Segurana pblica:

presente e futuro
LUIZ EDUARDO SOARES

ensaio responder a trs perguntas: 1. Quais os proble-

O
OBJETIVO DESTE
mas nacionais mais graves, no campo da segurana pblica? 2. O que se-
ria preciso fazer para resolv-los ou minimiz-los? isto , para que o fu-
turo fosse marcado por mais segurana, nos marcos ditados pelo respeito aos di-
reitos constitucionais? 3. Caso no se implementem as polticas pblicas aqui
consideradas necessrias, quais seriam as conseqncias ou seja, nesse caso, que
futuro poderamos esperar, quanto segurana e aos efeitos mais amplos de sua
deteriorao, no mbito, sobretudo, da sociabilidade urbana e das instituies
democrticas?
Observe-se que ficaro de fora do conjunto do presente ensaio questes de
imensa importncia, como a poltica criminal em sua dimenso legal, o sistema
penitencirio, o sistema socioeducativo, o Ministrio Pblico e a Justia, em suas
interfaces com o campo institucional da segurana. Por razes estritamente prti-
cas, havendo disponibilidade reduzida de espao, no sero discutidas formas de
violncia no criminal, ainda que sejam extremamente relevantes. Tampouco
sero tratadas, aqui, questes tericas mais amplas, relativas ao conceito de crime
e violncia, inscrio da violncia no Estado e nas estruturas sociais, e aos perver-
sos processos de criminalizao, na raiz e na ponta das desigualdades brasileiras.
Assinale-se tambm que a insegurana pblica , hoje, uma tragdia nacio-
nal, que atinge o conjunto da sociedade, e tem provocado um verdadeiro geno-
cdio de jovens, sobretudo pobres e negros, do sexo masculino. A criminalidade
letal atingiu patamares dantescos. Alm disso, tornou-se problema poltico, sufo-
cando a liberdade e os direitos fundamentais de centenas de comunidades pobres.
As principais matrizes da criminalidade
Vrias so as matrizes da criminalidade e suas manifestaes variam confor-
me as regies do pas e dos estados, como j foi dito. Reitere-se: o Brasil to
diverso que nenhuma generalizao se sustenta. Sua multiplicidade tambm o
torna refratrio a solues uniformes. A sociedade brasileira, por sua complexi-
dade, no admite simplificaes nem camisas-de-fora. Exemplos da diversidade:
em algumas regies, a maioria dos homicdios dolosos encerra conflitos inter-
pessoais, cujo desfecho seria menos grave no houvesse tamanha disponibilidade
de armas de fogo. No Esprito Santo e no Nordeste, o assassinato a soldo ainda
comum, alimentando a indstria da morte, cujo negcio envolve pistoleiros
profissionais, que agem individualmente ou se renem em grupos de exterm-

ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006 91

nio, dos quais, com freqncia, participam policiais. Na medida em que pros-
pera o crime organizado, os mercadores da morte tendem a ser cooptados
pelas redes clandestinas que penetram as instituies pblicas, vinculando-se a
interesses polticos e econmicos especficos, aos quais nunca alheia a lavagem
de dinheiro, principal mediao das dinmicas que viabilizam e reproduzem a
corrupo e as mais diversas prticas ilcitas verdadeiramente lucrativas.
H investimentos criminosos significativos em roubos e furtos de carros e
cargas, ambas as modalidades exigindo articulaes estreitas com estruturas de
receptao, seja para revenda, desmonte ou recuperao financiada. H uma pra-
ga que corri a confiana e propaga o medo nas cidades: os assaltos, nos bairros
e, sobretudo, no centro das cidades, dos quais ningum est livre, mas que afe-
tam com maior freqncia e covardia os idosos.
Roubos a bancos, residncias e nibus, assim como os seqestros, particu-
larmente os seqestros relmpagos, tambm tm se tornado comuns e perigo-
sos, em todo o pas, porque, em funo, tambm nesse caso, da disponibilidade
de armas, essas prticas, que, por definio, visariam exclusivamente ao patrimnio,
tm se convertido, com assustadora freqncia, em crimes contra a vida a expan-
so dos roubos seguidos de morte ou latrocnios constitui o triste retrato des-
sa tendncia.
Em todo o pas, mesmo havendo uma combinao de matrizes criminais,
articulando e alimentando dinmicas diversas, tem se destacado o trfico de ar-
mas e drogas, que cada vez mais se sobrepe s outras modalidades criminosas,
subordina-as ou a elas se associa, fortalecendo-as e delas se beneficiando.
Ainda h tempo para evitar que se repitam em outros estados as tragdias
que se banalizaram no Rio de Janeiro, mas para isso imperioso reconhecer que
j h fortes indcios de que a matriz mais perigosa e insidiosa, que cresce mais
velozmente, instalando-se nas vilas, favelas e periferias, e adotando o domnio
territorial e a ameaa a comunidades como padro, a matriz mais apta a recrutar
jovens vulnerveis e a se reproduzir, estimulada pela crise social e pela fragilidade
da auto-estima, o trfico.
Essa matriz da criminalidade tem assumido uma caracterstica peculiar, ao
infiltrar-se e disseminar-se como estilo cultural e meio econmico de vida, com
seu mercado prprio e lamentavelmente promissor.
Exige, portanto, trabalho policial investigativo no combate s redes ataca-
distas, aes policiais ostensivas na conteno do varejo, mas, sobretudo, requer
interveno social preventiva bem coordenada, territorialmente circunscrita e
sintonizada com a multidimensionalidade dos problemas envolvidos.
Efetivamente, o trfico de armas e drogas a dinmica criminal que mais
cresce nas regies metropolitanas brasileiras, mais organicamente se articula
rede do crime organizado, mais influi sobre o conjunto da criminalidade e mais
se expande pelo pas. As drogas financiam as armas e estas intensificam a violn-
cia associada s prticas criminosas, e expandem seu nmero e suas modalidades.

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Esse casamento perverso foi celebrado em meados dos anos 1980, sobretudo no
Rio de Janeiro e em So Paulo, ainda que antes j houvesse vnculos entre ambas.
A violncia domstica, especificamente a violncia de gnero, que vitimiza
as mulheres, assim como as mais diversas formas de agresso contra crianas,
revelam-se, em todo o pas, to mais intensas e constantes quo mais se desenvol-
ve o conhecimento a seu respeito. O dado mais surpreendente diz respeito au-
toria: em mais de 60% dos casos observados, nas pesquisas e nos diversos levan-
tamentos realizados no pas, quem perpetra a violncia conhecido da vtima
parente, marido, ex-marido, amante, pai, padrasto etc. Isso significa que essa
matriz da violncia, apesar de merecer mxima ateno e de constituir uma pro-
blemtica da maior gravidade para os que a sofrem ou testemunham, seja por
suas conseqncias presentes, seja por seus efeitos futuros (as pesquisas mostram
que quem se submeteu violncia, na infncia, ou a testemunhou, tem mais
propenso a envolver-se com prticas violentas, mais tarde), no acionada por
criminosos profissionais ou por perpetradores que constroem uma carreira cri-
minal.
Essa caracterstica implica a circunscrio da problemtica, da qual se deri-
va a necessidade da implantao de polticas especficas, que no deveriam confun-
dir-se com a mera represso ou com a simples ao policial ainda que ela seja,
evidentemente, tambm necessria. O mesmo pode ser dito sobre a violncia
homofbica e racista. Ambas requerem polticas especficas, que no se esgotem
na represso e que, inclusive, envolvam a requalificao prtica e cultural dos
prprios profissionais da segurana.
Sobre as causas
As explicaes para a violncia e o crime no so fceis. Sobretudo, ne-
cessrio evitar a armadilha da generalizao. No existe o crime, no singular. H
uma diversidade imensa de prticas criminosas, associadas a dinmicas sociais
muito diferentes. Por isso, no faz sentido imaginar que seria possvel identificar
apenas uma causa para o universo heterogneo da criminalidade.
Os roubos praticados nas esquinas por meninos pobres, que vivem nas ruas
cheirando cola, abandonados prpria sorte, sem acesso educao e ao amor
de uma famlia que os respeite, evidentemente expressam esse contexto cruel.
claro que esses crimes so indissociveis desse quadro social.
O mesmo vale para o varejo das drogas, nas periferias: juventude ociosa e
sem esperana presa fcil para os agenciadores do comrcio clandestino de
drogas. No difcil recrutar um verdadeiro exrcito de jovens quando se ofere-
cem vantagens econmicas muito superiores s alternativas proporcionadas pelo
mercado de trabalho e benefcios simblicos que valorizam a auto-estima, atribuin-
do poder aos excludos.
Por outro lado, os operadores do trfico de armas, que atuam no atacado,
lavando dinheiro no mercado financeiro internacional, no so filhos da pobreza
ou da desigualdade. Suas prticas so estimuladas pela impunidade.

ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006 93

 Em outras palavras, pobreza e desigualdade so e no so condicionantes
da criminalidade, dependendo do tipo de crime, do contexto intersubjetivo e do
horizonte cultural a que nos referirmos. Esse quadro complexo exige polticas
sensveis s vrias dimenses que o compem. tempo de aposentar as vises
unilaterais e o voluntarismo.
Como reduzir a violncia criminal?
H dois meios complementares de trabalhar pela promoo da segurana
pblica cidad: atravs de polticas preventivas e da ao das Polcias (no caso dos
Estados) ou de Guardas Civis (no caso dos municpios) o governo federal pode
atuar no apenas pelas polcias federal e rodoviria federal, mas pela induo,
aplicando uma poltica nacional que proporcione meios para que se efetive a
cooperao interinstitucional e para que se imponham exigncias mnimas de
qualidade na proviso dos servios de segurana pblica, o que envolve eficincia
e respeito s leis e aos direitos humanos. Dediquemo-nos, agora, preveno da
criminalidade violenta. Comeando pela apresentao de alguns pressupostos e
de algumas implicaes.
Polticas de preveno da criminalidade violenta podem produzir efeitos rapi-
damente, a baixo custo (aqui, a referncia so os municpios e seus governos,
porque, por sua proximidade da ponta, acessibilidade, agilidade e capilaridade,
constituem a instncia mais adequada execuo de polticas preventivas).
Polticas que visam prevenir a violncia criminal no so polticas estrutu-
rais, de longo prazo, destinadas a agir sobre as macroestruturas socioeconmicas
do pas. Geralmente, a suposio inversa provoca equvocos, mal-entendidos e
dificuldades de toda sorte.
Em primeiro lugar, porque induz ao imobilismo: enquanto no se elimi-
narem as grandes iniqidades estruturais da sociedade brasileira, nada se pode
fazer para conter a insegurana, dizem aqueles cujo ceticismo se funda na cren-
a de que ou se faz tudo, ou nada resta a fazer; ou se alteram as causas profundas
e permanentes, ou estaramos condenados a enxugar gelo.
Em segundo lugar, tal convico, na medida em que nega a possibilidade
de solues a curto prazo, leva a populao descrena, frustrao e ao deses-
pero sendo, esses sentimentos, eles prprios graves fatores de risco e denso
adubo para propostas autoritrias (do tipo: cercar as favelas, armar a populao,
erguer muros mais altos, trocar a segurana pblica por solues privadas, esti-
mular a prtica brutal e arbitrria do justiamento, apoiar a brutalidade poli-
cial, instaurar a pena de morte, reduzir a idade de imputabilidade penal etc.), as
quais terminam por realimentar o crculo perverso da violncia.
Pelo contrrio, a melhor experincia nacional e internacional demonstra,
com fartura de exemplos e argumentos, a possibilidade de combinar aes pbli-
cas de natureza preventiva com presteza de resultados, o que pressupe a possi-
bilidade de que polticas de preveno sejam eficientes mesmo no atuando so-
bre causas estruturais ou incidindo sobre macroestruturas.

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 Em outras palavras, h como agir de modo eficiente, em curto espao de
tempo e mobilizando poucos recursos, sobre as dinmicas imediatamente gera-
doras daqueles fenmenos que desejamos evitar ou conter. A represso no tem
o monoplio da urgncia e do pronto emprego, alm de nem sempre ser eficien-
te. A preveno pode ser gil, rpida, barata e mais eficiente.
Poder-se-ia sempre ponderar: as polticas preventivas que no visam a mu-
danas estruturais so superficiais e no impedem o retorno do problema que se
deseja evitar. verdade. Mas elas salvam vidas, reduzem danos e sofrimentos,
tornam a vida mais feliz. Quando isso feito, as polticas preventivas instauram
padres de comportamento, suscitam sentimentos e acionam percepes coleti-
vas que se convertem, elas mesmas, em causas de situaes menos permeveis s
presses dos fatores crimingenos. Isto , os sintomas podem matar o paciente e
devem ser tratados, enquanto o paciente no est pronto para a cirurgia. At
porque, sem trat-los, a cirurgia no ser possvel.
Em segurana pblica, as conseqncias tornam-se causas no movimento
subseqente do processo social: determinadas condies favorecem a prtica de
crimes; os crimes expulsam empresas, o que aumenta o desemprego, ampliando
as condies para o crescimento de certas formas de criminalidade etc. E o ciclo
d mais uma volta em torno do mesmo eixo.
O contrrio tambm verdadeiro: reduzindo-se a criminalidade e a inten-
sidade da violncia aplicada, fixam-se as empresas, outras so atradas, aumenta a
oferta de emprego, as condies sanitrias e urbansticas evoluem, e assim sucessi-
vamente, na direo do estabelecimento de um crculo virtuoso.
Desse ponto de vista, conclui-se que agir tpica e superficialmente sobre
causas imediatas dos crimes, reduzindo o nmero de vtimas, a taxa de risco, o
grau de propagao do medo, e a sensao de insegurana, acaba sendo muito
mais que enxugar gelo, mesmo se as aes em pauta no atingem os ncleos
estruturais dos problemas.
O crime torna-se causa do crime, pela mediao da economia e de outras
esferas da vida social. Atuando-se sobre o crime, interrompe-se uma dinmica
autofgica, porque se afeta, positivamente, o conjunto dos fatores que funcio-
nam como causas mediatas e imediatas do crime. Menos crime equivale a melhor
economia, melhor qualidade de vida e, conseqentemente, menos crime.
Esse raciocnio se assenta no pressuposto, hoje amplamente aceito, de que
o crime causa da crise social e econmica, tanto quanto seu reflexo.
Portanto, e curiosamente, agir contra o crime incidir sobre suas causas.
Nesse sentido, perde relevncia a distino entre polticas preventivas es-
truturais e tpicas, ao menos na medida em que ambas interceptam dinmicas
que concorrem para a gerao dos fenmenos que desejamos evitar. Ou seja,
ambas so importantes e tm seu lugar. E no se justifica sacrificar as polticas
tpicas em nome da suposta superioridade (ou, pior ainda, exclusividade) das
polticas estruturais.

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 Polticas preventivas eficientes dependem de diagnsticos locais (tcnicos e
interativos), gesto participativa, circunscrio territorial, autoridade poltica
e articulao intersetorial.
Diagnstico local
No h modelos nicos e gerais, aplicveis em todas as cidades de todo o
pas. Mas h condies gerais que devem ser observadas, para que se alcance um
nvel superior de eficincia. A primeira delas justamente o cuidado com as ge-
neralizaes. A qualidade de uma poltica depende da consistncia de cada pro-
grama, cada projeto e cada ao. E essa consistncia depende, por sua vez, do
conhecimento de cada bairro, regio da cidade, praa ou rua.
Qualquer que seja o diagnstico local sobre a dinmica da criminalidade,
ser sempre indispensvel reconhecer a multiplicidade de dimenses envolvidas:
desde a economia sade, da estrutura familiar s escolas, do cenrio urbano
disponibilidade de transporte, das condies habitacionais ao acesso ao lazer, das
oportunidades de emprego s relaes comunitrias, do perfil psicolgico pre-
dominante, em cada situao tpica, ao potencial cultural presente nos movi-
mentos musicais ou estticos da juventude. Nada disso deve ser examinado de
uma perspectiva genrica e abstrata, mas de modo bem concreto, segundo as
manifestaes especficas do territrio em questo e de seus habitantes.
Intersetorialidade das polticas
O quadro que resultar do diagnstico, em cada caso, exibir vasta plu-
ralidade de dimenses, ainda que as mais relevantes variem em cada contexto.
Assim como variam os contextos e as circunstncias locais; e assim como variam
as realidades dos mais de cinco mil e quinhentos municpios brasileiros. Se a
pluralidade for uma constante, o objeto do diagnstico ser sempre complexo.
Se o problema da criminalidade violenta , necessariamente, multidimensio-
nal, a abordagem fiel a esta complexidade nos conduzir elaborao de polti-
cas adequadas a esta complexidade, isto , sensveis pluridimensionalidade. Em
outras palavras, a complexidade do problema exigir polticas intersetoriais, capa-
zes de dar conta das diversas dimenses que compem a violncia criminal. Polti-
cas sintonizadas com a multidimensionalidade dos fenmenos so polticas
multissetoriais ou intersetoriais.
Reforma da estrutura de governo: integrao e autoridade poltica
Nova abordagem, novas polticas, de natureza intersetorial: falta um agen-
te pblico apto a implement-las. Impe-se, ento, criar um novo sujeito da
gesto pblica. Um ator poltico dotado de autoridade e competncia para inte-
grar as vrias reas da administrao. Hoje, os governos municipais apresentam
uma organizao segmentada, dividida por secretarias e rgos vinculados. Cada
secretaria cuida de um setor do governo e cada setor do governo corresponde a
uma rea da vida social. A integrao, quando existe o que raro , depende,
em geral, de um esforo suplementar, seja ele voluntarista e episdico, seja ele

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permanente mas assentado em bases precrias. Depende, por exemplo, da instau-
rao de um frum de polticas sociais.
Ocorre que, com freqncia, os titulares das pastas s comparecem reu-
nio inaugural do frum mostrando ao prefeito e aos eleitores seu compromisso
com a orientao integracionista ditada pelo prefeito, mas esquecendo-se deles
em seguida. Nas reunies subseqentes, enviam seus representantes, cuja autori-
dade apenas delegada, o que transforma o frum deliberativo em conselho
consultivo condenando-o ineficincia e o convertendo, tantas vezes, em espa-
o de disputa poltica.
Em vez de solucionar o problema da integrao, esses fruns ou conselhos
terminam ampliando as dificuldades. No raro, depois de implant-los, o prefei-
to ou a prefeita passa a contar com mais um problema, em vez de menos um. Por
incrvel que parea, depois do esforo de integrar atravs do frum, o governante
v-se diante da necessidade de criar outro mecanismo para integrar mais esse
rgo, o frum, ao conjunto do governo. E as secretarias permanecem afastadas,
distantes umas das outras.
Se o prefeito ou a prefeita no despertar para o equvoco desse caminho,
terminar criando o frum de integrao do frum de integrao s secretarias
e, depois, o frum de integrao dos fruns de integrao. Isso chega a ser en-
graado, porque apresenta uma caricatura do processo, mas h situaes que se
aproximam do absurdo.
O novo agente pblico, para constituir-se, exige uma reforma mais profun-
da e orgnica na estrutura do governo municipal. Uma soluo possvel que
no exclui outras, ainda mais radicais a criao de alguns poucos grupos exe-
cutivos, responsveis pela implementao do plano de governo, que deve prestar
contas ao prefeito e sociedade, regularmente. Com base na definio de metas
e a partir da identificao de prioridades, estipulado um cronograma realista e
garantidos os recursos necessrios, o grupo executivo poder submeter as polticas
setoriais poltica intersetorial, desde que se reporte diretamente ao gabinete do
prefeito e que seja dotado da autoridade correspondente magnitude das tarefas.
A transparncia, a participao popular, o dilogo intra e extragovernamental,
todos esses ingredientes complementam o desenho elementar do funcionamen-
to do novo sujeito da gesto pblica. Outras qualidades imprescindveis so:
agilidade, conexo com a ponta, capacidade de interveno tpica, de planeja-
mento, avaliao e monitoramento, acesso a dados quantitativos e qualitativos,
sintonia com microrrealidades locais e compromisso com a gesto global do
plano de governo.
Focalizao territorial
Outro requisito da eficincia das polticas preventivas a focalizao
territorial. necessrio circunscrever a rea sobre a qual incidir a poltica, ainda
que se tenha em mente que as realidades locais se interpenetram, porque as
dinmicas sociais no respeitam fronteiras entre espaos urbanos.

ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006 97

 Os habitantes de um bairro atravessam a cidade para trabalhar, estudar,
fruir o lazer, beneficiar-se dos servios pblicos ou privados, encontrar membros
de sua rede familiar ou social. Por outro lado, profissionais do crime migram
para reas nas quais possam aumentar seus ganhos, reduzindo os custos e riscos
das operaes ilcitas.
Isso significa que o sucesso de uma rea da cidade, na conteno do crime,
pode implicar, para reas vizinhas, aumento da insegurana. Claro que essa conse-
qncia no justifica o imobilismo, mas deve ser levada em conta no planejamen-
to global da poltica de segurana municipal.
A importncia da circunscrio territorial para as polticas preventivas de-
corre de fatores intersubjetivos e objetivos. Quando a prefeitura, em comum
acordo com a comunidade, define uma agenda local o que requer focalizao
poltica , mobilizando todos os seus rgos e recursos e envolvendo os meios de
comunicao de massa no mutiro organizado, tem chances de: a) infundir res-
ponsabilidade pelas inciativas conjuntas; b) difundir esperana no sucesso do
empreendimento; c) valorizar aquela rea urbana e seus moradores; d) redefini-
los ante a opinio pblica da cidade como protagonistas da mudana, sujeitos da
transformao, construtores da paz, promotores da ordem urbana cooperativa e
solidria, exemplos para a sociedade. Quando a prefeitura consegue alcanar es-
ses resultados, e) logra converter o estigma (residentes de rea degradada, ma-
culada pela violncia) em ndice positivo (habitantes da rea que se tornou
paradigma da civilidade urbana), fazendo que as expectativas se invertam, estabili-
zando-se na direo positiva. Falando em expectativas, estamos no terreno
intersubjetivo da segurana.
Do ponto de vista objetivo, a focalizao territorial indispensvel para
que o diagnstico seja suficientemente qualificado, os projetos sejam desenha-
dos com preciso, os investimentos mulitssetoriais confluam, alcancem a sinergia
necessria e se articulem com a mobilizao da prpria comunidade, estabele-
cendo parcerias e redes operacionais na base.
Em outras palavras, a mesma dificuldade que existe na traduo para cada
municpio desse plano nacional se reproduz na escala intramunicipal: o prefeito
ou a prefeita ter de adaptar seu plano municipal de segurana s peculiaridades
de cada local. Esse esforo perfeitamente factvel, mas exige ateno s caracte-
rsticas que as dinmicas assumem em cada bairro ou comunidade.
Consrcio e gesto participativa
possvel mudar a escala da interveno que visa alterar as condies so-
ciais geradoras da violncia e por ela realimentadas, desde que as foras que
desejam a mudana somem suas energias e seus recursos, num mutiro sem pre-
cedentes, no-voluntarista, competente, apoiado em diagnsticos e orientaes
tcnicas apropriadas, garantindo-se ampla participao e transparncia, para que
se construa a indispensvel confiana entre as partes envolvidas. O raciocnio nos
conduz proposta: possvel e necessrio celebrar um amplo pacto, sob a forma

98 ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006

de um consrcio entre o governo municipal e todas as entidades no-governa-
mentais dispostas a cooperar.
O processo acompanharia os seguintes passos: constatada a riqueza de inicia-
tivas e de recursos aplicados na rea social, no municpio em questo, por parte
da sociedade local, e constatada a convenincia de que o atual quadro de disper-
so e fragmentao d lugar sinergia entre os esforos e convergncia de
investimentos humanos e materiais, propor-se-ia a elaborao de um diagnstico
comum sobre os problemas mais graves, para que se identificassem as priorida-
des e se definisse uma agenda consensual: quais as principais vtimas? Quais os
grupos sociais mais vulnerveis? Como e onde atuar para mudar sua realidade,
oferecendo-lhes alternativas de integrao e de valorizao humana, cultural,
econmica e social? Identificadas as prioridades, definida a agenda e mapeados
os alvos principais das iniciativas, torna-se necessrio planejar as aes conver-
gentes, visando a objetivos comuns.
Para que merea credibilidade, no perca a legitimidade e seja positivo,
todo esse movimento tem de respeitar os trabalhos que j esto em curso, garan-
tir-lhes a continuidade e evitar a mais leve tentao, seja de cooptao poltica de
tipo clientelista, seja de imposio de uma camisa-de-fora autoritria, que sufo-
que a liberdade e a autonomia que caracterizam as aes da sociedade e dos
indivduos. Planejadas as aes, elas precisam ser acompanhadas com transparn-
cia, de forma ampla, para que avaliaes regulares suscitem correes de rota,
numa dinmica de monitoramento participativo. Assim, o consrcio potencializar
as aes da sociedade e do poder pblico municipal, elevando a escala das inter-
venes voltadas para a transformao social.
Criar-se-ia um fundo pblico no-estatal, cuja administrao seria exata-
mente pblica porm no-estatal, para que se captassem e investissem recursos
com absoluta honestidade e com critrios no-poltico-partidrios.
Alm disso, seria tambm indispensvel celebrar um Contrato Local de Se-
gurana Municipal, a partir de convnios com o sistema de Justia criminal (Po-
lcias, Ministrio Pblico e Poder Judicirio), visando ao enfrentamento da
criminalidade violenta, da desordem urbana e ao provimento de condies para
a resoluo pacfica de conflitos sociais e interpessoais.
Celebrariam tambm este Contrato de Segurana Municipal as entidades
que prestam servio de segurana urbana, patrimonial, de vigilncia e de prote-
o s vitimas da violncia, ou que se devotam recuperao de pessoas em con-
flito com a lei, ou preveno da violncia e da criminalidade.
As polcias brasileiras: diagnstico e planos de reforma
O contexto institucional, na esfera da Unio, caracteriza-se pela fragmen-
tao no campo da segurana pblica. O problema maior no a distncia for-
mal, mas a ausncia de laos orgnicos, no mbito de coordenao das polticas
pblicas. O que se est enunciando grave: os respectivos processos decisrios
so incomunicveis entre si.

ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006 99

 As polcias brasileiras, de um modo geral, so ineficientes na preveno e na
represso qualificada, na investigao e na conquista da indispensvel confiana da
populao. Problemas ligados corrupo e brutalidade ultrapassam qualquer
patamar aceitvel. So refratrias gesto racional, no avaliam a prpria performance,
nem se abrem a controle e monitoramento externos. No se organizam com base
em diagnsticos sobre os problemas a enfrentar, o modo de faz-lo, as prioridades
a definir e as metas a identificar. No planejam sua prtica, a partir de diagnsticos,
fundados em dados consistentes, nem corrigem seus erros, analisando os resulta-
dos de suas iniciativas os quais, simplesmente, ignoram. So mquinas reativas,
inerciais e fragmentrias, inscritas num ambiente institucional desarticulado e
inorgnico, regido por marcos legais rgidos e inadequados. Os profissionais no
so apropriadamente qualificados e valorizados e as informaes no so ordena-
das de acordo com orientao uniforme, que viabilize a cooperao. H ainda o
dramtico sucateamento da percia e o conjunto de dificuldades que derivam da
dicotomia: polcia civil-PM. Uma questo especialmente relevante a segurana
privada ilegal (no aquela legalmente constituda), que tem privatizado a seguran-
a pblica, envolvendo os policiais no segundo emprego, do qual o Estado acaba
refm, porque dele depende a viabilizao do insuficiente oramento pblico.
Reforma policial
Os princpios regentes do diagnstico e das propostas so redutveis a uma
equao simples: eficincia policial e respeito aos direitos humanos so mais do
que meramente compatveis entre si, so mutuamente necessrios. Do diagns-
tico, deduz-se o que preciso fazer: 1. reverter a fragmentao verificada na
esfera da Unio; 2. alterar o marco legal inadequado e restritivo, no mbito
constitucional e infraconstitucional; 3. estimular a adoo de programas modu-
lares de reforma, orientados para a implementao de um modelo de polcia que
vise construir instituies passveis de gesto racional, voltadas para a reduo da
insegurana pblica e o respeito aos direitos humanos; 4. apoiar experincias-
piloto promissoras e divulgar as boas prticas; 5. investir na sensibilizao de
gestores, legisladores e da opinio pblica, para que os trs primeiros itens se
realizem; 6. valorizar o papel ativo dos municpios e de suas Guardas Civis, na
segurana pblica.
Sem a instituio de uma agncia, no mbito da Unio, dotada de autorida-
de e poder real de comando, que integre os meios operacionais, rena os mecanis-
mos de implantao de polticas e coordene as principais fontes de recursos espe-
cficos, ser impossvel alterar o atual quadro, que se caracteriza pela disperso das
iniciativas, a superposio de responsabilidades, a multiplicidade de fontes gera-
doras de diagnsticos e aes, a pulverizao da liderana institucional, o empre-
go sem critrios de recursos, a falta de mecanismos e mtodos de acompanhamen-
to e avaliao das aes financiadas pela Unio, e a autonomizao atomizante dos
meios operacionais. Tudo isso tem resultado na inrcia governamental, no desper-
dcio de recursos federais e, portanto, na irracional ausncia de poltica.

100 ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006

 Quanto aos marcos legais: a primeira grande alterao deveria dar-se por
meio de um projeto de emenda constitucional, submetida apreciao do Con-
gresso Nacional pelo presidente da Repblica, preferencialmente com o apoio
consensual dos governadores apoio que havia sido obtido pelo primeiro secre-
trio nacional de Segurana Pblica do governo Lula, ao longo de seus dez me-
ses de gesto. Uma PEC propondo a desconstitucionalizao das polcias, o
que significa a transferncia aos estados do poder para decidirem, em suas Cons-
tituies Estaduais, qual modelo de polcia desejam ter entre as opes, inclui-
se, evidentemente, a preservao do modelo atual. O Brasil um pas de dimen-
ses continentais e socialmente muito complexo, muito diversificado, o que re-
comenda respeito autonomia republicana e federativa dos estados, evitando-se
a imposio de modelos nicos, por natureza insensveis s peculiaridades locais
quaisquer que sejam seus mritos intrnsecos e os benefcios que ofeream a
algumas unidades da federao. Sendo assim, no faz sentido manter o antigo
dilogo, ou melhor, o velho conflito que h mais de vinte anos ope os defenso-
res da unificao das polcias e os defensores do status quo. Se o problema no
est nas deficincias de um ou outro modelo, mas na imposio do mesmo mo-
delo a todos os estados e permanentemente, eternizando padres tradicionais,
sem que se lhe tenhamos explorado os limites, criticamente , a disputa deixa de
ser por um ou por outro (unificao ou status quo) e passa a ser em torno de um
sem nmero de opes nesse caso, a imaginao, a observao crtica da expe-
rincia nacional ( luz das experincias internacionais) e o bom senso so os
limites: poder-se-iam conceber modelos unificados, regionais, metropolitanos,
municipais, militarizados ou no, polcias divididas territorialmente ou segundo
a gravidade dos crimes etc.
Com a desconstitucionalizao, alguns estados mudariam suas polcias;
outros, no, seja porque consideram bom o modelo de que dispem, seja por-
que no tm fora poltica para operar a mudana. De todo modo, as eventuais
dificuldades polticas de alguns estados no se exportariam, automaticamente,
para os demais, como ocorre quando a questo unificam-se as polcias ou
no, como soluo nica para todo o pas.
Alm da PEC em prol da desconstitucionalizao, seria necessrio estipular
algumas regras gerais, de validade nacional, para garantir o salto de qualidade e
para evitar que a criatividade e o experimentalismo estimulados pela PEC
gerem mais fragmentao e obstculos cooperao do que j temos hoje (o que
certamente seria difcil, dado o grau atual do problema). Essas regras gerais so
as normas para a criao do Sistema nico de Segurana Pblico (SUSP), tam-
bm postulado como a prpria desconstitucionalizao no Plano Nacional de
Segurana Pblica do governo Lula. As regras em pauta determinariam a criao
de: a) um ciclo bsico (um currculo mnimo) comum, obrigatrio para a forma-
o de todo profissional de segurana pblica no Brasil; b) uma linguagem
informacional comum para todas as polcias, uniformizando-se as categorias e as
plataformas de permuta de dados (que teriam tempo de adaptar-se ao novo siste-

ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006 101

ma, o qual exigiria informatizao); c) uma sistemtica de gesto aberta avalia-
o e ao controle externo; d) cotas oramentrias fixas, destinadas ao investi-
mento em percia.
Seria tambm imprescindvel valorizar o papel dos municpios, via aplica-
o de polticas sociais de preveno e criao de Guardas Civis, preparadas para
ser paradigma das polcias do futuro, isto , organizadas com base em novos
compromissos nas reas da formao, informao, estrutura organizacional, ges-
to, articulao com a percia, controle externo e dilogo com a sociedade. A
principal vocao das Guardas o policiamento comunitrio, a mediao de con-
flitos e a resoluo de problemas.
Futuro previsvel
Caso no se implementem polticas pblicas inteligentes, pluridimensionais,
intersetoriais e sensveis s especificidades locais, em larga escala, capazes de in-
terceptar as microdinmicas imediatamente geradoras da criminalidade violenta,
sobretudo de natureza letal, em um cenrio caracterizado pela manuteno dos
atuais indicadores de desigualdade, pobreza, qualidade de vida degradada, defi-
cincias na escolaridade e precariedade no acesso aos direitos, facilitando crises
familiares, e gerando vulnerabilidade, baixa auto-estima, sentimento de exclu-
so, estigmatizaes, invisibilidade social e dupla mensagem cultural, as conse-
qncias s podem ser o agravamento do atual quadro de violncia criminal, que
j constitui uma tragdia, particularmente quando afeta a juventude pobre e
negra, do sexo masculino, provocando verdadeiro genocdio.
Esse quadro negativo tende a agravar-se, sobretudo, se persistirem duas
condies: a) um sistema institucional de segurana pblica fragmentado, inefi-
ciente, corrompido, desacreditado, brutal, racista, alimentador do circuito da
violncia e da prpria criminalidade, que no valoriza seus profissionais; b) o
empreendedorismo do trfico de armas e drogas, que, ativamente, tira proveito
da precariedade das condies de vida e da vulnerabilidade dos processos subje-
tivos dos jovens com ralas e raras oportunidades e perspectivas de integrao.
Quanto a polticas sociais e culturais preventivas do crime, tem havido avan-
os, no pas, ainda que tpicos, dispersos e sem escala suficiente, dada a ausncia
de sinergia e articulao entre esferas de poder, e entre instituies pblicas e
privadas. Quanto reforma das polcias, os avanos so ainda mais parcos, tmi-
dos, tpicos, espasmdicos, cclicos, no-sustentveis, no-sistmicos, eventuais
e dispersos.
O que torna, entretanto, mais desafiador e interessante o exerccio pros-
pectivo, na rea da segurana pblica, o carter histrico da legislao, cujo
parmetro define os crimes, os quais, por sua vez, sofrem alteraes de acordo
com as mudanas das relaes sociais, da economia e da tecnologia. Pode-se
imaginar um futuro possvel em que as drogas tais como hoje classificadas
deixem de atrair o consumo, sendo substitudas por novas substncias psicoativas
de natureza sinttica ou por efeitos produzidos por conexes diretas entre men-

102 ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006

te e mquina, sob diferentes condies. Nesse caso, o controle pode se tornar
to complexo e custoso, que as tradicionais polticas repressivas se inviabilizem,
na medida em que a fruio passe a corresponder a fluxos virtuais de comunica-
o, transportados e recepcionados por simples movimentos de rede, via up e
downloads. Na sociedade da informao, do conhecimento e da comunicao, na
qual a flexibilizao e a customizao individualizantes tendem a se impor,
talvez a grande ameaa seja a violao da propriedade intelectual, o que implica-
ria modificaes profundas na prpria concepo do trabalho policial, assim como
na estrutura organizacional das instituies da ordem pblica.

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RESUMO CERCA de 45 mil pessoas so vtimas de crimes letais, no Brasil, anualmente. As

vtimas so, em sua maioria, jovens pobres e negros, moradores das periferias e favelas
das grandes cidades. As polcias so parte do problema: elas tm sido, em geral, inefi-
cientes, unilateralmente reativas, corruptas e violentas, sobretudo porque suas estrutu-
ras organizacionais so inadequadas ao cumprimento de suas obrigaes constitucio-
nais. Por outro lado, as polticas preventivas ainda so tpicas e fragmentadas. Se no
houver uma profunda reforma institucional e legal, e se no forem atacadas as causas
imediatas da violncia, prev-se um futuro sombrio.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica de segurana pblica, Preveno e direitos humanos, Diagns-
tico e prognstico da violncia criminal no Brasil, Presente e futuro das polcias brasileiras.

ESTUDOS AVANADOS 20 (56), 2006 105

ABSTRACT AROUND 45 thousand people are victims of lethal crime in Brazil, yearly.
Most of the victims are young, poor and black, from the shanty towns located at the
large cities. Police are part of the problem: they have been, generally, uneffective,
unilaterally reactive, corrupted and brutal, mostly because their organizational structures
do not fit their needs to perform constitutional obligations. On the other hand, crime
prevention policies are still restricted and fragmented. A dark future can be foreseen if a
deep legal and institutional reform is not implemented, and the immediate causes of
violence are not targeted.
KEYWORDS: Crime prevention policies, Prevention policies and human rights, Forecast
of lethal crimes in Brazil, Present and future of Brazilian police.

Luiz Eduardo Soares professor da Universidade Cndido Mendes (RJ), professor li-
cenciado da UERJ, diretor do Instituto Pr-Susp e ex-secretrio nacional de Segurana
Pblica. @ luizebmsoares@aol.com
Recebido em 4.1.2006 e aceito em 13.1.2006.

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