NOTAS TCNICAS
A Experincia do Reino Unido
no Fortalecimento das Polticas Ativas de Emprego*
Neste final de sculo XX, a tendncia
generalizada de crescimento da taxa de
desemprego, inclusive o de longa durao,
criou presses polticas e sociais em prol de
maior cobertura da massa de desemprega-
dos, via critrios mais flexveis de acesso ao
benefcio, assim como, de ampliao da
durao do seguro-desemprego1. Por outro
lado, o prprio crescimento da taxa de
desemprego pressionou os custos destes
programas, exatamente em um momento
de crise do welfare state, inclusive finan-
ceira, que dificultava polticas de benef-
cios mais generosas e criava presses para
cortes dos gastos pblicos. Alm disso, o
incremento do desemprego deu maior
fora s discusses sobre flexibilizao e
liberalizao do mercado de trabalho.
Qual o efeito destas vicissitudes sobre as
polticas de mercado de trabalho? Em ter-
mos de postura frente ao desemprego,
propagou-se a viso de necessidade de redi-
recionamento de medidas passivas de
assistncia e suporte de renda para polti-
cas ativas objetivando o reemprego dos
desocupados, como por exemplo, interme-
diao de mo-de-obra, qualificao profis-
sional, subsdios e programas de gerao de
emprego e renda2. Dentro deste contexto,
a poltica em relao ao desemprego no
podia mais ser exclusivamente assistencia-
lista mas, de alguma forma, deveria con-
tribuir para a gerao de postos de trabalho
e o aumento da empregabilidade3.
Como avanar nesta alterao da poltica
frente ao desemprego, de tradicionalmente
passiva para uma postura mais ativa? Uma
proposta interessante a converso dos
Rogrio Nagamine Costanzi**
benefcios do seguro-desemprego em um
voucher para o emprego, ou seja, em subs-
dio para os empregadores que con-
tratarem os desempregados (Layard 1997;
Snower 1994 e 1997)4. Ao invs do paga-
mento do seguro-desemprego, os recursos
do programa seriam pagos para os empre-
gadores que aceitassem utilizar os benef-
cirios desempregados5.
As vantagens tericas da converso do
seguro-desemprego em voucher ou subs-
dio ao emprego so (Layard 1997;
Relatrios do Employment Service;
Snower 1994 e 1997): a) permite que sis-
temas de seguro-desemprego, que cor-
rentemente impem um imposto implci-
to sobre o trabalho, possam se tornar uma
fonte de subsdios para o emprego, ou
seja, ocorre o redirecionamento dos recur-
sos de forma a incentivar e no desincen-
tivar o trabalho; b) permite a eliminao
de possveis ineficincias dos tradicionais
programas de seguro-desemprego6; c)
pode ser uma soluo para pases que
enfrentam os problemas gmeos de alta
taxa de desocupados e custosos programas
de seguro-desemprego; d) cria a possibili-
dade de reduo das taxas de desemprego
sem custo fiscal adicional (diferentemente
dos tradicionais programas de subsdio ao
emprego), pois os gastos que estavam
sendo realizados com o seguro-desem-
prego passam a subsidiar o emprego; e)
aumenta a empregabilidade e/ou evita a
* Este artigo uma verso ligeiramente modificada de Transformao do
Seguro-Desemprego em Subsdio ao Emprego: Aspectos Tericos e
Influncia sobre a Poltica de Mercado de Trabalho do Reino Unido,
publicado em Informaes FIPE, de maio de 2.000.
** Mestre em Economia pelo IPE-USP e Assessor da Secretaria-Executiva
do Ministrio do Trabalho e Emprego
 MERCADO DE TRABALHO
54 conjuntura e anlise
eroso do capital humano dos desempre-
gados; f) se direcionada aos desempregados
de longa durao, pode reduzir o desem-
prego sem gerar presso inflacionria e g)
aumento das oportunidades e das escolhas
para os desempregados. De modo geral,
pode-se dizer que a introduo do voucher
permite aumento da eficincia econmica
e reduo da taxa de desemprego vis--vis
a situao prevalecente com o seguro-
desemprego tradicional.
As desvantagens ou riscos desta proposta
so os chamados efeitos de: a) deadweight
loss (perda de peso bruto); b) displacement e
c) estigma (para uma discusso destes trs
efeitos ver Bell, Blundell e Reenen 1999;
Layard 1997; Martin 1998; Snower 1997;
Woodbury e Spiegelman 1987). A ocorrn-
cia de deadweight loss ou perda de peso
morto decorre do fato que, dado o com-
portamento oportunista ou maximizador
dos empregadores e a informao imper-
feita do governo, alguns vouchers sero
pagos para empregados que iriam obter
trabalho de qualquer forma, ou seja,
mesmo sem a existncia do subsdio.
Outro possvel efeito negativo do voucher
seria a possibilidade de displacement, que
consiste na melhora dos participantes do
programa s custas de no participantes7.
O terceiro problema desta proposta seria a
possibilidade de estigma dos empregados
subsidiados como trabalhadores de baixa
produtividade.
Em relao aos dois primeiros problemas,
claramente, a focalizao de tal poltica
nos desempregados de longa durao
pode atenuar o deadweight loss e o dis-
placement, na medida em que este pblico
alvo o que mais encontra dificuldade
para obter emprego (Snower 1997; Layard
1997). Alm disso, existe a alternativa de
imposio de restries, com intuito de
atenuar tais efeitos, como por exemplo: a)
limitao do programa apenas para firmas
que estejam expandindo ou no reduzin-
do o quadro de pessoal e b) limitao do
nmero de empregados subsidiados que
determinada empresa pode usar por certo
perodo de tempo, em proporo ao vo-
lume total de emprego da mesma8.
Em relao questo do estigma, os defen-
sores da proposta (Snower 1997; Layard
1997) argumentam que tal fato menos
importante para a Europa do que para os
Estados Unidos, dada a maior magnitude
do desemprego de longa durao na
primeira regio vis--vis a ltima.
A proposta defendida acima influenciou
um recente programa no Reino Unido,
chamado New Deal9. O New Deal para
jovens desempregados de 18 a 24 anos,
com cobertura nacional, passou a fun-
cionar em Abril de 1998, j como elemen-
to chave das polticas de mercado de tra-
balho do governo de Tony Blair10, tendo
sido comprometidos 3,5 bilhes de libras
(cerca US$ 5,6 bilhes)11 para o funciona-
mento do programa durante 4 anos. O
New Deal funciona da seguinte forma
(Bell, Blundell e Reenen 1999; Relatrios
do Employment Service):
1. Jovens desempregados de 18 a 24 anos,
que estejam recebendo seguro-desem-
prego12 h seis meses ou mais, passam por
um perodo inicial chamado de Gateway,
em que recebem aconselhamento de um
especialmente treinado conselheiro pes-
soal (New Deal Personal Adviser), com
intuito de orient-lo sobre a melhor forma
de superar o desemprego.
2. Aps o chamado Gateway, caso o tra-
balhador no tenha obtido emprego ou se
tornado empregado por conta prpria,
sero ofertadas quatro opes: a) emprego
subsidiado, durante seis meses, com subs-
dio, para o empregador, de 60 libras por
semana (cerca de US$ 95) para trabalhos
tempo integral e 40 libras por semana
(cerca de US$ 64) para empregos em

tempo parcial, enquanto o empregado
subsidiado deve receber o salrio cor-
rente; b) trabalho durante seis meses
numa fora tarefa ambiental com salrio
igual ao seguro-desemprego mais 400
libras (cerca de US$ 636); c) trabalho
durante seis meses no setor voluntrio
com salrio igual ao seguro-desemprego
mais 400 libras (cerca de US$ 636) e d)
entrar em um programa de educao ou
treinamento full-time durante doze meses
sem perda dos benefcios (opo dispon-
vel apenas para aqueles que no possuem
as qualificaes bsicas).
Existe um elemento de compulso nas
propostas. Indivduos que se recusarem a
uma das quatro opes, sem uma justi-
ficativa adequada, sofrero sanes.
Inicialmente, haver retirada dos benef-
cios durante duas semanas. Novas recusas
por parte do desempregado em aceitar
uma das quatro opes do New Deal levam
retirada dos benefcios durante quatro
semanas. Caso o empregado subsidiado
volte a ficar desempregado aps uma das
opes do New Deal, poder demandar o
seguro-desemprego nas mesmas condies
anteriores, mas ir reentrar no chamado
follow through, esquema similar ao
Gateway (Bell, Blundell e Reenen 1999).
A meta principal do New Deal melhorar
e/ou evitar a piora da empregabilidade dos
desempregados e, desta forma, reduzir a
taxa de desemprego de forma duradoura.
Dado este objetivo, nas trs primeiras
opes acima, o empregado subsidiado
deve receber o equivalente a pelo menos
um dia de educao ou treinamento por
semana, que pode ficar a cargo do empre-
gador ou outra instituio, que recebe um
subsdio de 750 libras (cerca de US$ 1.193).
Durante todo tempo que o trabalhador
est em uma das opes do Gateway ele
recebe o apoio do seu personal adviser.
Posteriormente, o New Deal foi ampliado
MERCADO DE TRABALHO
conjuntura e anlise 55
para desempregados com 25 anos ou mais,
nesta situao h dois anos ou mais, para
parceiros dos desempregados, para pai ou
me solteiros, para pessoas acima de 50
anos e deficientes13. Para aqueles com 25
anos ou mais existem duas opes: a) Um
emprego subsidiado, com o empregador
recebendo 75 libras por semana ( cerca de
US$119) durante seis meses e b) entrada
em cursos full-time de educao profis-
sionalizante por doze meses sem perda
dos benefcios14.
Em termos de resultados brutos, sabe-se que
o New Deal para jovens (18 a 24 anos)
gerou 192 mil postos de trabalho de abril
de 1998 a janeiro de 2000, entre empregos
subsidiados e no subsidiados15. Entretanto,
os efeitos do New Deal sobre o mercado de
trabalho do Reino Unido ainda no foram
avaliados com maior preciso, assim como,
no existe concordncia sobre os efeitos e a
eficincia de programas semelhantes16.
Apesar disto, parece claro que a idia de
converso do seguro-desemprego tradi-
cional por um voucher para subsidiar o
emprego, uma proposta interessante a ser
estudada, pois traz, pelo menos intuitiva-
mente, a perspectiva de ganhos de eficin-
cia e reduo da taxa de desemprego.
1. Especificamente, no caso brasileiro, o seguro-desemprego passou a ter
uma cobertura maior a partir da Lei 7.990/90 vis--vis o programa ante-
rior, regulamentado pelo Decreto-Lei 2.284/86 (Azeredo 1998; Ver
Quadro 2.7 na pgina 88). Nas dcadas de 80 e 90 houve grande incre-
mento no nmero de pases que possuem seguro-desemprego, tendo tal
nmero passado de 38 em 1977 para 68 em 1997. Em 1921 existiam ape-
nas 21 pases com programas de seguro-desemprego (Tzannatos e Roddis
1998; Ver pginas 5-6).
2. Ver Azeredo pginas 33 a 46 e Martin pgina 12. Martin (1998) define
medidas ativas como uma ampla faixa de polticas objetivando o acesso
dos desempregados ao mercado de trabalho e habilidades relacionadas
ao emprego. Martin (1998) divide as medidas ativas em cinco reas:
servios emprego pblico, treinamento, medidas destinadas aos jovens,
subsdios e medidas para pessoas portadoras de necessidades especiais.
3. A empregabilidade um dos pilares da poltica de emprego da
Comunidade Europia (ver Employment in Europe 1998).
4. Snower (1994 e 1997) prope a criao de dois tipos de voucher: um
de treinamento e outro de recrutamento. As Caractersticas destes
voucher seriam as seguintes: a) voluntrio; b) o tamanho do voucher de
cada pessoa seria ligada ao tamanho do seguro-desemprego que ele
recebe; c) quanto mais tempo uma pessoa estiver desempregada maior
seria o fluxo de subsdios que esta pessoa teria direito; d) uma vez que o
 MERCADO DE TRABALHO
56 conjuntura e anlise

trabalhador tenha obtido emprego subsidiado, o valor do voucher iria 10. A iniciativa foi lanada oficialmente no dia 6 de Abril de 1998 (Bell,
cair gradualmente a medida que a pessoa permaanece empregada e e) Blundell e Reenen 1999; pgina 7).
maiores vouchers seriam dados para empregadores que podem provar
11. Converso realizada de acordo com as cotaes apresentadas pela
que esto devotando os fundos para treinar os novos recrutas.
The Economist de 15 a 21 de abril de 2000. Todas as demais converses
Diferentemente de Snower, Layard (1997) prope um esquema compul-
existentes neste artigo forma realizadas com as mesmas cotaes.
srio, de tal sorte que depois de 12 meses pagando seguro-desemprego,
o Estado pararia de pagar o benefcio ao desempregado mas seria obriga- 12. Na realidade, o seguro-desemprego aqui referido o chamado Job
do a arrumar um emprego subsidiado para o mesmo. Seekers Allowance (JSA) que foi disponibilizado em 7 de Outubro de
1996. Ele substituiu o seguro-desemprego e o suporte de renda para
5. Outra medida semelhante, interessante, a utilizao de bnus para
desempregados em busca de trabalho. O JSA pode ser baseado na con-
desempregados beneficirios do seguro-desemprego caso consigam o
tribuio ou na renda e normalmente pago uma vez por semana.
reemprego de maneira rpida. Tal poltica no ser analisada em maiores
Aqueles que no se qualificaram para o JSA baseado na Contribuio
detalhes neste artigo, mas cabe citar que Woodbury e Spiegelman (1987)
ou precisam mais dinheiro que o recebido pelo JSA baseado na con-
analisaram dois experimentos deste tipo realizados em Illinois, durante
tribuio, recebem o JSA baseado na renda. A inteno que o JSA seja,
os anos de 1984 e 1985. Em um experimento, chamado Claimant Bonus
ele mesmo, uma medida ativa de mercado de trabalho, baseado no
Experiment, uma amostra aleatria de novos demandantes do seguro-
contato regular cara-a-cara entre o desempregado e a agncia de
desemprego foram instrudos que receberiam um bnus de U$ 500
emprego pblica. As regras para recebimento do JSA enfatizam o elo
(cerca de 4 semanas de seguro-desemprego) se eles encontrassem um tra-
entre a procura por emprego e o recebimento do benefcio. Para rece-
balho (de 30 horas ou mais por semana) dentro de um perodo de 11
ber o JSA o desempregado demandante deve: a) ser capaz de, ativa-
semanas posteriores demanda por seguro-desemprego e se eles se man-
mente procurar e estar disponvel para o trabalho, usualmente por no
tivessem neste emprego durante 4 meses. A inteno era criar um incen-
mnimo 40 horas semanais; b) ter pago suficiente contribuies ou ter
tivo para que os desempregados segurados procurassem de forma mais
renda e poupana inferior a certo nvel; c) ter entre 18 anos e a idade
intensa emprego e voltassem ao trabalho mais rapidamente. Em outro
de aposentadoria e d) ter um Jobseekers Agreement assinado pelo
experimento, chamado de Employer Bonus Experiment, para uma
prprio desempregado e um membro do Servio de Emprego, o
segunda amostra aleatria de demandantes do seguro-desemprego foi
chamado Employment Service Adviser.
informada que o empregador teria direito a um bnus de U$ 500 se den-
tro de 11 semanas eles conseguissem emprego e permanecessem nele 13. O New Deal para pessoas com 25 anos ou mais, desempregadas h
durante 4 meses. A idia era comparar os dois grupos com um grupo de dois anos ou mais, comeou em Junho de 1998. O New Deal para pai ou
controle. Os resultados indicam que o bnus reduziu a durao do me solteira comeou, a nvel nacional, em outubro de 1998. O New
desemprego dos Claimant Experiment em relao ao grupo de controle, Deal para parceiros de desempregados comeou em abril de 1999. O New
e tal reduo no se deveu expensa de um pior matching ou menores Deal para pessoas acima de 50 anos comeou em 3 de abril de 2000.
rendimentos no reemprego, mas sim de uma job search mais intensa.
Alm disso, Martin (1998) considera que tal poltica gera bons resultados 14. Tambm h, para estes desempregados, a existncia do New Deal
em termos de reduo do perodo de desemprego, embora haja necessi- Personal Adviser.
dade de cuidadoso monitoramento e controle sobre os beneficirios. Tal
15. O termo gerou aparece entre aspas, assim como se fala em resulta-
esquema existe no Japo e foi experimentado em vrios estados dos
dos brutos, pois, como dito acima, existem influncia de outros fatores
Estados Unidos. As avaliaes para os estados dos Estados Unidos
que no apenas o New Deal, como por exemplo, os efeitos deadweight
mostram que estes bnus reduziram a durao mdia do seguro-desem-
loss e displacement.
prego significativamente. Contudo, tais bnus podem ter efeitos nega-
tivos tambm, visto que sua existncia pode ter um implicaes sobre o 16. Nos textos de Snower existe uma avaliao ex ante bastante auspi-
tamanho de demandantes do seguro-desemprego. Em particular, eles ciosa para os pases da OCDE, embora o prprio autor admita a possibi-
podem induzir trabalhadores com alta probabilidade de conseguirem lidade de superestimativa dos efeitos sobre o desemprego. No texto de
um novo emprego rapidamente a demandar tais bnus. Com intuito de Bell, Blundell e Reenen (1999) a avaliao, tambm ex ante, com base na
minimizar tal abuso, o Japo tem vrias salvaguardas e controles sobre o populao alvo do New Deal, de que os efeitos do mesmo podem ser
demandante do bnus e o seu empregador anterior. mais limitados do que apregoados pelos defensores do programa. Patrick
Minford, na discusso sobre a proposta de Layard, tambm faz uma
6. Os tradicionais programas de seguro-desemprego podem criar inefi-
avaliao ex ante negativa da mesma, em funo da magnitude
cincias pois (Snower 1994 e 1997): a) aumentam o retorno de per-
expressiva do deadweight loss e do displacement. Layard, por sua vez, dis-
manecer desempregado; b) reduzem o retorno de achar um emprego
corda que o displacement possa ser significativo. Conforme o Joint
(devido as taxas para financiamento do seguro-desemprego) e c) geram
Employment Report de 1999, do Conselho da Unio Europia, as ava-
presso altista sobre os salrios pois melhoram o poder de barganha dos
liaes iniciais do New Deal para jovens e maiores de 25 anos sugeriam
trabalhadores. Segundo Woodbury e Spiegelman (1987), h no mnimo
que estes programas estavam comeando a reduzir o estoque e o fluxo
duas razes pelas quais o seguro-desemprego pode prolongar a durao
de desempregados de longa durao.
do desemprego: a) seguro-desemprego pode ser um subsdio para adi-
cional job search e b) seguro-desemprego pode funcionar como subsdio
para o consumo de lazer. Karni (1999) considera que o moral hazard
(risco moral) e a seleo adversa impedem a efetividade de programas de
seguridade social em geral e do seguro-desemprego em particular.
Tzannatos e Roddis (1998) argumentam que o seguro-desemprego uma
das mais controversas polticas sociais pois: a) desemprego evitvel no
sentido que indivduos podem evit-lo diminuindo seus salrios de reser-
va; e b) seguro-desemprego pode deslocar a poupana privada.
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deste programa, com intuito de atenuar o displacement, podem acabar Pesquisas.
com a eficcia da poltica. Segundo o autor, existe um exagero em relao
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 MERCADO DE TRABALHO
conjuntura e anlise 57

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