Livro09 Estadoinstituicoes Vol2 PDF

Estado, Instituies
e Democracia:
democracia
Livro 9 | Volume 2
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 9 Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Livro 9 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 9
Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Volume 2
Organizadores/Editores
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Roberto Rocha C. Pires
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral)
Alexandre dos Santos Cunha
Bernardo Abreu de Medeiros
Carlos Henrique R. de Siqueira
Eduardo Costa Pinto
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Jos Carlos dos Santos
Luseni Maria C. de Aquino
Paulo de Tarso Linhares
Estado, instituies e democracia : democracia / Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
v.2 (556 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do De-
senvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies
e da Democracia ; Livro 9)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-057-4
1. Estado. 2. Democracia. I. Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada. II. Srie.
CDD 320.1
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9
AGRADECIMENTOS...........................................................................13
INTRODUO
A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO
DA DEMOCRACIA.......................................................................................17
Parte I
Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo:
situando o debate
CAPTULO 1
DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO..............................47
Parte II
A experincia democrtica brasileira:
dimenses e caractersticas
SEO IIa
Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e
participativo e dos mecanismos de controle da burocracia
CAPTULO 2
RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA:
ELEITORES E REPRESENTANTES NO NVEL FEDERAL...........................................89
CAPTULO 3
SISTEMA POLTICO, DINMICA PARTIDRIA E A LGICA
DE COALIZES..........................................................................................127
CAPTULO 4
O PAPEL DA PARTICIPAO NAS POLTICAS SOCIAIS
DO GOVERNO FEDERAL............................................................................161
CAPTULO 5
ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL....................................................................................185
CAPTULO 6
OUVIDORIAS PBLICAS E DEMOCRACIA...................................................211
SEO IIb
Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre
as instituies democrticas brasileiras
CAPTULO 7
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008..........229
CAPTULO 8
REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS
DE POLTICAS PBLICAS...........................................................................259
CAPTULO 9
PARTICIPAO, BUZZWORDS E PODER.....................................................285
CAPTULO 10
DEMOCRACIA E POLTICAS PBLICAS: O PAPEL DA BUROCRACIA
E DOS PARTIDOS Polticos......................................................................305
CAPTULO 11
POSSVEL, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIZAO DA JUSTIA
NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES.........................................337
parte III
A democratizao da democracia brasileira:
condies e possibilidades
CAPTULO 12
Cidados e poltica: adeso democrtica,
comportamentos e valores................................................................367
CAPTULO 13
MDIA E PODER: interesses privados na esfera pblica
e alternativas para sua democratizao.......................................403
CAPTULO 14
Valores sociais e democracia: desafios construo
de uma cultura sensvel aos direitos humanos.............................445
CAPTULO 15
Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao
no Brasil: avanos e dilemas.............................................................485
CAPTULO 16
O ESTATUTO POLTICO DA SOCIEDADE CIVIL: EVIDNCIAS DA CIDADE
DO MXICO E DE SO PAULO...................................................................505
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................539
GLOSSRIO DE SIGLAS ..................................................................547
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-
mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na institui-
o, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande
projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava
aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro
grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento gover-
namental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento
e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre ago-
ra plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:
Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do
Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ncias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
-- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-
tica externa
-- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
-- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-
mente Integrada
-- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
grada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
-- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
10 Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

-- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental
-- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
-- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
-- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
-- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
-- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas
foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de inten-
so trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimen-
to a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao 11
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de
que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas es-
tes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate
nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs

volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu
sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da
qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos.
Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo pr-
prio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilha-
da por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio
Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e
a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no
instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno
Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencia-
lidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas
estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto
de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta
gesto, devemos nosso reconhecimento, por ter garantido a institucionalidade e
as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento.
Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais
colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja
elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantin-
do o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em
particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que
contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e
validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos
de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio
administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos co-
legas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania
Monteiro e Vernica Lima.
Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores
da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que
so inerentes a um projeto com estas dimenses tanto montante junto aos
autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitiva-
mente, estaria ainda longe do fim.
No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agrade-
cimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza
e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas
que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno
de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da
Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que
com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro.
No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a
atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou
esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que supor-
taram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram
financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes
deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos
colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos
Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio
Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao
livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos
os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este
volume, em particular, parte integrante.
Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos
68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os
captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto
como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas
em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto
como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o
debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira.
No que diz respeito aos captulos deste volume, o captulo 1, Democracia,
representao e desenvolvimento, que integra a Parte I, Democracia e desenvolvi-
mento no Brasil contemporneo: situando o debate, foi escrito por Renato Lessa,
professor titular da Universidade Federal Fluminense (UFF) e diretor-presidente
do Instituto Cincia Hoje.
A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, est
dividida em dois blocos. A seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas repre-
sentativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia, envolve cinco
captulos, assim produzidos: o captulo 2, Responsividade e qualidade da demo-
cracia: eleitores e representantes no nvel federal, foi escrito por Lucio Renn, PhD
em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh e professor adjunto do Centro
de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC) da Universidade de
Braslia (UnB). O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de
coalizes, foi escrito por Rachel Meneguello, professora livre-docente do Departa-
mento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Agradecimentos 15
e diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP) desta universida-

de. O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal,
foi escrito por Leonardo Avritzer, PhD em Cincia Poltica pela New School for
Social Research, Estados Unidos, e professor-associado da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG). O captulo 5, Accountability e controle social na admi-
nistrao pblica federal, foi escrito por Felix Garcia Lopez, doutor em Sociologia
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e tcnico de Planejamento e
Pesquisa do Ipea. Por fim, o captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, foi escri-
to por Antonio Rito Semeraro Cardoso, que, alm de mestre em Administrao
Pblica pela Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ), tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual ouvidor da instituio.
A seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as insti-
tuies democrticas brasileiras, envolve outros cinco captulos assim produzidos.
O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, foi escrito
por Mariana Lopes Alves, mestre em Cincias Sociais pela Universidade do Esta-
do do Rio de Janeiro (UERJ) e, atualmente, ps-graduanda em Processos Polti-
cos Contemporneos rea de Cincia Poltica da Universidade de Salamanca
(Usal), Espanha. O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais
de polticas pblicas, foi escrito pela tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea
Maria Aparecida Azevedo Abreu, graduada em Direito, mestre e doutora em Ci-
ncia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). O captulo 9, Participao,
buzzwords e poder, foi escrito pelo tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea
Igor Ferraz da Fonseca, socilogo, mestre e doutorando em Desenvolvimento
Sustentvel pela UnB. O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da
burocracia e dos partidos polticos, foi escrito por Maria Rita Loureiro, professora
titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) e da Faculdade de
Economia e Administrao (FEA) da USP. Por fim, o captulo 11, possvel, mas
agora no: a democratizao da Justia no cotidiano dos advogados populares, foi
escrito por Fabio de S e Silva, que, alm de bacharel pela USP e mestre em Di-
reito pela UnB, doutorando em Direito, Poltica e Sociedade pela Northeastern
University, Estados Unidos, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual
coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia na Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
A Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e possibilida-
des, rene os ltimos cinco captulos. O captulo 12, Cidados e poltica: adeso de-
mocrtica, comportamentos e valores, foi igualmente escrito por Rachel Meneguello.
O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para
sua democratizao, foi escrito por Francisco Fonseca, mestre em Cincia Poltica
pela UNICAMP, doutor em Histria pela USP e, atualmente, professor de Cincia
Poltica na FGV/SP. O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo
de uma cultura sensvel aos direitos humanos, foi escrito pelo especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG) Marco Antonio Carvalho Natalino, socilogo com mestrado
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O captulo 15, Estado,
sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, foi
escrito por Amlia Cohn, sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva
da Universidade Catlica de Santos (Unisantos), professora aposentada da USP
e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Por fim, o captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade
do Mxico e de So Paulo, foi escrito por Adrin Gurza Lavalle, professor doutor
do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas (FFLCH) da USP e diretor cientfico e pesquisador do Centro Brasileiro
de Anlise e Planejamento (CEBRAP) em So Paulo.
Todos os captulos integrantes deste volume 2, Estado, Instituies e
Democracia: democracia, foram lidos, relidos, debatidos e editados pelos tc-
nicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Fabio de S e Silva, Felix Garcia
Lopez e Roberto Rocha C. Pires, editores do presente volume, os quais escre-
veram tambm a introduo, A democracia no desenvolvimento e o desenvol-
vimento da democracia, texto que, alm de apresentar seu sumrio analtico,
prope-se a indicar novas agendas de pesquisa no mbito do tema democracia
e desenvolvimento.
A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e
sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e insti-
gantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro pro-
fcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
Os Editores
INTRODUO
A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O
DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA
A existncia de um volume dedicado ao tema democracia em uma srie de livros

que discute perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sugere uma aproxima-
o at certo ponto original, tanto em nosso pensamento social quanto em nos-
sa prxis poltica. A tarefa de construo de um projeto para o desenvolvimento
de longo prazo, diante da qual o pas mais uma vez se v colocado, sempre
teve foco em dois grandes temas: o crescimento econmico e a distribuio de
renda. Os elementos polticos e institucionais que organizam as relaes sociais
e ajudam a promover um sentido comum de cidadania raramente tiveram es-
pao nessa agenda. A democracia, em particular, s pde entrar em cena como
possvel resultante do desenvolvimento, na tica da teoria da modernizao
ou como um de seus pressupostos abstratos, na viso mais recente de que,
com a consolidao de instituies democrticas, j no se pode mais pensar
o desenvolvimento nos mesmos termos e condies do perodo autoritrio.
Ao colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento, este vo-
lume abre possibilidades para reconsiderar essas relaes e, no limite, reconhecer
na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento.
Sob esse enfoque, este volume oferece um amplo quadro descritivo e analti-
co da experincia democrtica contempornea no Brasil, com base na contribui-
o de especialistas empenhados em debat-la a partir de vrios ngulos. Os textos
assim produzidos abordam tanto as conquistas alcanadas nestas mais de duas
dcadas quanto os desafios e as perspectivas que se colocam para o futuro. Assim,
o volume configura uma tentativa de organizar e sistematizar uma agenda de
pesquisa voltada compreenso das possibilidades e das alternativas para o apro-
fundamento da nossa democracia e de sua articulao com o desenvolvimento.
Esta introduo busca oferecer uma sntese das partes e dos captulos
que compem o volume, bem como identificar os temas e os problemas cru-
ciais que emergem desse conjunto de reflexes. Para tanto, o texto est dividi-
do em duas sees principais. A primeira detalha as discusses e os argumen-
tos contidos nos captulos com os quais o leitor mais adiante se defrontar.
A segunda apresenta o que, ao longo desses captulos e no processo de cons-
truo deste volume, despontou como trs proposies centrais para a anlise
contempornea da democracia brasileira.
1 ORGANIZAO DO VOLUME
Este volume encontra-se dividido em trs partes, que organizam os debates e a
relao entre os captulos em torno de trs questes: a relao entre democracia e
desenvolvimento; as dimenses e as caractersticas da experincia democrtica no
pas; e as condies e os entraves para a democratizao da democracia no Brasil.
Aps situar as discusses sobre a democracia no contexto de suas relaes com o
desenvolvimento, o volume aborda a dimenso mais propriamente institucional
da democracia brasileira para, em seguida, completar o quadro analtico com re-
flexes sobre o processo pelo qual ela ganha ou perde substncia, em meio s
relaes entre Estado, sociedade e mercado.
A Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situan-
do o debate, consiste de nico texto, o captulo 1, Democracia, representao e
desenvolvimento, cujo argumento central est estruturado em duas partes relativa-
mente distintas. A primeira estabelece uma aproximao bastante original entre
democracia e desenvolvimento. Resgatando uma antiga contribuio do filsofo
brasileiro lvaro Vieira Pinto, cujos termos sero explorados em maior profundi-
dade ao final desta introduo, o texto avalia que a crescente presena das massas
na vida poltica (a democratizao fundamental, nas palavras de Vieira Pinto)
um elemento indispensvel a quaisquer processos de desenvolvimento nacional.
A segunda poro do texto parte dessa proposta para avaliar a represen-
tao poltica no Brasil em sua relao com os processos de democratizao.
Nesse sentido, o texto considera o caso brasileiro um experimento de governo
representativo, com incluso formal de adultos como eleitores, mas com baixa
escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o
corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que
esto no corpo do demos. O pressuposto terico o de que a continuidade das
eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral no cumprem os
requisitos bsicos e suficientes da representao, pois podem estar presentes
em cenrio de descolamento entre o corpo de representantes e o de eleitores.
As razes para que isso ocorra no Brasil, sustenta, enfim, o texto, no estariam
tanto em desenhos institucionais, mas sim no modo pelo qual o eleitorado se
configurou historicamente no pas.
Embora o captulo 1 limite seu campo de anlise ao tema da representa-
o, ele oferece uma contribuio da qual todo este volume se beneficiar: ele
sugere avaliar as instituies e os processos democrticos a partir das possibi-
lidades que estes criam para que as massas exprimam suas demandas e, com
isso, formulem publicamente a exigncia de um projeto de desenvolvimento.
Assim, e sobretudo a partir das contribuies da Parte II, pode-se pensar em
uma agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 19
e como a representao, os vnculos do decisionismo com a participao e as

possveis combinaes entre energias participativas, decisionismo reformista e
representao podem ensejar os processos de democratizao fundamental
reclamados por Vieira Pinto.
A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas,
rene textos que delineiam os contornos tomados pela democracia brasileira
em sua dimenso mais propriamente institucional e avaliam as conquistas al-
canadas e os desafios a serem enfrentados para ampli-la. Nesta parte, nossa
institucionalidade democrtica retratada a partir de trs dimenses no es-
tanques, mas que interagem umas com as outras: o sistema representativo, o
sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso da
morfologia institucional de nossa democracia nessas trs dimenses e em suas
interaes recprocas expressa uma percepo que emerge do volume como um
todo, segundo a qual o regime poltico atualmente vigente no Brasil no pode ser
reduzido a nenhuma destas trs dimenses especficas. Trata-se de um mosaico,
ou um sistema multidimensional, que se alicera em: i) procedimentos eleito-
rais e regras que organizam a atuao dos partidos polticos e de representantes
eleitos; ii) nas instituies participativas e em seus vnculos com a formulao
e o controle de polticas pblicas; e iii) nos instrumentos de monitoramento e
fiscalizao da atuao de burocracias pblicas.
Em virtude dessa compreenso, este volume adota uma forma que pode
soar pouco convencional a alguns leitores. Enquanto a maior parte dos tra-
balhos nesta rea segmenta a anlise e se debrua apenas sobre uma ou outra
das dimenses constitutivas da morfologia institucional da democracia brasi-
leira, aqui a estratgia deliberada foi de justapor e aproximar reflexes a res-
peito de cada uma delas no interior de duas sees que contemplam, todavia:
i) os avanos alcanados nas duas ltimas dcadas; e ii) os desafios a serem ainda
enfrentados no quadro geral da nossa democracia. Os avanos a consolidao
dos sistemas representativo (captulos 2 e 3) e participativo (captulo 4) e o
aprimoramento dos instrumentos de controle da burocracia (captulos 5 e 6)
compem, assim, a seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas representati-
vo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia.
O captulo 2, Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e repre-
sentantes no nvel federal, avalia o grau de responsividade de nosso sistema
poltico, em particular, do Legislativo federal. Nesse sentido, analisa se e em
que medida este sistema responde de fato s demandas de seus eleitores em trs
momentos diferentes: no processo de distribuio das cadeiras por unidades
da Federao (UFs), na alocao das cadeiras do Parlamento aps o processo
eleitoral e na formulao das polticas pblicas.
O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos

e apresenta um balano positivo do nvel de responsividade do Parlamento e, de
forma geral, do sistema poltico brasileiro. Por outro lado, a discusso insere-se em
um debate mais amplo e promissor, que procura avaliar a qualidade dos sistemas
democrticos vigentes em uma perspectiva que pretenda ir alm dos estudos que se
circunscrevem avaliao das regras formais que conformam o Poder Legislativo.
O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de coalizes, ain-
da detido dimenso eleitoral/representativa de nossa experincia democrtica,
analisa os efeitos que a presidencializao das disputas eleitorais produz sobre a
dinmica das coligaes e das disputas eleitorais em nvel subnacional. O texto
apresenta evidncias que apontam baixos retornos imediatos para grande parte
dos partidos que integra as coligaes em pleitos para cargos majoritrios e pro-
porcionais. O texto revela, ainda, que parcela bastante expressiva dos partidos
pequenos ganha pouco ou, primeira vista, nada ao integrarem coligaes para
cargos majoritrios, o que impe um desafio para novas pesquisas que compre-
endam e expliquem melhor a racionalidade que orienta esses partidos na arena
poltico-eleitoral. Talvez sejam outros os ganhos esperados a mdio e longo pra-
zos, e no apenas as cadeiras legislativas disputadas a cada eleio.
Em termos mais gerais, o captulo sublinha que as coligaes eleitorais ma-
joritrias no so bons preditores das coalizes polticas de governo que se forma-
ro, o que se evidencia na disparidade entre estas coligaes e a distribuio das
cadeiras nas assembleias estaduais. Como o prprio texto ressalta as possibilida-
des de governabilidade nos estados no sistema no se realizam de forma tima
por meio dos ganhos legislativos dessas coalizes vencedoras. Esta anlise sobre
as coalizes no nvel subnacional indicam, de outro lado, que uma das dimenses
da responsividade do sistema, que a converso dos votos em cadeiras parlamen-
tares, est abaixo do desejvel e, em certa medida, estabelece um contraponto
avaliao positiva apresentada ao Legislativo federal no captulo 2.
O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal,
introduz a discusso sobre o componente participativo e trata do crescimento e
da consolidao da participao na formulao de polticas pblicas. Para tanto,
so apresentados dados que corroboram os efeitos pressupostos na literatura
normativa j disponvel sobre os impactos positivos da participao social na
gesto das polticas, em particular a ampliao da oferta de servios. Sem desco-
nhecer a necessidade de evidncias mais slidas sobre a relao de causalidade
entre participao e oferta/qualidade dos servios pblicos, o texto apresenta um
tema central para a agenda futura de pesquisas e ainda lacunar na literatura espe-
cializada, qual seja: a efetividade das instituies participativas e sua relao com
o aprimoramento das polticas pblicas governamentais.
O captulo tambm faz um balano dos dois governos Lula quanto

adoo ou ampliao dos mecanismos de participao social na gesto das
polticas pblicas federais, ressaltando o forte avano obtido nesse campo.
Uma nota de precauo, que demanda controle atento dos analistas e da so-
ciedade organizada, em que medida o governo de fato responsivo s de-
liberaes nas novas instncias participativas conselhos e conferncias, em
especial e em que medida a pauta de deliberao dessas instncias resulta de
demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou reflete
apenas interesses e demandas governamentais.
Os captulos 5 e 6 agregam seo IIa a necessria discusso sobre a dimen-
so do controle das burocracias pblicas. O captulo 5, Accountability e controle
social na administrao pblica federal, analisa as mudanas ocorridas na adminis-
trao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio Federal de 1988
(CF/88) a partir dos dois conceitos que enuncia em seu ttulo. O texto avalia os
avanos e os retrocessos luz destes conceitos e delineia sugestes para a reforma
da gesto pblica brasileira. Em particular, o captulo destaca algumas continui-
dades e diferenas entre as gestes FHC e Lula e destaca obstculos a superar e
mudanas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de
mecanismos de accountability adequados a uma gesto pblica mais eficiente e
efetiva na obteno de resultados.
O captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, avalia o recente desenvol-
vimento deste importante mecanismo na ampliao do controle social e da res-
ponsividade dos rgos pblicos na conduo das polticas. Em particular, o
texto retoma a trajetria de institucionalizao deste mecanismo e indica em
que arcabouo formal e lgica institucional ele se insere para potencializar sua
capacidade de democratizar e aprimorar o controle da burocracia e a entrega de
servios de qualidade ao cidado.
Uma vez discutidas algumas das principais conquistas na consolidao
de um arcabouo democrtico no Brasil ao longo das ltimas duas dcadas,
a seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as instituies
democrticas brasileiras, retoma a perspectiva analtica que conduz a um exa-
me da institucionalidade democrtica brasileira a partir de suas trs dimenses
constitutivas (o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de
controles da burocracia). Porm, nesta seo, diferentemente da anterior, os
captulos enfatizam os dilemas e os desafios para o aperfeioamento das insti-
tuies democrticas no pas.
O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, reto-
ma as reflexes sobre a atuao do Parlamento e dos parlamentares, examinando
os usos, por parte desses atores, dos mecanismos de democracia direta no Brasil
no perodo destacado em seu ttulo. A CF/88, j no seu primeiro artigo, consa-

grou de forma inovadora o modelo misto de democracia representativa e direta
que deveria vigorar no pas. Os efeitos positivos dos mecanismos de democracia
direta como referendos, plebiscitos e iniciativa popular , em termos da am-
pliao da responsividade e da confiana nos governos, subsidiando a tomada
de decises mais eficazes e prximas vontade popular, j foram amplamente
apontados pela literatura internacional. Porm, no caso brasileiro, mesmo aps
mais de 20 anos da promulgao da atual Constituio, percebe-se que a uti-
lizao de mecanismos de democracia direta permanece pouco explorada, no
tendo recebido a mesma ateno dedicada ao aprimoramento dos instrumentos
representativos por exemplo: urnas eletrnicas, ampliao de zonas eleitorais,
alteraes no sistema partidrio etc.
Nesse sentido, o captulo descreve a forma pela qual os instrumentos de
democracia direta foram criados e regulamentados, resgatando o intenso debate
sobre o tema no perodo da Assembleia Constituinte (1987-1988) e explorando
um conjunto de dados inditos sobre como e sob que condies esses instrumen-
tos vm sendo utilizados no Brasil nos ltimos anos por exemplo: quais os prin-
cipais partidos polticos envolvidos, qual a distribuio regional da representao
e quais os principais temas das propostas de consulta. Assim, este captulo aponta
para as potencialidades e os desafios relacionados implementao de instrumen-
tos de participao da sociedade por parte dos representantes democraticamente
eleitos. Com base na anlise das propostas de convocao de mecanismos de par-
ticipao direta por parte do Congresso Nacional e tambm das duas experin-
cias concretas de realizao de plebiscito e referendo , conclui-se que, apesar dos
efeitos positivos que o uso de tais mecanismos pode acarretar, os resultados en-
contrados no Brasil indicam incipincia na mobilizao destes mais da metade
das propostas de consulta se refere a processos de modificao territorial, para os
quais a utilizao de mecanismos de consulta exigida pela prpria Constituio.
Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam para possibilidades de maior
desenvolvimento institucional e consequente maior utilizao desses instrumen-
tos na esteira do aperfeioamento das prticas representativas.
O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas
pblicas, aprofunda as reflexes sobre a dimenso participativa da democracia bra-
sileira. No contexto da ampla disseminao de instituies participativas, como
os conselhos, e de sua integrao cada vez mais orgnica no ciclo de formulao,
implementao e controle das polticas pblicas, o texto retoma o dilema entre re-
presentao e participao e analisa a forma pela qual se configura a representao
de interesses no interior de instncias de participao, como o Conselho Nacional
de Sade (CNS), Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho das Cidades
(ConCidades) e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM).
Por meio da anlise das atas de reunies, das estruturas organizacionais e

dos regulamentos que condicionam a operao e a atuao dos conselhos e de
seus conselheiros, o estudo prope que estes primeiros devem ser vistos como
instituies representativas e investiga a natureza e as condies sob as quais tal
representao constituda e operada no interior e por intermdio dos conselhos.
O argumento de que estruturas institucionais por exemplo: forma de escolha
do presidente do conselho, mtodos de indicao de representantes, existncia
de cmara tcnica, formas de gesto de recursos etc. importam na organizao
da representao de interesses, impactando a distribuio do poder de agenda, a
composio dos setores representados e a expresso dos conflitos sociais nessas
instncias participativas. Por isso, preciso questionar se, em cada caso, essas
estruturas so adequadas ao tipo de poltica que se pretende implementar.
O captulo 9, Participao, buzzwords e poder, ainda na discusso da dimen-
so participativa da democracia, constri uma crtica forma pela qual esta vem
se disseminando globalmente, por meio da atuao de agncias internacionais
de desenvolvimento, uma verso padronizada (replicao do Manual da Boa
Governana) do fomento da participao e do controle social na elaborao de
projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas
para o desenvolvimento local. A hiptese desenvolvida no texto a de que o uso
atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamen-
te bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente descon-
textualizada, acrtica e, por vezes, pouco til ao aumento tanto da eficcia e da
eficincia de projetos de desenvolvimento quanto da cidadania e da democracia.
Esse captulo descreve como os conceitos de governana e participao pas-
saram a ser elementos-chave da agenda de implantao de projetos em pases
perifricos, por parte de agncias como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), em confluncia com a disseminao de prticas
neoliberais e em resposta ao relativo fracasso das polticas de desenvolvimento
dos anos 1980. Por meio da reviso de estudos sobre uma srie de experincias de
participao no Brasil desde conselhos de desenvolvimento rural e conselhos
municipais de assistncia social at comits de bacia hidrogrfica e conselhos de
gesto de recursos hdricos , o texto argumenta que, frequentemente, a disse-
minao de abordagens participativas se d de forma insensvel s desigualdades
locais. Assim, ela promove o obscurecimento das relaes de poder e cria con-
dies para a elitizao ou dominao do espao, seja por parte do Estado, seja
por parte de outros atores proficientes no conhecimento e na linguagem tcnica
envolvidos. O texto prope que a contextualizao da participao, por meio de
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. Sua utilizao tem mais efeito no nvel da retrica
do que no da aplicao prtica.
desenhos institucionais sensveis s especificidades locais e s relaes de poder,

bem como pautados por uma maior flexibilidade metodolgica, pode contribuir
para que o conceito de participao seja no apenas uma retrica bem-sucedida,
mas tambm um elemento ativo na formulao e na implementao de polticas
de desenvolvimento local.
O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da burocracia e
dos partidos polticos, retoma a discusso sobre a burocracia e os mecanismos
de controle democrtico do aparato administrativo do Estado. Neste captu-
lo, porm, problematizam-se a relao entre burocracia e partidos polticos
e os vnculos entre polticos e burocratas na produo de polticas pblicas.
Aps a sistematizao das principais perspectivas na literatura sobre as rela-
es entre burocracia e poltica, o argumento desenvolvido no texto ressalta
o dficit do controle democrtico da burocracia brasileira. Esta, em boa par-
te do sculo XX, tem exercido papel de destaque na definio e na conduo
das polticas pblicas, seja em perodos autoritrios, seja em perodos de-
mocrticos, criando arenas decisrias restritas, nas quais partidos polticos
e demais atores sociais tendem a se apresentar como meros coadjuvantes.
Contrrio s concepes que consideram necessria a proteo do ncleo
decisrio governamental face ao temor de presses polticas clientelsticas por
parte dos partidos ou do Legislativo, o texto advoga que tal insulamento decis-
rio tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia. Ao proteger
a burocracia da poltica, esses arranjos instituem um dilema desnecessrio entre
efetividade e apoio poltico, alm de esvaziar os partidos de sua capacidade de
formular e implementar polticas pblicas. Nesse sentido, por meio de um esfor-
o normativo-terico, o captulo recupera o papel dos partidos polticos como
instituies por excelncia de mediao entre Estado e sociedade e resoluo
pacfica de conflitos, potencialmente capazes de reconciliar os desideratos da
representatividade e da efetividade na produo de polticas pblicas.
O captulo 11, possvel, mas agora no: a democratizao da Justia no
cotidiano dos advogados populares, fecha a seo sobre os dilemas e os desafios
para o aprimoramento das instituies democrticas brasileiras. Aps as refle-
xes dos captulos anteriores sobre participao, representao e burocracia,
ele dialoga com as expectativas de que a Justia participe no fortalecimento da
democracia, argumentando que isso no ser possvel sem que a prpria Justia
se torne democrtica, ou seja, se torne capaz de receber e processar as demandas
dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis. Para examinar,
assim, a qualidade democrtica da Justia no Brasil contemporneo, o captulo
toma como unidade de anlise a experincia cotidiana dos advogados popu-
lares no trato com essa instituio. Por meio da identificao e da anlise dos
temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, o estudo revela os

obstculos e os desafios pendentes para a construo de um sistema de justia
receptivo e atrativo s demandas dos pobres e dos desfavorecidos.
Com base em uma descrio do surgimento e da atuao dos advogados
populares no Brasil e nos relatos da experincia destes operadores do direito,
que se veem concreta e cotidianamente atuando na fronteira da relao entre
o Estado e a sociedade, so identificadas trs principais tenses emergentes na
relao entre esses atores e a Justia: i) uma em torno da definio do direito
aplicvel e da indiferena da Justia diante de mudanas relevantes e bastante
concretas no arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares, como
os quilombolas; ii) uma tenso em torno dos vnculos entre a Justia e as estru-
turas de poder, os quais comprometem sua parcialidade, como o que se verifica
nas razes rurais e agrrias do Judicirio brasileiro; e iii) uma tenso associada a
estratificaes e hierarquias que subsistem nas prprias profisses jurdicas e se
traduzem em preconceito contra os advogados populares. O enfrentamento des-
sas tenses sugere possveis caminhos no sentido de uma democratizao mais
profunda da Justia no Brasil.
Por fim, a Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e
possibilidades, indica alguns dos elementos da realidade brasileira, no mbito do
Estado, do mercado e da sociedade, que interagem com o desenvolvimento da
democracia e a direo que ele toma se de democratizao ou, ao contrrio,
de desdemocratizao. Para alm da discusso sobre a estrutura institucional da
democracia brasileira, os captulos que integram esta parte tematizam casos crti-
cos nos quais as idas e vindas de nossa vivncia democrtica ganham substncia,
como no da formao de valores, atitudes e comportamentos (captulos 12 e 14),
no da reproduo de assimetrias de poder (captulo 13) e no da relao entre ato-
res coletivos e o aparato do Estado (captulos 15 e 16).
O captulo 12, Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamentos e
valores, chama ateno para a capacidade de mobilizao democrtica do Estado
e das polticas pblicas com carter distributivo. Examinando os resultados de
pesquisas de opinio com carter longitudinal que incluem questes sobre ade-
so e apoio ao regime democrtico e s instituies representativas, o texto cons-
tri seu argumento em trs etapas. Em primeiro lugar, ele indica que os cidados
brasileiros apresentam uma postura ambgua em relao democracia. De um
lado, h grande preferncia normativa por este regime poltico em 2006, 70%
dos entrevistados em pesquisa de opinio julgavam ser a democracia o melhor
regime de governo, um crescimento de 21 pontos em relao a 1989. De outro
lado, h grande desconfiana em relao s instituies democrticas mais tpi-
cas, como os partidos polticos. Em segundo lugar, mostra que essa avaliao
negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrtico,

sobretudo no campo econmico. Por fim, o texto examina em que medida os
programas sociais do governo federal atuam como intermedirios na percepo
e na avaliao do desempenho do regime.
Nessa ltima tarefa, o texto verifica que a presena do referencial dos pro-
gramas sociais, medida pela condio de beneficirio direto ou de conhecedor
de terceiros beneficirios de programas sociais federais como o Programa Bolsa
Famlia (PBF), tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio das
bases da legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana insti-
tucional, satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e do desem-
penho do Presidente. Em outras palavras, os que figuram como beneficirios
diretos ou conhecem beneficirios desses programas tendem a apresentar melhor
avaliao do desempenho do regime e maiores grau de confiana nas instituies
e apoio democracia. Abre-se neste ponto, portanto, um espao importante para
se discutir em que condies o Estado atua como fora democratizante.
O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas
para sua democratizao, volta os olhos para as estruturas de mercado e questiona
em que medida elas so capazes de orientar a produo de bens pblicos com co-
notao democrtica e democratizante. O campo de anlise o de produo e cir-
culao da informao, o que, como sustenta o texto, adquire especial importncia
em sociedades de contornos altamente miditicos. O captulo aponta evidncias
de elevado grau de concentrao da propriedade dos meios de comunicao no
Brasil, discutindo em que medida, para usar uma noo de Tilly (2007) que mais
adiante ser trabalhada em profundidade, isso leva configurao de centros au-
tnomos de poder no estatais que operam fora do controle pblico, com capaci-
dade de alterar significativamente a distribuio dos recursos e, por vezes, ajudan-
do a preservar estruturas de poder revelia de amplos segmentos organizados da
sociedade, em coalizo, at mesmo, com a autoridade estatal.2
Alm de fazer essa anlise mais geral, o texto ainda examina o exemplo
mais especfico da postura dos grandes jornais nos debates sobre direitos sociais
da Assembleia Constituinte. Baseando-se em extensa pesquisa de arquivos, o
texto resgata editoriais e reportagens que no apenas faziam aberta oposio s
reivindicaes dos trabalhadores, mas tambm tratavam estas em tom de grande
pnico. Por fim, o captulo discute alternativas para a democratizao da mdia.
Alm de chamar ateno para as movimentaes j orientadas a esse fim no
mbito da sociedade civil e do prprio mercado, bem como para experincias
internacionais bem-sucedidas, o texto relaciona sugestes, tanto no domnio
2. A existncia desses grupos autnomos no estatais, particularmente na esfera econmica, tambm discutida em
captulos do volume 3 deste livro, ainda que de outra perspectiva.
poltico-legal, o qual inclui medidas como a participao da sociedade or-

ganizada no processo de concesso ou a proibio efetiva de concentrao e
propriedade cruzada, quanto no domnio econmico, o qual inclui medidas
como a publicizao de dvidas das empresas com o Estado, o financiamento
pblico sistemtico a rdios, TVs e peridicos comunitrios, alternativos e
independentes, ou o estabelecimento de contrapartidas democratizantes a be-
nefcios governamentais concedidos a empresas de comunicao, por exemplo,
a obrigatoriedade de implantao de uma ouvidoria independente.
O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo de uma
cultura sensvel aos direitos humanos, examina narrativas clssicas sobre a socie-
dade brasileira, tomando como base dados oriundos de pesquisas de opinio
em relao a temas como violncia e corrupo. O ponto de partida o resgate
das formulaes tericas que imputam aos brasileiros um baixo grau de iden-
tidade com ideais modernos associados democracia um bloqueio cultural
que nos condenaria eterna distncia entre um sistema jurdico repleto de
direitos e garantias e uma realidade social marcada por violaes diuturnas
de direitos humanos. Em particular, o texto discute criticamente as teses so-
bre os dois Brasis, as quais, interpretando esses dados, enxergam nas classes
mais abastadas um segmento com alto grau de adeso a valores democrti-
cos e, em contrapartida, nas classes despossudas um segmento autoritrio.
Para colocar essas narrativas prova, o texto distingue entre dois tipos de ques-
tes nas pesquisas de opinio: aquelas que abordam os valores democrticos
em perspectiva mais abstrata e aquelas que traduzem esses valores para fatos ou
situaes mais cotidianos. Utilizando-se desse artifcio analtico, o texto revela
que, embora os ricos tendem a dar respostas mais adequadas aos padres de-
mocrticos diante de questes mais abstratas, em questes mais concretas essa
diferena perde significncia e, em alguns casos, at revertida em favor dos
mais pobres. Assim, o texto sugere que o fundamento para as narrativas sobre
os dois Brasis pode ser simplesmente a capacidade de dar a resposta correta,
a qual os mais ricos, porque mais escolarizados, apresentariam.
Isso no quer dizer que se deva ser indiferente s respostas incorretas dos
pobres, mas sim que se deva, por um lado, buscar promover o pleno acesso
destes ao direito educao e, por outro, enfrentar os fantasmas daquele ni-
co Brasil, no qual valores contrrios democracia no apenas ainda circulam,
mas tambm indicam um risco potencial de desdemocratizao. Com efeito, a
dimenso dos valores tem sido vista como fundamental para o avano da demo-
cratizao no Brasil (BAQUERO, 2000, 2008). Valores contrrios aos direitos
humanos permitem a introduo ou a reproduo de medidas que reincorporam
desigualdades categricas nas polticas pblicas. Veja-se o que o captulo 14 diz
sobre a proteo dos cidados, uma das quatro variveis importantes a definir a
democracia na leitura de Tilly (2007): a garantia do devido processo legal, no

bastasse ser dbil para parcelas importantes da sociedade, no universalmente
defendida pela populao. Da a importncia, tambm, diz o texto, de uma slida
poltica para a educao em direitos humanos.
Os captulos 15 e 16 seguem examinando fatores sociais que interagem com
o desenvolvimento da democracia. Partindo de uma crtica institucionalizao
da participao social no Brasil, sobretudo no interior dos chamados conselhos
de polticas pblicas, o captulo 15, Estado, sociedade civil e institucionalizao da
participao no Brasil: avanos e dilemas, estabelece um contraponto entre a fora
democratizante e promissora da sociedade civil e o que se vislumbra hoje como
o carter despolitizador das estruturas participativas construdas no mbito do
Estado. Percorrendo vrias dimenses da experincia dos conselhos, o texto iden-
tifica uma srie de pontos problemticos na forma pela qual a sociedade civil
tem operado nessas instncias, tais como: a fragmentao das lutas, com a perda
de centralidade dos movimentos sociais; a elitizao da representao; a burocra-
tizao dos procedimentos; e o abandono da noo de direitos em favor da noo
de bens e servios. Assim, o captulo conclui indicando ser necessrio fugir do
caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um Estado autori-
trio ainda que hoje regulado por instituies democrticas para se construir
uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus,
o que, reconhecidamente, uma tarefa complexa.
O captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do
Mxico e de So Paulo, por fim, encerra essas discusses, abordando uma profun-
da mudana ocorrida na realidade brasileira contempornea: a emergncia das
organizaes da sociedade civil como atores fundamentais para se compreen-
der a formao de redes de confiana e a incorporao destas na esfera pblica
nas prprias decises alocativas de (re)distribuio de recursos pblicos operados
pelo Estado.3 Nesse sentido, o captulo permite compreender que a presena
de elementos democratizantes na sociedade civil brasileira, que tanto animou
analistas e militantes a partir dos anos 1980, no algo natural e nem obra do
acaso. Ela reflete um histrico de investimento por parte de organizaes e atores
em determinada forma de fazer poltica. Isso fica claro quando se contrastam
as experincias de constituio da sociedade civil em So Paulo e na Cidade do
Mxico: embora esses processos tenham gerado resultados que, na aparncia, so
muito semelhantes, uma anlise detalhada de quem investe na fundao e na
manuteno das organizaes sociais, bem como da capacidade de atuao e do
3. Para muitos autores, este processo denota a emergncia da solidariedade, caracterstica fundamental da ao social
na esfera civil, como princpio organizativo determinante na definio dos arranjos que hoje definem as polticas
pblicas, ao lado dos domnios da autoridade, na esfera estatal, e dos interesses, na esfera do mercado (REIS, 2009;
NAJAM, 1996; WOLFE, 1986; SCHMITTER; STREECK, 1985).
perfil vocacional destas nas duas localidades, deixa ver diferenas importantes.
Para dar apenas um exemplo: quando se trata de fazer presso poltica sobre os
executivos, as organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superio-
res s da Cidade do Mxico nos trs nveis da estrutura federativa: 78% dirigem
reivindicaes e reclamos prefeitura (49% na Cidade do Mxico); 72%, ao
Executivo estadual (59% na Cidade do Mxico); e 62%, ao governo federal
(45% na Cidade do Mxico).
Dessa forma, o texto reclama uma compreenso mais realista desta esfera
diversa e complexa que, em ltima anlise, permite falar em muitas sociedades
civis, todas elas construdas politicamente. Se, por um lado, como destacou
Clark (1991), ao investigar-se de perto a magia das organizaes no gover-
namentais (ONGs), corre-se o risco de se desvendar sua seduo e diminuir
seu encanto, por outro, o texto indica ser esse o movimento necessrio para
se compreender de forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento
deste setor produziu, se que isso ocorreu, na difuso de virtudes cvicas e no
aprimoramento da execuo das policies. Conhecer melhor as diferentes con-
figuraes da sociedade civil e sua relao mutuamente constitutiva com os
processos polticos especficos ao Estado um passo necessrio para vislumbrar
o sentido do processo de democratizao da sociedade brasileira e (re)definir os
rumos da interao entre Estado e terceiro setor no contexto de uma sociedade
civil notoriamente mais ativa atualmente.4
2 TRS PROPOSIES PARA SE PENSAR A DEMOCRACIA BRASILEIRA

Do conjunto de argumentos e discusses sintetizados na seo anterior, emer-
gem importantes sugestes de leitura sobre a democracia brasileira na atualidade.
A seguir, estas so apresentadas na forma de trs proposies para se pensar a
democracia brasileira.
2.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia

A primeira proposio a de que a democratizao do pas oferece novas e
promissoras oportunidades para se pensar e se produzir desenvolvimento e a
tarefa analtica e poltica com a qual as novas geraes se defrontam consiste
exatamente em exercitar essas oportunidades, algo que, como j dito, desafia
tanto o nosso pensamento social quanto nossa prxis poltica. A experin-
cia histrica dos pases perifricos ou de capitalismo tardio sempre colocou
4. A nfase nesse sentido no terceiro setor porque esse o objeto de anlise deste autor e do captulo 16, mas o de-
safio aplicar esta postura crtica ao estudo das sucessivas formas organizacionais pelas quais a sociedade civil tem
se apresentado na experincia democrtica brasileira. So includos nessa agenda, portanto, desde os movimentos so-
ciais, predominantes na dcada de 1980 e cujo aparente declnio motiva tanto as inquietaes no captulo 15 quanto
as recentes colocaes de Vianna (2007, 2009), at as formas que, eventualmente, venham a suceder o terceiro setor.
democracia e desenvolvimento em polos opostos, estabelecendo entre eles

uma relao de autntico trade-off. Para se desenvolver, alegaram muitos,
seria preciso abrir mo da democracia e dos inmeros pontos de estrangula-
mento que ela cria para os processos decisrios, na medida em que isso leva
incluso de amplos contingentes da populao na vida social e poltica e
traz a necessidade de se lidar com as mltiplas e quase sempre conflituosas
expectativas destes em relao aos negcios pblicos.
Como um possvel dado da nossa cultura poltica, a viso de anta-
gonismo na relao entre democracia e desenvolvimento tem imprimido
marcas nada desprezveis nos debates sobre os destinos do pas. comum,
por exemplo, que mesmo em crculos presididos pela mais absoluta boa-
f, atores dedicados a pensar ou planejar o desenvolvimento mostrem al-
gum nvel de desconforto diante de interpelaes baseadas no argumen-
to democrtico seja porque vislumbram a busca do desenvolvimento
como tarefa de ordem eminentemente tcnica, por isso insuscetvel de
ser submetida a um processo deliberativo mais ampliado, seja porque en-
tendem que a instaurao desse tipo de processo dificilmente permitiria
chegar a algum resultado desejvel com a urgncia que nosso histrico de
subdesenvolvimento requer.
bem verdade que, a partir da dcada de 1990, tem emergido um forte
discurso em favor da aproximao entre democracia e desenvolvimento algo
que Santos (2007a) observou intrigado, indagando como era possvel que a de-
mocracia, antes considerada um artigo de luxo, acessvel apenas a um conjunto
restrito de experincias nacionais, houvesse se transformado em pr-requisito
para a sobrevivncia e o desenvolvimento de todos os pases do globo. bem
verdade, ainda, que a emergncia desse discurso teve o mrito de galvanizar ex-
pectativas por liberdades civis represadas ao longo de toda a ditadura e com
raras excees, como em Honduras de ajudar a garantir a permanncia do
regime democrtico no Brasil e na Amrica Latina.
No entanto, como Santos (2007a) sugere, essa tentativa de aproximao
entre democracia e desenvolvimento, carreada por organismos multilaterais,
como o BIRD, teve como custo uma reduo do significado tanto da de-
mocracia quanto do desenvolvimento. A primeira deixou de ser considerada
como um contnuo processo de incluso social, econmica e poltica e pas-
sou a ser entendida como a mera manuteno de um regime poltico estvel.
O segundo deixou de ser compreendido como crescimento econmico em rit-
mo de marcha forada, baseado em um esforo decisivo de industrializao
e de investimento em infraestrutura, e passou a ser entendido como insero
em reificado mercado global, em muitos casos em condio que acentuava
a relao de dependncia perante as economias centrais. Sob este enfoque,

portanto, a relao entre democracia e desenvolvimento estava articulada pela
tentativa de se garantir certeza e previsibilidade na circulao internacional de
mercadorias, servios e capital financeiro.
Ainda que tenha vindo a desfrutar de hegemonia em muitos contextos
nacionais, essa forma especfica de aproximao entre democracia e desen-
volvimento mostrou-se insuficiente em tempos mais recentes. Um impor-
tante levantamento sobre a democracia na Amrica Latina, coordenado pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2004), por
exemplo, verificou que mais de 54% dos entrevistados nesta regio, que
acabara de enfrentar um perodo de redemocratizao com ajuste estrutural,
apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.5
Isso que, para muitos, foi tomado como um sinal de baixo enraizamento
da democracia na regio, pode tambm ser compreendido como um sinal
de que, quando entendida apenas como um conjunto de regras estveis que
facilite os fluxos mercantis e permita a participao em um mercado glo-
bal, a democracia encontra baixssimo grau de ressonncia junto ao povo e
ostentar nveis sempre precrios de institucionalizao.6 Da que, embora
seja importante seguir abordando democracia e desenvolvimento em tenso
recproca se no por outra razo, porque isso cria um escudo de proteo
frente aos impulsos autoritrios que eventualmente ainda circulem no pas
ou na regio , fundamental construir uma viso mais complexa para cada
um deles e para a relao entre ambos.
Nesse aspecto, nossa compreenso avana a passos mais lentos que o de-
sejvel. O enquadramento proporcionado pela teoria da modernizao, que
orientou os debates a partir de meados do sculo XX, j no responde mais
aos desafios com os quais nos defrontamos. Ao mesmo tempo, ainda no dis-
pomos de uma narrativa capaz de substitu-lo, quer no plano terico, quer,
sobretudo, no sociopoltico. Resta, portanto, a tarefa de construir alternati-
vas, quer ao modelo de trade-off, quer ao modelo de sntese minimalista.
5. Estes nmeros resultam de pesquisa de opinio realizada pelo Latinobarmetro em 2002, a qual incluiu 19.508
casos para uma populao de aproximadamente 400 milhes de habitantes nos 18 pases compreendidos no relatrio.
A incluso desta pergunta tinha em mente uma distino entre preferncia pela democracia e firme apoio deste
tipo de regime poltico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra. Entre os que haviam decla-
rado preferncia pela democracia em relao a qualquer outra forma de governo; todavia, as estatsticas no so
mais animadoras: 44,9% afirmaram que apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.
Para mais informaes, ver PNUD (2004).
6. Isso no quer dizer que a luta social por uma noo ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente
contra a democracia ou em prejuzo desta. Assim que, como verificam Cummings e Trubek (2009), embora tivesse
como principal objetivo garantir a propriedade e a circulao de capital, a difuso internacional do paradigma mi-
nimalista do Estado de direito criou novas oportunidades para a confrontao das estruturas de poder local em
contextos de transio democrtica na anlise destes autores, por meio da mobilizao jurdica e da afirmao do
direito contra o poder. No mesmo sentido, ver Santos (2007b).
Uma boa sugesto de abordagem, como se v no captulo 1 deste volu-

me, Democracia, representao e desenvolvimento, foi forjada no Brasil h cerca
de 50 anos pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Para ele, a crescente presena das
massas na vida poltica do pas no seria um impeditivo ao desenvolvimento.
Ao contrrio, avaliava o autor, esse era um elemento fundamental para a forma-
o de uma ideologia do desenvolvimento uma ideia luz da qual o processo
do desenvolvimento compreendido e interpretado. Isso porque os elementos
dessa ideologia s poderiam vir da conscincia das massas tal como, na viso
de Vieira Pinto, estava a ocorrer nas manifestaes sociais de teor reivindicativo
tpicas dos anos 1950. Ao fim e ao cabo, diz o texto que resgata as lies deste
autor, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao
fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias.
Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento, outra sobre as
exigncias desenvolvimentistas da democracia.
Essa proposio adquire atualidade quando se percebe que, ao longo das
ltimas dcadas, a expresso desenvolvimento raramente tem sido mobilizada de
maneira isolada e, tampouco, no sentido estrito de crescimento econmico
em ritmo de marcha forada que lhe foi to caracterstico na dcada de 1970.
Ao contrrio, ela tem sido qualificada por inmeros adjetivos, como sustent-
vel, inclusivo ou soberano. Mais que nunca, portanto, v-se que as solues
para o desenvolvimento devem conciliar mltiplas demandas da cidadania dia-
logar com a conscincia das camadas populares, para usar, mais uma vez, uma
expresso de Vieira Pinto. E a existncia de um vigoroso arcabouo democrtico
que pode garantir, em primeiro lugar, que essas demandas possam ganhar expres-
so na cena poltica e, em segundo lugar, que a partir delas se possa construir uma
nova sntese para o desenvolvimento um projeto que seja no apenas programa-
ticamente audacioso, mas tambm e, sobretudo, politicamente legtimo.
2.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade

A segunda proposio a de que preciso analisar a arquitetura institucio-
nal da democracia brasileira sob uma perspectiva de multidimensionalidade.
Com isso, pretende-se destacar que a experincia democrtica vivenciada hoje
no pas se constitui a partir de um conjunto variado de processos, procedi-
mentos e espaos institucionais reciprocamente constitutivos, que, por isso
mesmo, no podem mais ser reduzidos a nenhuma das dimenses e termi-
nologias especficas que comumente so mobilizadas para descrever sistemas
democrticos. De um lado, as crticas s limitaes dos mecanismos represen-
tativos no que diz respeito a legitimidade dos processos de deciso e forma-
o de vontade coletiva tm repercutido em esforos de maior aproximao
entre representantes e representados e na mobilizao direta ou na ateno
aos resultados de instrumentos de natureza participativa pelas instituies do

sistema representativo. De outro lado, a disseminao e a expanso de prerro-
gativas de processos e instituies de participao cidad na definio de po-
lticas pblicas tm chamado bastante ateno para a questo das relaes de
representao que se constituem nesses espaos e, ao mesmo tempo, ajudam a
constitu-los. Em meio a esses movimentos, observa-se tambm o processo de
consolidao de um conjunto de mecanismos de controle da burocracia por
parte de cidados, seus representantes polticos e rgos do prprio Estado,
com vista ao combate corrupo e garantia de direitos civis, polticos e
sociais no contexto de implementao de polticas pblicas.
Nesse sentido, as anlises constantes deste volume atestam a necessidade
de pensar-se a institucionalidade que d base vivncia da democracia no
Brasil a partir de trs dimenses. Cada uma delas dispe de princpios, formas
organizacionais e mecanismos operativos especficos que, no entanto, infor-
mam e so informados pelos demais medida que a experincia democrtica
se desenvolve historicamente.
A primeira dimenso, a do sistema representativo, concentra as instituies
que regem o funcionamento das eleies e os procedimentos para a competio
entre as elites polticas, bem como para a formao e a atuao dos partidos po-
lticos e a traduo de resultados eleitorais na formao de governos. Assim, esta
dimenso remete ao encadeamento entre formao de preferncias individuais
e coletivas no eleitorado, as quais so transpostas para o mundo da poltica, por
meio de mecanismos de representao de interesses, e culminam no processo de
tomada de deciso sobre polticas pblicas.
A segunda dimenso envolve as chamadas instituies participativas,
incluindo as conferncias e os conselhos gestores de polticas pblicas nos
trs nveis de governo, as experincias de oramento participativo e outras
formas institucionais de participao. Tendo vivido uma expressiva dissemi-
nao desde que suas bases foram lanadas, na CF/88, estas instituies tm
hoje inegvel importncia na realidade dos governos. Na gesto 2005-2008,
por exemplo, municpios com mais de 100 mil habitantes possuam, em m-
dia, nada menos que 19 conselhos (PIRES; VAZ, 2010). Em algumas reas,
como sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente, mais
de 80% dos municpios no pas possuem conselhos. Em outras reas, como
poltica urbana, meio ambiente e educao, verifica-se igualmente ampla
disseminao dessas instituies.
Ademais, as diversas instituies participativas concebidas na experi-
ncia democrtica brasileira tm sido integradas ao processo de concepo,
execuo e controle de polticas pblicas de forma cada vez mais orgnica e
padronizada, por meio da estruturao de sistemas que articulam instncias

locais, estaduais e nacionais e so baseados na existncia de conselhos, na re-
alizao de conferncias, na criao de instrumentos de financiamento como
fundos setoriais etc. Nos ltimos oito anos, o governo federal reforou con-
selhos j existentes, criou novos em reas de menor tradio de participao
e realizou um conjunto de conferncias que ajudou a estabelecer prioridades
para os diferentes ministrios. Assim, o processo de participao no Brasil
se encontra de tal forma institucionalizado7 que se pode falar na existncia
de um autntico sistema participativo, que envolve formas normativas, orga-
nizacionais e institucionais desenhadas estruturalmente para promover-se a
participao dos cidados nas decises sobre polticas.
Por fim, a terceira dimenso da arquitetura institucional da democracia
brasileira o que se poderia chamar de sistema de controles da burocracia.
Tal como nas outras dimenses, mudanas promovidas pela CF/88 e re-
formas subsequentes vm gerando um processo cumulativo de adoo de
mecanismos de responsabilizao, transparncia e prestao de contas por
parte da administrao, os quais so comumente chamados de instrumentos
de accountability. Tais mecanismos visam prevenir formas de corrupo e
garantir direitos na efetivao de polticas pblicas, bem como contrapor-se
ao insulamento e prevalncia da especializao e do discurso tcnico tpicos
das burocracias modernas, por meio da ampliao do escrutnio destas por
parte de atores da sociedade e do prprio Estado.8 Eles envolvem: o controle
de procedimentos e da atuao dos agentes administrativos, por meio do direito
administrativo e do aparato de controle interno, com a Controladoria-Geral
da Unio (CGU), Advocacia-Geral da Unio (AGU), Polcia Federal (PF)
etc.; o controle de resultados, facilitado pela revitalizao do planejamento e
introduo de metas, pela gratificao por desempenho e pela competio
interna no setor pblico; o controle parlamentar e judicial, com a operao
dos freios e dos contrapesos advindos da atuao do Congresso Nacional,
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), do Ministrio Pblico (MP) e da
Justia etc.; e, por fim, mas no de somenos importncia, o controle social,
com a ampla disseminao de ouvidorias, comits de usurios de servios,
conselhos, parcerias com ONGs etc.9
7. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe, situando o debate e provendo o devido embasamento
terico ao termo instituies participativas.
8. A consolidao bem-sucedida do sistema de controles nas ltimas dcadas o que envolveu o empoderamento dos
rgos de controle e regulao, o fortalecimento de carreiras e a recomposio de quadros, alm de novas legislaes
ou reformas normativas coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avan-
o dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliao da capacidade de execuo e inovao
por parte do Estado. Para uma abordagem deste dilema, ver Pires (2009).
9. O volume 1 desta publicao inclui anlises e discusses interessantes sobre o aparato institucional e organizacional
do controle no Brasil.
Essa compreenso de multidimensionalidade da democracia brasileira remete

quilo que Santos e Avritzer (2002) denominaram demodiversidade: nesta vi-
so, a democracia opera por meio de distintos formatos e a multiplicidade de for-
matos no s enriquece, mas tambm representa sinal da consolidao de relaes
mais democrticas entre Estado e sociedade. A percepo dessas trs dimenses
como bases da arquitetura institucional da democracia brasileira no s expande
perspectivas analticas anteriores, mas tambm cria espao para a identificao e
a problematizao daquilo que tende a ser uma importante agenda de pesquisa
para as prximas dcadas: as vrias interaes entre cada uma das trs dimen-
ses e seus elementos constitutivos, as quais so reveladoras de entrelaamentos,
tenses, complementaridades ou incomunicabilidades, mas, sobretudo, de ricas
possibilidades para um experimentalismo institucional.10
Nos textos deste volume, bem como em outros trabalhos de ponta da acade-
mia, essa perspectiva de multidimensionalidade tem aparecido sob vrias maneiras
e proporcionado vrias contribuies relevantes para a melhor compreenso da
nossa democracia. Para alguns autores, por exemplo, pensar o sistema representa-
tivo no Brasil hoje tem significado compreender como, e sob que condies, seus
operadores tpicos parlamentares, partidos polticos etc. mobilizam ou no
instituies do sistema participativo. Assim, descortinam-se potencialidades para
um maior uso dos mecanismos de democracia direta (referendo, plebiscito ou
iniciativa popular) por parte do Congresso Nacional (captulo 7), ou discutem-
se os efeitos (presses e oportunidades) que decises tomadas em espaos tpicos
de participao, como as conferncias nacionais, podem ter sobre a dinmica e a
produo legislativa (POGREBINSCHI; SANTOS, 2010).
Em outros casos, a reflexo sobre o sistema participativo no Brasil tem
consistido em problematizar questes nativas dos debates sobre o sistema repre-
sentativo, como a constituio de lideranas, grupos e mecanismos de represen-
tao de interesses. Assim que estudos sobre a dinmica interna dos espaos de
participao (regras do jogo, estruturas organizacionais e dinmicas de intera-
o) tm recorrido em boa medida aos insights, s experincias e s avaliaes do
funcionamento de casas legislativas e suas instituies representativas (FARIA;
RIBEIRO, 2010; ALMEIDA, 2010; captulo 8 deste volume). Portanto, ainda
que consagrada no debate terico da literatura nacional e internacional e devi-
damente refletida nas contribuies que compem este volume, a polarizao
10. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998),
no qual elementos como a multidemensionalidade e a descentralizao de processos ampliam as oportunidades para
que atores e organizaes combinem diretrizes gerais de um sistema jurdico com seu conhecimento local/contextuali-
zado no desenho de instituies e procedimentos adequados para a soluo dos mais diversos problemas. Trata-se de
um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovao, lastreadas na prtica e na
atuao dos envolvidos, enfatizando assim o envolvimento de mltiplos atores em diversos espaos como elemento de
contnua reflexo e aprimoramento da democracia.
entre a representao e a participao torna-se consideravelmente relativizada

no contexto brasileiro, quando a nossa experincia democrtica examinada em
perspectiva de multidimensionalidade.11
Mas essa forma de anlise no tem se restringido apenas relao entre
representao e participao. A reflexo sobre a operao das instituies que
compem o sistema de controles da burocracia tem mostrado uma significativa
aproximao da dimenso da participao, tendo em vista a proliferao, na
gesto pblica, de mecanismos de controle social, como comits de usurios,
ouvidorias etc. J o exame da relao entre o sistema de controles da burocracia
e o sistema representativo tem gerado provocativos diagnsticos de incomuni-
cabilidades, em alguns casos, e tenses, em outros: se, por um lado, o controle
congressional da burocracia frequente fonte de conflito e paralisia, por outro,
a participao substantiva dos operadores do sistema representativo parla-
mentares e partidos, em especial na formulao de polticas pblicas ainda
incipiente ou pouco explorada (captulo 10).
Em suma, com a consolidao gradual dos dispositivos constitucionais e
o amadurecimento das anlises sobre as dimenses e as caractersticas da atual
experincia democrtica brasileira, pode-se afirmar que esta marcada por uma
arquitetura institucional, ainda em construo, assentada em um conjunto varia-
do de processos, procedimentos e espaos institucionais que podem ser resumi-
dos em trs dimenses especficas, mas que interagem reciprocamente: o sistema
representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia.
A compreenso de tal multidimensionalidade oferece oportunidades para uma
nova compreenso sobre a vivncia da democracia no pas e para uma promissora
agenda de pesquisa.
11. Nesse ponto, importante fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, talvez essas sinergias entre representao e
participao no sejam comuns a toda a experincia democrtica latino-americana. No caso dos pases andinos e na
Venezuela, por exemplo, a convivncia entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lgica dual
e conflituosa (ver captulo 2). Em segundo lugar, interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as
literaturas especficas sobre representao legislativa e participao. Partindo do diagnstico pessimista (ingoverna-
bilidade e instabilidade) sobre a combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo no sistema poltico
brasileiro que prevaleceu no perodo logo posterior promulgao da CF/88, os estudos sobre o sistema representa-
tivo vm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidrio, o desempenho relativamente satisfatrio do
Congresso Nacional e de sua produo legislativa, alm de uma interao harmnica entre os Poderes Legislativo
e Executivo (ver captulos 2 e 3 deste volume; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MELO, 2006).
Em outras palavras, a trajetria de prognsticos pessimistas para avaliaes otimistas. Diferentemente, os estudos
sobre participao estiveram inicialmente dominados por discursos terico-normativos que suscitaram elevadas ex-
pectativas sobre o potencial efetivo das instituies participativas. Atualmente, percebe-se que talvez haja limitaes
estruturais que impeam estas instituies de responder s expectativas que lhes so inicialmente atribudas de
transformao da sociedade e de suas relaes com o Estado. Da antev-se dois movimentos necessrios. Por um lado,
devem-se dar passos mais largos na direo da avaliao do efetivo impacto e do desempenho das instituies parti-
cipativas para que se possa determinar a contribuio e como ampli-la desses construtos para o aprimoramento
da gesto e das polticas pblicas. Por outro lado, o recente diagnstico positivo sobre o desempenho do sistema
representativo, em particular do Legislativo federal, no deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes dficits
no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras, por seus membros e pelos partidos polticos, espelhados
nos baixos nveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinio pblica.
2.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao

entre Estado e sociedade
A terceira proposio a de que a democracia deve ser pensada/analisada se-
gundo uma perspectiva processual e contingente, a qual enfatiza uma dinmica
permanente de movimentos de democratizao e suas possibilidades de retrocesso,
de desdemocratizao. Nesse sentido, os textos deste volume ensejam a anlise
a respeito da medida do avano produzido e dos riscos de retrocesso na demo-
cratizao das relaes entre Estado e sociedade, ou, prximo terminologia de
Tilly (2007), dos obstculos que se impem ao aprofundamento da democracia
brasileira e deixam espreita processos de desdemocratizao.
Ao retomar a discusso de um tema cannico das cincias sociais, esse autor
considera ser mais democrtica uma sociedade quanto mais as relaes polticas
entre Estado e seus cidados caracterizarem-se por serem: i) amplas; ii) igualitrias;
iii) protegidas; e iv) mutuamente comprometidas. A amplitude retrata o grau em
que parcelas da sociedade tm acesso aos direitos de cidadania. A igualdade refere-
se ao grau em que os cidados tm acesso indiferenciado aos direitos de cidadania,
sem distines tnicas, raciais, de gnero ou quaisquer outras. A proteo retrata
a garantia dada aos cidados de que no sofrero aes arbitrrias do Estado.12
O mtuo comprometimento indica o grau de confiana entre Estado e cidados na
fora executria de decises pblicas.13
Democratizao e desdemocratizao so processos decorrentes do avano ou
retrocesso nessas quatro variveis e se refletem em mudanas nos padres de inte-
rao entre Estado e sociedade. O processo de democratizao das relaes entre
Estado e sociedade tem relao intrnseca com trs processos fundamentais, indis-
pensveis para compreender as idas e vindas da democracia em cada Estado nacio-
nal: a formao de redes de confiana na esfera pblica, o insulamento da poltica das
desigualdades categricas e a inexistncia de centros de poder autnomos. Quando estes
trs processos dominantes avanam, amplia-se a democratizao. Quando o sinal
desses processos se inverte, ocorrem retrocessos democrticos.
A formao de redes de confiana na esfera pblica expressa a integrao de
grupos de confiana como redes de parentesco, grupos religiosos, redes de crdito
pessoal, organizaes econmicas, grupos polticos e outros esfera pblica, bem
como sua submisso consentida s decises definidas no mbito estatal, conectando
os diferentes grupos sociais em uma comunidade poltica que reconhece o Estado
como ator que faz valer os compromissos, os direitos e as obrigaes destes.
12. Em um extremo, esto os pases em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos; e no
outro extremo, esto Estados em que os cidados so sempre julgados com o devido processo legal. (TILLY, 2007, p. 15).
13. Soma-se a essas quatro variveis uma varivel neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas, a
capacidade de enforcement.
O insulamento da poltica das desigualdades categricas refere-se (in)exis-

tncia de obstculos concesso de direitos e obrigaes pblicas em decorrncia
de diferenciaes adscritas ou atribudas (raa, gnero, classe social, nacionalidade
e religio). Aspectos que contribuem para ampliar a igualdade de acesso a direitos
bsicos so: a reduo do controle do poder estatal por grupos que representem
interesses privados e a adoo de procedimentos que evitem que mecanismos de
diferenciao sejam operantes na sociedade, tais como voto secreto, democratiza-
o do acesso mdia, mecanismos de impessoalidade administrativa, entre outros.
Os centros autnomos de poder indicam a existncia de grupos com poder
poltico que operam fora do controle ou da regulao da esfera pblica e dos canais
formais de interao entre Estado e cidados. Exemplos de grupos autnomos de
poder so grupos paramilitares, linhagens com poder paralelo ao Estado, chefes
polticos que atuam revelia do Estado e grupos de mdia. O enfraquecimento de
centros de poder autnomo resulta e reflete na ampliao da participao poltica,
na equalizao dos recursos polticos e das oportunidades fora do aparato estatal e
na conteno do poder coercitivo de grupos ou setores no estatais.
Se esta introduo se deteve por algum momento na tipologia de Tilly (2007),
porque ela apresenta grande ressonncia com dado bloco de anlises contido
neste volume. Em primeiro lugar, ele aponta, bem ao modo do que se pretende
ressaltar neste volume, que, para alm da implementao de eleies livres, justas e
competitivas, na contnua relao que se estabelece entre o Estado e a sociedade
que reside o problema fundamental da democracia.14 Em segundo lugar, se enten-
didos como ilustrativos de um processo de longo prazo e, neste processo, da forma
pela qual se estrutura a relao da democracia com a confiana, a desigualdade e
os centros autnomos de poder, os diferentes textos deste volume no s denotam
importantes avanos alcanados, mas tambm apontam obstculos cruciais que
ainda no foram superados.
Com efeito, a ampliao do controle da burocracia pblica, a maior res-
ponsividade do Poder Legislativo frente s demandas sociais15 e a consolidao
de um sistema participativo aparecem ao longo deste volume como indicativos de
mudanas positivas nos trs movimentos que permitem maior democratizao,
quais sejam: a excluso de desigualdades categricas na capacidade de deliberao
pblica, a incorporao das redes de confiana na esfera pblica e a reduo de
centros de poder autnomos que sejam obstculos redistribuio de recursos
pblicos. A proliferao de instituies participativas, por exemplo, sugere im-
portante avano na reduo de centros autnomos de poder e na incluso de grupos
14. Para Tilly (2007, p. 13), um regime democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e seus
cidados so amplas, igualitrias, protegidas e mutuamente comprometidas.
15. Atestados pela incorporao por parte deste das deliberaes produzidas nas instncias participativas.
at ento ausentes da esfera poltica, por conta de desigualdades categricas. A redu-

o dos nveis de desigualdade e, em particular, a realizao de direitos de cidada-
nia de uma frao antes excluda deste universo parecem igualmente representar
a incorporao de redes de confiana na esfera pblica, na medida em que amplia a
legitimidade do regime democrtico e das decises por ele produzidas entre os ci-
dados (captulo 12). O mesmo tem ocorrido com a disseminao dos conselhos
de polticas pblicas em todos os nveis de governo e nas diferentes reas destas
polticas, na medida em que isso tem estimulado os cidados a se integrarem na
arena pblica para deliberar sobre policies setoriais.
Retomando-se a trajetria poltica desde 1988, portanto, possvel afirmar
que o regime poltico permitiu a um nmero maior de grupos sociais dirigir
suas demandas ao Estado, obter maior probabilidade de resposta estatal para suas
demandas o processo de reconhecimento de identidades e garantias bsicas
exemplo e vocalizar suas demandas com maior nvel de segurana contra a re-
presso estatal ou de grupos no estatais que detenham instrumentos de coero.
Alm disso, o poder de veto de grupos de elite tem sido constrangido pela incor-
porao de novos grupos ao processo decisrio, ao passo que o comprometimento
do Estado com decises tomadas em conjunto com os cidados restou fortalecido
ante ampliao do controle social.
Todavia, vrios outros textos do volume permitem notar uma srie de li-
mites e desafios ainda colocados a esse processo de democratizao e que, no
limite, representam riscos efetivos de retrocesso ou desdemocratizao. No que
diz respeito ao sistema representativo, por exemplo, verifica-se uma crtica no
apenas trajetria de hiperdistino entre representao parlamentar e identi-
dades coletivas (captulo 1), mas tambm uma resistncia do Parlamento em
mobilizar ferramentas, como os mecanismos de democracia direta, as quais po-
deriam reduzir esse fosso e ampliar a legitimidade das decises e do sistema
poltico (captulo 7). No que diz respeito ao sistema participativo, verificam-se
questionamentos sobre diversos aspectos, como o excessivo poder de agenda do
governo, a supremacia da tcnica em relao poltica, a burocratizao das
instituies e dos processos participativos, ou a existncia de motivaes parti-
cularistas e de distanciamento das bases quando da atuao dos conselheiros, de
maneira incompatvel com o ideal de democratizao que orientou a formao
destes espaos de deliberao (captulos 8, 9 e 15).
O debate sobre o insulamento da burocracia em relao ao sistema pol-
tico (captulo 10) serve, no fundo, de crtica a ambos. Por um lado, ele chama
ateno para a persistncia de concepes tecnocrticas no Executivo. Por outro
lado, suscita um questionamento sobre um possvel dficit de legitimidade dos
partidos polticos na proposio de solues de poltica pblica, trazendo, ainda
que de maneira remota, um debate sobre como reformar o sistema poltico e criar
incentivos para o fortalecimento da consistncia programtica destes partidos.

O debate sobre a dificuldade do sistema de justia para incorporar demandas e di-
reitos de diferentes movimentos sociais, indicada na anlise da atuao dos advo-
gados populares (captulo 11), por fim, coloca um desafio duplamente instigante
para os analistas e os cidados: considerar o sistema de justia como mais uma
arena relevante na democratizao das relaes sociais e polticas, de um lado, mas
questionar sobre o grau de permeabilidade democrtica deste sistema, por outro.
bom notar, em todo caso, que o desenvolvimento da democracia (a con-
solidao das vrias dimenses da democracia, que interagem umas com as ou-
tras e geram produtos com significado prprio, seja de democratizao, seja de
desdemocratizao) no se d no vazio, mas sim em meio a uma realidade social,
poltica, econmica e cultural que a influencia. A Parte III deste volume d
alguns exemplos indicirios desse campo de pesquisa, no mbito do Estado (po-
lticas pblicas de distribuio), do mercado (concentrao de propriedade dos
meios de comunicao) e da sociedade (padres problemticos de atuao nos
conselhos de polticas pblicas). tarefa das anlises e das pesquisas vindouras
compreender melhor esses fatores e como eles impactam nossa democracia.
Nesse particular, um processo que parece merecer especial ateno o das
formas de produo e disseminao de valores democrticos junto populao,
pois, como se nota no captulo 14, sem isso a consolidao e o funcionamento
de instituies formais resultam em democracia de fachada. Valores democrticos
podem e de fato coexistem no Brasil com inmeros outros valores que desafiam
a institucionalidade democrtica. Ao fomentar prticas deliberativas e o engaja-
mento dos cidados em processos decisrios, a institucionalidade democrtica
pode atuar na produo desses valores, sendo componente fundamental para esti-
mular e sedimentar novas atitudes e prticas que gradualmente vo se consolidan-
do na cultura poltica. Por outro lado, prticas sociais produzidas externamente
s instituies democrticas podem interpelar concepes autoritrias que eventu-
almente circulem nestas ltimas, forando-as a um processo de democratizao
(SOUSA JR., 2002). As formas pelas quais instituies democrticas, prticas
sociais e cultura poltica se combinam e interagem, fortalecendo ou minando as
possibilidades de avano da democratizao so, portanto, relevantes e, talvez,
no tenham sido devidamente exploradas neste livro.
Em suma, a compreenso da democracia sob um enfoque processual e
contingente ou seja, como tarefa sempre inacabada, inserida em contexto
social amplo e cujos resultados nunca tm sentidos inequvocos introduz
um componente crtico fundamental em um debate sobre perspectivas do
desenvolvimento brasileiro. Ainda que se tenha muito a comemorar nesta que
frequentemente mencionada como a mais longeva experincia democrtica
brasileira, tambm certo que deve haver vigilncia e investimento de energia

poltica no apenas para o aperfeioamento das instituies democrticas, mas
tambm para a prpria manuteno da democracia no horizonte das formas
possveis e desejveis de governana no pas.
REFERNCIAS
ALMEIDA, D. C. R. Metamorfose da representao poltica: lies prticas

dos conselhos de sade no Brasil. In: AVRITZER, L. (Org.). A dinmica da
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Parte I
Democracia e desenvolvimento no Brasil

contemporneo: situando o debate
CAPTULO 1
DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO
1 INTRODUO
Do Encilhamento, nos primrdios do regime republicano no Brasil, ao Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2008,
possvel afirmar que a agenda do desenvolvimento, qualquer que ela seja, tem
sido um atributo do Poder Executivo. Mesmo sem a devida escavao conceitual,
para indicar significados possveis e precisos para o termo desenvolvimento, no
parece ser legtimo desconsiderar a precedncia do Poder Executivo na elaborao
e na aplicao de iniciativas que, com alcances e direes distintas, produzem
alteraes na dinmica da sociedade brasileira.
Na verdade, o juzo anteriormente formulado no deveria soar surpreendente.
A tradio presidencialista brasileira invariante, entre tantos experimentos insti-
tucionais ocorridos ao longo da histria republicana dificilmente poderia confi-
gurar quadro distinto. Uma primeira observao, a olho nu, revela-nos, sem qual-
quer opacidade, que desde os seus tempos iniciais, com a instalao, em 1889,
do governo provisrio chefiado por Marechal Deodoro da Fonseca, a Repblica
encerra um forte componente decisionista. Tal componente manifesta-se na sepa-
rao entre as esferas da deciso poltica e estratgica e da representao. Em outras
palavras, mais que uma tradio presidencialista, em abstrato, o decisionismo aqui
indicado fala da concentrao de atributos decisrios na esfera do Poder Executivo,
sem contrapesos significativos no campo da representao poltica.
Se fosse o caso de iniciar uma avaliao histrica com horizontes tempo-
rais mais dilatados, seria mesmo necessrio fazer que o argumento retrocedesse
no tempo e inclusse a experincia do Imprio na pintura geral. Mesmo com a
devida reserva ctica, que recomenda conteno diante da postulao de inva-
riantes de longa durao como se eles fossem sempre causa de todas as causas ,
no constitui exagero atentar para a presena de um animus decisionista j nos
primeiros momentos da errtica construo nacional. Nunca demais recordar
que a primeira e a mais duradoura das constituies brasileiras, a de 1824,
resultou no que poderamos designar como um ato decisionista originrio, qual
seja, o da outorga imperial da Carta Constitucional, antecedida pela dissoluo
da Assembleia Constituinte, eleita em 1823.1
1. Ver a respeito, Rodrigues (1974, 1975). Para uma viso do que se passava esquerda, ver Leite (2000).
No se trata de sugerir o desenho de um argumento essencialista e fatalista,

moda de uma maldio faoriana, algo que pudesse soar como indicao de um
trao inamovvel, intemporal e atemporal, a projetar-se, como clusula ptrea,
sobre qualquer desenho de futuro para o pas.2 Mais que invariante cultural ou
estrutural, o decisionismo pode ser percebido como recurso cognitivo, insti-
tucional e poltico disposio das diferentes elites que tm estado a dirigir
o pas. Elites, elas mesmas, em grande medida socializadas em suas crenas e
hbitos segundo os valores e os procedimentos de uma tradio decisionista.
Quer isto dizer que o trao em questo pode ser percebido como escolha macro-
poltica intertemporal dotada de fortes razes, fincadas na inrcia e na compulso
repetio, da mesma forma dotada de lastro fornecido por larga atividade de
interpretao do pas.3 Tal escolha reside, ainda, na atribuio ao Poder Executi-
vo de capacidade operativa e precedncia simblica para a fixao dos objetivos
nacionais e dos programas de ao apropriados sua consecuo, em detrimento
dos demais poderes e atores institucionais ou configuraes sociais.
Mais que indicar a presena de uma funda continuidade na tradio bra-
sileira, ou do imperativo de uma maldio, importa neste texto utilizar o mote
fornecido pela revisitao corrente do tema do desenvolvimento para uma aproxi-
mao com o tema da representao e de seu lugar no processo de democratizao
da sociedade brasileira. Uma das ideias que percorrero este ensaio a de que,
embora a expresso democracia representativa seja de uso corrente e no proble-
matizada, importante estabelecer uma distino analtica e histrica entre os
termos que a compem distino, por certo, j feita por diversos estudiosos do
assunto.4 Neste ensaio, a sugesto da distino prestar-se- menos apresentao
de condenaes aos princpios representativos, supostamente fundados em valo-
res democrticos, e mais a um esforo de desnaturalizao do nexo entre aqueles
termos. Em outras palavras, parte-se da recusa de que haja algo ontolgica e dou-
trinariamente definvel como democracia representativa, como se o segundo termo
da expresso fosse um atributo do primeiro.
No se trata de instituir uma novilngua e sugerir a interdio do uso da re-
ferida expresso, de larga aceitao entre analistas da poltica, mas de sustentar que
as relaes entre democracia e representao podem ser interpretadas por ngulo
distinto do de uma suposio de que seus termos so naturalmente convergentes.
2. Refere-se, aqui, monumental obra de Faoro (2003) e a sua tese central, a do predomnio do estamento burocrtico
ao longo do processo histrico brasileiro, e na tradio romano-ibrica que o precedeu.
3. Alude-se, aqui, presena de uma tradio intelectual decisionista no Brasil. Tal tradio esteve no centro da
reflexo poltica no Segundo Reinado, em torno do debate sobre atribuies do poder moderador. O momento mais
notvel da querela pode ser encontrado na principal obra de Souza (1862). O pensamento republicano no ficou
imune a esta influncia, tal como pode ser depreendido da obra de autores tais como Alberto Torres, Oliveira Vianna,
Azevedo Amaral, entre outros.
4. Remete-se o leitor a dois textos incontornveis: Manin (1997) e Vieira e Runciman (2008).
Democracia, Representao e Desenvolvimento 49
Para tal fim, possvel tomar a representao ou, de modo mais preciso, o governo
representativo como modo possvel de instituio de um sistema poltico e consi-
derar a democracia como processo social mais amplo e de expresso de demandas
difusas, por vezes igualitrias, por vezes predatrias. Em todo caso, um conjunto
claramente percebido na clssica avaliao feita por Tocqueville a respeito do que
poderamos designar como a emergncia da ordem social e poltica contempornea.5
Tal emergncia teria como um de seus principais operadores a presena de um
imparvel processo de democratizao, devorador da fixidez dos papis sociais e das
normas de estratificao do antigo regime europeu. O prognstico de Tocqueville
bastante conhecido: a forma da sociedade que resultar da presso igualitria depen-
der da operao de modos de canalizao e rotinizao das novas energias partici-
pativas. As sociedades europeias do sculo XIX, atravessadas pela presso igualitria,
tero, naquilo que Madison (1993a, 1993b) definiu como o esquema da representa-
o, um recurso mpar para lidar com a questo. Mais que fazer a denncia de um
ardil oligrquico no inteiramente ausente no processo , importa, sobretudo,
compreender que as caractersticas inerentes ideia de representao tornaram fac-
tvel a sua generalizao, a ponto de fazer que ela passasse a ser pensada como uma
variante da prpria democracia.
Os regimes polticos que resultaram da generalizao do esquema de Madi-
son (1993a, 1993b) podem ser definidos como governos representativos, com bases
eleitorais crescentemente ampliadas. No limite, totalidade dos adultos ser con-
ferida a prerrogativa de escolher representantes e governos. A presso democrtica
e igualitria acabar canalizada por meio de mecanismos representativos, ao passo
que estes, por natureza oligrquica, tendero, em um processo longo e que se
completar no sculo XX, a incorporar em seu mbito a totalidade dos adultos.
importante notar que, nesta chave, define-se um conjunto de sujeitos dotados
de direitos polticos precisos e individualizados.
Ao mesmo tempo em que se democratiza pela extenso do nmero de repre-
sentados, o governo representativo configura um demos de uma forma precisa e
adaptada a seu modo bsico de operao. No levar isto em considerao importa-
ria tomar populaes como naturalmente constitudas por eleitores. Ao contrrio,
trata-se de considerar que a identidade eleitor um artifcio atribudo por uma
experincia particular, qual seja, a do progressivo alargamento dos governos repre-
sentativos. mesmo uma das supersties bsicas da cincia poltica supor que to-
dos sejam naturalmente eleitores e portadores de preferncias e que isto constitua a
mais independente das variveis para compreender a dinmica da poltica.
5. Refere-se tese bsica e conhecida de Tocqueville a respeito do processo aluvional de imposio da igualdade sobre
sociedades egressas do antigo regime. O argumento apresenta-se em suas obras mais importantes (TOCQUEVILLE,
1979, 2005). Para um depoimento, do mesmo autor, a respeito da experincia existencial com os efeitos da demanda
por igualdade, ver Tocqueville (1991).
Planos de desenvolvimento, se tomados a srio, podem ser pensados como

processos que alteram a configurao fundamental da sociedade. Nesse sentido,
fala-se de experimentos que modificam potencialmente a estrutura de presses do
demos sobre o sistema de poder, na medida em que alteram suas identidades bsicas.
No outra a impresso que resulta da observao a respeito do processo de de-
senvolvimento brasileiro dos anos 1950 e de sua capacidade de afetar a estrutura
bsica da sociedade. O mesmo pode ser afirmado para os anos do regime de 1964,
nos quais a reconfigurao da sociedade foi perversamente acompanhada pela
asfixia poltica e institucional.
Sobretudo se acelerados, tais processos alteram a forma de organizao da
sociedade, afetando a configurao das identidades coletivas, os valores sociais e
a estrutura mais geral de interesses. O impacto possvel destes processos sobre a
poltica aparece como grande incgnita. A tradio do pas, quando se fala em
desenvolvimento, a de pens-lo independentemente dos efeitos mais gerais de
configurao social e poltica que podem ser gerados.
Se estivermos, de fato, sob a perspectiva de um desenvolvimento acelerado
e auto-sustentvel para incorrer no jargo oficial h, desde j, um imperativo
a ser considerado: pensar o desenvolvimento como parte de um processo mais
amplo de democratizao da sociedade brasileira. Pensar, ao mesmo tempo, o
rebatimento institucional destes processos combinados, para que a expanso da
democracia no se efetue sem o necessrio e o concomitante alargamento do
mbito da representao.
Os passos dos argumentos deste ensaio so os seguintes:
1. Revisitao da reflexo de Vieira Pinto a respeito do tema do desen-
volvimento. Mais que reconhecimento de uma precedncia, trata-se de
trazer para o debate algumas das exigncias conceituais e polticas deste
autor, sobretudo a que associa desenvolvimento e democratizao funda-
mental da sociedade brasileira.
2. Considerao do tema da representao e de suas relaes com os pro-
cessos de democratizao.
3. Discusso a respeito do tema da distino, como trao indelvel da
representao poltica, e sobre a ideia de hiperdistino, ou de pro-
cessos de autarquizao da representao. Com base nos argumentos
de Dahl (1971) a respeito das condies necessrias poliarquia
(ou democracia representativa), o argumento pretende sugerir
que as dimenses da institucionalizao e da incorporao so re-
quisitos fracos para um sistema representativo com escuta para o
tema da democratizao.
4. O lado oculto da representao: uma histria natural dos eleitorados,

ou uma considerao a respeito de diferentes modos de configurao do
demos e suas implicaes para o tema da representao.
5. Notas finais: distino, decisionismo, representao e os desafios de um
desenvolvimentismo associado ao tema da democratizao fundamental.
2 DESENVOLVIMENTO E DINMICA DEMOCRTICA: LVARO VIEIRA PINTO E

O PONTO DE VISTA DO INFINITO
H mais de meio sculo, debateu-se o pas, pela primeira vez de forma mais evi-
dente e reflexiva, com o tema do desenvolvimento. bem verdade que a Rep-
blica, em sentido largo, nunca deixou de ser em alguma medida desenvolvimen-
tista, juzo que pode ser estendido at mesmo aos, nem sempre to sonolentos
assim, dias da Primeira Repblica. Mas, de qualquer modo, dcada de 1950
cabe o mrito indisputado de ter estabelecido a imagem do desenvolvimento
como chave de interpretao do ento presente e do que se imaginava, na altura,
devesse ser o futuro do pas.
Um dos textos mais notveis para atestar a centralidade da ideia de desen-
volvimento como categoria chave para o entendimento do pas foi elaborado, nos
anos 1950, pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Por sua qualidade invulgar e por
tocar em questes perenes no campo da assim chamada teoria poltica democr-
tica, o texto de Vieira Pinto (1956) constitui excelente via de entrada para o nada
trivial tema das relaes entre desenvolvimento e democracia.
Em aula inaugural proferida no Instituto Superior de Estudos Brasileiros
(ISEB), em 1956, Vieira Pinto apresentou um texto, cuja relevncia pode ser ates-
tada em, pelo menos, trs dimenses.6 Antes de tudo, pela possibilidade de acesso
ao clima intelectual e a alguns dos termos do debate travado nos anos 1950. Para
alm de uma chave historiogrfica, contudo, h no texto deste autor um esfor-
o conceitual exemplar, voltado para o esclarecimento da categoria desenvolvi-
mento e, pela via da demonstrao e ordem das razes, de suas implicaes de
natureza prtica. Por fim, e de modo mais convergente com as finalidades deste
ensaio, o mesmo autor indica a necessidade de considerar as questes postas pela
associao entre desenvolvimento e democracia. Tal associao fez-se no texto por
duas indicaes analticas que merecem recuperao e reconsiderao.
A primeira delas sugere a presena no pas de um processo de democratizao
fundamental no sentido antes definido por Mannheim (1974) , materializado
na emergncia das massas como sujeitos sociais e histricos e no adensamento de
6. Trata-se da aula inaugural do curso regular do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, pronunciada em 14 de maio
de 1956. Ver Vieira Pinto (1956).
seu processo de tomada de conscincia. O ngulo adotado, nesse aspecto, por

Vieira Pinto, sugere um modo de enquadramento da democracia que a percebe
como fenmeno pr-poltico, anterior, portanto, sua captura e configurao
institucional contingentes.
A segunda indicao fala da ento indita coincidncia, para os padres
brasileiros, entre desenvolvimento nacional e presena de instituies democr-
ticas. Neste registro, o tema da democracia comparece no mais como processo
fundamental, mas como regime dotado de algumas caractersticas institucionais,
entre elas a da representao poltica. Este ponto ser retomado adiante, quando
da considerao das implicaes lgico-conceituais da ideia de desenvolvimento.
O ponto de partida da anlise de Vieira Pinto pode ser definido como cons-
titudo por uma perspectiva de segunda ordem. Apesar dos avanos cognitivos re-
alizados por diferentes disciplinas em seu esforo de entendimento do processo
histrico do pas, faltaria, segundo o autor citado, em nossa incipiente consci-
ncia, uma concepo universalisadora. Tal lacuna teria impedido perceber
o fenmeno desenvolvimento em sua verdadeira realidade (VIEIRA PINTO,
1956, p. 11). A introduo de uma perspectiva filosfica o ponto de vista do
infinito, termo glosado de Leibniz aparece, ento, como imperativo:
Nosso ponto de vista sempre foi o do finito, ou porque o observador no se in-
teressava seno por um aspecto parcial da nossa realidade, e nele esgotava a sua
capacidade de anlise e compreenso, ou porque, e isso mais grave mesmo
quando tentava abranger o conjunto da realidade brasileira no espao mundial e no
tempo histrico, o fazia segundo a simples e elementar perspectiva das correlaes
geogrficas e a da historia meramente descritiva. Faltou o instrumento conceitual
indispensvel, que s uma compreenso filosfica poderia ter proporcionado, per-
mitindo transcender o plano em que se situavam e ultrapassar o finitismo de sua
viso (LEIBNIZ apud VIEIRA PINTO, 1956, p. 11).
O exerccio filosfico proposto acaba por percorrer duas direes claras: uma
de ordem ontolgica e outra de ordem lgica e conceitual. Ambas so apresenta-
das como necessrias para a elaborao de uma viso histrica segura e global.
A petio ontolgica sustenta-se na urgncia de superar a incompre-
enso do papel das grandes e obscuras massas humanas que constituem o
corpo nacional (op. cit., p. 11). O mesmo autor citado introduz, nesse passo
da anlise, o tema povo brasileiro, como dimenso ontolgica e categoria de
anlise. Trata-se de ngulo novo, distinto das principais verses presentes na
reflexo social brasileira. No h aqui, por exemplo, os sinais da dendrofilia
que, segundo Oliveira (1975), teria constitudo a experincia a um s tempo
originria e indelvel da histria do povo brasileiro. A presena da raa
quer em chave negativa ou positiva tampouco se apresenta como chave de
elucidao, da mesma forma que marcadores de classe social, j indicados

por anlises de persuaso marxista, com forte circulao na altura, esto au-
sentes (VIEIRA PINTO, 1956, p. 11).
O passo inicial para a introduo do tema povo brasileiro dispensa metafsicas.
Tudo toma como ponto de partida uma dimenso que poderia ser designada como
demogrfica. de uma histria natural do povo brasileiro, portanto, que se trata.
No h nela registro de inclinaes substantivas a montante, como indicadoras de
destinos pr-figurveis. Ao contrrio, trata-se, partida, de um contingente huma-
no, cujo ndice de crescimento excepcionalmente alto, e que est ocupando reas
cada vez mais amplas de nosso espao (op. cit., p. 13).
A abordagem demogrfica e naturalista do povo brasileiro, na sequncia do
argumento, aparece como um marcador de urgncia:
(...) ou tomamos o rumo do desenvolvimento, o que se dar na medida
em que fomos capazes de utilizar os dados da cincia e os instrumentos da
tcnica, a servio de uma ideologia do progresso; ou, se no o fizermos, en-
veredaremos pela estrada do pauperismo, que nos conduziria condio das
grandes massas asiticas (op. cit., p. 13).
Ainda como historiador natural, Vieira Pinto observa o pas antes de
tudo, um corpo em crescimento e prepara o salto da anlise, de uma dimen-
so quantitativa, para a considerao de efeitos qualitativos e, poder-se-ia dizer,
pr-substantivos. que a proliferao quantitativa traduz-se em uma presso
ascendente das massas.
No plano da descrio de fenmenos sociolgicos, trata-se, de acordo com
Vieira Pinto, do ingresso de um nmero cada vez maior de indivduos no que
poderamos chamar de rea culturalmente iluminada da sociedade. A viso a
de um processo imparvel de emergncia de uma multido. O termo multido,
cuja lavra e implicaes no poderiam ser desconhecidos do autor citado anterior-
mente , comparece de modo explcito anlise: ainda mais numerosa a mul-
tido dos que se vo colocando em torno dela (a rea culturalmente iluminada),
assediando-a, numa presso crescente para nela penetrar.
Em um plano ontolgico mais fundamental que o dos fenmenos sociol-
gicos, Vieira Pinto constri uma imagem da dinmica social como afetada neces-
sariamente por movimentos tectnicos e ascendentes, protagonizados por uma
multido em movimento permanente, cuja fisionomia no parece ser estranha a
certa retratstica spinosiana. No algo configurado pela trama das instituies,
como resultado de um desenho institucional bem concebido. Melhor juzo far
quem considerar este lugar o das instituies como o do estabelecimento de
limites e canalizaes, com fluxos e inclinaes previsveis, para um processo cuja
gnese lhe escapa por inteiro. O processo indicado por Vieira Pinto, nesse senti-
do, claramente pr-poltico. Mais que isso, trata-se do ncleo vinculante do real,
a partir do qual a perspectiva universalisadora da filosofia o ponto de vista do
infinito poder indicar corolrios de ordem prtica e existencial.
O agregado originariamente demogrfico, ao impor o alargamento quan-
titativo da rea da cultura, faz-se acompanhar por um movimento qualitativo
de transformao de conscincia. Este fato, para Vieira Pinto, de importncia
decisiva. neste ponto preciso que a teoria vieiriana da democracia salta da obser-
vao da natureza dos processos demogrficos para a considerao de um mundo
expressivo. Por um efeito de acumulao, estabelece-se um processo de tomada
de conscincia das massas. Rompe-se, de passagem, com um paradigma de cariz
conservador que afirmava a necessria exclusividade da sede da conscincia social
nas elites, algo a configurar um alargamento do nmero de sujeitos reflexivos.
No entanto, o processo de tomada de conscincia no significa tanto pro-
gresso social ou perspectiva de acesso a um clube fechado. A metfora surrada
da incluso no parece ser aqui bem-vinda. Trata-se antes de transformao, se
alguma metfora for necessria, pela indicao dos efeitos especficos da tomada
de conscincia, quando praticada pelas massas: Fazendo o descobrimento da
prpria voz, o homem do povo vai utiliz-la naturalmente para exprimir a misria
de sua condio e reclamar contra ela. (op. cit., p. 16).
Vieira Pinto postula, ainda, a presena de uma proto conscincia, defi-
nida como um mpeto interno a desenvolver-se, a iluminar-se a si mesma, pela
produo ou recepo de ideias, e a passar a formas mais altas e mais claras (...).
Em outros termos, este autor est a indicar a passagem do ser sensitivo para o ser
expressivo, sujeito de uma exigncia consciente. Tal passagem, mais que fato
de ordem psicolgica, pode ser concebida como dotada de atributos metafsicos,
com decisiva significao histrica e social (op. cit., p. 16). Com efeito, pela pas-
sagem, opera-se uma distino entre o homem que sofre e o homem que sabe
por que sofre. A promoo existencial e cognitiva resulta da presena de um novo
operador: a ideia. pela presena da ideia, segundo Vieira Pinto, que a distino
se estabelece: do reconhecimento ftico do sofrimento, o processo de tomada de
conscincia permite representar e exprimir as razes do prprio sofrimento.
Mas h mais a ser revelado nesse processo. A ideia no apenas condio
para a elucidao do que existe, mas passo necessrio para a modelagem do futuro.
O homem que possui uma ideia , ao mesmo tempo, um homem possudo
por essa ideia (op. cit., p. 16). A posse de uma ideia revela a presena de um
processo psicolgico, enquanto que a posse de um indivduo por parte de uma
ideia configura um aspecto sociolgico, posto que vinculado esfera da ao. Pela
complementaridade destes processos, Vieira Pinto est a indicar o que designa
como o duplo aspecto das ideologias. A fuso desses aspectos necessria para
a emergncia de uma ideia fundamental, a de projeto: O projeto igualmente
uma ideia, ainda no realizada, mas pensada em funo das representaes atuais,
e s possvel em razo delas. (op. cit., p. 18).
O argumento ontolgico de Vieira Pinto parte do reconhecimento natura-
lstico e demogrfico de um povo sem metafsica, para resultar na demonstrao
de que a prpria ativao imparvel do demos acaba por criar as condies para a
reflexividade e a afirmao de projetos. Nesse sentido, a ideia de desenvolvimento
um corolrio perfeito tanto do autodesenvolvimento permanente desse sujeito
histrico agora revelado, como da democratizao da qual este mesmo sujeito o
elemento propulsor. No por outra razo que quando Vieira Pinto pe-se a des-
trinar as implicaes lgicas e conceituais da ideia de desenvolvimento nacional
comea por defini-lo como um processo, algo que implica derivao de um estado
de outro (op. cit., p. 20). O no desenvolvimento ou o subdesenvolvimento
nessa perspectiva , antes de tudo, um absurdo ontolgico.
A faceta lgico-conceitual do texto de Vieira Pinto igualmente notvel.
Ela subordina-se seguinte mxima: no h interpretao sem categorias prvias
de interpretao. Assim, a categoria principal posta por este autor para lidar com
o tema do desenvolvimento nacional a de processo: o desenvolvimento nacio-
nal um processo (op. cit., p. 19). Mais que um juzo emprico, trata-se de indi-
car as implicaes do uso de um termo processo a um objeto determinado
desenvolvimento nacional. Operao nada inocente, por certo, j que atribui ao
objeto especfico os movimentos da categoria bsica que funda a interpretao.
Em outras palavras, a aplicao do termo processo, como toda operao
metafrica, traz consigo uma srie de mecanismos operadores que devero
estar presentes na construo do significado do objeto em questo. Todo e qual-
quer atributo lgico contido na ideia de processo ter seu rebatimento especfico
quando tratar-se- do tema desenvolvimento, desde que visto sob esta perspectiva
particular a respeito do que significa processo.
Os aspectos inerentes categoria processo, e que agora passam a impregnar
a ideia de desenvolvimento, so os seguintes: finalidade, unidade, especificidade e
ideia de diretriz que resume todos os anteriores.
A natureza de um processo implica a referncia a um fim. Esse aspecto da
finalidade, por sua vez, apresenta-se atado ao da unidade. Se a finalidade a con-
dio de possibilidade de algum trajeto e direo, a unidade o que faz que todos
os momentos pertenam a um mesmo movimento. Pode-se dizer que a finalidade
estabelece uma clusula de orientao, enquanto a unidade o faz com relao a
uma clusula de consistncia.
O tema da especificidade parece dizer respeito s condies particulares nas

quais um determinado processo tem lugar. Na aplicao do termo processo ao
tema do desenvolvimento, Vieira Pinto seleciona como aspecto especfico o que
denomina de antinomia democrtica. Em seus prprios termos, trata-se dos
riscos da desconexo das aes motoras do desenvolvimento, efeito da presena
de agentes livres, seres tpicos das sociedades politicamente democrticas.
As bases da antinomia encontram-se na seguinte disjuntiva: se verdade
que um atributo do poder pblico a faculdade de planejar o desenvolvimen-
to, necessrio, por outro lado, conquistar consentimento por parte de agentes
livres. A antinomia democrtica define o processo de desenvolvimento em uma
democracia poltica. A unidade desse processo depender de sua capacidade de
obter a somao de decises voluntrias convergentes (op. cit., p. 22).
O tema da democracia retorna anlise de Vieira Pinto. Desta feita no
mais como processo fundamental, mas como ambiente poltico e institucio-
nal povoado por agentes livres. O risco da disperso das opinies pode ser
desfeito por uma espcie de otimismo da evidncia. Nos termos do mesmo
autor, a unidade ameaada pela antinomia pode ser obtida por uma ideia que:
pelas suas caractersticas lgicas, pela sua clareza, exatido e fora sugestiva,
uma vez apresentada apreciao individual, penetra na conscincia de cada
cidado, dos que dirigem e dos que executam (...) e passa a comandar a sua
ao (op. cit., p. 23).
So as dificuldades postas pela antinomia democrtica que enfatizam a im-
portncia do ltimo atributo da ideia de processo: o de ideia diretriz. Trata-se
da ideia luz da qual o processo compreendido e interpretado. O desenvol-
vimento nacional decorre, portanto, de uma ideia com tais atributos. A posse
coletiva e compartilhada desta define uma ideologia, a do desenvolvimento, sem
a qual no h desenvolvimento nacional (op. cit., p. 27).
O argumento de Vieira Pinto associa dois momentos distintos. No plano
ontolgico, a emergncia das massas pe como exigncia objetiva o desenvol-
vimento. Por outro lado, a ideia que d sentido completo ao desenvolvimento
sustenta-se em sua prpria evidncia. Trata-se de uma dupla ncora, tanto de
ordem ontolgica como de ordem lgica. Na verdade, entre a ontologia e a ideia
que revela suas exigncias, a relao que se estabelece a de continuidade. de
um ser em movimento permanente, portanto, que se trata. A adequao da ideia
a este ser se d por uma adequao s suas consequncias. Da a centralidade da
ideia de projeto, para este autor.
A ncora realista desse projeto reside no fato de que, como ideologia do
desenvolvimento nacional, sua eficcia s pode ser garantida se o seu sustentculo
social residir na conscincia das camadas populares (op. cit., p. 29). Na lgica
fina de Vieira Pinto, o processo de desenvolvimento funo da conscincia das

massas. A democracia poltica, portanto, consiste na criao de um ambiente
propiciador para a emergncia daquela conscincia.
Vieira Pinto escreve em uma poca em que j conhecia vasta literatura pes-
simista e minimalista a respeito do que deve significar a democracia. Com efeito,
o cenrio dos anos 1950 foi frtil incubador para as teorias da ingovernabilidade
e do excesso de participao. Ainda que as teses de Vieira Pinto (1956) sejam vul-
nerveis crtica, pelo seu fidesmo ontolgico e pelo seu otimismo da evidncia,
h nelas o mrito indisputado da ausncia de demofobia.
Uma sntese muito compacta da reflexo de Vieira Pinto a respeito da de-
mocracia brasileira poderia ser disposta nos seguintes pontos:
1. O fenmeno indiscutvel do ingresso precipitado das massas no plano
poltico explica-se pelo ndice quantitativo a que chegou o processo
nacional ( op. cit., p. 31).
2. Tal ingresso se expressa pelo aumento da claridade da conscincia po-
pular.
3. O ingresso das massas, associado ao aumento da claridade da conscin-
cia, por sua vez, traduz-se numa exigncia de desenvolvimento.
4. As manifestaes sociais, de teor reivindicativo tpicas do perodo
so expresso da exigncia de desenvolvimento.
Mesmo precipitado, o ingresso das massas o propulsor de um processo po-
sitivo. No h qualquer travo huntingtoniano na imagem de Vieira Pinto, a preci-
pitao no configura excesso a ser corrigido, mas fecundidade e expresso direta de
uma exigncia. Ao fim e ao cabo, o desenvolvimento uma consequncia necessria
da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao
de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento,
outra, sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Importa verificar em
que medida as exigncias do desenvolvimento e da democratizao fundamental
interagem com o que se poderia designar como o fato dos sistemas representativos.
3 A REPRESENTAO E SEU (DES)ENCONTRO COM A DEMOCRACIA

No lxico poltico contemporneo, democracia e representao parecem pertencer
a um mesmo campo semntico. Com efeito, sem qualquer dificuldade de ordem
conceitual, cidados de repblicas realmente existentes podem propugnar por
mais democracia por meio da exigncia de maior qualidade no exerccio da re-
presentao. No sendo, com certeza, a nica modalidade de exigncia ao alcance
dos cidados, no se pode dizer que ela seja de todo infrequente. De qualquer
modo, tem sido, ao menos, possvel exprimir adeso democracia por meio da
linguagem da representao. Pitkin, em texto clssico, indicou a forte pregnncia

do tema para os tempos modernos: Nos tempos modernos, quase todo mundo
quer ser governado por representantes () todo grupo ou causa poltica quer
representao () todo governo reivindica ser representativo. (1972, p. 2).7
Mesmo observadores profissionais da poltica, por conforto nominalista ou
por crena, utilizam de modo corrente a expresso democracia representativa para
designar as formas polticas e institucionais que se generalizaram sobre mais da
metade do globo, durante o sculo XX. Nesse amlgama, democracia e represen-
tao aparecem como partes de um nexo necessrio e de uma grande convergncia.
No entanto, nem sempre foi assim. Houve momentos na histria do pen-
samento poltico e na histria da poltica propriamente dita nos quais os
campos semnticos das duas ideias mencionadas, assim como as suas implicaes
existenciais, foram cuidadosamente distinguidos. Lembrar tais episdios no visa
tanto a exortar o leitor a aderir de modo nostlgico a projetos de refundao
democrtica, com base em uma improvvel re-helenizao da poltica, quanto a
indicar o carter artificial, sensvel ao engenho humano, portanto, mutante e,
no limite, perecvel da associao terica e prtica entre democracia e represen-
tao. Se verdade que a democracia no nasceu representativa, a representao,
por sua vez, no veio ao mundo como expresso natural da democracia. A conver-
gncia entre ambos os princpios s foi possvel em sociedades nas quais a presso
democrtica no sentido espinosiano e tocquevilleano do termo foi canalizada
na direo de instituies e prticas representativas.
Ainda que o termo no tenha sido de sua lavra, Madison (1993a, 1993b),
no sculo XVIII, pode ser hoje apresentado como um dos inventores daqui-
lo que se segue a nomear de modo um tanto imperito como democracia re-
presentativa.8 A seu juzo havia uma clara distino conceitual entre o que
deveria ser uma repblica moderna e uma repblica democrtica antiga.
Tal diferena dar-se-ia pela presena, no desenho moderno de repblica que ele
props, daquilo que designou como o esquema da representao (MADISON,
1993a). A democracia, ao contrrio, poderia ser definida como uma socieda-
de formada por um pequeno nmero de cidados que se unem e administram
pessoalmente o governo (op. cit.). Algo distinto, pois, da repblica, caracte-
rizada, segundo seu juzo, pela delegao do governo a um pequeno nmero
de cidados eleitos pelos demais (op. cit.). A histria dos significados possveis
7. In modern times almost everyone wants to be governed by representatives (...) every political group or cause wants
representation (...) every government claims to represent.
8. Devemos a expresso a Paine (1989), para quem a representao no se constitui como meio para barrar a ameaa
democrtica, e sim como possibilidade de alargamento da prpria democracia. Em seu contexto imediato, e no do
sculo XIX, Paine foi um perdedor. De qualquer forma, seus textos so teis para quem pretende avaliar o estado da
representao a partir das interpelaes que a presso democratizante acaba por lhe impor.
da expresso democracia representativa diz, pois, do trajeto percorrido entre a

primeira concepo cidados que administram pessoalmente o governo e
a segunda o governo de um pequeno nmero de cidados eleitos.
Por meio do artifcio da representao, a operao daquilo que o prprio
Madison definiu como um filtro institui uma no transitividade entre o universo
dos cidados em estado bruto e o domnio da deciso legislativa. Ao defender o
mecanismo, Madison, mais que se distanciar teoricamente dos fundamentos da
democracia clssica, preocupava-se com a disperso de concepes alternativas no
prprio contexto norte-americano de fins do sculo XVIII, marcadas por forte
componente libertrio e, por assim dizer, acrtico. Nos tempos que antecederam
Conveno da Filadlfia, predominara o que alguns analistas denominam como
poltica de liberdade, marcada por resoluta desconfiana com relao a qualquer
ideia de governo no submetido a controle popular direto.9 O prprio Madison,
no Federalista # 63, reflete a respeito dos abusos da liberdade, a seu juzo to
nefastos quanto os abusos do poder (1993b).
Na formulao madisoniana, a representao age como mecanismo alternativo
a outras modalidades de organizao institucional, tais como o acesso direto do p-
blico s decises e feitura de leis, a escolha por sorteio e, o que evidente, a monar-
quia hereditria. A crena de Madison (1993a, 1993b) na virtude da representao
e de seu filtro residia na expectativa de que instituies representativas, ao mesmo
tempo em que fundam a autoridade necessria para que o governo governe, garan-
tem que o exerccio da representao orienta-se para o bem pblico. Tratava-se, a seu
juzo, de escolher homens cuja sabedoria lhes permitiria discernir o interesse pblico,
algo impossvel em cenrio no qual a potncia da soberania se apresentaria dispersa e
de modo isonmico entre todos os cidados, que a exerceriam de modo direto.
A concepo desenvolvida por Madison (op. cit.) esteve longe de adquirir
adeso consensual. Em meio ao debate entre federalistas e antifederalistas, que se
seguiu independncia norte-americana, vozes distintas tambm se fizeram ouvir.
Foi o caso de Brutus, um dos expoentes do segundo grupo, fincado no campo da
poltica de liberdade, que assim se referiu ao tema da representao: o prprio
termo representao implica que a pessoa ou o corpo escolhido para esse fim deve
assemelhar-se queles que o escolhem uma representao do povo da Amrica,
se ela autntica, deve ser como o povo (BRUTUS apud AURELIO, 2009).
No se trata, no caso de Brutus (apud AURELIO, 2009), de propugnar pela
necessidade de um filtro, que acabaria por atribuir a uma aristocracia homens de
virtude e discernimento o exerccio da representao. Ao contrrio, o mximo
9. Para uma til e vvida reconstituio do debate pr-constitucional norte-americano, ver o excelente ensaio de
Kramnick, em Apresentao aos Federalist Papers, includo na edio brasileira (1993). Ver, ainda, o timo artigo
de Wood (1987).
de mimetismo aparece como principal virtude a ser buscada. O debate a respeito

dos significados da representao, da em diante, nunca mais poderia desconhecer
a polarizao entre as duas concepes aqui indicadas. Mas, na verdade, possvel
retroceder no tempo e detectar o quanto a antinomia entre as imagens de filtro e
de mimesis estiveram presentes no processo de inveno da representao poltica.
Tanto a concepo de Madison quanto a de Brutus possuam j, no sculo
XVIII, uma histria e, por assim ser, puderam encontrar na tradio preceden-
te de elaborao dos princpios da representao, alguma inspirao. A defesa
antifederalista de uma representao mimeticamente correspondente vontade
dos representados pode ser encontrada, por exemplo, em gente como Overton,
um dos mais destacados lderes dos Niveladores, uma espcie de ala da esquerda
nos conturbados anos que antecederam a Revoluo Gloriosa, no sculo XVII
ingls.10 Overton, diante da perspectiva de uso tirnico do poder por parte do
Parlamento Longo (1640-1660), que, por sua vez, se opunha ao uso tirnico do
poder por parte do rei, faz saber, em 1647, nos clebres Putney debates, aos mem-
bros daquele corpo: ns somos os seus dirigentes, e vocs so os nossos agentes11
(OVERTON apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 22).
O argumento nivelador, a par da defesa do sufrgio masculino genera-
lizado, subordinava a ideia de representao a um movimento mais fundo de
democratizao geral da sociedade. Como bem indicou Hill (1971), em livro
clssico, os Niveladores e outros movimentos radicais a eles contemporneos
visavam virar o mundo de ponta cabea.12 Em outros termos, tratava-se de
fazer da base da sociedade a sede da soberania e, a partir dessa radical inverso,
reconfigurar o mapa poltico e institucional. O parlamento, em luta aberta
contra o poder real, e na chave introduzida pelos Niveladores, s poderia ser
pensado como expresso direta e mimtica de algo que lhe exterior e, so-
bretudo, anterior. Qualquer descontinuidade entre a vontade do autor e o
comportamento do ator aparece, em tal perspectiva, como usurpao tirnica.
Ainda que derrotados, h um mrito inequvoco na interveno dos Nivela-
dores: o da defesa de uma associao necessria entre presso democratizante e
exerccio da representao.13
10. Para uma til introduo ao universo dos Niveladores, ver Aylmer (1975).
11. () we are your principals, and you are our agents. interessante, ainda, notar que o uso feito por adeptos da
rational choice dos termos agent e principal nada tem a ver com os usos originrios praticados pelos revolucionrios
igualitaristas da Revoluo Inglesa. O uso contemporneo assptico de ambos os termos no faz justia atmosfera
de politizao e conflito social, presente na linguagem dos Niveladores.
12. Ver o excelente e incontornvel livro de Hill (1971). Igualmente obrigatrio, para uma viso geral do debate poltico
durante a Revoluo Inglesa, o livro de Zagorin (1954).
13. A soluo inglesa, encaminhada a partir da Revoluo Gloriosa (1688), implicou a associao entre representao
poltica e oligarquizao. Durante cerca de dois sculos, tal associao apareceu como natural para os defensores do
que viria a ser designado como governo representativo.
Madison, quando imaginou o esquema da representao, tinha, como j foi

indicado, outra coisa em mente. Se a imagem mimtica do espelho pode ser aplicada
aos argumentos de Overton e Brutus, a de filtro adequa-se perfeio ao esquema
do pensador norte-americano. Da mesma forma que seus oponentes, sua inovao
possui uma histria e pode recolher em certa tradio sinais de confirmao.
Em um movimento na direo do ainda mais remoto, a distino proposta
por Madison entre representados e representantes remonta inovao introduzida
por Tertuliano (155-230 DC), telogo romano e um dos primeiros apologistas
cristos, pela qual o uso do termo repraesentare passou a denotar um nexo entre
coisas distintas. O carter remoto da referncia no possui aqui qualquer pretenso
de antiquarismo, mas to somente a de indicar a extrema fertilidade, digamos,
civilizatria de uma inovao intelectual.14 No mesmo o caso aqui de proceder a
uma histria da ideia e dos princpios prticos da representao,15 mas to somente
de indicar algumas marcas que estaro sempre presentes no debate a respeito.
Em pleno debate teolgico, no contexto do pensamento cristo em seus
primeiros movimentos, apresenta-se a ideia de uma relao entre entidades que
no se assemelham, tal como aparece na discusso a respeito da Trindade, na qual
o Filho definido como persona representativa (representat) do Pai. O mesmo
nexo misterioso, no redutvel aos mecanismos da semelhana e da contiguida-
de, estabelecido entre o corpo de Cristo e o po, na ltima ceia. O que h de
interessante nessa ideia de representao a presena de um nexo especial, no
redutvel observao a olho nu de algum cenrio no qual, de modo explcito,
algo se faz representar por meio de uma passagem desprovida de opacidade. Este
seria o caso, por exemplo, da procurao jurdica pela qual algum age em meu
nome, segundo algo previamente prescrito, ou mesmo de uma representao pic-
trica mimtica, na qual a viso direta da coisa representada a prpria condio
de inteligibilidade de sua cpia. Ambas as modalidades jurdica ou esttica
aparecem como inteligveis do ponto de vista de uma terceira parte, que ocuparia
a posio de observador do nexo e da adequao entre a fonte original e a sua
projeo artificial.
Na representao por diferena, outro fenmeno se passa, o qual faz que
aquilo que se representa aparea de forma a um s tempo distinto e atribuidor de
significados retrospectivos, naquilo que o representa. H mesmo aqui a suposi-
o implcita de um abismo, no qual o que se faz representar dissolve-se em algo
14. A aproximao entre os universos teolgico e poltico, no tratamento do tema da representao, pode ser vista,
ainda, como algo que se aproxima do juzo de Schmitt, segundo o qual os conceitos fundamentais no mbito da
filosofia poltica podem ser percebidos como secularizaes de concepes teolgicas. Para o argumento original, ver
Schmitt (1988).
15. Para um tratamento histrico e analtico do tema da representao, remete-se o leitor ao recente e timo livro, aqui
j referido, de Vieira e Runciman (2008).
misterioso, para aparecer, ao fim do processo, constitudo por sua representao.

Nesse sentido, a representao como transfigurao e reapresentao aparece
como condio de presena. o que transparece em belo exemplo retirado de um
discurso de um membro do parlamento ingls William Hakewell , ainda nos
tempos de Elizabeth I:
Devemos minimizar o respeito que temos por ns mesmos e transferi-lo para as
pessoas e os sentimentos daqueles por quem falamos: porque eles falam por ns.
Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim
como um homem pobre. Aquele que fala pode ser s vezes um advogado, s vezes
um pintor, s vezes um comerciante, s vezes um arteso comum.16
Mesmo se levarmos em conta o fato de que, em tempos elizabetanos, o que
se designava por parlamento pouco tem a ver com os significados contemporne-
os do termo, h no exemplo de Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008,
p. 19) dois aspectos que se apresentaro de modo forte no processo futuro de
definio e consolidao da representao poltica.
O primeiro deles refere-se j mencionada presena de uma ideia de re-
presentao por diferena, a ela acrescentando, contudo, uma clara dimenso
ficcional. O exerccio da representao de natureza hipottica: h mesmo aqui
a enunciao de um imperativo que, como tal, deve partir de uma suposio
no empiricamente fundada. o que transparece na belssima sentena, antes
mencionada: Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento
pense em mim como um homem pobre. esta exigncia, a de que o autor do
discurso seja tomado como um homem pobre, no sendo ele de modo algum um
homem pobre, que introduz o aspecto ficcional mencionado. Por tal exigncia
manifestam-se, ainda, de modo claro, os j mencionados mecanismos da transfi-
gurao e da reapresentao.
H, contudo, outro aspecto crucial presente no fragmento do discurso de
Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19), que estar inscrito nos
debates posteriores a respeito do tema da representao. Trata-se da pretenso
de universalidade do exerccio da representao. Pobres, pintores, comerciantes,
artfices e mesmo advogados no estavam includos nas franquias eleitorais. No
obstante, o exerccio da representao os inclui como sujeitos passveis de serem
representados, mesmo que no tenham a prerrogativa de indicar os agentes do-
tados de funes representativas. Apesar de oligrquica, do ponto de vista de sua
extrao emprica e sociolgica, a representao ali pensada como forma de
16. We must lay down the respect for our persons, and put on others, and their affections for whom we speak: for
they speak by us. If the matter which is spoken touchet the poor, then think me a poor man. He that speaks sometimes
must be a Lawyer, sometimes a Painter, sometimes a Merchant, sometimes a mean Artificer. Cf. Sir Edmond DEwes,
The Journals of All Parliaments during the Reign of Queen Elizabeth, London, 1682, p. 667 (apud VIEIRA; RUNCIMAN,
2008, p. 19).
repor no parlamento a nao inteira. Menos de um sculo depois, os Niveladores

procuraram extrair consequncias democratizantes dessa pretenso universali-
dade: se o parlamento a transfigurao da nao, o sufrgio no pode ser menos
que o generalizado.
Eis, portanto, um componente alucinatrio, que nunca mais ir se desgar-
rar da ideia de representao: crer em algo que, por meio de um nexo especial,
se apresenta como efeito que a um s tempo resulta e distingue-se daquilo que
lhe d origem. Em grande medida, e em claro contraponto, a defesa de um pa-
dro representativo fundado no modo da presena por exemplo, Overton (apud
VIEIRA; RUNCIMAN, 2008) e Brutus (apud AURELIO, 2009) indica uma
vontade de suprimir tal componente alucinatrio.
Caber a Hobbes (1996), ainda no confuso sculo XVII, fixar a questo da
representao em bases distintas das sustentadas pela tradio mimtica. Um de
seus problemas a suposio da existncia indisputada de um ator, cuja cons-
tituio independe e antecede aquilo que podemos designar como o fato da re-
presentao. Em certa medida, Hobbes acrescenta um componente acessrio de
mistrio na histria: justamente o nexo misterioso que faz derivar do autor um
ator distinto que constitui o mistrio originrio de toda comunidade poltica.
o representante que constitui o representado como pessoa coletiva, como um
agregado que produz representao. Algo totalmente contraintuitivo, mas assim
mesmo pleno de sentido.17
Em outros termos, o povo poltico distinto de uma multido dispersa
algo que se forma no ato ficcional originrio que constitui a prpria soberania.
No se trata ali de constituir apenas o soberano, mas pela via da criao deste
ltimo o que se institui uma unidade poltica real. A passagem de um agre-
gado demogrfico bruto para um conjunto de autores que se fazem representar
pressupe a presena de mecanismos que instituem esta ltima pessoa artificial.
Neste sentido, o soberano que resulta do artifcio do contrato to artifical
quanto as pessoas que o instituem. No so mais partes naturais, mas sujeitos
constitudos por um grande artifcio. A clareza dos termos de Hobbes merece
transcrio: Uma multido de homens se transforma em uma Pessoa nica,
quando eles so Representados por um homem, ou uma Pessoa () Porque
a Unidade do Representante, no a Unidade dos Representados, que faz aquela
Pessoa nica.18 (1996, p. 114).
17. Mistrio tambm em Burke: o ato individual e emprico da escolha eleitoral dissolve-se na totalizao de um elei-
torado abstrato e numrico que jamais poder se constituir como contraponto real para o exerccio do representante.
H mesmo aqui uma impossibilidade lgica, que anda ao par com outra de natureza ontolgica.
18. A Multitude of men are made One Person, when they are by one man, or one Person, Represented () For it is
the Unity of the Representer, not the Unity of the Represented, that maketh the Person One.
Os termos da reflexo de Hobbes obrigam-se a levar a srio a ideia de que a

instituio do prprio corpo poltico se trata de um artifcio. um animal artificial
que est a ser criado, e este ato condio necessria para a instituio do experi-
mento social e poltico. Por artificial, tal animal s poder ter a sua gnese configu-
rada a partir da operao de atos ficcionais bsicos e originrios. Tais atos, do ponto
de vista de Hobbes, esto contidos nas fices que instituem a pessoa nica (one
person), como sucedneo artificial da multido, assim como as personas dos repre-
sentantes e dos representados. No que diz respeito ao corpo poltico, ele institudo
pelo prprio arranjo do qual ele o ponto de partida como sua causa eficiente.19
A representao poltica, portanto, no depende da extenso do nmero de
representados, mas da presena de um nexo especial entre estes e seus represen-
tantes. esta a razo pela qual, independentemente da extenso dos direitos de
sufrgio, o ncleo duro da ideia de representao permanece posto. A natureza
do nexo permanece, independentemente dos termos da franquia eleitoral. Argu-
mentos pela extenso ou reduo da franquia so, portanto, de natureza poltica e
contingente, no incidindo sobre a natureza mesma do artifcio da representao.
Conclui-se esta seo, com uma srie de comentrios:
1. O tema da representao est presente, de modo compulsrio, no pr-
prio ato ficcional de instituio de um domnio pblico. Independen-
te da forma adotada, sociedades representam-se como um corpo no
natural e dotado de identidade. O ato ficcional inicial, mais que fun-
damental, necessrio, e Hobbes foi o primeiro a apresent-lo como
tal. Sem tal ato, as coletividades humanas no ultrapassariam uma di-
menso puramente natural e demogrfica. O prprio demos ateniense,
por exemplo, embora no estruturado segundo princpios represen-
tativos modernos, configura o modo pelo qual a sociedade ateniense
representa-se a si mesma como corpo poltico. Em tal representao, os
cidados, pelo princpio da isonomia, constituem-se como um demos
dotado da prerrogativa do exerccio direto da potncia poltica coletiva.
H, portanto, que distinguir a ideia de representao, como condio
originria de instituio da sociedade poltica, da de representao pol-
tica ou de governo representativo , uma de suas modalidades possveis
e contingentes.
2. Chama-se de forma representao um modo particular de constituio
de uma experincia compartilhada do social, fundada nos mecanis-
mos do governo representativo. Tais mecanismos podem ser descritos
com nfase em seus aspectos oligrquicos, derivados tanto de razes
19. Para um timo tratamento do tema da representao em Hobbes, ver o excelente livro de Jaume (1986).
sociolgicas como tambm de fatores macropolticos por exemplo,

extenso do direito de voto. Em sociedades marcadas por forte pres-
so democratizante, os aspectos inerentemente oligrquicos do mo-
delo convivem com a necessria extenso do acesso representao.
Tais experimentos do azo expresso democracia representativa.
3. Mas, h algo de inerente forma representao que a qualifica para
a tarefa de abrigar institucionalmente a crescente presso democrati-
zante. Trata-se de uma inerncia que lhe permite configurar um demos
composto por eleitores, com a consequente naturalizao do voto e
das rotinas eleitorais como forma e espao, igualmente naturalizados,
de participao pblica. Em outros termos, o que se pretende sugerir
que a vitria da forma representao sobre modalidades presenciais
diretas ou participativas de configurao do demos no pode ser debi-
tada apenas s inclinaes oligrquicas ou s demofbicas. Tais orienta-
es, por certo, sempre estiveram presentes e operativas no longo (des)
encontro entre democracia e representao. Um mnimo de realismo
exige o reconhecimento de sua presena na configurao das assim de-
signadas sociedades democrticas. Mas, h que considerar uma caracte-
rstica prpria e inerente do ardil se assim se puder denomin-lo: a da
pretenso universalidade.
4. Tal pretenso, como antes indicado, resulta de uma fico, e no po-
deria deixar de ser assim. Mesmo que o corpo do povo no se faa
presente por meio da generalizao emprica do direito representao,
os representantes falam por todos e legislam para todos. H um como
se na base do arranjo, condio para que o mesmo possa ser apre-
sentado como um artifcio. esta fico que opera como fundamento
tanto da teoria da representao esposada por Hakewell (apud VIEIRA;
RUNCIMAN, 2008, p. 19), no sculo XVI, como na clssica defesa,
feita por Burke, da independncia do detentor do mandato, com relao
a presses particularistas. No primeiro caso, aristocratas falam por todos,
no segundo, a conscincia do representante configura o interesse pblico.
5. A pretenso universalidade, por ardilosa e inautntica que seja, faz da
representao uma fico cujas consequncias podem ser universaliz-
veis. Com efeito, universalizao hipottica, praticada por aristocratas
altrustas, a tradio democrtica via Niveladores, antifederalistas e seus
sucessores pode apresentar como alternativa uma universalizao hist-
rica e imperativa. A presena de uma forma universalizvel, partida, foi
fundamental para a sua generalizao prtica. Esta a vantagem funcional
da forma representao, diante de modalidades de constituio de espaos
polticos, fundados no modo da presena. Tal modo tem como aspec-

to inerente o fato de, por recusar a universalizao hipottica, fixar-se na
imediaticidade dos seus efeitos. Quer isto dizer que tal modo de represen-
tao do espao pblico, no fundado nos termos da forma representao,
possui carter local, restrito aos envolvidos na ocasio participativa. o
preo a pagar pela recusa em aceitar o ato ficcional inscrito na pretenso
universalidade, em troca da busca de imediaticidade.
6. O carter universalizvel da forma representao fez que toda extenso
do direito de eleger representantes, no sentido da incluso de todos
os adultos, exercesse sobre a sociedade um efeito de vinculao a um
espao comum. Para o estabelecimento desse tipo de vnculo, o filtro
de Madison (1993a, 1993b) que pode ser descrito como um defla-
tor de uma energia participativa originria, cumpriu papel decisivo.
Ao mesmo tempo em que institui uma distino entre representados
e representantes, ele reconhece uma jurisdio ampliada e supra- local,
ainda que suas bases sejam de natureza paroquial. O voto, nesse en-
quadramento, pode ser percebido como um mnimo de energia cvica
comum, necessria para por o mecanismo em operao. essa ideia de
um mnimo comum, por oposio a mximos particularistas e locais,
que faz do modelo algo de generalizvel, ao mesmo tempo em que d
contedo real sua pretenso de universalizao.
7. A pretenso universalizao traz consigo a sensibilidade para o tema da
variabilidade da opinio. Este o tema de Mill (1975), por excelncia: como
garantir a universalidade da representao e, ao faz-lo, garantir a expresso
de mltiplas vozes, com especial ateno s condies de expresso de mino-
rias. O tema, como se depreende com facilidade, crucial e esteve na raiz das
primeiras defesas de sistemas eleitorais proporcionais. Mas mesmo em pases
que acabaram por adotar modelos majoritrios, houve preocupao em criar
mecanismos para garantir alguma dissonncia, por meio de garantias mni-
mas a oposies. Em todo caso, no se trata de considerar distines entre
majoritaristas e proporcionalistas, mas de sustentar que a forma representa-
o, ao contrrio de formas sustentadas no modo da presena, no produz
resultados necessariamente majoritaristas. Em outros termos, o modo da
presena evocado em experimentos deliberativos e de participao direta
possui, alm de caractersticas locais, um componente majoritrio forte.
certo que tal componente pode ser encontrado em corpos polticos que
resultam da forma representao, sobretudo se organizados segundo proce-
dimentos majoritrios e no proporcionais. No entanto, parece ser inerente
ao modo da presena a associao entre participao genuna no mediada
e deciso majoritria.
8. A fico da universalidade e da distino no abole o fato da deman-

da por presena. No se trata, pois, de um debate doutrinrio, en-
tre adeptos da democracia direta e da democracia representativa.
A democratizao est associada a processos fundamentais de expresso
do demos e no a formas institucionais especficas. O encontro da pres-
so democratizante com a preexistncia de instituies representativas
constituiu um animal artificial com duas facetas, a da democratizao
da representao e a da captura institucional da democracia por parte da
representao. Como resultado, tem-se um experimento especfico, o da
assim chamada democracia representativa, ou do governo representati-
vo com base eleitoral alargada.
9. O experimento afetado por uma tenso, que lhe constitutiva, entre um
exterior que aparece sob a forma de exigncia de presena e um inte-
rior sustentado nas fices da universalizao e da distino. Se o interior
a causa formal do experimento, sua substncia reside em seu exterior. Por
mais bem-sucedida que seja, a fico da universalizao e da distino
incapaz de eliminar tal tenso. A forma representao , portanto, coex-
tensiva s razes que fazem a consider-la em crise. Em outros termos, tal
forma, por resultar da tenso mencionada no pode ser reduzida a termos
doutrinrios que a suponham dotada de fatores de estabilidade ontolgica.
No h como confundir regularidade institucional com estabilidade onto-
lgica. O risco, ao faz-lo, ter da democracia representativa uma con-
cepo, a um s tempo, institucionalista e doutrinria.
A qualidade do experimento no depende de suas caractersticas intrnsecas,
mas do modo pelo qual e da intensidade pela qual ele afetado pelo seu exte-
rior. So as exigncias de presena por mais localistas e majoritaristas que sejam
que podem qualificar as pretenses de universalidade e distino. H, por certo,
dialtica na coisa. Mas nada de surpreendente para uma histria que tem em seu
ponto de partida um mistrio.
4 SOBRE A DISTINO, A LACUNA DA POLIARQUIA E A POSSIBILIDADE DE

UMA ZONA DA HIPERDISTINO
O politlogo francs Manin, em seu livro seminal, Princpios do governo representativo,
demonstrou que o mecanismo da representao poltica est sempre associado ao es-
tabelecimento de um princpio de distino: o governo representativo foi institudo
com a plena conscincia de que os representantes eleitos seriam e deveriam ser cida-
dos proeminentes e socialmente diferenciados daqueles que os elegeram (...) a isso
chamaremos de princpio da distino (1997, p. 94). Nesse sentido, mesmo quando
se democratiza, com o processo de constituio de eleitorados de massa fundados no
sufrgio universal, tal regime mantm sua marca de origem: trata-se, para Manin, de
um sistema aristocrtico.20 Se aplicar-se- critrios aristotlicos, poder-se-ia falar de um

regime oligrquico. No foi outra a sensibilidade dos clssicos Michels (1949) ao su-
gerir o imperativo prtico da oligarquizao de processos democrticos e Schumpeter
(1984) ao definir a democracia como um regime de oligarquias competitivas.21
Os segredos do governo representativo quer em sua verso restrita, quer
em sua manifestao democratizada residem em dois tipos de relao que ele
necessariamente encerra, e que se estabelecem entre: i) os representantes e os re-
presentados; e ii) os representantes e o governo.
Em ambos os tipos opera um princpio de distino. da natureza do re-
gime representativo, qualquer que seja a extenso de sua base eleitoral, que os
representantes se distingam dos representados. O esquema da representao no
decorre apenas de imperativos de escala, mas de uma crena precisa: a qualidade
da deliberao a respeito do interesse pblico decorre de um afastamento entre o
exerccio refletido da representao e a espontaneidade e rusticidade da expresso
dos cidados. Nesse sentido, a busca de uma representao no mediada, na qual
o princpio da distino no opere, aparece como demanda logicamente inconsis-
tente, ainda que existencialmente compreensvel.
Outra faceta da distino opera nas relaes entre representantes e governo.
Sendo funo da representao o controle do governo, a distino entre ambos os
termos algo necessrio. Mesmo em formatos parlamentaristas, o componente
executivo deve estar claramente demarcado com relao expresso parlamentar.
Do at agora exposto, pode-se depreender que a associao entre represen-
tao e democracia de ordem contingente. Trata-se de um nexo que poder, ou
no, ocorrer. Se tal relao contingente, a que se estabelece entre representao e
distino de ordem necessria. Quer isto dizer que representao e distino so
coextensivas: a eliminao de qualquer uma implica o mesmo efeito para a outra.
Mas, embora a distino seja um corolrio lgico do princpio da representao,
pela sua materialidade vale dizer, por sua inscrio prtica e contingente que
ela pode ser detectada e analisada. possvel, pois, imaginar uma variedade insti-
tucional e normativa de formas de distino.
Do mesmo modo, e esse o ponto mais importante, pode-se especular a
respeito de diferentes extenses do princpio da distino. No limite, a questo
pode ser posta nos seguintes termos: em que medida o excesso de distino
desconfigura o princpio da representao?
20. H um sentido indelevelmente aristocrtico nas escolhas eleitorais, mesmo as que ocorrem em contextos nos quais
no h restries participao e dotados de forte competitividade. Na medida em que cada eleitor escolhe a melhor
alternativa por exemplo, o melhor candidato o resultado agregado a seleo de uma assembleia de melhores.
Em termos gregos, uma assembleia de aristoi. Logo, uma aristocracia.
21. Tal sensibilidade servir, ainda, de base para as formulaes de Dahl (1971), que sero tratadas adiante de modo
mais pormenorizado. H edio brasileira pela EDUSP com timo estudo introdutrio de Fernando Limongi.
Antes que se imaginem pirotecnias modelsticas, voltadas para a deteco

de um ponto timo de saturao, o problema que se pretende considerar diz
respeito ao trnsito da distino para a autarquia. Enquanto o primeiro princpio
pressupe lgica e existencialmente a alteridade e o nexo com o que lhe
distinto, posto que a distino exige o distinguir-se de algo, o segundo index sui.
Um universo autrquico, tal como na definio dada por Aristteles, na metaf-
sica, aos processos naturais, um domnio que contm de modo autnomo os
princpios de seu movimento. Suas conexes com o que lhe exterior so errticas
e contingentes. Pode-se dizer que elas obedecem aos caprichos de seu insulamento
e no se constituem como sua substncia. Sendo index sui, a substncia de uma
entidade autrquica reside nela prpria.22
O rebatimento emprico dessa considerao permite colocar sob foco situa-
es nas quais, para alm da distino ordinria com o corpo dos representados,
o mundo da representao age segundo uma lgica autrquica. Ainda que no se
esteja disposto a subscrever que o princpio da distino contm, de forma larvar,
o princpio da autarquia, como se este fosse seu corolrio, a prpria rationale da
assim chamada democracia representativa que indica o lugar ou a lacuna a ser
preenchido por experimentos autrquicos.
Em outros termos, a filosofia pblica oficial da democracia representativa
a chamada teoria descritiva da democracia ou teoria da poliarquia , ciosa da ne-
cessidade da distino como norma e mecanismo institucional, abriga a possibili-
dade de ocorrncia de cenrios autrquicos, como desdobramentos do princpio
da distino. Pensa-se poder demonstrar essa hiptese, a partir da formulao
que, desde a dcada de 1950, vem operando como a filosofia pblica hegemnica
do sistema representativo.
A demonstrao, cujos termos podem ser trazidos para o debate brasileiro
contemporneo, toma como ponto de partida uma insatisfao com o modelo
desenvolvido por Dahl (1971), tal como apresentado em seu texto clssico
Poliarchy: participation and opposition, e uma discusso dirigida a alguns desdobra-
mentos de sua teoria.
Os termos do modelo dahlsiano so por demais conhecidos, o que torna sua
apresentao um tanto tediosa e suprflua. No entanto, para que o argumento
neste texto articulado tenha um mnimo de sentido, importante marcar os passos
principais que constituem o paradigma em questo, ainda que de modo breve. O
primeiro passo do argumento dahlsiano consistiu na indicao e diferenciao, de
inspirao huntingtoniana, de duas variveis que compem os processos de de-
mocratizao ou de trnsito para a poliarquia , designadas como liberalizao
22. O sempre providencial lxico de Liddell e Scott (1999, p. 133), registra como significado para a palavra grega
autarkeia as expresses sufficient in oneself, independence.
(liberalization) e incorporao (inclusiveness). Mais que fatores presentes em pro-

cessos de transio para a democracia, tais aspectos podem ser tomados como
dimenses macropolticas necessrias a qualquer sistema poltico. Em outros ter-
mos, a pretenso a de avaliar os diferentes sistemas polticos de acordo com o
grau de liberalizao e de incorporao que contm.
A primeira dimenso liberalizao , de acordo com Dahl (1971), diz res-
peito institucionalizao do conflito interelites e aceitao pacfica de sua plu-
ralidade. Tal institucionalizao diz respeito ao estabelecimento de regras no jogo
e aceitao dos resultados da competio poltica por todos os participantes. Em
outros termos, a liberalizao tem por foco as interaes no interior da polis, esta
compreendida como o conjunto dos atores que pelo exerccio do governo ou da
representao exercem controle sobre a agenda pblica. A segunda dimenso
incorporao incide sobre a extenso do demos, ou seja, o grau de incorporao da
populao adulta ao eleitorado e, por tal via, aos espaos de participao poltica.
O argumento prossegue com a atribuio de valores (+) e (-) a cada uma
daquelas dimenses, disto resultando a definio ideal de quatro combinaes,
cada uma a configurar um tipo distinto de regime, a saber:
1. Hegemonias fechadas: marcadas pela combinao entre reduzida incor-
porao (-) e baixa liberalizao e/ou institucionalizao da competio
entre as elites (-).
2. Hegemonias includentes: dotadas de grande incorporao (+) em con-
traste com a baixa institucionalizao (-).
3. Oligarquias competitivas: definidas pela existncia de alto grau de plu-
ralismo e aceitao das regras de competio (+), por parte da polis, mas
com reduzida incorporao popular (-).
4. Poliarquias: ou, nos termos deste ensaio, democracias representativas,
embora a expresso no aparea no livro de Dahl (1971), nas quais
ocorreria o desempenho timo das duas dimenses: plena instituciona-
lizao (+) com mxima incorporao (+).
O movimento que se segue aos passos indicados, ainda no mbito da formu-
lao dahlsiana, procura distinguir trajetos possveis de transio da situao 1 ca-
racterizada pelo par (-) (-) para a situao 4 caracterizada pela combinao (+)
(+). Em outros termos, trata-se de indicar trajetrias possveis de democratizao,
ou de poliarquizao, na perspectiva de detectar trajetos mais seguros e consistentes.
Independentemente da trajetria indicada por Dahl (1971) como a mais
plausvel para obteno de sucesso no percurso polirquico a que obedece a
sequncia 1, 2, 3 e 4 , importante notar que opera no argumento um ma-
crorrequisito fundamental, a saber, o de que regimes polticos so combinaes
entre as duas variveis indicadas. Quer isto dizer que, no limite, no h desem-
penho autnomo de qualquer uma delas, j que o que se passa em uma afetaria,
de forma necessria a outra. Ao comentar tal requisito ontolgico de fundo,
tendo em vista a experincia dos primeiros anos da Nova Repblica governo
Sarney , observou-se que:
Se esta suposio for plausvel, o que dizer, ento, de experincias polticas carac-
terizadas pela disjuno entre o que se passa tanto no eixo vertical como no eixo
horizontal? Situaes nas quais as mudanas no conflito inter elites e a maior incor-
porao parecem seguir caminhos autnomos e exteriores ao domnio acima confi-
gurado. A pergunta, como pode ser depreendida com facilidade, tem por objetivo
colocar sob foco a experincia brasileira recente, representada como de disjuno
entre a maior coextensividade obtida entre polis e governo e a existncia de amplas
franquias de incorporao eleitoral (LESSA, 1989, p. 169).
Em outros termos, a suspeita revelada na altura indicava a possibilidade de
um efeito de ocultao. Mesmo sob a vigncia das condies bsicas para a poliar-
quia por exemplo, institucionalizao com incorporao , um cenrio perverso
pode apresentar-se, marcado pela disjuno entre o que se passa no universo da
polis e o que vai pelo mundo do demos. Mas, mais que uma peculiaridade da cena
brasileira dos anos 1980, essa hiptese est a sugerir dois desdobramentos mais
srios. O primeiro deles, diz respeito aos limites da filosofia pblica hegemni-
ca da democracia representativa, restrita s dimenses da institucionalizao e
da generalizao das franquias eleitorais. O segundo, indica um processo, seno
permanente, ao menos de longo curso na constituio do campo poltico e insti-
tucional brasileiro posterior a 1985, com efeitos presentes at os dias que correm.
Com relao ao debate terico propriamente dito, cabe sustentar que a plena
vigncia das chamadas condies polirquicas pode encobrir situaes nas quais
o mundo das instituies e o domnio dos cidados mantm escassas e errticas
relaes. Para levar adiante tal suposio, necessrio proceder a duas operaes
analticas, tendo como foco o modelo original desenvolvido por Dahl.
Em primeiro lugar, trata-se de diferenciar na primeira dimenso do esquema
dahlsiano liberalizao duas subdimenses distintas: i) o grau de pluralismo e
a institucionalizao do conflito entre as elites, tal como na definio original; e
ii) o que pode ser designado como o grau de coextensividade entre polis e gover-
no ou em que medida o mundo da representao coextensivo ao governo. Tal
procedimento de diferenciao diz, portanto, respeito s relaes entre represen-
tantes entre si e com o governo.
Em seguida, preciso distinguir, da mesma forma, na segunda dimenso
incorporao tambm duas subdimenses distintas: i) a incorporao do de-
mos ao processo eleitoral; e ii) a coextensividade entre demos e polis grau de
correspondncia entre as identidades que se constituem nos corpos do demos

e da polis. Esta segunda distino repe a questo bsica da representao, ao
introduzir o tema das relaes entre representantes e representados.
Aplicando-se valores mximos (+) e baixos (-) s subdimenses da varivel
liberalizao coextensividade entre polis e governo e pluralismo e institucio-
nalizao do conflito entre elites, possvel detectar entre quatro combinaes
possveis uma associao de tipo (+) (+), ou seja, entre alto pluralismo e institu-
cionalizao e alta coextensividade.
Aplicando-se o mesmo procedimento s subdimenses da varivel incor-
porao do modelo dahlsiano incorporao do demos ao processo eleitoral e
coextensividade entre demos e polis , entre as quatro combinaes possveis en-
contra-se uma de tipo (+) (-). Em outros termos, trata-se de uma associao entre
alta incorporao pela extenso do direito de voto a todos os adultos e baixa
coextensividade entre o demos e sua representao.
Em suma, o conjunto das subdimenses mencionadas, com os respectivos
valores, poderia configurar um estado de coisas dotado dos seguintes atributos:
alto grau de pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites;
alto grau de coextensividade entre representao (polis) e governo;
alto grau de incorporao do demos ao processo eleitoral; e
baixa coextensividade entre demos e representao (polis).
O desenho delineado por essas subdimenses configura um experimento
de governo representativo, com incluso formal dos adultos como eleitores, mas
com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que cons-
tituem o corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das
que esto presentes no corpo do demos. Em outros termos, trata-se de lacuna na
chamada teoria da poliarquia capaz de abrigar uma zona de hiperdistino, ou de
autarquizao, agravada pela coextensividade entre representao e governo.
Sem sugerir que a distino possa ser suprimida, como condio de um exerccio
julgado mais denso e real da representao, ainda assim parece ser possvel imaginar
requisitos mais fortes no que diz respeito s relaes entre demos e representao. A su-
posio de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participa-
o eleitoral cumprem os requisitos bsicos e suficientes para a representao dbil.
Tais requisitos, como foi visto, podem estar presentes em um cenrio de descolamento
da representao, para alm dos contornos ordinrios do princpio da distino. Em
tal movimento, no cabe mais falar em distino, mas sim em hiperdistino, ou
autarquizao. O que a lacuna indicada est a revelar a possibilidade terica e o fun-
damento prtico da autarquia, como forma de organizao institucional.
O princpio da distino, ao levar a srio a associao entre democracia e

representao, pode ser submetido a um requisito mais forte, na direo de maior
conexo entre demos e representao. O aspecto necessrio da distino, como
condio para a representao, no contm em si o desenho preciso do mbito
de sua extenso. razovel, pois, imaginar variaes, tanto na direo de maior
alheamento quanto em sentido contrrio. Nesse sentido, um requisito mais forte
poderia exigir a presena de uma combinao entre plena incorporao eleitoral
e presena de vnculos significativos entre representantes e representados. Se tal
requisito for julgado como inessencial ao funcionamento de um sistema represen-
tativo, o limiar ficcional da representao dar lugar outra modalidade de inven-
o do espao pblico. Em tal modalidade, a alucinao da autoinstituio de um
corpo dotado da prerrogativa de definir o interesse pblico, ainda que submetida
a rodadas de captura de sufrgio, d passagem a experimentos de hiper-distino.
Se este for o caso, talvez seja preciso considerar, de modo mais crtico e cuidadoso,
a pertinncia de utilizar a expresso democracia representativa.
Para alm desse percurso um tanto rido, faz-se importante sugerir, tendo como
referente a experincia brasileira, que as razes da autarquia no dependem tanto de
desenhos institucionais adotados pelo pas, mas podem ser afetadas pelo prprio
modo histrico de configurao do demos. Se este resulta do artifcio de constituio
de uma sociedade poltica, ele pode ser tomado como um objeto dotado de histria.
Uma histria que pode ser concebida moda de uma histria natural.
5 POR UMA HISTRIA NATURAL DOS ELEITORADOS: DOIS PARADIGMAS23

Os processos de incorporao popular poltica representativa configuraram
um dos principais desafios na constituio das modernas ordens democrticas.
Em termos bsicos, tais processos estabelecem mecanismos de transformao
de agregados demogrficos brutos em conjuntos de sujeitos dotados da prer-
rogativa de exercer escolhas pblicas, via voto. Se a chamada crise distributiva
resultou em um processo de atribuio de direitos sociais, a crise de incorpora-
o teve como resultado a configurao de critrios para a definio de direitos
polticos, bem como a delimitao do alcance destes ltimos com relao
populao global problema das fronteiras da democracia. Tal crise de incor-
porao poderia, ainda, ser percebida como dimenso linear dos processos de
incorporao poltica, a exibir to somente a extenso dos direitos polticos so-
bre o conjunto da populao. Direitos, por sua vez, percebidos como requisitos
mnimos de constituio do demos.24
23. Esta seo toma por base parte de ensaio j publicado por Lessa (2006).
24. Para uma avaliaco do impacto dessas crises sobre os processos de institucionalizao poltica, ver Binder (1971).
Ainda que datado em vrios de seus pressupostos, o livro evoca os bons tempos nos quais se praticava boa sociologia
poltica e histrica.
Outra dimenso relevante, e no linear, dos processos de incorporao po-

ltica, diz respeito relao entre constituio do demos e a configurao de iden-
tidades coletivas. Estas podem preceder a incorporao eleitoral ou seguir-se a
ela sem nexo significativo com a extenso linear dos direitos polticos. Enquanto
no primeiro aspecto a dimenso linear importa saber o nmero de pessoas
politicamente incorporadas, bem como as regras para que isto se efetive, no se-
gundo trata-se de saber se existe associao relevante entre constituio do demos
e configurao de identidades coletivas.
Essas premissas podem sustentar um quadro bidimensional de incorporao
poltica apoiado nas seguintes oposies: i) incorporao sequencial versus incor-
porao automtica; e ii) presena de nexos entre incorporao e constituio de
identidades coletivas versus ausncia de tais nexos. O desenho pode ser represen-
tado da seguinte forma (tabela 1).
TABELA 1
Relaes entre incorporao e constituio de identidades
Identidades coletivas Presentes Ausentes
Sequencial 1 2
Ritmo da
incorporao
Automtico 3 4
Como resultado, so configuradas quatro possibilidades lgicas:

1. Incorporao sequencial conectada emergncia de identidades coletivas.
2. Incorporao sequencial sem a conexo antes referida.
3. Incorporao automtica conectada a identidades coletivas.
4. Incorporao automtica sem relao com a constituio de identidades.
Para os fins dessa reflexo, convm explorar particularmente as situ-
aes 1 e 4. Antes, contudo, importante esclarecer o que significam as
expresses sequencial e automtica, utilizadas para diferenciar os processos
de incorporao.
Sequenciais so os processos de incorporao que, alm de graduais e dilata-
dos no tempo, procedem titulao poltica da populao incorporando parcelas
sociais dotadas de alguma nitidez. o caso, por exemplo, dos processos de incor-
porao caracterizados pela ampliao de franquias censitrias, comuns maior
parte da experincia democrtica europeia. A cada onda de incorporao tem-se,
ao mesmo tempo, uma extenso quantitativa do demos e uma introduo no sis-
tema poltico de categorias sociais dotadas de alguma nitidez. Alguns exemplos
desse modelo sequencial sero dados adiante.
Os processos neste estudo definidos como automticos apresentam um pa-

dro difuso de configurao do demos. Por meio de uma norma jurdica universal,
so definidos os critrios de incorporao, sem que estes contenham de modo
explcito a definio dos alvos precisos a serem includos ou excludos. A eventual
lentido na generalizao de direitos de participao, em tais processos, deve-se ao
ritmo de adaptao da sociedade s regras de incluso.
A diferena entre processos sequenciais e automticos pode ser percebida
quando se compara, por exemplo, a excluso explcita da classe operria inglesa,
e dos pobres em geral, no ato de reforma eleitoral de 1832, com a interdio da
franquia eleitoral aos analfabetos no Brasil da Primeira Repblica. Nesse ltimo
caso, embora possam ser inferidos com facilidade os setores sociais excludos, o
contingente de analfabetos no configurava, assim como o dos menores de 21
anos, os loucos, os mendigos e as mulheres, um coletivo social dotado de experi-
ncias significativas comuns ou laos internos de solidariedade.
No primeiro caso, portanto, so definidos processos de incorporao que esta-
belecem direitos polticos para segmentos sociais inteiros. No segundo, a definio
de uma norma jurdica universal transforma a aquisio de direitos polticos em um
processo de adequao de cada indivduo aos requisitos estabelecidos por lei.
As propriedades presentes na situao 4 podem ser encontradas na experincia
republicana brasileira. Esta, ao contrrio do perodo que a antecedeu Imprio ,
no qual vigorou um padro sequencial de incorporao eleitoral, caracterizou-se
pela definio de uma norma jurdica abrangente e de aplicao automtica.25
O padro de incorporao brasileiro, durante a Repblica, pode ser carac-
terizado como de predomnio da norma jurdica sobre os processos sociais reais.
Independentemente da constituio das identidades sociais, de seus conflitos e
acomodaes, o direito eleitoral fez da obteno de direitos polticos um aspecto
de adequao individual e nunca coletivo aos requisitos legais, tanto no que
concerne alfabetizao como no que diz respeito idade mnima para votar.
A literatura especializada no registra na histria republicana a presena signifi-
cativa, por parte da assim chamada sociedade civil, de presses pela incorpora-
o dos analfabetos ou pela reduo do limite de idade para a titulao poltica.
No que diz respeito incorporao dos analfabetos, as propostas favorveis a essa
ampliao da franquia parecem circunscritas a debates parlamentares ou subje-
tividade de componentes ilustrados da polis.26
25. Na verdade, o Imprio caracterizou-se pela adoo de um processo de incorporao que poderia ser denominado
como sequencial inverso. Entre a franquia estabelecida pela Constituio de 1824 e a ltima reforma eleitoral do Imp-
rio a Lei Saraiva, de 1881 houve, de fato, desincorporao, j que ocorreu uma drstica diminuio no tamanho do
eleitorado. Ver a esse respeito Carvalho (1988), especialmente o captulo 5, e Lessa (1999), especialmente o captulo 1.
26. A esse respeito ver Rodrigues (1965). A confinao, nos limites da polis ilustrada de propostas de incluso eleitoral
dos analfabetos foi atestada, ainda, por Hollanda (1972).
O atributo automtico, emprestado ao processo de incorporao brasileiro,

diz respeito, pois, ao estabelecimento sumrio de uma franquia abrangente, fa-
zendo que os mecanismos de titulao deixem de depender de decises polticas
substantivas a respeito de que identidades sociais incorporar ou excluir. A din-
mica, por assim dizer, natural da vida social se encarregaria de estabelecer estas
titulaes. Do ponto de vista da constituio de identidades coletivas, o processo
de incorporao brasileiro parece no ter sido fundamental para a definio de
padres de gerao de identidade e solidariedade sociais. Dito de outra forma, a
extenso de atributos polticos no apresentou correspondncia com modos de
organizao dos atores sociais, enquanto tais.
A fratura entre a titulariedade de direitos polticos e a aquisio de identi-
dade coletiva introduz na ordem brasileira uma dupla lgica de gerao de co-
alizes, afinidades e averses. No plano da poltica formal a formao de coali-
zes circunscreve-se ao domnio da polis, sem que isto implique a considerao
estruturada de identidades extracongressuais. No plano das identidades sociais,
a formao de coalizes ocorre sem referncia necessria ao mundo da poltica
polirquica e representativa.
Os processos de constituio do demos resumidos na situao 1, anterior-
mente apresentada, possuem sequncia e dinmica diferentes. A primeira diferen-
a bsica diz respeito constituio sequencial do eleitorado. O caso ingls, como
de hbito, aparece aqui como paradigmtico. A primeira reforma eleitoral inglesa
(Reform Act de 1832) pode ser percebida como exemplo de incorporao carac-
terstica dos processos sequenciais. Em primeiro lugar, tratou-se da extenso das
franquias eleitorais que resultou em duplicao do eleitorado existente, ainda que
este permanecesse diminuto. Alm disso, esta extenso seguiu-se emancipao
catlica que dois anos antes eliminou parte importante das restries participa-
o poltica movidas por critrios religiosos.27
O mais importante, contudo, foi o fato de que a reforma eleitoral de 1832
prefigurou o padro das reformas subsequentes. Em 1867 e 1881 o eleitorado in-
gls seria consideravelmente alargado segundo um modelo j presente em 1832
e poderia ser sumarizado do seguinte modo:
1. Incorporao de segmentos da populao que correspondiam a recortes
sociais ntidos. Por exemplo, as chamadas classes mdias industriais,
em 1832, as classes mdias urbanas e at mesmo os segmentos dos ope-
rrios, em 1867, os trabalhadores rurais e mineiros, em 1881 e, por
fim, as mulheres, em 1928.
27. Sobre Reform Act de 1832, ver o excelente estudo de Powell Jr. (1933). Sobre Reform Act de 1867, ver Walton
(1987). Para uma viso de conjunto a respeito do tema da reforma, na Gr-Bretanha do sculo XIX e incio do sculo
XX, ver Pearce e Stearn (1994).
2. A presena de coalizes pela reforma eleitoral, anteriores definio

parlamentar da lei eleitoral. Trata-se da mobilizao combinada de iden-
tidades sociais associaes operrias, clubs radicais, suffragetes etc.
que j possuem formas internas de solidariedade e padres de ao co-
letiva estabelecidos previamente sua incorporao eleitoral.28
A combinao desses dois atributos define um padro de incorporao no
qual segmentos sociais dotados de identidade prpria demandam incluso na co-
munidade poltica nacional. A posse de direitos polticos pode, ento, ser repre-
sentada como projeo das identidades sociais sobre o mundo da poltica, com
suas consequncias clssicas: interveno na definio da agenda pblica e intro-
jeo, no corpo da polis, de verses da sociedade at ento excludas.
Com variaes, tal padro parece ter predominado na experincia poltica euro-
peia. Mesmo em pases nos quais a incorporao das classes baixas se deu tardiamente
para os parmetros europeus , como por exemplo na Alemanha, a sua incluso de-
pendeu de uma deciso poltica ntida por agreg-las comunidade poltica nacional.
O caso alemo ainda ilustrativo do fato de que a mobilizao poltica das
classes baixas, bem como a definio de suas identidades polticas e formas de
ao coletiva antecederam a sua titulao poltica formal. Por outro lado, essa
antecipao no implicou a busca de um tipo de ao poltica que dispensasse a
conquista dos direitos polticos ditos formais.
Como demonstraram brilhantemente Schorke (1983) e Gay (1970), a mo-
bilizao poltica e social do operariado alemo, cuja identidade poltica foi con-
figurada pela tradio social-democrata, incidiu sobre a exigncia de incluso nos
direitos de cidadania poltica.29
O caso noruegus, analisado por Rokkan (1966), apresenta algumas simila-
ridades em relao ao padro anteriormente descrito. As peculiaridades referem-
se ao fato de que a constituio de identidades sociais tem por substrato a confi-
gurao plural da sociedade norueguesa. Alm disso, o prprio sistema partidrio
posterior definio destas identidades. Estas, portanto, so anteriores tanto
incorporao quanto estruturao do sistema partidrio. Os partidos, na verda-
de, tendero a expressar estas identidades e a lhes dar forma institucional.
Essas consideraes impressionistas e sumrias a respeito dos padres de
incorporao sequencial, marcados por uma associao forte entre presena de
identidades sociais e titulao poltica, so suficientes para sustentar o seguinte
juzo: os processos sequenciais podem ter como resultado agregado e no anteci-
pado a transitividade entre lgica representativa e lgica social.
28. Sobre a tradio radical e a formao de coalizes visando a reforma eleitoral, o trabalho clssico o de Thompson (1968).
29. Refere-se, aqui, ao timo livro de Schorke (1983) e biografia de Berstein escrita por Gay (1970).
Pelo fato das identidades sociais bsicas se definirem por antecedncia, o siste-
ma representativo ter parte significativa de seu desempenho substantivo marcado
pelo enraizamento social de seus diferentes atores polticos. Da mesma forma, a per-
formance associativa e os modos de articulao de interesses e identidades sociais, por
terem alguma correspondncia com o domnio da poltica formal, podem habitar o
cenrio institucional que contm os atores do mundo da representao. Mesmo que
a chamada crise da representao tenha se abatido, tambm, sobre sociedades em
cuja histria verificaram-se experimentos de aproximao forte entre representao
e identidades sociais, o fato de terem tido tal experincia no constitui aspecto des-
provido de relevncia. Em outros termos, faz diferena enfrentar a crise dos mecanis-
mos representativos com um ativo histrico no qual a representao cumpriu papel
relevante na manufatura da ordem social. O cenrio oposto o da presena de um
passivo histrico, caracterizado pelo baixo enraizamento da representao.
Uma experincia histrica marcada pela incorporao de eleitores, identifican-
do o acesso cidadania poltica a um atributo jurdico, cria condies propiciado-
ras para que agendas substantivas, e o conflito que se estabelece entre elas, sejam
formadas fora do mundo da representao poltica. No se trata de sustentar a
presena de um impedimento histrico e inamovvel para a perspectiva de um
sistema representativo com escuta para o tema da democratizao fundamental,
mas de indicar a fora de um poderoso desafio. A no convergncia entre processo
de formao de identidades fundamentais e incorporao poltico-eleitoral define
uma forma especfica de configurao do demos. O processo pode ser agravado
pelo efeito de atrao exercido pelo Poder Executivo sobre a polis, aqui definida
como o mundo da representao.
que o Poder Executivo, embora institudo e legitimado por meio de manifes-
tao eleitoral do demos, faz da polis o locus prioritrio para a obteno de governa-
bilidade e sustentao. Neste sentido, a polis o demos, para quem detm o governo.
So estes os elementos da coextensividade entre governo e representao. Na medida
em que os partidos so seres da coextensividade, a politizao do social errtica e
tender a seguir o que poderia ser designado como um modelo, ou cultura, de cap-
tura. Em tal modelo, o que importa a afirmao de demandas particularistas, com
a expectativa de resposta direta no plano pblico. natural, na falha de mecanismos
de universalizao da poltica, que o modelo da captura oriente-se preferencialmente
por modalidades de ao direta, dado o aspecto majoritrio que lhes inerente.
Muito do que se est a designar como crise da representao resulta da pre-
sena de um processo de constituio de identidades e presses sociais com baixa
ressonncia no plano da poltica representativa. Isto tanto tem a ver com uma
tendncia autarquizao das instituies representativas, acentuada a partir dos
anos 1980 no Brasil, como com uma relativa inessencialidade dos mecanismos
representativos na configurao das identidades sociais.
6 Da distino brasileira, sua deriva autrquica e a sombra

do decisionismo
A prtica regular do regime representativo no Brasil uma das mais antigas entre
os pases hoje submetidos aos princpios que lhe so peculiares. Ela foi iniciada
antes mesmo da Independncia, com a escolha de representantes brasileiros, em
1820, para as cortes portuguesas. No entanto, foi a partir de 1823, com a eleio
para a Assembleia Constituinte, que a histria da representao poltica no Brasil
teve seu momento inaugural. Sob a vigncia da Constituio de 1824, o pas teve,
at 1889, um longo experimento na matria.
Por meio de distintas formas eleitorais, o trao indelvel da prtica da repre-
sentao no Brasil monrquico foi o da subordinao dos representantes ao gover-
no e ao poder moderador, este uma atribuio exclusiva do Imperador, segundo
a letra da Constituio de 1824. Apesar de alteraes constantes nos mecanismos
eleitorais ou reformas polticas, para adotarmos expresso corrente um trao
constante do modelo foi o da presena de um diminuto corpo eleitoral, sobre o
qual os governos exerciam forte controle.30
Um modo pouco ortodoxo de caracterizar as prticas representativas no Bra-
sil do sculo XIX poder tomar como ponto de partida uma doutrina estabelecida
pelo estadista liberal brasileiro Manuel Alves Branco, chefe de governo na pri-
meira metade dos anos 1940. Segundo ele, as derrotas eleitorais que os governos,
na altura, invariavelmente impunham oposio, no resultavam de violncias
e fraudes. Ele assegurava que estas derrotas resultavam da formao de maiorias
artificiais, sustentadas no princpio da lealdade por compresso. Nosso liberal
antepassado estava convicto de que o caso brasileiro teria outras caractersticas:
aqui so as maiorias de amor que sustentam os governos, definidas a partir de
um princpio de lealdade por gratido.
O contedo por assim dizer amoroso dessa poltica dizia respeito relao
entre o governo e sua base parlamentar. Em tempos imperiais, e tambm nos idos
da Primeira Repblica (1889-1930), a obteno da aquiescncia amorosa dos
representantes fundava-se em dois mecanismos fundamentais: a limitao do n-
mero dos representados e a coao e fraude no alistamento e no processo eleitoral.
Neste sentido, pode-se dizer que o problema da convergncia entre Executivo e
Legislativo, para por o problema de modo assptico, resolvia-se na prpria origem
do processo representativo, isto , no prprio ato eleitoral.
Nos tempos do presidente Campos Sales (1898-1902), no incio da vida re-
publicana, eventuais vitrias de deputados no oficiais eram tratadas pela clebre
guilhotina Montenegro em homenagem ao seu operador, o deputado paraense
30. Sobre a legislao eleitoral do Imprio, ver Lyra (1981), Pereira (1983) e Souza (1979).
e presidente da Cmara de Deputados, Augusto Montenegro , que cuidava do

no reconhecimento dos diplomas eleitorais oposicionistas. De Campos Sales tudo
pode ser dito, exceto que ocultava as intenes de seus atos polticos: de seu prprio
punho, em carta a Rodrigues Alves seu sucessor (1902-1906) , reconheceu que
na dvida sobre a validade de diplomas eleitorais concorrentes, a presuno de legi-
timidade deveria pertencer, por princpio, ao candidato da situao.31
Esses foram tempos com poucos eleitores e marcados por rgido contro-
le, por parte dos governos federal e estaduais , sobre o processo eleitoral.
Ao mesmo tempo, por fora da descentralizao republicana, as oligarquias esta-
duais gozavam de forte autonomia para exercer controle poltico sobre as parcelas
do demos sob suas jurisdies. O princpio da no interveno do presidente da
Repblica em questes estaduais constituiu-se em um dos mais caros dogmas
institucionais da Primeira Repblica brasileira. Como contrapartida, as bancadas
estaduais no Congresso conferiam ao presidente confortvel maioria parlamen-
tar.32 Nesse sentido, mesmo em um contexto de descentralizao e de reduzida
capacidade operacional do Estado, possvel falar na presena de uma reserva
decisionista no corao da Repblica. Tal reserva foi fundamental, durante o qua-
trinio Campos Salles (1898-1902), para estabelecer as bases da rotinizao da
ordem oligrquica da Primeira Repblica.
Em tempos democrticos, inaugurados com a Constituio de 1946 mar-
cados pelo crescimento do eleitorado e pela multiplicao dos atos eleitorais,
ambos associados forte competio poltico-partidria , as formas de obten-
o de aquiescncia amorosa dos representantes no podem depender exclusiva-
mente da coao e da fraude sobre os representados, ainda que estas subsistissem
em currais eleitorais.
Dada a impossibilidade do controle generalizado sobre os representados,
a operao dos princpios do amor e da gratido, de acordo com os termos
adotados por Alves Branco, deve incidir sobre o corpo dos representantes. Vale
dizer que, na Repblica de 1946, isto no era tarefa trivial, dado o maior peso
que o Legislativo possua diante do Executivo. A experincia perdida da Repbli-
ca de 1946 est espera, ainda, de um revisionismo analtico, capaz de destacar
sua dinmica representativa. Acusaes de populismo e corporativismo, como
gramticas subjacentes representao, devem ser revistas com cuidado. Tais
gramticas podem, de modo alternativo, ser percebidas como formas de orga-
nizao substantiva do demos a exigir correspondncia e interlocuo no campo
institucional e representativo.
31. Para uma considerao mais detida do modelo Campos Sales, ver Lessa (2000).
32. Para uma anlise mais detida das interaes entre Congresso e Poder Executivo, ver Lessa (2000).
Na experincia brasileira posterior a 1964, a busca de aquiescncia parla-

mentar por parte do governo acabou por ganhar contornos prprios. Os atos
iniciais do governo revolucionrio resultaram em um processo de dizimao da
polis configurada pela Repblica de 1946. Seus partidos, assim como seus prin-
cipais operadores, foram suprimidos. Da mesma forma, organizaes ligadas a
setores sociais subalternos, com vnculos significativos com o mundo da represen-
tao, foram destrudas ou radicalmente desconfiguradas. O Congresso Nacional,
no entanto, permaneceu na maior parte do perodo em funcionamento, apesar
das graves restries vida poltica.
Mas o fato que, por limitada, a atividade poltico-partidria ficou con-
finada ao mbito congressual. Pelo arbtrio e pela inrcia, os nexos entre a vida
congressual e o mundo exterior tiveram menos peso que as escaramuas institu-
cionais estritamente internalistas. A classe poltica, na altura, aprendeu as artes
de uma poltica insulada e, no limite, irrelevante. O prprio campo da oposio
consentida sempre esteve restrito arena congressual. como se o preo a pagar
pela existncia de alguma poltica fosse o no estabelecimento de nexos entre os
mundos da representao e o dos representados.
Essa ltima dimenso grave, j que nos anos autoritrios a sociedade brasileira
experimentou uma srie significativa de transformaes em sua estrutura. Foram anos
de vertiginoso crescimento econmico, de deslocamentos sociais e espaciais, de preda-
o ambiental desenfreada e de redefinio de vrias identidades sociais.33 Em resumo,
foram tempos nos quais uma sociedade viveu mutaes fundamentais, as quais, toda-
via, ocorreram sem nexo com a atividade poltica formal. legtimo sustentar que no
perodo ocorreu uma dissociao entre o processo social e o processo poltico do pas.
Tal distino constitui o legado do autoritarismo. Deve-se a isto acrescentar o fato de
que, sob a concordata da atividade poltica, o eleitorado brasileiro cresceu de forma
significativa: de cerca de 22 milhes de eleitores em 1966 para aproximadamente
58 milhes em 1982. Tal acrscimo superou as taxas de crescimento demogrfico
de cerca de 84 milhes em 1966 para mais de 126 milhes estimados em 1982.
Mesmo quando o Congresso vocalizou, nos anos 1980, o sentimento geral de
repulsa ao regime autoritrio, ao acolher demandas da sociedade, a forma insulada aca-
bou por domesticar a substncia democratizante. Em outros termos, o processo social
e o processo poltico seguiam cursos especficos e em grande medida independentes.
importante, a respeito, considerar a singularidade do processo brasileiro de superao
do autoritarismo. Em relao aos demais casos internacionais das chamadas transies
democrticas, o Brasil foi o nico pas que se pautou pelo estrito cumprimento das re-
gras institucionais estabelecidas pelo regime autoritrio. O presidente Tancredo Neves,
33. Para uma avaliao da magnitude das transformaes estruturais ocorridas durante os anos do regime de 1964,
ver Santos (1985).
lder de uma coalizo oposicionista, foi eleito pelo colgio eleitoral, em 1985, de forma
ortodoxa, segundo os cnones do regime cessante. Vale dizer que, em tal processo, o
Congresso apareceu como ator decisivo. Foi neste espao que se estabeleceram os pro-
tocolos de encerramento da ordem autoritria.
um Congresso devotado sua forma e a seu insulamento, pois, que defla-
gra a transio democracia e em seus primeiros anos estabelece com o Executivo
uma relao fortemente amorosa, para retomarmos os termos do ministro Alves
Branco. Os idos do governo Sarney (1985-1990) foram, neste aspecto, notveis.
A captao de apoio parlamentar por parte do governo revestiu-se em privilegiado
laboratrio para se observar as artes do chamado presidencialismo de coalizo.
Ali esteve em jogo no apenas a durao do prprio mandato do presidente em
exerccio, mas, o que mais grave, a prpria conduo do processo constituinte.
Os anos iniciais da democracia, a partir de 1985, estabeleceram um padro
de relacionamento entre o Congresso e o Executivo que ainda est presente na
cena brasileira. A transio brasileira para a democracia pode, nessa chave, ser in-
terpretada como um processo de aproximao e de indistino entre o mundo
da representao e o do governo. Aspectos centrais da ordem constitucional da
Repblica de 1988 permitiram que o Executivo tivesse forte ingerncia na dinmi-
ca do Legislativo. Com efeito, o presidente da Repblica detm um conjunto de
prerrogativas que o definem como o principal ator no processo legislativo. A nova
ordem constitucional, ao mesmo tempo, ps disposio dos diversos atores so-
ciais dispositivos modernos e geis de acesso ao Judicirio, cada vez mais percebido
como arena que, mais que aplicar a lei, indica o que justo e o que deve ser feito.
Os governos que se seguiram experincia de instalao da Repblica de 1988
sucumbiram a essa tradio. O que, de um ponto de vista puramente formal, pode
ser percebido como continuidade na aplicao do modelo do presidencialismo de
coalizo, de um ponto de vista menos formalista exibe a continuidade de uma for-
ma de complementaridade entre parlamento e governo. Em tal forma, o vnculo da
representao isto , o nexo entre representantes e representados aparece como
remoto, litrgico e restrito a temporadas regulares de captura de sufrgio.
7 CONSIDERAES FINAIS
No se ignoram, em todo este debate, argumentos que defendem a inevitabili-
dade de tais artes de aproximao entre Executivo e Legislativo como modo de
obteno de maiorias para viabilizar decises importantes para o pas. Em tal cha-
ve, no entanto, inverte-se a clebre prescrio de La Rochefoucauld: trata-se da
homenagem que a virtude presta ao vcio, a supor, claro, que as intenes sejam
virtuosas. De qualquer modo, o que est em jogo a dissipao de qualquer vest-
gio representativo. a prpria ideia de governo representativo que acaba erodida,
pela passagem a um regime de hiperdistino.
A vigncia de um regime de hiperdistino no dispensa, contudo, a ideia

de representao, sobretudo em cenrio no qual a expresso eleitoral da multido
tem efeito real sobre a distribuio do poder poltico. A forma dessa represen-
tao, no entanto, estar to afastada das modalidades representativas clssicas
quanto maior for a profundidade do processo de autarquizao a que estas estive-
ram submetidas. Em casos extremos, no caberia mais falar em representao por
via da distino, mas de um lao simblico no qual algum agente condensa em
si a ideia seno a extenso do corpo social e poltico. Tal parece ser a rationale
de uma forma poltica na qual cabe ao presidente o papel de animador geral da
Repblica, de erradicador de expectativas de fracasso e de pessimismo e de fiador
da esperana.
Supor que, para alm do vnculo simblico, prticas diretas e deliberativas
sejam capazes de refazer os nexos entre a dinmica social e a vida pblica, significa
abdicar da ideia de uma representao compreensiva do social. A repblica no
surgir da fragmentao do demos e da expresso de suas partes por meio de pro-
cedimentos majoritrios e locais. o tema da representao poltica que deve ser
reposto, a partir de exigncias mais rigorosas quanto sua capacidade de escuta e
vinculao com o que lhe distinto e exterior.
Resta, ainda, saber se o tema do desenvolvimento, em sua reemergncia
contempornea, aparecer como associado, de algum modo, ao tema da democra-
tizao fundamental da sociedade brasileira. Se este for o caso, o processo no po-
der limitar-se a sucesses de espasmos decisionistas, afetados pontualmente, aqui
e ali, por atos de guerrilha parlamentar. Em termos mais diretos, fundamental
romper com o atavismo da coextensividade. Este parece ser o caminho para uma
alternativa democrtica, que supere o marco de uma repblica fundada no deci-
sionismo do Executivo, na heteronomia legislativa e no ativismo judicirio.
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Parte II
A experincia democrtica brasileira:

dimenses e caractersticas
Seo IIa
Conquistas: consolidao dos sistemas

representativo e participativo e dos MECANISMOS
DE CONTROLE DA BUROCRACIA
CAPTULO 2
RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA: ELEITORES

E REPRESENTANTES NO NVEL FEDERAL
1 INTRODUO
Passadas mais de duas dcadas da reinaugurao de um regime democrtico no
Brasil, a questo hoje parece ser menos a de risco de reveses autoritrios e mais
a de avaliao e balano sobre como a democracia representativa tem funcionado
no pas e na Amrica Latina. Possivelmente aliadas a uma frustrao com o de-
sempenho da democracia representativa, existem vozes cada vez mais audveis
pleiteando ampliao dos espaos de participao popular nas decises sobre
polticas pblicas. Aparentemente, a democracia no continente latino-americano
depara-se com uma nova bifurcao em sua trajetria: a manuteno de padres
tradicionais da democracia representativa ou a ampliao de espaos participativos
diretos, principalmente nos pases da regio Andina (MAINWARING;
BEJARANO; LEONGMEZ, 2006).
Se se acreditar que as propostas de reforma profunda da democracia repre-
sentativa passam por frustrao com o desempenho desta, ento algumas questes
bvias emergem desse debate: quais so os resultados prticos, na forma de polticas
pblicas, ofertados pelo sistema democrtico representativo? As instituies
eleitorais e partidrias permitem a formao de preferncias e decises coletivas?
Mais importante, as decises coletivas, na forma de polticas pblicas, refletem as
preferncias da maioria dos eleitores e atenuam os graves problemas econmicos e
sociais que assolam a regio? Na verdade, essas questes so centrais na discusso
sobre a qualidade da democracia em qualquer pas, no s nos de democratizao
recente e em vias de desenvolvimento econmico. Mas, sem sombra de dvida,
so mais prementes nestes, ainda mais frente s vises oposicionistas que surgem
na Amrica Latina continuidade do regime democrtico representativo e sua
substituio por formatos outros, baseados menos na competio entre elites e
mais na participao popular direta.
Por outro lado, a partir de um ponto de vista mais terico, as questes citadas
anteriormente so importantes para se esmiuar como instituies polticas influen-
ciam, condicionam o comportamento poltico dos atores centrais do regime polti-
co e configuram o dinmico jogo de implementao de polticas pblicas. Assim, ao
tentar-se fazer uma avaliao de como interesses dos diversos setores da populao
se refletem nas polticas pblicas adotadas pelo sistema poltico, pode-se avaliar
como instituies afetam o comportamento poltico de eleitores e representantes.
Dessa forma, as discusses sobre a qualidade da representao democr-
tica (POWELL, 2004; HAGOPIAN, 2004; MAINWARING; BEJARANO;
LEONGMEZ, 2006), a qualidade do voto e das eleies (AMES; BAKER;
RENN, 2008) e a qualidade do processo decisrio oramentrio e das polti-
cas pblicas (HALLERBERG; SCARTASCINI; STEIN, 2009) tm ganhado
cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento dos sistemas polticos
latino-americanos. Em parte, essa literatura se insere em abordagens de pesqui-
sa mais amplas, sobre o desempenho do regime democrtico (DIAMOND;
MORLINO, 2004; ODONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004), e deriva
diretamente de um debate anterior sobre os desafios de transio e consolidao
da democracia, principalmente na Amrica do Sul (LEVINE; MOLINA, 2007).
Mais importante, oferece um arcabouo terico e de anlise emprica das distin-
tas dimenses do funcionamento de instituies democrticas existentes hoje.
Dimenses estas que remetem ao encadeamento entre formao de preferncias
individuais e coletivas no eleitorado, passando pela transposio dessas prefe-
rncias para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao
de interesses, e culminando no processo de tomada de deciso e implementa-
o de polticas pblicas. A metfora proposta por Easton (1965), comparan-
do sistemas polticos com maquinarias que transformam insumos em produtos
por intermdio de processos complexos oportuna. No caso de sistemas polti-
cos, os insumos so as demandas do eleitorado e da sociedade civil organizada.
Estas adentram o sistema poltico, composto por atores e instituies que tomam
decises, vocalizadas por representantes eleitos, e transformam as demandas em
produtos, na forma de polticas pblicas.
A literatura sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua di-
menso voltada para a representao de interesses, oferece esquemas analticos e
avaliativos do funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar
como demandas transformam-se em polticas pblicas. Com base nisso, pode-se
avanar na discusso de ideias e propostas que aprimorem o sistema, caso ocorra
o convencimento da necessidade de mudanas.1
Alm disso, esse exerccio pode auxiliar a pensar a dita crise de represen-
tatividade das instituies democrticas na regio, que afeta a credibilidade do
sistema perante a populao (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ,
2006; BOOTH; SELIGSON, 2009). possvel especular, inclusive, que o
1. Cabe destacar neste estudo que no h consensos necessrios mnimos para propostas de reforma poltica no Brasil
(RENN, 2007a). Essa uma das razes para a dificuldade de realizao de reformas que vm sendo discutidas no
Congresso Nacional h muito tempo.
Responsividade e Qualidade da Democracia... 91
fortalecido discurso contrrio democracia representativa, principalmente na re-

gio Andina da Amrica do Sul, e os esforos de ampliao institucionais de fruns
participativos, consultivos e deliberativos em diversos pases do continente, sejam
consequncia direta da frustrao com o desempenho da democracia represen-
tativa nesses pases.2 Dessa forma, avaliaes sobre a qualidade da democracia,
principalmente em sua dimenso representativa, podem explicar a consolidao de
propostas mais participativas. Inclusive, para alguns, tais propostas abrem espao
para a construo de alternativas socialistas ou iliberais democracia representativa
nas Amricas caso declarado do modelo bolivariano de Hugo Chaves.3
Por outro lado, um bom funcionamento das instituies de representao
de interesses no significa necessariamente que no haja oportunidades de apri-
moramento e complementaridade entre tais mecanismos e instrumentos de de-
mocracia direta, desde que institucionalmente regidos. Portanto, uma democracia
representativa robusta, que oferea resultados polticos eficazes ou de qualidade,
pode ainda se abrir para inovaes institucionais ou mecanismos participativos
sem que tais inovaes ameacem seu funcionamento (AVRITZER, 2002).
Uma pergunta relevante, para os interesses imediatos voltados para o caso
brasileiro, como ocorre esse processo de convivncia e/ou conflito entre meca-
nismos representativos e participativos no Brasil: a lgica a seguir-se a dual e
conflitiva, que aparentemente se apresenta na Venezuela, ou pode-se pensar em
compatibilidade entre ampliao de espaos participativos sem colocar em xeque
a democracia representativa? A resposta para essa pergunta passa por uma avalia-
o da qualidade da representao democrtica no Brasil. Ser argumentado que,
no nvel federal, as escolhas dos eleitores e a atuao dos representantes tm, de
forma geral e vislumbrando a histria recente, levado a resultados mais positivos
do que negativos das polticas pblicas adotadas no que concerne melhoria da
qualidade de vida da populao. Essa situao evita o questionamento profundo
das regras da democracia representativa e aumenta a estabilidade institucional do
sistema poltico, mas sem com isso abafar possibilidades de inovao de mecanis-
mos participativos, de carter principalmente consultivo.
Neste captulo, aplicar-se- o arcabouo terico desenvolvido por estes distin-
tos ramos da literatura sobre qualidade da democracia, da representao poltica e
do processo decisrio no estudo do caso brasileiro, principalmente no que tange ao
processo de representao poltica em suas distintas etapas. Seguir-se- o modelo
2. Para um mapeamento dos fruns participativos nas Amricas, ver Cabannes (2004).
3. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantm eleies e instrumentos
de consulta popular, mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposio, controle e fiscalizao do governo.
Portanto, um regime que privilegia a dimenso da participao, mas restringe a de separao de poderes, de pesos
e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discusso terica e conceitual sobre democracia
iliberal, ver Zakaria (1997).
proposto por Powell (2004) para identificar os momentos distintos do processo de

responsividade do governo s demandas populares e como o arcabouo institucional
afeta a continuidade e a fluidez da representao de interesses no Brasil. As infern-
cias sero baseadas em estudos anteriores sobre cada momento desse processo, nos
quais se revisitaro dados e achados, principalmente de outros estudos. Portanto, no
sero utilizados neste trabalho dados primrios. A unidade de anlise ser composta
por estudos temticos sobre cada dimenso do processo representativo.
O captulo est dividido em duas grandes partes. Na primeira, sero discu-
tidos os principais pontos do debate sobre a qualidade da representao democr-
tica, articulando os distintos enfoques mencionados anteriormente. O objetivo
dessa primeira seo isolar as dimenses envolvidas na avaliao da qualidade da
representao democrtica. Na segunda parte do captulo, passar a ser discutido
o caso emprico do Brasil, enfocando os referentes empricos relacionados s dife-
rentes etapas do processo de representao democrtica, remetendo a textos que
estudaram essas distintas dimenses.
2 QUALIDADE DA DEMOCRACIA, DA REPRESENTAO DEMOCRTICA E DAS

POLTICAS PBLICAS
A base terica utilizada neste estudo para se pensar a questo da qualidade da
democracia o j clssico Assessing the Quality of Democracy, organizado por
Diamond e Morlino (2004). Comear-se- identificando as implicaes mais
gerais deste debate e, posteriormente, ser afunilada a discusso para a dimenso
especfica da representao poltica, que a que interessa diretamente para este
estudo. Nesse segundo momento, a nfase recair sobre a abordagem de Powell
e sua discusso sobre representao e responsividade democrtica, na qual ele
aponta para os diferentes estgios do processo de representao de interesses
que se iniciam com a formulao de preferncias no eleitorado e culmina na
oferta de polticas pblicas pelo governo. Esse processo, como aponta Powell,
encontra entraves em seu percurso, gerados por fatores diversos como desenho
institucional e limitaes estruturais do Estado, tais como escassez de recursos
e ineficincia burocrtica. Em ltima instncia, pretende-se aventar concluses
mais gerais sobre se os produtos do sistema poltico (polticas pblicas, decises
oramentrias e leis) refletem os interesses do eleitorado.
2.1 Qualidade da democracia: dimenses gerais

Pensar em qualidade da democracia exige, antes de tudo, algumas definies,
principalmente sobre os dois conceitos centrais dessa literatura: qualidade e de-
mocracia. Assim, cabe iniciar esta discusso definindo qual a ideia de qualidade
que utilizaremos neste trabalho e como ela se aplica discusso sobre regimes e
sistemas polticos.
Definir a qualidade de algo no tarefa fcil; Diamond e Morlino (2004)

propem um caminho. Segundo eles, aps revisarem o uso do termo pelas re-
as de marketing e avaliao industrial, h trs diferentes aplicaes do conceito
de qualidade que podem ser adequadas ao estudo da poltica e da democracia.
A primeira refere-se qualidade na forma de respeito a procedimentos. A quali-
dade de um produto o resultado de um processo conduzido de forma metdica
e controlada. O respeito ao processo, a observncia correta de seu andamento,
portanto, passa a ser importante para avaliar a qualidade do produto.
O segundo uso do conceito de qualidade refere-se ao contedo: a qualidade
de um produto definida por suas caractersticas estruturais, como desenho, ma-
terial e funcionamento. A estrutura interna do produto, seus atributos particula-
res, que deve ser o foco da avaliao de sua qualidade.
Por ltimo, qualidade pode ser avaliada por meio dos resultados, enfocando
no produto ofertado. Mais especificamente, qualidade pode ser medida pela satis-
fao do consumidor, independentemente de avaliaes sobre as caractersticas de
contedo do produto ou como este produzido, seus aspectos estrutural e pro-
cedimental (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Assim, a avaliao da qua-
lidade de produtos pode enfocar os procedimentos, o contedo e os resultados.
Para aplicar-se essa lgica anlise de regimes polticos, precisar-se-
antes concordar sobre quais so as caractersticas que definem o regime que
queremos avaliar. Primeiramente, preciso concordar que o regime sendo ava-
liado , de fato e de direito, uma democracia. No possvel falar de qualidade
da democracia em um regime que no considerado, de forma minimamen-
te consensual, como democrtico. Define-se a democracia como sendo esta
formada de critrios procedimentais minimalistas. Uma democracia exige:
i) sufrgio universal para adultos; ii) eleies livres, competitivas e recorrentes;
iii) existncia de competio entre mais de um partido poltico; e iv) fontes
alternativas de informao (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. X-XI). Esses
procedimentos asseguram ou visam assegurar o objetivo maior de conciliar
liberdade e igualdade poltica, que seriam os fins ltimos a que um regime
democrtico se destina.
Uma democracia de qualidade, portanto, tem que cumprir com os re-
quisitos procedimentais, de contedo e de resultados. Dessa forma, uma de-
mocracia de qualidade deve prover a seus cidados um alto grau de liberdade,
igualdade poltica e controle popular sobre os tomadores de deciso e as po-
lticas pblicas, por meio do funcionamento legtimo e legal de instituies
estveis (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Portanto, no que tange
avaliao da qualidade como resultado, uma boa democracia satisfaz as expec-
tativas de governana dos cidados. Um regime democrtico deve responder s
demandas dos cidados, expressas, principalmente, mas no exclusivamente,

por meio do voto. No que se refere ao contedo, uma boa democracia aquela
que garante liberdade e igualdade poltica. O objetivo final do regime limitar
a privao de oportunidades de expresso da vontade poltica, principalmente
as contrrias ao governo, e assegurar que as oportunidades para expresso das
vontades polticas no privilegiem certos grupos em detrimento de outros.
Finalmente, o quesito baseado nos procedimentos volta-se para uma democra-
cia que oferea amplos mecanismos e recursos para que o governo seja contro-
lado e responsabilizado por seus atos trata-se de um regime que tenha uma
rede de prestao de contas estabelecida, incluindo nesse arcabouo institu-
cional eleies livres, justas e recorrentes e agncias de controle e fiscalizao
independentes (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XII).
A partir desse quadro conceitual mais amplo, a discusso sobre a qualidade
da democracia procede para o esclarecimento das distintas dimenses concretas de
regimes democrticos que devem ser avaliadas. Cinco delas, segundo Diamond e
Morlino (2004), so procedimentais: existncia de um estado de direito, partici-
pao poltica, competio poltica e accountability democrtica horizontal e ver-
tical.4 As prximas duas categorias analticas concernem a questes substantivas:
o respeito s liberdades civis e polticas e a implementao de igualdade poltica
e progressiva igualdade social e econmica. Por ltimo, a dimenso da responsi-
vidade liga as dimenses procedimentais e substantivas, enfocando os produtos
oferecidos pelo sistema poltico na forma de polticas pblicas e leis e como eles
refletem os interesses dos cidados. Assim, essa ltima categoria enfoca, de forma
complexa, os resultados oferecidos pelo sistema.
Deve ficar claro desde j que h uma sobreposio de algumas dessas dimen-
ses, por um lado, e, por outro, algumas destas esto em conflito. Por exemplo,
a garantia dos fundamentos procedimentais da democracia tem como objetivo
assegurar o mximo de liberdade poltica e igualdade. Portanto, os referentes
empricos da qualidade do contedo do regime (liberdade e igualdade) s po-
dem ser observados indiretamente, por meio da anlise do funcionamento dos
procedimentos que visam maximizar o carter democrtico do regime (eleies
livres, justas e competitivas). Por outro lado, algumas dimenses podem estar em
conflito. Uma proliferao de atores com capacidade de vetar decises polticas,
que ocorre quando o sistema aberto representao de todos os interesses na
sociedade, pode levar a maiores dificuldades no processo decisrio, restringindo a
margem para formao de consensos.
4. As categorias de accountability democrtica horizontal e vertical so desenvolvidas mais a fundo por

ODonnell (1997). Controle horizontal refere-se relao entre poderes. Controle vertical diz respeito relao
entre eleitores e representantes.
O desafio seguinte definir quais so os referentes empricos dessas catego-

rias analticas. As diferentes dimenses, portanto, podem ser avaliadas concreta-
mente na realidade dos distintos casos estudados usando tanto dados quantitati-
vos quanto qualitativos. Assim, cada dimenso apresenta um grande nmero de
referentes empricos de variveis que podem ser analisados e no h consenso
mnimo sobre quais so mais adequados ou expressam melhor os aspectos fun-
damentais da dimenso em questo. Por exemplo, a discusso sobre o Estado de
direito pode incluir anlises enfocando as mais diversas questes, como existncia
de impunidade para certos setores da sociedade, reas no territrio de um pas que
sejam controladas por grupos no estatais como o crime organizado ou grupos
terroristas , nveis de corrupo, profissionalizao da fora policial, acesso
justia, eficincia do sistema judicirio em solucionar conflitos, independncia do
judicirio de influncia poltica, entre outras.
Portanto, cada uma das dimenses pode ser observada por diversos ngulos.
At por isso, estudos que tentam avaliar distintas dimenses incorrem em maior
risco de fazer uma anlise superficial sobre cada uma, em vez de explorar a riqueza
de interpretaes internas a cada dimenso.
Assim, concentrar-se- este trabalho em apenas uma das dimenses: a da
responsividade, que analisa a qualidade da democracia com base nos produtos
oferecidos pelo sistema e como esses produtos remetem aos interesses e s deman-
das dos eleitores. Assim, a dimenso da responsividade, como ser visto adiante,
toca em questes procedimentais, substantivas e sobre resultados. Ela liga os me-
canismos de funcionamento da democracia a questes substantivas sobre como
o sistema assegura maior liberdade e igualdade e responde s demandas dos elei-
tores.5 Essa discusso articula os resultados, os produtos, oferecidos pelo sistema
poltico com as preferncias dos eleitores e como estes so agregados via institui-
es polticas e transitam pelo sistema poltico at chegar ao formato apresentado
sociedade, na forma de leis e polticas pblicas.
2.2 A dimenso da responsividade e sua relao com a representao

de interesses
Segundo Powell (2004, p. 62), um governo democrtico responsivo quando im-
plementa polticas que os cidados querem. Ao definir responsividade dessa for-
ma to simples fica claro que sua anlise exige, obrigatoriamente, a identificao
de alguns fatores-chave, que so um tanto quanto mais complicados de se mapear.
5. Deve ficar claro, portanto, que a proposta deste captulo no de apresentar um diagnstico amplo da qualidade
da democracia em cada uma de suas dimenses. Tal diagnstico pode ser atingido com um esforo coletivo e de cola-
borao entre vrios pesquisadores, que envolva a coordenao de pesquisas em diversas frentes. Esforo desse tipo
pode, inclusive, chegar a concluses interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras,
e como ganhos em uma dimenso podem gerar retrocessos em outras. Mas essas questes mais complexas ficam para
estudos futuros. O objetivo deste trabalho aprofundar a anlise da dimenso da responsividade.
Primeiro, preciso identificar o que os cidados querem. necessrio,

assim, identificar as preferncias dos cidados e como estas passam do nvel indi-
vidual para o agregado, representando interesses de coletividades. Segundo, pre-
ciso analisar como essas preferncias adentram o sistema poltico e so debatidas
no seio do processo decisrio. Nesse momento, disserta-se especificamente sobre
como votos so traduzidos na formao de governos. Por ltimo, importante
verificar qual a semelhana entre o produto final do processo decisrio e os inte-
resses originais dos cidados.
Assim, de todas as dimenses da democracia analisadas, o debate sobre res-
ponsividade o que mais claramente se aproxima da discusso sobre representa-
o de interesses, que lida com questes muito similares. Na verdade, a discusso
sobre responsividade e representao de interesses longa e perpassa diversos estu-
dos importantes da cincia poltica (PITKIN, 1967; PRZEWORSKI; STOKES;
MANIN, 1999; STOKES, 1999, 2001). Por exemplo, para Przeworski, Stokes
e Manin (1999) e Stokes (1999, 2001), responsividade refere-se capacidade de
resposta dos polticos e sistemas polticos s demandas por distribuio e redis-
tribuio vindas da sociedade. Dessa forma, o sistema mais responsivo quando
ele retorna ao eleitor exatamente o que este expressou por meio do voto ou da co-
municao de seus interesses aos representantes durante o exerccio de seus man-
datos.6 Mas, na viso desses autores, responsividade no equivale plenamente ao
processo, mais complexo, de representao poltica. Por exemplo, uma situao
de responsividade perfeita, pode levar ineficincia administrativa e irresponsa-
bilidade fiscal. Ou seja, para responder todas as demandas de todos os setores da
sociedade, o sistema poltico deveria ter recursos infinitos, e isso est muito longe
da realidade de qualquer pas, principalmente nos mercados emergentes e pases
subdesenvolvidos que marcam significativa parte do mundo. Portanto, regimes
polticos jamais sero completamente responsivos. Se fossem, fatalmente incor-
reriam em irresponsabilidade fiscal e em distores dos interesses dos eleitores no
longo prazo, resultando em falhas no processo de representao.
Representao de interesses engloba uma variedade de aes que vo alm
da questo da responsividade. Abarcam tambm decises sobre responsabilidade
acerca de questes fiscais por parte dos governantes e referem-se, em grande me-
dida, capacidade dos governantes de poderem explicar aos eleitores por que to-
maram certas decises, mesmo que contrrias a seus interesses iniciais (STOKES,
2001). Ou seja, h tambm um componente inegvel de comunicao entre elei-
tor e eleito que perpassa a ideia de representao.
Stokes (2001) usa essa definio mais ampla de representao para entender o
processo de tomada de deciso acerca de polticas neoliberais na Argentina e no Peru.
6. Convenciona-se chamar essa segunda forma de expresso de interesses e demandas de lobby.

Segundo ela, apesar de fazerem campanhas com propostas de polticas econmicas

heterodoxas, Fujimori e Menem, ao assumirem o governo no Peru e na Argentina,
respectivamente, adotaram polticas liberais, contrrias s suas promessas de campa-
nha. No obstante, foram reeleitos ao trmino de seus primeiros mandatos. Stokes se
pergunta: essa sequncia de eventos representa uma ruptura no processo de represen-
tao de interesses? Representa quebra nos mandatos recebidos pelo voto, que foram
baseados em promessas de campanha que acabaram no sendo cumpridas?
Para Stokes (2001), no h quebra do processo de representao, apesar
dos polticos no terem sido responsivos diretamente s demandas dos eleitores
expressas por meio do voto nas eleies anteriores. Os motivos para a mudana
de posio frente ao que foi prometido podem ser vrios. Por exemplo, os pol-
ticos, ao chegarem ao poder, se deparam com circunstncias novas, que exigem
decises que podem contrariar o interesse imediato do eleitor, mas fazem isso
pensando no longo prazo. Ou seja, tomam decises consideradas responsveis
quanto a objetivos de longo prazo, mas no responsivas aos interesses imediatos
dos eleitores que no respondem s demandas diretas dos eleitores. Esse tipo
de situao ainda mais clara em pases que lutam pela estabilizao da econo-
mia, na forma de combate inflao, em que solues de curto prazo tendem
a ser, em geral, amargas, j que resultam em desacelerao do crescimento e at
recesso. Mas, para a autora, desde que os polticos possam explicar aos eleito-
res por que tomaram as medidas drsticas, contrrias, inclusive, aos interesses
imediatos do eleitorado, mas, pensando em seu bem-estar no longo prazo, no
h ruptura no processo de representao de interesses, se os eleitores, posterior-
mente, puderem definir se querem manter os governantes no poder por meio
de eleies.
Powell (2004, p. 67) reconhece a existncia de contradies e de disparida-
des entre os conceitos de responsividade e representao de interesses ao indicar,
exatamente, os pontos defendidos por Stokes. No entanto, a nica tentativa de
conciliao que Powell faz desses dois conceitos, se que pode-se dizer isso, que
responsividade no a nica virtude pblica. Essa posio, contudo, parece in-
suficiente para avaliar quando responsividade e representao de interesses podem
no estar em contradio.
Aqui se v o processo de responsividade como um dos componentes da
representao de interesse e que pode haver quebras nesse processo sem que haja
rupturas no de representao de interesses. Por outro lado, a busca pela respon-
sividade perfeita responder a todas as demandas de todos os setores do eleito-
rado invivel em qualquer sistema poltico. Isso se torna ainda mais agudo
na situao de os recursos serem escassos e as demandas estarem em competio.
Ento, preciso ter em mente outra questo: quem, a quais interesses, o gover-
no mais responsivo? Entram na questo, assim, discusses sobre quais so os
instrumentos e os recursos que os diferentes grupos sociais tm para pressionar

o governo para fazer lobby e se infiltrar no Estado, levando mais ganhos para
os setores dos quais fazem parte.7
Contudo, argumenta-se neste estudo que h momentos nos quais as res-
postas s demandas dos eleitores, que esto na essncia do processo de responsi-
vidade, no acarretam, necessariamente, rupturas no processo de representao
de interesses. Ou seja, h momentos quando a responsividade aos interesses dos
eleitores pode fortalecer o processo de representao de interesses. Isso tende a
ocorrer principalmente aps a estabilizao econmica de um pas e quando
a preocupao central dos polticos passa a ser a promoo do crescimento eco-
nmico e o investimento em infraestrutura e no combate desigualdade. Em tais
momentos, quando as demandas por distribuio e redistribuio passam a ser
centrais para os eleitores e no levam necessariamente irresponsabilidade fiscal,
responsividade e representao de interesses caminham de mos dadas. Porque
ser enfocado em nossa anlise o Brasil ps-1994, ou seja, ps-estabilizao da
economia, adotar-se- uma postura mais simples, tratando responsividade como
uma das formas em que o processo de representao de interesses se desenrola.
Utilizar-se- principalmente o primeiro conceito no transcorrer desse texto, mas,
para evitar repetio exagerada da palavra, eventualmente referir-se- responsivi-
dade como representao de interesses, representao ou processo representativo.
Isso ser feito, todavia, sem perder de vista que o eleitorado tem preferncias he-
terogneas e que h disputa entre os setores sobre quais demandas so atendidas.
2.3 O processo de representao de interesses: estgios, estruturas de

ligao e subverses
Para Powell (2004), o processo que torna o sistema poltico responsivo aos
interesses de seus cidados progride em estgios sucessivos. Primeiro, as esco-
lhas so estruturadas de tal forma que a variedade e a diversidade de interesses
dos cidados so transformadas em escolhas coletivas nacionais mais amplas,
principalmente pela atuao de partidos polticos e outras coletividades or-
ganizadas. O segundo momento de agregao das preferncias sociais por
meio de mecanismos institucionais especficos visando gerar governos. Dessa
forma, o segundo momento de transformao de votos em cadeiras parla-
mentares; de alocao dos postos de poder em um sistema seguindo a deciso
dos eleitores. O terceiro momento de traduo, pelos eleitos, das vontades
e dos interesses dos eleitores em decises polticas que resultam em outputs
concretos do sistema poltico: polticas pblicas e leis. As polticas pblicas e
7. A discusso sobre autonomia relativa do Estado interessante e bastante til pode orientar estudos sobre a
relao entre burocratas, polticos e atores econmicos e sociais no Brasil contemporneo (PRZEWORSKI, 1995;
CARDOSO JR., 2007).
as leis, por sua vez, so o pice de um processo de disputa e conflito sobre a

alocao dos recursos e bens coletivos e pblicos, na forma de distribuio de
benefcios materiais e simblicos.
Alm dos trs estgios apontados, Powell (2004) fala de estruturas de conca-
tenao, de ligao, entre os estgios. A ruptura dessas ligaes ou falhas em seu
funcionamento coloca em risco a relao entre os distintos momentos do proces-
so. Para o autor, as estruturas de ligao so tambm trs: escolhas estruturantes,
agregao institucional e produo de polticas.8 Esses elos no processo de responsi-
vidade do governo so, na sua maioria, configurados pelo arcabouo institucional
do desenho democrtico de um pas. Nessa viso, uma democracia responsiva
quando o arranjo institucional existente produz incentivos para o bom funcio-
namento das diferentes etapas do processo de representao (POWELL, 2004,
p. 63). Portanto, o impacto do quadro institucional no comportamento dos ato-
res polticos desempenha um papel central na construo terica do autor. Assim,
como mencionado no incio do texto, o modelo proposto tem a vantagem de
claramente articular como instituies e comportamentos polticos se entrelaam
na formao de polticas pblicas.
A primeira estrutura de ligao, portanto, conecta as preferncias dos elei-
tores com as alternativas eleitorais concretas, gerando preferncias coletivas. Essa
ligao envolve, assim, tanto os desejos e as preferncias dos eleitores como as
caractersticas das alternativas de escolha, que o conjunto de opes e propostas
que o sistema poltico disponibiliza para os eleitores. O conjunto de opes e
alternativas oferecidas aos eleitores , em grande medida, definido pelos partidos
polticos que competem pelo voto popular.
Esse primeiro momento extremamente complexo e lida com diversas ques-
tes que a cincia poltica, a economia poltica e a sociologia poltica tm tratado
h muito tempo. Por exemplo, a primeira como eleitores formam suas prefern-
cias e qual o grau de certeza que estes tm sobre essas preferncias? A questo ins-
pira uma das mais ricas e exploradas tradies de estudo na cincia poltica, a que
analisa os motivos do voto e qual o papel que os nveis informacionais dos eleitores
tm em suas escolhas polticas. Nenhuma dessas questes trivial. Dezenas, seno
centenas de pesquisadores, j se debruaram sobre elas, sem chegarem a consensos
amplos. Portanto, o estudo do processo de responsividade de um sistema poltico
depara-se desde logo com imensos desafios.
Essas dificuldades acumulam-se na anlise dos demais momentos do pro-
cesso de representao. Por exemplo, no temos critrios universalmente acei-
tos para avaliar sistemas partidrios, algo essencial no primeiro elo, o de escolhas
8. Traduo do autor para structuring choices, institutional aggregation e policy making.

estruturantes. Claro, h propostas de caracterizao de sistemas partidrios, como

o proposto por Sartori (1976), Laakso e Taagepera (1979) e Mainwaring e Scully
(1995), mas no h consenso sobre qual o melhor esquema classificatrio e
como cada um destes esquemas ajuda a explicar o funcionamento dos distintos
aspectos do sistema poltico e do processo representativo.
O caso brasileiro paradigmtico nesse sentido. Nosso sistema partidrio j
foi classificado por prestigiosos cientistas polticos como catico, principalmente
pelo alto nmero de partidos e suas ambivalncias ideolgicas e programticas.9
Mais recentemente, esse consenso foi questionado por Figueiredo e Limongi
(1999), que apontam para um papel de coordenao dos partidos na esfera legis-
lativa e nas disputas eleitorais majoritrias. Ou seja, fica-se ainda sem saber, apesar
das contribuies tericas existentes, o que de fato constitui um sistema partid-
rio forte, composto por partidos fortes. Portanto, no s difcil identificar o que
eleitores querem, mas tambm captar como partidos atuam para estruturar as
escolhas eleitorais. O desafio deste estudo ser identificar pesquisas que, quando
articuladas, possam auxiliar a compreender melhor esses elementos.
J a segunda ligao, a de agregao de preferncias, embora tambm com-
plexa, resume-se a dois debates principais da cincia poltica que j encontram
maior nvel de consenso na literatura: qual o efeito de sistemas eleitorais ma-
joritrios e proporcionais e qual o efeito da diferena entre parlamentarismo e
presidencialismo. Nessa perspectiva, claramente, o debate sobre o quadro ins-
titucional e sua influncia na transformao de votos em governo. Sistemas elei-
torais majoritrios so vistos como mais propensos para a formao de maiorias
e o enxugamento do quadro partidrio. J sistemas proporcionais privilegiam a
representao da diversidade de interesses na sociedade de forma mais equnime,
em relao aos seus respectivos pesos na populao. Por outro lado, a formao de
maiorias no governo mais difcil em sistemas proporcionais.
Sistemas parlamentaristas tendem a ser vistos como mais flexveis e es-
tveis do que regimes presidencialistas e menos propensos a conflitos entre
poderes. A lgica dual da representao poltica em sistemas presidencialistas,
nos quais os representantes do Poder Executivo so eleitos independentemente
do Poder Legislativo, vista como motivo de maior frico entre os poderes.
Tambm a regra de mandatos fixos no presidencialismo criticada por sua
rigidez. No obstante essas crticas, o debate sobre presidencialismo e parla-
mentarismo no Brasil j no conta com tantos adeptos como a discusso sobre
qual sistema eleitoral prefervel. Em outras palavras, no h questionamentos
viveis de mudana do sistema de governo, mas h debates mais acirrados e
aprofundados sobre reformas no sistema eleitoral.
9. Ver os trabalhos de Sartori (1976), Lamounier (1987, 1990), Ames (2001) e Mainwaring (1999).
O ltimo elo da corrente de responsividade o que liga os tomadores de

deciso, os polticos eleitos, s polticas pblicas implementadas. Nesse momento,
podemos retomar a metfora de Easton (1965), mencionada no incio deste cap-
tulo, de que o Estado o local onde os insumos, as demandas ao sistema, so trans-
formados em outputs, os produtos, na forma de leis e polticas pblicas. O ltimo
elo o que transforma preferncia em deciso e depois em implementao so as
instituies que regulamentam o processo de formulao de polticas pblicas, de
tomada de deciso e de implementao de polticas e que marcado pela interface
entre os trs poderes constitudos: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.
Nessa perspectiva, as questes tambm so muito variadas e os resultados
do processo decisrio bastante incertos. Pode-se, por exemplo, retomar a discus-
so de Kingdon (1995) sobre a burocracia e argumentar que o processo decis-
rio composto pela competio entre polticos e burocratas que j tm diversas
solues em mente aguardando apenas que os problemas surjam para que pos-
sam aplicar suas solues. So como surfistas que ficam esperando a onda certa.
Ou seja, disputas internas na burocracia e na elite poltica condicionam fortemente
a agenda de debates pblicos e a proposio de solues, levando, possivelmente, a
um distanciamento entre estas e os interesses populares.
Alm das disputas intraelite pela agenda e pela soluo de problemas, vrias
outras questes podem afetar a transformao das preferncias dos polticos em po-
lticas pblicas. Fatores exgenos ao processo decisrio e externos ao controle de
burocratas e polticos podem moldar o processo deliberativo. Por exemplo, uma crise
econmica internacional pode restringir em muito os recursos pblicos e dificultar
as decises de alocao de bens. As limitaes de infraestrutura e as logsticas do pr-
prio Estado podem tambm dificultar as transformaes de preferncias em polticas
pblicas. Outro exemplo a incapacidade da burocracia de obter dados atualizados
sobre certa realidade, o que pode atravancar o processo decisrio. A corrupo de
membros da burocracia estatal e de polticos outro fator que pode redundar na
reduo de verbas pblicas disponveis para investimentos do governo.
Portanto, fica claro que os estgios do processo de responsividade e as estru-
turas de concatenao so marcados por potenciais obstculos para sua concreti-
zao, que podem resultar em vis no processo de responsividade do governo ao
eleitorado. O esforo na anlise da qualidade desse processo justamente identi-
ficar os possveis entraves para a transformao de preferncias dos cidados em
polticas pblicas e a eventual criao de distores nesse processo que beneficie
certos interesses mais do que a outros.
Para sistematizar ainda mais a anlise, Powell (2004) denomina as pos-
sveis rupturas nos elos do processo representativo como subverses nas es-
truturas de ligao. As subverses mais comuns em cada etapa, algumas j
mencionadas anteriormente, so momentos em que h potencial para detur-

paes do processo de responsividade.
Na ligao entre preferncias dos eleitores e escolhas eleitorais, as subver-
ses podem ser de trs tipos. Primeiro, podem ocorrer problemas na aquisio
e no processamento de informaes polticas por parte dos eleitores. Isso pode
ser decorrente de questes institucionais, que interferem na transparncia e na
clareza na atribuio de responsabilidades. O segundo problema nessa etapa pode
estar relacionado complexidade do sistema partidrio e incoerncia dos par-
tidos. O problema, nesse caso, est na apresentao das propostas dos partidos e
na distino de suas posies pelos eleitores. A ausncia de clareza programtica
entre partidos dificulta as escolhas dos eleitores. Assim, nveis informacionais dos
eleitores esto intimamente ligados aos incentivos de aprendizado e de acesso a
informaes oferecidas pelo sistema partidrio. Eleitores tm poucas informaes
porque o sistema partidrio no auxilia o eleitor a diferenciar as alternativas dis-
ponveis. Por ltimo, o terceiro obstculo possvel a limitao nas alternativas de
escolha disponveis. Eleitores podem no se sentirem representados por nenhum
partido ou poltico por que o sistema poltico insuficientemente aberto para a
incluso de pontos de vista variados.
As subverses na ligao que provm da agregao institucional so de tipo
diferente, embora, em parte, tambm tenham reflexo sobre os desvios no primei-
ro elo, aquele entre preferncias de eleitores e alternativas eleitorais. O principal
debate nesse sentido sobre como as regras eleitorais condicionam a formao
de governos e os atributos dos governantes. Sistemas majoritrios privilegiam a
governabilidade: menos partidos ganham assentos e os governos so compostos
por coalizes menores ou por apenas um partido. Esse caso tanto do Reino
Unido quanto do presidencialismo bipartidrio norte-americano. J o sistema
proporcional e sua enorme varincia interna geram uma representao mais fi-
dedigna da variedade de interesses da sociedade, mas, at por isso, aumenta o
nmero de partidos polticos e interesses no processo decisrio, dificultando
a tomada de deciso, a formao de maiorias e a governabilidade do sistema.
Muito da coordenao intraelite em sistemas polticos com regras proporcionais
ocorre aps as eleies, e no antes. Os governos e as coalizes polticas que
governam podem no ser iguais aos que concorreram nas eleies, o que gera
problemas de inteligibilidade do sistema para o eleitor e opacidade do processo
decisrio. Ou seja, as subverses de agregao institucional podem tambm se
refletir no processo seguinte, de transformao das preferncias dos polticos
eleitos em polticas pblicas.
Por ltimo, as subverses do processo decisrio podem incluir problemas
de corrupo e de excessiva influncia de grupos de poder por meio de lobby e
limitaes derivadas de baixa qualificao tcnica da burocracia. Quando os re-

cursos so desviados pela prevaricao, formao de quadrilha e corrupo ativa
e passiva, restringi-se o total de dinheiro que o governo pode mobilizar na im-
plementao de polticas pblicas. Quando h lobbies poderosos de certos grupos
econmicos, pode ocorrer vis na alocao de recursos, beneficiando esses grupos
e prejudicando a maioria da populao. Por ltimo, quando a burocracia mal re-
munerada e treinada, as decises tomadas podem no atingir os beneficirios por
incompetncia do corpo burocrtico. Todos esses fatores condicionam a transfor-
mao das preferncias dos polticos em resultados concretos do sistema poltico,
piorando a qualidade do processo de responsividade.
Em suma, a contribuio terica do modelo de responsividade de Powell
(2004) que ele claramente aponta os estgios do processo de transformao
de preferncias dos cidados e polticos em escolhas eleitorais e de polticas
pblicas, em cada momento do processo decisrio democrtico. No primeiro
momento, a questo como preferncias dos eleitores se transformam em esco-
lhas eleitorais, em votos. Esse processo intermediado pelo sistema partidrio e
eleitoral. O segundo momento, sobre como as escolhas eleitorais transformam-
se em formao de governo, remete a de que forma as instituies eleitorais e
o tipo de governo influenciam a distribuio de poder entre os atores polticos
eleitos. O segundo momento, portanto, enfoca o velho problema de como vo-
tos se transformam em assentos parlamentares. Concluindo, o momento final
do processo de responsividade enfoca como as preferncias dos polticos eleitos
se cristalizam em polticas pblicas. Portanto, o modelo se prope a identificar
e analisar momentos sucessivos de transformao de preferncias em escolhas,
processo esse moldado pelo arcabouo institucional. esse modelo que ser
aplicado ao estudo do caso brasileiro.
3 A QUALIDADE DA RESPONSIVIDADE NO BRASIL

Em estudo pioneiro sobre o tema no Brasil, e em comparao com o Chile,
Hagopian (2004) prope alguns referentes empricos para a discusso sobre res-
ponsividade e representao. Em seu estudo comparado, essa autora contrasta a
situao de duas dimenses da qualidade da democracia no Brasil e no Chile e
conclui que os dois pases apresentam caractersticas opostas em cada dimenso.
No Brasil, h ganhos mais acelerados no processo de representao de interesses
e de responsividade do sistema poltico nos ltimos anos leia-se aps o governo
Fernando Henrique Cardoso e avanos muito tmidos na esfera do funciona-
mento do Estado de direito. No Chile, ocorre exatamente o oposto. Os avanos
na esfera de garantia do pleno funcionamento do Estado de direito tm sido bem
maiores do que na responsividade do sistema.
Hagopian (2004) tira vantagem de diversos referentes empricos para a ava-

liao da dimenso da responsividade no Brasil e no Chile. No entanto, cabe
destacar que ela no segue de forma prxima, como ser feito neste trabalho, o
sistema classificatrio de Powell (2004). Na verdade, Hagopian inclui um nme-
ro exagerado de referentes para cada dimenso, aumentando desnecessariamente
a complexidade de sua avaliao. Alm disso, os referentes pouco dialogam entre
si e com um modelo mais abrangente sobre como o processo de representao
de interesses e responsividade se d nos casos estudados. Ou seja, falta a devida
articulao terica entre os diferentes referentes empricos.
Se no, veja-se. Os principais indicadores usados por Hagopian para afe-
rir responsividade so posicionamentos ideolgicos e preferncias sobre po-
lticas especficas da populao, mensuradas por intermdio de pesquisas de
opinio pblica, preferncia declarada da populao acerca do regime demo-
crtico, satisfao com a democracia e confiana nas instituies. Alm desses
dados de opinio pblica, a autora usa dados de participao dos eleitores em
eleies, medido por comparecimento e nmero de votos vlidos. Por ltimo,
ela avalia o distanciamento ideolgico dos partidos polticos, medido pelas
preferncias expressas de polticos em pesquisas de opinio pblica com elites.
Ou seja, sua anlise peca por que no relaciona esses diversos fatores com um
esquema terico claro, que facilite a compreenso dos diferentes estgios do
processo de responsividade.
O modelo proposto por Powell (2004) nos d essa possibilidade. Assim,
partir-se- para a anlise da dimenso da representao de interesses no Brasil,
explorando cada um dos estgios apontados por esse autor e destacando as pos-
sveis subverses geradas por nossas regras eleitorais no funcionamento de cada
estrutura de concatenao. medida que for feita a anlise, apontar-se- para
quais referentes empricos do comportamento de eleitores, polticos e burocratas
melhor representam cada estgio do processo de transformao de insumos (de-
mandas) em produtos (polticas pblicas no sistema poltico brasileiro).
3.1 As preferncias dos eleitores e as escolhas estruturantes

O primeiro estgio do processo de responsividade apontado por Powell (2004)
enfoca como as preferncias dos eleitores so traduzidas em escolhas eleito-
rais condicionadas pelas caractersticas do sistema partidrio e das alternativas
eleitorais, que refletem a funo de ligao baseada em escolhas estruturantes.
Ou seja, no primeiro momento do processo de responsividade do sistema pol-
tico, o foco da anlise so os eleitores e o funcionamento dos partidos na esfera
eleitoral. Alm disso, preciso investigar essa relao com olho no efeito que o
sistema eleitoral tem sobre as escolhas dos eleitores.
Comear-se- por esse ltimo fator, com uma descrio do arcabouo ins-
titucional eleitoral, j que ele condiciona em muito o funcionamento do sistema
partidrio e tambm a formao de preferncias coletivas com base nas prefe-
rncias do eleitor e nas alternativas de escolha existentes. No Brasil, por conta
do sistema presidencialista, tm-se eleies diretas e separadas para os Poderes
Executivo e Legislativo. Em razo do sistema federalista, ocorrem eleies para
esses dois poderes nos trs entes da Federao: Unio, estados e municpios.
As eleies so concomitantes para ambos os poderes, mas no concomitan-
tes para as eleies gerais que abrangem a Unio e os estados e municipais.
Assim, as eleies gerais so intercaladas por eleies municipais, cada uma com
ciclos fixos de quatro anos. Essa caracterstica das regras eleitorais e do sistema de
governo, com eleies concomitantes para os dois poderes, visa aumentar a corre-
lao de foras polticas nos Poderes Executivo e Legislativo, ampliando o espao
para que as mesmas foras ou coalizes polticas tenham poder similar nos dois
poderes. Portanto, eleies concomitantes facilitam a governabilidade do sistema.
Contudo, as regras eleitorais que definem a alocao de cadeiras nos Poderes
Executivo e Legislativo so distintas no Brasil. Para as eleies legislativas, em todos
os nveis da Federao, representantes do Poder Legislativo, em sua cmara baixa na
Unio (Cmara dos Deputados) e em suas cmaras nicas nos estados (Assembleias
Legislativas) e municpios (Cmaras de Vereadores), so eleitos pelo sistema propor-
cional de lista aberta, com mtodo DHondt de alocao de sobras.10 J as eleies
para o Poder Executivo so majoritrias, com sistema de ballotage (dois turnos e que
exigem maiorias absolutas) para os municpios acima de 200 mil habitantes, os es-
tados e a Unio. Portanto, o presidente da Repblica, os governadores e os prefeitos
de municpios grandes so eleitos por esse sistema. Senadores e prefeitos de muni-
cpios pequenos, por sua vez, so eleitos com sistemas majoritrios que no exigem
maiorias qualificadas, sendo que nas eleies para o Senado em um ciclo eleitoral h
a alocao de dois assentos por estado e em outro, apenas de um.
Essa variao nas regras eleitorais em eleies presidenciais e legislativas
gera uma lgica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes
no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo
(PEREIRA; MUELLER, 2000). Essa fragmentao indicada claramente pelo
fato de o partido do presidente deter apenas 20% das cadeiras em mdia nas
ltimas administraes do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e
do Partido dos Trabalhadores (PT). Ou seja, para governar, preciso formar
coalizes. Esse elemento ser central para entender-se o desempenho do lti-
mo estgio do processo de responsividade (a produo de polticas pblicas e a
tomada de deciso no governo).
10. Para maiores explicaes sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).
Mas a questo mais imediata como as regras eleitorais afetam o fun-

cionamento dos partidos na esfera eleitoral. Primeiro, evidente que o n-
mero de partidos no Brasil alto em comparao com a maioria dos pases
do mundo. Isso resultado direto das regras proporcionais nas eleies le-
gislativas e de baixas restries entrada de partidos na disputa eleitoral.
O resultado prtico que os eleitores tm muitas alternativas de escolha nas
eleies legislativas. Alm disso, a ocorrncia concomitante de eleies legis-
lativas e executivas pode reduzir a visibilidade das primeiras, dificultando a
difuso de informao sobre os candidatos a deputado federal. Um ltimo
fator institucional digno de nota a generosidade da lei eleitoral no que tan-
ge ao nmero de candidatos que cada partido e cada coalizo podem lanar,
o que dificulta ainda mais a possibilidade de comparao e avaliao dos
concorrentes Cmara dos Deputados (RENN, 2006b).
A pergunta que se tentar responder agora se essa variedade de es-
colhas auxilia ou complica a tarefa do eleitor de obter informaes sobre
seus representantes e de escolher um candidato. Ficar claro mais adiante,
baseado nos achados de Ames, Baker e Renn (2008), que h diferenas
claras no processo de escolha eleitoral nas eleies para os Poderes Execu-
tivo e Legislativo e em eleies municipais, estaduais e federais. H, prin-
cipalmente, uma grande variao no grau de informao que os eleitores
tm sobre seus representantes e candidatos nas eleies legislativas e para o
Poder Executivo. Mas, a despeito disso, os eleitores tm conseguido obter
tanto informaes relevantes sobre seus representantes quanto transformar
essas informaes em escolhas eleitorais que seguem padres discernveis em
eleies legislativas e para o Executivo.
Ames, Baker e Renn (2008, p. 144) definem a qualidade de uma eleio
baseada no grau em que resultados eleitorais refletem escolhas informadas e
pensadas por eleitores preocupados em influenciar as decises governamentais
sobre bens coletivos. Nesse sentido, os autores investigam se as escolhas elei-
torais no Brasil so baseadas em polticas clientelistas ou questes nacionais,
nas caractersticas pessoais dos candidatos, em sua atuao no exerccio do
mandato ou em preferncias sobre polticas pblicas. Ao contrrio do senso
comum e de estudos anteriores, os autores concluem que os eleitores utilizam
todos esses critrios quando avaliam candidatos, incluindo questes nacio-
nais e preferncias sobre polticas pblicas, e tanto para cargos do Executivo
quanto do Legislativo. O achado especialmente inovador nessa discusso que
tambm nas eleies legislativas, embora em menor intensidade do que nas
eleies para o Executivo, eleitores levam em considerao preferncias sobre
polticas pblicas no voto para deputado federal.
Em primeiro lugar, importante destacar que os eleitores tm maior dificul-

dade para lembrar em quem votaram para deputado federal nas eleies anteriores e
saber o nome de candidatos na eleio corrente; uma porcentagem em torno de 20%
a 30% no consegue desempenhar qualquer dessas duas tarefas (AMES; BAKER;
RENN, 2008). Esses valores so irrisrios em eleies para o Poder Executivo,
principalmente para presidente da Repblica. Aparentemente, bem mais difcil
para o eleitorado identificar os candidatos e os representantes nas eleies legislativas,
marcadas pelo sistema proporcional de lista aberta, do que nas eleies presidenciais
e para governador. Nestas ltimas duas, os eleitores conseguem identificar os diversos
candidatos e lembrar em quem votaram no passado. Esse achado esperado, dado
que as regras para as eleies legislativas levam a uma multiplicao dos candidatos
e, consequentemente, a uma possvel sobrecarga de informaes (RENN, 2009).
Mas, contrrio s expectativas, os determinantes das escolhas eleitorais para
deputado federal no so to distintos de outras escolhas eleitorais. Aspectos da
poltica nacional, relacionados a propostas concretas de polticas pblicas, tambm
influenciam as escolhas para deputado federal, principalmente quando se contrasta
candidatos do PT frente aos demais partidos. Assim, o voto para deputado no se
mostra totalmente distinto daquele que ocorre nas eleies para o Executivo.
Os dados de Ames, Baker e Renn (2008), portanto, apontam para uma
qualidade bastante elevada das escolhas eleitorais dos brasileiros. Apesar das re-
gras eleitorais aumentarem a dificuldade para se conhecer mais candidatos e lem-
brar do voto nas eleies para a Cmara dos Deputados, os eleitores levam em
considerao diversos aspectos, no s polticas distributivistas, em suas escolhas
eleitorais. Assim, a formulao de preferncias dos eleitores, a despeito da com-
plexidade dos sistemas partidrio e eleitoral, leva a escolhas eleitorais que refletem
aquisio e processamento de informaes polticas na formulao de decises
pensadas e informadas, independentemente das regras eleitorais.
Em suma, apesar de existir um nmero alto de partidos, o que confunde o
funcionamento de ligao entre preferncias dos eleitores e voto, eleitores conseguem
expressar suas demandas por meio da escolha de candidatos que representam suas
vises sobre polticas pblicas. Pode-se concluir, mesmo que ainda de forma prelimi-
nar e atentos necessidade de mais pesquisas sobre o tema, que o primeiro estgio do
processo de responsividade ocorre sem maiores distores no Brasil, apesar dos vieses
que o sistema eleitoral e partidrio poderiam gerar. Eleitores conseguem navegar pelo
complexo sistema eleitoral e escolher candidatos para deputado federal, governador
e presidente da Repblica, baseados em critrios objetivos, que envolvem dimenses
da poltica local e nacional, atributos pessoais dos candidatos e seu desempenho no
exerccio do mandato. Eleitores tm conseguido realizar escolhas eleitorais que po-
dem ser vistas como razoveis e pensadas. No se vota ao acaso no Brasil.
3.2 Agregao de preferncias e formao de governo

O segundo estgio do processo de responsividade passa pela transformao das escolhas
eleitorais feitas por eleitores na formao de governos. Nesse estgio, entram em atua-
o, mais uma vez, as instituies eleitorais, s que com efeitos um pouco distintos dos
discutidos na seo anterior. O enfoque agora no nos efeitos que o sistema eleitoral
produz no sistema partidrio ou no comportamento do eleitor, como discutiu-se ante-
riormente, mas nas possveis distores e desproporcionalidades que as regras eleitorais
criam ao distriburem poder entre as distintas foras polticas, baseadas no resultado
das eleies. Portanto, o que se analisa neste estudo como as instituies eleitorais
exercem um papel de ligao, por meio da agregao de preferncias, entre resultados
eleitorais e distribuio de posies de poder, cargos eletivos, no sistema poltico.
Ser abordado neste estudo duas distores que podem ocorrer no nosso sis-
tema: o vis causado pela desproporcionalidade do tamanho das bancadas estaduais
na Cmara dos Deputados frente s populaes das circunscries eleitorais e o
vis causado pelo clculo do coeficiente eleitoral com base na votao total das
coligaes eleitorais, e no na dos partidos. Segundo Nicolau (1997), uma
das principais patologias dos sistemas representativos das democracias contempo-
rneas a no proporcionalidade entre a populao (ou eleitorado) de uma de-
terminada circunscrio eleitoral e seu nmero de representantes na Cmara dos
Deputados. Isso se refere ao primeiro problema mencionado anteriormente.
J o segundo problema toca na questo, ainda mais complexa e de difcil avaliao, de
transferncia de votos na coligao, que pode resultar no voto em candidato de certo
partido levar vitria de candidato de outro partido, desde que da mesma coligao.
Em ltima instncia, essas distores afetam a igualdade de influncia poltica
entre eleitores e a distribuio justa de cadeiras por partidos. No primeiro caso, se a
proporo de votos para eleger um representante em um Estado muito diferente
daquela em outro, esses votos no tm peso igual. J se se vota em um partido e
se elege um representante de outro partido, h uma distoro na distribuio de
foras entre os partidos. Isso se torna um problema ainda mais agudo se as coalizes
so heterodoxas ideologicamente. Portanto, explorar-se- em nossa anlise como as
regras eleitorais podem levar s distores no contedo da democracia, tais como
questes referentes igualdade poltica entre eleitores de diferentes distritos ou as-
pectos procedimentais, remetendo ao impacto do voto na formao do governo.
3.2.1 Desproporcionalidade entre populao e cadeiras

O debate sobre o vis na distribuio de cadeiras por bancada estadual remete
diferena de peso que um voto pode ter em cada estado. Assim, o problema
passa a ser como comparar os votos de um eleitor em So Paulo e outro no Acre
ou no Distrito Federal.
Mas qual exatamente a gravidade deste problema? Primeiro, parece que a

distoro, segundo Nicolau (1997), no to acentuada assim. Ele apresenta al-
guns nmeros interessantes. Por exemplo, a desproporcionalidade total em vrias
legislaturas de aproximadamente 10% das cadeiras que foram alocadas fora de
lugar, ou seja, para estados em que no deveriam ter sido contemplados com
essas vagas, caso se tivesse uma representao perfeita entre cadeiras e populao
dos estados (NICOLAU, 1997). Em todas as legislaturas, a regio Sudeste foi
sub-representada. Mas, a partir de 1945, So Paulo passa a representar quase
que toda a distoro encontrada na regio. Por outro lado, as regies Norte e
Centro-Oeste sempre tiveram uma representao maior do que deveriam, prin-
cipalmente a primeira. O Nordeste e o Sul, por sua vez, no apresentam padres
consistentes no tempo, ora sendo sub, ora sobrerrepresentados. De qualquer for-
ma, nenhuma dessas duas regies beneficiou-se necessariamente de uma possvel
sobrerrepresentao. Assim, o problema no parece ser to agudo nacionalmente,
beneficiando principalmente os pequenos estados da regio Norte e prejudicando
exclusivamente So Paulo. Uma correo simples seria aumentar o nmero de
representantes em So Paulo.
Mas o que se ganharia necessariamente com isso no que tange atuao dos
representantes no Congresso Nacional? Podemos afirmar que h diferenas no
comportamento entre representantes de So Paulo e das regies sobrerrepresen-
tadas (Norte e Centro-Oeste) no exerccio do mandato? Na tabela 1, baseada em
dados de pesquisa sobre o desempenho de deputados federais na 52a legislatura
(2003-2007), encontram-se algumas diferenas quando se comparam os dois gru-
pos por intermdio de teste-t simples para diferenas entre mdia. Esse teste avalia
se h diferenas estatisticamente significativas entre os dois grupos, deputados das
regies Norte e Centro-Oeste e deputados de So Paulo, em diversas variveis que
medem a atuao dos parlamentares no exerccio do mandato. So elas: nmero
de escndalos em que se envolveram na 52a legislatura, gastos de campanha em
2006, porcentagem do valor total de execuo das emendas oramentrias indivi-
duais apresentadas, projetos de lei apresentados, propostas de legislao (proposta
de emenda Constituo PEC, projeto de lei PL e projeto de lei comple-
mentar PLC) apresentadas e aprovadas e atuao em fiscalizao e controle.11
Fica claro que h algumas diferenas, mas nem todas favorveis atuao de
deputados paulistas. Por exemplo, deputados de So Paulo estiveram mais envol-
vidos em escndalos de corrupo do que aqueles que representam os estado da
regio Norte e Centro-Oeste. Representantes de So Paulo tambm gastaram mais
para serem eleitos. Por outro lado, tiveram mais propostas de legislao aprovadas.
Nos demais itens, no h diferenas significativas na atuao dos deputados das
11. Para maiores detalhes sobre o que compe cada uma dessas categorias, ver Renn (2009).
distintas regies. Ou seja, preciso avaliar melhor qual a necessidade prtica de

mudana na legislao sobre a desproporcionalidade de representao entre regies
nos resultados oferecidos pelo Legislativo. Aparentemente, haveria um ganho de
produtividade legislativa, mas no em outras reas.
TABELA 1
Diferenas de atuao entre deputados do Norte e do Centro-Oeste e de So Paulo
Diferena entre mdias
Varivel
(teste-t simples)
Envolvimento em escndalos 0.13(1)
Gastos de campanha 92435(1)
Execuo de emendas oramentrias -0.017
Propostas de legislao apresentadas 3.31
Propostas de legislao aprovadas 0.44 (2)
Fiscalizao e controle 3.75
Fontes: Banco de Dados sobre Deputados Federais e Pereira e Renn (2007).

Elaborao: Pereira e Renn (2007).
Notas: (1) Significante a 0.05.
(2)
Significante a 0.01.
Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da despro-
porcionalidade entre populao da circunscrio eleitoral e nmero de cadeiras
para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema poltico brasi-
leiro. Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos polticos tm sofrido
com a desproporcionalidade. Esses partidos polticos arregimentam mais votos
nas regies que so sub-representadas do Sudeste, do que nas sobrerrepresentadas
do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e
o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) tm sido, at 2002, os
que mais perdem com a desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal PFL
(atual Democratas DEM) , o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido
Progressista (PP) so os que mais ganham.
Alm disso, a autora avalia na prtica quais foram as posies de parla-
mentares das diferentes regies em votaes importantes durante a Assembleia
Constituinte de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regies sobrer-
representadas e menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com
capacidade de veto nas propostas de reforma do Estado orientadas racionali-
zao da administrao pblica, bem como de reforma poltica. Segundo ela, os
resultados so mistos, apontando ora para votaes em bloco nas regies, ora para
rupturas dos padres de votao nas regies. Ou seja, no h evidncias fortes de
que os parlamentares das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuam
da mesma forma e de maneira distinta de deputados das regies Sul e Sudeste.
Finalmente, Bohn (2006) se pergunta se alguns partidos tendem a concen-

trar sua fora eleitoral em alguma regio ou se esto distribudos por todas. Essa
constatao ajudaria a entender se a sobrerrepresentao de certas regies leva a
uma distoro na representao de algum partido. O nico caso de partido que
concentra exageradamente sua votao em alguma regio, at as eleies de 2002,
o DEM, antigo PFL, na regio Nordeste. Todos os demais partidos distribuem-
se pelas regies de forma bastante homognea. Portanto, no possvel afirmar
que a desproporcionalidade beneficia certos grupos polticos frente outros.
3.2.2 Coligao como unidade de clculo do quociente eleitoral

J o segundo problema, de transferncia de votos na coligao e uso do total de
votos desta para clculo do nmero de deputados eleitos por coligao, gera pro-
blemas que afetam a todos os partidos e que podem criar distores muito srias
no que tange transformao de votos em cadeiras parlamentares. O problema
resta no fato de que a coligao, e no o partido, a unidade de agregao do total
de votos para cotejamento do nmero de cadeiras alocadas. Ou seja, o nmero de
cadeiras pode ser distribudo por coligao.
Dessa forma, deve ficar claro que so dois os fatores que levam eleio de um
candidato para a Cmara dos Deputados: o total dos votos da coligao ou partido, que
assegura o nmero de cadeiras a serem distribudas para essa coligao ou partido, e o
nmero de votos individuais do candidato, que define sua posio no ordenamento dos
candidatos na lista da coligao.12 Assim, caso a coligao atinja votos suficientes para
obter trs cadeiras, os trs candidatos mais votados da coligao sero os eleitos.
Pois bem, em uma coligao com dois partidos que so bastante distintos
em suas trajetrias polticas e posies ideolgicas, o voto em candidato de um
partido pode ajudar a eleger um deputado federal do outro partido. Isso ocorre
caso o eleitor tenha votado para um candidato do primeiro partido, mas esse
candidato no tenha sido bem votado e no esteja entre os primeiros da lista da
coligao. Caso algum candidato do outro partido da coligao esteja nessas pri-
meiras colocaes, ele ser beneficiado pelos votos dados a candidatos dos outros
partidos que compem a coligao. Ou seja, um eleitor de um partido ter contri-
budo para a eleio de um candidato de outro partido, que esse eleitor pode nem
conhecer e, possivelmente, at considerar uma opo indesejvel. Em coligaes
ideologicamente coesas, isso pode no ser um problema. Ou seja, ajudar a eleger
um candidato da mesma coligao, quando os partidos no tm propostas ou
trajetrias to diferentes, pode no representar uma distoro grave. Mas em co-
ligaes heterogneas, quando as diferenas entre os partidos e os candidatos que
se associam na coligao so grandes, as distores podem ser grandes.
12. Partidos polticos podem concorrer em eleies isoladamente ou em coligaes com outros partidos.
Como Carreiro (2006) aponta que a tendncia tem sido de aumento de

coligaes ideologicamente heterodoxas nas duas ltimas eleies, 2002 e 2006,
principalmente pelo fato de o PT ter expandido seu leque de parcerias, incluindo
partidos considerados de direita, o problema deve se acentuar cada vez mais. Sem
um mecanismo de atribuio de cadeiras para partidos, e em casos de coligaes
heterogneas, as distores causadas por essa regra eleitoral podem ser grandes.
Braga (2006) contribui para esse debate lembrando que a permisso para
formao de coligaes nas eleies proporcionais brasileiras pode favorecer par-
tidos que no conseguiriam, isoladamente, atingir o quociente eleitoral. Assim, as
coligaes nas eleies para vereadores, deputados estaduais, distritais e federais
poderiam facilitar o acesso s cadeiras de representantes de partidos que no tm
grande respaldo eleitoral. Conforme a autora, a prtica de coligaes parlamen-
tares estaria associada fragmentao partidria-parlamentar, sobrevivncia de
partidos pequenos e fraca inteligibilidade do eleitor sobre o processo eleitoral, o
que, por sua vez, dificultaria a formao de identidades partidrias razoavelmente
definidas (BRAGA, 2006, p. 228). Em seu trabalho sobre as eleies de 1998,
Braga (2006) transforma essas suposies em hipteses e as testa usando dados
sobre distribuio de cadeiras e votao total recebida por partidos. Os resulta-
dos so interessantes. Segundo a autora, em simulaes acerca do tamanho das
bancadas partidrias, caso as coligaes fossem proibidas, e em comparao com
o tamanho das bancadas partidrias eleitas segundo a regra vigente, as diferenas
entre os cenrios so pequenas. A distribuio de cadeiras na Cmara dos Depu-
tados, na legislatura eleita em 1998, no mudaria muito, estando ainda concen-
trada em apenas cinco partidos. Haveria uma mudana no que tange ao nmero
de cadeiras desses partidos, passando de 79% para 87%, caso as coligaes no
fossem permitidas, mas o quadro geral no mudaria drasticamente. Ou seja, a
fragmentao partidria no seria atenuada de forma dramtica com a mudana
na regra de coligaes.
Mas, ao avaliar-se o nmero de cadeiras que so transferidas entre partidos
na coligao, comparando-o com a transferncia entre partidos de diferentes co-
ligaes, devido ao quociente eleitoral, fica claro que a distoro do mecanismo
de coligao relevante: 43 cadeiras foram transferidas entre partidos na mesma
coligao em 1998, enquanto 27 foram transferidas por conta de no se atingir o
quociente eleitoral. Portanto, sugere Braga (2006), pensar em algum mecanismo
de correo da distribuio de cadeiras nas coligaes com base nas votaes dos
partidos que a compem seria uma alternativa bastante til de reforma.
Por outro lado, a autora ressalta uma consequncia negativa da proibio de
coalizes, mantendo-se a exigncia de um quociente eleitoral. Os votos recebidos
pelos pequenos partidos que no atingissem o quociente seriam descartados, pois
no contribuiriam para a eleio de nenhum candidato. Braga (2006) indica que,

sem coligaes, 42% dos votos vlidos no Distrito Federal, 55% em Alagoas e
53% no Amap seriam descartados.
Assim, tambm na etapa de agregao de interesses e de transformao de
votos em assentos parlamentares, as distores existentes em nosso sistema polti-
co no parecem ter efeito dramtico no funcionamento do Poder Legislativo e na
distribuio de foras entre partidos polticos. As desproporcionalidades causadas
pela sobrerrepresentao de algumas regies e pelas coligaes eleitorais, aparen-
temente, no mudariam em muita coisa o funcionamento do sistema poltico
brasileiro caso fossem revistas. Portanto, os vieses causados pelas regras institucio-
nais nos comportamentos dos atores envolvidos no processo no tm efeitos to
drsticos quanto os crticos do sistema poltico brasileiro argumentam.
3.3 As preferncias dos polticos e a produo de polticas pblicas

O ltimo estgio do processo de responsividade descrito por Powell (2004) envol-
ve a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre leis e polticas
pblicas que mudem o status quo. Essa parte da literatura, obviamente, leva em
considerao questes sobre o desenho do sistema de governo, no caso brasileiro
o presidencialismo baseado em coalizes entre mltiplos partidos polticos, assim
como elementos externos ao ordenamento do sistema poltico, como o ambiente
internacional ou as limitaes estruturais do Estado.
Os incentivos que o sistema poltico brasileiro gera para os comportamentos
de legisladores e membros da burocracia e para a atuao do Poder Executivo tm
sido foco de extensos e ricos debates nos ltimos anos. Esse debate tem se volta-
do, em grande medida, para desvendar qual o papel que o Poder Legislativo tem
ocupado no processo decisrio brasileiro, sempre muito concentrado e dominado
pelo Poder Executivo. Em grande medida, as investigaes sobre o papel do Poder
Legislativo na tomada de deciso esto no cerne de uma preocupao maior que
norteia essa discusso: afinal, o Brasil governvel ou no? Consegue-se tomar
decises no Brasil ou o processo to fragmentado que leva paralisia decisria?
No epicentro desse debate est o papel que os legisladores eleitos por meio de
regras proporcionais, de lista aberta, jogam no processo decisrio.
O argumento do senso comum, e esposado por diversos analistas do nosso
sistema, simples: no se governa o pas, o sistema catico, porque as regras
eleitorais estimulam um comportamento personalista dos legisladores, de pou-
ca cooperao com lderes partidrios e com polticas pblicas de escopo local.
Prevalecem aes voltadas para a localidade e para as polticas distributivistas, com
ganhos concentrados e custos difusos. Essa posio foi adotada por Ames (2001),
Mainwaring (1999) e Samuels (2003), que apontavam para a natureza pouco
institucionalizada dos partidos polticos brasileiros, a orientao localista e volta-

da para o executivo do Poder Legislativo e a dificuldade em se construir maiorias
no Congresso Nacional. Contra esse consenso, emergiu o trabalho pioneiro de
Figueiredo e Limongi (1999), que apresentaram dados enfocando exatamente o
papel dos partidos polticos no processo decisrio interno do Poder Legislativo e
a influncia do Poder Executivo no controle da agenda do Legislativo. Seus dados
levantaram evidncias de que o sistema centrado no executivo produz um padro
cooperativo entre os poderes, levando a decises, em grande parte, intermediadas
pelos partidos que compem a base do governo no Congresso Nacional.
A maior parte dos estudos mais recentes coloca-se a meio-termo nesse deba-
te, apontando para aspectos do sistema que geram fragmentao do poder e ou-
tros que ocasionam concentrao. O debate passou a explorar diversos elementos
do sistema poltico, como a migrao partidria (MELO, 2000; DESPOSATO,
2006), o papel das comisses (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS 2002;
SANTOS; RENN, 2004; ALMEIDA; SANTOS, 2005), os padres de carrei-
ra e sucesso eleitoral de deputados federais (PEREIRA; RENN, 2003, 2007;
LEONI; PEREIRA; RENN, 2004), o uso de medidas provisrias (REICH,
2002; PEREIRA; POWER; RENN, 2005, 2008; AMORIM NETO; COX;
MCCUBBINS, 2003) entre outros. Esse novo debate incorporou e mesclou as
vises de Ames (2001), Mainwaring (1999), Samuels (2003, 2006) e Limongi e
Figueiredo (2005), buscando, at certo ponto, uma postura conciliatria entre
as posies dspares.
Quais as concluses dessa literatura? H consenso de que o Poder Executivo
o principal ator do processo decisrio no Brasil. O Poder Executivo tem diversos
recursos de poder que lhe permitem construir coalizes, controlar a agenda do le-
gislativo e aprovar medidas com certo grau de sucesso. H tambm um crescente
consenso de que partidos polticos so importantes mecanismos de coordenao
e conduo dos trabalhos legislativos. O que no h consenso sobre os custos de
se construir alianas polticas no Brasil e, principalmente, de como projetos so
mudados e influenciados pelas preferncias dos legisladores brasileiros.
Quanto aos custos de se governar, tanto Limongi e Figueiredo (2005)
quanto Alston et al. (2009), embora adotando posies aparentemente em
contradio, chegam concluso que o custo de se negociar maiorias, em ter-
mos de gastos oramentrios, baixo. Ambos enfocam quanto do oramento
gasto com emendas parlamentares e concluem que a porcentagem pequena.
Alm disso, ambos apontam para as amarras que existem para a realizao de
gastos pblicos, embora o Poder Executivo tenha encontrado formas de flexi-
bilizar o carter mandatrio de alguns trechos do oramento. A desvinculao
das receitas da Unio (DRU) e as variaes entre as estimativas de arrecadao
e a arrecadao de fato so mecanismos que permitem ao Poder Executivo

ampliar sua margem de manobra no oramento. Assim, muitos recursos que
so gastos de forma contingenciada podem ser usados para construir alianas
e para premiar e punir aliados. Portanto, a anlise baseada apenas nos gastos
oramentrios de emendas parlamentares pode encobrir o uso de outras fontes
para fins de construo e gerenciamento de coalizes.
O que ainda mais difcil na tentativa de avaliar a transformao das prefe-
rncias dos polticos em decises sobre polticas pblicas descobrir como exata-
mente parlamentares influenciam a agenda do Legislativo e o contedo de polticas
pblicas adotadas. Obviamente que no sistema presidencialista, de legitimida-
de dupla, os parlamentares no so os nicos interlocutores da vontade popular.
O presidente, eleito diretamente, tambm um representante do interesse do elei-
tor brasileiro. Assim, decises polticas que favorecem os interesses do Executivo
tambm podem contribuir para que as demandas da populao venham a ser res-
pondidas. Basta ver que, segundo apontam as pesquisas de comportamento eleito-
ral, o eleitor utiliza critrios claros para punir e premiar os presidentes que se candi-
datam reeleio, baseados em seus desempenhos no cargo (CAMARGOS, 2001;
CARREIRO, 2007; RENN, 2007b; LICIO; RENN; CASTRO, 2009).
Mas, em um sistema democrtico, a diversidade de opinies, principalmen-
te a variao de interesses que pode ocorrer entre distintas regies do pas, me-
lhor representada pelas vozes dos representantes eleitos para o Poder Legislativo.
Assim, o poder legislativo passa a ser o lcus da formao de maiorias que che-
guem a decises que reflitam a diversidade de interesses da nao. Saber se os
legisladores influenciam o contedo da legislao passa a ser fundamental para
avaliar a qualidade do processo de responsividade. Mas o que sabemos sobre isso?
Como se d o processo de produo legal no Brasil? O Poder Legislativo desem-
penha um papel significativo nas decises sobre polticas pblicas ou estas so fru-
to da preponderncia do Poder Executivo e seus interesses no processo legislativo?
H algumas pesquisas que enfocam essa questo, apontando para nveis
de atuao do Poder Legislativo maiores que o esperado pelo senso comum.
Por exemplo, levantamentos feitos por Santos (1997), Ricci (2003) e Lemos
(2001), e depois por Ricci e Lemos (2004), indicam que a Cmara dos Depu-
tados tem discutido temas diversos, relacionados com temticas como questes
sociais. Alm disso, pesquisas como as de Diniz (2005) indicam que projetos ad-
vindos do Poder Executivo so bastante emendados por legisladores, que alteram
e incrementam o contedo de leis aprovadas, as quais tm tramitao que segue
padres institucionais. Esse mesmo processo parece estar ocorrendo agora com
medidas provisrias, que tm sido frequentemente emendadas por deputados fe-
derais, embora ainda se necessite de mais dados sobre isso.
O que parece ser, realmente, um problema nesse estgio do processo de

representao a existncia, ainda, de amplos esquemas de corrupo que
deturpam a alocao de recursos oramentrios. Ou seja, parece que eventos at
certo ponto exgenos ao processo decisrio na Cmara dos Deputados, mas com
a complacncia e, s vezes, a participao de deputados, tm dificultado que de-
cises tomadas surtam os efeitos esperados, alm de minar a legitimidade das
instituies democrticas (SELIGSON, 2002; POWER; GONZALEZ, 2003).
A questo da corrupo, assim, continua a ser um srio problema no funciona-
mento do sistema poltico brasileiro. Felizmente, h pesquisas que mostram que
os eleitores esto atentos a isso e punem os representantes envolvidos em escnda-
los (RENN, 2007b, 2008).
Outro srio problema que podemos identificar no momento de tomada de
deciso um possvel vis favorvel a grupos de lobby com grande poder
de influncia. Samuels (2006) mostra que h grande concentrao nos valores de
doaes de campanha eleitoral em torno de poucas corporaes, o que d
indcios de que essas empresas podem ter acesso mais facilitado aos polticos
que ajudam a eleger. A concentrao de doaes de campanha em corpo-
raes, mais do que em indivduos, tambm contribui para supormos que
esses grupos teriam maior probabilidade de terem suas demandas respondidas
do que a da maioria do eleitorado. No entanto, precisamos de mais estudos
sobre o lobby e a influncia de grupos de presso no processo de tomada de
deciso. O trabalho desse autor permite levantar a hiptese de que certos
setores, principalmente os com grande poder econmico, teriam acesso e in-
fluncia privilegiada na produo legal. Ou seja, se a questo for, como colo-
cado anteriormente, quem se beneficia do processo de responsividade, qual
setor da sociedade ganha mais; ento, fundamental cruzarmos os resultados
das polticas aprovadas com as diferentes demandas dos diversos segmentos
da sociedade e verificar quem mais beneficiado. Dados de financiamento
de campanha demonstram haver forte influncia das grandes corporaes no
funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Por ltimo, cabe tambm questionar, como fazem Renn (2006a) e
Diniz (2005), se os processos j descritos so dependentes das capacidades
dos atores individuais ou se so institucionalmente conscritos e dirigidos.
A pergunta ento : toma-se deciso sobre polticas pblicas por conta da
habilidade dos polticos nos Poderes Executivo e Legislativo, a despeito
do emaranhado institucional, ou por que as instituies de nosso presi-
dencialismo de coalizo propiciam a produo de polticas pblicas? Esses
debates continuam abertos.
Finda a discusso j referida, que revisitou diversos estudos sobre as diferentes
dimenses do processo de responsividade, tentando concaten-los por meio das
orientaes tericas extradas dos trabalhos de Powell (2004), chegamos, como
fez Hagopian (2004), a um saldo positivo da avaliao do processo de responsivi-
dade no Brasil, com poucas ressalvas. A maioria dos estudos mencionados ante-
riormente no retrata o caso brasileiro como catico e ingovernvel. Tampouco
o v como restringindo a participao e a representao de interesses. Por ltimo,
h uma viso, principalmente nos estgios iniciais do processo de responsividade
(de formao e agregao de preferncias) que as instituies eleitorais no geram
distores graves. No ltimo momento do processo, o de produo de polticas,
quando surgem mais discordncias sobre os entraves criados pelo arcabouo
institucional: vale destacar, no entanto, que as vises negativas tm sido minori-
trias no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relao com
o Executivo no Brasil. Parece que em aspectos procedimentais, de contedo e de
resultados, a qualidade do processo de representao de interesses no Brasil alta
e a responsividade s demandas de diversos setores tem sido contemplada. Ser
que se pode aventar que o sistema poltico brasileiro, ao combinar regras que
ampliam a representao de interesses nas eleies legislativas, mas concentram
poder no Executivo, tambm eleito diretamente, leva a resultados positivos na
produo de polticas pblicas que combatem problemas crnicos do pas como
a desigualdade de renda, a pobreza e a excluso social e poltica? As indicaes j
referidas apontam nessa direo.
Claro, h ainda questes que requerem mais estudos e que so preocu-
pantes. O financiamento de campanha, que pode distorcer a responsivida-
de, levando o governo a privilegiar certos setores, e a corrupo so temas
que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda no foram
suficientemente analisados. Essas questes no so triviais, mas tampouco
esto sendo ignoradas por polticos e pela sociedade civil, que tem discutido
o tema e pensando em aprimoramentos institucionais por intermdio de
reformas no sistema poltico.
Nesse sentido, a campanha recente com participao ativa de diversos mo-
vimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs), entidades de classe
e religiosas, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que
resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidados
considerados culpados em primeira instncia sejam proibidos de se candidatar
a cargos pblicos eletivos, um exemplo bastante interessante de tal situao.
Pode-se aventar que os recorrentes escndalos de corrupo tm gerado, cada vez
mais, reaes contundentes da sociedade civil e das instituies de fiscalizao
e controle. possvel tambm especular que a corrupo tem se tornado mais

evidente no Brasil por que h mais instncias de vigilncia com mais recursos
materiais e humanos. Assim, apesar de ser ainda um problema central do Brasil,
h avanos claros no combate corrupo.
Este captulo tambm tem duas limitaes propositais: fala apenas de repre-
sentao e responsividade. Assim, outras dimenses da qualidade da democracia,
como o funcionamento do Estado de direito, no foram mencionadas. Segundo
Hagopian (2004), esse o dito calcanhar de Aquiles do sistema poltico brasi-
leiro. Uma explorao semelhante feita que se apresentou neste estudo, nessa
dimenso, poderia terminar em um quadro bem mais sombrio e negativo do que
ora apresentado. A segunda limitao espacial: o enfoque restringe-se ao nvel
federal. Dessa forma, possvel supor que as inferncias feitas no so generali-
zveis para a representao e a responsividade em nvel estadual ou municipal.
Estudos futuros podero contribuir mais em ambas as direes.
Tambm deve ficar claro que a discusso antes realizada aponta para algu-
mas limitaes institucionais que, se no criam barreiras intransponveis para a
formulao de polticas pblicas que so do interesse da populao, podem am-
pliar enormemente o leque de autonomia que o Poder Executivo tem sobre o pro-
cesso decisrio. Se o sistema funciona, em parte, por que concentra poderes no
Executivo, possvel, portanto, que a qualidade das polticas pblicas aprovadas
dependa, em grande medida, de quem exera a presidncia da Repblica. Portan-
to, os resultados positivos alcanados nos ltimos anos podem ser atribudos ao
desempenho de alguns atores-chaves desse processo.
Volta-se, consequentemente, discusso sobre quem guia os processos po-
lticos no Brasil, se as instituies, que matizam o espao para decises, ou se os
indivduos que ocupam papis centrais nesse espao. O ponto em questo que
o sistema poltico brasileiro coloca destaque central em dois atores muito impor-
tantes no processo poltico: eleitores e presidentes. Nesse sentido, tanto a habi-
lidade de presidentes quanto a perspiccia de eleitores passam a ser fundamen-
tais para entendermos os resultados produzidos pelo sistema poltico brasileiro.
As lies de Neustadt (1960), que nos chamam a ateno para a relevncia da
personalidade e do estilo de governar dos governantes, no podem ser ignoradas
em um regime que to centrado na presidncia.13
Mas, antes, fundamental apontar o papel que o eleitor brasileiro tem tido.14
Este foi muito feliz em sua leitura sobre o que o Brasil precisava a cada momento
13. Nesse sentido, nossas concluses diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005).
14. Obviamente, a volta das eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, importante fator institucional
para o sucesso atual do regime poltico brasileiro. Sem dvida, essa uma mudana institucional que no pode ser
descartada.
de nossa histria recente e em punir e premiar seus representantes. Nas eleies

presidenciais e, sobretudo, legislativas de 2006 h, inclusive, evidncias claras de
voto baseado em avaliaes retrospectivas do desempenho de polticos, punindo
os que se envolveram em escndalos de corrupo (RENN, 2007b, 2008).
O segundo componente dessa equao diz respeito capacidade individu-
al daqueles que controlam o Poder Executivo e, principalmente, a capacidade de
aprendizado institucional dos governantes. Lula aprendeu com os erros de Fernando
Henrique Cardoso, que aprendeu com os erros de Fernando Collor de Mello, que
errou por que temia se tornar o que Jos Sarney havia sido no final de seu mandato.
Isso se chama aprendizado poltico, que resulta em aprimoramentos sequenciais na
conduo da poltica e em consequentes resultados substantivos positivos. O PSDB
e o PT aprenderam que no se governa sozinho o Brasil, que so necessrias coali-
zes com repartio mais igual e proporcional de recursos entre seus membros para
que se possa implementar uma agenda, um programa de governo. Alm disso, essas
foras polticas construram reputaes que os diferenciam, mas que tornam suas
agendas mais complementares do que conflitivas. O PSDB prope responsabilida-
de administrativa e eficincia. O PT avana com a expanso das polticas sociais e
do emprego e o aumento no acesso a crdito. A alternncia no poder entre partidos
como o PSDB e o PT pode muito bem sinalizar o incio de processo normal de
funcionamento da democracia representativa no Brasil, similar ao que ocorre em
pases com democracias mais antigas.
Claro, nada disso ocorre sem seus sobressaltos e reveses, haja vista os grandes
escndalos de corrupo, alguns diretamente ligados relao entre o Executivo
e o Legislativo. Assim, no que tange qualidade e ao contedo dos produtos do
sistema representativo no Brasil, a situao bem mais consensual e positiva
do que na discusso sobre os procedimentos e instituies. Eleitores tm conse-
guido tomar decises conscientes e instrudas por diversos fatores de avaliao dos
polticos. Alm disso, o sistema poltico tem se revelado capaz de gerar polticas
pblicas consistentes e com durabilidade no tempo, com efeitos muito positivos
em termos de estabilidade econmica, reduo da desigualdade e promoo de
desenvolvimento sustentvel. Em suma, o sistema poltico brasileiro tem sido
marcado por ampla liberdade de escolha, participao e controle sobre represen-
tantes e vem promovendo crescente igualdade poltica.
At por isso, e conclui-se o captulo com esse argumento, opes radicais
de reforma poltica, como as experimentadas principalmente na Venezuela,
no tem encontrado ressonncia no Brasil. Assim, uma hiptese plausvel para
estudos futuros a de que alternativas radicais de reforma poltica s se tor-
nam viveis quando um ciclo virtuoso de competio poltica, principalmente
para o principal cargo do sistema presidencialista (presidente da Repblica)
no ocorre. Propostas radicais de enfraquecimento dos mecanismos de accoun-

tability democrtica horizontal, limitao da oposio e fragilizao do Con-
gresso Nacional no esto em nossa agenda e no so endossadas por atores
polticos importantes no Brasil. No pas, a agenda de ampliao de espaos
participativos no se contrape e no enfraquece os mecanismos tradicionais
de representao poltica: os complementa. Conselhos, audincias pblicas,
propostas legislativas de iniciativa popular, todas previstas legalmente, e or-
amentos participativos, ainda no institucionalizados na forma de lei, tm
ampliado em muito o escopo da participao poltica direta sem, com isso,
enfraquecer a democracia representativa no pas. Portanto, podemos concluir
que uma democracia representativa com um processo de responsividade de
qualidade, principalmente no que diz respeito ao seu contedo e aos resultados
oferecidos pelo sistema poltico, reduz o espao para propostas radicais de re-
forma poltica, que podem, inclusive, mascarar tentativas de enfraquecimento
da prpria democracia representativa.
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CAPTULO 3
SISTEMA POLTICO, DINMICA PARTIDRIA E A LGICA

DE COALIZES
1 INTRODUO
Este trabalho analisa a lgica que orienta os arranjos polticos eleitorais e go-
vernamentais e avalia seu impacto sobre a dinmica partidria. As possibilida-
des representativas contidas nas regras do sistema, por um lado, e a capacidade
de governo gerada pelos variados arranjos constitudos pela dinmica com-
petitiva nos vrios nveis, por outro, so pontos centrais para compreender
as perspectivas de desenvolvimento nacional e regional, pois implicam nos
parmetros de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo e entre
governo e populao.
A combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo tem
sido apontada pela literatura especializada como uma combinao imprudente,
que condiciona os nveis de governabilidade e estabilidade do sistema poltico
(MAINWARING, 1993, 1997; LINZ; VALENZUELA, 1994). No entanto, na
Amrica Latina em geral e no Brasil em especfico, esta tem sido uma combinao
estvel e dominante e, sob a lgica da formao de coalizes governamentais, tem
tido impacto positivo sobre as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo e
as formaes partidrias (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO,
1998; MALAMUD, 2001).
No caso brasileiro, desde que as regras do sistema foram consagradas pela
Constituio Federal (CF) de 1988, vrios indicadores apontam para a estabiliza-
o do sistema partidrio. No plano da representao poltica, em uma dinmica
que se torna visvel a partir das eleies de 1994, o fluxo de partidos efetivos,
da fragmentao parlamentar e do ndice de volatilidade traduzem esse processo
(MELO, 2006).
Em nvel federal, possvel observar que o movimento de presidencia-
lizao da poltica partidria tem uma clara evoluo a partir de meados dos
anos 1990. O poder atrativo dos recursos de poder contidos nas chefias do
Executivo, os nveis de autonomia embutidos no sistema e, finalmente, a per-
sonalizao do processo eleitoral que se estabelece para as lideranas fazem da
dinmica eleitoral presidencialista o eixo da formatao do sistema partidrio.
o que afirma Melo (2006), ao identificar a supremacia de alguns partidos no

interior do quadro partidrio como produto direto de seu posicionamento nas
competies presidenciais.
A literatura aponta tambm a importncia do contexto federativo e
das regras hbridas de escolha e competio para compreender os arranjos
polticos estaduais, que produzem distintas formaes partidrias, de con-
textos bipolarizados a multipartidrios fragmentados, e refletem a ausncia
de constrangimentos organizacionais e de articulao entre as foras polticas
(KINZO; BRAGA, 2007).
Ao estudar os padres de competies estaduais, Kinzo e Braga (2007) mos-
tram que, a partir da ocorrncia das eleies executivas em dois turnos em 1990,
as disputas majoritrias definiram um padro de competio concentrado em
poucas foras polticas trs no mximo enquanto as eleies legislativas, sob a
dinmica da representao proporcional e de formao de alianas, aprofundaram
o multipartidarismo. Assim, o recurso coligao parlamentar veio a assumir
papel central na definio dos quadros partidrios estaduais e das suas muitas
distines observadas no decorrer do perodo.
Alm disso, a consequente dinmica competitiva hbrida estadual e nacio-
nal, imposta pela lgica presidencialista, faz das coligaes um recurso impor-
tante de sobrevivncia partidria nos distintos nveis de disputa, seja ampliando
o potencial de representao parlamentar, seja viabilizando maiorias necessrias
para os governos.
O que se quer mostrar como a lgica eleitoral majoritria se articula
com o federalismo por meio de seu mecanismo mais efetivo (as coligaes),
resultando em arranjos polticos especficos. Por outro lado, ser revelado que
a lgica de coalizes majoritrias produz ganhos limitados, sobretudo para os
pequenos partidos.
2 REGRAS DO JOGO: OS EFEITOS DO PRESIDENCIALISMO SOBRE AS CONFI-

GURAES PARTIDRIAS A LGICA DAS ELEIES PRESIDENCIAIS E DE
FORMAO DOS GOVERNOS
O sistema poltico funciona sob o efeito de trs vetores que, desde o incio do
perodo democrtico, conduzem a composio e o funcionamento dos Poderes
Legislativo e Executivo, bem como condicionam o formato do sistema parti-
drio: o presidencialismo, o federalismo e o multipartidarismo. Alm disso,
o sistema representativo eleitoral regido por normas hbridas, combinando
arranjos majoritrios e consociativos, que promovem diferenas importantes
nos subsistemas partidrios estaduais. Estruturado sobre eleies diretas em to-
dos os nveis, possvel estimar o quo significativa a influncia do eleitorado
Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a Lgica de Coalizes 129
na composio do sistema poltico nas suas instncias legislativa e executiva e,

portanto, nas caractersticas dos governos constitudos.
Partimos do suposto que a governabilidade tem se estruturado a partir
dos laos entre os Poderes Legislativo e Executivo, por meio da formao de
maiorias parlamentares, luz do presidencialismo de coalizo. No mbito fe-
deral, sabe-se que trs fatores caracterizam o funcionamento dessa dinmica:
uma lgica partidrio-parlamentar, que orienta a presena dos partidos no
executivo federal segundo seu peso no congresso; a influncia da composio
poltica da estrutura federativa na definio das equipes de governo, de for-
ma a possibilitar nveis de cooperao entre os governos estaduais e federais;
e a presena dos grandes partidos em todas as composies de governo do
perodo, traduzindo tanto os arranjos eleitorais vencedores quanto as princi-
pais foras polticas alinhadas com a coalizo governante (MENEGUELLO,
1998). A tabela 1 mostra as coligaes e os partidos participantes dos pleitos
presidenciais a partir de 1989, a tabela 2 mostra como essa dinmica se tradu-
ziu nos governos do perodo.
A tabela 1 apresenta como os arranjos polticos nacionais entram em equi-
lbrio a partir de 1994, o que fica evidente ao observar os dados das candidatu-
ras constitudas no pleito de 1989. Na primeira eleio presidencial do perodo
democrtico, o excessivo nmero de 21 candidatos a presidente, a ausncia de
coligaes, a realizao de uma eleio solteira, que potencializou a distncia entre
os tamanhos das organizaes partidrias e as orientaes de voto, no tiveram
continuidade nas eleies posteriores, mesmo havendo a ocupao do espao po-
ltico por vrios contendores.
A tabela 2 mostra, pela composio das equipes ministeriais desde o incio
do perodo, a hegemonia de certos arranjos polticos nacionais que, em boa medi-
da, passaram a orientar a movimentao do quadro partidrio. Os dados tambm
mostram como cada governo incorporou a dinmica de coalizes na busca de
representao no Legislativo; as variaes no tamanho dos apoios parlamentares
so claras, e sempre cabe destacar a peculiaridade do primeiro perodo do go-
verno Collor que, com seu carter apartidrio, funciona como contraprova para
demonstrar a lgica da governabilidade mencionada.
TABELA 1
Coligaes e partidos concorrentes nas eleies presidenciais 1989-2006
1989 2002 2006
1994 1998
(1o turno) (1o turno) (1o turno)
PSDB/PFL
PRN (PST-PSL) PSDB/ PFL PSDB/PFL/PPB/PTB/PSD PSDB/PMDB
(PPS)1
PT/PRB/PCdoB
PT (PSB- PCdoB) PT/PSB/PCdoB/PPS/PV/PSTU PT/PDT/PSB/PCB/PCdoB PT/PL/PCdoB/PMN/PCB
(PL,PSB, PRTB)1
PDT PMDB/PSD PPS/PL/PAN PPS/PDT/PTB PSOL/PCB/PSTU
PSDB Prona PTdoB PSB/PGT/PTC PSL
PDS PDT PMN PSTU PDT
PL (PDC) PPR PSDC PCO PSDC
PMDB PRN PSN
PCB PSC PTN
PFL PSC
PSD(PDN) PSN
PTB Prona
Prona PV
PSP
PP
PCN
PN
PLP
PV
PMN
PPB
PDCdoB
Fonte: <http://jaironicolau.iuperj.br>.
Nota: 1 Partidos em apoio informal.
Obs.: Em negrito, as coligaes vencedoras.
TABELA 2
Composio de governos e apoio respectivo na Cmara dos Deputados 1985-2006
Coligaes de governo partidos repre- Apoio na Cmara dos Deputados
sentados nas equipes ministeriais (%)
Tancredo Neves/
PMDB/PFL 56,6
Sarney - 1 (1985/1986)
Sarney - 2 (1987) PMDB/PFL 77,6
Sarney - 3 (1989) PMDB/PFL 53,4
Collor - 1 (1990) PRN/PFL/PDS 28,7
Collor - 2 (1992) PRN/PFL/PDS/PTB/PL 43,6
Itamar - 1 (1992) PMDB/PFL/PSDB/PTB/PSB 55,4
(Continua)
(Continuao)
Coligaes de governo partidos repre- Apoio na Cmara dos Deputados
sentados nas equipes ministeriais (%)
Itamar - 2 (1993) PMDB/PFL/PSDB/PP 52,5
Itamar - 3 (1994) PMDB/PFL/PSDB/PP 52,5
FHC I - 1 (1995) PSDB/PFL/PTB/PMDB 56,4
FHC I - 2 (1996) PSDB/PFL/PMDB/PPB 77,0
FHC I - 3 (1997) PSDB/PFL/PMDB/PPB 78,0
FHC I - 4 (1998) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB 76,6
FHC II - 1 (1999) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB 74,3
FHC II - 2 (2001) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS 68,2
FHC II - 3 (2002) PSDB/PFL/PMDB/PPB 62,0
FHC II - 4 (2002) PSDB/PMDB/PPB 45,1
Lula I - 1 (2003) PT/PSB/PDT/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB 49,3
Lula I - 2 (2005) PT/PSB/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 62,0
Lula I - 3 (2005) PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 59,8
Lula I - 4 (2005) PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 69,0
Lula I - 5 (2006) PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP/PRB 69,0
Lula I - 6 (2006) PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP 58,4
Fontes: Meneguello (1998, p. 76) e Amorim Neto (2007, p. 134).
Assim, a partir de 1994, possvel identificar um movimento na direo

de uma maior estabilidade no multipartidarismo estabelecido, entendida como
o nmero de partidos efetivos em torno dos quais o sistema foi se organizando.
Melo (2006) aponta, igualmente, que as eleies presidenciais do perodo tiveram
influncia nessa movimentao; afinal, as disputas nacionais a partir de 1994 ad-
quiriram estabilidade e vrios dos maiores partidos se orientaram pela lgica dos
arranjos, sem lanamento de candidaturas prprias.
Um ponto especfico da relao entre os governos central e estaduais de
interesse deste estudo, pois as condies sob as quais funciona o federalismo
afetam diretamente essa relao. Trata-se do entrecruzamento do sistema parti-
drio e da administrao poltica, que sofre o impacto das dinmicas poltico-
partidrias heterogneas estabelecidas nos estados e que produzem padres de
negociao e acomodao de interesses especficos. A combinao entre federa-
lismo e regionalismo uma singularidade do Estado brasileiro, e as condies
de governabilidade, em parte, dependem da traduo nos estados dos arranjos
polticos nacionais (ABRUCIO, 1998; MENEGUELLO, 1998). Dessa forma,
uma anlise de como os arranjos estaduais foram se adequando aos arranjos
dominantes nacionais no perodo d uma ideia de como o sistema partidrio
veio se estabilizando em sua multiplicidade. A anlise permite, igualmente,
dimensionar o papel das coalizes nessa adequao.
3 O IMPACTO DOS ARRANJOS POLTICOS SOBRE A ESTRUTURA PARTIDRIA:

A OUTRA FACE DA LGICA DE COALIZES
A anlise dos arranjos polticos d indicaes sobre o funcionamento do sis-
tema. A primeira delas aponta que a relativa estabilidade do quadro de coli-
gaes e candidatos observado para as eleies presidenciais a partir de 1994
se reproduz nos estados, indicando um padro de adeso dinmica de coli-
gaes como uma estratgia prefervel de ganhos eleitorais, assumida inclusive
por partidos importantes. Em estudo sobre o papel do presidencialismo na
conformao do sistema partidrio, Melo (2006) sugere que a queda sensvel
do nmero de concorrentes nas eleies presidenciais entre 1989 e 1994 e nas
subsequentes resulta de uma avaliao feita pelas foras polticas sobre a com-
petitividade das candidaturas, definindo uma conduta reproduzida nos estados
para as eleies e os governos.
De fato, as tabelas 3 a 61 apresentam as coligaes vencedoras nos estados da
Federao nas eleies de 1994 a 2006, mostram que as lideranas partidrias estaduais
assumem um clculo de competio e definem arranjos muitas vezes numericamente
surpreendentes, chegando em alguns casos a 14 ou 16 organizaes coligadas.
As diferenas entre os subsistemas estaduais so substantivas, alguns estados
percorrem o perodo apresentando coligaes numerosas com 10 a 12 partidos,
indicando que se a coligao uma estratgia prefervel de ganhos polticos, ela,
por outro lado, no parece ter impacto no volume do quadro partidrio. Alguns
casos indicam claramente que a lgica da reeleio que d durabilidade s com-
posies partidrias numerosas, como o caso do estado do Mato Grosso, entre
2002 e 2006 e do Acre, entre 1998, 2002 e 2006. Mas o que parece importante
destacar que as variadas coligaes estaduais vencedoras traduzem o arranjo
competitivo presidencial, ou seja, as principais coligaes concorrentes, sugerindo
o efeito da presidencializao da competio.
No caso do Executivo federal, identifica-se que se as coalizes de governo re-
fletem as coligaes eleitorais, elas necessitam ainda de apoio parlamentar para res-
ponder s imposies das maiorias mnimas do presidencialismo de coalizo. Dessa
forma, a composio de equipes de governo traduz uma lgica de proporcionalidade
entre a composio de foras partidrias no Legislativo e a composio da coalizo.
No nvel estadual, essa lgica repete-se. Embora este trabalho no anali-
se a composio partidria de cada equipe de governo a cada pleito, os dados
permitem estimar as possibilidades de governabilidade nos estados a partir dos
ganhos no Legislativo da coalizo vencedora. Nesse aspecto, os dados mostram
grandes variaes entre os estados. Alm disso, esse indicador de governabilidade
1. As tabelas 3 a 8 encontram-se no anexo.

potencial tambm um indicador de congruncia entre os arranjos majoritrio e

proporcional. Veja-se o que mostram as tabelas 3 a 6.
Com relao governabilidade potencial, os resultados eleitorais mostram,
inicialmente, como a organizao de maiorias parlamentares resulta de diferenas
em tamanho e natureza entre os vrios subsistemas. Mais importante, os dados
das quatro eleies apresentadas apontam que a lgica das coalizes eleitorais colabora
menos do que se poderia esperar para obteno de maiorias imediatas de governo esta-
belecidas na composio das assembleias legislativas. Nos quatro pleitos, no mais
que nove estados constituram maiorias parlamentares a partir das coligaes ven-
cedoras. Alm disso, em alguns estados, os cenrios partidrios se contrapem:
coligaes numerosas de 10 a 13 partidos constituem maiorias mnimas ou, en-
to, coligaes moderadas de cinco partidos constituem maiorias mais tranquilas.
Mesmo resultando de duas lgicas no to dependentes a de coalizes
entre partidos e a de congruncia entre arranjos produzidos por regras eleitorais
distintas , os cenrios de governabilidade estiveram condicionados, em alguma
medida, aos diferentes marcos legais que regularam os pleitos do perodo. Assim,
para a eleio de 1994, a Lei no 8.713/1993 abriu a possibilidade a coligaes
majoritrias e proporcionais, desde que iguais no estado; para a eleio de 1998, a
Lei no 9.504/1997 flexibilizou a regulamentao existente e liberou a formao de
alianas distintas para os pleitos majoritrios e proporcionais, inclusive no mes-
mo estado. Alm disso, a incorporao da possibilidade de reeleio nas eleies
majoritrias introduziu um poderoso componente para a formao de coalizes,
tanto eleitorais quanto de governo. Finalmente, na eleio de 2002, a Lei de
Verticalizao condicionou os partidos coligados para o pleito presidencial a re-
petirem a mesma coligao nos demais pleitos majoritrios e proporcionais, uma
medida reafirmada para a eleio de 2006.2
Dessa forma, as regras da eleio de 1998 parecem ter propiciado possibilida-
des maiores de congruncia, conforme sugerem os cenrios estaduais. Alguns exem-
plos merecem destaque: em 1994, em Sergipe, a coligao vencedora de 11 partidos
obteve maioria parlamentar de 71%; no Mato Grosso, a coligao de dez partidos
obteve 54% na Assembleia Legislativa, o que contrasta com o Amazonas, com uma
coligao de cinco partidos que produziu maioria de 54,2%. Em 1998, o caso do
Amazonas se destaca novamente e mostra como o novo cenrio de possibilidades
orienta o movimento entre partidos no estado: a coligao vencedora que uma
coligao pela reeleio agrega ento 12 partidos e obtm quase a totalidade das
cadeiras da Assembleia Legislativa (91,6%). A obteno de maiorias parlamentares
2. A verticalizao resultou de uma interpretao da Lei no 9.504/1997 pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a partir
da consulta do deputado Miro Teixeira (PDT/RJ) e definida por meio de resposta pelo tribunal em maro de 2002
(Resoluo no 21.002/2002) (FLEISHER, 2007). Em maro de 2006, o TSE reafirmou a medida para a eleio desse ano.
muito amplas a partir de coligaes numerosas em 1998 tambm ocorreu para a

Paraba e a Bahia, respectivamente 89% e 73% das Assembleias Legislativas, ambas
as porcentagens constituindo cenrios de reeleio de governos (tabela 6).
No pleito de 2002 e 2006, as condies institucionais foram distintas, defi-
nidas pela verticalizao das coligaes e, como mostram alguns estudos, alm de
no surtir em todos os estados o efeito estimado de repetio das coligaes nacio-
nais, praticamente dobrou o nmero de coligaes nos estados e aumentou o de
coligaes para a Cmara dos Deputados (FLEISHER, 2007). Em 2002 e 2006,
apenas cinco e seis estados, respectivamente, constituem maiorias parlamentares
estaduais a partir das coligaes vencedoras, e, com exceo do Tocantins em
2002 e do Mato Grosso em 2006, estas maiorias so mnimas e moderadas, entre
54% e 62% das Assembleias Legislativas (tabelas 5 e 6).
Na verdade, cabe sublinhar que as condies de governabilidade potencial no
foram constitudas na grande maioria dos estados nas quatro eleies. Assim, em
1994, 21 dos 27 governos eleitos no contaram com maiorias nas suas Assembleias
Legislativas; em 1998, o nmero de estados com bases parlamentares aumentou,
apenas 16 dos 27 estados no contavam com elas, mas em 2002 e 2006 o nmero
de governos constitudos sem apoio parlamentar voltou a aumentar, sendo 22 dos
27 estados com menos de 51% de apoio em 2002 e 21 de 27 estados, em 2006.
digno de nota que os intuitos da verticalizao de coligaes reduzir o
quadro partidrio e evitar coligaes esdrxulas no tiveram resultados nos esta-
dos. A composio das coligaes vencedoras chega a 14 partidos em 2002 e 13 em
2006 e, na maioria desses casos, com a presena de legendas muito inexpressivas.
Os dados sobre as condies de governabilidade revelam os limites da es-
tratgia de coalizo, pois elas apenas importam quando as foras participantes
produzem apoio. Mas, alm disso, indicam aspectos importantes para a questo
dos ganhos polticos, pois o clculo estratgico bvio dos participantes diz respeito
aos benefcios em participar da coalizo.
A anlise da participao dos partidos pequenos nas coligaes vencedo-
ras mostra algumas consequncias importantes do sistema eleitoral. Se Melo
(2006) est correto ao indicar como possvel explicao do fluxo de coligaes
a preferncia das lideranas partidrias em garantir antecipadamente um es-
pao na futura coalizo governista, os dados sobre ganhos imediatos sugerem
um efeito diferente.
Por partidos pequenos definimos neste trabalho as agremiaes que no obtm
no perodo 5% da representao na Cmara de Deputados e que, no conjunto de
cadeiras das Assembleias Legislativas, no conseguem mais que 25 cadeiras em todo
o pas em cada pleito (aproximadamente 2,5%). Essas condies do um conjunto
de 20 partidos no perodo analisado: Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido

Republicano Progressista (PRP), Partido Verde (PV), Partido Popular Socialista
(PPS), Partido de Reedificao da Ordem Nacional (Prona), Partido da Renovao
Nacional (PRN), Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB), Partido Socialista
dos Trabalhadores Unificado (PSTU), Partido da Causa Operria (PCO), Partido
Comunista Brasileiro (PCB), Partido Social Cristo (PSC), Partido da Mobilizao
Nacional (PMN), Partido Trabalhista do Brasil (PTdoB), Partido Geral dos Trabalha-
dores (PGT), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), Partido dos Aposentados
da Nao (PAN), Partido Trabalhista Cristo (PTC), Partido Social Liberal (PSL),
Partido Social Trabalhista (PST), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL).
Uma anlise de cada coligao vencedora, de cada estado, a cada eleio,
segundo a obteno de cadeiras legislativas estaduais nos pleitos concomitantes,
mostra um cenrio menos positivo para o conjunto dos partidos participantes.
Os dados indicam que boa parte dos partidos pequenos ganham muito
pouco com a participao em coligaes para cargos majoritrios. Para dar uma
dimenso dessa dinmica, nas tabelas 3 a 6, as coligaes partidrias vencedoras
para os cargos de governador apresentam, em formato sombreado, os partidos
que no tiveram ganhos imediatos, ou seja, no obtiveram cadeiras nas respectivas
assembleias legislativas nos pleitos simultneos.
Cabe sublinhar que se est tratando de vantagens organizacionais. H outros
ganhos imediatos em negociaes partidrias que advm da prpria lgica de
coalizes eleitorais para governos e que podem significar cargos e nomeaes para
as equipes de primeiro escalo nos vrios nveis em disputa, bem como cargos
para os demais nveis da burocracia pblica e vantagens variadas. No objeto
deste trabalho apontar a composio partidria das equipes de governos estaduais,
tampouco perseguir a trajetria de nomeaes partidrias nos vrios escales de
modo a comprovar benefcios objetivos da estratgia de coligao, o que exigiria
um esforo de pesquisa maior que o dimensionado para este trabalho. Assim,
a natureza dos ganhos est limitada pelos cargos eletivos, que so, certamente,
objetivos de primeira ordem dos partidos.
Os dados gerais mostram que as coligaes para cargos majoritrios no tra-
zem vantagens esperadas imediatas para todos os participantes e, na maior parte
das vezes, tambm no oferecem as vantagens de mdio prazo para esses parti-
dos. Por vantagens esperadas imediatas, no que respeita circunscrio eleitoral
analisada os estados entende-se os ganhos no pleito legislativo simultneo.
Assim, a participao na coalizo eleitoral para o cargo majoritrio de governador
do estado teria como ganho estimado algum sucesso para obteno de cadeiras
na Assembleia Legislativa respectiva; por ganho de mdio prazo, e em funo
do calendrio bienal alternado entre eleies municipal e estadual, entende-se a
obteno de prefeituras e cadeiras de vereana.
Assim, observadas as cadeiras obtidas por cada partido da coligao vence-

dora nas Assembleias Legislativas de cada estado, temos casos de coligaes com,
em mdia, 75% dos partidos participantes sem qualquer ganho no pleito, ou seja,
sem cadeira estadual. Destacam-se os casos de Santa Catarina, em 1994, no qual
cinco dos seis partidos no obtiveram cadeiras naquele pleito; do Tocantins, em
1998, com 12 dos 16 partidos da coligao sem ganhos; do Esprito Santo, em
2002, com sete dos nove partidos sem ganhos e do Rio Grande do Sul em 2006,
com oito partidos sem obteno de cadeiras, em uma coligao de 11 partidos.
H certamente casos positivos em que todos os partidos de uma coligao,
ou a sua maioria, conseguem ganhos parlamentares no pleito respectivo. Os casos
de ganho completo ao menos uma cadeira na Assembleia Legislativa referem-se
a coligaes pequenas de dois a trs partidos, ou, ainda, tratam de partidos nicos
vencedores, mas h alguns casos a destacar, por exemplo, Pernambuco, com ganhos
completos em uma coligao vencedora composta por quatro partidos em 2002 e
por cinco partidos em 2006, e o Amazonas, tambm em 2006, com uma coligao
de cinco partidos, todos exemplos de coligaes numericamente moderadas.
Para as coligaes maiores, o ganho completo mais difcil, pois elas trazem
conjuntos de pequenas agremiaes com menos recursos polticos para obteno
de votos. Mesmo assim, destacam-se os estados do Maranho, em 1998, com
ganhos para oito dos 12 partidos da coligao; de Mato Grosso do Sul, com ga-
nhos para seis dos oito partidos em 2002; e, finalmente, de Minas Gerais, com
ganhos para nove dos dez partidos da coligao vencedora em 2006.
At aqui os dados sugerem que a estratgia de coalizo para os pequenos
partidos nos estados no resulta em ganhos partidrios legislativos e deve acompa-
nhar um clculo de vantagens variadas, como cargos e nomeaes nos executivos.
De qualquer forma, se os ganhos so limitados em termos imediatos nos pleitos
simultneos, seria plausvel estimar ganhos na circunscrio estadual obtidos nos
pleitos municipais subsequentes aos estaduais, respondendo ao clculo do que se
poderia chamar de otimizao das vantagens da organizao e da exposio polticas.
Para analisar essa possibilidade, apresentamos dois casos os estados de
So Paulo e do Acre em que buscamos os ganhos dos partidos obtidos nas elei-
es municipais de 1996, 2000, 2004 e 2008, os pleitos subsequentes s eleies
majoritrias analisadas.
As tabelas 7A a 7D, para o Acre, e 8A a 8D, para So Paulo, mostram as
composies das coligaes vencedoras e perdedoras para as eleies presidenciais e
de governos estaduais e o acompanhamento dos ganhos dos partidos participantes
nas eleies legislativas estaduais, bem como para prefeituras e cmaras munici-
pais dos pleitos ocorridos no perodo. Novamente, para nosso propsito, interessa
apenas investigar os pequenos partidos. Os dois estados analisados mostram dife-

renas importantes no papel das estratgias de coalizo para os pequenos partidos,
devidas, em boa parte, s especificidades dos ambientes de competio.
3.1 Estudo de caso: pequenos partidos no Acre

O estado do Acre um ambiente competitivo com coligaes que refletem em parte
os arranjos nacionais para a eleio presidencial. No nvel do estado, duas a trs coli-
gaes ou partidos maiores concentram as votaes majoritrias em todo o perodo.
Os pequenos partidos presentes no Acre no perodo estudado so PCdoB,
PPS, PV, PSC, PMN, PSL, Partido Social Democrata Cristo (PSDC), Prona
e PTdoB.
Nas eleies de 1994 e 1996, interessa investigar a trajetria de ganhos
dos seguintes partidos: PSTU, Prona, PMN, Partido Liberal (PL), PSL e
PTdoB. Entre esses partidos, o PMN, o PTdoB e o PSTU apresentaram candi-
datos a prefeito; o PL e o PSL no participaram de coligaes anteriores e no
lanaram candidatos a prefeito em 1996; o PSTU e o Prona apenas lanaram
candidatos ou participaram de coalizes para eleies majoritrias de 1994
para presidente e governador.
As informaes mostram que apenas o PMN, que no participou de qual-
quer coligao majoritria em 1994, obteve o ganho imediato de duas cadeiras na
Assembleia Legislativa e ganhos posteriores de nvel municipal mais substantivos,
uma prefeitura e 12 vereadores. Alm desse partido, o PL e o PSL, que no esti-
veram em nenhuma coligao anterior e no lanaram candidatos a prefeito, ob-
tiveram respectivamente um e dois vereadores no estado em 1996. O PSTU, que
participou das coligaes encabeadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em
1994, nos nveis federal e estadual, alm de apresentar candidato a prefeito, no
obteve nenhuma cadeira de vereador. Com exceo do PMN, os demais partidos
no obtiveram nenhum ganho na assembleia do estado.
No perodo 1998-2000, interessa analisar o PMN, o PSL, o PL, o PTdoB, o
Prona e o PRTB. No ano 2000, o nmero de partidos realmente pequenos tem parti-
cipao mais reduzida para o cargo majoritrio de prefeito, apenas o PMN e o PRTB
apresentam candidatos. Todos os partidos analisados nesse perodo no Acre, PMN,
PSL, PL, PRTB, Prona e PTdoB, participaram de coligaes para o governo ou lan-
aram candidatos em 1998; PL e PMN foram os que obtiveram ganhos imediatos,
ou seja, cadeiras na assembleia, duas e quatro, respectivamente. Em 2000, o PL e o
PMN, junto ao PRTB e ao PTdoB, obtiveram ganhos de nvel municipal 14 vere-
adores para o PMN, trs para o PTdoB, um para o PRTB e um para o PL. O Prona
no obteve qualquer ganho estadual em 1998 ou municipal em 2000 e o PSTU,
presente em 1994, saiu da disputa estadual e municipal nesses dois pleitos no estado.
Em 2002 e 2004, o PST surge no cenrio do Acre, participando da coli-

gao ao governo; o partido no obteve nenhum ganho na assembleia em 2002,
tampouco na eleio municipal de 2004. Tambm no obtiveram ganhos em
2002 e 2004 o PRTB e o PTdoB, e o PSC surge pela primeira e nica vez
em 2004 com um vereador. Os partidos com ganhos mais substantivos nesses
dois pleitos so o PCdoB, o PMN e o PL.
As coligaes para governo so adicionadas de novos participantes peque-
nos, o PSDC e o PST, o PRTB e o PSL lanam candidatos prprios e o PMN e
o PL figuram nas coligaes encabeadas pelo PT nos nveis federal e estadual.
Nesse pleito o PL e o PMN obtm ganhos imediatos, cada qual com duas cadeiras
na Assembleia Legislativa. O PSTU manteve-se ausente das disputas no estado e
o Prona no figura nesse pleito.
Em 2006, os partidos que obtm cadeiras na Assembleia Legislativa do Acre
esto em todas as situaes possveis: figuram nas coalizes majoritrias (PCdoB
e PMN) em candidatura prpria ao governo (PPS) ou no figuram no pleito ma-
joritrio PTdoB e Partido Trabalhista Nacional (PTN).
H partido que mesmo em coalizo em 2006 no obteve cadeira na Assembleia
Legislativa, nem ganhos locais em 2008 o caso do PRTB. Esse partido aparece no
estado na coligao para governo em 1998 e veio a ganhar um vereador em 2000; em
2002, lanou candidato prprio ao governo, e no obteve ganho algum, participou da
coligao vencedora para governo em 2006, mas tambm no obteve nenhum ganho.
Finalmente, h partidos que no figuram nos pleitos de mbito estadual,
mas obtm ganhos locais, como o PTN, o PHS, o PTC e o PV.
Os dados sobre a trajetria dos pequenos partidos no Acre sugerem alguns as-
pectos interessantes sobre o papel das coalizes. Em primeiro lugar, mesmo com o
relativo limitado tamanho poltico institucional do estado oito cadeiras na Cmara
dos Deputados, 24 na Assembleia Legislativa, 22 nas prefeituras e 204 vereadores
os arranjos polticos dominantes atraem a presena de pequenos partidos, mas os
ganhos objetivos em cadeiras na assembleia, nas prefeituras e vereadores no respon-
dem diretamente presena nesses arranjos. Alis, h partidos que se estruturam de
fato no estado a partir das duas estratgias, tanto sem quanto com o estmulo inicial
da coalizo como o caso do PMN. Assim como h partidos membros de coalizes
dominantes que nada obtm, caso do PSTU em 1994-1996. Entretanto, muito
residual o caso de partido sem participao em pleitos majoritrios, coligado ou no,
que consegue obter ganhos parlamentares estaduais; assim como tambm residual o
ganho de partido que apenas figura no pleito municipal.
Trs pequenos partidos estruturam-se efetivamente no estado no perodo.
O PCdoB quem mais se destaca nesse sentido, com um deputado estadual em
1994 e seis vereadores em 1996; um deputado estadual em 1998 e sete vereadores
em 2000; dois deputados estaduais em 2002 e 22 vereadores em 2004; e dois

deputados estaduais em 2006 e 21 vereadores em 2008. Em seguida, quem se es-
trutura o PMN, que aparece j em 1994 com dois deputados estaduais sem par-
ticipar de coligao e com um prefeito e 12 vereadores em 1996; como membro
de coalizo dominante, o partido consegue quatro deputados estaduais em 1998
e 14 vereadores em 2000; dois deputados estaduais em 2002 e 12 vereadores em
2004 e dois deputados estaduais em 2006 e nove vereadores em 2008.
Finalmente, o PPS aparece nas coligaes estaduais em 1994 e 1998, mas
apenas em 2002 que obteve ganhos, com um deputado estadual, e em 2004,
com dois prefeitos e 12 vereadores; em seguida, em 2006, obteve trs deputados
estaduais e, em 2008, seis vereadores.
O resumo das posies dos pequenos partidos no Acre ao longo do perodo
est a seguir.
1994 e 1996 (tabela 7A)
Pequeno partido membro de coligaes em 1994 com ganhos estaduais
e municipais em 1996: PCdoB.
Pequeno partido fora de coligao com ganhos parlamentares na
Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PMN.
Pequenos partidos com presena e ganhos apenas na eleio municipal
de 1996: PL e PSL.
Pequeno partido em coligaes que apenas teve ganhos municipais
em 1996: PV.
Pequeno partido com candidaturas majoritrias, com ganhos em 1996:
nenhum.
O Prona lanou candidatura prpria ao governo e no teve ganhos.
O PSTU e o PPS estavam em coligao e no tiveram nenhum ganho.
1998 e 2000 (tabela 7B)
Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia
Legislativa em 1998 e no nvel local em 2000: PCdoB, PL e PMN.
Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, e com ganhos ape-
nas nas eleies municipais em 2000: PPS, PTdoB e PRTB.
Pequeno partido com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais
e locais: Prona.
Pequeno partido membro de coligao sem nenhum ganho em 1998
e 2000: PV.
2002 e 2004 (tabela 7C)

Legislativa em 2002: PL, PMN, PCdoB e PPS.
nas nas eleies municipais em 2004: PV e PSDC.
Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, sem ganhos estadu-
ais e locais: PRTB e PSL.
Pequeno partido em coligao em 2002, sem ganho algum em 2002 e
2004: PST.
Pequenos partidos com presena e ganhos apenas na eleio municipal
de 2004: PSC.
2006 e 2008 (tabela 7D)
Legislativa em 2006 e no nvel local em 2008: PCdoB, PMN e PPS.
Pequenos partidos fora de coligaes e sem candidaturas majoritrias,
com ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nvel local em
2008: PTdoB e PTN.
Pequenos partidos membros de coligaes em 2006 e com ganhos ape-
nas nas eleies municipais em 2008: PL e o Partido da Repblica (PR).
Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2006, sem ganhos
em 2006 na Assembleia Legislativa, mas com ganhos mnimos em
2008: PSOL e PSDC.
Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, sem ganhos estadu-
ais e locais: Prona e PAN.
Pequenos partidos com presena e ganhos mnimos apenas na
eleio municipal de 2008: PTC, PHS e PRP presentes em candida-
tura majoritria para presidente em 2006 , PSL presente em candi-
datura majoritria para presidente em 2006 e PV.
3.2 Estudo de caso: pequenos partidos em So Paulo

As coligaes formadas para as eleies majoritrias no estado de So Paulo no
perodo refletem claramente as coligaes nacionais, tanto por fora de lei quanto
por fora poltica. A presena no cenrio federal de foras de base paulista, pola-
rizando a competio em todo o perodo, encabeada pelo PSDB e pelo PT, teve
reflexo certo nos arranjos dominantes e na composio das coalizes.
No entanto, a competitividade interna do estado abre espao para a presen-

a de novas coligaes ou partidos isolados lanarem candidatos ao governo nas
vrias eleies. So os casos do PSC e do PRN em 1994; a coligao encabeada
pelo PMDB, pelo PRTB em 1998; a coligao encabeada pelo Partido Parla-
mentarista Brasileiro (PPB) e pelo Prona e os candidatos do PRTB, do PV e do
PSL em 2002; e as candidaturas do PMDB, PSB, PV, PSC, PSL, PAN, PSDC,
PTN, PTC e PCO em 2006. Em todos os casos, com as excees do PMDB e do
PPB, todos so partidos pequenos.
Se, por um lado, esse quadro multipartidrio estadual reflete a alta comple-
xidade estrutural, socioeconmica e cultural que sustenta as variadas tendncias
e clivagens polticas, certo tambm que as possibilidades legais de organizao
partidria potencializam as estratgias localizadas e pessoais, levando a que o espao
poltico seja tambm ocupado por foras polticas inexpressivas. A dinmica da
competio, no entanto, parece dar conta de organizar essa multiplicao de orga-
nizaes, empurrando as agremiaes frgeis para o canto do sistema eleitoral, por
meio de fuses e incorporaes.
O tamanho poltico institucional do estado 70 cadeiras na Cmara dos
Deputados, 94 cadeiras na Assembleia Legislativa, 646 nas prefeituras e 6.270 na
Cmara dos Vereadores em 2008 abre espao para a presena de vrios partidos
e arranjos polticos para as eleies majoritrias estaduais, de oito em 1994, com
cinco coalizes, a 14 em 2006, dos quais seis so coalizes.
As coalizes tm tamanho moderado, de dois a seis partidos em todo o perodo,
e, no caso de So Paulo, elas importam para obteno de ganhos parlamentares esta-
duais. Nas eleies de 1994 e 1998, apenas o Prona obteve cadeira na Assembleia
figurando em candidaturas prprias majoritrias; e em 1998, tambm foi esse
o caso do PV. Em 2008, apenas o PV, o Prona e o PSC conseguiram cadeiras
estaduais fora de coligaes, mas j ao fim do perodo, competindo em todos os
pleitos, esses partidos mostravam estruturas locais substantivas, entendidas como
a presena de vereadores e prefeituras, o que certamente potencializou as possibi-
lidades de sucesso eleitoral.
Nessa direo, os dados de So Paulo sugerem que as estruturas partidrias
locais tambm dividem a importncia com a formao de coalizes no conjunto
de subsdios para sobrevivncia dos pequenos partidos.
Assim, os dados das tabelas 8A a 8D, que mapeiam para So Paulo os ganhos
dos partidos a partir das estratgias a cada eleio para governo, mostram que, ao fim
do perodo analisado, mesmo com um espao grande no estado para ganhos partid-
rios, a presena de pequenos partidos nas eleies majoritrias governamentais, tanto
pelas candidaturas isoladas quanto pelas coalizes, resulta na obteno de maiores ga-
nhos, seja na Assembleia Legislativa, seja no nvel local para as prefeituras e cmaras.
Por outro lado, mesmo com o crescimento local de suas estruturas, a

lgica da competio entre os pequenos partidos, por sofrer o impacto das
imposies legais de restrio da representao a clusula de barreira
tambm tem influncia sobre as suas chances de sobrevivncia, podendo
levar ao enxugamento natural. o que ocorreu em 2000 com a incorpo-
rao do Partido da Solidariedade Nacional (PSN) ao Partido Humanista
da Solidariedade (PHS), na fuso em 2006 do Prona, do PL, do PGT e do
PST em Partido da Repblica (PR), e na incorporao do PAN ao Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB) em 2006, todos esses partidos com presena no
estado nesse perodo.
O resumo das posies dos pequenos partidos no estado de So Paulo ao
longo do perodo est a seguir.
1994 e 1996 (tabela 8A)
Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PCdoB, PMN, Partido
Social Democrtico (PSD), PL e PRP. Apenas partidos pequenos coli-
gados ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa.
Pequenos partidos membros de coligaes em 1994 com ganhos apenas
nas eleies municipais em 1996: PPS e PV.
Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, com ganhos em
1996: PSC e PRN.
Pequenos partidos com presena e com ganhos apenas na eleio mu-
nicipal de 1996: PSL, PSDC, PTN, PST e PRTB.
1998 e 2000 (tabela 8B)
Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, com ganhos esta-
duais na Assembleia Legislativa de 1998 e ganhos na eleio de 2000:
PL, PCdoB, PRTB e PPS.
nas na eleio de 2000: PST, PRN, PSL, PTN, PAN, PMN, PTdoB,
PGT, PRP e PHS.
Pequeno partido com candidatura majoritria em 1998, com ganhos
em 1998 e 2000: Prona.
Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 1998, com ga-
nhos apenas em 2000: PSDC e PSC.
PSTU: sem ganho algum.
2002 e 2004 (tabela 8C)

Pequenos partidos membros de coligaes em 2002 com ganhos na
Assembleia Legislativa: PCdoB, PGT e PPS. O PGT no figurou no
quadro partidrio em 2004. Somente ganharam cadeiras na Assembleia
Legislativa quem esteve em coalizo majoritria.
Pequenos partidos membros de coligaes em 2002, com ganhos na
eleio de 2004: PCdoB, PSD, PHS, PPS, PSN, PSDC, PTN, PTdoB,
PSC, PRP e PTC.
nhos apenas locais em 2004: Prona, PRTB, PV, PSL e PAN.
2006 e 2008 (tabela 8D)
Pequenos partidos membros de coalizes que tiveram ganhos na
Assembleia Legislativa em 2006: PPS, PL, PSOL, PV e PSC.
Pequenos partidos membros de coligaes em 2006, com ganhos na
eleio de 2008: Partido Republicano Brasileiro (PRB), PCdoB, PTN,
PTdoB, PHS e PSL.
Partido isolado com ganhos na Assembleia Legislativa: Prona.
nhos em 2008: PV, PSC, PTC, PSDC e PRP.
PCO, PSTU e PCB nada ganham em 2008 e 2006.
Partidos somente com presena municipal e ganhos municipais em
2008: PMN e PRTB.
A complexidade do ambiente institucional que acolhe a competio democrtica
dificulta a clara identificao de seus efeitos sobre o sistema partidrio. Em uma
estrutura de poder presidencialista e federativa, funcionam lgicas eleitorais dis-
tintas, sistema majoritrio, sistema proporcional e coalizes partidrias.
Sabemos que desde 1994 algum equilbrio vem ocorrendo, controlando
a movimentao partidria luz dos arranjos polticos nacionais dominantes.
Mas sabemos tambm que os espaos polticos estaduais e as estruturas de incen-
tivos nestes estabelecidos promovem cenrios mltiplos, distintos, com partidos
de tamanhos variados que buscam sobrevivncia em estratgias variadas.
Os dados do perodo analisado mostram que as coligaes estaduais ven-
cedoras traduzem os arranjos das competies presidenciais, sugerindo que
o equilbrio observado resulta da presidencializao da competio poltica.

Mas os dados tambm indicam que as coalizes majoritrias so estratgias
limitadas e contribuem menos do que se poderia estimar para a definio de
maiorias de governo.
Da tica dos que encabeam coligaes eleitorais majoritrias, podem signi-
ficar ganhos de voto importantes, ainda que mnimos; da tica dos demais parti-
cipantes, significam clculos estimados e incertos de ganhos no futuro governo,
bem como ganhos em termos de organizao partidria.
De qualquer forma, as possibilidades de governabilidade nos estados no sis-
tema no se realizam de forma tima por meio dos ganhos legislativos dessas co-
alizes vencedoras. Como foi visto as condies de governabilidade potencial no
foram constitudas na grande maioria dos estados nas quatro eleies abordadas
entre 1994 e 2006, revelando uma dinmica que parece responder incongrun-
cia dominante entre os arranjos majoritrio e proporcional.
Com relao ao impacto sobre a organizao do sistema partidrio, os
dados indicaram que os ganhos advindos da participao em coalizes majorit-
rias e traduzidos em cadeiras no Legislativo estadual nas eleies simultneas, ou
os ganhos nas eleies locais subsequentes, por meio de prefeituras e cadeiras de
vereador, tambm so limitados.
Para os pequenos partidos, em especfico, participar de coalizes majori-
trias resulta em muito pouco. Em boa parte dos estados, os pequenos partidos
no obtm ganhos partidrios e plausvel supor que suas estratgias eleitorais
respondem a um clculo de vantagens de natureza distinta. Ainda assim, as
diferenas entre os vrios ambientes polticos estaduais abrem espao para que,
para esses partidos, as coalizes funcionem como um subsdio para a organi-
zao partidria.
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Anexo
TABELA 3
Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governa-
dor vencedoras 1994
Partidos sem Cadeiras obtidas Coalizo na
Coligaes partidrias 1o turno 2o turno
Estados ganhos/ na Assembleia Assembleia
vencedoras 1994 (%) (%)
total coalizo Legislativa Legislativa1 (%)
Rondnia PMDB (PSB/PSDB) 1/3 42,5 63,1 4+0+2=6 25,0
Acre PPR (PP) 1/2 46,8 53,7 8+0=8 33,3
7+2+3+1+
Amazonas PPR(PFL/PTB/PP/PDT) 1/5 62,3 54,2
0 = 13
Roraima PTB(PSC/PRN) 1/3 44,6 58,5 5+2+0=7 41,2
PSDB (PDT/PTB/PCB/ 2+3+2+0+
Par 3/7 37,2 62,7 24,4
PPS/PFL/PSB) 0 + 3 + 0 = 10
PSB (PDT/PT/PV/ 1+1+1+0+
Amap 2/5 48,2 54,9 5,9
PCdoB) 0=3
PPR (PTB/PFL/PMN/ 9+0+5+0+
Tocantins 3/6 58,7 62,5
PP/PV) 1 + 0 = 15
Maranho PFL 47,2 50,6 10 23,8
PMDB (PDT/PPS/ 5+0+0+0+
Piau 4/6 37,4 55,8 16,7
PMN/PSDB/PCdoB) 1+0=6
20 + 4 + 1
Cear PSDB (PDT/PTB) 55,3 54,4
= 25
Rio Grande do
PMDB 52,7 8 33,3
Norte
19 + 0 + 0 +
PMDB(PSC/PPS/PP/
Paraba 5/7 46,6 58,3 1+0+0+0 55,6
PSD/PRP/PSDB)
= 20
16 + 4 + 2 +
PSB (PDT/PT/PPS/
Pernambuco 4/7 54,1 0+0+0+0 45,0
PMN/PV/PCdoB)
= 22
PMDB (PSB/PTB/PL/ 6+2+1+0+
Alagoas 3/6 79,4 33,6
PCdoB/PSD) 0 + 0 = 10
PSDB (PMDB/PFL/ 1+4+7+4+
Sergipe PPR/PRP/PPS/PL/PTB/ 6/11 47,6 51,7 0+0+0+1+ 71,0
PTdoB/PSC/PSD) 0 + 0 + 0 = 17
19 + 4 + 0 + 7
Bahia PFL (PTB/PSC/PL) 1/4 49,3 58,6 47,6
= 30
8 + 10 + 4
Minas Gerais PSDB (PTB/PL) 1/3 27,2 58,7 28,6
= 22
Esprito Santo PT (PSB/PCdoB) 46,6 63,0 4+2+0=6 20,0
Rio de Janeiro PSDB 37,2 56,1 14 20,0
So Paulo PSDB (PFL) 46,8 56,1 17 + 5 = 22 23,4
Paran PDT 54,8 9 16,7
PMDB (PTRB/PMN/ 10 + 0 + 0 + 0
Santa Catarina 5/6 34,0 50,8 25,0
PSD/PV/PRP) + 0 + 0 = 10
(Continua)
(Continuao)
Partidos sem Cadeiras obtidas Coalizo na

Coligaes partidrias 1o turno 2o turno
Estados ganhos/ na Assembleia Assembleia
vencedoras 1994 (%) (%)
total coalizo Legislativa Legislativa1 (%)
Rio Grande 10 + 1 + 1
PMDB (PL/PSDB) 49,2 52,2 21,8
do Sul = 12
Mato Grosso PMDB (PL/PSB/PSD/ 5+1+0+0+
4/7 53,7 33,3
do Sul PV/PSDB/PCdoB) 0+2+0=8
PDT (PT/PMDB/PSDB/ 5+1+3+1+
Mato Grosso PSC/PMN/ 4/10 71,3 0+2+0+0+ 54,0
PCdoB/PPS/PSB/PV) 1 + 0 = 13
11 + 5 + 0 + 3
Gois PMDB (PL/PRN/PRP) 1/4 42,5 56,4 39,0
= 19
PT (PSTU/PPS/PSB/ 7+0+1+0+
Distrito Federal 3/6 37,2 53,9 33,4
PCdoB) 0=8
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>.

Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%.
Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.
TABELA 4
Votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias
obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 1998
Partidos sem Coalizo na
Coligaes partidrias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na
Estados ganhos/ Assembleia
vencedoras 1998 (%) (%) Assembleia Legislativa
total coalizo Legislativa1 (%)
Rondnia PFL 35,3 53,6 3 12,5

PT (PDT/PTB/PSL/PL/ 3+0+0+0+2+0
Acre PPS/PMN/PSB/PV/PSDB/ 7/12 57,7 +4+0+0+2+1+ 50,0
PCdoB/PTdoB) 0 = 12
PFL (PTB/PMDB/PST/ 4+5+1+0+0+5
Amazonas PSC/PL/PFL/PSDC/PRTB/ 5/12 51,1 +4+2+0+0+1+ 91,6
PRP/PSDB/PTdoB) 0 = 22
PPB (PDT/PSL/PST/PTN/ 5+5+4+0+0+0+
Roraima 6/9 47,5 54,2 58,3
PL/PAN/PGT/PSD) 0 + 0 + 0 = 14
PSDB (PPB/PTB/PSC/PL/
8+4+3+0+3+1+
Par PPS/PMN/PSD/PV/ 4/10 44,5 53,9 51,2
0 + 2 + 0 + 0 = 21
PTdoB)
PSB (PT/PPS/PAN/PSB/ 3+3+0+0+3+0+
Amap 5/8 43,0 53,6 37,5
PV/PRP/PCdoB) 0+0=9
PFL (PPB/PDT/PTB/PST/
10 + 6 + 0 + 1 + 0 + 0
PTN/PSC/PL/PSDC/PRTB/
Tocantins 12/16 61,7 +0+1+0+0+0+0 75,0
PGT/PSB/PV/PRP/PSDB/
+ 0 + 0 + 0 + 0 = 18
PTdoB)
PFL (PTB/PMDB/PSL/ 9+1+4+0+1+1
Maranho PST/PSC/PL/PSDC/PRTB/ 3/12 66,0 +3+0+2+7+2+ 71,4
PSD/PRP/PCdoB) 0 = 30
PMDB (PDT/PTB/PL/PPS/ 9+2+0+0+0+0+
Piau 6/8 40,6 51,0 36,6
PSDC/Prona/PCdoB) 0 + 0 = 11
Cear PSDB (PPB/PTB/PPS/PSD) 1/5 62,7 21 + 2 + 2 + 4 + 0 = 29 63,0
(Continua)
(Continuao)

PMDB (PPB/PPS/PAN/
Rio Grande 8+4+0+0+0+0+
PRTB/PMN/PRN/PSD/ 7/9 50,2 50,0
do Norte 0 + 0 + 0 = 12
PTdoB)
PMDB (PPB/PDT/PTB/
18 + 1 + 2 + 0 + 1 + 0
Paraba PSL/PST/PSC/PL/PFL/ 4/10 80,7 88,8
+ 0 + 0 + 5 + 5 = 32
PSDB)
PMDB (PPB/PST/PTN/PL/ 4 + 3 + 0 + 0 + 1 + 12
Pernambuco 3/8 64,1 42,8
PFL/PSDC/PV) + 1 + 0 = 21
PSB (PDT/PT/PST/PTN/ 3+0+2+0+0+0
Alagoas PPS/PSN/PMN/PV/PRP/ 10/13 58,6 +0+0+0+0+0+ 22,2
Prona/PCdoB/PTdoB) 0+1=6
PSDB (PPB/PMDB/PSC/ 4+2+5+1+0+1+
Sergipe 2/8 40,2 54,4 62,5
PL/PPS/PMN/PV) 2 + 0 = 15
PFL (PPB/PTB/PMDB/ 23 + 6 + 5 + 4 + 0 + 3
Bahia 2/9 69,9 73,0
PST/PSC/PL/PRN/PTdoB) + 4 + 0 + 1 = 46
PMDB (PSL/PST/PTN/
9+0+1+0+1+3+
Minas Gerais PSC/PL/PPS/PAN/PRTB/ 6/11 44,3 57,6 24,6
2 + 0 + 0 + 3 + 0 = 19
PMN/PTdoB)
PSDB (PPB/PL/PFL/ 4+1+0+6+0+
Esprito Santo 2/6 61,3 36,6
PSDC/PV) 0 = 11
Rio de PDT (PT/PCB/PSB/
1/5 46,9 58,0 3 + 7 + 0 + 3 + 1 = 14 20,0
Janeiro PCdoB)
So Paulo PSDB (PTB/PSD) 1/3 23,0 55,4 21 + 5 + 0 = 26 27,6
PFL (PPB/PTB/PSL/PST/ 13 + 8 + 9 + 0 + 0 + 0
Paran PTN/PSC/PL/PPS/PRN/ 9/14 52,2 +1+0+0+0+2+0 62,2
PSB/PSD/PRP/PTdoB) + 0 + 0 = 33
PPB (PTB/PSL/PST/PL/ 10 + 1 + 0 + 0 + 0 + 9
Santa
PFL/PAN/PSDC/PRTB/ 9/13 58,9 +0+0+0+0+0+3 57,5
Catarina
PGT/PRN/PSDB/PTdoB) + 0 = 23
Rio Grande
PT (PCB/PSB/PCdoB) 2/4 45,9 50,8 12 + 0 + 1 + 0 = 13 23,6
do Sul
Mato Grande PT (PDT/PPS/PAN/PSB/ 1+3+2+0+0+
3/6 32,8 61,3 25,0
do Sul PCdoB) 0=6
Mato Grosso PSDB (PMN/PSB/PV) 2/4 53,9 6+0+1+0=7 29,1
PSDB (PPB/PTB/PFL/
Gois 2/5 48,6 53,3 6 + 3 + 0 + 2 + 0 = 11 26,8
PSDC)
Distrito PMDB (PPB/PST/PRN/ 5+1+0+0+1+0+
5/8 39,2 51,7 29,1
Federal PSD/PRP/Prona/PTdoB) 0+0=7

TABELA 5
Votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias
obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 2002
Rondnia PSDB 29,6 59,1 3 12,5
PT (PV/PTdoB/PMN/ 5+0+0+2+2+2
Acre 2/7 63,6 54,1
PCdoB/PL/PSDC) + 2 = 13
PPS (PFL/PTB/PDT/PSL/ 1+5+2+1+0+0+
Amazonas PTN/PSC/PSD/PSDC/ 7/13 52,4 1+0+2+0+0+0 50,0
PRP/PHS/PAN/Prona) + 0 = 12
PSL (PT/PST/PTN/PL/PFL/
3+1+2+2+0+2+
PAN/PSDC/PHS/
Roraima 7/14 48,7 53,5 1+0+0+0+1+0+ 50,0
PMN/PRP/Prona/PCdoB/
0 + 0 = 12
PTdoB)
PSDB (PRP/PPB/PTdoB/
7+0+2+0+2+0+
Par PSD/PV/PST/PFL/PRTB/ 7/11 34,5 51,7 31,7
2 + 0 + 0 + 0 + 0 = 13
Prona/PSDC)
PDT (PPB/PTB/PPS/PSD/ 3+0+1+2+2+0+
Amap 4/9 36,8 54,6 33,3
PTdoB/PAN/PSL/PRTB) 0+0=8
PFL (PPB/PSL/PST/PAN/
7+4+0+0+0+0+
Tocantins PRTB/PRP/Prona/ 7/11 60,6 62,5
0 + 0 + 0 + 0 + 4 = 15
PTdoB/PSD/PSDB)
PFL (PST/PSDC/PSC/ 14 + 0 + 0 + 1 + 3 + 6
Maranho 3/7 51,1 57,1
PMDB/PSD/PV) + 0 = 24
PT (PTN/PCdoB/PL/ 3+0+0+1+0+0+
Piau 6/8 51,0 13,3
PTdoB/PAN/PCB/PMN) 0+0=4
Cear PSDB (PPB/PSD/PV) 1/4 49,8 50,0 17 + 2 + 1 + 0 = 20 43,4
Rio Grande
PSB (PGT/PST) 2/3 37,6 61,0 2+0+0=2 8,3
do Norte
PSDB (PFL/PST/PSD/ 10 + 4 + 0 + 0 + 0 +
Paraba 4/6 47,2 51,4 38,8
PV/PRTB) 0 = 14
Pernambuco PMDB (PFL/PPB/PSDB) 60,4 7 + 7 + 3 + 6 = 23 46,9
PSB (PST/PAN/PHS/PSC/ 4+0+0+0+0+0
Alagoas PTC/PSDC/PV/Prona/ 8/13 52,9 +0+0+1+1+0+ 33,3
PRP/PGT/PTdoB/PSL) 2+1=9
PFL (PPB/PDT/PST/PPS/ 3+1+3+0+3+0+
Sergipe 4/8 43,6 55,0 41,6
PHS/PSD/PTdoB) 0 + 0 = 10
Bahia PFL (PPB/PTB/PTN/PST ) 1/5 53,7 18 + 7 + 4 + 0 + 4 = 33 52,3
PSDB (PPB/PSL/PTN/PFL/ 11 + 6 + 0 + 0 + 5 + 0
Minas Gerais 3/8 57,7 32,4
PAN /PRTB/PHS/PV) + 2 + 0 + 1 = 25
Esprito PSB (PSD/PSC/Prona/ 2+0+1+0+0+0+
7/9 54,0 10,0
Santo PTdoB/PV/PAN/PSL/PHS) 0+0+0=3
Rio de PSB (PPB/PST/PTC/PSC/ 12 + 6 + 0 + 0 + 3 + 0
5/8 51,3 30,0
Janeiro PRP/PSD/PGT) + 0 + 0 = 21
So Paulo PSDB (PFL/PSD) 1/3 38,3 58,6 18 + 6 + 0 = 24 25,5
Paran PMDB 26,2 55,2 8 14,8
(Continua)
(Continuao)
Santa
PMDB (PSDB) 30,1 50,3 7 + 3 = 10 25,0
Catarina
Rio Grande
PMDB (PHS/PSDB) 1/3 41,2 52,7 9 + 0 + 3 = 12 21,8
do Sul
Mato Grosso PT (PSL/PTN/PSC/PL/ 3+2+0+0+3+0+
2/8 48,3 53,7 37,5
do Sul PSDC/PSD/PCdoB) 0+1+0+0+0=9
PPS (PPB/PTN/PSC/PFL/ 2+1+0+0+3+0
Mato Grosso PAN/PSDC/PRTB/PSD/ 9/12 50,7 +0+0+0+0+0 25,0
PV/PRP/PTdoB) +0=6
PSDB (PPB/PSL/PST/PSC/ 12 + 4 + 0 + 1 + 0 + 3
Gois PFL/PAN/PSDC/PRTB/ 5/12 51,2 +0+1+0+1+0+ 56,0
PHS/PSD/PRP) 1 = 23
Distrito PMDB (PFL/PRP/PSD/ 5+2+0+2+2+0
3/7 43,0 50,6 45,8
Federal PSDB/PSL/PST) + 0 = 11

TABELA 6
Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governador
vencedoras 2006
Coligaes partidrias vence- 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na
doras 2006 (%) (%) Assembleia Legislativa
2+2+0+0+2+
Rondnia PPS (PTN/PFL/PAN/PV/Prona) 3/6 54,1 25,0
0=6
PT (PP/PL/PRTB/PMN/PSB/ 7+1+0+0+2+2
Acre 2/7 53,1 58,3
PCdoB) + 2 = 14
Amazonas PMDB (PP/PTB/PRTB/PMN) 50,6 4 + 3 + 1 + 1 + 2 = 11 45,8
Roraima PSDB (PP/PTB/PL/PFL) 2/5 62,4 4 + 0 + 0 + 3 + 3 = 10 41,6
Par PT (PRB/PTN/PSB/PCdoB) 2/5 37,5 54,9 6+1+0+1+0=8 19,5
3+0+3+2+1+
Amap PDT (PP/PMDB/PV/PSC/Prona) 2/6 53,7 37,5
0=9
Tocantins PMDB (PPS/PFL) 51,5 6 + 1 + 4 = 11 45,8
Maranho PDT (PPS/PAN) 1/3 34,4 51,8 6+1+0=7 16,6
Piau PT (PSB/PTB/PCdoB/PL) 61,7 5 + 2 + 2 + 1 + 1 = 11 36,6
PSB (PT/PCdoB/PMDB/PRB/ 8+3+1+7+0+0+
Cear 3/8 62,4 50,0
PP/PHS/PMN/PV) 2 + 0 + 2 = 23
Rio Grande PSB (PTB/PT/PL/PPS/PHS/ 4+0+1+0+1+1+
4/9 49,6 52,4 50,0
do Norte PMN/PCdoB/PTdoB) 5 + 0 + 0 = 12
PSDB (PP/PTB/PTN/PL/PFL/ 9+1+1+0+0+6+
Paraba 4/8 49,7 51,4 47,2
PTC/PTdoB) 0 + 0 = 17
Pernambuco PSB (PP/PDT/PSC/PL) 33,8 65,4 7 + 1 + 2 + 2 + 1 = 13 26,5
Alagoas PSDB (PMDB/PPS/PTdoB) 55,9 2+1+1+2=6 22,2
PT (PTB/PMDB/PL/PSB/ 4+1+1+1+1+
Sergipe 1/6 52,5 33,3
PCdoB) 0=8
PT (PMDB/PCdoB/PSB/PPS/ 10 + 6 + 3 + 1 + 0 + 0
Bahia 4/9 52,9 33,3
PV/PTB/PMN/PRB) + 0 + 1 + 0 = 21
PSDB (PP/PTB/PSC/PL/PPS/ 16 + 4 + 3 + 3 + 3 + 4
Minas Gerais 1/10 77,0 54,5
PFL/PAN/PHS/PSB) + 7 + 0 + 1 + 1 = 42
Esprito Santo PMDB(PTB/PFL/PSDB) 77,3 3 + 4 + 3 + 1 = 11 36,6
Rio de PMDB (PTB/PP/PSC/PL/PAN/ 17 + 1 + 2 + 5 + 2 + 2
41,4 68,0 47,1
Janeiro PMN/PTC/Prona) + 2 + 1 + 1 = 33
So Paulo PSDB (PFL/PTB/PPS) 57,9 24 + 11 + 4 + 5 = 44 46,8
Paran PMDB (PSC) 1/2 42,8 50,1 17 + 0 = 17 31,4
Santa PMDB (PFL/PSDB/PPS/PRTB/ 11 + 6 + 6 + 1 + 0 + 0
4/8 48,9 52,7 60,0
Catarina PTdoB/PAN/PHS) + 0 + 0 = 24
Rio Grande PSDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ 5+0+0+4+3+0+
8/11 32,9 53,9 21,8
do Sul PRTB/PHS/PTC/Prona/PTdoB) 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 12
Mato Grosso PMDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ 7+0+3+0+1+0+
5/11 61,3 62,5
do Sul PRTB/PMN/PTC/PSDB/PTdoB) 1 + 0 + 0 + 2 + 1 = 15
PPS (PTB/PP/PMDB/PTN/PL/ 5+1+4+4+0+5
Mato Grosso PFL/PAN/PRTB/PMN/PTC 8/13 65,4 +0+0+0+0+0+ 79,1
PSB/PV ) 0 = 19
PP (PTB/PTN/PL/PPS/PAN/ 2+4+0+4+0+0+
Gois PRTB/PHS/PMN/PV/PRP/ 8/13 48,2 57,1 0 + 0 + 0 + 0 + 0 + 10 53,6
PSDB/PTdoB) + 2 = 22
Distrito PFL (PP/PTN/PSC/PL/PPS/ 4+1+0+0+1+1+
2/8 50,4 37,5
Federal PMN/Prona) 1+1=9
TABELA 7A
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores Acre, 1994 e 1996
Deputados Deputados
Presidente Governador Senador 19962
federais estaduais
Votao Votao Prefeitos/ Vereadores/

Coligao Coligao 1o turno 2o turno Votao Cadeiras Cadeiras
nacional estadual cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 2
PFL 54,3 54,0 5 4 46
PTB
27,3 46,3
PMDB PMDB 37,6 4 6 9 57
4,4 10,6
PSD
PDT 3,2 1,3 PDT 2
PT PT 21,4 2 3 19
PSB PSB
PCdoB PCdoB 1 6
27,0 23,8 24,7
PV PV 1
PSTU PSTU
PPS
Prona 7,4 7,6 Prona 1,2 3,3
PPR 2,7 1,3 PPR1 33,7 3 8

46,8 53,7 5 61
PP 1
PMN 2 1 12
PL 1
PSL 2

Notas: 1 Em 1995 o Partido Progressista Renovador (PPR) fundiu-se com o Partido Progressista (PP) formando o Partido
Progressista Brasileiro (PPB).
2
O PTdoB tambm apresentou candidato a prefeito em 1996.
Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
TABELA 7B
Deputados Deputados
federais estaduais
Votao Votao
Prefeitos/ Vereadores/
Coligao nacional estadual Coligao 1o turno Votao Cadeiras Cadeiras
cadeiras cadeiras
1o turno 1o turno
PFL PFL 3 3 2 32
26,3
PPB PPB 18 1 5 5 25
PSD 53,1 46,8
PTB PTB
PSDB PSDB 2 3 24
PT PT 52,9 2 3 7 46
PDT PDT 1 2
31,7 30,9
PSB PSB 3
PCdoB PCdoB 1 7
PCB
PSL 57,7
PL 2 1
PMN 0,4 0,8 PMN 4 14
PPS 11 13,9 PPS 10
PL
PAN
PV 0,3 0,4 PV
PTdoB 3
Prona 2,1 5,4 Prona 1,3
PSTU 0,3 0,3
PTdoB 0,3 0,5
PSDC 0,3 0,3
PTN 0,2 0,2
PSC 0,2 0,1
PSN 0,2 0,3
PMDB 29,1 1 4 5 41
14,7
PRTB 1

TABELA 7C
Deputados Deputados
federais estaduais
Votao Votao Votao
1o Prefeitos/ Vereadores/
Coligao nacional nacional estadual Coligao Votao Cadeiras Cadeiras Partido
turno cadeiras cadeiras
1o turno 2o turno 1 turno
o
PT 46,4 60,3 46,8 PT 63,6 32,3 3 5 10 57

PCB
PL PL 2 2 11
PMN PMN 2 12
PCdoB PCdoB 1 2 22
PV 3
PTdoB
PSDC 1 7
PSDB 23,2 39,7 19 PSDB 2 2 9

PMDB PMDB 33,6 1 2 1 16
PPB/PP 1 12
PFL 19
PST
PSB 17,9 17,5 21,5 1 1 15

PGT
PTC
PPS PPS 2,3 1 1 2 12

PDT 12 16,6 PDT 1 3
PTB PTB 2 5
PSTU 0,5 0,1

PCO 0 0
PRTB 0,2
PSL 0,2
PSC 1

TABELA 7D
Deputados Deputados
federais estaduais
Nacional Estadual Nacional 1o Prefeito/ Vereadores/
Coligao Coligao Votao Cadeiras Cadeiras
1o turno 1o turno 2o turno turno cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 11,1 2 1 13
41,6 51,2 52,3
PFL PFL 1
9,7 4
PTB 1
PT PT 53,1 88,8 3 7 12 52
PRB 48,6 42,6 47,7
PCdoB PCdoB 1 2 21
PP 1 1 3 30
PL/PR 1 5
PRTB
PMN 1 2 9
PSB 2 1 20
PSOL PSOL 0,3 1,1 2
PSTU 6,8 4,2
PCB
PDT 2,6 1,2 1 2
PMDB 1 2 4 24
PPS 35,1 1 3 6
PTdoB 1 2
PTN 1 5
PHS 1
PRP 0,1 0,2 PRP 2
PSDC 0,1 0,1 PSDC 0,1 1
PSL 0,1 0 PSL 1
PTC 1
PV 1
Prona 0,1
PAN 0,2

Nota: 1 O Partido da Frente Liberal (PFL) mudou seu nome para Democratas (DEM) em 2007.
TABELA 8A
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, governo estadual, o Senado
Federal, a Cmara do Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e a Cmara
dos Vereadores So Paulo, 1994 e 1996
Deputados Deputados
federais estaduais
Votao Votao Prefeitos/ Vereadores/
Coligao Coligao 1o turno 2o turno Votao Cadeiras Cadeiras
nacional estadual cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 27,7 15 17 221 1.631
46,8 56,1
PFL 54,3 55,7 PFL 12,3 3 5 105 1.331
PTB 3 7 41 617
PT PT 18,0 14 16 12 284
PSB PSB 1 1 9 103
PCdoB 27,0 27,0 PCdoB 1 2 12
PV 14,9 43,9
PSTU PSTU
PMN 1 2 39
PPS 5,1 3 45
Prona 7,4 8,9 Prona 1,0 1,5 1 9
PMDB PMDB 3,5 14 23 109 1.757
4,4 5,8
PSD PSD 11,3 2 2 19 233
PL 23,1 5 5 22 370
PDT 3,2 0,4 PDT 0,8 2 3 26,0 352
PV 22,6 6 74
PRP 0,8 1 2 11 104
PPR 2,7 1,6 PPR1 1,5 8 9
2,3
PP1 1 54 876
PSL 3 94
PSDC 1 23
PTN 1 9
PSC 1,0 33
PST 31
PTdoB 20
PRN 0,5 12
PRTB 2

Nota: 1 Em 1995, o PPR fundiu-se com o PP formando o PPB.
TABELA 8B
dos Vereadores So Paulo, 1998 e 2000
Deputados Deputados
Presidente Governador 2000
federais estaduais
Nacional Estadual 1o 2o Prefeito/ Vereadores/
Coligao Coligao Votao Cadeiras Cadeiras
1o turno 1o turno turno turno cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 15 21 178 1.469
PTB PTB 23 55,4 14,8 5 5 72 866
PSD 53,1 59,9 PSD 13 170
PFL PFL 8 11 89 1.034
PPB PPB 36,9 12 11 34 696
PST 1 68
32,2 44,6
PL 2 5 32 384
PRN 2
PSL 2 37
PTN 0,2 0,2 PTN 17
PSN 0,2 0,1 PSN1
17,1
PDT PDT 4 7 21 424
PCB PAN 1
PSB 31,7 28,8 2 2 225
PT PT 43,1 14 14 38 430
PCdoB PCdoB 1 2 18
PCB
PPS 11 7,4 PPS 22,5 1 3 32 556
PAN
PL
PMN 0,4 0,2 PMN 1 36
Prona 2,1 2,4 Prona 0,4 0,7 1 3 6
PV 0,3 0,3 0,3 1 4 138
PSTU 0,3 0,2 PSTU 0,2 0,2
PSDC 0,3 0,3 PSDC 0,1 0,6 1 24
PSC 0,2 0,1 PSC 0,1 40
PTdoB 0,3 0,2 PTdoB 10
PMDB 1,9 5 8 111 1.221
4,3
PGT 0,1 12

PRP 4 76
PRTB 1 18
0,1
PHS1 17
Nota: 1 O PSN se incorporou ao PHS em janeiro de 2000.
TABELA 8C
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o
Senado Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e
a Cmara dos Vereadores So Paulo, 2002 e 2004
Deputados Deputados
federais estaduais
Nacional Estadual Nacional Prefeitos/ Vereadores/
Coligao Coligao 1o turno 2o turno Votao Cadeiras Cadeiras Partido
1o turno 1o turno 2o turno cadeiras cadeiras
PT 46,4 46,1 55,4 PT 32,4 41,4 29,9 18 23 57 516
PCB PCB
PL 3 2 34 451
PMN 1 29
PCdoB PCdoB 2 2 1 22
PSDB 23,2 28,5 44,6 PSDB 11 18 195 1.164

PFL 38,3 20,7 6 74 763
PSD1 58,6
PMDB PMDB 1,3 4 4 89 738
PSB 17,9 14,1 PSB 1,1 5 5 16 256

PTC
PGT PGT2 1
3,6
PHS 4 44

PST2
PPS PPS 3 5 36 475
PDT 12 10,6 PDT 1 1 4 23 330
PTB PTB 5 6 65 681
PSTU 0,5 0,7 PSTU 0,2
PCO 0 0 PCO 0,02
PAN 0,02 1 4
PPB PP 28 356
PL2 34
21,4
PSDC 1 29
PTN 17
Prona 0,2 8
PTdoB 12
PSC 1 39
0,09
PRP 1 47
PTC 13
PRTB 0,04 25
PV 0,3 16 189
PSL 0,04 3 40

Notas: 1 O PSD foi incorporado ao PTB em 2002, aps a eleio.
2
O PGT e PST fundiram-se ao PL em 2003.
TABELA 8D
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o
Senado Federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia Legislativa, as prefeituras e
a Cmara dos Vereadores So Paulo, 2006 e 2008
Deputados Deputados
federais estaduais
Nacional Estadual Nacional Estadual Prefeito/ Vereadores/

Coligao Coligao 1o Turno Votao Cadeiras Cadeiras
1o turno 1o turno 2o turno 2o turno cadeiras cadeiras
PSDB PSDB 18 24 205 1.120

41,6 54,2 52,3 39,2
PFL PFL 1
43,7 5 11 75 708
57,9
PTB 4 4 PTB+PAN 61 645
PPS 2 5 29 419
PT PT 47,8 14 20 63 515
31,7
PRB 48,6 36,8 47,7 60,8 PRB 2 77
PCdoB PCdoB 1 35
PL 2 2 PR 25 343
PSOL PSOL 1 2 0 4
PSTU 6,8 7,1 PSTU 2,5 0 0
PCB PCB 0
PDT 2,6 1,7 PDT 2,0 1,0 5 28 356
PP 5 2 25 354
4,6
PMDB 3 4 70 699
PSB 0,18 4 4 26 362
PV 0,87 5 8 23 335
PSC 0,08 1 2 6 126
PTC 0,03 1 0 7
PCO 0,03 0 0
PAN 3
0,03
PHS 2 15
0,02
PSL 0,1 0,1 PSL 1 31
PSDC 0,1 0,1 PSDC 0,03 0 35
PTdoB 0 8
PTN 0,03 0 12
PRP 0,1 0,1 PRP 1 32
Prona2 1 1
PRTB 0 6
PMN 3 26

Notas: 1 O PFL mudou seu nome em 2007, passando a ser identificado como DEM.
2
Em outubro de 2006, o Prona, o PL, o PST e o PGT fundiram-se no PR.
3
O PAN foi incorporado ao PTB em outubro de 2006.
CAPTULO 4
O PAPEL DA PARTICIPAO NAS POLTICAS SOCIAIS DO

GOVERNO FEDERAL
1 INTRODUO
A produo acadmica sobre participao social no Brasil j completa mais de
duas dcadas, levando-se em conta os primeiros trabalhos empricos sobre asso-
ciaes de bairro, realizados no comeo da redemocratizao (BOSCHI, 1987;
JACOBI, 1993). O incio destes estudos j apontava para algumas caractersticas
de longo prazo da participao, tais como a dinmica mais horizontal da relao
entre os atores sociais e uma relao de autonomia e dependncia em relao ao
estado. Tal relao se expressava na maneira como os atores da sociedade civil
realizavam demandas por bens pblicos, mas tambm defendiam a autonomia
das suas organizaes em relao ao Estado (AVRITZER, 2004). Estes estudos
apontavam na direo de duas questes que marcariam a participao social no
Brasil ps-1988: a sua dimenso democratizante e a preocupao em ampliar o
acesso da populao de baixa renda a bens pblicos geridos pelo Estado.
Os estudos sobre participao se sofisticaram nos ltimos dez anos, a partir
de um conjunto de mudanas importantes. A primeira delas foi a implementao de
diversas formas de participao local a partir do surgimento das legislaes locais
sobre conselhos no comeo dos anos 1990, e, em 2000, com a aprovao do Es-
tatuto das Cidades (AVRITZER, 2003, 2004, 2007; TATAGIBA, 2002; SAULE,
2005). Essas inovaes legislativas ampliaram fortemente a presena da participa-
o no Brasil para alm das grandes capitais das regies Sul e Sudeste que, de toda
maneira, j no concentravam a totalidade das experincias de participao. V-
rias dimenses foram adicionadas participao com a proliferao dos conselhos.
A implantao de conselhos em diversas reas de polticas pblicas, tais como sade,
assistncia social, criana e adolescente, trouxe significativa variao temtica. Alm
disso, a questo regional adquiriu outra relevncia com a expanso dos conselhos
para mdias e pequenas cidades do Brasil. O problema da escala adquiriu rele-
vncia (FARIA, 2005), assim como a comparao da participao nas pequenas e
nas mdias cidades e nas diferentes regies do Brasil. Com esta expanso, passou-se
tambm a questionar a hiptese de regies participativas versus regies no parti-
cipativas no Brasil, com trabalhos mostrando uma dinmica bastante complexa
da participao, especialmente na regio Nordeste do pas (AVRITZER, 2007).
Esses trabalhos enfocam a variao de desenhos na participao entre cidades das

diferentes regies, complexificando o argumento dual da participao versus no
participao. O trabalho que ser aqui desenvolvido continuar explorando este
veio investigativo, buscando apresentar resultados de pesquisas em todas as regies
do Brasil e realizar comparaes entre cidades de diferentes regies do pas.
Outra questo a ser explorada no texto refere-se a duas grandes preocupaes
analticas que vm marcando a literatura sobre participao social: i) os efeitos
democrticos da participao dos atores da sociedade civil nas polticas sociais; e
ii) os efeitos distributivos da participao social. A literatura sobre movimentos
sociais e participao do comeo dos anos 1990 postulava uma relao quase que
automtica entre participao e melhoria da qualidade da democracia (PUTNAM,
1993; ALVAREZ; ESCOBAR, 1998; AVRITZER, 2000). Grande parte destes
estudos tomava a simples presena dos atores de baixa renda ou o nmero de asso-
ciaes civis envolvidas nas polticas participativas como evidncia de seus efeitos
democratizantes. Mas tais estudos, em geral, dispensavam do requisito da demons-
trao de uma relao entre as prticas implantadas em uma determinada forma
de participao e os seus efeitos democratizantes. Estudos originados na academia
norte-americana sobre um marco genrico de democracia deliberativa foram in-
troduzidos no Brasil a partir de 2000 e passaram a auxiliar na complexificao dos
efeitos democrticos da participao. Um conjunto de categorias foi incorporado
aos estudos sobre participao, entre elas o conceito de efetividade deliberativa
(AVRITZER, 2007). Ao mesmo tempo, a grande variao dos resultados dos pro-
cessos participativos tornou possvel perceber que no apenas o empoderamento
ou a democratizao, mas tambm a cooptao, constituam efeitos possveis da
participao (WAMPLER, 2008). Assim, tornou-se clara a necessidade de avanar
na direo de refinar o marco analtico empregado nos estudos sobre participao.
Uma segunda questo tambm preocupou diversos tericos da participa-
o, qual seja, a capacidade das formas de participao de aumentar o acesso da
populao de baixa renda a bens pblicos, aspecto este que remete questo dos
efeitos distributivos da participao social. Mais uma vez, seria importante apon-
tar que os primeiros textos sobre participao pressupunham uma quase auto-
maticidade entre participao e maior acesso da populao de baixa renda a bens
pblicos. Para muitos autores, bastava mostrar a condio socioeconmica dos
participantes para corroborar tal suposio (BAIERLE, 1998; SANTOS, 1998;
AVRITZER, 2002c). O primeiro texto a avanar metodologicamente na iden-
tificao da relao entre participao e acesso a bens pblicos foi de Marquetti
(2003). Neste artigo, o autor estabeleceu uma correlao entre os planos de in-
vestimentos gerados pelo oramento participativo (OP) e a incidncia da pobre-
za na cidade de Porto Alegre, mostrando forte correlao entre OP e acesso da
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo Federal 163
populao de baixa renda a bens pblicos.1 No entanto, Marquetti (2003) ain-

da enfrenta um problema de causalidade na medida em que o seu trabalho no
foi capaz de mostrar que todos os bens pblicos distribudos pelos planos de in-
vestimentos foram deliberados pelo oramento participativo. Uma segunda me-
todologia para identificar efeitos distributivos das polticas participativas foi de-
senvolvida por Coelho (2006). A autora diferenciou as regies de So Paulo de
acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano-Municipal (IDH-M) e mos-
trou a diferena no acesso aos servios de sade nas diferentes regies da cidade
(COELHO, 2006). No entanto, da mesma maneira que Marquetti, a autora no
demonstrou a relao de causalidade entre as decises tomadas em conselhos de
sade e os aportes financeiros s diferentes regies. Resta, assim, um problema me-
todolgico de identificao das correlaes entre decises de distribuio de recur-
sos em reas como a sade, as polticas urbanas, a criana e o adolescente, realizadas
em instituies como os conselhos, o OP e a distribuio posterior destes recursos.
Em suma, diante das questes anteriormente levantadas, este captulo bus-
car abordar as seguintes dimenses de anlise:
1. Discusso mais aprofundada sobre a natureza, as caractersticas e os
principais dilemas enfrentados pelo tema da participao social no Bra-
sil, na atualidade, cotejando tal discusso com resultados de pesquisas
em todas as regies do Brasil e comparando entre cidades de diferentes
regies do pas.
2. A rpida demarcao histrico-conceitual a respeito da problemtica da
participao social no Brasil, em especial no que toca s polticas sociais
de mbito federal apontando para as principais formas de participao
no nvel nacional.
3. Outra questo a ser explorada no texto vai tratar de duas grandes pre-
ocupaes analticas que vm marcando a literatura sobre participao
social: i) a com os efeitos democrticos da participao dos atores da
sociedade civil nas polticas sociais; e ii) a com os efeitos distributivos
da participao social.
2 A EXPANSO E A HOMOGENEIZAO DA PARTICIPAO LOCAL NO BRASIL

A partir do incio dos anos 1990 houve forte proliferao de formas de participao
local no Brasil. A experincia de oramento participativo surge em Porto Alegre e
posteriormente expandida para 192 cidades (AVRITZER ; WAMPLER, 2008).
1. Em 2008, essas estratgias de avaliao dos efeitos distributivos do oramento participativo foram aplicadas a cinco
outros casos para alm do OP de Porto Alegre , incluindo: Belo Horizonte, So Paulo, Belm, Pelotas e a experincia
do zoneamento ecolgico no estado do Acre. Ver Marquetti, Campos e Pires (2008).
Ao mesmo tempo, os conselhos de polticas so implementados nas principais ca-

pitais do Brasil, em um primeiro momento, e nas cidades de porte mdio, em um
momento posterior. A organizao dos conselhos vai, ao longo dos anos 1990, se
estabelecendo, so eleitos representantes da sociedade civil e indicados os repre-
sentantes do Estado. Os conselhos passam a ter uma mesa diretora e um plenrio.
Primeiramente os presidentes dos conselhos so indicados pelo poder pblico e pos-
teriormente comea um movimento de indicao de representantes da sociedade ci-
vil para a presidncia. No que diz respeito ao aumento do nmero de conselhos no
pas, h certamente uma grande expanso ainda nos anos 1990. O grfico 1, com
dados de 2001, j indicava a forte expanso dos conselhos de sade e de assistncia
social na Federao como um todo.
GRFICO 1
Porcentagem de conselhos municipais no Brasil 2001
Oramento 5
Transportes 5
Poltica urbana 6
Habitao 11
Cultura 13
Turismo 22
Meio ambiente 29
Trabalho 34
Educao 73
Direitos da criana e do adolescente 77
Assistncia Social 93
Sade 98
0 20 40 60 80 100
Fonte: IBGE (2001).
Mas apesar desses nmeros, uma anlise mais detalhada apresenta um con-
junto de dificuldades para corroborar o argumento da forte expanso. Primeiro,
muitas cidades de pequeno e mdio porte declaram conselhos que no existem
apenas para efeitos de recebimento de recursos do governo federal (AVRITZER;
CUNHA; CUNHA, 2003). Segundo, um grande nmero de conselhos que exis-
tem nas pequenas e mdias cidades tem pouca ou nenhuma autonomia em relao
aos governos municipais (VAN STRALEN et al., 2006). Assim, para efeito deste
captulo, no iremos trabalhar com os dados de pequenas cidades, mas apenas com
os dados de 44 cidades que incluem desde capitais a cidades de mdio porte no
interior (anexo). Estas cidades foram pesquisadas empiricamente e representam um
universo representativo das 224 cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil.
possvel afirmar que os conselhos existam acima do nmero mnimo previsto
em lei nas cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. H uma segunda ob-
servao importante em relao aos conselhos que a evoluo positiva do nmero
agregado de conselhos, que passa de 274 em 1998, para 373 em 2004 e 490 em 2008.
Assim, possvel afirmar que o processo de criao de conselhos em novas reas de po-
lticas pblicas continua em expanso no Brasil. importante tambm fazer algumas
anlises comparativas entre capitais e cidades de porte mdio.
TABELA 1
Nmero de conselhos em cidades com mais de 100 mil habitantes
Nmero de conselhos por gesto Nmero mdio
1997-2000 2001-2004 2005-2008 de conselhos
Distrito Federal Distrito Federal 26
Goinia 13 23 27 21
guas Lindas de Gois 6 6 6 6
Gois Anpolis 14 24 46 28
Aparecida de Goinia 2 5 8 5
Luzinia 11 16 18 15
Rio de Janeiro 22 26 27 25
Rio de Janeiro Petrpolis 13 20 21 18
Volta Redonda 7 10 10 9
Belo Horizonte 21 24 28 24
Juiz de Fora 20 22 25 22
Minas Gerais Montes Claros 7 _ 20 14
Poos de Caldas 5 13 23 14
Uberlndia 3 15 17 12
So Paulo 13 19 13 15
Campinas 16 27 29 24
So Paulo
Cubato 6 6 6 6
Sorocaba 7 8 8 8
Porto Alegre 20 21 23 21
Rio Grande do Sul Novo Hamburgo 14 15 19 16
So Leopoldo 7 10 15 11
Blumenau 13 17 23 18
Santa Catarina Chapec 12 20 22 18
Lages 16 19 20 18
Par Belm 6 7 10 8
Total 274 373 490
Fonte: Avritzer (2010).
Ao se comparar os nmeros bsicos sobre conselhos nas capitais e nas cidades

de porte mdio no Brasil percebe-se uma diminuio da distncia entre capitais e
cidades de porte mdio ao longo do tempo. As capitais com uma boa infraestru-
tura participativa em 1997 tinham, em mdia, 20 conselhos. possvel deduzir,
a partir dos trabalhos existentes sobre o tema, que os conselhos se expandiram a
partir da primeira metade dos anos 1990 para reas no obrigatrias, tal como
polticas urbanas, meio ambiente, setores especficos, como idosos ou deficientes
(TATAGIBA, 2002). No caso da tabela 1, possvel ver as seguintes cidades com
um nmero de conselhos em torno de 20 unidades: Belo Horizonte, Goinia,

Porto Alegre e So Paulo. Quando comparamos as cidades anteriormente citadas
com cidades como Juiz de Fora, Uberlndia, Campinas, Chapec, Petrpolis,
Novo Hamburgo, Anpolis e Blumenau, percebemos que a variao no nmero
de conselhos nas cidades de porte mdio maior durante o perodo analisado.
Nesse segundo grupo, o nmero de conselhos em 1997 varia entre 20 em Juiz
de Fora nmero semelhante aos das capitais analisadas e trs em Uberlndia.
Blumenau e Chapec contam com a presena de 13 e 12 conselhos, respectiva-
mente, Campinas 16 e Anpolis 14 , ficam em uma posio intermediria.
O que possvel perceber por meio dos dados apresentados na tabela 1 uma
convergncia no nmero de conselhos entre as capitais e as cidades de mdio por-
te ao longo da ltima dcada. Assim, por exemplo, Campinas e Belo Horizonte
quase se igualam no nmero de conselhos e diversas das cidades de porte mdio
analisadas ultrapassam Goinia, no nmero de conselhos nelas criados at 2008.
medida que se transita de elementos mais gerais e quantitativos sobre os con-
selhos nas 25 cidades integrantes da pesquisa (tabela 1) e se passa a analisar caracters-
ticas internas dos conselhos, passa-se a perceber um conjunto diferente de questes.
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao nmero de membros dos conselhos, h
apenas cinco casos de conselhos com menos de dez membros, casos estes concen-
trados nas regies Norte e Centro-Oeste. H tambm 12 conselhos com mais de 30
membros, seis concentrados na regio Sul e quatro na regio Sudeste. Este primeiro
dado j mostra um certo padro em relao s principais regies do Brasil. As regies
Sul e Sudeste parecem ter um padro de conselhos com um maior nmero de mem-
bros e as regies Centro-Oeste e Norte com um menor nmero, o que corresponde
a um certo padro analtico presente na literatura. A regio Nordeste, de acordo com
dados de pesquisa anterior, parece ser a mais homognea com 28 dos 35 conselhos
estudados na regio, tendo entre dez e 20 membros (AVRITZER, 2007).
TABELA 2
Nmero de membros do conselho por regio
Regio Menos de 10 De 10 a 20 De 21 a 30 De 31 a 40 De 41 a 50 Total
Norte 2 1 0 0 0 3
Centro-Oeste 3 11 2 2 0 18
Sudeste 0 23 7 4 0 34
Sul 0 14 6 4 2 26
Nordeste 0 28 7 0 0 35
Total 5 77 22 10 2 116
Ainda na anlise das formas de organizao interna dos conselhos, pode-

se apontar a consolidao de uma estrutura baseada em quatro elementos ins-
titucionais: i) deciso em plenrio; ii) secretaria executiva; iii) presena de mesa
diretora; e iv) existncia de comisses temticas. Alguns destes aspectos so quase

obrigatrios, como o caso da tomada de deciso em plenrio. No entanto, vale
a pena lembrar que os conselhos poderiam estar estruturados tanto com decises
tomadas em plenrio quanto com decises tomadas pela mesa diretora, mas a
segunda possibilidade no se efetivou historicamente. So dois formatos os que
mais chamam a ateno entre os conselhos estudados: i) presena de comisses
temticas; e ii) presena das conferncias municipais. Ambos os formatos esto
diretamente ligados ao aumento da capacidade deliberativa dos conselhos.
TABELA 3
Estrutura organizacional dos conselhos
Nmero %
Plenrio 81 95,29
Mesa diretora 75 88,24
Secretaria executiva 78 91,76
Comisses temticas 76 89,41
Conferncia municipal 59 69,41
Fonte: PRODEP (2009).

Elaborao prpria.
No caso das comisses temticas, j demonstramos em trabalhos anteriores

(AVRITZER, 2007) que a sua presena qualifica o processo deliberativo. Con-
selhos sem comisses temticas acabam discutindo apenas aspectos muito gerais
das polticas sociais dos quais eles esto encarregados de deliberar. Com comisses
temticas possvel aprofundar o debate sobre aspectos especficos das polticas
sociais vinculadas a conselhos especficos. No entanto, nem todos os conselhos
pesquisados possuem comisses temticas. De acordo com os dados da tabela 3,
estas esto presentes em 89,41% dos casos examinados.
Assim, pode-se fazer as seguintes observaes sobre a implementao de
conselhos em capitais e cidades de grande porte com mais de 100 mil habitantes:
1. Existe nas capitais e nas cidades de grande porte uma forte estrutura conse-
lhista implementada na rea de polticas pblicas. Essa estrutura se expan-
diu ao longo da dcada de 1990, em primeiro lugar nas capitais e posterior-
mente nas cidades de grande porte, as quais tiveram uma forte expanso
no nmero de conselhos a partir de 2000. Hoje possvel afirmar que, no
que diz respeito ao nmero de conselhos existentes h a tendncia de uma
homogeneizao entre capitais e cidades com mais de 100 mil habitantes.
Essa expanso mostra tambm que, no que diz respeito participao, a
maior parte das cidades brasileiras utiliza conselhos em mais reas de pol-
ticas pblicas que aqueles exigidos pela lei. Assim, possvel afirmar que os
conselhos tm papel importante na rea de polticas pblicas em cidades

com mais de 100 mil habitantes.
2. Outra caracterstica a relativa homogeneizao das estruturas organi-
zacionais dos conselhos. A maneira como os conselhos iriam se orga-
nizar era uma questo em aberto no comeo dos anos 1990. O estabe-
lecimento do plenrio, da mesa diretora, da secretaria executiva e das
comisses temticas foi um processo paulatino de introduo de forma-
tos institucionais que ocorreu em algumas das capitais brasileiras, entre
as quais vale a pena destacar So Paulo, Porto alegre e Belo Horizonte.
O que se v hoje que, no que diz respeito aos formatos organizativos,
h uma forte convergncia entre as capitais e as grandes cidades, apon-
tando para um consenso nos formatos organizacionais.
Uma vez esclarecido um conjunto de aspectos no que diz respeito estru-
tura geral de organizao dos conselhos, a questo que adquire relevncia a
seguinte: qual o impacto dos conselhos na implementao de polticas pblicas
nas capitais e nas grandes cidades brasileiras? Essa a questo qual iremos nos
dedicar na prxima seo.
3 A EXPANSO DOS CONSELHOS NAS GRANDES CIDADES E SEU IMPACTO

NAS POLTICAS PBLICAS
Foi possvel demonstrar na seo anterior deste trabalho um significativo aumento
na criao de conselhos nas capitais e nas cidades de mdio e grande porte no Brasil
durante os ltimos 15 anos. No entanto, no existe at esse momento, uma avaliao
mais precisa do papel desempenhado por essa estrutura participativa. Em pesquisa
recente realizada na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) com apoio da
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), diferenciam-se as cidades brasileiras
com mais de 100 mil habitantes entre categorias de acordo com a propenso parti-
cipativa.2 A partir da comparamos a evoluo do acesso a bens pblicos nas reas
de educao e sade nos diferentes tipos de cidades e sua relao com a tradio
participativa nestas cidades (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Aferem-se
trs diferentes indicadores: i) nmero de matrculas no ensino fundamental;
ii) nmero de creches municipais; e iii) nmero de consultas mdicas no Sistema
nico de Sade (SUS). Mais uma vez, acredita-se que estes dados sejam signifi-
cativos para demonstrar a performance na distribuio de bens pblicos munici-
pais, tal como fizemos em pesquisas anteriores (AVRITZER; NAVARRO, 2003;
AVRITZER, 2007; PIRES; TOMAS, 2007). No que diz respeito ao nmero de
2. A propenso participativa foi estabelecida a partir de quatro grandes variveis: densidade participativa, durabilidade
das instituies participativas, diversidade destas instituies no papel por elas desempenhado nas polticas pblicas e
capacidade deliberativa destas instituies. Tal classificao gerou um ranking participativo entre as cidades com mais
de 100 mil habitantes (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Esse ranking faz parte do anexo deste captulo.
matrculas no ensino fundamental e em creches nas cidades com alta intensidade

participativa, chegamos a indicadores entre trs e quatro vezes mais altos em ci-
dades com alta intensidade participativa que nas cidades com baixa intensidade.3
Se levarmos em conta que o ranking da participao elaborado inclui capitais e
cidades de porte mdio e tem uma distribuio regional razovel na qual entram
tanto cidades das regies Sul e Sudeste quanto cidades da regio Nordeste, alm
de Belm, os resultados no deixam de ser surpreendentes. Vale a pena apontar
a existncia tambm, de uma diferena ainda que menos expressiva, no caso do
nmero de consultas no SUS varia em torno de 10% entre as cidades de alta e de
baixa intensidade. No entanto, o segundo dado que fomos capazes de levantar em
relao sade, o nmero de leitos do SUS por habitante, mostra tambm uma va-
riao semelhante entre as cidades de baixa e alta intensidade participativa. Assim,
os dados apontam para uma possvel relao, ainda que exploratria e no linear,
entre a implementao de polticas participativas de alta intensidade expressa na
diversidade e na capacidade deliberativa em capitais e cidades de porte mdio e
diferenas no acesso a bens pblicos.
TABELA 4
Relao entre participao e acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade
Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade
Nmero de matrculas em ensino

19,6 10,6 75,6
fundamental por mil habitantes
Nmero de creches municipais

22,0 19,8 60,3
por mil habitantes
Nmero de consultas mdicas do

0,93 0,98 1,05
SUS por habitante
Nmero de leitos do SUS por

2,52 2,00 2,87
habitante
Outra questo a ser discutida a relao entre participao, capacidade

distributiva e performance administrativa. Trata-se, em particular, da capaci-
dade de aumentar a receita municipal e, em especial, de faz-la a partir da
capacidade prpria do municpio receita tributria. Em pesquisas anteriores,
realizamos diversos rankings de participao baseados no nmero e na quali-
dade da performance das instituies participativas analisadas. No entanto, a
questo da gerao de receita tributria pelas cidades que introduzem polticas
3. importante ressaltar, no entanto, que a relao entre essas variveis no linear. Isto , as cidades com mdia
intensidade participativa so aquelas que apresentam os piores resultados em termos de nmero de matrculas e
creches. No obstante, o contraste nos resultados entre as cidades com alta e baixa intensidade chama ateno para
uma possvel associao positiva entre nveis de participao e resultados de poltica pblica.
participativas permaneceu em aberto e vale a pena ser mantida no horizonte de

investigao. Essa varivel importante devido s fortes oscilaes existentes
entre municpios brasileiros. Alguns deles no mostram capacidade de aumen-
tar a sua receita tributria, outros o fazem, mas a partir de um maior acesso a
transferncias estaduais e federais. E por fim, outros o fazem aumentando os
recursos prprios. Estes so os municpios que interessa analisar, pois eles colo-
cam duas questes centrais para as polticas participativas. Em primeiro lugar
diz respeito s formas de aumentar a relao entre meios e fins nas polticas
sociais. Para que as polticas sociais deliberadas pelas instituies participativas
sejam exitosas, necessrio aumentar o nmero de funcionrios que se encon-
tram na ponta destas polticas e, para tanto, necessrio aumentar a receita
destes municpios. Em segundo lugar a capacidade de aumentar a arrecadao
de recursos prprios parece central para o sucesso das polticas participativas.
Os dados sintetizados na tabela 5 parecem confirmar ambas as sugestes feitas
anteriormente pela literatura (MARQUETTI, 2003; PIRES; TOMAS, 2007).
TABELA 5
Relao entre participao e receita municipal
ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP)
Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade
Receita corrente 487,4 604,9 736,1
Receita tributria 93,7 150,6 199,1
Despesas de custeio 320,3 425,1 510,9
Despesas de investimento 58,2 65,0 66,8
Fonte: Pires e Vaz (2010).
possvel perceber uma relao ainda mais clara entre as receitas cor-
rentes e as tributrias dos municpios que variam em consonncia com a in-
tensidade de participao. Assim, a receita corrente dos municpios com alta
intensidade participativa em torno de 70% mais elevada que a dos municpios
com baixa intensidade participativa. Vale a pena observar que alguns dos munic-
pios mais afluentes do pas no tem boa performance participativa, como o caso,
por exemplo, da cidade do Rio de Janeiro, o que torna o dado anteriormente
citado ainda mais significativo. Em segundo lugar, essa discrepncia cresce na
medida em que lidamos com a receita tributria municipal. Neste caso, ela mais
que dobra quando comparamos municpios com alta e baixa intensidade partici-
pativa. Assim, podemos perceber que, de fato, os municpios de maior intensida-
de participativa tm o xito das suas polticas diretamente relacionado com a sua
capacidade tributria, que ir determinar a capacidade de implementar decises
tomadas pelas instituies participativas.
Assim, podemos apresentar as seguintes concluses em relao participa-

o no nvel local no Brasil:
1. Houve, no Brasil, nos ltimos 15 anos, uma enorme expanso da estru-
tura de participao social. possvel notar um papel significativo dos
conselhos no melhor funcionamento das administraes locais. No que
diz respeito gesto das polticas sociais, temos indcios sugestivos de
uma relao positiva entre cidades que praticam com maior intensidade
as polticas participativas e o bom desempenho na implementao de
polticas sociais nas reas de sade e educao.
2. Foi tambm possvel notar uma melhoria significativa da administrao
fiscal nas cidades com uma maior presena das polticas participativas.
Observou-se que nestas cidades a participao insere-se em um circuito
virtuoso entre demandas polticas e a melhor administrao da coisa
pblica. O aumento da receita tributria prpria a maneira mais ade-
quada de melhorar a capacidade de investimento dos municpios e ter
sob o controle da administrao municipal os novos recursos.
Todas essas novas formas de participao local so importantes para a expanso
da participao e para a melhoria da qualidade da democracia no pas. No entanto,
elas tm o limite da prpria desigualdade do nvel local no Brasil, pas este que tem
um enorme nmero de cidades com nenhuma capacidade tributria e um grande
controle da atividade participativa pelo poder poltico local. Assim, fundamental
para a consolidao da participao social no Brasil analisar a sua expanso para o
nvel federal, que, ao menos em tese, no enfrenta esses mesmos constrangimentos.
4 A PARTICIPAO SOCIAL NO GOVERNO LULA

O governo Lula adotou uma orientao genericamente participativa desde o incio
do seu primeiro mandato. Essa propenso a incrementar as polticas participativas se
traduziu em diversos tipos de polticas. Entre elas: i) reforo dos conselhos de polti-
cas nas reas em que eles j existiam; ii) criao de novos conselhos em reas sem tra-
dio de participao; e iii) realizao de um conjunto de conferncias que ajudaram
a estabelecer as prioridades dos diferentes ministrios. Nesta seo, descreveremos
as mudanas nos conselhos nacionais e as caractersticas das conferncias nacionais.
4.1 Conselhos nacionais

A estrutura de conselhos no Brasil bastante antiga e sempre trouxe a conotao
de uma instituio hbrida (AVRITZER; PEREIRA, 2005) entre o Estado e a
sociedade civil. Os primeiros conselhos da poca republicana houve conselhos
no perodo colonial e imperial foram o Conselho do Patrimnio Histrico, cria-
do por Gustavo Capanema em 1937, e o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq),
criado nos anos 1950. Em ambos os casos, a denominao conselho foi decorrn-
cia da participao de artistas e personalidades culturais, no caso do Conselho do
Patrimnio Histrico, e de cientistas, no caso do CNPq. O Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama) foi criado em 1981 junto a poltica nacional para
o meio ambiente. Os trs formatos constituram uma antecipao da legislao
proposta pela Constituio de 1988, ainda que eles no tivessem uma represen-
tao institucionalizada da sociedade civil. A Constituio de 1988 consagrou o
princpio da participao da sociedade civil em algumas polticas pblicas, tais
como sade, assistncia social, polticas urbanas e polticas para o meio ambiente,
ainda que ela no tenha institudo a forma conselho. Essa ltima foi instituda
pelas legislaes setoriais especficas tais como a Lei Orgnica da Sade (LOS), a
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e o Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA). Esses trs, com o Conama, formaram at o comeo do governo Lula o
cerne dos conselhos nacionais. O perodo entre 2003 e 2006 foi caracterizado por
uma enorme ampliao do nmero dos conselhos nacionais. O quadro a seguir
mostra os conselhos nacionais ligados execuo de polticas pblicas que existiam
naquele momento.
QUADRO 1
Conselhos de direitos sociais e de polticas 2006
Conselhos
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda)
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM)
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade)
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
Conselho Nacional das Cidades (Concidades)
Conselho Nacional de Educao (CNE)
Conselho Nacional de Sade (CNS)
Conselho Nacional de Poltica Cultural
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
Conselho Nacional de Juventude
Conselho Nacional de Esporte (CNE)
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
Conselho Nacional de Economia Solidria
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF)
Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS)
Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT)
Conselho Nacional de Combate Discriminao
Conselho Nacional Anti-drogas (CONAD)
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
(Continua)
(Continuao)
Conselhos
Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP)
Conselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate Corrupo
Conselho Nacional dos Refugiados
Conselho Nacional da Amaznia Legal
importante, em primeiro lugar, frisar que esses so os conselhos orga-

nizadores de polticas sociais que contam com a participao da sociedade ci-
vil organizada. Por esse critrio, conselhos como o de turismo, trnsito, poltica
energtica, imigrao, informtica e automao, cincia e tecnologia e combate
pirataria, entre outros, so diferenciados dos conselhos clssicos de poltica
social. Estes ltimos tm as seguintes caractersticas: i) surgiram por meio da ao
do movimento da sociedade civil durante a Constituinte ou depois dela (SADER,
1995; AVRITZER, 2009); ii) implicaram a estruturao da participao nos trs
nveis da Federao; iii) articula-se com polticas participativas estaduais e mu-
nicipais, o conselho nacional; e iv) controlam, em geral, algum instrumento de
financiamento de polticas pblicas.
Obviamente, a adoo e o aperfeioamento dos conselhos ocorreram com
importantes variaes no perodo analisado. Em uma avaliao rpida e parcial do
funcionamento de alguns deles, podem-se destacar:
1. Conselho Nacional de Sade: j era um conselho importante desde os
anos 1990. Ele parte da legislao nacional de sade e parte da infra-
estrutura participativa da sade que a mais bem organizada no Brasil.
Segundo o IBGE (2009), apenas 22 dos 5.563 municpios brasileiros
no possuam conselhos municipais de sade. O CNS tem importantes
atribuies entre as quais vale destacar a gesto do Fundo Nacional de
Sade e a aprovao das prestaes de conta de fundo a fundo. Esta
uma importante caracterstica da Poltica Nacional de Sade que apon-
ta na mesma direo ressaltada anteriormente, qual seja, a da melhoria
da administrao pblica nas instncias nas quais a participao social
levada a srio. Ainda assim houve espao para melhorias significativas
no perodo analisado:
o ministro da Sade passou a frequentar as reunies do Conselho
Nacional de Sade. No governo Lula, 91% das reunies do conse-
lho tiveram a presena do ministro, ao passo que no governo FHC
apenas 14% das reunies tiveram a presena do ministro;
a representao da sociedade civil passou a ser eleita por associa-
es do setor em vez de ser indicada pelo governo; e
a realizao de importantes avanos na comunicao com os con-

selhos locais de sade local, entre os quais vale a pena destacar o
cadastro desses conselhos e sua comunicao direta com o CNS.
2. Conselho Nacional de Assistncia Social: o advento do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas), poltica integrada aprovada como prio-
ridade principal da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e
implantada pelo CNAS ajudou no estabelecimento de um sistema or-
ganizado de participao social na rea da assistncia. Foram tambm
melhor integradas as relaes entre o conselho nacional e os locais, no
caso de transferncias fundo a fundo.
3. Conselho das Cidades: criado durante o governo Lula em estreita arti-
culao com a Conferncia das Cidades. Em termos da concepo da
poltica participativa, a rea de polticas urbanas uma das que melhor
se estruturou no governo Lula, tendo claro um processo de priorizao
de demandas que surgiram nas duas conferncias da cidade. A confe-
rncia das cidades se estruturou em quatro reas, nas quais trs deman-
das principais foram apresentadas. Cada uma dessas demandas passou
a ser implementada a partir das aes do conselho, cujos membros da
sociedade civil foram eleitos nas conferncias. O principal avano na
rea das cidades foi a estruturao de um sistema de participao nas
polticas urbanas. Essa estrutura organiza as polticas urbanas nos trs
nveis de governo e poder ser utilizada para a implantao de polticas
de reduo da desigualdade urbana.
4. Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente: um
conselho importante, mas enfrenta, como alguns outros, superposies
nas suas atribuies, especialmente com relao s polticas do adoles-
cente em conflito com a lei que esto, em parte, concentradas na justia.
O conselho gestor de um fundo, mas que no do mesmo tipo do
fundo nacional de sade ou da assistncia social. O fundo originado
de isenes tributrias e no articula aes integradas criana e ao ado-
lescente. O principal problema do Conanda, assim como de uma srie
de outros conselhos, a articulao intersetorial com outros conselhos
de polticas sociais. O principal avano na rea da criana e do adoles-
cente foi a produo, para a Organizao das Naes Unidas (ONU), do
relatrio sobre a implementao da poltica no Brasil, relatrio este que
estava pendente desde a assinatura, pelo Brasil, do tratado internacional
sobre a criana e o adolescente. Mas o caso do Conanda tambm tem
os seus pontos vulnerveis. O principal a falta de uma estrutura envol-
vendo a poltica de governo nos trs nveis: federal, estadual e municipal.
5. Conselho Nacional do Meio Ambiente: dos mais antigos entre aque-

les que tm uma participao organizada da sociedade civil. No gover-
no Lula, o Conama passou a fazer parte de uma estrutura mais clara de
participao social na rea do meio ambiente. Entre os principais avan-
os cabe ressaltar a participao regular da ministra do Meio Ambiente
nas reunies e a eleio dos representantes da sociedade civil mesmo
que alguns sejam ainda indicados pelo presidente. O principal ganho
organizativo na rea do meio ambiente a integrao entre as confe-
rncias e o conselho, ambos fazendo parte da estrutura institucional do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Assim, podemos fazer duas observaes importantes em relao ao funcio-
namento dos conselhos nacionais no governo Lula. Em primeiro lugar, o gover-
no Lula aparece em uma posio de continuidade com as polticas de participa-
o local que surgiram no Brasil na dcada de 1990. Ele potencializou a criao
de novos conselhos e reforou aqueles j existentes, oferecendo-lhes capacidade de
influir mais nas respectivas polticas pblicas. Assim, novos conselhos foram
criados e outros reforados, ampliando a participao social no governo federal.
Em segundo lugar, no h ainda no governo federal um papel muito claro para
os conselhos nacionais fora dos assim chamados sistemas de gesto que incluem
a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente e o meio ambiente. Nestes
casos, nos quais j h variao, possvel perceber um papel muito claro dos
conselhos nas polticas sociais. Nos outros casos, ainda est para ser atribudo um
papel mais claro para os conselhos.
4.2 Conferncias nacionais

As conferncias nacionais, assim como os conselhos, so parte da estrutura do
governo federal desde Vargas, que organizou a I Conferncia Nacional de Sade e
de Educao, em 1941. A rea de sade consolidou uma estrutura de conferncias
nacionais ainda durante o governo autoritrio com a realizao de um conjun-
to de conferncias e finalmente com a realizao da VIII Conferncia Nacional
realizada logo depois da redemocratizao (LIMA et al., 2005). Uma srie de
outras reas temticas das polticas pblicas passaram a realizar conferncias que,
nos anos 1990, se tornaram parte da estrutura de participao da populao nas
polticas pblicas em conjunto com os conselhos.
O governo Lula expandiu a forma conferncia para o conjunto das reas
de polticas pblicas. No primeiro governo Lula foram realizadas 36 confe-
rncias nacionais, sendo nove em 2003, oito em 2004, nove em 2005 e oito
em 2006. As conferncias nacionais tiveram diversos papis relevantes, entre
os quais se destaca a criao de uma agenda para a sociedade civil em reas
importantes de polticas pblicas. At ento, as agendas da sociedade civil no
Brasil eram basicamente locais. As conferncias nacionais iniciaram o projeto

de consolidao de uma agenda nacional da sociedade civil em reas como,
meio ambiente, sade, segurana pblica, entre outras. As conferncias cumpri-
ram tambm o papel de estabelecer uma agenda mnima de negociao entre o
Estado e a sociedade civil em reas relevantes das polticas pblicas. Segue uma
lista das principais conferncias nacionais organizadas no perodo 2003-2006.
QUADRO 2
Conferncias nacionais 2003-2006
Relao das entidades que
Nmero Nome Data
convocaram
VIII Conferncia Nacional de
1 10 de junho de 2003 Cmara dos Deputados (CD)
Direitos Humanos
I Conferncia Nacional de
Ministrio da Sade (MS) e Conselho Nacional
2 Medicamentos e Assistncia 15 a 18 de setembro de 2003
da Sade (CNS)
Farmacutica
3 I Conferncia Nacional das Cidades 23 a 26 de outubro de 2003 Ministrio das Cidades (MCidades)
V Conferncia Nacional dos Direitos Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) e
4 1 a 5 de novembro de 2003
da Criana e do Adolescente Conanda
I Conferncia Nacional de
5 25 a 27 de novembro de 2003 Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP)
Aquicultura e Pesca
I Conferncia Nacional do Meio
6 28 a 30 de novembro de 2003 Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Ambiente
I Conferncia Nacional Infanto- Ministrio da Educao (MEC) e Ministrio do
7 27 a 30 de novembro de 2003
Juvenil pelo Meio Ambiente Meio Ambiente
Ministrio da Sade e Conselho Nacional da
8 XII Conferncia Nacional de Sade 7 a 11 de dezembro de 2003
Sade
IV Conferncia Nacional de Ministrio do Desenvolvimento Social e
9 7 a 10 de dezembro de 2003
Assistncia Social Combate Fome (MDS)
II Conferncia Nacional de Conselho Nacional de Segurana Alimentar
10 17 a 20 de maro de 2004
Segurana Alimentar (Consea)
11 I Conferncia Nacional do Esporte 17 a 20 de junho de 2004 Ministrio do Esporte
IX Conferncia Nacional dos Direitos 29 de junho a 2 de julho
12 Secretaria de Direitos Humanos
Humanos de 2004
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
I Conferncia Nacional de Polticas
13 15 a 17 de julho de 2004 (SPM) e Conselho Nacional dos Direitos da
Pblicas para as Mulheres
Mulher (CNDM)
II Conferncia Nacional de Cincia,
Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e
14 Tecnologia e Inovao em Sade 25 a 28 de julho de 2004
Ministrio da Cincia e Tecnologia (MC&T)
(CNCTIS)
III Conferncia Nacional de Sade 29 de julho a 1o de agosto Ministrio da Sade e Conselho Nacional
15
Bucal de 2004 da Sade
I Conferncia Brasileira sobre Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
16 2 a 4 de agosto de 2004
Arranjos Produtivos Locais (APLs) Comrcio Exterior (MDIC)
I Conferncia Nacional de Dirigentes
17 13 a 20 de novembro de 2003 Ministrio da Integrao Nacional (MI)
de Infraestrutura Hdrica dos Estados
Secretaria Especial de Promoo da Igualdade
I Conferncia Nacional de Promoo 30 de junho e 1o e 2 de julho
18 Racial (Sepir)/Presidncia da Repblica (PR)
da Igualdade Racial de 2005
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e

19 II Conferncia Nacional sobre APLs 12 a 14 de setembro de 2005
Comrcio Exterior
(Continua)
(Continuao)
Relao das entidades que
Nmero Nome Data
convocaram
III Conferncia Nacional de Cincia,
20 16 a 18 de novembro de 2005 Ministrio da Cincia e Tecnologia
Tecnologia e Inovao
Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho
III Conferncia Nacional de Sade
21 24 a 27 de novembro de 2005 e do Emprego (MTE) e Ministrio da
do Trabalhador
Previdncia Social (MPS)
30 de novembro a Ministrio das Cidades e Conselho das
22 II Conferncia Nacional das Cidades
3 de dezembro de 2005 Cidades (ConCidades)
Ministrio do Desenvolvimento Social e
V Conferncia Nacional de
23 5 a 8 de dezembro de 2005 Combate Fome e Conselho Nacional de
Assistncia Social
Assistncia Social (CNAS)
II Conferncia Nacional do Meio
24 10 a 13 de dezembro de 2005 Ministrio do Meio Ambiente
Ambiente
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e
VI Conferncia Nacional dos Direitos
25 12 a 15 de dezembro de 2005 do Adolescente (CNDCA) e
da Criana e do Adolescente
Secretaria de Direitos Humanos/PR
Ministrio da Cultura em parceria com a
26 I Conferncia Nacional de Cultura 13 a 16 de dezembro de 2005 Comisso de Educao e Cultura da Cmara
dos Deputados
II Conferncia Nacional de
27 14 a 16 de maro de 2006 Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
Aquicultura e Pesca
III Conferncia Nacional de Gesto Ministrio da Sade e Conselho Nacional
28 27 a 30 de maro de 2006
do Trabalho e da Educao na Sade da Sade
Fundao Nacional da Sade (Funasa),
IV Conferncia Nacional de Sade
29 28 a 31 de maro de 2006 Ministrio da Sade e Conselho Nacional
Indgena
de Sade
III Conferncia Nacional Infanto- Ministrio da Educao e Ministrio do
30 23 a 28 de abril de 2006
Juvenil pelo Meio Ambiente Meio Ambiente
31 II Conferncia Nacional do Esporte 4 a 7 de maio de 2006 Ministrio do Esporte
I Conferncia Nacional dos Direitos
32 12 a 15 maio de 2006 Conade e Secretaria de Direitos Humanos
da Pessoa com Deficincia
I Conferncia Nacional dos Direitos
33 23 a 26 de maio de 2006 Secretaria de Direitos Humanos
da Pessoa Idosa
Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio
I Conferncia Nacional de Economia do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e
34 18 a 21 de julho de 2006
Solidria Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
O Instituto Nacional do Cncer (Inca), em
I Conferncia Nacional de parceria com a Fundao Oswaldo Cruz
35 3 a 5 de agosto de 2006
Imunodeficincias Primrias (Fiocruz) e a Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ)
Secretaria de Educao Profissional, Ministrio
I Conferncia Nacional de Educao
36 5 a 8 de novembro de 2006 da Educao e Frum Nacional de Gestores
Profissional e Tecnolgica
Estaduais de Educao Profissional
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Elaborao prpria.
Uma anlise mais detida das conferncias revela alguns elementos

de homogeneidade e algumas diferenas que valem a pena ser ressaltadas.
Quanto aos elementos homogneos, vale apontar que quase todas as con-
ferncias foram convocadas por iniciativa do Poder Executivo, exceo da
I Conferncia de Direitos Humanos. Todas as conferncias tm, tambm,
uma periodicidade que pode variar de anual caso das conferncias dos
Arranjos Produtivos Locais (APLs) para quadrienal caso das conferncias

de Cincia, Tecnologia e Inovao. No entanto, o padro mais claro o da
periodicidade bienal, que prpria dos sistemas nacionais de gesto da sade
e da assistncia social e que foi adotado como padro pela rea de cidades.
Quando tratamos dos elementos de diferenciao, percebemos que eles
variam de acordo com a tradio de participao da sociedade civil em uma
rea especfica. Assim, quando analisamos trs critrios a preparao das con-
ferncias em unidades da Federao, o carter deliberativo ou consultivo da
conferncia, a existncia e o nmero de resolues se observam profundas
variaes. Nas reas de sade, assistncia social e cidades essas conferncias en-
volveram preparao em todos os estados da Federao e no Distrito Federal,
produziram resolues e foram deliberativas, nos casos da sade e da assistncia
social, e consultivas, no caso das cidades, ainda que o ministrio tenha assu-
mido o compromisso poltico de implementar as resolues das conferncias.
No caso da conferncia dos APLs e da Cincia e Tecnologia no houve prepara-
o nos 26 estados e tambm no houve recomendaes. Quando examinamos
a estrutura de participao da sociedade civil encontramos um bom elemento
explicativo para esse contraste. No caso da cincia e tecnologia e dos APLs h
uma tradio de participao da sociedade civil que diferente da sade, da
poltica urbana e da assistncia social, ainda que exista uma fortssima organi-
zao social em ambas as reas, formada por associaes cientficas e de econo-
mia solidria. O quadro a seguir procurou sintetizar a participao em algumas
conferncias realizadas no governo Lula 2003-2006 a partir dessas variveis.
QUADRO 3
Sntese dos elementos participativos das conferncias nacionais selecionadas
Unidade da Formas de Formas de
Conferncia Periodicidade Participantes
Federao convocao deliberao
I Conferncia das
26 e DF 2 em 2 anos 2.066 Ministrio/decreto Consultivo
Cidades
II Conferncia das Ministrio/decreto/
26 e DF 2 em 2 anos 2.230 Consultivo
Cidades conselho
III Conferncia de 2.500 no local
4 em 4 anos Consultivo
Cincia e Inovao 12.000 pela internet
I Conferncia dos
NA Anual 1.000 Ministrio Propositivo
APLs
II Conferncia dos
NA Anual 450 Ministrio Propositivo
APLs
IV Conferncia da Lei n 8.742/minis-
o
26 2 em 2 anos 1.035 Deliberativo
Assistncia Social trio/conselho
V Conferncia da Lei no 8.742/minis-
26 2 em 2 anos 2.000 Deliberativo
Assistncia Social trio/conselho
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Elaborao prpria.
5 PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL: BALANO E PERSPECTIVAS SOB OS

ASPECTOS DA EFETIVIDADE, DA DEMOCRATIZAO E DA DISTRIBUIO
O governo Lula trilhou um caminho importante na implementao da parti-
cipao social no nvel federal de governo no Brasil. importante ressaltar que
esta forma de participao, apesar de prevista em diversos mecanismos cons-
titucionais, no fazia parte, at 2003, da institucionalidade do nvel federal
de governo, com exceo da operao de alguns poucos conselhos nacionais.
Desde 2003, a participao passou a fazer parte do funcionamento cotidiano
do governo federal no Brasil, o que se deu por duas vias principais; a da mul-
tiplicao dos conselhos e a da proliferao das conferncias nacionais. Hoje,
possvel afirmar que a participao social se institucionalizou no governo
nacional do Brasil. No entanto, duas questes se colocam quando fazemos um
balano dessa experincia. possvel estabelecer relao entre maiores nveis
de participao social e a democratizao do governo? Tem sido possvel so-
ciedade civil pautar as polticas pblicas no nvel federal de governo por meio
dos mecanismos participativos?
As duas perguntas anteriores encontram respostas apenas parciais e
devem constituir parte da agenda poltica e investigativa nos prximos anos.
possvel afirmar que, no tocante democratizao da relao do governo
federal com a sociedade civil, avanos importantes foram feitos no estabe-
lecimento de uma agenda comum na rea de polticas sociais. Essa agenda,
que gerada nas conferncias nacionais, avanou bastante, mas ainda fal-
ta uma maneira clara de o governo federal negociar a implementao da
agenda que tem sido produzida pelas conferncias. Neste caso, portanto, os
avanos so parciais.
possvel tambm perceber forte avano no acesso da populao de baixa
renda a bens pblicos, mas, diferente do que ocorreu em experincias locais,
isso se deve antes de tudo a programas de transferncia de renda. No entanto,
esses programas ainda contam com pouca participao dos beneficirios e,
apesar de ter havido tentativas de vincular transferncia de renda e partici-
pao social, estas tentativas no avanaram muito. Para os prximos anos
importante, seno necessrio, criar, no nvel federal, uma agenda de distribui-
o de bens pblicos e de democratizao do oramento que envolva maior
participao social.
Em suma, possvel afirmar que temos nveis diferenciados no que diz
respeito participao social no Brasil. Ela parece estar bastante consolidada
no nvel local de governo nas capitais e nas grandes cidades, tal como de-
monstramos na primeira parte deste trabalho. No entanto, quando passamos
para o nvel federal de governo vemos avanos importantes na organizao
da participao social, mas no possvel ainda aferir impactos nas polticas

pblicas e na organizao do governo, como o que mostramos no nvel local.
Deste modo, o grande avano do governo Lula foi de fato estender o tema
da participao para o nvel federal de governo. preciso, agora, dar o passo
adicional de torn-la efetiva a ponto de que a participao passe a pautar a
produo e a implementao de polticas pblicas no nvel federal.
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WAMPLER, B. Participatory Budgeting in Brazil: contestation, cooperation,
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ANEXO
Municpios que compem a amostra da pesquisa e a respectiva pontuao no IMIP
UF Municpio IMIP
RS Porto Alegre 0,94
MG Belo Horizonte 0,94
PE Recife 0,86
BA Vitria da Conquista 0,84
SC Chapec 0,81
SC Blumenau 0,77
MG Juiz de Fora 0,77
RS So Leopoldo 0,75
PE Camaragibe 0,71
MG Poos de Caldas 0,70
PA Belm 0,68
CE Sobral 0,67
SP Campinas 0,66
BA Salvador 0,66
GO Goinia 0,65
RJ Petrpolis 0,65
RJ Volta Redonda 0,65
PE Olinda 0,61
SP So Paulo 0,61
BA Itabuna 0,61
BA Alagoinhas 0,60
GO Anpolis 0,60
PE Petrolina 0,59
MG Uberlndia 0,52
MG Montes Claros 0,48
SP Cubato 0,47
CE Fortaleza 0,44
GO guas Lindas de Gois 0,44
BA Ilhus 0,43
BA Jequi 0,43
RJ Rio de Janeiro 0,41
SP Sorocaba 0,41
BA Teixeira de Freitas 0,40
PE Caruaru 0,40
GO Luzinia 0,39
RS Novo Hamburgo 0,39
GO Aparecida de Goinia 0,38
CE Juazeiro do Norte 0,38
CE Crato 0,38
SC Lages 0,35
PE Garanhuns 0,28
BA Juazeiro 0,24
CE Caucaia 0,21
CE Maracana 0,07
Fonte: Pires e Vaz (2010).
CAPTULO 5
ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO

PBLICA FEDERAL
1 INTRODUO
Este captulo tem trs objetivos. Primeiro, apresenta dois conceitos indispens-
veis ao debate sobre a gesto pblica em sociedades democrticas: accountability
e controle social. Segundo, descreve as mais importantes mudanas ocorri-
das na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio
Federal (CF/88) e avalia os avanos e retrocessos luz daqueles dois conceitos.
Terceiro, delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira, feitas a
partir da anlise de textos da literatura especializada e do depoimento de ges-
tores, que ocupam posies-chave na administrao pblica federal brasileira.1
Para tanto, o texto est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta os cin-
co principais mecanismos de accountability na administrao pblica e suas diferentes
possibilidades de combinao na gesto pblica contempornea. A tipologia est basea-
da no modelo apresentado no mbito do Comit Latinoamericano de Administracin
para El Desarollo (CLAD) (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006). Ainda nessa seo
so discutidos de forma mais detalhada os mecanismos de controle social, ressaltando
seu potencial para aprimorar as rotinas e os procedimentos na prpria administrao
e para aprofundar a democracia participativa no Brasil. A seo 3 apresenta as princi-
pais mudanas ocorridas na administrao pblica federal brasileira desde a CF/88.
O texto se detm, alm da prpria Constituio, na anlise dos principais avanos do
Plano Diretor da Reforma do Estado, proposto em 1995, e das mudanas na gesto
durante os dois governos Lula. O foco analtico da seo dirige-se a ressaltar a incor-
porao crescente de mecanismos de accountability e controle social na gesto pblica.
Em linhas gerais, e para alm das particularidades de cada perodo, argumenta-se que,
no que se refere adoo de mecanismos de controle social da administrao, houve
processo cumulativo de mudanas, com avanos exponenciais no governo Lula, e que,
quando se observam as mudanas em favor de maior controle de resultados, houve
forte continuidade entre os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula.
1. Trata-se de entrevistas realizadas com gestores pblicos, secretrios executivos e demais servidores pblicos federais
que ocupam ou ocuparam posies-chave em rgos governamentais que integram o Ciclo de Gesto das Polticas
Pblicas Federais. As entrevistas foram realizadas no mbito de um projeto sobre gesto pblica no Brasil, levado a
cabo pelo Ipea, durante o segundo semestre de 2009. Para uma discusso mais detida sobre o ciclo de gesto, verificar
o captulo 5 do volume 3 desta obra.
A seo 4 faz uma avaliao crtica dos obstculos a superar e das mu-
danas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de
mecanismos de accountability adequados gesto pblica mais eficiente e mais
efetiva na obteno de resultados. Destacam-se trs pontos. O primeiro a rele-
vncia de ampliar a profissionalizao da gesto pblica. O segundo, sublinha o
avano produzido no processo de controle social da formulao das polticas e,
ao mesmo tempo, o duplo risco desse processo no ser suficientemente efetivo
na produo de novas polticas, ou de servir como instrumento de legitimao
de agendas definidas a priori pelos governos, sem conferir aos grupos represen-
tados capacidade propositiva ou poder poltico efetivo. Por fim, e em conso-
nncia com o ponto anterior, ressalta-se que o controle social da gesto, para
alm de ampliar os espaos de participao democrtica, guarda uma dimenso
transformadora indispensvel redefinio da agenda pblica. Trata-se do po-
tencial inovador que a incorporao de novos grupos e atores sociais na gesto
pode produzir, em termos de impactos no processo de redefinio das priori-
dades da agenda e das polticas pblicas. Este processo decorreria da incluso
de novas perspectivas sociais, concepes cognitivas e valorativas alternativas e
competidoras daquelas tradicionalmente cristalizadas na viso de mundo dos
burocratas ou do governo no poder.
2 ACCOUNTABILITY, CONTROLE SOCIAL E GOVERNANA

Uma questo crucial da literatura sobre burocracia e democracia trata dos meca-
nismos possveis de conciliao entre ordens que, em princpio, so regidas por
lgicas diferentes; no limite, conflitantes. Enquanto a democracia concebida
como sistema poltico apoiado na soberania popular ou na realizao das prefe-
rncias dos grupos de interesse organizados, a burocracia um sistema organiza-
cional que prima pela implementao ideal-tipicamente eficaz e eficiente de
polticas pblicas. O conflito potencial entre democracia e burocracia decorre
do crescente nvel de especializao dos burocratas, que, ao se tornarem cada vez
mais informados e tecnicamente competentes para a formulao e execuo de
polticas pblicas, podem ganhar um grau de autonomia e poder que alije os
no especialistas e os polticos da capacidade de intervir e influenciar o debate.
A tecnocracia representa o pice desse processo.
Como Mosher sublinhou:
() o aumento da especializao e da complexidade tecnolgica e social parece ser
uma tendncia irreversvel que leva crescente dependncia do servio pblico (),
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal 187
triplamente afastado da democracia direta.2 Aqui reside o problema fundamental

(): Como um servio pblico assim constitudo pode funcionar de forma compa-
tvel com a democracia? (MOSHER, 1982).
A questo , pois, conciliar as possveis tenses entre burocracia e democracia e
saber at onde possvel e/ou desejvel prescindir do saber tcnico e das escolhas
do especialista em favor das demandas de diferentes stakeholders, que, em ltima
instncia, no se orientam pelo trinmio eficincia, eficcia e efetividade.3
Nesse sentido, um dos mais importantes desafios para governos que se de-
sejam mais democrticos instituir processos de formulao e execuo das po-
lticas pblicas que efetivamente traduzam demandas e interesses da sociedade.
Essa preocupao ensejou um tema hoje clssico na cincia poltica, que trata da
investigao sobre os diferentes tipos e as melhores formas de controle e/ou nveis
de autonomia decisria das agncias administrativas e burocrticas, a fim de que
suas decises sejam as mais prximas possveis das preferncias do governo ou
do legislador. Dirigido a esta preocupao encontra-se um extenso nmero de
pesquisas, enfeixadas na rubrica dos estudos sobre as relaes agente principal,
em que os polticos so os principais, encarregados de definir polticas e objetivos
desejveis, e os burocratas so os agentes que os levam a termo, isto , executam
aquelas polticas e objetivos.
Em grossas linhas, as formas de accountability, o papel do controle social
e a questo da governana democrtica inserem-se nesse contexto: como agre-
gar as preferncias, coordenar e prover incentivos aos atores que participam
do processo decisrio atores que no se restringem ao exclusivo crculo
governamental , fazer as escolhas possveis entre as preferncias apresentadas
e convert-las em polticas de forma satisfatria? (MEIER; TOODLE JR.,
2006; STOKER, 2000).
2. Para Mosher, o distanciamento entre burocracia e democracia ocorre: i) quando so os membros do Poder Legislativo
e do Poder Executivo que nomeiam os funcionrios da alta burocracia, no a populao; ii) quando esses funcionrios
nomeiam seus subordinados; e iii) pela escolha de funcionrios que, no sendo nomeados, so, contudo, selecionados
com base no mrito e no podem mais ser removidos com base em critrios polticos ou ideolgicos, o que tambm mina,
de outra forma, a capacidade de a burocracia responder s preferncias dos cidados. Os funcionrios escolhidos por meio
dos itens i e ii so os nomeados e os funcionrios selecionados pelo critrio iii so os protegidos, na terminologia de
Mosher. A mesma questo tambm discutida por Mier e Toodle Jr. (2006, captulo 1) e Fisher (2009, parte 1).
3. A discusso sobre gesto pblica ainda mais relevante quando se observa o processo de crescente delegao para
agncias do Poder Executivo o papel de formular e implementar polticas pblicas, como identificaram, h algumas
dcadas (PUTNAM et al., 1982, p. 244). As burocracias pblicas, amplamente formadas por servidores permanentes,
so responsveis por ampla maioria das iniciativas de polticas pblicas adotadas por cada governo. A autonomia
para decidir no apenas casos individuais, mas tambm para definir o contedo da maioria da legislao aprovada,
passou do legislativo para o executivo. Os burocratas, na medida em que monopolizam grande parte da informao
disponvel sobre os problemas das polticas pblicas em curso, assim como a maior parte do saber tcnico necessrio
para desenhar alternativas, passaram a ter influncia preeminente sobre a evoluo da agenda de decises. (PUTNAM
et al., 1982, p. 244).
BOX 1
Diferentes abordagens sobre a administrao pblica
guisa de esclarecimento, necessria breve digresso sobre as principais perspectivas ana-

lticas que lidam com a gesto pblica e a burocracia. A noo de burocracia varia entre cam-
pos disciplinares. Na acepo mais conhecida, dada por Max Weber, a burocracia refere-se
ao quadro administrativo que exerce a dominao cotidiana com base na legtima aplicao
de regras e estatutos racionalmente definidos. Se comparado aos demais quadros adminis-
trativos historicamente existentes, derivados das dominaes carismticas e tradicionais
e seus subtipos , esse quadro administrativo profissional e altamente desenvolvido, do
ponto de vista de sua racionalidade tcnica, confere superioridade dominao racional-
legal. A alegoria que o socilogo alemo utiliza para destacar tal superioridade, em termos
de eficcia e produtividade, equipar-la quela que as formas mecnicas de produo
tm sobre as formas no mecnicas. O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer forte
crtica com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administrao,
no final do sculo XX. Em sntese, os crticos argumentaram ser a organizao burocrtica
ineficiente, vagarosa, autorreferenciada e afastada das necessidades dos cidados (SECCHI,
2009, p. 349 et seq.; BRASIL, 1995, p. 15; BEETHAM, 1996, p. 13).
Quanto gesto pblica, h pelo menos trs importantes perspectivas tericas: aquela ado-
tada na sociologia das organizaes, a da economia poltica e a da administrao pblica.
Na primeira, a burocracia pensada em termos weberianos, antes mencionados (WEBER,
2004, p. 142-147, v. 1, captulo IX, v. 2). Na segunda, ela pensada como um conjunto de
organizaes compostas por indivduos que agem de forma instrumental, motivados por
interesses de maximizao de oramentos de suas reparties, o que, no limite, e sem regras
de incentivos adequadas, resulta em altos nveis de ineficincia (NISKANEN, 1971; TULLO-
CK, 1965; DOWNS, 1967). Por fim, na abordagem da administrao pblica, o burocrata,
ao contrrio da abordagem que pressupe o homem econmico racional da econmica
poltica, um indivduo portador de valores e normas e, portanto, orientado por princpios
morais socialmente estimados, entre os quais o interesse pblico (WOOD; WATERMAN,
1994; BEETHAM, 1996, p. 29-42).
Nestes termos, a ltima abordagem incorpora uma dimenso da qual a economia poltica
faz tabula rasa. Sem a preocupao de discutir esta questo, vale notar apenas que a
anlise a seguir pressupe a integrao das trs abordagens, na medida em que consi-
dera relevantes os mecanismos de incentivos e recompensas e o papel da racionalidade
instrumental na ao dos atores, mas no reduz a importncia dos valores e das nor-
mas sociais, alm de conferir relevo influncia que o desenho institucional tem para a
conformao, no mdio e longo prazos, daqueles valores e normas. Por fim, cabe notar
a percepo radicalmente oposta entre os entusiastas da administrao weberiana e os
tericos que abordam a administrao com o enfoque da economia poltica. Como frisou
Beetham () se os weberianos se impressionam com a eficincia burocrtica comparada
aos demais sistemas administrativos tradicionais, economistas polticos ficam igualmente
impressionados com a ineficincia daquela, quando comparadas s hierarquias operantes
no mercado (1996, p. 25-26).
O conceito de accountability refere-se existncia de formas de atribuio

de responsabilidade por aes e polticas realizadas e sua respectiva prestao de
contas. Em outros termos, o conceito vincula-se obrigao de os agentes publi-
cizarem suas aes e, por este meio, permitirem ao pblico ou ao principal
atribuir responsabilidades por aes e resultados produzidos. Na medida em que
se podem definir atores responsveis por aes e resultados, individualizando as
responsabilidades em oposio responsabilidade difusa , razovel supor que
as aes daqueles sero mais bem controladas, e os incentivos para alcan-las,
tanto pela expectativa das recompensas quanto das punies, elevados. Tornar os
gestores e funcionrios pblicos mais accountables, por meio de diferentes instru-
mentos, foi um desafio incorporado como meta na administrao pblica brasi-
leira somente a partir de meados dos anos 1990. Um dos desafios atuais ampliar
e aprimorar os instrumentos de accountability, de modo a torn-los mais efetivos
em disciplinar e sintonizar a burocracia pblica com os interesses e objetivos de-
finidos nas esferas polticas e/ou sociais.
H diferentes modelos e tipologias para retratar as formas de accountability.
ODonnell (1998, 1999) cunhou um modelo mais abstrato, que segmenta os
mecanismos de accountability em duas dimenses: vertical e horizontal. A primei-
ra se refere aos mecanismos disponveis aos cidados para controlar as aes dos
governantes e burocratas. O direito de votar em eleies peridicas o principal
deles. A accountability horizontal reporta-se aos tipos de controle exercidos por
outras organizaes no aparato de Estado, tais como tribunais de contas, o con-
trole parlamentar sobre aes do Poder Executivo e outros mecanismos de freios
e contrapesos.4
Outra tipologia disponvel, que ser aqui adotada, foi formulada pelo
CLAD (2006). Nela, a accountability ou responsabilizao pode operar de
cinco diferentes formas:
a) responsabilizao por controles clssicos;
b) responsabilizao por controle parlamentar;
c) responsabilizao pela introduo da lgica dos resultados;
d) responsabilizao por meio de competio administrada; e
e) responsabilizao por meio de controle social.
4. De acordo com a definio do cientista poltico argentino, accountability horizontal um conceito que d conta da
() existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para
realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais, ou at o impeachment contra aes ou emisses
de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, 1998, p. 40).
Crticas a esta tipologia podem ser encontradas em Moreno et al. (2003).
A responsabilizao por meio de controles clssicos se baseia na observncia

s regras procedimentais constantes do direito administrativo e das normas que
regulam o funcionamento da cada agncia administrativa, que constituem o dia
a dia da rotina burocrtica. Trata-se de um mecanismo que, ao definir formal e
legalmente regras e procedimentos permitidos, habilita os rgos responsveis a
verificar a observncia de tais regras e procedimentos e aplicar punies aos que
deles se desviam. Alm dos prprios rgos de controle administrativo, o controle
clssico se exerce por meio das instituies judiciais. Neste mbito, os instrumen-
tos utilizados de forma mais costumeira so, em primeiro lugar, o controle do Ju-
dicirio sobre as aes e decises dos Poderes Executivo e Legislativo, as auditorias
em contas e os controles exercidos pelos tribunais de contas.
A accountability baseada nos controles clssicos sobre os procedimentos
tem forte presena na tradio administrativa brasileira, que formalista, ex-
cessivamente detalhada e complexa. O debate poltico recente reafirma a sobre-
valorizao desse instrumento de controle, que resulta em reforo das prprias
exigncias administrativas e excessivo burocratismo. Em decorrncia desse pro-
cesso, cujo vigor foi retomado com a promulgao da CF/88, o pndulo do
controle dos procedimentos moveu-se demais para a perspectiva dos rgos
de controle, comnfase nos processos e em prejuzo da avaliao dos resultados,
com menor abertura ao controle da prpria sociedade e ao controle social que
dela deriva (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006).
A responsabilizao por controles parlamentares (congressional oversight)
aquela em que os gestores so controlados pelos polticos, que, em princpio,
so, ao lado do Executivo, a fonte originria principal das policies executadas
por cada agncia governamental.5 Alm da funo de definir o escopo e os ob-
jetivos de polticas pblicas, exercida nas comisses temticas e nas votaes em
plenrio, formas possveis de controle parlamentar sobre as polticas do Poder
Executivo e seus rgos so as sabatinas sobre aes desempenhadas por agn-
cias e rgos governamentais, a aprovao do oramento anual e a verificao
de sua execuo, e as consultas pblicas sobre polticas a serem implementadas
(BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 36). Tanto a responsabilizao por
controles clssicos quanto aquela por controles parlamentares expressam for-
mas de accountability horizontal, na terminologia de ODonnell (1998, p. 40).
O terceiro tipo de responsabilizao se exerce por meio da avaliao de resul-
tados, isto , do desempenho das organizaes na execuo das policies. Ao incor-
porar critrios objetivos para avaliar e mensurar resultados de aes levadas adiante
5. O desenho de instrumentos adequados para garantir que as organizaes do governo definam e executem policies de
acordo com as preferncias dos parlamentares fomentou ampla literatura da cincia poltica sobre as relaes entre prin-
cipais e agentes. Duas boas snteses esto em MCCubbins e Schwartz (1984) e Shepsle e Bonchek (1997, captulo 13).
para a sociedade no necessariamente por instituies do Estado , esse tipo

de controle introduz um mecanismo de incentivo competitivo que estimula mais
eficincia e eficcia das polticas. A contrapartida necessria mas no caso brasi-
leiro, nem sempre cumprida conferir mais autonomia decisria aos gestores,
que passam a ser responsabilizados, em ltima instncia, por resultados obtidos.
O aumento da autonomia compatvel com a reorientao do foco do controle,
que se desloca do processo de implementao para os resultados das aes.
Em termos gerais, o controle por resultados confere menos importncia s
rotinas e aos procedimentos, tpicos do controle burocrtico clssico, em favor da
primazia dos servios prestados ao cidado.6 Para este mecanismo de accountability,
o desafio encontrar o equilbrio que permita conjugar procedimentos mais eficien-
tes com objetivos coletivamente desejveis, o que, como se argumenta adiante,
possvel e promissor por meio da combinao de responsabilizao por controle de
resultados com mecanismos de controle social que permitam definir metas factveis.
No caso do Brasil, desde a Reforma do Estado iniciada em 1995, as organizaes
sociais so as principais representantes dessa modalidade de responsabilizao.
O quarto mecanismo de responsabilizao baseia-se na competio adminis-
trada. Aqui, h:
() concorrncia () norteada por ndices e metas contratualizadas entre o rgo
governamental central ou uma agncia reguladora e os prestadores de servios
pblicos, a partir dos quais os burocratas podem penalizar, recompensar ou buscar
corrigir a ao dos provedores (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 56).
Este mecanismo reduz os controles procedimentais clssicos e, por exercer de forma
mais prxima a avaliao de resultados das polticas, pode incorporar mecanismos
de controle no burocrticos. Recorrentemente, nos ltimos anos, o debate sobre o
papel e os benefcios da incorporao de mecanismos de competio administrada
na administrao publica volta baila e torna-se objeto de intensa disputa poltica
nos projetos de reforma administrativa nos Legislativos federais e subnacionais.
Por fim, a responsabilizao pode ser feita por meio de controle social, em que
cidados e organizaes civis controlam as aes dos polticos e administradores
pblicos na formulao e execuo das policies. Como mecanismo de accountability
vertical, o controle social pode ser considerado como instrumento para cotidianizar,
por parte da populao, o controle intermitente j exercido por meio da realizao
peridica de eleies parlamentares. Da alguns autores denominarem este modelo
de accountability societal (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000; GRAU, 2000).
6. Pires (2009) um bom exemplo de anlise sobre os efeitos produzidos por diferentes estratgias de gerenciamento
da discricionariedade dos burocratas em suas atividades profissionais cotidianas e os resultados que produzem na
efetividade das polticas pblicas.
A tabela 1 resume e relaciona os principais mecanismos de accountability e

os atores que neles participam.
TABELA 1
Formas de controle e atores
Controle de Competio
Controle parlamentar Controle social Controle de resultados
procedimentos administrada
Polticos X 2(1)
Burocratas X 1(1) 2(1)
Sociedade X 2 (1)
2(1)
Concorrncia 1(1)
Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006, p. 34).

Nota: (1) A responsabilizao pela introduo da lgica de resultados e pela competio administrada tem mais de um agente
ou mecanismo controlador. Nesse sentido, a numerao serve para classificar a importncia de cada um dos contro-
ladores: o nmero 1 equivale ao agente ou mecanismo controlador mais importante e o nmero 2, ao secundrio.
Mecanismos de accountability so indispensveis democracia e um incen-

tivo de estmulo ao cumprimento das tarefas, metas e funes por parte dos ges-
tores, o que resulta em mais eficincia da administrao pblica. Nesses termos,
a accountability instrumento institucional poderoso para aprimorar os servi-
os pblicos e desenvolver a capacidade do Estado em responder s demandas
dos cidados. Contudo, a simples reorientao da ao do controle formal dos
processos para os resultados, tal como postulado nos anos 1990 pelos tericos
do new public management, diz pouco sobre como aprimorar a administrao
cotidiana e tornar as polticas pblicas mais eficazes. Por louvvel que seja a
assuno de que os servidores pblicos e gestores compreendem melhor que
seus superiores as dificuldades e os empecilhos que so obstculos ao funciona-
mento mais integrado e fluido dos processos no interior da administrao, falta
ainda responder, de modo especfico, s perguntas formuladas por Behn (1998,
p. 142): Accountable para quem? Accountable para que? Accountable como? Sabe-se
que governos accountables so desejveis. Como faz-lo o grande desafio, que
avana aos poucos e com retrocessos, tal como ser discutido na prxima seo.
Desde os anos 1980, uma nova teorizao mostrou as vantagens de incorporar
mecanismos que zelem por resultados e se orientem para a efetividade dos servi-
os prestados ao cidado e menos pelo controle do procedimento por meio do
qual esses servios so prestados. Seja como for, o anonimato que emerge com a
diviso de responsabilidade entre muitos e a falta de clareza quanto aos objeti-
vos a alcanar, que resultam de metas e objetivos inespecficos, agem contra uma
accountability de resultados bem-sucedida.
Adotar mecanismos de controle social como forma de accountability tem al-
gumas vantagens. Primeiro, fortalece o espao pblico e estimula o engajamento
cvico de grupos organizados da sociedade.7 Segundo, fomenta a mobilizao per-

manente sobre o exerccio da autoridade governamental e vai alm da democracia
eleitoral, ao incorporar, em processo que se pretende permanente, a participao
coletiva nos processos decisrios e na verificao das aes desempenhadas por
administradores. Terceiro, permite que as decises sobre processos e polticas se-
jam mais informadas pelas preferncias e pelos interesses dos grupos afetados.
Quarto, e como desdobramento do anterior, reduz o isolamento e a autonomia
decisria da prpria burocracia, do governo e dos parlamentares frente socie-
dade civil e atenua seus problemas informacionais no desenho e na avaliao
das policies (verificar o captulo 10, neste volume; BRESSER-PEREIRA; GRAU,
2006, p. 47; GUEDES; FONSECA, 2007). Por fim, mas igualmente importan-
te, confere mais legitimidade e mais confiana nas instituies do Estado, uma
vez que os prprios cidados so chamados a participar dos processos decisrios.
Para potencializar as virtudes que o controle social pode exercer sobre a
administrao pblica, h condies indispensveis. So necessrios canais de ar-
ticulao bem estabelecidos com as instituies representativas formais, como o
Congresso Nacional, pois a demanda por incluso no exerccio da formulao e
do controle das polticas no implica diminuir a importncia dos procedimen-
tos representativos formais; mas, antes, canais azeitados de articulao entre for-
mas de democracia participativa e representativa so indispensveis para traduzir
em leis e procedimentos aquilo que os grupos organizados e movimentos sociais
constitudos demandam (GUEDES; FONSECA, 2007; SILVA, 2009; FISHER,
2009). Para tanto, deve-se redesenhar as instituies para que permitam e esti-
mulem a participao social, evitando, contudo, a excluso de grupos com menos
propenso a participar, a fim de prevenir o controle unilateral das demandas por
grupos mais poderosos.8 Por fim, deve haver amplo e transparente acesso infor-
mao. Cidados sem informao sobre os processos decisrios e sobre a imple-
mentao de polticas no podem reivindicar, de forma satisfatria, mudanas em
seus procedimentos e objetivos. Publicizar o que se faz, como se faz e criar canais
de contestao integram uma dimenso indispensvel para que mecanismos de
controle social da administrao possam ser efetivos.
7. Uma () qualidade dos canais de participao da sociedade no poder pblico que eles podem reforar a
conscincia republicana, aspecto fundamental para as sociedades latino-americanas, historicamente marcadas por
comportamentos oligrquicos e, ainda, em vrias naes, com um grau alto de corrupo. (BRESSER-PEREIRA; GRAU,
2006, p. 47).
8. Sabe-se que parte das dificuldades de adoo das formas participativas de democracia assenta-se na falta de
disposio dos cidados para discutirem, de forma ativa, questes pblicas que no digam respeito diretamente aos
seus interesses imediatos, o que, de resto, um vezo marcante em nossa tradio histrica. Entretanto, exemplos bem-
sucedidos de participao coletiva nos processos decisrios, bem como o crescimento das formas de participao e
dos interessados nela, podem temperar o pessimismo daqueles que abdicam, de antemo, de tentar prover incentivos
e estmulos participao coletiva. Instigantes exemplos de quo promissora pode ser a participao social e de como,
devidamente desenhadas as instituies, ela se torna vigorosa, encontram-se em Fisher (2009, parte I e II).
A linguagem e o imaginrio social dos sistemas polticos e da teoria demo-

crtica contempornea esto repletos de noes que apelam importncia da
participao da sociedade na esfera poltica, para alm do exerccio da franquia
eleitoral (AVRITZER; SANTOS, 2006). Na administrao pblica, as preocupa-
es so similares. As reformas administrativas dos anos 1990 e 2000, ao lado da
preocupao com a introduo da accountability de resultados, caracterizaram-se
por estimular canais de participao coletiva nos processos decisrios e por permi-
tir efetiva influncia dos grupos organizados da sociedade civil nas polticas pbli-
cas, processo cujo incio remonta incorporao dos instrumentos de participa-
o coletiva definidos na CF/88, como ser discutido na prxima seo do texto.
O controle exercido pela coletividade por meio de sua incorporao nos
processos dialgicos que a esfera poltica e administrativa procedem no decorrer
da formulao ou do calibramento de policies importante anteparo ao planeja-
mento independente das preferncias dos stakeholders. Como salientado por dife-
rentes pensadores da teoria democrtica, a reduo da democracia a um conjunto
de regras e, em especial, de eleies regulares empobrece o potencial produtivo e
sinalizador que a participao social pode apresentar ao poder pblico, esfera
legislativa e s agncias executivas e reguladoras, por meio do exerccio da propo-
sio ou fiscalizao da, controle de sua atuao.
A continuidade e ampliao do processo de incorporao da sociedade civil nas
esferas de formulao e execuo das polticas tornam-se mais imperativo quando se
observa o irrealismo do pressuposto, largamente difundido em alguns modelos da
cincia poltica, segundo o qual polticos desenham policies e fiscalizam sua execuo,
e aos gestores cabe apenas implement-las. Desconsidera-se a capacidade autnoma
dos gestores em formular e conduzir parte das policies executadas por suas organi-
zaes (MEIER; TOODLE JR., 2006; BEHN, 1998, p. 143; captulo 10, neste
volume). No sistema poltico brasileiro essa caracterstica ainda mais relevante, j
que o controle congressual sobre as agncias administrativas baixo. Assim, seja por
este motivo ou por questes pragmticas que a complexidade e as demandas da ad-
ministrao cotidiana impem aos gestores, a autonomia das agncias burocrticas
e dos rgos da administrao tende a ser alta o suficiente para impedir o controle
democrtico pressuposto e desejvel na relao entre esfera poltica e administrativa.
Outro complicador ao controle da esfera poltica sobre a administrao
a tendncia cada vez mais acentuada do Estado em ampliar seus convnios para
prestao ou execuo de servios com organizaes no governamentais e cele-
brar contratos com as assim chamadas organizaes sociais. A crescente delegao
de aes e funes em polticas pblicas, antes restritas ao monoplio da execu-
o estatal, a disperso do poder do Estado nacional em diferentes vetores por
exemplo, supranacional ou local tornam difusas as fronteiras entre os setores
pblicos e privados, incorporando uma constelao de atores na conduo das
polticas pblicas (MORO, 2003, p. 138; STOKER, 2000, p. 17). Nesses termos
que emerge e se expressa a noo de governana democrtica, que sinaliza esse
deslocamento do centro decisrio e alocativo de recursos da burocracia decisria,
antes autnoma ou tecnocrtica, para estruturas de deciso que envolvam a parti-
cipao dos grupos sociais interessados, de modo que a eles seja dado o direito de
participar permanentemente das escolhas e decises. A perspectiva da governana
pblica d destaque, nos termos de Secchi () abordagem relacional, [em que]
o resgate das redes/comunidades/sociedades como estruturas de construo de
polticas pblicas a grande novidade (2009, p. 359).
Com base na discusso at aqui apresentada, a prxima seo trata das mu-
danas na administrao pblica brasileira desde 1988, privilegiando as alteraes
que representaram mudanas nas dimenses da accountability, do controle social
e da governana democrtica.
3 AS REFORMAS NA ADMINISTRAO PBLICA DESDE 1988

Reformas ou mudanas incrementais na administrao pblica federal ocorreram
com frequncia no pas, desde a redemocratizao. Tais mudanas no seguiram
sempre princpios ou lgicas comuns. Sintomtico disso a velocidade com que os
secretrios de administrao se sucederam no cargo (GAETANI, 2008). A organiza-
o administrativa atual e a herana legada pelos governos anteriores retratam a so-
breposio de lgicas reformistas que, em alguns de seus princpios, foram diversas
e fragmentadas (MARTINS, 2002), o que impe, como desafio futuro, integrarem
de forma mais fluida as instncias e os princpios que norteiam seu funcionamento.
Desde 1988, houve quatro importantes momentos de reforma na admi-
nistrao pblica no Brasil: i) o perodo que circunda a promulgao da Cons-
tituio Federal de 1988; ii) o incio da dcada de 1990, com o governo Collor;
iii) a gesto Bresser-Pereira, durante o primeiro governo Cardoso, a partir de
1995; e iv) o incio do governo Lula, em 2003 (GAETANI, 2008).
A Constituio Federal de 1988 inaugurou um conjunto de mudanas na
administrao pblica brasileira e apresenta avanos e retrocessos em relao ao
passado. A assuno de tarefas de controle externo pelo Ministrio Pblico tal-
vez tenha sido a maior e mais importante inovao (SADEK, 2008). A segunda
inovao importante foi a descentralizao administrativa e tributria, que resul-
tou em forte transferncia de recursos e de competncias administrativas para os
municpios, uma das razes explicativas para o deslocamento massivo do quadro
administrativo para o mbito municipal.9
9. Ver captulo 10, no livro 1 deste volume. O outro motivo relevante foi a criao de novos municpios, cujo nmero cres-
ceu vertiginosamente aps 1988. 1.307 novos municpios foram criados no pas aps a CF/88. Ver Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). Uma anlise mais detalhada sobre a dinmica entre centralizao versus descentralizao
poltica e fiscal a partir da Constituio Federal de 1988 encontra-se no captulo 6 do livro 1 deste volume.
A descentralizao administrativa esteve associada outra alterao relevante,

que foi o processo de delegao de poder participativo aos grupos organizados da
sociedade civil, com a instituio dos conselhos de polticas pblicas. A gesto de-
mocrtica foi incorporada inclusive no mbito municipal, por exemplo, no plane-
jamento Art. 29, inciso XII e na rea do ensino pblico e da sade Art. 206,
inciso VI e Art. 198, inciso III (SILVA, 2009, p. 14). Ainda no mbito municipal,
a CF/88 assegurou a obrigatoriedade de disponibilizao anual das contas pblicas
para o cidado, permitindo-lhe avaliar e questionar o uso dos recursos (Art. 31, 3o).
Como sublinhou Abrcio (2007, p. 69), () o processo descentralizador abriu
oportunidades para maior participao cidad e para inovaes no campo da ges-
to pblica, levando em conta a realidade e as potencialidades locais.
O governo Collor definiu-se, no campo da gesto pblica, por princpios
simples. Privatizar empresas estatais e reduzir o quadro do funcionalismo pblico
em aproximadamente 30%, de forma linear (OECD, 2010, p. 6), objetivo que
foi obtido por fora da compresso salarial ou de estmulos voluntrios demis-
so. A ausncia de projetos de reforma que visassem dar maior racionalidade
administrao, aliado ao menosprezo da funo de planejamento estatal nas pol-
ticas pblicas, produziu fortes impactos negativos na organizao administrativa
federal. Em termos de inovao na gesto, no houve mudana relevante.
Os dois governos Cardoso encontram sua sntese na proposta contida no
Plano Diretor para a Reforma do Estado, apresentado ao Congresso Nacio-
nal pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare) em 1995
(BRASIL, 1995). A reforma produziu algumas inovaes. A primeira e mais subs-
tantiva foi o fortalecimento da gesto orientada para o controle dos resultados,
vis--vis a nfase no controle dos procedimentos. Segundo, houve forte redefini-
o nas funes estatais, que se traduziu na reduo do papel do Estado como ator
do desenvolvimento e na delegao de funes para as esferas do mercado e da
sociedade civil. Esta nova chave de atuao do Estado implicou o reordenamento
das funes e relaes entre governo, sociedade e mercado.
Martins (2002, p. 217) destaca trs principais mudanas na gesto pblica
ocorridas nos dois mandatos do presidente Cardoso: i) reviso do papel do Es-
tado e de suas estratgias de desenvolvimento; ii) alterao nas tarefas-chave da
burocracia pblica federal; e iii) criao de novos modelos institucionais. E entre
as principais trajetrias de reforma do Estado identificadas em Martins (2002)
e apresentadas no quadro 1, importa ressaltar, para os fins deste captulo, trs
importantes mudanas: a reforma institucional, a gesto meio que trata das
polticas de recursos humanos e tecnologias de informao e a gesto social.
QUADRO 1
Caracterizao das principais trajetrias de reforma do estado
Reforma institucionaL Gesto meio Gesto estratgica Aparato regulatrio Gesto social Gesto fiscal
Falta de instrumentos
Necessidade de atrair Necessidade de manuten-
Precariedade e escassez Falta de orientao adequados de fomento
Suspenso da administra- investimentos para a pri- o da poltica econmica,
dos instrumentos e finalstica precisa das ao associativismo e ao
o burocrtica face aos vatizao. Estabelecimento que implica a gerao de
recursos pra formulao e aes governamentais, desenvolvimento de capa-
Viso do problema cenrios emergentes e ao de novos marcos regulat- supervits primrios ex-
implementao das polti- ausncia de postura cidades locais para a busca
seu histrico de disfunes rios em mercados sociais. pressivos e a consequente
cas pblicas. Precariedade empreendedora para o autnoma e participativa
(crise do Estado) Obteno de autonomia e necessidade de reduo
do governo eletrnico alcance dos resultados de solues sustentveis
flexibilidade de gastos
de desenvolvimento
Reorientao da poltica Capacitao de gestores
Formulao do Plano Estabelecimento de
Implantao da administra- de RH. Modernizao dos sociais. Capacitao de
Plurianual (PPA) baseado em mecanismos de controle
o gerencial. Implantao sistema de gesto de recur- Implementao de agn- atores locais. Imple-
Solues programas. Orientao da das finanas pblicas nos
da gesto pblica empre- sos humanos e compras. cias reguladoras mentao de modelos
ao governamental nveis federal, municipal e
endedora Implementao do governo institucionais de parceria
por programas estadual
eletrnico pblico-privado
Plano Diretor, Emenda Leis nos 9.782/1999;
Plano Diretor; Leis nos 9.637
o
Constitucional n 19, 9.961/2000; 9.427/1996; Lei Complementar
Policy outcomes e 9.648/1998; PPA (Lei no 9.989/2000) Lei no 9.790/2001
Medida Provisria 9.984/2000; 10.223/2001 no 104/2000
Decreto no 2.487/1988
no 2.200/2001 e MP no 2.228/2001
Flexibilidade. Orientao para Centralizao, controle, Parcerias. Mobilizao.
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica Federal
Foco em resultados. Empre- Estabilidade de regras. Austeridade. Controle.

Valores resultados. Foco no cliente. conteno, eficincia, foco Aprendizado. Desenvolvi-
endedorismo Autonomia. Flexibilidade Conteno
Accountability/Controle Social no cliente, transparncia mento da Cidadania.
Cludia Costin Srgio Motta Pedro Malan
Empreendedores Bresser Pereira Luiz Capella Jos Paulo Silveira David Zilbersztajn Ruth Cardoso Pedro Parente
Slon Pinto Jos Serra Martus Tavares
Clovis Carvalho, Eduardo Clovis Carvalho
Clvis Carvalho Clovis Carvalho
Eduardo Jorge Jorge, Pedro Parente, Pedro Eduardo Jorge
197
Coalizo Pedro Parente Silvano Gianni Martus Tavares Eduardo Jorge

Pedro Parente Malan, Bresser Pereira, Pedro Parente
Pedro Parente Pedro Parente
Congresso Nacional Pedro Malan
Fonte: Martins (2002, p. 220).
A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a

gesto pblica mais efetiva em termos dos resultados das polticas, bem como
os gestores mais responsivos perante a sociedade. A reforma proposta, materia-
lizada na EC no 19/1998, nas Leis nos 9.367/1998 e 9.648/1998 e nos Decretos
nos 2.487/1998 e 2.488/1998, estimulou a realizao de contratos de gesto,
parcerias e convnios com organizaes da sociedade civil e procurou definir
mecanismo de competio administrada e estimulou terceirizao de servios.
De fato, o fomento de aes por meio de organizaes sociais formou a base
do novo modelo de gesto da rea social, o que se expressa na crescente trans-
ferncia de recursos para organizaes da sociedade civil,10 viabilizada pelo
Decreto no 1.366/1995, que criou o Programa Comunidade Solidria, pela Lei
no 9.790/1999,11 que instituiu as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), e pela Lei no 11.079/2004, que tratou da implementao
de parcerias pblico-privadas.
Em relao maior participao social na formulao ou conduo das
polticas pblicas, o governo Cardoso fez avanar a ideia de que o pblico
no est restrito esfera estatal o chamado pblico no estatal e de que
as organizaes civis ou no governamentais so parceiros importantes e
indispensveis execuo de algumas polticas. Em decorrncia dessas modi-
ficaes, fortaleceu a articulao em rede para a conduo das polticas p-
blicas, estilo de atuao j bastante disseminado pelas prprias organizaes
civis (PINTO, 2006).
Quanto s polticas de responsabilizao, a reforma props maior flexibili-
zao da gesto e adoo de mecanismos de controle de resultados, alm de me-
canismos para demisso de funcionrios, fortalecimento de carreiras consideradas
estratgicas, publicizao de dados sobre o funcionalismo e aprimoramento dos
princpios meritocrticos na administrao (GAETANI, 2002; OECD, 2010).
Ressalte-se tambm, a partir do segundo mandato, a revitalizao das po-
lticas de planejamento, com a elaborao do segundo Plano Plurianual (PPA)
(2000-2003) (GAETANI, 2002), que redefiniu o processo de planejamento e
inovou em cinco aes:
10. Tecnicamente, trata-se das organizaes sociais. De acordo com Martins (2002, p. 229), Trata-se de uma qualifi-
cao que entidades privadas (associaes ou fundaes) podem receber para desempenhar atividades de relevncia
pblica, mediante contrato de gesto firmado com o poder pblico, quer estas tenham sido absorvidas do Estado
(implicando na extino da entidade estatal) ou no (quer se trate de uma ONG j atuante que passa a contar com
mais um instrumento de cooperao com o Estado, alm dos convnios e ajustes afins). As organizaes sociais so
paradigmticas do novo modelo de administrao gerencial, um dos pilares da gesto do ex-presidente Cardoso.
11. A Lei no 9.790/1999, conhecida como Lei das OSCIPs teve sua redao modificada por meio da MP no 2.216-37/2001.
a ao passou a se orientar por programas, com metas definidas;

os programas e as metas deveriam ser apresentados com clara oramen-
tao para sua execuo e claro vnculo com o desempenho na obteno
das metas;
havia o comprometimento com sistemas de avaliao dos resultados;
a execuo oramentria dos programas tinha acompanhamento ele-
trnico; e
cada programa tinha um gestor responsvel com treinamento tcnico
adequado (OECD, 2010; BARZELAY; SHVETS, 2006).
Por fim, no que tange gesto meio, houve avano inicial na modernizao
dos sistemas de gesto dos recursos humanos e na implementao do governo
eletrnico. Estas aes seriam bastante ampliadas no governo subsequente, em
especial aquelas que visavam dar maior transparncia ao gasto pblico.
Como saldo das mudanas, houve aumento das iniciativas no campo do
planejamento governamental e da gesto por programas, em especial no segundo
governo FHC. Essa mudana institucional introduziu princpios da administra-
o gerencial, incorporou o princpio da eficincia como uma das bases do direito
administrativo, provocou o estreitamento da relao entre Estado e organizaes
civis, criou o governo eletrnico e estimulou forte transferncia de competncias,
com a criao de agncias reguladoras, que foge ao escopo analtico deste texto.
Essas mudanas, embora virtuosas, foram prejudicadas e, em parte, im-
pedidas pela realizao do assim chamado ajuste estrutural, que implicou
sobrevalorizao do corte de custos e do fortalecimento das reas responsveis por
controle fiscal das contas pblicas, em desfavor da alocao eficiente de recursos,
o que atuou contra os prprios objetivos perseguidos pela reforma, quais sejam,
melhorar a qualidade da gesto e dos servios prestados ao cidado. Com a reali-
zao do ajuste e a aprovao da legislao prevendo controle fiscal dos governos
a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000 , houve reorientao das preocupa-
es para encontrar formas de racionalizar os procedimentos administrativos e
melhorar a eficincia alocativa dos recursos pblicos, incorporando-se, inclusive,
a necessidade de considerar princpios fiscais como critrios indispensveis na
formulao das polticas pblicas (GAETANI, 2008, p. 3).
O governo Lula herdou um passivo negativo de sobreposies das re-
formas do passado que, visto do ngulo das presses por maior agilidade e
autonomia decisria, s foi aumentado pelo crescimento e fortalecimento dos
rgos de controle aliados a uma legislao que se manteve altamente regulat-
ria e formalista. Ainda assim, no incio do governo se observaram substanciais
avanos nos procedimentos de e-government12 e e-procurement, que contribu-

ram para alar o Brasil condio de um dos pases com administrao pblica
mais transparente do mundo, em nvel federal. Tal nfase na transparncia
produziu muitas externalidades positivas, pois, ao permitir mais acesso in-
formao, deu chance ao exerccio de mais controle social sobre a execuo das
polticas. A criao, em 2004, do portal eletrnico que passou a disponibilizar
todos os dados sobre a alocao de recursos pblicos, bem como de sua exe-
cuo, indicativo do avano desse processo. O acesso virtualmente a todas as
informaes sobre aes do governo conferiu ao cidado autonomia no acesso
aos dados, o que no o faz mais depender daquilo que os governos queiram
que saibamos e constitui passo indispensvel ao efetivo exerccio do controle
social, como ressaltou Przeworski (1998, p. 26).
O governo Lula tambm empoderou os rgos de controle. Expresso dessa
mudana a elevao ao status de ministro para o titular da Corregedoria-Geral
da Unio, convertida no incio do governo em Controladoria-Geral da Unio
(CGU).13 Houve tambm gradual, mas crescente, nfase no controle das polticas
pblicas, inclusive com maior capacidade de ao preventiva para atuar em casos
de realizao de obras pblicas, por exemplo.
No campo da gesto de pessoas, houve investida vigorosa na recomposio
do quadro de pessoal tcnico a partir de 2003, em contratendncia sua reduo
durante os anos 1990, mas em continuidade com o fortalecimento das carreiras
estratgicas de Estado, iniciadas na gesto Cardoso.14 Em especial, destaca-se o
volume de contratao de servidores nas reas de educao, a estruturao da
carreira das agncias reguladoras que um passo indispensvel consolidao
do princpio da neutralidade burocrtica e dos princpios do Estado republica-
no e o fortalecimento do quadro de pessoal nas carreiras que integram o assim
chamado ciclo de gesto.
No campo do planejamento, houve ao mais vigorosa no fomento gesto
participativa e ao empoderamento da sociedade na discusso do Plano Plurianu-
al 2004-2007, o que se traduziu, por exemplo, na incorporao de organizaes
da sociedade civil ao debate, por meio da realizao de audincias pblicas para a
formulao do PPA, ainda que nem sempre permitindo quela capacidade de efe-
tiva de influenciar os rumos do plano. O representante da Associao Brasileira de
12. Uma nota de curiosidade para a histria da administrao pblica no Brasil: o rpido avano do e-government no
Brasil, nos anos 2000, resultou, em grande parte, da desmobilizao do grande contingente de servidores mobilizados
para resolver os problemas do assim chamado bug do milnio. Resolvido o problema, e passada a fatdica data, foi
preciso encontrar outra funo compatvel com a especializao tcnica daqueles servidores, que resultou canalizada
para o desenvolvimento do e-government. Ver Gaetani (2008).
13. Apesar de ter sido criada em 2001, como corregedoria, s no governo Lula que o rgo ganha maior poder, com
a Lei no 10.683/2003.
14. Como indica o captulo 11 do livro 1 deste volume.
Organizaes no Governamentais (ABONG), por exemplo, define o governo Lula

como excessivamente intervencionista, ainda que mais aberto participao social:
() na maioria dos novos espaos participativos criados e/ou reformulados quem
determina a representao da sociedade o Governo (MORONI, 2006, p. 15).15
O exemplo mais significativo do crescente relevo da governana democrtica
na gesto Lula talvez seja a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, bem como a criao, reconfigurao ou reativao de outros conselhos seto-
riais com representao da sociedade civil, alm da realizao de fruns para discus-
so de polticas, o que ampliou os canais de articulao e interlocuo entre governo
e sociedade civil. Em paralelo a essas iniciativas, houve crescente transferncia de
recursos do Estado para organizaes civis, desde 2003, indicativo de mais parcerias
entre governo e sociedade na execuo de polticas sociais e dos avanos do processo
iniciado ainda nos anos 1990 (CARVALHO NETO, 2007; LOPEZ et al., 2010).
Alinhado, ainda, com a ampliao das instncias de participao social na
gesto pblica, observou-se, desde 2003, forte crescimento no nmero de confe-
rncias nacionais, o que sintomtico do espao crescente que a adoo de meca-
nismos de consulta sociedade assumiu como princpio cardeal da elaborao de
polticas pblicas no pas.16
Por fim, importante ressaltar o crescimento do nmero de ouvidorias p-
blicas federais nos ltimos anos: de 40, em 2003, para 152 em 2009 (BRASIL,
2009b, p. 14).17 Ouvidorias so indicativo de mais capacidade responsiva dos
rgos pblicos para as demandas dos cidados e, portanto, de incremento no
controle social exercido sobre as aes pblicas.
4 DESAFIOS DO PRESENTE
Olhadas em retrospecto e descritas em termos panormicos, as mudanas por que
passou a administrao pblica no Brasil desde 1988 retratam a luta permanente
entre a adoo de mecanismo de controle de procedimentos e accountability cada
15. Ressalte-se, contudo, que, de acordo com este crtico, () por mais que possamos fazer crticas questo da
participao no governo Lula () no podemos deixar de registrar o significativo avano que tivemos neste perodo
(MORONI, 2006, p. 12). O alegado intervencionismo do governo na definio dos grupos representados e na definio
da agenda de discusses, at o presente momento, no encontrou estudo sistemtico que permita compreender mais
a fundo se, de fato, esta uma dimenso relevante das novas formas de participao social e quais so, de fato, a
importncia e a influncia desses novos instrumentos de participao democrtica nas instncias de discusso, formu-
lao e implementao das polticas pblicas.
16. Nmeros e informaes sobre as conferncias nacionais e internacionais encontram-se disponveis em: <http://
www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sec_geral/.arquivos/CONFERENCIASNACIONAISCOMPLETA140909.
pdf>. Todas as mudanas pontuais, em termos legais, operadas na administrao pblica brasileira entre 2001 e 2009
podem ser encontradas compiladas em Brasil (2009b). Trata-se do documento Inventrio das principais medidas para
melhoria da gesto pblica no governo federal brasileiro.
17. A lista completa de ouvidorias encontra-se em: <http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvido-
riasAgo2009.pdf>.
vez mais rigorosos e reguladores dos processos, de um lado, e a flexibilizao e

autonomia do processo decisrio no mbito da gesto pblica, de outro. Entre
esses dois parmetros gravitaram os motes que motivaram as mudanas: mais bu-
rocratizao, gerencialismo, gesto por resultados, participao e controle social
e luta anticorrupo. Essas demarches foram fomentadas por diferentes lgicas
que conviveram nos processos de negociao, indo da proposta exclusivamente
fiscalista e interessada to somente em reduzir os custos da mquina administra-
tiva quela motivada por aprimorar e azeitar os procedimentos oramentrios
e de execuo das polticas pblicas. A natureza inconclusa de cada uma dessas
mudanas resultou na justaposio ou superposio de estruturas que atualmente
coexistem e, por suas potenciais contradies, constituem obstculos maior efi-
cincia e eficcia da gesto pblica no Brasil (GAETANI, 2008, p. 2; PIQUET-
CARNEIRO, 2008, p. 167).
Entre os desafios do presente, no que tange desejvel e necessria ampliao
da participao e do controle social na formulao e implementao das polticas
pblicas, h passos importantes a realizar. Rotinizar a participao por meio da
institucionalizao formal das conferncias nos trs nveis de governo, criar meca-
nismos de financiamento para sua realizao peridica e fortalecer os mecanismos
de acompanhamento coletivo da implementao das deliberaes produzidas no
processo de negociao das conferncias (SILVA, 2009) so alteraes que podem
fomentar de forma expressiva a formulao de policies de baixo pra cima, em
oposio histrica preferncia nacional por desenhar polticas mediante proces-
sos decisrios de cima pra baixo (PETERS, 1995). No h dvida de que exis-
tem trade-offs em adotar um dos dois modelos e, sobretudo, de que cada poltica
tem mais afinidade eletiva com um dos tipos mencionados. Contudo, decises do
tipo de baixo pra cima permitem ajustamento permanente s realidades locais e
adequao aos imperativos que o tempo impe s polticas pblicas.18 O elevado
nvel de centralizao administrativa continua a ser obstculo adoo deste lti-
mo modelo na formulao das policies no Brasil.
Uma alterao que se pode fazer de forma mais imediata o que no im-
plica desconhecer os obstculos polticos a isso reduzir o nvel de patronagem
poltica dos quadros da administrao federal. Em que pese o avano na profissio-
nalizao da gesto pblica no pas desde 1988 em especial, no mbito federal
atualmente o governo federal ainda dispe de aproximadamente 22 mil cargos de
livre nomeao (BRASIL, 2009a). A livre nomeao, no obstante possa produzir
mais capacidade de responsabilizao pelos parlamentares ou polticos por meio
de suas indicaes, mantm-na em termos pessoais e individuais. Por outro lado,
18. Para todas as implicaes normativas positivas e negativas que ambos os enfoques para formulao das polticas
pblicas apresentam, ver Peters (1995) e Meier e Toodle Jr. (2006, p. 10 et seq.).
dificulta a coordenao das aes na esfera administrativa, pois, conjugado ao

grande nmero de nomeaes polticas, h uma estrutura partidria altamente
fragmentada e uma estrutura federativa que no define, com clareza desejvel, as
competncias de cada uma das instncias administrativas. Esse desenho erige obs-
tculos ao melhoramento da performance institucional, por potencializar conflitos
de natureza poltica interpartidrios e intergovernamentais , alm de dificultar
o planejamento de longo prazo das polticas. Esta questo crucial nas trs esferas
da administrao pblica.
A manuteno do atual volume de recursos de patronagem indica, ao me-
nos, duas coisas. Em primeiro lugar, o enorme poder de barganha que o Exe-
cutivo dispe para atrair o Poder Legislativo, reduzindo o mpeto fiscalizatrio
deste. Em segundo lugar, o uso que governadores e presidentes da Repblica de
fato fazem dessa franquia. Para a administrao pblica, as redes polticas que se
constroem por nomeaes cuja motivao poltico-eleitoral so bastante con-
traproducentes para a racionalizao dos procedimentos na mquina pblica,
pois fomentam estruturas organizacionais e aes administrativas desarticuladas,
sobrepostas ou disfuncionais. Reproduzem tambm o indesejvel faccionalismo
na administrao, com politizao de escolhas que, muitas vezes, requerem mais
nfase em decises tcnicas. Alm disso, elevam a dificuldade em planejar o m-
dio e o longo prazo, pois o sistema de esplio da administrao pblica brasileira
desarticula ou inibe a continuao dos projetos a cada nova eleio.19
Em que pese a gradativa poltica da atual gesto do Ministrio do Plane-
jamento de preencher os assim chamados cargos de confiana com funcio-
nrios de carreira, no h, ainda, dispositivos de enforcement que garantam a
continuidade dessa ao. A instituio de requisitos mnimos para o preenchi-
mento dos cargos de livre provimento pode ser um recurso para minorar o pro-
blema. Este, pois, um dos importantes desafios a superar, se o que se quer
produzir uma administrao mais accountable. Como assinalou Gaetani, ()
neutralidade, mrito e profissionalismo nunca foram os traos dominantes do
servio pblico no Brasil (2008, p. 4). O aparelhamento das administraes
pblicas, uma constante na tradio brasileira, indicativo disso.
Um dos maiores obstculos ao avano de mudanas gerencialistas na ad-
ministrao pblica brasileira, que prima por maior autonomia decisria e nas
prticas de gesto dos administradores, deriva da cultura administrativa que,
traumatizada pelo passado de forte veio patrimonialista e alto nvel de cliente-
lismo na conduo dos servios pblicos, mantm as rotinas burocrticas exces-
sivamente amarradas, com efeitos contraproducentes nos processos decisrios
19. A manuteno do sistema de esplio na administrao pblica tambm dificulta a preservao da memria admi-
nistrativa e facilita que erros do passado se repitam (GAETANI, 2008, p. 11).
e na obteno de resultados. H, aqui, a conjugao de uma tradio histrica

com alta propenso regulatria e um padro de sociabilidade que deposita pouca
confiana nas pessoas. Aliado a isso est uma esfera administrativa que perma-
nece sob forte incidncia dos interesses particularistas dos polticos, novamente
pela lgica patrimonialista que historicamente acompanha o pas. O resultado,
na prtica, a desconfiana nos administradores pblicos e a relutncia em lhes
delegar autoridade decisria com autonomia.
Deriva da () a rigidez da estabilidade [do funcionalismo] e dos con-
cursos, o formalismo do sistema de licitaes, e o detalhismo do oramento
(BRASIL, 1995, p. 38; ver tabela 2 comparativa). A cultura regulatria inibi-
dora da difuso da cultura da aprendizagem, pois amarra e desincentiva a ino-
vao. sintomtico que no caso brasileiro, marcado por forte relao entre a
esfera poltica e administrativa, () a descentralizao quase sempre associa-
da a efeitos no intencionais como corrupo, clientelismo e uso indevido dos
recursos pblicos, bem como ineficincia fiscal (REZENDE, 2009, p. 355).20
TABELA 2
Cultura poltica e confiana
Alta confiana no governo Baixa confiana no governo
Alta confiana nos indivduos Reino Unido, Austrlia, Nova Zelncia e Canad Estados Unidos
Baixa confiana nos indivduos Sucia, Noruega, Finlndia e Dinamarca Frana, Espanha, Itlia, Portugal e Brasil
Fontes: Peters (1995), com adaptaes de Gaetani (2008).
A esfera da cultura , tanto quanto a esfera institucional, relevante para

explicar quo difcil alterar o controle excessivo e contraproducente que
rege a maior parte dos procedimentos administrativos das organizaes esta-
tais no Brasil. Somente com longo esforo e difceis disputas polticas avan-
ou-se, gradualmente, para definir de forma clara os objetivos perseguidos
por cada agncia governamental e as metas a alcanar, quando isso possvel.
Foram tmidos os avanos na criao de sistemas de motivao e progresso
nas carreiras pblicas que permitam ao gestor planejar sua progresso com
base no desempenho e na definio de mecanismos mais efetivos de cobrana
dos resultados. Aqui, novamente, h consequncias nefastas que a seleo
por cargos em comisso produz nessa racionalidade.21
20. Ver tambm Peters (2001, p. 155 et seq.). Tal como frisou Rezende (2009, p. 354), A descentralizao da gesto
() visando a autonomia decisria, responsabilizao burocrtica e controles por resultados percebida pelas elites
burocrticas e polticas como um processo de produo de ineficincias na gesto pblica. A nova burocracia e suas
instituies tornam-se consideravelmente arriscadas, especialmente em contextos marcados por forte tradio de
rent-seeking, corrupo e clientelismo.
21. Como ressaltado no Plano Diretor para a Reforma do Estado, ao discutir a debilidade da estrutura de carreiras e dos
critrios meritocrticos que deveriam reg-las, () o sistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi
crescentemente identificado com a ocupao de cargos em comisso (BRASIL, 1995, p. 39).
O processo de ampliao da participao e do controle social da admi-

nistrao avanou bastante nesta primeira dcada do sculo XXI. O ativismo
social fomentado pela nova ideologia participativa, que nasceu ou se renovou
em todo o mundo a partir dos anos 1980, sem dvida foi ingrediente indis-
pensvel s mudanas na gesto pblica que se observam ao longo das ltimas
duas dcadas. O fato de os processos decisrios no Brasil incorporarem com
crescente entusiasmo a participao social, se, por um lado, representa ino-
vao que se tornou modelo para outros pases e cujas implicaes para a
democracia ainda esto por ser devidamente analisadas , carece, de outro,
de transformaes especficas, seja na cultura administrativa seja na cultura
participativa da sociedade. Ambas demandam esforos de mdio e longo pra-
zos. No mbito da primeira, j foi mencionada a necessidade de avanar na
profissionalizao do servio pblico em bases meritocrticas e competitivas.
Ao lado dela, necessrio aprofundar a cultura da responsabilizao no servi-
o pblico, que deve vir combinada com mais atribuio de responsabilidades
ao gestor, transparncia na sua ao e arcabouo legal mais gil, que evite
desincentivos inovao.22
A questo, contudo, no pode ser tratada esquematicamente, em termos de
controle versus autonomia. O desenvolvimento de instrumentos de controle in-
terno conquista essencial democracia e consolidao do Estado republicano.
Entretanto, necessrio refinar o modo como ele se exerce, desenhando formas
colaborativas mais adequadas para tornar controladores e gestores parceiros na ao
pblica, no rivais. Concomitante a esse processo, a demandada autonomia dos
gestores s pode ser compatvel com o aumento de sua responsividade e respon-
sabilidade frente sociedade civil. Da ser necessrio introduzir mecanismos de
responsabilizao e novas formas de controle democrtico que, ao mesmo tempo,
mantenham o controle da ao e inibam o desenvolvimento de uma cultura de
averso ao risco de inovar.
Quanto aos atuais processos decisrios participativos, como so os conse-
lhos e as conferncias, um dos pontos cruciais sobre os quais se debruar deve ser
a implementao de mecanismos que evitem o controle da agenda por parte do
governo e, pior, a seleo dos grupos representados por critrios que no ampliam
a participao, mas reforam as estruturas de poder preexistentes queles arranjos.
Do contrrio, pode-se reviver, em novas bases, o Estado corporativo, que utiliza
o discurso da participao e o direito ao controle social da implementao das
22. A antiga observao de Woodrow Wilson, segundo a qual falta de clareza e anonimato so inimigos da
accountability, ainda til para pensar a redefinio da gesto pblica brasileira contempornea: A ateno
pblica deve ser dirigida, facilmente, no caso de boa ou m administrao, para o homem merecedor de elogio
ou condenao. No h perigo no poder, desde que ele no seja irresponsvel. Se ele for dividido, entregue em
parcelas a muitos, se obscurece; e se for obscurecido, tornado irresponsvel. Mas se ele for localizado em
chefes de departamentos e de divises, facilmente observado e responsabilizado. (WILSON, 2005, p. 360).
decises como recursos apenas para legitimar decises previamente concentradas

e concertadas pelas elites decisrias.23
Os problemas e riscos presentes nas novas formas de exerccio do controle social
sobre a administrao no devem ofuscar a sua relevncia. Ao lado dos diferen-
tes aspectos abordados neste texto, ressalta-se mais um, guisa de concluso.
A ampliao dos controles e da participao democrtica na administrao in-
centiva a ao colaborativa de diferentes atores na discusso das questes e pol-
ticas pblicas, maximizando seu efeito potencial sobre a produo de novos con-
sensos cognitivos fomentadores de rumos alternativos para a forma de conduzir
a gesto e implementar as polticas e sobre as prprias prioridades e os objetivos
das polticas pblicas.
As potencialidades da ao colaborativa que envolva forte articulao com a
sociedade e permitam novos sujeitos coletivos entrarem no espao discursivo esto
em transformar o modo como o mundo conhecido e representado socialmente
e, em decorrncia disso, na capacidade de inovar nas prprias policies. Como ressal-
tou Fisher (2009), essas polticas incorporam sentidos e significados particulares que
esto arraigados nos pressupostos no revelados dos seus formuladores. Neste sen-
tido, a informao tcnica, por indispensvel que seja na definio dos rumos das
aes e polticas pblicas, no opera no vazio, como a assuno positivista a entende.
A informao tcnica julgada, interpretada e disputada no mundo social da poltica,
que , tambm, a esfera das lutas simblicas pela representao de vises de mundo mais
ou menos legtimas (BOURDIEU, 2008, captulo 4; FISHER, 2009, p. 214-271).
Ao permitir a incorporao de novos atores, excludos at ento da esfera po-
ltica e administrativa, amplia-se o universo das crenas e ideologias que competem
para legitimar novos modelos de ao pblica e estatal. Permite-se, assim, revitalizar
o universo da poltica e torn-la uma esfera menos moldada pela influncia desigual
de pressupostos ideolgicos ou interesses polticos e econmicos de elites restritas,
que se apresentam, contudo, travestidos na roupagem do julgamento e da avaliao
tcnicos. Ademais, reduz-se o gap entre as decises tomadas pelas elites decisrias e
pelos demais cidados, a maior parte das quais continua alheia ao processo de deci-
so, controle e avaliao das polticas pblicas no Brasil, nos trs nveis de governo.
23. Referindo-se particularmente ao caso dos conselhos setoriais federais, o captulo 16 deste livro volume 3 desta co-
letnea ressalta problema similar: () os movimentos, hoje absoluta minoria, ou as organizaes da sociedade mais
frgeis apresentam enorme resistncia a participar dos conselhos por temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de
sua identidade ou pureza frente a ele; [outro problema] a baixa rotatividade dos representantes junto aos conselhos,
seja das lideranas, seja dos movimentos e organizaes sociais, que resistem a abandonar seus postos. Caso to mais
grave diante do enorme nmero de assentos que ocupam nesses colegiados dada a multiplicidade de conselhos seto-
riais de polticas pblicas. Neste caso, tende-se a reproduzir um circulo vicioso: so exatamente os segmentos j mais
organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos dessa esfera pblica no se
sabe se estatal ou no estatal o que certamente traz consigo determinados traos que devem ser levados em conta.
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CAPTULO 6
OUVIDORIAS PBLICAS E DEMOCRACIA
1 INTRODUO
Muito embora o tema ouvidoria pblica seja hoje recorrente na agenda de discus-
ses de diversos segmentos sociais, o instituto no to novo quanto parece: ao
contrrio, sua origem data de cerca de dois sculos. O que marcante no debate
atual, todavia, que o instituto tem adquirido outros contornos, especialmente
em pases como o Brasil, que passaram por um processo de redemocratizao e,
consequentemente, esto consolidando os pilares de um novo pacto social, orien-
tado para a valorizao da dignidade humana e o fortalecimento dos vnculos de
solidariedade. Esse contexto repercute na exigncia de um modelo de organizao
estatal que seja no apenas transparente e aberto participao dos cidados, mas
tambm promotor de um sentido coletivo de cidadania.
Os primeiros registros histricos da ouvidoria pblica remontam aos fins do
sculo XVIII e incio do XIX, na Sucia, quando a figura do supremo represen-
tante do rei, cuja atribuio era vigiar a execuo das ordens e leis emanadas do
monarca, foi transmutada para a de mandatrio do parlamento, com a nova fun-
o de controlar em nome prprio a administrao e a justia (GOMES, 2000b).
Ressalte-se, contudo, que a positivao legal do instituto do ombudsman se deu
mais precisamente na Constituio sueca em 5 de junho de 1809.
Ao longo do sculo XX, diversos outros pases instituram a figura do
ombudsman, seguindo os passos da Sucia, especialmente aps as reformas ad-
ministrativas ocorridas nesse pas em 1915 e em 1967, que resultaram em um
modelo no qual as atribuies eram repartidas entre trs ombudsmen um res-
ponsvel por questes ligadas ao bem-estar do administrado, um ligado aos
assuntos judicirios e militares e um ligado s matrias cveis.
Na Amrica Latina, a implantao das ouvidorias pblicas se deu bem mais
tardiamente. Assim, registra-se o aparecimento do instituto em Porto Rico em
1977, na Guatemala em 1985, no Mxico em 1990, em El Salvador e na Colm-
bia em 1991, na Costa Rica, no Paraguai e em Honduras em 1992, no Peru e na
Argentina em 1993, na Bolvia em 1994, na Nicargua em 1995, na Venezuela
em 1997 e no Equador em 1998 (SILVA, 2006). E nem poderia ser diferente, na

medida em que a ouvidoria pblica pressupe plenitude de direitos civis e pol-
ticos em um ambiente democrtico, o que s pde ser verificado nos pases do
subcontinente a partir das duas ltimas dcadas do sculo XX.
Gomes (2000b) noticia que, no Brasil, a primeira iniciativa voltada para
a criao de algo prximo de uma ouvidoria pblica data de 1823, sendo an-
terior, pois, Constituio do Imprio. Esse projeto estabelecia, na estrutura
do Imprio, um juzo do povo. Entretanto, o tema s comeou a ser efe-
tivamente discutido a partir do terceiro quartel do sculo XX, quando, em
1961, por meio do Decreto no 50.533, pretendeu-se a criao de um instituto
assemelhado ao do ombudsman. Todavia, o decreto foi revogado antes mesmo
de ter sido posto em prtica. Na dcada seguinte, por meio do Decreto-Lei
no 200, de 1967, foi criado o cargo de ombudsman na Comisso de Valores
Mobilirios, o qual, novamente, nem chegou a ser preenchido. Ao longo da
dcada de 1970 foram produzidos diversos textos defendendo a criao e a
efetiva implantao do instituto, mas o cenrio poltico no dava margem
a inovaes dessa natureza, orientadas participao e ao controle social da
administrao pblica pelos cidados.
No decurso da dcada de 1980, concomitantemente ao incio do processo
de redemocratizao do pas e na esteira da crise de legitimidade poltica vivida
pelo regime militar, surgem alguns movimentos reivindicando participao social
no poder pblico, como as organizaes de bairro e o prprio movimento sin-
dical. Entre as medidas que ento comeam a ser propostas e que se relacionam
mais estritamente ao instituto do ombudsman, figuravam a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) no 78, que pleiteava a criao de uma procuradoria-geral do
povo para defender os direitos fundamentais dos cidados; a proposta do senador
Luiz Cavalcanti; o projeto dos deputados Ney Lopes e Jonathan Nunes; e o proje-
to do senador Marco Maciel que preconizavam a criao de um cargo nos moldes
clssicos de ombudsman, mas foram rejeitados.
Em um cenrio socioeconmico conturbado e carente de legitimao,
criado o primeiro cargo de ouvidor geral pblico do Brasil ainda que a efi-
ccia da iniciativa no tenha sido verificada de pronto por meio do Decreto
no 92.700, de maio de 1986, que instituiu o cargo de ouvidor geral da Previdncia
Social,1a quem seriam destinadas as informaes, queixas e denncias dos usu-
rios do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, cabendo-lhe zelar
pela boa administrao dos servios previdencirios e sugerir medidas com esse
objetivo (Art. 2o).
1. Destaca-se ainda, nesse perodo o Decreto no 215, de 1986, que determinava a implementao do projeto-piloto de
implantao da Ouvidoria Municipal de Curitiba.
Ouvidorias Pblicas e Democracia 213
Por fim, destaca-se tambm a criao, pelo Decreto no 93.714, de 15 de

dezembro de 1986, de um instituto para a defesa de direitos do cidado contra
abusos, erros e omisses na Administrao Federal. Entretanto, esse instituto foi
criado na contramo de toda a experincia internacional sobre o tema, deixando
de observar, entre outros, os princpios da unipessoalidade e da publicidade, bem
como de disciplinar as regras de elegibilidade para o cargo ou os limites de atua-
o do ouvidor.
O processo de redemocratizao culmina com a promulgao da Constituio
Federal de 1988 (CF/88), que instituiu um novo paradigma democrtico, tendo
como fundamentos: a dignidade da pessoa humana (Art. 1o, inciso III), a cidadania
(Art. 1o, inciso, II) e o pluralismo poltico (Art. 1o, inciso V); e como objetivos: a
construo de uma sociedade livre, justa e solidria (Art. 3o, inciso I) e a promoo
do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
formas de discriminao (Artigo 3o, inciso IV). Sob este novo modelo, a Constitui-
o consagrou, em seu Art. 37, os princpios da impessoalidade e da publicidade
nos atos emanados da administrao pblica e previu, no 3o do mesmo Art. 27,
a edio de lei ordinria para tratar especificamente das reclamaes dos cidados
relativas prestao de servios pblicos. Alm disso, a Constituio ampliou
sensivelmente as formas de controle e participao social (GOMES, 2000b, p. 76).
V-se, com isso, que a experincia constituinte no pas estabeleceu condies
para o enfrentamento de questes que, anos mais tarde, passariam a ser centrais
nas sociedades ocidentais. Na onda de debates sobre reforma do Estado desenca-
deada nos anos 1990, por exemplo, Giddens (2001, p. 80 et. seq.) afirmou que
parte dos esforos deveria se dirigir ao enfrentamento da crise da democracia
que, na leitura do autor, decorria de ela no ser suficientemente democrtica.
A partir desta reflexo, Giddens props um novo modelo para o Estado, baseado
nas seguintes caractersticas: descentralizao, dupla democratizao, renovao
da esfera pblica e participao direta e ativa dos cidados. Na viso do autor, a
descentralizao de poder havia se tornado um imperativo frente demanda por
autonomia individual e a emergncia de uma cidadania reflexiva. Todavia, pros-
seguia, ela deveria ocorrer no mbito de um processo de dupla democratizao,
entendida no sentido da delegao de poder de cima para baixo, mas tambm
uma delegao de poder para cima, de modo a reafirmar a autoridade do Estado
para que ele pudesse reagir s influncias que, de outro modo, o flanqueiam por
completo (GIDDENS, 2001, p. 82).
A renovao da esfera pblica, por sua vez, seria alcanada com maiores
nveis de transparncia e eficincia administrativa. Por fim, o autor destacava a
importncia do desenvolvimento de novos mecanismos de democracia direta,
assim como do fortalecimento dos j existentes, pelos quais o governo poderia
restabelecer contato mais direto com os cidados, e os cidados com o governo.

Embora as ouvidorias pblicas dialoguem bastante com o ltimo aspecto da leitu-
ra de Giddens, o fato que na realidade de pases como o Brasil, que enfrentaram
processos de redemocratizao, essas instituies podem ainda contribuir para a
prpria consolidao de um sentido coletivo de cidadania, a partir da reconstru-
o da confiana e do respeito entre os cidados e entre estes e o Estado.
As ouvidorias pblicas se tornaram realidade no Brasil aps a CF/88, exis-
tindo hoje um total de 1.043 dessas instituies, conforme tabela 1.
TABELA 1
Ouvidorias pblicas no Brasil 20091
Esfera de governo Quantidade
Poder Executivo federal 151
Ouvidorias-Gerais dos estados 21
Ouvidorias estaduais 470
Ouvidoria-Geral do Distrito Federal 1
Governo do Distrito Federal 54
Ouvidorias municipais 255
Ouvidorias de polcia 17
Poder Judicirio 60
Ouvidorias do Poder Legislativo 14
Total 1.043
Fonte: Ouvidoria-Geral da Unio.

Nota: 1 Estimativa de outubro de 2009.
Com o notvel processo de difuso dessas instituies, j se alcanou cer-

to consenso acerca do conceito e das caractersticas e atribuies principais de
uma ouvidoria. Hoje, entende-se por ouvidoria um instrumento que visa con-
cretizao dos preceitos constitucionais que regem a administrao pblica
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia , a fim de que
tais preceitos se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao de servios
pblicos (LYRA, 2004b, p. 144). Alm desse objetivo primeiro, so atribuies
principais de uma ouvidoria pblica: induo de mudana, reparao do dano,
acesso administrao e promoo da democracia. Alm destas, e em carter
mais amplo, h consenso de que a ouvidoria pblica busca atuar como mediador
entre o Estado e a sociedade, no sendo apenas um canal inerte entre o cidado e
a administrao pblica, mas tendo tambm por competncia a valorizao e a
defesa dos direitos humanos promoo da tica e da incluso social (BRASIL,
2009b). Em decorrncia da sua funo e de seus objetivos, a ouvidoria pblica
caracterizada pela unipessoalidade,2 magistratura da persuaso, desvinculao do

poder institucional, desvinculao poltica e mandato a atribuies especficas
(LYRA, 2004b, p. 128 et. seq.).
Assim, o impasse atual no mais diz respeito instituio das ouvidorias
e/ou determinao de suas funes, mas sim sua operacionalizao. Este texto
tem por objetivo analisar algumas questes consideradas sensveis nesse processo,
incluindo: incluso e controle social, promoo da tica, perfil do ouvidor pblico,
efetividade dos servios das ouvidorias pblicas e autonomia dessas instituies.
2 A OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSO E CONTROLE SOCIAL

Embora incluso seja um termo muito amplo, pode-se dizer que a promoo de po-
lticas pblicas inclusivas tem como eixo norteador a melhoria das condies de vida
para a populao, a partir de medidas que visam equalizao das relaes sociais,
bem como consolidao de valores democrticos e ampliao da cidadania.
Ao longo de sua histria democrtica recente, o Brasil vem produzindo di-
versas experincias inclusivas, todas elas legatrias dos princpios participativos ins-
critos na Constituio Federal de 1988. Lyra (2004a, p. 119-121) destaca quatro
dessas experincias como principais: i) as consultas populares previstas na CF/88,3
quais sejam, referendo, plebiscito e iniciativa popular de lei; ii) o oramento
participativo;4 iii) os Conselhos Gestores e de Fiscalizao de Polticas Pblicas; 5 e
iv) as ouvidorias, as quais no foram expressamente previstas na Constituio, mas
correspondem mais bem acabada expresso do princpio da participao do usu-
rio na administrao pblica, introduzido expressamente no texto constitucional
pela reforma administrativa (Emenda Constitucional no 19/1998).6
Os instrumentos de consulta popular permitem que os cidados expressem
diretamente seus anseios e suas posies em relao a temas que afetam o interes-
se coletivo. O oramento participativo, que se tornou mundialmente conhecido
a partir da experincia de Porto Alegre, permite que os cidados opinem sobre
o uso e destino de parcela substancial do oramento pblico, de acordo com
suas necessidades e prioridades. Os conselhos gestores e fiscalizadores de polticas
pblicas, como o da sade, da criana, da adolescncia, de assistncia social, do
meio ambiente, entre tantos outros, operam pela mudana da cultura poltica, ao
introduzir mecanismos de participao na gesto pblica (LYRA, 2004b, p. 121).
2. Definido por Lyra como caracterstica intrnseca da ouvidoria, por se tratar de rgo que no tem poderes adminis-
trativos, dependendo, assim, de sua autoridade moral.
3. Constituio Federal de 1988, Art. 14, incisos I, II e III.
4. Ibidem, Art. 29, inciso XII, a ttulo de exemplo.
5. A Constituio Federal de 1988 fez referncias aos conselhos em algumas reas: i) Seguridade Social (Art. 194);
ii) Assistncia Social (Art. 204); e iii) crianas, adolescentes e idosos (Art. 227).
6. Constituio Federal de 1988, Art. 37, 3o, incisos I e II.
As ouvidorias pblicas vm se transformando em instrumento inovador de

gesto e, principalmente, em uma ferramenta de controle social e de atendimen-
to aos usurios dos servios pblicos. Gradativamente, os ouvidores tm visto
acrescentar sua funo inicial do ombudsman o papel de mediador entre a orga-
nizao e a sociedade. Nessa trajetria, as ouvidorias pblicas surgem como lcus
privilegiado de promoo da incluso, tendo em vista que a sua atuao busca a
um s tempo influir na qualidade da prestao dos servios pblicos e equalizar
as relaes entre cidado e administrao pblica.
Na atual modelagem organizacional da administrao pblica, comum
que se atribua s ouvidorias o papel prioritrio de captar e canalizar aspiraes,
prioridades e reivindicaes de atores internos, ajudando a reduzir insatisfaes.
Trata-se, portanto, de uma atuao que no nem de dentro para fora nem de
fora para dentro, mas apenas de dentro para dentro. Alm de anacrnica, essa
viso realiza muito pouco do potencial democratizante das ouvidorias. O olhar
tem de se desviar para fora: a ouvidoria pblica deve ser capaz de estabelecer o
vnculo orgnico entre a administrao pblica e os diversos atores sociais com os
quais ela interage.
3 A OUVIDORIA E A PROMOO DA TICA

Soares (2002, p. 9) aponta que
(...) a gesto da tica tem por objetivo estabelecer padres ticos de conduta nas
organizaes de forma a no deixar dvidas quanto conduta esperada em situaes
especficas. Transita em um eixo bem definido, onde se encontram valores, regras de
conduta e administrao.
A valorizao da tica na administrao pblica indispensvel no apenas
para o atendimento dos princpios constitucionais que a regulamentam, mas tam-
bm para a legitimidade da ao do Estado perante os cidados e para a prpria
efetividade das polticas pblicas. De fato, diz Soares, a preocupao com a tica
pblica se justifica por seus efeitos perversos que resultam da sua falta deixando
de ser um problema moral e passando a ser uma ameaa ordem econmica,
organizao administrativa e ao prprio Estado de Direito (2002, p. 10).
O ouvidor se depara em sua ao cotidiana com diversos instrumentos
criados para a gesto da tica, como a Comisso de tica Pblica, o Cdigo de
Conduta da Alta Administrao, dos Agentes Pblicos da Presidncia e Vice-
Presidncia e do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, entre outros.
Alm dos mltiplos instrumentos citados, Soares identifica que
(...) coexistem uma multiplicidade de rgos com responsabilidade por zelar por es-
sas normas. Normas e entidades com responsabilidade que variam conforme a esfera
de poder e o nvel de governo. Sem embargo, alta a percepo de ineficcia de tal

modelo, em larga medida, complexo, incongruente e descoordenado (2002, p. 9-10).
Assim, o primeiro questionamento a ser feito refere-se ao porqu de tantos
instrumentos e rgos para tratar do mesmo assunto. Estudos em sociologia do
direito mostram que comportamentos ticos no se garantem necessariamente
por meio de cdigos de conduta, restries de direitos ou punies de desvios.
A tica vai se impor mais por um movimento interno das pessoas do que por
meio de regras ou instrumentos de trabalho. O grande desafio posto s ouvidorias
pblicas estimular esse movimento interno nas pessoas, que fomente a mudana
da cultura, dos valores e, consequentemente, na ao cotidiana.
Esse movimento interno nas pessoas na busca da mudana se dar se o ouvi-
dor agir no sentido de reconstruir e garantir valores ticos no trato cotidiano com
pessoas, recursos em geral e coisas, buscando demonstrar o valor do coletivo, do
cooperativo e do solidrio.
4 O OUVIDOR PBLICO
Pensar as ouvidorias pblicas tanto como instrumento de incluso quanto como
veculo para a valorizao da tica leva a outra reflexo: quem deve ser o ouvidor, e
quais as caractersticas e habilidades requeridas para o exerccio dessa atividade em
sua plenitude? Tais questes tm sido, em parte, debatidas nos encontros e semin-
rios promovidos por diversas instituies, alm das discusses em revistas especiali-
zadas que tratam do tema ouvidorias. lugar-comum nesse debate a concluso de
que o ouvidor deve ter conduta ilibada, ser tico, sensvel s demandas sociais, alm
de reunir outras virtudes que, sem sombra de dvida, so fatores crticos de sucesso.
Se o aspecto subjetivo do ouvidor o mais lembrado, isso ocorre pelo anseio
social em ter interlocutores ticos e justos, sobretudo em um pas que assiste a
acirrados debates sobre corrupo na gesto. Alm disso, dada a caracterstica da
unipessoalidade da ouvidoria, , de fato, imprescindvel que o ouvidor seja do-
tado de estrutura e autoridade moral (LYRA, 2004b, p. 128). Contudo, em que
pese a relevncia de se enfatizar o carter moral, isso no pode ocorrer em detri-
mento de uma discusso mais profunda sobre os aspectos objetivos que compem
o sustentculo de uma ouvidoria a capacidade de gesto e conhecimento jur-
dico e social , sob pena de as virtudes citadas acabarem minimizadas. preciso
ter em mente que o xito de uma ouvidoria no depende exclusivamente da tica
do seu ouvidor,7 mas sim do trip tica, capacidade de gesto e conhecimento
jurdico e social. A figura 1, a seguir, ilustra essa estrutura de habilidades:
7. Classificamos tica como fator subjetivo, tendo em vista que, no imaginrio popular, a tica subjetiva, confundin-
do-se com a prpria pessoa que exerce a funo, em que pese, cientificamente, j se ter alcanado uma caracterizao
objetiva do que seja tico.
FIGURA 1
Habilidades do ouvidor
Ouvidor
Aspectos Aspectos
objetivos subjetivos
Capacidade Conhecimento
tica
de gesto jurdico
Fonte e elaborao prprias.
No que diz respeito ao conhecimento jurdico, fundamental ressaltar que um

ouvidor deve possuir uma viso global do sistema jurdico, dispondo de capacidade
de, diante de caso concreto, interpret-lo e encaminh-lo com base na Constituio e
na legislao vigente. Alm disso, o ouvidor deve estar atento sociedade que o cerca.
Vivemos em um pas de dimenso continental e imensas diferenas sociais, geradas
ou pela localizao geogrfica ou pela condio socioeconmica. Diante disso, o ou-
vidor deve ser despido de preconceitos e atuar como um cidado ativo e disposto a
participar da consolidao do Estado democrtico de direito.
Em relao capacidade de gesto, vale destacar que a origem escandinava
da ouvidoria, na figura do ombudsman, j demonstrava a necessidade de o ouvi-
dor ter de submeter-se capacitao na rea de gesto, para no se transformar
em simples receptor de queixas e reivindicaes da sociedade, sem condies de
propor mudanas na gesto dos servios pblicos ou particulares.
Nesse sentido, importante que o ouvidor entenda que as ouvidorias fazem
parte de sistemas complexos cuja integridade ajuda a promover na medida em
que potencializam o exerccio dos controles externos e social. Por outro lado, a
legitimidade da atuao do ouvidor se vincula realizao da misso e da viso
estratgica da organizao. Sob este aspecto, a ouvidoria constitui um subsiste-
ma organizacional, que colabora com a execuo do plano de ao institucional.
A figura 2 ilustra essa posio singular ocupada pelas ouvidorias.
FIGURA 2
Viso da ouvidoria como subsistema organizacional
Dimenso operacional
Estrutura
Sistemas de controle
externo
Dimenso externa
Dimenso estratgica
Ouvidoria Controle
Tarefas Estrutura de social
informaes
e processo
decisrio
Subsistema
da organizao
Sistemas
de recompensas Pessoas
O ouvidor deve, portanto, ser um profissional com viso sistmica, que en-
tenda a organizao como um conjunto de macrodimenses interligadas, inter-
dependentes e que devem funcionar de maneira harmnica. Assim, deve perceber
as demandas como um desajuste entre as diversas macrodimenses ou como a
incompatibilidade de um modelo de gesto com a tarefa institucional. Por conse-
guinte, alm de resolver atender s demandas, caber ao ouvidor sugerir mudan-
as ou ajustes no modelo de gesto.
Porm no basta que o ouvidor atue reativamente. necessrio que ele par-
ticipe da cadeia decisria, assuma maiores parcelas de poder e atue no processo
de construo dos valores. Aqui reside a essncia do conceito contemporneo de
ouvidoria, o qual se refere a um elemento central na cadeia do processo decisrio
e, por consequncia, na estrutura de poder organizacional. O ouvidor, concebido
como facilitador e principal responsvel pela mediao entre as necessidades indi-
viduais ou coletivas na sociedade e as estruturas de poder das organizaes, h de
integrar essas estruturas, quer recebendo maior parcela de poder, quer conquis-
tando-as mediante atuao transformadora no cotidiano organizacional.
Para tanto, importante que o ouvidor apresente capacidade de escuta e de se
colocar no lugar do outro tanto o cidado que reclama quanto o gestor , alm
de ter habilidades de mediao, sabendo auxiliar as partes em conflito existente ou
latente a alcanarem uma composio. Um ouvidor sem habilidade para negociao

e mediao soluciona um conflito gerando outro ou fomentando ressentimentos
que, mais tarde, resultaro em novos conflitos. Muitas vezes a falta de habilidade de
mediao pode comprometer todo o mandato de um ouvidor.
Todos esses aspectos devem ser acompanhados da habilidade de produzir
e gerir informaes, que se traduz na capacidade de elaborar relatrios que pri-
mem pela anlise qualitativa e por transparncia e publicidade dessas informa-
es. Nesse aspecto, o conhecimento de gesto pode ser de suma importncia
para que o ouvidor ajude a melhorar a gesto pblica.
5 MEDINDO A EFETIVIDADE DA OUVIDORIA

Todas as questes abordadas at agora vo ao encontro de um debate sobre efeti-
vidade, aqui entendida como a capacidade de intervir e mudar a realidade social.
No entanto, a anlise da efetividade da ouvidoria pblica ainda uma questo em
aberto, no havendo informaes e metodologias que permitam essa mensurao.
Dessa forma, cabe aqui uma reflexo no sentido de provocar, instigar e orientar
futuras anlises sobre a efetividade da ouvidoria.
Partindo de sua experincia como primeiro ouvidor pblico do Brasil,
Gomes (2006) props uma reflexo sobre avaliao das prticas dos ouvidores
pblicos, mostrando como aferir a efetividade social das prticas das ouvidorias
pblicas no Brasil. Para tanto, dividiu a ao dos ouvidores em duas categorias.
Na categoria funo, Gomes (2006) destacou trs cenrios. No primeiro, a
funo tem definio teleolgica: a funo da ouvidoria aquela que efetivamente
se atribui a ela, ou seja, a defesa do cidado e o controle da administrao pblica.
Nesse sentido, a efetividade da ouvidoria ser decorrente de seu efeito na realidade
social. No segundo, a funo tem definio positiva, ou seja, a repercusso que a
ao da ouvidoria projeta sobre a estrutura social, o efeito do efeito. Aqui, vislum-
bram-se dois conjuntos de situaes: i) aqueles em que o efeito ltimo voltado
para a defesa da instituio; e ii) aqueles em que o efeito ltimo a defesa do cida-
do. No terceiro, a funo definida segundo a mecnica do trabalho do ouvidor,
o que permite classificar as ouvidorias entre as que: i) criam espaos institucionais
de participao, servindo de ponte entre a reclamao do cidado e o ncleo de
deciso poltica e tm atuao estrutural e poderes vinculativos; e ii) tm atuao
pontual e poderes opinativos.
Na segunda categoria, racionalidade, Gomes enxergava dois cenrios.
Um presidido por uma racionalidade formal: tpica do direito, cientfica e basea-
da na previsibilidade. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade formal
concentram mais suas aes no controle das relaes legais e contratuais, ten-
do o seu titular uma formao jurdica. O outro cenrio presidido por uma
racionalidade material, tendo na realidade o seu referente objetivo. Ouvidorias

que atuam segundo uma racionalidade material buscam a equidade social e tm
como norte os princpios da moralidade e da economicidade.
Acrescentaremos s reflexes de Gomes mais duas categorias, como forma
de avaliar a efetividade das ouvidorias pblicas: estrutura e sistema. Na categoria
estrutura, percebe-se, de um lado, ouvidorias com estrutura burocrtica meca-
nicista, as quais impedem que as demandas fluam com a rapidez e a intensidade
da indignao do cidado, servindo de anteparo s mazelas da instituio. Seriam
ouvidorias sem acesso direto ao centro de poder decisrio. De outro lado, perce-
bem-se ouvidorias com estrutura com tendncia orgnica, flexveis, fazendo que os
reclamos do cidado sejam levados de forma gil ao centro do processo decisrio.
Por sua vez, a categoria sistema tambm se mostra relevante, porque as ins-
tituies no so sistemas fechados e, portanto, mantm inmeras relaes com
o ambiente externo, influenciando-o e sendo por ele influenciado. As ouvidorias
tambm esto condicionadas a esse tipo de ambientao. Dessa forma, os mode-
los de gesto de ouvidorias podem ser classificados em dois tipos: reativas aque-
las que s agem depois de provocadas, tendo como desvantagem que o prejuzo
social j ocorreu e proativas atentas s mltiplas relaes institucionais e com
viso sistmica, atuam junto ao ncleo de poder da organizao, apresentando
sugestes de correo de rumo e evitando, portanto, o dano.
Essas categorias nos permitem avaliar com clareza e com base na realidade se
a ouvidoria possui resolubilidade ou simplesmente serve para legitimar as mazelas
da instituio, amortecendo os reclames dos cidados. claro que na realidade
no existem modelos ideais nem puros, como os representados por essas cate-
gorias. Todo e qualquer tipo de organizao ir mesclar essas caractersticas ou
funes. O que vai importar na realidade a tendncia de ao que o sistema ir
apresentar a partir de um diagnstico. Assim, as ouvidorias pblicas gravitariam
em um contnuo entre a defesa da instituio e a defesa do cidado.
Alm das categorias citadas, possvel avaliar a efetividade da ouvidoria a
partir da satisfao e da credibilidade de que ela desfruta perante os cidados, o
que pode ser apurado por meio de pesquisas dirigidas.8 Em suma, associar pesquisa
8. A ttulo de ilustrao, a Ouvidoria do Ipea realiza anualmente duas pesquisas: uma de satisfao pblico externo
e interno e outra de visibilidade pblico interno com o intuito de verificar sua efetividade. Por estas, foram
observados que o nvel de satisfao dos usurios da Ouvidoria do Ipea, em 2008, no que se refere qualidade no
atendimento excelente e bom foi de 88,34%, contra 88,24% em 2007. Quanto ao tempo de atendimento, 80%
responderam que o tempo foi curto e normal contra 100% em 2007. A perda de efetividade em relao ao tempo de
atendimento detalhada no relatrio mencionado. O relatrio aponta que embora existam espaos para aperfeio-
amento, a credibilidade da Ouvidoria do Ipea elevada tendo em vista que 95% dos que responderam avaliao
disseram que recorreriam ouvidoria novamente. Na avaliao de 2007, esse indicador era de 88,24%. J em relao
visibilidade, em pesquisa realizada com seu pblico interno, a Ouvidoria do Ipea apresentou uma visibilidade de
94,8% e uma credibilidade e confiana de 87%.
de campo com diagnstico organizacional, a partir das caractersticas da ouvidoria

aqui apresentadas, parece ser uma estratgia promissora para avaliar a tendncia do
modelo de gesto e sua efetividade. A figura 3 apresenta uma sntese de como as
variveis podem ser avaliadas em um contnuo que varia da defesa da instituio
defesa do cidado.
FIGURA 3
Contnuo de resolubilidade e atendimento ao cidado
Defesa da instituio Defesa do cidado
Funo
a) Manuteno do status a) Efeito na realidade social
a) Teleologia
b) Defesa da instituio b) Defesa do cidado
c) Poderes opinativos b) Positiva c) Poderes vinculativos
c) Mecnica
Formal aes concentradas

no controle, nas relaes Material nfase na equidade
Racionalidade social guiadas por valores
legais
Mecanicista Estrutura Orgnica
Reativas Sistema Proativas
6 A AUTONOMIA DA OUVIDORIA PBLICA

Um ltimo aspecto a ser considerado, que tambm se relaciona com o debate
sobre efetividade, o grau de autonomia das ouvidorias pblicas. Gomes (2000a)
identifica trs caractersticas das ouvidorias pblicas, na atualidade, que reforam
a necessidade de reflexo sobre o tema: i) nvel hierrquico inferior; ii) seleo por
nomeao; e iii) autonomia reduzida em face da natureza do cargo.
De fato, a relao de poder entre o ouvidor e o titular da instituio que fis-
caliza fator crtico de sucesso para suas atribuies. Sem autonomia, a ouvidoria
no se transforma em instrumento de mudana, a participao do usurio na
administrao fica drasticamente reduzida e, com ela, a cidadania e a democracia.
No por outra razo que Lyra (2008) considera bsicos para o exerccio pleno
da atividade de ouvidor os seguintes requisitos:
Atribuio de mandato e escolha do ouvidor por um colegiado indepen-
dente, como forma de equilbrio de poder entre o ouvidor e o titular da
instituio fiscalizada. Esse requisito um dos mais crticos no sistema

de ouvidorias pblicas no Brasil, cuja caracterstica a nomeao do ou-
vidor pelo titular da instituio fiscalizada, muitas vezes sem mandato.
Garantia de que o gestor responder em prazo curto interpelao do
ouvidor, sob pena de responsabilidade.
Garantia de sigilo ou confidencialidade aos usurios da ouvidoria, de
forma a evitar possveis retaliaes.
Acesso a informaes do rgo em carter prioritrio e em regime de urgncia.
Publicao de forma transparente dos relatrios da ouvidoria.
Autonomia financeira, de forma a garantir meios materiais e recursos
humanos necessrios ao seu funcionamento.
Capacidade de representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Alm dos requisitos apresentados por Lyra, pode-se ainda garantir a am-
pliao da autonomia s atividades do ouvidor, com a constitucionalizao das
ouvidorias pblicas, por meio de emendas constitucionais no mbito federal e es-
tadual, dotando-as de garantias de autonomia e independncia. Caberia tambm
avaliar a criao de lei para regulao de suas atividades nos moldes que dispem
as defensorias pblicas, as procuradorias, as advocacias, entre outras.
A ouvidoria pblica juntamente a outros instrumentos de participao cidad
previstos na CF/88 so instrumentos promissores na construo de um pas mais
inclusivo, social e politicamente. Viabilizando o acesso dos cidados gesto p-
blica e servindo como fora indutora de mudanas em seu funcionamento, as ou-
vidorias ajudam a equalizar relaes sociais e a ampliar o controle e a fiscalizao
direta da sociedade sobre o poder pblico. Alm de mapear essas relaes, este
texto procurou demonstrar que a plena efetividade desse instrumento depende
do atendimento a uma srie de requisitos. A valorizao da tica, a adequao do
perfil e das habilidades do ouvidor pblico, a clareza de critrios para a avaliao
da efetividade do trabalho do ouvidor e a autonomia da ouvidoria pblica so
aspectos essenciais. Espera-se que este texto contribua para a construo e o forta-
lecimento de ouvidorias pblicas, bem como influencie a melhoria da qualidade
da democracia no Brasil.
REFERNCIAS
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Seo IIb
Dilemas e desafios: novas direes para o debate

sobre as instituies democrticas brasileiras
CAPTULO 7
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS:

1988-2008
1 INTRODUO
Quando a Constituio Federal de 1988 (CF/88) entrou em vigor, foram defini-
dos novos parmetros institucionais para o exerccio da soberania no pas. J no
primeiro artigo, a Carta Magna apresentou o modelo de democracia que deveria
vigorar a partir de ento; um misto de democracia representativa e direta: todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou direta-
mente. O exerccio do poder de que trata esse artigo remete tanto aos instrumen-
tos de representao clssicos das democracias modernas como aos mecanismos
de democracia direta (MDDs). A possibilidade do exerccio direto do poder pelo
povo foi uma das maiores inovaes do novo texto constitucional (BENEVIDES,
1991). Esta inovao, no entanto, permanece pouco explorada na democracia
brasileira, mesmo vinte anos aps sua criao.
Os instrumentos de democracia representativa, cujo maior indicador o
direito ao voto para eleger representantes, j se consolidaram no Brasil. Os avan-
os no sistema representativo vo desde a introduo das urnas eletrnicas nas
eleies e ampliao de zonas eleitorais, at as reformas no sistema de partidos.
Entretanto, os mecanismos de democracia direta no se desenvolveram com o
mesmo vigor ou no receberam a mesma ateno dedicada aos instrumentos re-
presentativos. Os efeitos positivos dos instrumentos representativos para o desen-
volvimento e a sustentabilidade dos regimes democrticos j foram amplamente
discutidos pela teoria poltica. No entanto, ainda h um grande debate acerca
das implicaes dos MDDs nos sistemas polticos. Grande parte dos tericos
que defende seu uso sustenta a hiptese de que os MDDs aumentam o grau de
responsiviness de um governo, pois fazem que os governantes antecipem resultados
e tomem decises polticas mais prximas da vontade popular (LIJPHART, 1984
apud ALTHMAN, 2005).
Um estudo emprico realizado nos Estados Unidos testou essa hiptese e con-
cluiu que os estados norte-americanos que inseriram os MDDs em suas legislaes
apresentaram um incremento no nvel de confiana da populao nos governos e
nas instituies polticas com relao aos estados que no preveem MDDs consti-
tucionalmente (BOWLER; DONOVAN, 2002). O estudo demonstra ainda que
o uso dos MDDs acarretou um aumento nos nveis de eficcia interna da poltica
ou seja, a percepo que o cidado tem de sua capacidade de alterar a poltica e
de participao em processos eleitorais tradicionais. Essas concluses reforam a
tese de que o uso de MDDs tem uma influncia positiva no sistema poltico.
No Brasil os efeitos dos MDDs ainda so pouco conhecidos e debatidos
pela teoria. Neste captulo pretende-se discutir a forma como os instrumentos
de democracia direta foram criados, regulamentados, e vm sendo utilizados no
Brasil nos ltimos anos. Apresentam-se com essa finalidade, dados exploratrios
importantes que nos apontam para algumas concluses iniciais que podem con-
tribuir para o desenvolvimento do tema no pas.
importante notar que apesar de a Constituio Federal de 1988 ter criado,
ou ampliado, os mecanismos de participao popular, tais como conselhos gesto-
res de polticas pblicas, conferncias e comisses etc., apenas aqueles especifica-
dos no Art. 141 oportunizam ao povo o exerccio direto da soberania, podendo,
com isso, serem considerados MDDs, quais sejam: plebiscito, referendo e inicia-
tiva popular. Chamaremos MDD de consulta os plebiscitos e referendos. Ambos
permitem aos cidados decidir diretamente sobre algum tema relevante, seja ele
de cunho legislativo, administrativo ou constitucional. No Brasil, em termos ge-
rais, a distino entre plebiscito e referendo, definida pela Lei no 9.709/1998,
marcada pela temporalidade e pelos efeitos dos MDDs no processo legislativo.2
Quando a consulta populao anterior ao ato legislativo ou administrativo,
ou seja, anterior ao projeto de lei, por exemplo, estamos diante de um plebiscito,
que condiciona a atividade legislativa deciso popular. Quando essa consulta
posterior a qualquer desses atos, trata-se de um referendo, cujo efeito aprovar
ou rejeitar uma norma ou fragmento j discutido pelo legislativo. A iniciativa
popular, por sua vez, um MDD de proposio. Por meio dele os cidados podem
apresentar um projeto de lei ao Congresso Nacional, mediante a obteno de um
nmero mnimo de assinaturas.3
A pesquisa apresentada neste captulo est dividida em trs partes princi-
pais. A primeira delas busca apresentar as principais correntes tericas relativas
ao tema dos MDDs. Em seguida, retomaremos os dados histricos do processo
de criao e regulamentao desses mecanismos, e por fim, apresentaremos da-
dos sobre a dinmica do uso dos MDDs nos ltimos anos no pas. Grande parte
da pesquisa tem o carter exploratrio, fase na qual foi realizada uma extensa
1. Constituio Federal de 1998, Art. 14: A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto
e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
2. O Brasil, entretanto, um dos poucos pases do mundo a utilizar duas terminologias para os MDDs de consulta.
A maior parte dos pases utiliza, neste caso, apenas o termo referendo (BENEVIDES, 1991; BUTLER; RANNEY, 1994).
3. Art. 13 da Lei no 9.709/1998: A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Depu-
tados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 231
coleta e organizao de dados primrios sobre o uso e a regulamentao dos

MDDs no pas. A principal base de dados foi composta pela anlise de todos os
projetos de convocao de MDDs de consulta e de proposio que tramitam ou
tramitaram no Congresso Nacional entre 1988 a 2008. Alm disso, a pesquisa
conta tambm com a anlise de textos dos anais da Constituinte, relativos s
comisses temticas que foram decisivas para a criao dos MDDs, em 1988,
e dos relatrios dos debates ocorridos no Congresso sobre sua regulamentao,
concluda em 1998. Com base nesses dados foi construdo o principal argumen-
to presente no texto, de que, apesar dos efeitos positivos que o uso dos MDDs
acarreta, demonstrados pela literatura internacional, os resultados encontrados
no Brasil ainda so insatisfatrios.
2 PERSPECTIVAS SOBRE MDDs NA TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

A ideia da democracia como sistema poltico uma das mais aceitas e difundidas da
atualidade. No entanto, s na segunda metade do sculo XIX a palavra democracia
adquiriu um sentido terico e prtico positivo (SARTORI, 1992). Atualmente,
ser democrtico sinnimo de ter legitimidade, e a importncia de definir bem esse
conceito fez que muitos tericos se dedicassem a discutir amplamente o que demo-
cracia, e ainda, qual melhor modelo de democracia. Exatamente por isso, democracia
hoje um conceito complexo que abarca diversas concepes. No pretendemos
aqui fazer uma reviso extensiva do conceito, mas importante notar como as divi-
ses tericas geraram diferentes vises sobre a participao direta, mais exatamente,
sobre o uso dos MDDs.
De modo geral democracia significa governo do povo, ou seja, um sistema
democrtico um sistema em que a populao que define seu prprio gover-
no, tanto em termos de preferncias polticas quanto dos prprios ocupantes do
poder. O que divide os tericos, no entanto, no a diferente viso da funo
do sistema, mas da maneira pela qual a soberania popular deve ser exercida. Dito
de outro modo, um dos pontos de maior diviso na teoria democrtica a viso
da funo do cidado no sistema poltico. Existem diversas classificaes da teoria
democrtica na literatura, no entanto, como nosso objetivo discutir o uso dos
MDDs, podemos considerar as vises sobre o conceito de maneira dicotmica,
levando apenas o critrio funo dos cidados em considerao.
De um lado, est o modelo representativo clssico de autores como Dahl (1971),
Schumpeter (1961) e Bobbio (2002), baseado na distribuio do poder soberano da
populao entre os representantes democraticamente eleitos que representaro seus
interesses. Esse modelo ganhou destaque pelo conceito de Poliarquia (DAHL, 1971),
que nada mais que um sistema no qual a tomada de deciso est baseada na livre
concorrncia e na participao da populao em geral na eleio dos representantes
eleitos, ou seja, na seleo da elite poltica qualificada. Do outro lado, est o modelo
participativo que prev que, alm dos instrumentos representativos, as democracias

devem contar com mecanismos alternativos de incluso cidad que ampliem a parti-
cipao (BARBER, 1984; PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1978). Existe ainda
uma terceira corrente forte, que defende um modelo de democracia deliberativa, e
que, assim como a participativa, prev formas alternativas de aproximao da popula-
o com o governo, no entanto, est focada no processo de deliberao sobre a poltica
(HABERMAS, 1998).
A maior parte dos autores que compartilha a viso da democracia represen-
tativa clssica critica o uso dos MDDs. Neste sentido, o principal argumento con-
trrio sugere que os MDDs so instrumentos que apenas consideram a opinio
das maiorias, e portanto, inviabilizam o processo de negociao e compensaes
que poderia ocorrer nos parlamentos (ARROW, 1994). Outros autores sugerem que
os instrumentos de democracia direta so inadequados para a tomada de decises
polticas complexas, pois so inflexveis e dificultam a modernizao de conte-
dos polticos (COLOMBO, 1998). Entretanto, esses estudos ainda no testaram
suas hipteses empiricamente e a comprovao dos efeitos negativos dos MDDs
contestada por muitos defensores da democracia participativa, e vrios estudos
sustentam os aspectos positivos de sua utilizao.
Segundo Budge (1996), a democracia direta, ou participativa, definida
por um regime em que os cidados adultos discutem e votam nas decises pol-
ticas mais importantes e seu voto determina o modelo da poltica a ser seguido.
Os MDDs so, portanto, instrumentos que possibilitam que a populao in-
fluencie em questes estratgicas e relevantes. Segundo o autor, a possibilidade
de tomada de deciso direta pela populao no minimiza ou ameaa a funo
do parlamento. Antes, pelo contrrio, Budge sustenta que um sistema que une
mecanismos de democracia representativa e democracia direta aumenta o grau
de incluso e participao coletiva no governo. Alm disso, como mencionado,
Bowler e Donovan (2002) sustentam a tese de que os MDDs tm efeitos positivos
no grau de interesse e participao dos cidados na poltica, tanto no que diz res-
peito ao uso dos prprios MDDs como nas instncias tradicionais democrticas.
A existncia desses mecanismos, segundo os autores, tem influncias positivas na
percepo da populao de sua proximidade com o governo e gera um aumento
na confiana nas instituies de um modo geral.
No caso brasileiro, muitos autores apontam para as debilidades do modelo
representativo. Para Benevides (1991), a relao entre o Estado e a sociedade na
arena poltica baseada exclusivamente na relao entre partidos polticos e repre-
sentantes eleitos problemtica. Para a autora, as deficincias na representao
poltica brasileira poderiam ser compensadas por meio da criao de novos ou da
consolidao dos atuais instrumentos de participao popular como os MDDs ,
que teriam papel fundamental no aprimoramento da qualidade da democracia do

pas. Azevedo e Anastasia (2002, p. 4) apontam para o mesmo desafio de aperfei-
oar as instituies democrticas, o que implica a
(...) operao nos interstcios eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da re-
presentao, formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam a
ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados e o controle p-
blico do exerccio do poder.
Assim, parte desses autores considera os aparatos de democracia direta, ou os
MDDs, como instrumentos complementares com efeitos positivos na democracia
representativa. Alm disso, argumentam que a ampliao dos canais de participao
da populao no governo contribui positivamente para o sistema de representao
(MACPHERSON, 1978) e fortalece o accountability vertical (ODONNELL, 1998;
PATEMAN, 1992). Lijphart (1984) tambm enfatiza o potencial dos MDDs para
suprirem deficincias do sistema representativo, mas adverte que sua real capacidade
de ampliar a resposiviness4 de um governo depende da maneira como eles so dese-
nhados institucionalmente. Assim, entendemos que os efeitos positivos dos MDDs
no esto vinculados a sua simples previso legal, mas dependem, principalmente,
do desenho institucional e da forma como so regulamentados em cada sociedade.
3 CRIAO, REGULAO E DESENHO INSTITUCIONAL DOS MDDs NO BRASIL:

A ASSEMBLEIA CONSTITUINTE
A diviso entre os defensores de um modelo puramente representativo e aqueles
que buscam aliar democracia representativa aos instrumentos de democracia direta
tambm esteve presente de forma significativa no debate que ocorreu durante a
Assembleia Constituinte de 1987-1988. Na poca, os representantes discutiam a
insero ou no de MDD no direito brasileiro.5 A anlise dos anais da Constituin-
te revela intensa disputa quanto ao peso relativo a ser atribudo aos MDDs vis--vis
a representao tradicional no sistema poltico brasileiro. De um lado, estabeleceu-
se uma corrente contrria aos MDDs, que argumentava j haver, por meio do
sistema democrtico representativo, a possibilidade da vontade do povo ser ouvida
e representada. A criao de instncias de participao direta seria desnecessria.
Alm disso, os mesmos constituintes argumentavam que a criao dos MDDs
implicaria perda de poder e enfraquecimento dos prprios representantes eleitos.
4. O autor no utiliza esse conceito, mas fala da ampliao da interao entre governo e demanda dos cidados.
5. Benevides (1991) chama ateno para a forte mobilizao popular ocorrida em 1987 que deu origem a trs impor-
tantes emendas constitucionais que previam a incluso dos institutos de democracia direta que hoje conhecemos na
Constituio. Essas emendas, conseguiram reunir, sob a promoo do Plenrio de So Paulo, do Movimento Gacho
da Constituinte e do Plenrio de Minas Gerais, mais de 400 mil assinaturas (p. 125). A autora salienta, ainda, im-
portantes propostas que foram apresentadas nos anteprojetos da Constituio, e destaca os de Jos Afonso da Silva,
Fbio Konder Comparato, Pinto Ferreira e Dalmo Dallari, e que continham diversas sugestes no sentido da ampliao
da participao direta no pas.
Durante os debates nas Subcomisses Temticas Constituintes, algumas falas

eram paradigmticas desta posio. Por exemplo, a opinio expressada pelo consti-
tuinte Samir Ucha (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB/SP)
era a de que o povo j participa suficientemente do processo legislativo ao votar e
o direito de voto d voz a qualquer parcela da populao que deseja ser ouvi-
da. Alm disso, o constituinte afirmava que o aumento da participao popular
por meio dos instrumentos diretos implicaria, antes que um complemento, uma
diminuio na representao. No mesmo sentido, o constituinte Joo Menezes
(Partido da Frente Liberal PFL/PA) questionava a pertinncia de inserir no texto
constitucional instrumentos de participao direta, que gerariam um processo
[legislativo] sem fim, que no se coaduna com a realidade (MENEZES, 1987).
Eu, como exero o mandato popular h vinte e quatro anos, acho que estamos
aqui tentando diminuir moralmente o nosso mandato. [...] como o advogado:
ele no precisa mais advogar, o cliente vai falar com o juiz (UCHA, 1987).
Em oposio a esses argumentos, havia um grupo de constituintes que
defendiam a aprovao dos MDDs e sua importncia como meio de incluir,
no processo legislativo, a populao excluda da poltica durante todo o re-
gime ditatorial, imediatamente anterior. O constituinte Joo Paulo (Partido
dos Trabalhadores PT/MG), ainda na Subcomisso de Direitos Polticos,
foi enftico ao afirmar que o povo brasileiro, at hoje, e principalmente
nesses ltimos vinte anos [desde 1967], foi excludo da participao em
todos os nveis de deciso do nosso Pas (VASCONCELOS, 1987). Diante
disso, defendia ser fundamental criar um ambiente democrtico efetivo,
por meio da aprovao dos mecanismos de democracia direta. Por meio dos
MDDs, segundo o constituinte, o povo pode cuidar dos seus interesses
vitais e fundamentais.
O relator do projeto que compilou as propostas de implementao dos
MDDs, e um de seus maiores defensores na oportunidade, Lysneas Maciel
(Partido Democrtico Trabalhista PDT/RJ), entendia que instrumentos eram
fundamentais para que o preceito segundo o qual o poder emana do povo fosse
plenamente efetivo no sistema poltico brasileiro. Para o constituinte, o povo
a fonte primria do poder e isto est em todas as Constituies de todos os
tempos. A questo, levantada por ele, era de como tornar isso uma realidade.
Os defensores da criao dos MDDs argumentavam que o voto no poderia ser
o nico instrumento de participao da populao, pois um instrumento limi-
tado diante da complexidade da realidade, dos problemas e das demandas sociais.
A criao desses instrumentos ampliaria, portanto, o exerccio da cidadania, que
deveria ir alm da obrigao de apenas escolher os representantes a cada quatro
anos. Nos termos do relator,
(...) to ideolgico dizer que no se deve ouvir o povo, pois j somos representantes
dele, no temos obrigao de ouvi-lo, quanto ideolgico tambm dizer que se deve
ouvir o povo. (...) No acreditamos que o nosso compromisso com o eleitor s deva ser
feito de quatro em quatro anos. Isto o que eu chamo de poltica da Copa do Mundo
[...]. Estamos propondo claramente (...) que haja uma ligao permanente entre o povo e
os eleitos (MACIEL, 1987).
Apesar de alguns instrumentos de participao popular presentes
nas propostas debatidas e votadas no terem sido incorporados ao texto
constitucional,6 ao cabo do processo prevaleceu o entendimento dos MDDs
como complementos positivos e necessrios ao sistema representativo brasi-
leiro. O prprio texto do relatrio da Subcomisso de Direitos Polticos, vo-
lume 74, de 1987, no qual constavam as propostas que deram origem a esses
dispositivos constitucionais, deixa claro que a criao dos MDDs no visava
substituio do modelo representativo, mas pretendia corrigir insuficincias
e imperfeies de nossa democracia representativa. Esses dispositivos tinham
por objetivo, aumentar os nveis de accountability e ainda, criar condies
para aumentar a co-responsabilidade de toda a sociedade na elaborao de po-
lticas, e gerar uma distribuio do poder, com a finalidade de abrir as portas
para a democratizao da sociedade civil que por sua vez, alarga e integra
a democracia poltica.
Apenas uma dcada depois de sua criao, entretanto, os MDDs vol-
taram a ter a ateno dos parlamentares.7 Houve, portanto, um lapso de
dez anos entre a aprovao dos MDDs na Constituinte e sua regulamenta-
o pela Lei n o 9.709, de 1998. 8 Ao longo do perodo de hiato regulat-
rio foram apresentados diversos projetos de regulamentao do MDD ao
Congresso Nacional. O enfoque desses projetos era definir a abrangncia
dos MDDs e as exigncias para sua convocao e implementao. Ou seja,
6. o exemplo das propostas de Jos Afonso da Silva, Pinto Ferreira e Fbio Konder Comparato de implementao do
veto popular em que a populao pode vetar diretamente uma lei aprovada pelo Congresso , do recall instru-
mento pelo qual os eleitores podem destituir diretamente um ocupante de cargo eletivo , e de outros dispositivos que
foram discutidos e que previam a possibilidade da iniciativa popular em matria constitucional ou para a convocao
de plebiscitos e referendos.
7. Essa no foi a primeira vez que os MDDs foram previstos no direito brasileiro; j havia sido realizado, inclusive,
um referendo em 1963. Na ocasio, Joo Goulart (Jango) assumiu a presidncia, aps a renncia do cargo do
presidente Jnio Quadros. Jango assumiu com poderes reduzidos devido modificao do sistema presidencia-
lista para o parlamentarista promovida pelo Congresso com a Emenda Constitucional no 4/1961. Em 1962, ficou
estabelecido que haveria uma consulta popular em 1965 para decidir o sistema que deveria vigorar. No entanto,
o Congresso antecipou a consulta e o referendo popular foi realizado em 1963, com mais de 9 milhes de elei-
tores apoiando o retorno do presidencialismo, contra pouco mais de 2 milhes que optaram pela manuteno
do regime parlamentarista.
8. At a aprovao da lei, em 1998, a regulamentao dessa matria era feita, de forma adaptada, pela Lei Comple-
mentar no 1, de 9 de novembro de 1967, e por instrues dos tribunais eleitorais. Essa regulamentao era, alm de
insuficiente, pois se tratava de norma anterior Constituio Federal e que no abrangia todos os novos MDDs criados,
bastante contraditria, visto que havia sido sancionada pelo ento presidente Costa e Silva, tambm autor de um dos
projetos mais repressivos da histria brasileira, o Ato Institucional no 5 (AI5).
definiam quem poderia convocar os MDDs, sobre quais temas e mediante

quantas subscries.9
Apesar de o Art. 49, inciso XV, da Constituio Federal de 1988 definir que
de competncia exclusiva do Congresso Nacional a autorizao de referendo e
a convocao de plebiscito, a iniciativa dos MDDs foi um dos temas de maior
destaque no processo de regulamentao desses instrumentos. O Projeto de Lei no
3.876, de 1993, por exemplo, definia que a populao deveria ter autonomia na
convocao dos MDDs de consulta, e diversos outros projetos exigiam distintas
porcentagens de eleitores para os MDDs de proposio. No entanto, a lei aprova-
da exigiu que a forma legal de convocao dos MDDs de consulta fosse o projeto
de decreto legislativo (PDC).10 Como esse um tipo legal que somente pode ser
proposto pelos legisladores, na prtica, a lei acabou proibindo que tanto o chefe
do Executivo11 como a populao pudessem convocar consultas populares. Alm
disso, a porcentagem legal exigida pela lei para a iniciativa popular bastante
ampla e impe algumas exigncias territoriais significativas, uma vez que exige a
subscrio de 1% do eleitorado brasileiro, dividido por pelo menos cinco estados,
de maneira equilibrada. Conforme salientou Salgado (2006), nesse ponto a lei
parece ser incoerente, pois exige para a proposio de um projeto de lei um coefi-
ciente superior ao necessrio para a eleio de um deputado.12
A discusso sobre a iniciativa dos MDDs bastante interessante e significati-
va, e demanda uma anlise mais profunda. Lijphart (1984, p. 215) considera que
os MDDs de consulta so um passo positivo, porm modesto, no desenvolvimen-
to da democracia, mas sugere que quando estes esto aliados iniciativa popular e
9. Os principais projetos que tramitaram para regulamentao da participao direta no Brasil foram, em ordem de apre-
sentao: Projeto de Lei no 4.160, de 1989, do deputado Sigmaringa Seixas (PT/DF); Projeto de Lei do Senado Federal
no 5, de 1991, apresentado pelo Senador Nelson Carneiro (PMDB/RJ); Projeto de Lei no 1.748, de 1991, do deputado
Giovanni Queiroz (PDT/PA); Projeto de Lei no 3.876, de 1993, de autoria do deputado Zaire Resende (PMDB/SP) e mais
oito deputados; Projeto de Lei no 4.137, de 1993, do deputado Aldo Rebelo (Partido Comunista do Brasil PCdoB/SP);
proposta do Senado Federal no 3.589, de 1993, subscrita pelo senador Humberto Lucena (PMDB/PB); Projeto de Lei do
Senado Federal no 220, de 1995, do senador Lcio Alcntra (Partido da Repblica PR/CE); Projeto de Lei no 1.578, de
1996, do Senado Federal, assinada por Jos Sarney (PMDB/AP), e por fim o Projeto de Lei no 1.616, de 1996, apresen-
tado pelo deputado Marconi Perillo (na poca, Partido Progressista PP/GO).
10. Alguns estados, entretanto, foram alm da regulamentao federal e criaram instrumentos que em todas as suas
etapas, desde sua convocao at a votao, podem ser chamados de diretos, visto que a prpria populao pode
convocar referendos nessas unidades federativas. Os dados, entretanto, no so suficientes para analisarmos se esses
mecanismos tem tido sucesso nessas unidades.
11. Essa foi uma preocupao do constituinte para evitar o chamado cesarismo democrtico com o uso dos MDDs
pelo chefe do Executivo. Sobre esse assunto, ver Vallenilla Lanz (1919) e Prlot (1973).
12. possvel observar que era muito mais fcil enviar um projeto popular de emenda Constituio, do que atual-
mente a tarefa de envio de projeto de lei ordinria por iniciativa popular. Na poca da Constituinte, exigiam-se 30 mil
assinaturas e trs entidades responsveis. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em 1988, o nmero de
eleitores brasileiros era de 75.813.519; 30 mil assinaturas representam, portanto, 0,039% do eleitorado. poca da
aprovao da Lei no 9.709/1998, quando a exigncia de 1% do eleitorado para apresentao de projetos de iniciativa
popular foi positivada, passou-se a exigir 106.101 de assinaturas de eleitores, trs vezes e meia a mais do que o exigi-
do pela Constituinte. Atualmente o nmero de assinaturas necessrias para esse tipo de projeto de 130.958, quase
cinco vezes o exigido pela Constituinte em termos absolutos, enquanto o nmero de eleitores no perodo aumentou
apenas 1,7 vezes.
podem ser convocados pela populao, se convertem em um passo gigantesco.

Um dos indicadores para a classificao dos MDDs na literatura mundial o
tipo de iniciativa vinculada ao instrumento. Assim, os MDDs de consulta podem
ser controlados, tambm chamados de convocados de cima, quando so os
representantes dos poderes tanto Legislativo como Executivo que decidem
se e quando um MDD vai ser convocado, de que forma e sobre que tema ele
tratar. Ou, podem, ainda, ser no controlados, ou seja, com a iniciativa vin-
da de baixo, quando sua convocao depende da vontade e iniciativa popular
(SMITH, 1976; LIJPHART, 1984; TSEBELIS, 2002; ALTHMAN, 2005). Nas
palavras de Althman (2005, p. 212) a principal diferena que no primeiro caso
a cidadania tem um papel reativo, e no segundo caso, proativo. O ponto parece
ser fundamental para entender a dinmica do uso dos MDDs no caso brasileiro,
uma vez que, diante dos dados empricos, no s o tipo de iniciativa dos MDDs
de consulta como a forma de oficializao do MDD de proposio se mostram
variveis independentes com enorme valor explicativo.
Outra questo fundamental para entender a lgica do uso dos MDDs de
consulta est ligada obrigatoriedade ou faculdade de convocao desses instru-
mentos em casos especficos. A principal inovao da CF/88 em matria parti-
cipativa reside, como vimos, no Art. 14, mas esse artigo no o dispositivo de
maior impacto na quantidade de MDDs propostos no pas. O tema que est
relacionado ao maior nmero de MDDs, principalmente plebiscitos, decorre do
Art. 18, 4o, da CF/88.13 Esse dispositivo trata da nica possibilidade em que
a utilizao de um MDD de consulta obrigatria no Brasil: para a criao de
novos estados e municpios.
A rigor, um dispositivo que vincule a criao de municpios e estados
consulta da populao diretamente interessada no inovador na legislao
brasileira. Desde 1967, quando foi aprovada a Lei Complementar no 1, existia
a exigncia legal de que as populaes afetadas pelo desmembramento de terri-
trios fossem consultadas via plebiscito. Sem essa consulta vinculante no pode
existir modificao territorial. Obviamente, a imposio da realizao da consulta
plebiscitria faz que o instrumento do plebiscito no Brasil permanea fortemente
ligado ao tema territorial. Isso se reflete tanto na legislao especfica como nas
propostas analisadas dos ltimos 20 anos.
13. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (...) 3o - Os Estados podem
incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar. (BRASIL, 1988a, grifo nosso). 4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmem-
bramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e
dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (BRASIL, 1996).
4 USOS DOS MDDs NO BRASIL

Na histria da democracia recente brasileira apenas em dois momentos foram
convocados MDDs de consulta, e em apenas um desses casos por iniciativa do
Congresso Nacional. A prpria CF/88 no Art. 2o do Ato das Disposies Cons-
titucionais Transitrias previu a realizao, em 1993, do at hoje nico plebisci-
to realizado no Brasil durante sua vigncia. Este plebiscito foi convocado para que
a populao pudesse definir a forma (repblica ou monarquia constitucional) e
o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) (BRASIL, 1988b,
Art. 2o) que deveria vigorar no pas a partir de ento.14 A segunda experincia
do uso dos MDDs de consulta definidos pelo Art. 14 da Constituio Federal
no Brasil, em nvel nacional, aconteceu em 2005 e ficou conhecida como o re-
ferendo das armas. A consulta popular dizia respeito ao Art. 35 do Estatuto do
Desarmamento que entrou em vigor em 2003 , que tratava especificamente
da comercializao de armas de fogo no pas. Incio, Novais e Anastasia (2006)
analisaram o trmite congressual do referendo das armas desde a primeira pro-
posio at a efetiva convocao da consulta. O fluxo de projetos relativos reali-
zao desse referendo demonstra as dificuldades institucionais na aplicao desse
instrumento no Brasil. De acordo com os autores,
No perodo que se estendeu de 2003 a 2005, tramitaram na Cmara dos Deputa-
dos 14 proposies importantes que se relacionavam diretamente ao tema do referendo
do desarmamento. Foram apresentados cinco Projetos de Lei, sendo que trs de-
les propunham a prorrogao da realizao do Referendo (4.341/04, 4.758/05 e
4.979/05), um deles revogava o artigo 35 da Lei n 10.826 de 2003 (4.220/04);
o outro dispunha sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM. Tramitaram,
ainda, trs projetos de Decretos Legislativos (PDC), quatro requerimentos, uma
indicao e um requerimento de informao. Desses, o principal foi o PDC 1.274/04,
(...) apresentado pelo senador Renan Calheiros (PMDB-AL) que autorizava a realiza-
o do Referendo acerca da comercializao de armas de fogo e munio em territrio
Nacional (INCIO; NOVAIS; ANASTASIA, 2006, p. 127).
Outro dado relativo democracia direta no pas diz respeito ao uso do MDD
de proposio, ou seja, aos projetos de lei por iniciativa popular. Ainda que ao
longo dos ltimos 20 anos, algumas propostas tenham obtido o nmero de assi-
naturas exigidas pela legislao, de fato, nenhum projeto de iniciativa popular foi
apresentado ao Congresso Nacional nesses termos. Ocorreu que em todos os casos
em que a sociedade mobilizada conseguiu o nmero de assinaturas previstas legal-
mente, os empecilhos institucionais, tais como exigncias do Tribunal Superior
Eleitoral para a verificao das milhes de assinaturas coletadas, foram impeditivos
prticos para que essas propostas fossem encaminhadas formalmente como MDD.
14. Como se sabe, o resultado da consulta definiu a Repblica como forma e o presidencialismo como sistema de governo.
Durante os ltimos 20 anos, segundo dados de Salgado (2006), trs projetos

que tiveram incio em processos de iniciativa popular se tornaram lei. Entretan-
to, nenhum desses projetos efetivamente foi apresentado como projeto popular e
precisou ser subscrito por algum coautor institucional. o caso da Lei no 8.930,
de 1994, que modificou a chamada lei de crimes hediondos (Lei no 8.072/1990),
que adveio do Projeto no 4.146/1993, cujo autor oficial o Poder Executivo.15
A Lei no 9.840/1999, tambm teve incio em um projeto de iniciativa popular que
foi apresentado ao Congresso com o nmero de assinaturas exigidas,16 porm no foi
protocolado como MDD Projeto no 1.517/1999. Esse projeto, que previa
a modificao do cdigo eleitoral,17 e que ficou conhecido como a lei da com-
pra de votos, foi subscrito por diversas lideranas partidrias. Alm destas, a Lei
no 11.124/2005, que tratou do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e
criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), teve origem no
Projeto de Lei no 2.710/1992, tambm de cunho popular. Neste caso, entretanto, o
autor do projeto formalmente foi o deputado Nilmrio Miranda (PT/MG).18
Diante dessa dificuldade derivada do desenho institucional do MDD de pro-
posio, foi criada a Comisso Permanente de Legislao Participativa. Essa comisso
tem sido responsvel pela apresentao de inmeras propostas de cunho popular, mas
no decorrente de um MDD.19 Diante da regulamentao e do aparato institucional
voltado ao MDD de proposio, mais simples apresentar uma sugesto de projeto de
lei e buscar o apoio de um parlamentar para aprovar a legislao ou tentar aprovar esse
projeto pela Comisso de Participao Popular do que exercer o direito de participao
direta previsto na Constituio Federal. Alm do nmero de assinaturas exigido ser
elevado, uma vez obtido, os empecilhos institucionais so impeditivos da apresentao
de projetos dessa natureza sem o apoio de um legislador. O interessante, nesse caso,
a aparente incoerncia entre os incentivos negativos para o uso do MDD de consulta
por um lado, e o seu uso efetivo, por outro. Ainda que a hiptese de escolha racional
possa ser a de buscar o apoio parlamentar frente a se mobilizar para propor um projeto
diretamente, esse tipo de proposta, ainda que em nmero pequeno, vem sendo apre-
sentada at hoje. Um dos fatores que pode explicar esse comportamento que o peso
poltico que esses projetos carregam em si auxilia na rapidez e na aprovao dessas leis.
15. A mobilizao foi desencadeada aps o assassinato da atriz Daniela Perez, filha da roteirista Glria Perez.
16. Com a participao de diversos setores da sociedade e impulsionado principalmente pela Comisso Brasileira
Justia e Paz (CBJP) e pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).
17. O Projeto no 1.517/1999 previa alterar a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997 e artigos do Cdigo Eleitoral
Brasileiro (Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965).
18. Recentemente o Movimento Combate Corrupo Eleitoral entregou outro projeto de iniciativa popular Pre-
sidncia da Cmara dos Deputados, conhecido como projeto de lei da ficha limpa, que trata da vida pregressa de
candidatos a cargos eletivos. Entretanto, mais uma vez, o caminho da democracia direta foi ao final indireta, pois o
projeto (PLP no 518/2009) foi apresentado como de autoria do deputado Antnio Carlos Biscaia (PT/RJ) e 32 depu-
tados coautores.
19. At 2007 foram recebidas 603 propostas por essa comisso e destas 199 foram aprovadas. Disponvel em: <http://
www2.camara.gov.br/comissoes/clp>. Acesso em: out. 2009.
Um exemplo claro a velocidade com que a Lei no 9.840/1999, foi aprovada. Apresen-
tada em 18 de agosto de 1999, foi transformada em lei em apenas 41 dias, sancionada
no dia 28 de setembro de 1999. Esta, no entanto, uma hiptese que requer maior
investigao e dados empricos para ser validada.
A anlise dos logros dos MDDs no nos fornece, entretanto, dados suficientes
sobre a dinmica que esses instrumentos tm tido nos ltimos anos. Por esse motivo,
foram analisadas todas as propostas que tramitaram ou tramitam no Congresso para a
implementao de MDDs de consulta, desde a promulgao da CF/88. Nesse pero-
do foram propostos por PDC, seguindo a legislao regulamentar, 156 projetos para
convocao de MDDs de consulta, sejam plebiscitos, sejam referendos.20 Tais projetos
foram analisados levando-se em considerao indicadores tais como o tema da mat-
ria, o partido poltico do proponente, o tempo de tramitao, as justificativas para sua
eventual rejeio, entre outros. Como mencionado, apenas uma das 156 propostas se
converteu efetivamente em consulta popular.21 No perodo que vai de 1988 a 2008,
apenas cinco22 propostas foram votadas pelo plenrio da Cmara dos Deputados e
outras seis foram encaminhadas com aprovao do Senado para a Cmara.23
GRFICO 1
Distribuio temporal das propostas de convocao de plebiscitos e referendos
25
20
Nmero de propostas
15
10
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ano de apresentao
Fonte: Cmara dos Deputados.
Elaborao prpria.
20. Em 2009 foram apresentados, at outubro, dois projetos de decreto legislativo convocando plebiscitos. Ambos
foram devolvidos aos autores por contrariar o disposto no Art. 3o da Lei no 9.709/1998 em concurso com o Art. 137,
1o, inciso I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD).
21. J que a consulta de 1993 foi prevista j na Carta Magna, no aprovada pelo Congresso.
22. Todas, exceto a PDC no 1.274/2004, que previa o referendo das armas e foi aprovada, tratavam da criao de
novos estados.
23. Quatro propostas tratavam da criao de municpios e uma, que deu origem ao referendo de 2005, sobre a comer-
cializao de armas de fogo no Brasil.
O grfico 1 mostra que houve crescimento, ainda que no linear, do nmero

relativo de propostas at 1998, em que o nmero de projetos sofre significativa
reduo. Pode-se supor que a reduo se explica principalmente por ser 1998 o
ano de votao da regulamentao dos MDDs no Congresso, o que dificultava
sua aplicao. Durante o ano de regulamentao dos instrumentos de participa-
o direta no Legislativo apenas uma proposta foi apresentada ao Congresso, a
qual tratava da criao de um novo estado no pas.24 Aps a regulamentao, h
novo crescimento at 2006, quando o nmero de propostas apresentadas volta a
diminuir. Uma hiptese para esta retrao o resultado negativo do referendo
de 2005, que produziu desestmulo proposio de novas matrias por parte dos
parlamentares inclinados a lanar mo desse instrumento, que advogavam a causa
derrotada no referendo. Entre 2005 e 2008, apenas quatro propostas de plebiscito
foram apresentadas ao Congresso, todas relativas criao de novos estados.25
A hiptese do desnimo parlamentar reforada por alguns aspectos. O prin-
cipal deles que, no Brasil, ao contrrio do que sugere a literatura internacional, o re-
sultado da consulta popular proposta em 2005 no foi o esperado pela prpria ban-
cada de parlamentares que a defendeu e buscou sua convocao.26 De acordo com
os especialistas, o resultado negativo atribudo, principalmente, m formulao
da pergunta que foi feita no referendo (INCIO; NOVAIS; ANASTASIA, 2006),
alm do prprio desenvolvimento da campanha das duas foras polticas que atua-
vam ento: o sim, bancada contrria comercializao de armas de fogo, e o no,
favorvel.27 O resultado do plebiscito de 2005 pode ter gerado um desestmulo ao
uso do instrumento de democracia direta, uma vez que a bancada que o convocou
foi derrotada, e, com base na literatura, o resultado esperado nesse tipo de MDD
o oposto, ou seja, os MDDs de consulta controlados s so convocados quando a
expectativa de ganho muito alta ou significativa (LIJPHART, 1984).
Nesse sentido, importante notar que os PDCs de democracia direta apre-
sentados aps 2005 dizem respeito, em sua totalidade, criao de novas uni-
dades federativas. No entanto, esse tipo de proposta no exclusivo do perodo
24. PDC no 631/1998, de Gonzaga Patriota (Partido Socialista Brasileiro PSB/PE).

25. PDC no 2.265/2006; PDC no 2.264/2006; PDC no 562/2008; PDC no 570/2008.
26. A bancada Por um Brasil sem armas, que defendia o sim, ou seja, a aprovao da proibio da comercializao
das armas de fogo no Brasil foi derrotada com o apoio de 36,06% dos eleitores, contra 63,96% votando o no e
apoiando a bancada Pelo direito da legtima defesa (dados do TSE). Sobre o referendo de 2005 no Brasil, ver Incio,
Novais e Anastasia (2006).
27. A pergunta era O comrcio de armas de fogo e munio deve ser proibido no Brasil?. A questo apresentada
pelo referendo de 2005 era bastante confusa e induzia ao erro: o voto sim, na verdade era o voto contrrio co-
mercializao de armas de fogo, enquanto o no era o voto a favor desse tipo de comrcio. Alm disso, dados da
prestao de contas da campanha mostram a disparidade do apoio financeiro da defesa de cada uma das propostas.
Enquanto o sim realizou a campanha com uma despesa total de pouco menos de R$ 2,5 milhes, o no gastou
mais do que o dobro desse montante, aproximadamente R$ 5.746.000,00. A maior parte das doaes da campanha
do no adveio de empresas de comercializao de armas de fogo, por exemplo, a empresa Taurus S/A 2,9 milhes
de reais em doaes, aproximadamente, e a Cia. Brasileira de Cartuchos R$ 2,7 milhes em doaes. Disponvel em:
<http://www.tse.gov.br>. Acesso em: maio 2009.
posterior a 2005. Em toda a amostra analisada, o tema que mais apareceu em

propostas de plebiscito e referendo foi o de novas demarcaes territoriais para os
estados. Essa vinculao do plebiscito com a criao de novos territrios uma
tendncia do uso do instrumento que aparece na legislao brasileira desde a
Lei Complementar no 1/1967, e que foi mantida na Carta constitucional de
1988, em seu Art. 18, 3o e 4o.
Aps analisar o comportamento de referendos e plebiscitos em diversos
pases, Butler e Ranney (1994) apontam quatro grandes categorias relativas aos
temas dos plebiscitos e referendos. A primeira categoria a das questes con-
stitucionais, surgidas logo aps revolues ou mudanas polticas que se fazem
necessrias para um pas buscar legitimidade para as regras que vo operar no
novo regime; um exemplo desse tipo de consulta o plebiscito brasileiro de 1993.
A segunda categoria composta pelos plebiscitos e referendos relativos s questes
territoriais, fomentados pelo princpio de autodeterminao dos povos, estabele-
cido a partir 1918 pelo presidente americano Woodrow Wilson. Esses referendos
tm por objetivo decidir questes territoriais e de fronteira. A tabela 1 mostra
que eles aparecem tambm no Brasil com maior intensidade. Em terceiro lugar,
esto as consultas sobre questes morais, que tratam de assuntos que dividem
significativamente as opinies polticas, tais como proibio de bebidas alcolicas,
aborto, eutansia etc. Por fim, outros assuntos, que variam de pas para pas, e
tratam desde a definio de impostos at a deciso se o trfego de veculo seguir
pelo lado esquerdo ou direito das vias.
Tendo por base as categorias de Butler e Ranney (1994), classificamos os
exemplos brasileiros de propostas de MDDs de consulta de acordo com as seguin-
tes temticas encontradas na amostra:
1. Modificaes territoriais so as propostas que versam sobre o desmem-
bramento ou a criao de novos estados e, em alguns casos, implicam
modificaes municipais.
2. Poltica criminal e penitenciria trata do porte de armas, maioridade
penal, pena de morte, priso perptua, aborto, eutansia, entre outros
assuntos penais.
3. Direitos polticos que buscam debater o voto facultativo, a data da
eleio, ou ainda, as regras para reeleio.
4. Direitos civis e sociais que discutem assuntos como a previdncia, a
legalizao da unio civil de pessoas do mesmo sexo etc.
5. Arquitetura constitucional que convocam MDD para tratar de emen-
das constitucionais, ou, como o caso de uma das propostas estudadas,
para a convocao de uma nova constituinte.
6. Desestatizao/privatizao de empresas normalmente relacionada a al-

gum processo de privatizao especfico.
7. Tratados internacionais que abordam a forma de participao do
Brasil em tratados, tais como a rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), o Mercado Comum do Sul (Mercosul) ou o Fundo Monetrio
Internacional (FMI).
8. Outros temas tais como fuso horrio, transposio do rio So Francisco etc.
A distribuio de propostas por esses eixos temticos pode ser observada
na tabela 1.
TABELA 1
Temas das propostas de referendo e plebiscito apresentadas ao Congresso Nacional
1988-2008
Tema Nmero de projetos %
Modificaes territoriais 85 54,5
Poltica criminal e penitenciria 25 16,0
Direitos polticos 21 13,5
Direitos civis e sociais 3 1,9
Arquitetura constitucional 3 1,9
Desestatizao de empresas 8 5,1
Tratados internacionais 5 3,2
Outros 6 3,8
Total 156 100

Elaborao prpria.
No Brasil o tema dos projetos apresentados ao Congresso varia signifi-

cativamente e por isso foi necessrio ampliar as categorias de Butler e Ranney.
No entanto, possvel observar que as propostas para criao de novos territrios
so preponderantes. Ao todo, 85 propostas no Congresso Nacional, que corres-
pondem a 54,5%, tm esse cunho, o que mostra, mais uma vez, a forte relao
que existe entre o uso dos MDDs de consulta no Brasil e a questo territorial.
J que este o nico tema cuja legislao exige a realizao de um MDD de
consulta, este dado sugere uma interessante relao dos MDDs e o tipo de con-
vocao: facultativa ou obrigatria. De todos os projetos analisados, apenas 72
previam a realizao de consultas facultativas.
Grande parte dos PDCs para consulta territorial prev a diviso de estados,
principalmente na regio Norte. Em recente estudo, Boueri (2008) analisou as
propostas de criao de novos estados que tramitaram no Congresso aps 1998 e
elaborou algumas estimativas de gastos que essas novas unidades gerariam. Segun-
do o estudo, o custo fixo seria aproximadamente R$ 832 milhes/ano, para cada
nova unidade criada. O autor chama ateno, ainda, para o fato de muitas dessas
propostas serem apresentadas sem levar em conta um estudo geogrfico acurado
visto que muitas delas desconsideram municpios interiores aos estados supos-
tos, formando verdadeiros enclaves. Outras ainda isolam municpios cortando
a comunicao dos mesmos com o estado de origem (BOUERI, 2008, p. 25).
O estudo apresenta ainda como seria o mapa poltico brasileiro no caso de apro-
vao dos PDCs de criao de novos estados, ilustrado no mapa 1.
Em alguns casos, as propostas so conflitantes. No Mato Grosso, duas pro-
postas redefinem uma mesma rea do estado. O PDC no 606/2000 propunha a
separao do norte do estado do Mato Grosso para a criao do estado do Mato
Grosso do Norte. Quatro anos depois, o PDC no 1.217/2004, proposto por um
deputado do mesmo partido, buscava dividir a mesma rea em dois estados dis-
tintos: os estados do Araguaia e de Aripuan.28
MAPA 1
Mapa poltico brasileiro no caso de aprovao dos PDCs de criao de novos estados
Fonte: B oueri (2008, p. 17), produzido a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Cmara
dos Deputados.
28. Projetos de Rogrio Silva (PFL/MT) e Jos Roberto (PFL/DF), respectivamente.

Retomando a tabela 1 possvel observar que os projetos de decreto legis-

lativo ligados temtica da poltica criminal e penitenciria, tais como porte de
armas, maioridade penal, pena de morte e priso perptua, aborto, eutansia,
compem 16% da amostra analisada. Entre estes est o nico exemplo na amos-
tra de projeto que foi transformado em norma jurdica, o PDC no 1.274/2004,
que deu origem ao chamado referendo das armas, de 2005.
Tambm chama ateno o nmero relativamente alto de propostas de regu-
lao de regras eleitorais e polticas. At 2008 foram apresentadas 21 propostas
para modificao de regras para reeleio e voto facultativo, a serem decididas por
meio de MDD. Questes como regulao sobre privatizao de empresas ou sua
re-estatizao e tratados internacionais aparecem em seguida com 5,1 e 3,2% das
propostas, respectivamente.
A apresentao desses projetos foi feita por um amplo nmero de par-
tidos polticos. A proposio de MDD de consulta no est relacionada a
nenhum partido especfico. Ao longo do perodo, a maior concentrao de
propostas de implementao de plebiscitos e referendos adveio de PDCs
de deputados e senadores pertencentes ao PT, 16% ao PP (PPB/PTR/PST),29
13,5% ao PFL-DEM,30 12,8% e ao Partido da Mobilizao Democrtica
Brasileira (PMDB) 12,2% (grfico 2).
29. Em 1990, o Partido Trabalhista Reformador (PTR) se fundiu ao Partido Social Trabalhista (PST) dando origem ao
Partido Progressista (PP). Em seguida o PP se fundiu ao Partido Progressista Renovador (PPR) dando origem ao PPB
(Partido Progressista Brasileiro). Em 2003, o PPB retorna a nomenclatura PP. Para representar a totalidade dessas
legendas utilizaremos PP.
30. Em 2007, o antigo Partido da Frente Liberal (PFL) alterou sua denominao para Democratas (DEM). Para repre-
sentar ambas legendas, utilizaremos DEM.
GRFICO 2
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional por partido 1988-2008
(Em %)
1
5 16 PT
PP/PPB/PTR/PST
6
PFL/DEM
PMDB
6
PL/PR
PDT
13
PPS/PDC/PDS
6
PSDB
PTB
PSB/PCdoB/PMN
8 PSD
13 PSL
PSOL
9 PST
12 PSTU
Elaborao prpria.
Apesar das divergncias existentes na literatura sobre a posio mais ade-

quada dos partidos polticos brasileiros no espectro ideolgico, assumindo os
riscos dessa classificao e baseando-nos em estudos recentes, possvel clas-
sificar as legendas brasileiras em direita, centro e esquerda com certo grau de
segurana (RODRIGUES, 2002).31 De acordo com esta classificao, a tabela
2 mostra haver maior proposio de consultas por MDD em partidos direita
do espectro ideolgico. Este dado , primeira vista, contraintuitivo, dada a
expectativa de utilizao mais intensa destes mecanismos por partidos de es-
querda, em funo da maior ateno dada por esses partidos participao dos
cidados na poltica. Entretanto, ao separarmos os dados sobre o posicionamen-
to ideolgico dos partidos polticos pelos tipos de propostas apresentadas ao
Congresso, agrupadas entre MDDs obrigatrios, ou seja, que tratam somente
de modificaes territoriais, e MDDs facultativos, nota-se que ambos os par-
tidos de direita e centro apresentam mais propostas de cunho obrigatrio que
os partidos de esquerda, ou seja, so responsveis pelas propostas de temtica
territorial, de que tratamos anteriormente.32
31. Sobre esse assunto, ver Kinzo (1993), Lima Jr. (1997) e Novaes (1994).
32. Os resultados de um modelo Logit do tipo de MDD como funo de dummies para ideologia mostraram que no
h diferena significativa entre direita e centro e que partidos de esquerda apresentam MDDs obrigatrios com
probabilidade significativamente menor ao nvel de 1%.
TABELA 2
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria
1988-2008
(Em %)
Ideologia Projetos de MDDs
Esquerda 31,4
Centro 18,6
Direita 50,0
Total 100,0

Elaborao prpria.
TABELA 3
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria e
tipo de MDD de consulta 1988-2008
Tipos de MDD de consulta

Ideologia
Convocao obrigatria Convocao facultativa Total
Esquerda 19 (38,8%) 30 (61,2%) 49 (100%)
Centro 17 (58,6%) 12 (41,4%) 29 (100%)
Direita 49 (62,8%) 29 (37,2%) 78 (100%)
Total 85 (54,5%) 71 (45,5%) 156 (100%)

Elaborao prpria.
Essa evidncia vai de encontro ao resultado da observao inicial que parecia

demonstrar apenas que os partidos de direita propunham mais MDDs que os
partidos de esquerda. O dado qualificado mostra que no podemos analisar esses
resultados apenas no ponto de vista das frequncias, pois importante especificar
o tipo de MDD proposto para entender essa relao.
No mapa 2, podemos observar duas informaes importantes. A primeira
delas diz respeito anlise das barras de cor vermelha que mostram a distribui-
o das propostas de convocao de MDDs pelos estados brasileiros, levando
em considerao a origem do parlamentar proponente. possvel notar que h
grande concentrao das propostas originrias da regio Sudeste do pas, respon-
svel por mais de 40% dos PDCs propostos. Tambm bastante significativa
a participao do Norte, responsvel por 27% das propostas apresentadas ao
Congresso neste perodo.
O mapa 2 tambm permite comparar a origem das propostas em relao

porcentagem de representao do estado no Congresso. Sudeste e Norte se destacam
mais uma vez, pois todos os estados dessas regies, com exceo do Esprito Santo
e Tocantins, tm uma taxa de apresentao de propostas que supera a porcentagem
de ocupantes de cadeiras legislativas. No Nordeste, no entanto, o dado oposto,
visto que em nenhum estado a porcentagem de propostas superior representao
no Congresso. Em muitas unidades da Federao, nenhum parlamentar apresentou
proposta de convocao de MDD desde 1988.
MAPA 2
Nmero de PDCs apresentados versus representao no Congresso Nacional por estado
(Em %)
3.8 2
5.7 2
8.3 2 4.5 3 0 2
1.9 4 1.3 4
0 2
0.6 2 1.3 2
3.8 5
2.5 2
0 2
1.9 2 0.6 2
7.6 2 1.3 8
4.5 2
0 3
12.1 10
1.3 2
0 2
15.9 14 12.1 9
1.9 6
0.6 3
6.4 6
Porcentagem de proposies de
plebiscitos e referendos
Representaao do estado
no Congresso Nacional Km
0 212.5425 850 1,275 1,700
Elaborao prpria.
A unio das informaes territoriais e partidrias (grfico 2) dos MDDs re-

sulta no mapa 3. Neste mapa possvel observar quais estados so responsveis por
mais PDCs de democracia direta e, neles, de que partidos provm as propostas.
Analisando o grfico inserido nesse mapa possvel chegar s seguintes concluses:
a maior parte das propostas do PT est concentrada no Sudeste, com participao
desse partido tambm no Rio Grande do Sul, em Sergipe e na Paraba. O DEM
apresenta grande parte de suas propostas por intermdio da bancada amazonense,
com nenhuma incidncia no Sul e pouca no Sudeste. O PP est distribudo de forma
bastante proporcional entre os estados da regio Norte e Sudeste. Note-se ainda, que
o PMDB e o DEM so os nicos partidos que aparecem em todas as regies do pas.
MAPA 3
Distribuio dos PDCs de democracia direta por legenda partidria e estado
PT
PFL/DEM
PMDB
PP/PPB/PTR/PS
PDT
PL/PR
PSDB
PTB
PPS/PDC/PDS
PSB/PCdoB/PMN
PSD
PSL
PSOL
PSTU
PV
Sem partido Km
0 190 380 760 1,140 1,520

Elaborao prpria.
Os dados aportam que a maior concentrao de propostas no implica

necessariamente maior concentrao do tema de proposio. Por exemplo, So
Paulo o estado responsvel pelo maior nmero de propostas de PDCs para
implementao de plebiscitos e referendos no Brasil, mas as temticas a que se
referem esses projetos so bastante variadas. O Amazonas, por outro lado, o
estado onde se originam mais propostas de criao de novos estados e territ-
rios, e, apesar de ser um estado com uma grande contribuio para o volume
de propostas de MDDs no Congresso, 92% das propostas amazonenses esto
ligadas obrigatoriedade do uso do instrumento. Com 41,4% e 22,3%, res-
pectivamente, Sudeste e Norte so as regies que mais propem plebiscitos e
referendos no pas, conquanto 80% das propostas do Norte talvez no exis-
tissem se no houvesse a vinculao do uso obrigatrio do plebiscito para a
criao de novos territrios. O mesmo pode ser dito sobre 41% das propostas
do Sudeste.
O nmero de PDCs de convocao dos MDDs de consulta no Bra-
sil relativamente pequeno se o compararmos com outras democracias no
mesmo perodo. Os Estados Unidos, por exemplo, somente na dcada de
1990 teve cerca de 350 projetos de realizao de consultas populares33 em
nvel local. O mais saliente no caso brasileiro que o nmero de propostas
apresentadas muito alto com relao s propostas aprovadas. Apenas uma
proposta foi aprovada entre os 156 projetos propostos, o que equivale a uma
taxa de 0,6% de aprovao. No caso dos Estados Unidos, a taxa de aprovao
das propostas de consultas populares supera 50% em todas as dcadas desde
1910 (MAGLEBY, 1994). Ao analisarmos o trmite desses projetos no Con-
gresso, percebemos que apenas 26,8% desses PDCs ainda esto tramitando.
A maior parte das propostas de convocao de MDD foi arquivada ou rejeitada.
Os PDCs podem ser arquivados tanto nas comisses, como na prpria Mesa
da Cmara. Entretanto, conforme vimos, apenas cinco propostas chegaram
a ser votadas em plenrio: quatro delas foram rejeitadas,34 e apenas uma deu
origem a um referendo.
De acordo com nossos dados, o tempo mdio que uma proposta de convo-
cao tramita no Congresso de aproximadamente trs anos, entre sua apresen-
tao e seu arquivamento. O tempo mximo que uma proposta pode tramitar
sem que seja arquivada, com base no Art. 105 do Regimento Interno, de quatro
33. Dados projetados por Magleby (1994). Na dcada de 1970 foram 120 propostas e de 1980 a 1989, 193 projetos,
com aproximadamente 115 aprovaes.
34. Importante notar que todas essas propostas foram apresentadas e votadas antes da Lei no 9.709/1998, e que em
sua totalidade tratam da criao de novos estados. So elas: PDC no 100/1991 deputado Reditrio Cassol (PTR/RO);
PDC no 209/1990 deputado Iraja Rodrigues (PMDB/RS); PDC no 141/2001 deputado Edi Siliprandi (PDT/PR); PDC
no 27/1988 deputado Chico Humberto (PDT/MG).
anos, pois este artigo determina que uma vez terminada a legislatura todas as
proposies devero ser arquivadas, salvo excees.35 No entanto, uma vez findo
esse prazo, o autor da proposta pode pedir o seu desarquivamento. O que ocorre
em grande parte das vezes que ou no h a reeleio do deputado ou no h
interesse poltico em desarquivar o projeto.
O grfico 3 a seguir ilustra os motivos para o arquivamento ou rejeio
dos PDCs que tratam da convocao de plebiscitos e referendos. Do total dos
PDCs aqui analisados, 73,2% j foram arquivados e apenas 42 continuam
tramitando e poderiam se tornar plebiscitos ou referendos. Assim, importan-
te verificar as justificativas que culminaram no arquivamento das propostas,
pois elas podem ser indicativas das barreiras institucionais para a utilizao de
MDD no pas.
Antes de tudo necessrio compreendermos que os limites de inferncia
proporcionados por esses dados nos permitem apenas observar os incentivos ins-
titucionais que implicam esse fenmeno. Ou seja, podemos identificar o motivo
institucional para que as propostas de MDD de consulta no tenham sido apro-
vadas, mas no temos dados suficientes para afirmar porque o nmero de PDCs
no maior ou no abrange determinadas matrias, ou, ainda, identificar a influ-
ncia de outras variveis independentes, como a cultura poltica, nessas escolhas.
O baixo nmero de propostas pode ser o reflexo tanto da prpria percepo dos
parlamentares das dificuldades institucionais na tramitao das matrias, que
demanda um caminho mais complexo que o de uma lei comum, como de ele-
mentos da cultura poltica pouco afeita ao uso de instrumentos dessa natureza.
No entanto essas so hipteses e os dados aqui apresentados so insuficientes
para confirm-las.
35. Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-o todas as proposies
que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem
como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I - com pareceres favorveis de todas as
Comisses; II - j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado,
ou dele originrias; IV - de iniciativa popular; V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da Repblica.
GRFICO 3
Razo do arquivamento das PDCs para implementao de plebiscito e referendo
1988-2008
(Em %)
3 3
3
4
Tramitando
27
Arquivada fim da legisladura
8 (Art. 105 do RI)
Arquivada inadequao formal

(Art. 3 da Lei n 9.709/1998 c/c
Art.137, 1, inciso I do RI)
Arquivada inadequao financeira
Arquivada inconstitucionalidade
Arquivada rejeitada pelo Plenrio
Arquivada matria declarada

25
prejudicada (Art. 164 do RI)
Arquivada outros
27

Elaborao prpria.
Em se tratando dos entraves institucionais, portanto, podemos observar que

a maior parte dos projetos arquivada devido ao fim da legislatura ou a inadequa-
o formal 72,3% das propostas arquivadas. O Art. 105 do Regimento Interno
da Cmara que diz respeito ao arquivamento de proposies em tramitao ao
final de cada legislatura a causa de interrupo da tramitao de 37,4% de
todas as propostas arquivadas considerando apenas as arquivadas. Em seguida
est o arquivamento por inadequao formal,36 que abrange 34,8% dos PDCs
arquivados. Neste ponto cabe ressalvar que o Art. 137 do Regimento Interno
da Cmara diz respeito tanto inadequao formal ( 1o, inciso I) quanto
material ( 1o, inciso II), entretanto, o inciso I formal a principal causa de
arquivamento das propostas analisadas e normalmente est relacionado falta de
subscries, o caso, por exemplo, do PDC no 1.447/2001, de Kincas Mattos do
36. Regimento Interno da Cmara: Art. 137. Toda proposio recebida pela Mesa ser numerada, datada, despachada
s comisses competentes e publicada no Dirio do Congresso Nacional e em avulsos, para serem distribudos aos
Deputados, s Lideranas e Comisses. [ 1] Alm do que estabelece o Art. 125, a Presidncia devolver ao Autor
qualquer proposio que: [I]- no estiver devidamente formalizada e em termos; [II] - versar matria: [a)] alheia com-
petncia da Cmara; [b)] evidentemente inconstitucional; [c)] anti-regimental. [ 2] Na hiptese do pargrafo anterior,
poder o Autor da proposio recorrer ao Plenrio, no prazo de cinco sesses da publicao do despacho, ouvindo-se
a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, em igual prazo. Caso seja provido o recurso, a proposio voltar
Presidncia para o devido trmite.
Partido Socialista Brasileiro (PSB)/SP, que previa a consulta sobre a criao do

estado de So Paulo do Sul. J a inadequao material ( 1o, inciso II) est contida
na declarao de arquivamento por inconstitucionalidade, que representa apenas
6,1% das propostas arquivadas 4% do total de propostas. Com base nos dados
apresentados, seguro afirmar que uma das maiores causas de arquivamento das
propostas de plebiscito e referendo est relacionada a questes institucionais: seja
a necessidade no cumprida de que um tero dos deputados subscreva o projeto
para apresentar proposta de plebiscito e referendo, seja pelo encerramento de le-
gislaturas sem que as matrias sejam examinadas, ou ainda, sem que seus autores
efetuem as adequaes necessrias para sua aprovao nas comisses permanentes.
Apesar de, objetivamente, o arquivamento das propostas derivar da aplica-
o de uma regra formal o fim da legislatura , h tambm um motivo sub-
jetivo relacionado: a falta de vontade poltica dos membros do Congresso de
darem prosseguimento s propostas. Como dissemos, no temos como validar
essa hiptese com nossos dados, mas primordial ter em vista que os fatores no
institucionais so fundamentais para compreender no s o porqu do nmero de
propostas ser 156, e no outro, mas, em especial, o porqu de apenas uma delas
ter sido aprovada at hoje no Brasil.
Um dos maiores avanos democrticos da Carta Magna de 1988 foi a ampliao
formal dos MDDs. No entanto, os dados mostram que os usos dos MDDs no
pas ainda encontram muitas barreiras institucionais e carecem de maior desen-
volvimento institucional.
Os MDDs ainda no encontraram a esperada repercusso na realidade bra-
sileira quando de sua criao pelo constituinte. Existem duas variveis que pare-
cem influenciar este comportamento, ambas derivadas de uma peculiaridade pr-
pria desses dispositivos. Em primeiro lugar, no Brasil, estes instrumentos assim
chamados de democracia direta, na verdade, funcionam de maneira indireta,
em virtude de sua regulamentao. Ou seja, para que um plebiscito ou referendo
seja implementado e, em ltima instncia, consulte a opinio popular sobre certo
assunto, deve contar primeiro com a iniciativa legislativa e aprovao da consulta
pelos representantes. No pas, para utilizar o conceito internacional, os MDDs de
consulta so mecanismos controlados, e no facultado ao povo convoc-los,
ou seja, no existe iniciativa de baixo.
Do mesmo modo, os projetos de iniciativa popular, apesar de serem o
MDD cuja criao depende apenas da vontade popular, necessitam da subs-
crio de um representante para que entrem em pauta. Assim, a existncia da
mobilizao em torno do projeto pode indicar maior poder de presso poltica,
mas, na prtica, esse instrumento no funciona como um MDD. Assim, todos

os instrumentos de MDD, apesar de diretos, seguem um caminho dentro das
instituies que indireto, o que mina a autonomia do processo de participa-
o direta e diminui a capacidade de a populao exercer o direito constitucional
como previsto pelo constituinte.
Existe ainda uma tendncia utilizao dos MDDs de consulta no Brasil
de forma concentrada em torno do tema territorial. Esta tendncia est ligada em
grande medida ao fato de que este o nico tema sobre o qual a Constituio
obriga a realizao de plebiscito. Alm disso, os poucos projetos apresentados no
Legislativo encontram diversos tipos de empecilhos institucionais em sua trami-
tao, que so obstculos adicionais a uma j tnue inclinao ao uso de MDDs.
Os incentivos institucionais para a utilizao de MDD de consulta tm
sido baixos, devido s limitaes de sua proposio e, quando esta ocorre, bai-
xa taxa de aprovao dos projetos. Esta pode ser explicada tanto pelos tipos de
projetos apresentados, que descumprem em muitos casos as prprias exigncias
legais, como pela prpria regulamentao dos MDDs. Entendemos, assim, que o
processo legislativo relativo proposio de MDD no tem incentivado a partici-
pao da populao, como se propunha originalmente no processo constituinte.
Nossa contribuio indica que, apesar dos avanos que a criao dos MDDs sig-
nificou, o xito destes mecanismos no sistema brasileiro ainda no satisfatrio.
Os instrumentos de MDD, mais especificamente os de consulta, permane-
cem sendo instrumentos de participao passiva no pas, pois sua convocao
depende exclusivamente da vontade parlamentar e no deriva de nenhum tipo de
mobilizao ou participao direta da populao. Os MDDs de proposio tam-
bm encontram barreiras que os foram a um caminho indireto. Em vez de fo-
mentarem a participao popular para alm dos momentos eleitorais, os MDDs
se tornaram ainda mais excepcionais e raros. O intervalo entre as consultas de
democracia direta, pelo contrrio, tem sido muito maior que os quatro anos de
intervalo eleitoral. E os mtodos alternativos iniciativa popular tm se mostrado
mais satisfatrios e exitosos. A contar da distncia de 12 anos entre a convocao
dos MDDs de consulta em 1993 e 2005, o Brasil s realizaria uma nova consulta
direta em 2017. de se concluir, portanto, que, na forma em que foram regula-
mentados, os dispositivos de participao direta no Brasil no tem fomentado o
aumento da participao direta no pas.
O Brasil considerado uma democracia em desenvolvimento. Apesar da
estabilidade do regime, em muitos campos o pas ainda pode ampliar seus ho-
rizontes de democracia. Um dos ndices mais utilizados para medir graus de li-
berdade das democracias mundiais o Freedom House, cujos valores apontam
para perspectivas promissoras com o incremento relativamente estvel na ltima
dcada no pas.37 A teoria especializada sugere que um dos elementos que contri-
bui para a estabilidade/qualidade dos regimes democrticos o grau de responsi-
viness e accountability dos governos. Ambos sofrem um incremento significativo
mediante o uso de MDDs em sistemas estudados, principalmente, como sugere a
teoria, quando os canais de proposio e convocao dos MDDs esto abertos
a populao.
Como vimos, no Brasil os MDDs ainda tm muitas deficincias no que tan-
ge a sua abrangncia e ao uso como ferramenta poltica. Apesar dos empecilhos e
das dificuldades, muitos atores, tanto dos legislativos quando da sociedade orga-
nizada, continuam buscando os MDDs como canal de atuao participativa. Esse
cenrio nos leva a crer que o desenvolvimento e a redefinio dos MDDs no pas
de modo a ampliar os canais de efetiva participao cidad por esses mecanismos
parece ser um interessante caminho para ampliar os resultados brasileiros com
relao qualidade de nossa democracia.
37. O ndice utiliza uma escala de 0 a 100 para medir a incidncia de diversos indicadores relacionados qualidade
da democracia. O resultado brasileiro que era 49,98 em 1975 foi ampliado em 2000 para 71,4 e em 2008 atingiu o
patamar de 85,2. Sobre o tema ver: Power e Jamison (2005) e Newton e Norris (1999).
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CAPTULO 8
REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS

DE POLTICAS PBLICAS
1 INTRODUO
A literatura sobre os conselhos de polticas pblicas no Brasil vasta e, desde a
proliferao dos conselhos a partir do modelo adotado na Constituio Federal
de 1988, o debate sobre eles veio inserido em discusses mais amplas sobre parti-
cipao, cultura, poltica e associativismo.
Para alm desse debate, constituiu-se tambm uma ampla discusso so-
bre os dilemas entre representao e participao. Na literatura internacional,
autores como MacPherson (1978) e Pateman (1970) apresentaram severas
crticas aos sistemas representativos em geral, e at mesmo sugeriram meca-
nismos alternativos de constituio de sistemas democrticos. No Brasil, a
discusso se deu principalmente em torno da ideia de que os processos par-
ticipativos aumentariam a presena de setores populares ainda pouco repre-
sentados em instituies representativas clssicas mais presentes nos debates
sobre a formulao de polticas pblicas, ampliando sua capacidade de lutar
por seus interesses junto ao Estado. Exemplos de processos desse tipo podem
ser obtidos a partir de anlises dos processos de formao do sistema nacional
de sade e da reforma urbana, que resultaram, neste caso, na promulgao do
Estatuto da Cidade.
Atualmente, no contexto nacional, pode-se dizer que este dilema entre
representao e participao tem se enfraquecido sem, no entanto, ter sido re-
solvido em favor de qualquer um dos lados. Ao contrrio, pode-se dizer que a
necessria crtica insuficincia da representao no implica a sua supresso, e
cada vez mais, principalmente em decorrncia das determinaes de nosso texto
constitucional vigente, no se pode afastar a necessidade de que se constituam
instituies participativas. Neste ltimo aspecto, pode-se dizer que a existncia
de mecanismos participativos nas diversas polticas sociais brasileiras antes de
tudo um fato, cujo significado jurdico-poltico determinado pela Constituio
e pelas leis que a regulamentam, em cada rea da administrao pblica. Toman-
do a participao como um fato, veja-se ento como ela vem se organizando para,
quem sabe, apontar como poderia vir a se organizar.
Nesse sentido, merece destaque a recente contribuio de Avritzer

(2009) para quem o processo de participao no Brasil se encontra de tal
forma institucionalizado que se pode falar em instituies democrticas
participativas, e no em participao como uma alternativa representa-
o ou mesmo de processos participativos puramente sociais. Atualmente,
segundo ele, podemos falar da participao como um resultado de institui-
es desenhadas para promov-la (AVRITZER, 2009, p. 4). A partir disso,
o autor classifica essas instituies em trs categorias: i) instituies com
desenho bottom-up, tpicas de processos de oramento participativo; ii) ins-
tituies de compartilhamento de poder, como o caso dos conselhos de
sade; e iii) instituies de ratificao, a partir do exemplo dos processos
de elaborao de planos diretores.
A classificao de Avritzer (2009) tem como fundamento a relao entre
as instituies e os processos participativos que so, de certa forma, cristaliza-
dos por meio delas, tomando como referncia processos bastante especficos.
Provavelmente por causa disso, essa classificao pode ser questionada por meio
de outros casos que no foram levados em considerao. Por exemplo, pode-
ramos dizer que faz todo sentido classificar o processo participativo que deu
origem ao Plano Diretor de So Paulo como uma instituio de ratificao,
mas bem possvel que processos de elaborao de outros planos diretores no
se enquadrem nessa categoria. A despeito disso, adotaremos sua classificao
e abordaremos, na sistematizao proposta, os conselhos de polticas pblicas
como instituies por meio das quais o Poder Executivo compartilha com re-
presentantes da sociedade civil, a partir de diferentes critrios, parcela do seu
poder de deciso de determinados assuntos, em uma abrangncia que tambm
varia de caso para caso.
Admitir a existncia de instituies participativas abre interessantes e
novas possibilidades para anlise de como as estruturas e os regulamentos
dos conselhos condicionam sua operao e a atuao de seus conselheiros.
Uma dimenso que se faz central, entre outras possibilidades, aquela re-
ferente representao de interesses no interior dos conselhos de polticas
pblicas. Se nos conselhos esto presentes representantes da sociedade civil,
a participao promovida por meio deles tambm se d com a mediao
da representao, ou seja, os prprios conselhos so, tambm, instituies
representativas, ainda que no sejam as clssicas instituies representati-
vas, cujos critrios de distribuio de poder ocorrem em termos partidrios.
Cabe, portanto, investigar que representao esta operada no interior e por
meio do funcionamento dos conselhos.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas 261
2 A REPRESENTAO DE INTERESSES E OS CONSELHOS COMO

INSTITUIES REPRESENTATIVAS
O debate sobre representao de interesses bastante amplo na cincia poltica e
se d principalmente tendo como objeto as instituies clssicas da representao
poltica, que so as instituies legislativas. Embora essas instituies no sejam
aqui o objeto, parte desse debate pode ser utilizada para iluminar os aspectos que
se pretende abordar.
Em primeiro lugar, representao envolve uma ideia de distino, no sen-
tido de diferenciao, como bem recuperado no captulo 1 deste volume, a
partir do texto clssico de Manin (1997). Neste aspecto, os representantes
se diferenciam dos representados e se constituem uma espcie de elite em
relao a estes.
Mas distinguir-se tambm significa expor-se, revelar-se, apresentar-se em
sua singularidade perante uma dada comunidade poltica. Neste outro aspecto,
representao constitui um elemento agonstico, tal como elaborado na teoria de
Arendt (1988) e, de certa forma, esposado por Habermas (1987) quando trata
no exatamente na noo de representao, mas de interesse como afirmao de
si, em uma formulao que, mais tarde, foi retomada por Reis (2004). Neste
sentido, ao expor seu interesse na deliberao pblica, ao representar-se, o ator
poltico afirma a si e aos seus representados.
Alm destes dois aspectos, representao abarca tambm a noo de manda-
to, que remete noo jurdica do agir em nome de outrem. Na esfera poltica,
essa noo jurdica enfraquecida, pois no h uma procurao que delimite os
poderes do mandatrio, mas de alguma forma preservada a ideia de que o repre-
sentante no fala somente em interesse individual prprio, mas em nome do in-
teresse dos seus representados, de uma causa, ou do interesse pblico,1 conforme
a viso de representao que se assuma.
Juntando todos estes aspectos, poder-se-ia dizer que a representao de in-
teresses no mbito poltico a exposio de afirmaes dos atores representantes
e representados. Os interesses dos representados ainda que sejam traduzidos na
forma de interesse pblico so de alguma forma o combustvel da ao do repre-
sentante, cuja ao poltica no expe somente a si prprio, como aconteceria em
um mecanismo de deliberao democrtica puramente direta, mas vem carregada
da fora dos interesses daquilo ou daqueles que ele representa.
1. A noo de interesse pblico adotada neste texto tem como referncia aquele segundo o qual o representante atua
para representar no interesses individuais ou de parte da comunidade poltica, mas desta como um todo. Portanto,
uma noo tomada apenas para diferenciar um interesse no parcial de interesses parciais existentes em qualquer
contexto poltico. No ser enfrentado, neste estudo, o debate sobre a possibilidade ou no de que seja obtido, em
qualquer arena poltica, o interesse pblico. Para obter um bom mapeamento dos interesses passveis de serem repre-
sentados e os respectivos conceitos de representao, prevalece, ainda, a anlise de Pitkin (1972).
Considerada nestes moldes, a investigao sobre a representao de interes-

ses pode ter vrios desdobramentos. Uma via possvel relacionar os interesses
vocalizados pelos representantes e sua extrao social ou vnculo profissional,
como realizado, por exemplo, em Rodrigues (2006). Tambm poderia ser feita
uma investigao minuciosa dos interesses econmicos a que cada representante
est vinculado, como foi feita na clebre anlise de Beard (1986) acerca dos inte-
resses econmicos que estavam por trs dos debates constitucionais americanos.
Embora todas essas vertentes sejam importantes e tenham suas escolas, no ser
a preocupao deste artigo desvendar as relaes sociais que subjazem repre-
sentao exercida nos conselhos, at porque no ser realizada uma investigao
nome a nome de cada representante, mas sim examinar como a representao
est estruturada nos estatutos pblicos desses conselhos (leis, decretos e regi-
mentos) e qual a expectativa de representao que esses documentos guardam.
Assim, no to importante aqui aspectos subjetivos da representao, mas sua
dimenso institucional expressa e publicizada no arcabouo normativo que rege
o funcionamento dos conselhos.
Como instncias de expresso de interesses, os conselhos trazem consigo
expectativas que so comuns s instituies representativas clssicas. Neste sen-
tido, cabem aqui as observaes feitas por Urbinati (2008, p. 35), em relao
representao poltica, em geral:
esperado da representao que ela reflita/interprete/idealize a identidade poltica
nascente de demandas sociais numa sociedade que deveria garantir a seus cidados
direitos iguais na defesa de seus interesses e na sua visibilidade discursiva. Em suma,
o desafio da representao poltica em uma democracia nutrir a relao entre o
conflito social e o processo unificador da poltica de forma a garantir que ningum
sucumba presso de outrem.
Levando tudo isso em considerao, os conselhos de polticas pblicas de-
vem ser considerados instituies representativas,2 pois, embora sejam considera-
dos tambm instncias participativas, utilizam da mediao da representao para
que os interesses envolvidos em cada poltica setorial ou de direitos sejam levados
em considerao. possvel considerar os conselhos como instncias representati-
vas em razo de a representao ocorrida nesses espaos acontecer em uma abran-
gncia bem menor, embora sua escala tambm seja nacional. Os representantes,
em cada conselho, atuaro somente em uma determinada rea, o que acontece de
forma bem diferente em relao a um parlamentar que, embora seja eleito com
uma determinada plataforma, tem diversos assuntos nos quais deve atuar.
2. A necessidade de tratamento das instituies participativas como instituies representativas est em sintonia com
a observao feita por Lavalle, Houtzager e Castello (2006, p. 77) de que a funo representativa dos atores da socie-
dade civil deve ser levada em considerao nos textos sobre participao.
No entanto, se os conselhos so instituies representativas, eles no pa-

decem dos mesmos problemas da representao ocorrida nas instituies repre-
sentativas clssicas. Isto porque, no mbito dos conselhos, o escopo das deci-
ses mais restrito e, desta forma, possvel em uma nica instituio abarcar
a totalidade de interesses envolvidos e a viso da sociedade em seu conjunto
(DAGNINO, 2002, p. 296) em relao a um determinado setor da poltica.
Em outras palavras, em um conselho de sade, educao ou cidades, muito
mais provvel que estejam presentes todos os interesses em questo, do que em
uma casa legislativa em que todos os temas e segmentos devem potencialmente
estar representados. Este aspecto garante uma maior possibilidade de que este-
jam expostos os interesses em conflitos existentes na sociedade naquela rea de
atuao do Estado. Por outro lado, os representantes escolhidos para composi-
o dos conselhos nunca tero a representatividade daqueles que foram eleitos
em processos eleitorais amplos.
em razo disso que os conselhos no devem ser considerados ins-
tituies alternativas ou avessas s instituies representativas clssicas.
So tambm instituies representativas, mas sua existncia se d em um
mbito bem mais especializado, que pode ser visto como complementar s
demais instituies j consagradas nas democracias. Neste carter comple-
mentar, os conselhos possuem a vantagem de, justamente por poderem po-
tencialmente abranger todos os interesses envolvidos em uma determinada
questo, serem o local da exposio dos conflitos existentes na sociedade e,
como tal, ser um mecanismo institucional bastante propcio para a obten-
o do interesse pblico, escapando das tendncias particularistas ou corpo-
rativistas (DAGNINO, 2002, p. 296).
Assim sendo, pode-se dizer que os conselhos so instituies de comparti-
lhamento de poder pelo Executivo, representativas, em que h a possibilidade, ao
menos em potencial, da exposio de interesses em conflito.
3 OS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS NO CONTEXTO NACIONAL

Se a participao um tema com vasta bibliografia no Brasil, os conselhos
tm sido parte importante desse debate. H vrios estudos gerais e especfi-
cos3 sobre essas instituies e, com a ampliao da participao operada em
razo de previses na Constituio de 1988 e em legislao recente como,
por exemplo, o Estatuto das Cidades, a produo acadmica sobre o tema foi
sensivelmente ampliada.
3. Apenas no mbito do Ipea, foram publicados: Bandeira (1999), Delgado et al. (2002), Theodoro (2002), Silva e Abreu
(2002), Chagas et al. (2003) e Silva (2009).
Os conselhos, alm disso, muitas vezes constituem cristalizaes de processos

sociais reivindicatrios de participao e, tendo ocorrido essa cristalizao, o debate
pode assumir mais um carter de anlise de instituies concretas do que exatamente
de processos sociais. Isto no significa que as instituies deixam de ser reflexo e pro-
duto das relaes sociais, mas apenas que h estgios mais ou menos estveis, exter-
nalizados por meio de leis, decretos e estatutos que devem ser descritos e analisados.
esta anlise que se pretende realizar aqui. No mbito deste debate, alguns
estudos j foram feitos, entre os quais merecem destaque aqueles publicados sob a
organizao de Fuks, Perissinotto e Souza (2004) acerca dos conselhos gestores no
Paran. Vrias das concluses ali apresentadas j foram adotadas em debates posterio-
res, como mostra o texto de Tatagiba (2005). Nessas concluses, merecem destaque:
centralidade do Estado no poder de agenda dos conselhos;
dificuldades de lidar com a pluralidade de interesses;
utilizao de padres clientelistas; e
recusa do Estado em partilhar o poder.
Embora de antemo se possa imaginar que essas crticas sejam aplicveis a
diversos conselhos, seja em escala local, seja em escala nacional, temos de verifi-
car em que grau ela ocorre caso a caso e em que medida determinados arranjos
institucionais colaboram para a existncia desses pontos crticos. Ou seja, est-se
admitindo que, alm da simples vontade de alguns gestores de dar essas caracte-
rsticas aos conselhos, h estruturas institucionais, consagradas muitas vezes por
meios de leis, que contribuem para que essas caractersticas se perpetuem e se
tornem cada vez mais difceis de serem alteradas. Neste exame, far-se- um recorte
tendo como foco os conselhos nacionais, seja pela convenincia para a coleta de
dados, seja porque vrios desses conselhos nacionais servem de base e inspirao
para diversos conselhos locais.
No mbito federal, foi feito um levantamento, por Schmidt (2006), intitu-
lado O movimento social e o governo Lula uso de instrumentos democrticos: avan-
os e desafios, que aponta a existncia de 109 conselhos nacionais. Embora neste
estudo sejam colocados na mesma lista conselhos como o Conselho Nacional das
Cidades e o Conselho Fiscal do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), que possuem naturezas sociais e institucionais bem diferentes,
o nmero d alguma ideia da escala do objeto de estudo.
Como esta se trata de uma primeira aproximao aos conselhos, ao menos nessa
abordagem que pretende ser dada, convm que se restrinja o alcance da anlise e se
escolham alguns conselhos a serem analisados. Para isso, toma-se, ento, uma diviso
que j bastante consagrada na literatura sobre conselhos e assumida em documentos
oficiais, que a diviso entre os denominados conselhos de polticas setoriais como o

caso dos conselhos de sade, educao, assistncia social, cidades, meio ambiente etc. e
os conselhos de proteo dos direitos como o caso dos conselhos de defesa dos direitos da
pessoa humana, da promoo da igualdade racial e dos direitos da mulher.4
Como nossa lente de anlise ser dada pela representao de interesses, e
h na literatura um questionamento se haveria mesmo representao de inte-
resses nos conselhos de proteo de direitos, pois neles no estariam expressos
interesses propriamente econmicos, ficar-se- com apenas um desse tipo, que ser
o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). E escolher-se-o entre os
setoriais, os da sade e da educao, por serem as polticas sociais mais consolidadas
e, alm disso, constiturem exemplos antpodas na literatura sobre conselhos, pois
o da sade considerado um modelo de instituio participativa com alto grau de
participao, enquanto o da educao considerado um modelo de fraco
grau de participao. Alm desses dois, escolher-se- o Conselho das Cidades,
pois alm de ser de institucionalizao recente aquele em que a representao de
interesses se d provavelmente de forma mais explcita em razo de tratar de ques-
tes territoriais e, consequentemente, ter de lidar com a oposio de interesses
entre os detentores e exploradores da renda imobiliria e aqueles que procuram
ocupar o territrio de maneira igualitria. Uma vez realizados o enquadramento
terico e a delimitao do objeto de estudo, passa-se anlise pretendida.
4 ANLISE INSTITUCIONAL DOS CONSELHOS

Uma vez reconhecidos como instituies representativas, cabe delimitar qual an-
lise institucional ser feita dos conselhos. Em primeiro lugar, a anlise foi reali-
zada a partir, primordialmente, do texto normativo que instituiu cada conselho
analisado, seu regimento interno e, eventualmente, atas de reunio. Em cada con-
selho, foi presenciada ao menos uma reunio, e houve conversas informais com
o seu secretrio executivo.5 Outras fontes, como a literatura sobre o histrico da
participao poltica em cada rea, foram levadas em considerao apenas naquilo
que foram necessrias para iluminar os pontos levantados na anlise pretendida.
4. No texto do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, esta classificao aparece assim descrita: Os Conselhos
so instncias da maior relevncia na medida em que constituem espaos de controle social e de interlocuo da so-
ciedade civil organizada e de lideranas expressivas com os governos, via suas respectivas representaes. Dedicam-se
formulao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas, uma vez que a implementao das polticas tende a
recair sobre a estrutura prpria de governo. Podem ser setoriais, referidos a polticas especficas, ou de direitos, volta-
dos para determinados segmentos, a partir do reconhecimento de que enfrentam desigualdades e discriminaes.
(BRASIL, 2008, p. 119, grifo nosso).
5. Essas conversas facilitaram a compreenso da estrutura do conselho, mas no foram a principal fonte de informa-
es desse texto. No caso do Conselho de Educao, foi realizada entrevista com o ministro da Educao e com seu
chefe de gabinete para que ficassem claras as mudanas recentes operadas naquele conselho, embora no tivesse
havido alterao no texto normativo que determina sua constituio e sua composio. Essa entrevista foi necessria
no caso especfico do Conselho Nacional de Educao porque, como ser visto a discricionariedade do ministro e do
presidente da Repblica para a escolha dos conselheiros bastante alta, ento se tornou necessrio compreender as
mudanas recentes ocorridas no conselho, apontadas pelo seu secretrio executivo.
Evidentemente, esta forma de anlise apresenta limites descritivos e explica-

tivos em relao ao funcionamento dos conselhos. No entanto, ela chama ateno
para o fato de que diferenas estruturais nos conselhos devem ser consideradas
na anlise da dinmica e dos resultados dos conselhos nas respectivas polticas
sociais, algo que pode passar despercebido em outras formas de anlise. Em outras
palavras, algum que analise o Conselho de Educao tendo como perspectiva
apenas seu papel nessa rea, sem comparar com a estrutura institucional de outros
conselhos e sem, portanto, atentar para as limitaes decorrentes de seu prprio
texto normativo, pode ter sua anlise empobrecida, ou at mesmo equivocada.
Uma vez assumida esta perspectiva de anlise, escolhem-se alguns pontos a
serem analisados, de acordo com o que vem sendo apontado na literatura sobre o
tema e tambm com o que examinamos nos conselhos escolhidos:
1. Existncia de outros conselhos relacionados poltica geral do rgo
vinculado ao mesmo rgo: este aspecto importante para justificar,
muitas vezes, o alcance participativo do conselho nacional. Se houver
mais conselhos na mesma esfera, importante levar isto em considera-
o, para a devida anlise do teor das decises de cada conselho.
2. Forma de indicao dos representantes no governamentais: este um
aspecto primordial para que se entenda a proporo da representao
dos segmentos em cada conselho e para a compreenso de como se d
a relao entre o governo e os representantes na escolha destes, bem
como a forma de legitimao dos representantes.
3. Carter das decises (deliberativo ou consultivo): este talvez seja
o aspecto mais apontado na literatura e diz respeito fora das
decises do conselho.
4. Gesto de recursos (sim ou no): em carter complementar ao item 3,
indica o impacto financeiro das decises do conselho, e tem relao
com o fato de o conselho ter ou no um ou mais fundos de recursos
subordinados s suas decises.
5. Elaborao de polticas (sim ou no): tambm em carter complemen-
tar aos dois itens anteriores.
6. Nmero de conselheiros do poder pblico e de segmentos da socieda-
de civil: neste ponto, temos a dimenso numrica da representao,
por segmento.
7. Presidncia: a literatura e os prprios conselheiros, em reunies, ques-
tionam bastante o fato de o presidente ser ou no obrigatoriamente
algum do governo.
8. Quruns (discusso e votao): tal aspecto importante para saber se

algum dos setores representados tem condies de, isoladamente, com-
por maiorias.
9. Diviso em cmaras e comits tcnicos: este aspecto ajuda a entender o
grau de especializao do conselho e de possibilidade de assessoramento
e assistncia aos representantes no governamentais, podendo inclusive
intensificar a expresso de interesses conflitantes em um ambiente ain-
da mais especializado.
10. Necessidade de homologao: das decises pelo titular do Executivo
correspondente rea do conselho.
A partir desses aspectos, ento, passamos anlise dos conselhos proposta
para este artigo.
5 O CONSELHO NACIONAL DE SADE (CNS)

No texto intitulado Sade: capacidade de luta a experincia do Conselho Nacional
de Sade, Silva e Abreu (2002, p. 53) traam um histrico e uma anlise geral do
CNS. Na concluso, destacam que no
(...) final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, se reconhece que os problemas
de sade no so apenas tcnicos, mas tambm polticos, portanto resultado de
conflitos e acordos entre as mais diversas foras polticas. O CNS modificou-se a
partir desta concepo. A ideia-chave a de um Estado na sociedade, ou seja, um
Estado atravessado por conflitos e embates, mas com reas prprias representao
e negociao poltica.
Essa passagem traz vrios pontos interessantes para a anlise que vem sendo
neste estudo realizada. Em primeiro lugar, o reconhecimento explcito da natu-
reza poltica, representativa e deliberativa na medida em que o espao de nego-
ciao do CNS. Em segundo, a ideia-chave de um Estado na sociedade, como
grifado no prprio texto dos autores. A ideia bastante sinttica do que expressa a
constituio do CNS tal como ela se apresentou em 1990 e 1992 no sendo capaz
de lidar com a complexidade poltica dos problemas da sade o Estado deveria
voltar seus olhos para a sociedade, esta sim fecunda de expresses e de solues
negociadas para esses conflitos.
Essa ideia se encontra coerente com a prpria organizao do Sistema ni-
co de Sade (SUS), do qual o CNS parte, que a de que o seu planejamento
ser ascendente, do nvel local at o nvel federal, ouvidos seus rgos delibera-
tivos, compatibilizando-se as necessidades da poltica de sade com a disponibi-
lidade de recursos em planos de sade dos Municpios, dos Estados, do Distrito
Federal e da Unio (Art. 36 da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990).
Esta organizao do SUS, fruto de uma intensa luta social, que resultou inclusi-
ve em uma vinculao constitucional de recursos para a rea da sade e bastante
relatada na literatura sobre participao (TATAGIBA, 2002; JACOBI, 1992),
tem no CNS seu principal organizador e normatizador.
Juntando-se estes dois aspectos, portanto, tem-se que, na organizao nacional da
poltica de sade, de acordo com o Art. 198 da Constituio da Repblica, o Art. 77,
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei no 8.080, de 19 de setem-
bro de 1990, o CNS seria a forma que o Estado entraria na sociedade e, permeado por
esta, organizaria a prestao dos seus servios de sade em escala nacional, agregando as
demandas e equacionando os conflitos emergidos desde o nvel local.
Mas volte-se ao incio e considere-se o CNS como uma instncia deliberati-
va e representativa, alis, como o propsito na anlise aqui empreendida. Veja-se
como se d a representao e a organizao do conflito em seu interior.
A organizao e a composio do CNS atualmente definida pela Lei
n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que Dispe sobre a participao da co-
o
munidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias

intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras provi-
dncias, pelo Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, que dispe sobre a or-
ganizao, as atribuies e o processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade
CNS e d outras providncias e pelo seu regimento interno.
A composio do CNS descrita no Art. 3o, do Decreto no 5.839, em seu 1o:
Art. 3o: O CNS composto por quarenta e oito membros titulares, sendo:
I cinquenta por cento de representantes de entidades e dos movimentos sociais de
usurios do SUS; e
II cinquenta por cento de representantes de entidades de profissionais de sade,
includa a comunidade cientfica da rea de sade, de representantes do governo, de
entidades de prestadores de servios de sade, do Conselho Nacional de Secretrios
de Sade CONASS, do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
CONASEMS e de entidades empresariais com atividade na rea de sade.
1o O percentual de que trata o inciso II do caput deste artigo observar a
seguinte composio:
I vinte e cinco por cento de representantes de entidades de profissionais de sade,
includa a comunidade cientfica da rea de sade;
II vinte e cinco por cento de representantes distribudos da seguinte forma:
seis membros representantes do Governo Federal;
um membro representante do CONASS;
um membro representante do CONASEMS;

dois membros representantes de entidades de prestadores de servios de sade;
dois membros representantes de entidades empresariais com atividades na
rea de sade.
A diviso operada pode ser representada da seguinte forma:
GRFICO 1
Composio do Conselho Nacional de Sade
50%
representantes de 25%
movimentos sociais de representantes de
usurios do SUS (n=24) entidades de profissionais e
da comunidade cientfica da
rea da sade (n=12)
12,5%
membros do governo
federal (n=6)
12,5%
representantes do
CONASS (1), CONASEMS (1),
entidades prestadoras de
servios (2) e de entidades
empresariais com atividades
na rea de sade (2) (n=6)
Como se v claramente nesta diviso, o governo se encontra na mesma

metade dos no movimentos sociais e na mesma quarta-parte dos repre-
sentantes de entidades prestadoras de servios e entidades empresariais. Ento,
tem-se que a organizao da representao social que deveria ser permeada pelo
Estado, considerando-se a ideia-chave que norteou o processo de constituio
do CNS, est estruturada a partir dos movimentos sociais, aos quais devem se
complementar ou se opor , nas propores anteriormente descritas, os demais
representantes; de profissionais da rea, do governo e de empresrios.
Na dinmica de funcionamento do CNS, estes representantes se organizam
em comisses, sendo 26 as regimentais, alm de outras que vierem a ser criadas.
A presidncia do conselho eleita, conforme Art. 6o, do Decreto no 5.839/2006.
At a edio do decreto, a presidncia era do ministro da Sade. O primeiro pre-
sidente eleito foi um representante dos trabalhadores da sade.
O alcance das decises do CNS bastante amplo. Em decorrncia da

prpria forma de organizao do SUS, ele delibera sobre os recursos do SUS,
principal rgo normatizador da rea de sade e dos Conselhos Municipais
e Estaduais de Sade, e, ainda, atua como opinante na autorizao de cursos
de medicina.
Na dinmica dos trabalhos, o que possvel observar a partir dos re-
sumos das atas publicados no site do conselho que as diversas comisses
apresentam uma agenda bastante intensa e a participao dos conselheiros
bastante ativa, at porque para a instalao do plenrio necessria a maioria
absoluta, o que demanda a presena de um grande nmero de conselheiros
no governamentais.
No entanto, a participao do governo, que no se baseia somente na
presena e na atuao dos seus conselheiros, bastante grande. Vrios deba-
tes ocorridos no CNS so realizados tendo como ponto de partida exposi-
es do governo, o que d a este um poder de voz bastante grande, alm do
evidente poder de agenda decorrente das prprias atividades rotineiras da
administrao do Estado.6 Alm disso, as decises do CNS necessitam de
homologao do titular do Ministrio da Sade (MS) para que produzam
efeitos. razovel imaginar que h um custo poltico para a no homologa-
o de uma deciso, mas sempre o(a) ministro(a) quem d a ltima palavra,
exercendo o seu poder de direo do Sistema nico de Sade, definido na
Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990.
O Conselho Nacional de Sade possui um alto grau de autonomia organiza-
tiva, como se depreende de seu prprio stio eletrnico.7 Alm do presidente, elei-
to por seus prprios pares, o CNS possui sua prpria assessoria de comunicao,
uma mesa diretora que no se confunde com sua secretaria executiva e, inclusive,
se rene em diversos lugares do pas, no somente em Braslia (DF).
O processo eleitoral dos representantes de movimentos sociais bastante or-
ganizado e abrangente, o que d a esses conselheiros grande legitimidade popular
em relao ao Ministrio da Sade. Isto implica, por exemplo, na fora poltica
das decises do conselho e no impacto que eventuais no homologaes de suas
decises pelo ministro possam ter.
6. Os maiores exemplos disso foram os debates sobre o Plano Nacional de Sade e a proposta oramentria do MS.
Como fcil imaginar, os rgos do governo detm as maiores e mais precisas informaes a respeito das possibili-
dades de implementao deste ou daquele programa, e a participao dos membros do governo e de convidados do
prprio ministrio e de outros rgos tem um espao maior que a dos demais. Isso, como ser visto, e a literatura sobre
conselhos apontam, no uma particularidade do Conselho Nacional de Sade (TATAGIBA, 2005).
7. Disponvel em: <http://www.conselho.saude.gov.br>.
6 O CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO (CNE)

O CNE, cujo funcionamento e composio so normatizados pela Lei no 9.131,
de 24 de novembro de 1995 e pelo seu regimento interno, composto por 24
membros e tem sua estrutura dividida em duas Cmaras, a de Educao Bsica e
a de Educao Superior, diviso que, por sua vez, refletida na Lei de Diretrizes
e Bases da Educao (LDB).8 Cada cmara tem 12 membros, sendo os secret-
rios de educao bsica e de educao bsica membros natos. O presidente do
conselho e os presidentes das cmaras so eleitos pelos seus pares, sendo vedada a
eleio dos membros natos, nos termos de seu regimento, e pelo menos metade
dos representantes da sociedade designada pelo presidente da Repblica.9
O Art. 8o da Lei no 9.131/1995 prev ainda que:
Art. 8o
4o A indicao, a ser feita por entidades e segmentos da sociedade civil, dever in-
cidir sobre brasileiros de reputao ilibada, que tenham prestado servios relevantes
educao, cincia e cultura.
5o Na escolha dos nomes que comporo as Cmaras, o Presidente da Repblica
levar em conta a necessidade de estarem representadas todas as regies do pas e as
diversas modalidades de ensino, de acordo com a especificidade de cada colegiado.
Essas disposies indicam uma preocupao muito mais com a qualidade pes-
soal e a origem territorial dos conselheiros do que com o segmento que eles repre-
sentam. Essa caracterstica tem reflexo no tipo de representao de interesses, como
ser visto mais adiante. Alm disso, o poder discricionrio do chefe do Executivo
em relao escolha dos conselheiros bastante grande, o que deixa a qualidade da
representao merc da orientao que o Executivo pretenda dar ao CNE.
Embora o CNE seja um conselho deliberativo e tenha a competncia de es-
tabelecer normas e diretrizes para a educao nacional, o controle social sobre os
gastos nacionais em educao no exercido por ele. Neste aspecto, a educao
bsica, que a destinatria dos recursos definidos na vinculao constitucional, tem
a participao social institucional por meio dos conselhos de acompanhamento do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (FUNDEB), nos termos da Lei no 11.494, de 20 de
junho de 2007, nos mbitos da Unio, dos estados e do Distrito Federal. Alm des-
ses conselhos, no mbito municipal, h ainda os conselhos de alimentao escolar
8. Educao bsica e educao superior, nos termos do Art. 21 da LDB (Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996),
so os nveis da educao. A educao bsica se divide em infantil, fundamental e mdio e em educao para jovens
e adultos. H ainda as modalidades tecnolgica e especial.
9. Art. 8o, 1o da Lei no 9.131: A escolha e nomeao dos conselheiros ser feita pelo Presidente da Repblica, sendo
que, pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada C-
mara, mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas s reas de atuao dos respectivos colegiados.
e, nas unidades escolares, os conselhos de escola, o conselho de classe e o conselho

de srie. H tambm outros conselhos no mbito de diversos programas executados
pelo Ministrio da Educao (MEC).
Assim, ainda que a Poltica Nacional de Educao tambm se estruture com
conselhos municipais e estaduais, sua organizao bastante diferente da rea de
sade e prev formas bastante diferentes de envolvimento da sociedade e da comu-
nidade local. De certa forma, essa diferena de estrutura ajuda a justificar o proces-
so de escolha dos membros do CNE, baseada muito mais no mrito do conselheiro
do que em sua relao com movimentos sociais. Os representantes, aqui, portanto,
tm uma legitimidade muito mais meritocrtica do que popular. A mudana que
se operou nas duas ltimas nomeaes de membros do CNE foi baseada em maior
preocupao com a diversidade regional e pluralidade de segmentos representa-
dos no conselho, acarretando uma maior democratizao dessa representao.10
Alm disso, foi apresentado um cuidado maior para que na Cmara de Educao
Superior no houvesse representantes de instituies reguladas pelo conselho.
As duas cmaras possuem competncias e composio sensivelmente distin-
tas e que, por isso, sero analisadas separadamente.
6.1 Cmara de Educao Bsica (CEB)

A CEB/CNE composta por 12 membros, sendo um deles o titular da Secre-
taria de Educao Bsica e representantes da sociedade civil a partir de consulta
que envolver, necessariamente, indicaes formuladas por entidades nacionais,
pblicas e particulares, que congreguem os docentes, dirigentes de instituies de
ensino e os Secretrios de Educao dos Municpios, dos Estados e do Distrito
Federal (Art. 8o, 2o, da Lei no 9.131).
Essa cmara tem como competncia estabelecer diretrizes curriculares e ana-
lisar, dar pareceres e assessorar o ministro da Educao em questes relativas
educao bsica e ao Plano Nacional de Educao. Nessas atribuies, a CEB/
CNE funciona como rgo de aconselhamento do Executivo e de normatizao
das diretrizes nacionais da educao e intrprete da legislao. No h propria-
mente conflito de interesses expresso em seu interior; o que parece haver a diver-
gncia entre seus membros sobre diferentes concepes de educao.11
10. Essas consideraes foram obtidas em entrevistas realizadas com o secretrio executivo e o secretrio executivo
adjunto do CNE. Houve dificuldade para a obteno das portarias de nomeao dos conselheiros de gestes anterio-
res. De qualquer forma, compartilhamos com a ideia de que uma maior representatividade regional, em um conselho
nacional, contribui para sua democratizao.
11. Estamos considerando conflito aqui como oposio de interesses ou posies em um dado debate poltico. Meras
divergncias, que no se traduzam em oposies no so consideradas como conflito. Essa diferenciao, embora
assim enunciada, somente pode ser realizada caso a caso.
6.2 Cmara de Educao Superior (CES)

A CES/CNE tambm composta por 12 membros, sendo um deles o titular da
Secretaria de Educao Superior e representantes da sociedade civil a partir de consul-
ta que envolver, necessariamente, indicaes formuladas por entidades nacionais,
pblicas e particulares, que congreguem os reitores de universidades, diretores de ins-
tituies isoladas, os docentes, os estudantes e segmentos representativos da comuni-
dade cientfica (Art. 8o, 3o, da Lei no 9.131). A CES/CNE tem como competncias,
alm daquelas similares s da Cmara de Educao Bsica, as relativas regulao
da educao superior, estabelecidas no Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior (Sinaes), nos termos da Lei no 10.861/2004 e do Decreto no 5.773/2005.
A competncia regulatria torna a CES/CNE, quando no o prprio conse-
lho, uma instituio um pouco diferente da de um conselho de participao social.
Ganha mais relevo o conflito entre interesses pblicos e privados que so inerentes
ao provimento da educao superior. A iniciativa do MEC em no nomear para
a Cmara de Educao Superior representantes de instituies privadas s quais
cabe o prprio conselho regular indica um avano, mas a medida no se encontra
institucionalizada, pois a estrutura do CNE no reflete essa preocupao.12
7 CONSELHO DAS CIDADES (CONCIDADES)

O ConCidades, vinculado ao Ministrio das Cidades (MCidades), a partir da Lei
no 10.683, de 28 de maio de 2002, substituiu o Conselho Nacional de Desenvolvi-
mento Urbano (CNDU), previsto na Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro
de 2001. O ConCidades foi uma conquista do movimento nacional pela reforma
urbana, que tambm pleiteava vinculao constitucional de recursos, como aconte-
ce com as polticas nacionais de educao e sade. A vinculao dos recursos nunca
ocorreu, mas o princpio da gesto democrtica da cidade, enunciado no Estatuto
da Cidade, se concretizou na constituio desse conselho e em uma organizao dos
instrumentos de poltica urbana em todo territrio nacional, por meio dos Planos
Diretores. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) tem o seu
prprio conselho curador, cujos representantes so eleitos pelo ConCidades.
Nos termos do Art. 1o do Decreto no 5.790, de 25 de maio de 2006:
O Conselho das Cidades ConCidades, rgo colegiado de natureza deliberativa
e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades, tem por finalidade
estudar e propor as diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execuo,
conforme dispe a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade.
12. Neste aspecto, deveramos discutir como estruturar conselhos de polticas regulatrias, discusso na qual estaria
includo o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculado ao Ministrio da Justia (MJ).
O ConCidades composto por 86 membros, assim distribudos:

dezesseis representantes do poder pblico federal, entre eles represen-
tantes do Ministrio das Cidades, da Caixa Econmica Federal (CEF)
e de diversos ministrios;
nove representantes do poder pblico estadual e do Distrito Federal;
doze representantes do poder pblico municipal;
vinte e trs representantes de entidades de movimentos populares;
oito representantes de entidades empresariais;
oito representantes de entidades de trabalhadores;
seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa; e
quatro representantes de organizaes no governamentais.
H, ainda, nove observadores, representantes dos governos estaduais e do Distri-
to Federal. A presidncia do conselho exercida pelo ministro das Cidades, e na sua
ausncia pelo secretrio executivo do Ministrio das Cidades. As entidades que devem
integrar o conselho devero ser reconhecidas pelos respectivos segmentos como orga-
nismos com representao de carter nacional, ou pertencentes a fruns ou redes nacio-
nais (Art. 8o, 1o, do Regimento Interno do ConCidades) e so eleitas na conferncia
das cidades. O qurum para a instalao das sesses do conselho de um tero dos
membros e para deliberaes de maioria absoluta metade mais um dos membros.
O Estado tem 37 membros na composio do conselho. Por congregar re-
presentantes de vrios estados e vrios municpios, que podem ser de orientaes
poltico-ideolgicas diferentes, a representao estatal guarda alguma pluralidade.
Mas, mesmo que vejamos o Estado como um bloco, ele por si no consegue a
maioria necessria para garantir a aprovao de suas propostas.
Os setores da sociedade civil no empresariais possuem 41 membros, o que
tambm no garante uma maioria para aprovao de suas propostas. Assim sendo,
qualquer um dos setores, para que tenha sua proposta aprovada, deve ter o apoio
de pelo menos trs membros de outro setor, e isto se todos os membros do setor
proponente estiverem presentes. Com esta estrutura de representao, fica at
mesmo difcil representar graficamente o modo que a representao de interesses
se encontra organizada no ConCidades.
O poder de agenda do governo federal bastante grande, pois o MCidades
detm a direo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Isso, porm,
atenuado pela existncia de uma comisso organizadora, interna ao conselho,
composta por um representante de cada segmento, com exceo do segmento dos
movimentos populares, que possui um representante por entidade representada
h entidades com mais de um representante. Alm disso, so previstos quatro

comits tcnicos (habitao; saneamento ambiental; trnsito, transporte e mo-
bilidade urbana; planejamento e gesto do solo urbano), nos quais a informao
detida pelo governo melhor debatida e alguns conflitos so mais explcitos.
Como exemplo, nos debates sobre o Plano Nacional de Habitao, apre-
sentado pela Secretaria Nacional de Habitao ficou clara uma oposio entre o
setor empresarial e o governo federal, de um lado, e os movimentos populares,
de outro. O debate se acentuou principalmente acerca do montante de recursos
disponvel para cada programa do plano, com a presso dos movimentos sociais
por mais oramento nos programas que atendam aos seus interesses. Por outro
lado, nas propostas de resoluo que cuidavam da ocupao do solo para empre-
endimentos populares, o que se viu foi uma oposio entre os empresrios, de um
lado, e o governo e os movimentos populares, de outro.
Poderia ser suposto que a representao empresarial, por estar em restrita mino-
ria, encontra-se em desvantagem em relao representao dos movimentos sociais e
trabalhadores. De qualquer forma, se analisarmos a proporo numrica de cada um
dos setores na sociedade, certamente no poderemos falar em sobrerrepresentao do
setor dos movimentos populares, embora um estudo deste tipo nunca tenha sido feito.
O que se percebe, a partir das atas de reunio, das resolues aprovadas, do
acompanhamento dos trabalhos dos comits tcnicos, que o poder de agenda
proposio de resolues e de temas para debate sem dvida concentrado no
governo, que, conforme a caracterstica da proposio tem o apoio do setor empre-
sarial ou dos demais setores e, com isso, consegue formar as maiorias necessrias para
votao. O poder do governo , alm disso, reforado pela maior facilidade que pode
comparecer s reunies, pois, ainda que se garanta o financiamento dos participantes
do ConCidades, o custo pessoal de deslocamento dos representantes dos movimen-
tos populares muito maior, e, com isso, torna-se mais difcil para este setor garantir
o qurum necessrio para a deliberao dos assuntos de seu interesse. No trivial ,
tambm, o fato de que o ministro dispe de poder de no homologar as decises do
conselho, embora, evidentemente, o uso desse poder tenha grande custo poltico.
A respeito dos interesses expressos no ConCidades, um documento publi-
cado pelo MCidades afirma: A atuao do Conselho garante a pactuao entre
os diferentes interesses defendidos pelos atores envolvidos, possibilitando pro-
posies inovadoras e respostas para se enfrentar o desafio de construir cidades
mais humanas, mais justas e sustentveis (BRASIL, 2009). Pela observao dos
trabalhos do ConCidades, falar em pactuao entre os diferentes interesses talvez
seja um tanto impreciso. O que se pode dizer que o interesse de um dos seto-
res deve ser amparado pelo Estado, mormente o governo federal, para que seja
expresso por meio de uma resoluo. O que o ConCidades parece garantir, de
forma inequvoca, a expresso desses interesses, que so aceitos ou no, confor-

me as regras definidas na votao. E a maneira que funciona esse conselho parece
sugerir que um de seus maiores mritos garantir alguma dificuldade para que
o governo forme a maioria e, ao mesmo tempo, prover um canal institucional
para que os setores da sociedade civil, principalmente os movimentos populares,
possam exercer alguma presso poltica pelo atendimento de suas demandas.13
8 CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA MULHER (CNDM)

O CNDM foi criado pela Lei no 7.353, de 29 de agosto de 1985, e atualmente
sua composio e seu funcionamento so disciplinados pelo Decreto no 6.412, de
25 de maro de 2008, e pelo seu regimento interno. parte integrante da Secreta-
ria Especial de Polticas para as Mulheres, vinculada Presidncia da Repblica, e
tem como finalidade, tal como definido no Art. 1o do referido decreto, formular
e propor diretrizes de ao governamental voltadas promoo dos direitos das
mulheres e atuar no controle social de polticas pblicas de igualdade de gnero.
O conselho composto por 40 representantes, assim distribudos:
vinte e um representantes de entidades de carter nacional da sociedade
civil, sendo 14 entidades na categoria redes e articulaes feministas e
de defesa dos direitos das mulheres e sete entidades na categoria organi-
zaes de carter sindical, associativo, profissional ou de classe;
dezesseis representantes governamentais; e
trs representantes de notrio conhecimento.
As representantes de notrio conhecimento so escolhidas pelo plenrio do con-
selho. As de entidades da sociedade civil so escolhidas por meio de processo seletivo,
convocado por edital. No ltimo edital de convocao para seleo de entidades da so-
ciedade civil foram estabelecidos os seguintes critrios para a habilitao das entidades:
compartilhar dos princpios da Poltica Nacional para as Mulheres, apro-
vados na I e II Conferncias Nacionais de Polticas para as Mulheres;
atuar na mobilizao, organizao, promoo, defesa e/ou na garantia
dos direitos das mulheres h, pelo menos, dois anos; e
atuar em, no mnimo, sete estados e trs macrorregies.
Como se v nesta composio, a sociedade civil organizada constitui a maio-
ria absoluta do CNDM e no h preocupao em que haja setores conflitan-
tes na sociedade, mas sim uma diversidade regional e uma unidade de princ-
pios estabelecidos de forma participativa na Poltica Nacional para as Mulheres.
13. Repete-se aqui a observao feita na nota de rodap seis deste captulo.
A preocupao que parece estar refletida na estrutura do conselho de que haja um

compartilhamento do poder da Secretaria de Polticas para as Mulheres e a maior
informao desta de quais so as demandas existentes na sociedade relativas rea.
No entanto, h questes em que h conflito, como questes relativas ao aborto,
extenso de polticas para cotas de mulheres nas instncias representativas clssicas,
ou as de estratgia de divulgao de programas voltados para a proteo dos direitos
das mulheres. Estas questes, como se pde perceber a partir dos debates do conselho,
acabam sendo equacionadas por meio de um processo de argumentao e ao menos
aparente convencimento de alguns membros pelos outros, ou de inatividade do con-
selho em uma determinada questo. Estes processos, a partir da observao feita em
reunio realizada em dezembro de 2009, parecem atenuar os conflitos existentes.
Os poderes do conselho so bastante amplos, como se pode ver a partir dos
temas que direcionam suas cmaras tcnicas, que so:
Cmara Tcnica de Legislao e Normas;
Cmara Tcnica de Assuntos Internacionais;
Cmara Tcnica de Monitoramento do PNPM; e
Cmara Tcnica de Planejamento e Oramento.
Como se v, principalmente em razo da existncia de uma Cmara Tcnica
de Planejamento e Oramento, o CNDM delibera sobre todos os assuntos de
competncia da secretaria. Alm disso, h uma coordenao poltica do conselho
composta pela presidenta do CNDM, por uma das conselheiras de notrio co-
nhecimento e pelas presidentas das cmaras tcnicas. As presidentas das cmaras
tcnicas so eleitas pelos membros de cada cmara, as quais so compostas por
sete membros, na mesma proporo da representao existente no pleno. Esse
arranjo d a possibilidade de a sociedade civil realmente comandar o CNDM.
No entanto, na institucionalidade do CNDM h alguns pontos que devem
ser comentados. O fato de boa parte do processo de seleo das representantes da
sociedade civil ser estabelecido por meio de edital d secretaria, responsvel pela
elaborao deste, uma discricionariedade bastante grande, o que torna o grau de
autonomia do conselho contingente.14 Alm disso, como em todos os conselhos,
o exerccio da presidncia pela titular da Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres, d ao governo um poder de agenda bastante grande. Como se trata de
um conselho de promoo dos direitos das mulheres, talvez estas caractersticas
no sejam to nocivas, uma vez que um dos principais papis das representantes
justamente divulgar e exercer um papel poltico de representao do CNDM
em suas regies. Mas de qualquer forma, sua autonomia se encontra relativizada.
14. A discricionariedade e a contingencialidade que estamos atribuindo ao processo de nomeao por edital decorre
de uma comparao com outros conselhos que tm seu processo de escolha estabelecido em decreto ou em lei,
textos de institucionalidade mais forte e de mais difcil modificao.
9 REPRESENTAO DE INTERESSES NO CNS, NO CNE, NO CONCIDADES

E NO CNDM
Com base nas caractersticas descritas anteriormente, podemos traar o seguinte
quadro comparativo entre os conselhos:
QUADRO 1
Sntese da anlise do CNS, CNE, ConCidades e CNDM
CNS CNE ConCidades CNDM
Existncia de outro(s)
conselho(s) vinculado(s)
No Sim No No
ao mesmo rgo, relativos
sua poltica geral
Edital de
Forma de indicao dos Indicao do ministro,
Eleio na conferncia das seleo de
representantes no Eleies1 a partir de entidades
cidades entidades e
governamentais selecionadas
eleio
Carter das decises Deliberativo Deliberativo Deliberativo Deliberativo
Gesto de recursos Sim No No Sim
Elaborao de polticas Sim Sim Sim Sim
48 24 86 40
Movimentos sociais: 24 Governamentais: 2 Governo federal:16 Entidades da
Profissionais da Indicados: 22 Governo estadual: 9 sociedade
rea: 12 Governo municipal: 12 civil: 22
Governo federal: 6 Movimentos populares: 23
Nmero de conselheiros Conass: 1 Entidades empresariais: 8 Governo
Conasems:1 Entidades de trabalhadores: 8 federal: 16
Prestadores de Entidades profissionais: 6
servios: 2 ONGs: 4 Notrio
Entidades conhecimento: 2
empresariais: 2
Presidncia Eleita Eleita Governo Governo
Maioria
Um tero para instalao
Quruns de discusso e Maioria absoluta para Maioria absoluta para absoluta para
e maioria absoluta para
de deliberao instalao e votao instalao e votao instalao e
votao
votao
Diviso em cmaras ou
Sim Sim Sim Sim
comits tcnicos
Necessidade
Sim Sim Sim No2
de homologao
Fonte: Dados das normas de criao e funcionamento dos conselhos.

Elaborao prpria.
Notas: 1 O processo eleitoral todo conduzido por uma comisso eleitoral formada por membros do prprio conselho. Os critrios
para seleo dos representantes dos movimentos sociais, no CNS, so afirmados no Art. 62 de seu regimento interno:
A escolha das entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS, das entidades de profissionais de sade e
da comunidade cientfica da rea de sade, das entidades de prestadores de servios de sade e das entidades em-
presariais com atividades na rea de sade ser feita por meio de processo eleitoral, a ser realizado a cada trs anos,
contados a partir da primeira eleio.
Pargrafo nico: Somente podero participar do processo eleitoral, como eleitor ou candidato, as entidades de que
tratam os incisos I ao IV do Art. 5o do Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, que tenham, no mnimo, dois anos
de comprovada existncia.
2
Neste caso a presidenta do conselho (titular da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres) tem o poder de emendar a
Resoluo, nos casos especificados pelo regimento interno e devolver ao plenrio nova proposta com as emendas justificadas.
Expostas as caractersticas dos conselhos analisados de acordo com os

elementos relevantes para a anlise, resta focar agora no escopo inicial: a repre-
sentao de interesses.
Se retomar a citao que iniciou a anlise sobre o Conselho Nacional de Sa-
de, em que era apontada a ideia-chave de um Estado na sociedade, talvez o que se
possa concluir aqui seja o inverso. Todos esses conselhos fazem parte da estrutura
dos respectivos ministrios e secretaria especial e em todos eles o titular da respecti-
va pasta tem o poder de homologao ou de dar algum tipo de parecer final sobre a
resoluo aprovada pelo conselho. Alm disso, em todos eles, o Estado tem um po-
der de agenda bem superior ao dos demais setores, como, alis, j apontava a lite-
ratura sobre conselhos em outras esferas de governo. Essas caractersticas no redu-
zem a importncia dos conselhos, mas certamente importam muito mais em uma
ideia de a sociedade no Estado do que o contrrio disso. E sempre se trata de
uma sociedade especializada, o que constitui um aspecto positivo, na medida em
que possibilita os respectivos rgos, ao tomar suas decises, estejam informados
sobre as diversas demandas e perspectivas existentes na sociedade para cada setor.
Mas a maneira como cada conselho estrutura essa escuta sociedade
diferente, principalmente no que tange ao conflito de interesses. No CNS, a
voz predominante a dos setores populares. Embora no se pressuponha aqui
uma unidade total de interesses de todas as entidades ali representadas, razo-
vel imaginar que seus interesses devem confluir em contraposio aos interesses,
por exemplo, dos empresrios da rea da sade. claro que tambm o governo
portador dos seus interesses, que ora pendem para um ou outro desses polos de
discusso. O fato de esses representantes terem este canal contribui para que os
interesses do prprio governo estejam mais claros e tambm para que, antes que
sejam tomadas as decises necessrias para a implementao de polticas pbli-
cas, elas tenham de ser submetidas ao juzo de representantes especializados, que
debatero seus fundamentos, discutiro seus provveis impactos e votaro sobre a
desejabilidade e a suposta correo de cada poltica ali discutida.
Situao diferente a encontrada no CNE. Tanto na educao bsica quanto
na educao superior, a presena da sociedade no Estado no resulta tanto de legi-
timao popular, mas sim de uma espcie de delegao de competncia do MEC
a pessoas de competncia reconhecida, nas suas reas, para estabelecer as diretrizes
nacionais da educao. O poder final dado ao titular do MEC, de homologar ou
no as decises garante que resolues muito divergentes da poltica ministerial em
curso no se tornem viveis. Embora o conselho tenha certa autonomia na elabo-
rao dessas diretrizes, ele interfere muito pouco na poltica educacional como um
todo, at mesmo porque h outros conselhos de importncia bastante grande para
a poltica de educao, especialmente a educao bsica, vinculados ao MEC e aos
demais rgos responsveis pela execuo da poltica nacional de educao.
No caso do Conselho das Cidades, os interesses em conflito so mais per-

ceptveis no s em sua estrutura, mas principalmente na dinmica de suas
reunies. Ali, provavelmente em razo da natureza evidentemente conflitiva dos
assuntos que envolvem questes de territrio construo civil e ocupao do
solo, so dois exemplos disso , h a polarizao entre, de um lado, o setor po-
pular e aqueles que o apoiam e, de outro, o setor dos empresrios da rea. Alm
disso, talvez justamente por este canal de expresso dos interesses ser recente,
o grau de contundncia que os interesses so defendidos bastante alto e os
debates so bastante acalorados, resultando em uma oposio entre o governo e
os setores sociais demandantes.
No CNDM, dada a finalidade de promoo de direitos e o acordo dos re-
presentantes da sociedade civil em relao aos princpios do Plano Nacional de
Polticas para as Mulheres, que por sua vez estabelecido de forma participativa,
a partir de conferncias nacionais, o grau de conflito entre os representantes e
entre estes e o governo praticamente inexistente. Governo e representantes da
sociedade civil so aliados, em um compartilhamento de decises e de responsabi-
lidades pela efetiva promoo dos direitos das mulheres. Aqui, o fato de conflitos
no estarem expostos no um ponto negativo para a efetividade das atividades
do conselho. Mas talvez seja necessria maior diversidade na representao ali ins-
titucionalizada. Por exemplo, na atual composio, h mulheres negras em uma
proporo inferior quela existente na sociedade brasileira, o que provavelmente
reflexo das desigualdades existentes nas instituies e movimentos feministas e de
defesa dos direitos da mulher. Seria desejvel tambm que uma maior diversidade
de vises e de origens regionais pudesse estar garantida de forma mais institucio-
nalizada. A possibilidade de definio dos critrios por edital deixa a diversidade
do conselho bastante sujeita discricionariedade do Poder Executivo e daquelas
entidades que j se encontram representadas, na medida em que o edital elabo-
rado pela SPM, e as entidades que j participam no conselho apresentam-se em
vantagem em relao s que no participam.
Considera-se os conselhos um mecanismo de aperfeioamento da democracia.
E, se a democracia conflito limitado ou conflito sem eliminao do outro,
como afirma Kelsen (2000), ela no consenso (URBINATI, 2008, p. 35). Assim
sendo, deve ser verificado verificao que no se esgotou neste texto como
se d a expresso dos conflitos sociais nessas instncias tambm representativas
que so os conselhos de polticas pblicas. Acredita-se que dirigir o foco sobre a
maneira pela qual os diversos interesses se fazem representar nessas instituies, a
partir de seu arcabouo normativo, pode ser um bom ponto de partida.
Obviamente, este breve estudo apresentado no exaure a anlise dos conse-

lhos aqui escolhidos, muito menos a diversidade dos conselhos nacionais existen-
tes. Mas, certamente constituiu uma indicao de que diferentes estruturas insti-
tucionais importam em uma diferente organizao da representao de interesses
que, por sua vez, ter relao com o tipo de poltica que se pretende implementar.
Tratando-se de uma poltica de expanso da garantia de direitos, talvez o mais
interessante seja a estrutura do CNDM, se o desafio implementar uma poltica
que enfrente os duros conflitos existentes na sociedade, talvez a melhor estrutura
seja a do Conselho das Cidades. Em todo caso, parece ser conveniente que o go-
verno no detenha a maioria da composio do conselho, em compensao ao seu
incomparvel poder de agenda.
Como agenda de pesquisa, seria interessante aprofundar a anlise dos efeitos
das estruturas institucionais dos conselhos nas suas decises, o que demandaria
acompanhamento de reunies e uma anlise mais detida de suas atas, e tambm
os efeitos dessas decises nas polticas pblicas executadas pelos rgos respon-
sveis. Outra agenda possvel seria verificar o grau de ligao entre as atividades
do conselho e as decises tomadas no mbito das conferncias nacionais de cada
rea. Trata-se de agendas incipientes, mas fecundas e necessrias para investigar o
processo de aprofundamento da democracia participativa.
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CAPTULO 9
PARTICIPAO, BUZZWORDS E PODER
1 INTRODUO
Este captulo analisa a utilizao e a disseminao do conceito de participao
nas polticas ambientais e de desenvolvimento contemporneas, com foco na im-
plementao de conselhos e comits, instrumentos de gesto que possuem como
finalidade principal o fomento da participao e do controle social. A hiptese
neste texto defendida a de que o uso atual do conceito de participao tpico
de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na
realidade frequentemente fica aqum das expectativas.
Isso ocorre porque muitas vezes o conceito de participao promovido
por meio da aura politicamente correta relacionada ao conceito de Manual da
Boa Governana (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Como ser visto
na sequncia, o MBG guia a produo e a reproduo dos critrios assumidos
pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como essen-
ciais enquanto regras de promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento
na esfera local.
O MBG no constitui um documento formal, mas sim uma expresso
utilizada para se referir ao conjunto padronizado de conceitos, critrios e mo-
dos de fazer que se alastrou na elaborao de projetos e, consequentemente,
na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local.
Tais polticas acabam seguindo um conjunto bsico de diretrizes e passos de ope-
rao, independentemente das especificidades econmicas, sociais, polticas e am-
bientais das realidades locais para quais estes projetos e polticas so destinados.
A participao, quando promovida por meio do MBG, favorece a difuso
do conceito no nvel da retrica, mas propicia condies para que sua implemen-
tao prtica seja descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til no aumento
da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento, bem como no fomento
cidadania e democracia.
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e o uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito no
nvel da retrica que na aplicao prtica.
Para fins deste captulo, o termo descontextualizao significa uma interven-

o de governana ou a implementao de uma poltica que no leva em conta as
especificidades dos contextos locais, tais como as relaes de poder e os recursos ma-
teriais e simblicos em disputa. Em outras palavras, uma poltica descontextualiza-
da tende a seguir um padro determinado por conceitos e formas de ao definidos
previamente, que pouco so problematizados em face das particularidades locais.
Vale ressaltar que este captulo no critica, de forma ampla, a promoo da
participao social no mbito das polticas pblicas. Diversos estudos demons-
tram que a esta pode de fato constituir elemento importante na implementao
de polticas pblicas e na promoo da cidadania e da democracia.2 A crtica
apresentada nesse trabalho direcionada promoo descontextualizada da ideia
de participao por meio da replicao indiscriminada de instncias participativas
e de desenhos institucionais, por meio de pacotes e frmulas prontas e preesta-
belecidas, vistos como necessrios e suficientes para o alcance da boa governana
e de um modelo eficaz e eficiente de democracia.
No que se segue a essa introduo, a seo 2 foca no conceito de governana
e na regra do Manual da Boa Governana, explicitando como frmulas prontas e
conceitos banalizados e esvaziados de significado so promovidos no mbito das po-
lticas pblicas. A seo 3 foca a disseminao da ideia de participao nas polticas
de desenvolvimento, nas caractersticas das metodologias participativas em voga e
em sua constituio enquanto buzzword no referencial da boa governana. A seo 4
apresenta diversos aspectos problemticos do conceito de participao quando
promovido sob a gide do MBG, tanto do ponto de vista terico quanto de sua
aplicao na realidade. A seo 5 apresenta uma reviso da literatura sobre mecanis-
mos participativos no Brasil, alguns dos quais constituem instrumentos de gesto
extremamente prestigiados pelo MBG. Vale ressaltar que a anlise da implementa-
o dos mecanismos participativos neste estudo desenvolvida no se limita queles
diretamente ligados temtica socioambiental. Embora a anlise dos mecanismos
participativos ligados questo ambiental seja o foco deste texto, no relacionar
experincias de reas como sade, assistncia social e oramentos participativos seria
relegar ao segundo plano, anlises relevantes sobre estes instrumentos de gesto.
Por fim, as consideraes finais demonstram a necessidade de contextualizar
a implementao dos instrumentos analisados, levando em considerao desi-
gualdades nas relaes de poder, de recursos materiais e simblicos, de informa-
o e domnio da linguagem tcnica, entre outros. Essa contextualizao pode
ser elemento-chave para a eficincia na implementao destes instrumentos de
gesto, essenciais para um processo de governana eficaz.
2. Para exemplos de como a participao social pode contribuir para o avano democrtico, ver captulo 4 deste volu-
me, Avritzer (2002) e Abers e Keck (2008).
Participao, Buzzwords e Poder 287
2 O CONCEITO DE GOVERNANA E O MANUAL DA BOA GOVERNANA3

O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um
processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governana pro-
move o pluralismo poltico (MCFARLAND, 2007), a eficincia e a transparncia
nas escolhas e nas decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores
sociais e processos.
Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio de poder entre
instituies de governo; legitimidade e autoridade dessas instituies; regras e
normas que determinam quem detm poder e como so tomadas as decises so-
bre o exerccio da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes,
cidados e agncias do Estado; habilidade do governo em fazer polticas, gerir os
assuntos administrativos e fiscais do Estado e prover bens e servios; e impacto
das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico.
O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, institui-
es, inter-relaes e temas, cada uma das quais suscetveis de expressar arranjos
especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido,
a noo de governana pblica deve ser diferenciada da privada e expressar ques-
tes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum.
A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do
Estado e valorizao da incorporao de atores externos ao aparato estatal no
processo poltico e na gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado dissemi-
nao de ideias e de prticas neoliberais no ltimo quarto do sculo passado, mas
sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm
da mera transferncia da responsabilidade regulatria do governo para o mercado.
Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao e equidade entre
os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo,
abrindo espao para uma regulao que leve em conta fatores extraeconmicos.
Coincidindo com o perodo de disseminao das prticas do neolibera-
lismo e como resposta ao relativo fracasso que as polticas de desenvolvimento
dos anos 1980 obtiveram em sua implementao, o conceito de governana foi
adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mun-
dial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI),4 e passou a ser um
elemento-chave da agenda de implantao de projetos, de diversas naturezas,
em pases perifricos. Nesse contexto, os organismos internacionais de finan-
ciamento do desenvolvimento definem diversos componentes que consideram
3. Esta seo foi baseada em Fonseca e Bursztyn (2009).

4. Para uma explicao de como o conceito de boa governana e elementos a ele associados, como participao,
descentralizao, capital social, empoderamento, entre outros ganhou espao e notoriedade nas polticas do Banco
Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, ver Drake et al. (2002), Santiso (2001) e Nanda (2006).
necessrios como ingredientes para uma boa governana, em processo que tem
muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo.
Critrios que, de alguma forma, so entendidos como suscetveis de con-
tribuir para o aprimoramento do processo poltico, so adotados e listados em
check lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. isso que
se chama neste estudo de Manual da Boa Governana. A observncia desse manu-
al deve ser buscada pelo atendimento de requisitos estruturais, independentemen-
te do contexto em que se d o processo poltico (HARRISS, 2001; FINE, 1999;
BEBBINGTON, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e
hoje contm uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (GRINDLE, 2004).
Como exemplo de critrios do MBG, o BIRD e o FMI analisam e selecio-
nam os projetos que estes financiam por meio de uma lista de condicionalida-
des que devem ser atendidas (NANDA, 2006; DRAKE et al., 2002; SANTISO,
2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda em 1999, os projetos e os programas
financiados por essas duas organizaes deveriam atender a uma extensa lista de
condies ligadas governana, como o caso de Senegal (99), Quirguisto (97),
Indonsia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros pases.
Conceitos e critrios como empoderamento, participao, capital social,
accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de qualidade, combate
corrupo, eficincia dos mercados, mo de obra qualificada, igualdade de gnero,
respeito propriedade e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre ou-
tros, esto presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenes. A sua pratici-
dade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e,
com frequncia, distante das realidades especficas nas quais se tenta implement-la.
Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi o maior ativismo
de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo
e mesmo inexistncia da ao reguladora do Estado, paralelamente ao cresci-
mento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes
no governamentais (ONGs) passam a ser importantes atores na definio e na
gesto de polticas pblicas. Organizaes que tm como foco a ao junto a
segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em rgos de governo ou orga-
nismos internacionais.
Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepes
sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias finan-
ciadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro, tais agendas
passam a constituir critrios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto,
surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas
boas prticas5 nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram
de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de con-
dutas e critrios equivocados, de cima para baixo.
Geralmente, os componentes includos no MBG refletem casos particula-
res de naes, regies ou localidades em que algo novo e de sucesso se verificou.
No entendimento geral e simplificador , as boas prticas devem ser dissemi-
nadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa gover-
nana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o
fator originalidade dessas prticas.
Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governana consoli-
dado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e torna-se base das polticas
de desenvolvimento. Esse processo, por outro lado, faz que o MGB seja cres-
centemente descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta
prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal de boas prticas
tende a levar a frustraes, quando transposto para realidades diferentes, resultan-
do em ms prticas.
As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agncias finan-
ciadoras aumentam, na medida em que estes expressem a sua adeso, ao menos
formalmente, aos critrios do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da
lista de quesitos da boa governana o projeto contiver, maiores suas chances de ser
aprovado e financiado, pois os doadores e instituies financeiras internacionais
esto cada vez mais baseando sua ajuda e emprstimos com a condio de que se-
jam promovidas reformas que assegurem a boa governana (UNESCAP, [s.d.]).
No meio acadmico, tambm, h amplo espao para disseminao do MBG.
Isso se deve a vrios fatores, como a tendncia de adeso a ideias mainstream, mui-
to comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas
agncias de financiamento e o mundo acadmico (BEBBINGTON, 2004).
Enquanto as agncias financiadoras so agentes principais na consolidao
do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que de-
corre do debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre buro-
cracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir na traduo
terico-conceitual das experincias reais, lapidando ideias e produzindo conceitos
que se tornam novos itens do MBG.
A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o
processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado
em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, trata-se
5. Boas prticas (best practices) so experincias consideradas de sucesso em algum lugar e que servem como refe-
rncia para a reproduo em outros locais.
de um jogo no qual alianas e oposies so constantemente definidas e redese-

nhadas. A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica necessria,
mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve ser considerada.
O MBG, por ser um conjunto de critrios gerais, no d a devida importn-
cia a essa complexidade, que tem expresses particulares em cada situao. A sua
implementao baseada em elementos pr-determinados e na busca de replica-
o de programas e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos
em que foram originalmente implantados.
O problema principal do MBG que replicar aes com vista a criar elemen-
tos que foram bem-sucedidos em determinadas realidades no garante que os resul-
tados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados
desta reproduo atingem o mesmo grau de eficincia que nos contextos originais.
Isso ocorre porque cada situao particular tem caractersticas culturais, econmi-
cas, ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz que a frmula buscada
com a replicao impacte distintamente o meio no qual inserida, na medida em
que a realidade alvo condiciona, modifica e pode at distorcer o eixo da interveno.
As sees seguintes deste captulo focar-se-o no conceito de participao,
que um dos critrios principais do MBG. A centralidade da participao no
MBG pode ser claramente percebida, pois esta est intrinsecamente vinculada a
outros critrios do manual, tais como empoderamento, descentralizao e capital
social, entre outros. Como dito anteriormente, ser analisada neste captulo a
maneira como se d a expresso da participao via MBG, ou seja, a anlise se
refere difuso acrtica da participao por meio de pacotes ou frmulas prontas,
que fazem que a institucionalizao da participao caminhe lado a lado com a
banalizao e o esvaziamento do conceito. Contudo, a participao via MBG
no esgota as formas de expresso da participao em realidades concretas e no
inviabiliza a promoo da participao enquanto elemento de consolidao e de
desenvolvimento da democracia. O movimento de ampliao das formas e dos
canais de participao social salutar, desde que as peculiaridades locais ou
relativas a cada poltica especfica sejam levadas em considerao nas decises
de implantao de mecanismos democrticos, bem como o desenho institucional
e as formas de expresso da participao contemplem tais especificidades desde o
primeiro momento da interveno de governana.
3 A DISSEMINAO DA IDEIA DE PARTICIPAO NAS POLTICAS

DE DESENVOLVIMENTO
O conceito de participao ocupa o mainstream dos projetos e das polticas de de-
senvolvimento. Durante dcadas prevaleceram iniciativas de promoo do desenvolvi-
mento em diferentes escalas implantadas de forma top-down (de cima para baixo),
por meio de frmulas arrogantes e pretensamente salvadoras, mas que tiveram pouco
sucesso. Desde os anos 1970, a abordagem bottom-up (de baixo para cima) em polticas
pblicas se torna dominante no meio acadmico, nas agncias financiadoras, no crculo
de influncia das organizaes governamentais e nas entidades da sociedade civil.6
Para Kapoor (2002), Robert Chambers foi o popularizador da abordagem
participativa direcionada para pases em desenvolvimento, em uma perspec-
tiva metodolgica denominada Participatory Rural Appraisal (PRA). Segundo
Chambers, essa perspectiva contribuiria para a melhor eficcia das polticas de
desenvolvimento e mitigao da pobreza, ao mesmo tempo em que empoderaria a
populao local, fomentando a cidadania e a democracia. Para ele, a participao
tiraria o foco do agente externo que impe condutas e prticas e estimularia o
debate sobre alternativas locais para o desenvolvimento. A comunidade local seria
protagonista da poltica e, por isso, agente estimulado e participativo.
A participao levaria a diversos benefcios, sendo possvel situ-los em dois
conjuntos: a influncia nos resultados prticos das polticas e o impacto nos agen-
tes e nas comunidades locais. A influncia da metodologia participativa no resul-
tado da poltica tem como premissa a crena em que a postura ativa da populao
local contribuiria para a legitimao e a aplicao da poltica no contexto local,
tornando-a mais eficiente e eficaz. J o impacto da metodologia nos prprios
atores sociais locais parte do princpio que a participao construiria cidadania
e impulsionaria os agentes locais a serem atuantes no processo poltico, ou seja,
proporcionaria o empoderamento destes ltimos.
Dadas todas essas expectativas, improvvel que a participao receba crti-
cas. A participao carrega a aura politicamente correta e consensual em que so
baseadas as diversas polticas de desenvolvimento e combate a pobreza. Assim, re-
sistncias ao participacionismo tendencialmente assumem um carter moralmente
pernicioso e fogem ao mbito da retrica politicamente correta.
O carter politicamente correto, consensual, geral e altamente retrico da
expresso participao faz que autores como Cleaver (2001) e Cornwall e Brock
(2005) a classifiquem como uma buzzword. Isso indica que a participao signifi-
ca tudo e nada ao mesmo tempo, pois algo que todos concordam no mbito da
retrica guiando assim a ordem do dia nas discusses acadmicas e na formula-
o de polticas , mas cuja aplicao prtica no avana como seria o esperado.
Segundo Mohan e Stokke (2000) e Sanyal (2005), nos anos 1970, 1980 e
1990, tanto o neoliberalismo quanto os setores da esquerda comeam a enfati-
zar o local como espao de protagonismo nas polticas pblicas, em substitui-
o ao papel dos governos centrais no processo de planejamento e elaborao de
6. Para um melhor entendimento de como a abordagem bottom-up se torna dominante no mbito das polticas pbli-
cas e quais as consequncias desse fato, ver Sanyal (2005) e Mohan e Stokke (2000).
polticas. Os esforos de descentralizao administrativa, econmica e poltica e a

crescente importncia de ramos da sociedade civil notadamente as organizaes
no governamentais no processo poltico impulsionaram o conceito de parti-
cipao, bem como conceitos como capital social, governana, empoderamento,
descentralizao, accountability, entre outros.
Dessa forma, a participao passa a ser elemento central do MBG, o que faz
que o uso do termo favorea a seleo e a aprovao de projetos de desenvolvi-
mento com foco na esfera local. Contudo, as experincias prticas mostram diver-
sos aspectos problemticos nas abordagens participacionistas, suscitando questes
sobre a pertinncia de se disseminar mecanismos de participao de modo indis-
criminado. Algumas delas sero exploradas a seguir.
4 PARTICIPAO E PODER: UMA EQUAO NECESSRIA

Os problemas resultantes da introduo de metodologias participativas so varia-
dos, dependendo do contexto no qual a poltica implantada. De forma geral, ao
lado da tendncia de romantizar o local e a comunidade, a nfase em alguns
pontos das metodologias participativas pode contribuir para a manuteno do
status quo e para obscurecer relaes de poder entre os diversos grupos sociais.
A tendncia de ignorar as relaes de poder locais torna possvel a utilizao des-
sas metodologias para manter, aprofundar e/ou legitimar desigualdades de poder,
de acesso a informao, de recursos e de deciso no processo poltico.
Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das
abordagens participacionistas. Nesses, as comunidades so vistas como inter-
namente harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos
membros das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h con-
flito entre estes sobre o acesso a recursos, a distribuio de poder, entre outros.
claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade, na qual, ao
contrrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conflitos. Se-
gundo Eversole (2003, p. 783), forasteiros que encorajam a participao fre-
qentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituo-
sos convenientemente camuflados sob a bandeira de populao local.
Cleaver (2001, p. 45), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais
realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e
conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as agncias
financiadoras, os executores e os gestores de projeto raramente problematizam
a comunidade. Na maioria das vezes, esta considerada elemento uno e har-
mnico, que no possui conflitos internos, mas somente com atores externos.
Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descar-
tadas do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).
Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos ato-

res externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou ex-
cludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de per-
ceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a
suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala.
Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo
desigual local. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma que questes sobre incluso, a
regra dos facilitadores da PRA e o comportamento personalista das elites obscu-
recem, e s vezes ignoram, questes de legitimidade, justia, poder e polticas de
gnero e diferena. A tendncia elitizao da participao, em que os mecanis-
mos designados para tal acabam sendo uma forma de reproduo das elites locais
percebida no Brasil, nos conselhos participativos. Tatagiba informa que:
Os conselheiros, no que se refere renda, escolaridade e engajamento poltico-
partidrio, esto bem acima da mdia nacional. A heterogeneidade na com-
posio, verificada pela diversidade das organizaes representadas nos conse-
lhos, caminha, assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao.
(TATAGIBA, 2005, p. 209).
A questo da manuteno do status quo leva a mais delicada, mais citada e
mais problemtica caracterstica das abordagens participativas: o obscurecimento
das relaes de poder. Essas abordagens tendem, por diversos motivos, a descon-
siderar as relaes de poder, sejam internas comunidade, sejam na relao que
estabelecem com outras instncias.
Para Mohan e Stokke (2000, p. 249), a concepo dominante de participao
e empoderamento baseada em um modelo harmnico de poder e isto implica que
o empoderamento dos sem poder poderia ser alcanado dentro da ordem social
existente, sem nenhum efeito negativo significativo sobre o poder dos poderosos.
Na mesma linha, Kothari (2001, p. 14) assevera que Quanto mais participativa
a iniciativa, mais seu resultado mascarar a estrutura de poder da comunidade.
Autores como Williams (2004, p. 558) percebem a participao como des-
politizao. Para o autor, a participao j foi politicamente domesticada, e est
servindo para a legitimao de importantes funes econmicas, institucionais de
uma viso mainstream de desenvolvimento.
5 DILEMAS E OBSTCULOS EM EXPERINCIAS CONCRETAS DE PARTICIPAO

NO BRASIL
A entrada da participao no mainstream das polticas de desenvolvimento, com
seu fomento pelas agncias financiadoras internacionais, pelo governo federal
e pelas entidades da sociedade civil, acarretou a formalizao de certas prticas
relacionadas s metodologias participativas. Comits, fruns e conselhos locais

vm sendo amplamente difundidos e, em alguns casos, a sua criao vista como
necessria e suficiente para o sucesso da participao. Como exemplo dessa difu-
so, estudo do Ipea (2005) estimou que, ainda em 1999, mais de 39 mil conse-
lhos de polticas pblicas tinham sido criados no Brasil.
Entretanto, a formalizao de tais mecanismos e a identificao destes como
essenciais participao podem propiciar situaes nas quais estas instituies
sejam descontextualizadas e possam ser influenciadas por relaes de poder locais.
A quase obrigatoriedade da criao de comits, fruns e/ou conselhos como meio
principal de promoo da participao nas polticas pblicas representa a maneira
sob a qual a participao incorporada ao MBG. Porm, so percebidas diversas
falhas na aplicao prtica de tais mecanismos. Listar-se-o algumas a seguir, reti-
radas de exemplos concretos de estudos de caso no Brasil.
A questo da utilizao da linguagem tcnica um aspecto que pode contri-
buir para que o frum participativo no cumpra seus objetivos originais. When-
dhausen e Caponi (2002, p. 1625), analisando o conselho municipal de sade
de um municpio catarinense, demonstram que a linguagem tcnica utilizada
pelos representantes governamentais contribui para que a relao estabelecida no
conselho seja uma relao de dominao, pois por meio da linguagem tcnica, de
palavras de ordem e de termos contundentes, se conseguia o silncio da maioria
dos conselheiros. Nesse contexto, as autoras afirmam que o que se constata
a a velha prtica de tcnicos falando para leigos, ou o que poderia ser pior, o
uso instrumental de um espao que se pretendia democrtico, para legitimar
aes governamentais e no para control-las e avali-las (WENDHAUSEN;
CAPONI, 2002, p. 1625).
A questo da dominao exercida pelos atores governamentais tambm
acentuada por Fuks e Perissinotto (2006). Analisando o Conselho Municipal de
Sade de Curitiba, os autores observam que, embora em minoria, os tcnicos go-
vernamentais controlam a iniciativa do debate no conselho. Aqui, novamente, a
linguagem tcnica fator de dominao. De forma ainda mais problemtica, este
conselho, exemplo clssico de funcionamento de conselho pr-forma. Neste,
o processo da escolha dos representantes no governamentais foi amplamente
controlado pelo governo e pelos seus aliados. Isso fez que, nesta instncia, no
existissem conflitos e contestaes, porque todas as foras que poderiam contes-
tar a orientao ali predominante foram excludas em momentos anteriores ao
processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p. 77).
Olival, Spexoto e Rodrigues (2007, p. 1027), em trabalho sobre participa-
o nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel no territrio
Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca eficcia dos conselhos na
generalizao da cultura participativa. Para estes autores, deve-se repensar o con-

ceito dos conselhos como uma instituio caracterizada pela participao amplia-
da uma vez que a existncia destas instituies no conseguiu superar a distino
entre uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva.
Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades situadas nas
relaes de poder locais podem contaminar e direcionar instncias criadas visan-
do participao, como os comits de usurios de recursos comuns. O exerccio
formal da participao sem combater desigualdades que antecedem o mecanismo
faz que tal abismo seja mantido nos comits e as decises no mbito deste sejam
tomadas por aqueles que tradicionalmente controlam o processo poltico local
(CLEAVER, 2005; BLAIR, 2000, RIBOT, 2007; WONG, 2003; MILANI, 2006).
Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, em
que a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos
no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso
dos interesses e das vises de cada um (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008). Dino
(2003), analisando o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfica
do rio Paracatu que foi criado tendo em vista que o plano diretor no municpio
de Paracatu assim o determinava observa que a formao e o funcionamento
deste foram pautados pelo clientelismo, havendo apenas a participao das elites
locais. Nesse caso, o comit era, sobretudo, espao de lutas polticas internas s
elites dominantes e ampla parcela da populao era excluda e no representada
no processo. Segundo a autora,
O modelo sistmico de integrao participativa, que prev a existncia dos comits de
bacia hidrogrfica como importantes instrumentos de descentralizao e participao
popular na gesto, foi apropriado no nvel local pela cultura poltica tradicional, in-
fluenciada por concepes e relaes clientelistas e regionalistas. (DINO, 2003, p. 113).
Novamente em seu estudo sobre o Portal da Amaznia, Olival, Spexoto e
Rodrigues (2007, p. 1032) acentuam que os conselhos muitas vezes so enten-
didos como instituies para legitimar decises tomadas em outras instncias.
De forma semelhante, podem ocorrer situaes em que os reais beneficirios da pol-
tica participam, mas de forma no autnoma, pois pode haver cooptao de lideran-
as dos grupos beneficirios e/ou manipulao de informaes (MANOR, 2004).
Em outra frente, Sayago (2007), aponta que os Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural foram criados apenas para atender as exigncias legais do
repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimen-
to da Agricultura Familiar (PRONAF). Para a autora, os conselheiros, em geral,
possuem baixa capacidade tcnica e formao e os conselhos apresentam reduzida
articulao com outras instncias, alm de um pequeno nvel de participao e
envolvimento dos atores, o que faz que o processo de descentralizao, promovido
com a criao do comit, seja no democrtico, centralizador, e, em alguns casos,

legitimador das relaes de poder j existentes (SAYAGO, 2007, p. 18).
Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos em cidades
baianas, Milani percebe que o modus operandi local:
() predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das
relaes entre a sociedade e o governo local (...) isso significa, evidentemente, que
os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos re-
levantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no
mbito dos prprios dispositivos participativos (MILANI, 2006, p. 188-189).
Contribuies relevantes so propiciadas por Coelho e Favareto (2008), no
que se refere dinmica participativa do Conselho de Gesto de Recursos Hdri-
cos (CGRH) e do Conselho de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
(CONSAD), ambos na regio do Vale do Ribeira. A anlise efetuada est relacio-
nada ao envolvimento dos conselhos citados na questo da construo da usina
hidreltrica de Tijuco Alto. Os autores afirmam que o CGRH segue o padro,
j descrito, do predomnio das discusses tcnicas e do domnio governamental
em que, muitas vezes, o subterfgio da participao utilizado para legitimar
decises tomadas por especialistas. Por outro lado, a participao no CONSAD
refora a ideia de captura pela coligao partidria dominante do comit.
Contudo, ao se analisarem as interaes entre os atores sociais que frequentam
os comits, bem como as relaes entre os comits, as instituies e as foras polti-
cas especficas do contexto local, percebeu-se que a dinmica dos fruns pode ser
compreendida como a replicao do jogo poltico-partidrio na esfera participati-
va (COELHO; FAVARETO, 2008, p. 2950). Apesar de possurem caractersticas
distintas, tanto o CGRH quanto o CONSAD tm em comum o fato de no pro-
moverem o dilogo, a interao e a negociao compartilhada de polticas pbli-
cas entre os conselheiros, que possuem vertentes ideolgicas e interesses distintos.
O espao dos conselhos citados se caracteriza pela oposio radical de discursos e
vises ideolgicas e pela luta por expresso e conquista do poder poltico. Nos casos
citados, a disputa por posies dominantes nos conselhos e pelo prevalecimento dos
interesses de determinados grupos em detrimentos de outros fez que os conselhos
atuassem como uma extenso das arenas poltico-partidrias tradicionais, que as
coligaes partidrias se apropriassem do espao do conselho e mobilizassem suas
pautas e seus recursos de acordo com os interesses de seu grupo de apoio.
Por fim, destacar-se- o processo de consultas populares realizadas na elabo-
rao do Plano BR-163 Sustentvel. Embora inovador e com potencial de fomen-
to do desenvolvimento regional na rea de influncia da rodovia BR-163, trecho
Cuiab-Santarm, as consultas pblicas foram marcadas por baixo ndice de par-
ticipao da populao, devido ao precrio acesso aos locais de reunio, aliado
falta de informaes sobre o plano e a linguagem tcnica e por isso excludente

deste. Alm disso, foi observada a falta de segurana para os participantes, tendo
em vista os altos ndices de violncia na regio. Essa soma de fatores pode ter acar-
retado problemas de representatividade e autonomia dos participantes (TONI;
MACHADO; PINTO, 2006).
Embora amplamente difundida como item do MBG, a busca de uma partici-
pao legtima e eficaz tem encontrado percalos no mundo real. A simples forma-
lizao e generalizao de mecanismos teoricamente participativos no promovem,
por si s, uma participao ampla, isenta, democrtica e eficaz. Como acentuam
Coelho e Favareto (2008, p. 2951), as regras do jogo, expressas nas instituies
formais, somente podem ser entendidas se consideradas como parte do contexto
social no qual esto incorporadas. Dessa forma, as relaes de poder e as demais
especificidades locais devem ser observadas. Caso isso no ocorra, os espaos for-
mais de participao podem ser apenas figurativos, esvaziados e manipulados.
Embora seja extremamente importante nas polticas de desenvolvimento, o uso
da participao tende a se constituir atualmente em uma buzzword. Consensual,
ela se tornou quase obrigatria nos programas e projetos de desenvolvimento
contemporneos. No entanto, tal participao frequentemente no emerge lo-
calmente e nem sempre fomentada de acordo com as particularidades locais.
Ao contrrio, mecanismos pr-determinados de participao, promovidos sob a
gide do MBG, so formalizados e considerados necessrios e suficientes na busca
da participao e no consequente aumento da eficincia e eficcia das polticas
de desenvolvimento, bem como no fortalecimento das instituies democrticas.
Na internalizao da ideia de participao e do controle social na gesto am-
biental, fruns, conselhos e comits passaram a ser considerados os espaos ideais
para este propsito. A legislao obriga a criao de comits e conselhos, entenden-
do que isso seja medida suficiente para a obteno do controle social nas polticas
pblicas em geral e nas polticas ambientais e de desenvolvimento em particular.
Entretanto, a criao de comits como obrigao legal, sem observar e com-
bater desigualdades nas relaes de poder, na informao e na linguagem apresen-
tadas, bem como nas restries materiais e simblicas vivenciadas pelos partici-
pantes, faz que a utilizao desse importante instrumento de gesto possa seguir a
orientao pr-forma e no cumprir com seus objetivos principais de mobilizar
a sociedade, fomentar capital social e viabilizar um real controle social sobre as
polticas pblicas. Ademais, a democratizao do processo poltico e o aumento
da participao, por si s, so insuficientes para garantir uma maior efetividade na
formulao, no acompanhamento e na avaliao dessas polticas.
Tal situao ajuda a explicar porque a contradio entre discurso e prtica

das metodologias participativas significativa. Se implementada de forma acrti-
ca e descontextualizada, enquanto item do MBG, a participao pode enfrentar
severos obstculos no mbito local e, assim, produzir efeitos bastante limitados
nos resultados das polticas, na promoo da cidadania e no empoderamento dos
atores sociais.
Contudo, til neste ponto fazer uma ressalva: por mais que exemplos
prticos de aplicao de mecanismos participativos para a gesto no Brasil apre-
sentem problemas no que tange representao, deliberao e ao prprio pro-
cesso participativo, essas falhas no so suficientes para descartar a importncia
de tais instrumentos para a promoo da democracia. Para alm do processo
representativo-deliberativo, a presena desses mecanismos pode gerar outros
benefcios com potencial de contribuir para a promoo eficaz da governana
local. Abers e Keck (2008) afirmam que, a despeito das falhas de representa-
tividade e de deliberao, os conselhos funcionam como espaos de relaes
fecundas. Para as autoras, os conselhos permitem que atores sociais, que em
outros espaos no interagiriam, possam interagir entre si. Isto permite o sur-
gimento de possibilidades de aes e de arranjos institucionais que no seriam
possveis sem a interao, ainda que de forma precria e em desigualdade de
condies e de poder, entre tais atores. Em suma, a prpria existncia dos me-
canismos de participao pode modificar ainda que isso tambm dependa das
especificidades de cada contexto local o meio institucional no qual estes esto
inseridos e contribuir, no longo prazo, para processos mais eficazes de gover-
nana e de implementao de polticas.
Defende-se que para um melhor uso da participao, esta deve ser promo-
vida de acordo com as especificidades locais, observando-se as relaes de poder
no escopo de ao da instituio e na interface entre esta e o contexto externo.
Para que isso ocorra, sugerido no utilizar as frmulas prontas e gerais presen-
tes no Manual da Boa Governana, em que os canais de expresso da participa-
o so promovidos independentemente das relaes de poder locais.
A contextualizao da participao que indica que o desenho institucio-
nal dos mecanismos participativos e sua forma de atuao sejam pautados pelas
especificidades dos contextos locais , o foco nas relaes de poder e uma maior
flexibilidade metodolgica nos esforos de ampliao dos canais de participao
podem contribuir para que o conceito de participao no seja apenas uma ret-
rica bem-sucedida, uma buzzword, mas constitua elemento-chave no sucesso de
polticas de desenvolvimento aplicadas.
Essa contextualizao se faz necessria, pois pela anlise de experincias re-

ais de implementao de fruns, conselhos e comits no Brasil, percebe-se que
a efetividade desses instrumentos de gesto est muito aqum de seus objetivos
previstos. A implementao de tais instrumentos de forma eficaz e eficiente
essencial no fomento da participao e do controle social, elementos internos
de processos de governana e necessrios para que a populao local expresse
seus interesses e seja ator ativo na formulao e na implementao de polticas
de desenvolvimento.
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CAPTULO 10
DEMOCRACIA E POLTICAS PBLICAS: O PAPEL

DA BUROCRACIA E DOS PARTIDOS Polticos
1 INTRODUO
Este texto analisa o papel desempenhado pela burocracia e pelos partidos na
formulao das polticas pblicas no Brasil. Embora na tradio das demo-
cracias liberais os burocratas sejam encarregados apenas da execuo ou im-
plementao das decises tomadas pelos governantes eleitos (WILSON, 1887;
WEBER, 1982), assistiu-se a partir de meados do sculo XX, principalmen-
te, crescente participao da burocracia tambm no processo de formula-
o das polticas pblicas (ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981).
Segundo vrios autores, o envolvimento dos burocratas, com a tomada de deci-
so, ocorre porque aos governantes falta proximidade com os assuntos especia-
lizados que caracterizam hoje a maioria das aes governamentais. Dessa forma,
esse processo visto por muitos como inevitvel diante da complexidade das
sociedades contemporneas e, em certo sentido, at desejvel porque as po-
lticas pblicas so, em geral, aprovadas pelo Poder Legislativo de forma muito
genrica e vaga, exigindo a interveno de tcnicos ou especialistas para seu
detalhamento e sua especificao (LINDBLOM; WOODHOUSE, 1993).
No Brasil, por razes histricas e institucionais apontadas a seguir, a bu-
rocracia no apenas participa do processo decisrio, mas um dos seus atores
mais importantes. Ela tem exercido papel de destaque na definio e na condu-
o das polticas pblicas nos perodos autoritrios e tambm nos democrticos,
quando, supostamente, tanto os partidos quanto o Legislativo recuperariam sua
capacidade de influenciar ou participar das decises governamentais de forma
plena. Em outras palavras, as polticas pblicas tanto econmicas quanto so-
ciais tm sido historicamente formuladas em arenas decisrias restritas e domi-
nadas por burocratas nas quais os partidos polticos, atores fundamentais de uma
ordem democrtica, so meros coadjuvantes.
Assim o objetivo deste texto examinar, a partir da literatura, o papel as-
sumido pela burocracia nas polticas pblicas no Brasil e seus desdobramentos
para a ordem democrtica. Diferentemente de certas concepes que consi-
deram necessrio proteger o ncleo decisrio governamental contra presses
polticas vindas dos partidos ou do Legislativo, vistos sempre como espaos
clientelistas , argumenta-se aqui em outra direo: o insulamento decisrio em

arenas burocrticas permeveis a atores polticos restritos , alm de dificultar
a implementao e, portanto, a efetividade das polticas, tem efeitos negativos
para o aprofundamento da democracia, na medida em que refora o esvazia-
mento dos partidos de sua capacidade governativa.1 Por esta razo, o texto pro-
cura tambm contribuir com alguma reflexo, ainda que embrionria, sob a
forma de indagaes e hipteses a respeito dos impactos que o esvaziamento dos
partidos, de sua funo governativa, pode ter sobre os rumos de um novo de-
senvolvimentismo que parece tomar corpo de forma mais clara hoje no pas.2
De modo geral, as anlises sobre a burocracia no Brasil so subprodutos
de estudos centrados na temtica das transformaes ocorridas no pas a partir
da dcada de 1930 e que levaram expanso do papel do Estado na sociedade
centralizao do Poder no Executivo Federal e ao crescimento do aparato estatal.3
Deixando de lado diferenas internas, tais estudos podem ser classificados em
duas grandes vertentes analticas. A primeira vertente examina a burocracia ao
discutir as relaes entre Estado e sociedade e como os interesses sociais penetram
no aparato estatal ou so subordinados pela estrutura de representao corpora-
tiva. Esta primeira vertente pode, por sua vez, ser diferenciada internamente em
trs subgrupos analticos: o primeiro examina a burocracia pelo prisma de seus
vnculos com as classes sociais, utilizando-se do referencial analtico marxista; o
segundo subgrupo critica a viso anterior e chama a ateno para os anis buro-
crticos que cruzam o setor pblico e o privado; e o terceiro enfatiza as relaes
da burocracia com os grupos de interesse e corporativistas.
J a segunda vertente se pauta pela anlise de cunho institucional observan-
do, sobretudo, os vnculos internos da burocracia com o sistema poltico e no
seus vnculos com os grupos organizados na sociedade, como ocorre predominan-
temente na primeira vertente. A discusso central desta vertente gira em torno
do dilema entre insulamento burocrtico e clientelismo. Neste estudo tambm
1. Capacidade governativa dos partidos a capacidade de formular e implementar um amplo espectro de polticas
pblicas (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 22). A discusso dessa questo ser retomada posteriormente no texto.
2. No se pretende discutir neste texto o tema do novo desenvolvimentismo, mas apenas indicar que o debate em
torno dele tem procurado caminhos que no reproduzam o padro adotado no Brasil em dcadas passadas, marcado
pela dependncia externa e pela manuteno da excluso de grande parte da populao de seus frutos (FURTADO,
1961, 1964, 1967; CARDOSO, 1964; CARDOSO; FALETTO, 1973). sempre necessrio relembrar as palavras de
Furtado: Estamos longe do verdadeiro desenvolvimento, que s ocorre quando beneficia toda a sociedade citado
como epgrafe do livro de Marcio Pochmann e Ricardo Amorim, Atlas da excluso social no Brasil. Para a discusso
de um novo desenvolvimentismo, ver Bresser-Pereira (2009).
3. A literatura especfica sobre a burocracia no Brasil relativamente pouco extensa se comparada, por exemplo, com
a norte-americana. Ela constituda, sobretudo, de estudos de caso de agncias governamentais e de trabalhos sobre
as duas nicas carreiras pblicas mais consolidadas no pas: as Foras Armadas e a diplomacia. Alm disso, essa lite-
ratura se refere, sobretudo, aos perodos autoritrios quando a atividade poltica direcionada para dentro do Estado.
Tambm diferentemente da norte-americana, cujo foco principal a eficcia ou no dos controles democrticos sobre a
burocracia (WOOD; WATERMAN, 1994), os estudos no Brasil privilegiam a anlise da relao entre Estado e sociedade.
Ou seja, a reflexo sobre a burocracia no pas decorre da preocupao com o papel do Estado na sociedade brasileira.
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos 307
podem ser diferenciados dois subgrupos: o primeiro v o insulamento burocrtico

como arranjo institucional ou sada para contornar os custos do clientelismo e
o segundo problematiza o insulamento enfatizando seus impactos negativos para
a ordem democrtica.
De modo geral, a perspectiva analtica do conjunto desses estudos ressalta
a questo da hipertrofia do Executivo em relao ao Legislativo, a fraqueza da
funo governativa dos partidos e, ainda, a problemtica das relaes do Estado
com os grupos de interesse.4
Antes de empreender a anlise das relaes entre burocracia e poltica no
Brasil alguns esclarecimentos devem ser feitos. Em primeiro lugar, a compreen-
so da amplitude e da natureza do poder burocrtico exige que se esclarea que
este nunca exercido com base apenas nos recursos que lhe so prprios o con-
trole do conhecimento tcnico. O poder dos burocratas depende do respaldo ou
da delegao de algum ator poltico estratgico que sustentar sua posio como
policymaker. Ou seja, a burocracia s exerce papel de direo do Estado com
base na concesso de poder por outros atores polticos ou, no limite, com base
na usurpao desse poder (MARTINS, 1974). Portanto, afirmar a relevncia dos
burocratas nas decises governamentais no significa ignorar sua dependncia
institucional em relao autoridade poltica, nem tampouco negar que a res-
ponsabilidade ltima pelas decises dos polticos (WEBER, 1964).5 Por outro
lado, afirmar a dependncia institucional do poder dos burocratas em relao aos
polticos no significa reduzir a burocracia a mero instrumento do Executivo.
O pressuposto da separao entre o administrativo e o poltico uma frmula
jurdica que nos ajuda a compreender o papel e as responsabilidades de cada um
desses atores, mas que no descaracteriza o carter poltico do papel e da atuao
dos burocratas (MILIBAND, 1983).
Em segundo lugar, a reflexo aqui efetuada no desconhece a discusso central
na teoria democrtica contempornea relativa crise das instituies representativas
e ao declnio dos partidos polticos. Parte desta literatura considera que os partidos
no so mais capazes de exprimir todas as clivagens existentes nas sociedades atuais
perdendo espao representativo no contexto da crescente comunicao miditica e
do retorno de lideranas carismticas (PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999;
NOVARO, 2000; GURZA LAVALLE, HOUTZAGER; CASTELLO, 2006).
Mesmo levando-se em conta a pertinncia de tais anlises preciso, porm, no
4. Parte das reflexes apresentadas neste texto foi desenvolvida em Loureiro, Olivieri e Martes (2009).
5. Assim, o poder da burocracia no Brasil, como em outros pases, no foi usurpado dos polticos, mas foi por eles
concedido aos burocratas, mesmo nos regimes autoritrios. Ou seja, os polticos, por mais que reforassem o poder
de deciso de agncias burocrticas especficas, sempre mantiveram a burocracia dependenteda autoridade poltica.
Dessa forma, no se pode falar em tecnocracia no sentido estrito da palavra, vale dizer, de um tipo depoder que deriva
exclusivamente da competncia tcnica ou do saber especializado. Para a discusso sobre tecnocracia, ver o texto
clssico de Meynaud (1966).
perder de vista que os partidos continuam sendo as instituies por excelncia de

mediao entre sociedade e Estado e ncleo central da poltica democrtica, como
os trabalhos tericos mais recentes vm argumentando.
Procurando realizar a defesa normativa da democracia representativa
para alm de sua dimenso estritamente eleitoral e se diferenciar das concep-
es racionalistas , contidas na chamada democracia deliberativa Urbinati
considera que democracia no consenso, mas mtodo de resoluo de con-
flito sem derramamento de sangue, como afirmou Bobbio (1992). Assim,
ela argumenta que a realizao do potencial existente na representao s se
efetiva por meio da poltica partidria. O papel dos partidos o de integrar
a multido unificando ideais e interesses da populao e tornando o povo
soberano permanentemente presente como agente de influncia e superviso
extraestatais (URBINATI, 2006a).6
Por fim, necessrio esclarecer que neste texto so referidos como bu-
rocratas os ocupantes dos cargos de alto escalo ou de direo dos rgos da
administrao direta e indireta do Poder Executivo. Tais ocupantes podem
ser tanto funcionrios pblicos de carreira quanto profissionais de fora do
setor pblico recrutados em entidades como universidades, centros de
pesquisa, sindicatos, empresas privadas e organizaes da sociedade civil
que exercem temporariamente atividades de direo nos rgos governa-
mentais.7 Portanto, a noo de burocracia refere-se a atores individuais ou
grupos informais que ocupam cargos de alto escalo dos rgos, agncias
ou aparato do Estado.8
O texto a seguir est organizado da seguinte forma: alm desta introdu-
o e das consideraes finais h duas grandes partes nas quais so apresentadas
respectivamente as duas vertentes analticas anteriormente mencionadas, dife-
renciando-se as anlises referentes s polticas econmicas e sociais. Reitera-se
que a inteno aqui no revisar a ampla bibliografia sobre polticas pblicas,
mas apenas destacar como os estudos problematizam os vnculos entre polti-
cos e burocratas e seus desdobramentos para a ordem democrtica.
6. Pesquisas empricas reforam a fora dos partidos nas democracias atuais. Para ficar apenas na literatura sobre o
Brasil podem-se citar anlises sobre os governos ps-1985 que ressaltam a centralidade dos partidos na organizao
e no funcionamento do Poder Executivo e de suas relaes com o Legislativo (MENEGUELLO, 1998; NICOLAU, 1996;
FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; RODRIGUES, 2002).
7. Mesmo pequena, j existe alguma literatura no Brasil que analisa o processo de recrutamento dos que vm de
fora do Estado para ocuparem temporariamente posies nos rgos decisrios das polticas pblicas. Ver Schneider
(1994), Loureiro (1997), Olivieri (2007) e DAraujo (2007).
8. Exemplos de grupos informais que participaram do alto escalo da burocracia pblica em diferentes momentos
de nossa histria podem ser mencionados: a Assessoria Econmica de Vargas nos anos 1950, originria de grupos
formados em torno de ideias nacionalistas e desenvolvimentistas (DARAJO, 1982). E ainda a equipe econmica que
elaborou o Plano Real, em 1993-1994, composta de grupos de ex-colegas das escolas de economia no Rio de Janeiro
(LOUREIRO, 1997).
2 ESTADO VERSUS SOCIEDADE: BUROCRACIA, CLASSES E GRUPOS SOCIAIS

A primeira vertente de estudos sobre a burocracia no Brasil decorre de an-
lises do processo de centralizao poltica iniciado a partir dos anos 1930
e do papel intervencionista e regulador assumido pelo Estado nas relaes
econmicas e sociais. A despeito das diferenas internas, foram selecionados
alguns autores que exprimem de forma mais clara as caractersticas analti-
cas dessa vertente que pode ser dividida internamente em trs subgrupos.9
O primeiro subgrupo, composto de estudos realizados predominantemente
nos anos 1970 e 1980 acerca de polticas e de agncias econmicas inspira-se
em abordagens tericas que se remetem ao marxismo, especialmente corren-
te terica elaborada por Antnio Gramsci. Assim, partindo de uma situao
de fragmentao social, de ausncia de hegemonia da burguesia e de sua in-
capacidade de elaborar um projeto para a nao, os autores tentam compre-
ender a autonomia do Estado e de sua burocracia frente classe capitalista
e suas fraes de classe. O segundo subgrupo, representado pela anlise
tambm elaborada nos anos 1970 por Fernando Henrique Cardoso sobre os
anis burocrticos que cruzam a sociedade e o Estado, critica esta perspectiva
analtica discutindo a articulao dos interesses sociais no Estado. Por fim, o
terceiro subgrupo destaca situaes de conflitos entre, de um lado, elites bu-
rocrticas formuladoras de polticas sociais e, de outro, grupos privados e/ou
corporativos que se sentiram ameaados por tais aes ou programas governa-
mentais. A seguir, a anlise desses subgrupos ser mais detalhada.
2.1 Burocracia e dimenso de classe do Estado

Enfatizando a diferenciao no interior das classes sociais, de um lado, e a
formao das estruturas burocrticas do Estado, de outro, os estudos acerca
da atuao dos burocratas so feitos pelo prisma do grau de autonomia do
Estado em relao s classes sociais. Assim, Draibe (1995) analisa o papel
do Estado no processo de industrializao e as metamorfoses que o apa-
rato burocrtico sofreu ao longo desse processo, tendo em vista os rumos
definidos por seu ncleo dirigente, sob a influncia de diferentes foras
polticas. Para ela, a autonomia do Estado no plena nem absoluta, mas
se funda no campo instvel das relaes entre as classes, enraizando-se na
multiplicidade e na heterogeneidade das foras polticas. Tal heterogenei-
dade, com a incapacidade da burguesia de exercer hegemonia, permite ao
Estado atuar de forma autnoma.
9. Alm dos estudos aqui examinados especificamente podem ser citados ainda outros trabalhos importantes que tam-
bm se referem expanso do aparato burocrtico do Estado nacional desenvolvimentista no Brasil e a constituio
de suas agncias de regulao e planejamento econmico. So eles: Dalland (1968), Cohn (1968), Ianni (1971), Wirth
(1970), Lafer (2002), Singer (1974), Benevides (1976) e Bresser-Pereira (1977).
Um dos casos discutidos pela autora para exemplificar como a heterogenei-

dade da burguesia tem impactos na configurao do Estado refere-se criao do
Instituto Brasileiro do Caf (IBC), em 1952, em substituio ao antigo Departa-
mento Nacional do Caf (DNC), de 1933. Esta substituio significou a manu-
teno de um rgo de orientao e defesa do setor cafeicultor, em seu ramo co-
mercial, e tambm a ampliao da influncia do setor mais fraco dessa burguesia,
os produtores rurais. Ao criticar a antiga agncia, com argumentos de ineficincia e
corrupo supostamente intrnsecas burocracia, o segmento da burguesia cafeeira
constitudo pelos produtores rurais desejava a manuteno de um rgo estatal
que os protegesse. O intuito das crticas era moldar um segmento do aparelho do
Estado e manter o controle sobre a poltica econmica do caf. De fato, a criao
do IBC ampliou o controle dos representantes dos produtores sobre os cargos de
direo do rgo em relao ao antigo DNC. Segundo Draibe (1995), essa frao
da burguesia no tinha foras suficientes para constituir uma poltica econmica
global em nome da nao, mas, mesmo assim, conseguiu alojar seus interesses
especficos na rea econmica do aparato estatal. Ainda que ao custo de se subor-
dinar burocracia estatal e poltica cambial e creditcia do Estado, esse setor dos
cafeicultores conquistou por meio do IBC o poder de expressar seus interesses no
mbito do governo sob a aparncia de uma poltica de interesse nacional.
A autonomia se reproduz politicamente por meio da ampliao da capaci-
dade do Estado em atender, com as polticas pblicas, aos interesses mltiplos e
heterogneos das classes sociais e de exercer sua funo de rbitro e regulador das
relaes sociais. Assim, o Estado se eleva acima dos interesses imediatos das classes
e reafirma sua relativa independncia legitimando seu poder ao revestir suas po-
lticas com carter universal. A burocracia , dessa forma, colocada no centro dos
conflitos que atravessam os rgos estatais de deciso econmica, o que intensifica
a dimenso poltica das resolues supostamente tcnicas. Os tcnicos de alto
escalo atuam politicamente ao arbitrar e negociar interesses em confrontos loca-
lizados. A fora do tcnico advm da incapacidade de os interesses econmicos se
imporem no nvel das foras reguladoras de mercado (DRAIBE, 1995, p. 35-43).
Tambm Martins (1985) busca compreender, sob a perspectiva da estrutura
de classes, a expanso do Estado capitalista e as transformaes na burocracia
decorrentes dessa expanso. Examinando os governos militares, ele afirma que a
natureza do papel do Estado e sua fragmentao em diversas organizaes com
graus diferentes de autonomia decorrem da desarticulao social, da natureza da
estrutura de classes em contnua transformao e da presena de atores interna-
cionais que detm o controle de parte do sistema produtivo.
por essa razo que analisa a expanso do Estado como forma concreta
de avaliar o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Para isso, enfatiza duas
dimenses da ao estatal: sua capacidade extrativa e sua ao empresarial, espe-

cialmente por meio do estudo de trs agncias Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico (BNDE), Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) e
Carteira de Comrcio Exterior (Cacex). Estas agncias atuam em reas estratgi-
cas, quais sejam o financiamento pblico, a induo do investimento industrial
e a promoo do comrcio exterior, respectivamente. Apesar de contraditrias,
afirma aquele autor, as duas lgicas a de Estado burocrtico e a de Estado em-
presarial se articulam e se complementam comprovando os efeitos da heteroge-
neidade social e da fragmentao dos interesses de classe na estrutura do Estado.
Esses exemplos ilustram, portanto, que o pluralismo no Brasil no se organi-
za no nvel societrio, mas sim no mbito do Estado e que a atuao das agncias
acaba por substituir os partidos polticos. Em outras palavras, os interesses na
sociedade esto to dispersos e desorganizados que s se estruturam por meio da
organizao provida pelas instituies do Estado. Tal situao explica, em parte, a
diferenciao de lgicas no interior do aparelho estatal que, por seu turno, tende
a acentuar ainda mais sua segmentao e a desorganiz-lo internamente.
Ainda no contexto do regime autoritrio ps-1964, Werneck Vianna (1987)
realiza um estudo do caso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), mostrando,
por meio das transformaes dessa agncia decisria, o carter do Estado brasilei-
ro que coordena, planeja e organiza os rumos do avano capitalista. Entre 1964 e
1974, este rgo amplia suas funes e passa de regulao monetria tal como
foi idealizado no momento de sua criao, em 1964, como cmara corporativa de
acomodao de interesses especficos do setor financeiro para rgo de coorde-
nao nacional. Com isso, centraliza a formulao de todas as polticas econmi-
cas, sob comando do ministro Delfim Neto, no perodo que vai de 1969 a 1974.
Na medida em que o CMN filtra e seleciona demandas de grupos, suas
aes no constituem mera rotina burocrtica, mas prticas polticas por meio das
quais os interesses so negociados e canalizados para dentro do Estado. Como h
uma multiplicidade de burocracias para atender a diversas clientelas, elas ajudam
a setorializar as reivindicaes e tornam o Estado capaz de lidar com presses dife-
renciadas e at com demandas opostas. Portanto, a burocracia no apenas faz a in-
termediao de interesses, mas igualmente os seleciona e organiza politicamente.
Sintetizando, essa perspectiva analtica pressupe que as caractersticas es-
truturais do aparato burocrtico heterogeneidade e desarticulao das estru-
turas organizacionais e das polticas pblicas decorrem da falta de hegemonia
da classe dominante e da consequente ausncia de direo poltica unificadora.
A maioria dessas obras se refere ao perodo autoritrio, uma vez que nesses regi-
mes se ampliam a tendncia de transferncia da luta poltica para o interior da
burocracia e, consequentemente, para o Poder Executivo. Porm, cabe notar que
o mesmo movimento ocorre no perodo democrtico entre 1946 e 1964, anali-

sado por Draibe (2007). A autora mostra que, mesmo sob regras democrticas,
o Executivo manteve a amplitude do poder da burocracia adquirida durante o
perodo autoritrio do Estado Novo, seu papel de promotor da industrializao,
bem como a atuao heterognea e autnoma dos burocratas, permanecendo os
parlamentares relegados posio de expectadores. Isso fica claro na reconstru-
o feita por ela dos debates da Constituinte de 1946 relativos aos controles po-
lticos que o Legislativo podia impor ao Executivo. Neles os deputados colocam
claramente seu dilema: Como poderiam assumir a responsabilidade pela restri-
o dos poderes presidenciais se reconheciam a importncia do papel do Execu-
tivo no planejamento da economia e sua necessidade de deter os instrumentos de
deciso das polticas pblicas? Assim, os discursos no levaram a nenhuma ao
que pudesse limitar o poder do Executivo nem recolocar o Legislativo entre os
protagonistas dos destinos da nao.
2.2 Autoritarismo poltico e anis burocrticos

No aderindo ao pensamento marxista, Cardoso (1975) discute as formas de ar-
ticulao de interesses das classes dominantes no Estado, criticando a perspectiva
analtica anterior. Pretendendo dar conta das relaes entre Estado e sociedade no
Brasil, no contexto do regime autoritrio ps-1964, ele formula o conceito de anis
burocrticos porque considera que o de Estado burgus no suficiente para explicar
as polticas implementadas pelo Estado da Revoluo de 64, criado pela aliana
entre empresariado e classe mdia.
preciso pensar o sistema poltico em termos de anis que cortam hori-
zontalmente as duas estruturas burocrticas fundamentais, a Pblica e a Privada
(CARDOSO, 1975, p. 182). Ou seja, na medida em que o conflito poltico e as
lutas pelo poder no podem ser deduzidos das determinaes abstratas de classe,
eles devem ser analisados em suas formas concretas de expresso. No s os parti-
dos, mas as organizaes do Estado so usadas pelos grupos como aparato poltico
e como instrumento por meio do qual eles agem com vista ao poder.
Os anis so instrumentos polticos menos estveis e mais geis que os partidos
que perderam sua funo e lugar no governo militar. No so lobbies, pois lobby supe
que o Estado e a sociedade civil so mais estruturados e racionalizados do que eram
no Brasil da poca. Os anis so crculos de informao e presso portanto, de po-
der que se constituem como mecanismo para permitir a articulao entre setores
do Estado e setores das classes sociais. So formas de articulao que, sob a gide da
sociedade poltica, asseguram um mecanismo de cooptao para integrar nas cpulas
decisrias membros dos grupos de funcionrios, empresrios e militares. Esses atores
se tornam participantes da arena poltica e a ela se integram enquanto indivduos e
no como representantes de suas corporaes de classe (CARDOSO, 1975, p. 208).
Os anis so denominados burocrticos justamente para sublinhar a necessria

localizao de sua sede no aparelho do Estado. a forma que o regime militar adotou
para permitir a incluso dos interesses privados em seu seio e para criar instrumentos de
luta poltico-burocrticas no aparelho do Estado. Assim, diz o autor, a ideia de corpora-
tivismo inadequada para caracterizar a relao entre Estado e classe porque corporati-
vismo pressupe algo inexistente nos anis: organizao das classes e sua representao,
ainda que sob o controle estatal (CARDOSO, 1975,p. 209).
2.3 Burocracias versus grupos sociais e corporativos nas polticas sociais

O terceiro enfoque acerca das relaes entre burocracia e poltica no Brasil pode
ser observado com maior clareza na rea de polticas sociais. Reconstruindo his-
toricamente a Poltica de Previdncia Social no Brasil, desde seus primrdios nos
anos 1920 at os governos militares, Malloy (1979) destaca vrios momentos de
antagonismos entre os atores a envolvidos. De um lado, estava a elite burocrtica
que, sob o patrocnio de lideranas polticas do Executivo, props reformas no
sistema, de outro, os grupos privados e corporativos que tinham fora para blo-
quear tais mudanas, vistas como ameaadoras de seus interesses.
Segundo o autor, desde o Estado Novo j circulavam ideias para reformar
o sistema previdencirio no pas visando universalizar a cobertura, padronizar
contribuies e criar uma instituio para unificar administrativamente os re-
cursos previdencirios. Estas ideias refletiam os valores de uma emergente elite
de tcnicos que se inspirava nas orientaes de agncias internacionais, como a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e que conseguiu mesmo elaborar
um projeto reformista apresentado ao presidente Getlio Vargas.10
Todavia, no refletindo os interesses dos grupos que iria afetar, tal proposta
sofreu muita resistncia e se desmantelou com a queda de Vargas em 1945. Entre
seus opositores destacam-se as companhias privadas de seguro, que eram contra
qualquer processo de socializao do seguro dos trabalhadores. Mas a principal
resistncia foi feita por grupos corporativos da prpria previdncia: os segmentos
mais privilegiados dos trabalhadores assegurados bancrios, ferrovirios etc.
e os funcionrios protegidos das vrias caixas e institutos de aposentadorias e
penses Centro de Ateno Psicossocial (CAPs) e Instituto de Aposentadoria e
Penses dos Servidores Municipais (IAPs) que temiam por seus cargos frente
possvel criao de novo superinstituto. Alm dos lderes sindicais e de polticos,
cujas bases se apoiavam no controle que tinham sobre as instituies da previ-
dncia, os tcnicos dos institutos de penses e lderes do Ministrio do Trabalho
10. O projeto era fruto de trabalho de um grupo selecionado que buscava organizar a sociedade de acordo com as mais
avanadas formas de conhecimento cientfico e tcnico (MALLOY, 1979, p. 93). Este grupo trabalhou sob a liderana de
Joo Carlos Vital, antigo supervisor do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (Iapi) que se cercou de es-
pecialistas daquele ministrio e realizou exaustivo estudo acerca das tendncias internacionais na rea de seguro social.
tambm se opuseram proposta reformista temendo, a rivalidade de um gigan-

tesco instituto previdencirio autnomo, caso a proposta de criao do Instituto
de Servios Sociais do Brasil (ISSB) fosse implementada (MALLOY, 1979).
Com a democratizao do pas, e mesmo confrontando um jogo poltico mais
aberto, a dinmica reformista na previdncia permaneceu a mesma: as inovaes
eram determinadas principalmente pela elite tcnica e as associaes de interesses
funcionavam para bloquear ou alterar substancialmente qualquer iniciativa. Ao lon-
go do perodo 1945-1964, embora o Congresso tenha discutido dezenas de projetos,
nenhum foi levado a cabo. Segundo ainda a anlise de Malloy, o projeto no foi
aprovado devido s cises na base de Vargas: os lderes sindicais ligados s institui-
es previdencirias mais privilegiadas e aos estados mais ricos da Federao a ele se
opuseram, assim como os lderes do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ligados a
estes sindicatos e o Partido Social Democrata (PSD), que representava os interesses
dos fazendeiros que no queriam a extenso da previdncia aos trabalhadores rurais.
Diante desta resistncia, Vargas tentou impor a reforma por decreto, mas ela foi revo-
gada por Caf Filho, logo que assumiu o poder. No governo de Juscelino Kubitschek
(JK), a crise financeira dos institutos e as denncias de corrupo recolocaram o tema
na agenda legislativa, mas o peso ainda grande dos interesses agrrios concentrados
principalmente no PSD e do clientelismo dos polticos pelegos do PTB fez que
a lei aprovada em 1960 fosse definida como no reforma. Segundo aquele autor,
o sistema continuou com todos os males desigualdade, ineficincia, escamoteao
financeira e pistolo contra os quais os tecnocratas da Previdncia Social vinham
brigando desde incios da dcada de 1940 (MALLOY, 1979, p. 120-121).
Na verdade, os tcnicos continuaram a ser atores importantes na batalha des-
sa reforma.11 Como sabido, ela s ser realizada sob os governos militares quan-
do, em 1967, com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS),
o sistema previdencirio foi unificado administrativamente e os benefcios foram
estendidos aos trabalhadores rurais, em 1971 com o Fundo de Assistncia ao
Trabalhador Rural (Funrural) , e aos empregados domsticos, em 1972.
Em suma, como o prprio Malloy afirmou, a histria da reforma da Previdn-
cia Social quase resume o processo poltico geral do Brasil. A batalha comeou com
um plano elaborado por uma elite tcnica, a partir de critrios definidos ou, ao
11. de interesse mencionar o papel desempenhado por membros da Fundao Getulio Vargas que se tornou um
baluarte de apoio reforma ampla da Previdncia Social. Nesta instituio de pesquisa e ensino destinada a formar
especialistas em polticas pblicas, encontravam-se vrios tcnicos da rea, tais como Joo Carlos Vital que j havia
elaborado o relatrio para Vargas nos anos 1940, alm de outros dirigentes dos institutos de aposentadoria e penses.
Os resultados dos estudos deste grupo foram divulgados amplamente, ajudando a formar opinio sobre o tema. Assim,
podem ser citados A Previdncia Social e a indstria brasileira, publicado pelo Iapi e A Previdncia Social no Brasil e
no estrangeiro, publicado pela FGV. Elas foram posteriormente usadas como pea de sustentao de projeto de Lei
Orgnica da Previdncia Social apresentado ao Legislativo no incio dos anos 1950 e tambm inspiraram a reforma
aprovada pelos militares em 1967.
menos, rotulados como cientficos e respaldados por organismos internacionais.

Esse plano colocado na agenda poltica pelo presidente da Repblica, no contexto
de um regime autoritrio. Com a democratizao e a abertura do sistema poltico, o
tema entra no debate parlamentar, mas no resulta em poltica efetiva, seja por falta
de apoio do Executivo como aconteceu no governo Dutra seja pelo bloqueio
dos interesses privados e corporativos, processados via canais burocrticos ou parti-
drios, como ocorreu no segundo governo Vargas e no governo JK. Nos interstcios
das propostas reformistas fracassadas a elite tcnica, envolvida ideolgica e profis-
sionalmente com elas, mantm vivo o tema em arenas estatais ou da sociedade civil,
aguardando o momento de outra oportunidade para convencer uma nova liderana
poltica e, com isso, obter seu apoio ao projeto.
A anlise que segue relativa ao projeto da Fundao da Casa Popular (FCP)
cujos primrdios esto relacionados mesma tentativa de criao do Instituto de Ser-
vios Sociais do Brasil (ISSB) e de universalizao da Previdncia Social reproduz o
mesmo padro de relao entre burocratas, grupos de interesses e partidos.
O programa de criao da primeira agncia federal de habitao, Fun-
dao da Casa Popular, foi elaborado pelo governo Dutra no contexto de
abertura poltica aps o Estado Novo. Tratava-se de estratgia conservadora
a ser contraposta ao avano das foras de esquerda, especialmente do Partido
Comunista, que no perodo, tinha tido surpreendente desempenho eleitoral
em vrias capitais do pas. Segundo Mello (1991), a FCP embrio do futuro
Banco Nacional de Habitao, criado pelos governos militares em meados dos
anos 1960 representou a primeira interveno centralizada na questo da
habitao no Brasil. Este programa se integrava ao movimento histrico de
expanso da esfera pblica no campo social e econmico e de incorporao da
massa urbana arena poltica. Representava empreendimento ambicioso na
medida em que trazia proposta inovadora de unificao das carteiras prediais
dos diversos institutos de previdncia em uma nica instituio centralizada,
semelhana da proposta do ISSB.
Todavia, a despeito do clima poltico que colocou o tema habitacional na
agenda do governo Dutra, o programa da Casa Popular foi uma poltica fracas-
sada.12 Ainda segundo Mello, o fracasso deste programa se deveu aos conflitos
interburocrticos no interior das agncias estatais.
12. A politizao da questo habitacional e sua incorporao agenda pblica daquele perodo foram motivadas por
vrios fatores: a grave carncia de habitao para as camadas mdias urbanas do Rio de Janeiro, situao esta agra-
vada pela interrupo da importao de material de construo durante a guerra; o boom especulativo imobilirio; os
debates sobre favelas e habitaes insalubres; e os movimentos de defesa dos inquilinos que levaram reformulao
da Lei do Inquilinato em 1946. Alm disso, tambm contribuiu para a politizao da questo habitacional a dinmica
poltica no interior do Ministrio do Trabalho, em que havia tcnicos com propostas inovadoras na rea, fortemente
influenciados pela doutrina social da Igreja Catlica. Estes postularam reformas sociais amplas como o salrio famlia,
a participao dos trabalhadores no lucro das empresas e na rea da habitao (MELLO, 1991, p. 66).
O processo de formao da FCP exemplifica uma iniciativa ambiciosa de

poltica pblica, que partiu da burocracia executiva e foi vetada por uma coa-
lizo de interesses afetados negativamente. Trata-se, prima facie, portanto, de
um contra-exemplo da autonomia do Estado (e, por extenso, de setores do
complexo organizacional de seguro social brasileiro). A questo, no entanto,
mais complexa. O anteprojeto do Executivo, que conjugava a um s tem-
po um projeto poltico do recm-empossado presidente e interesses de setores
burocrticos comprometidos com reformas sociais, foi vetado por uma coalizo
ad hoc e pouco articulada, que inclua interesses do macrocomplexo da in-
dstria da construo civil, de setores da tecnoburocracia da Previdncia, de
decisores econmicos (agentes do Estado) e dos segurados (em particular,
funcionrios) dos IAPs. O conflito era, portanto, em larga medida, sobre-
tudo interburocrtico, envolvendo executivo (a Presidncia e seus assessores
tcnicos) e a burocracia atuarial. Assim, pode-se concluir que naquela arena
setorial o Estado estava internamente fragmentado e se havia enfraquecido
em sua capacidade de implementar decises (p. 72-73, grifos nossos).
A interpretao que este autor faz do desenrolar dessa poltica pbli-
ca tambm refora o argumento aqui desenvolvido. Na esteira da anlise de
Santos (1988), Mello indica que a experincia da FCP exprime um padro
recorrente na formao de polticas sociais do pas no chamado perodo po-
pulista: este padro gera uma clivagem entre a arena legislativa, que se pauta
por polticas populistas, configurando-se como locus de irresponsabilidades,
e a burocracia estatal, locus das decises substantivas e vanguarda das inicia-
tivas de mudana. a percepo desta clivagem que est na base das anlises
agrupadas na vertente analtica examinada a seguir.
3 PARTIDOS, BUROCRACIA E SISTEMA POLTICO

A segunda vertente analtica neste referida considera a burocracia ator central nos
processos decisrios de polticas pblicas no Brasil e aborda o fenmeno buro-
crtico a partir de seus vnculos com a estrutura do Estado, o sistema partidrio
e o clientelismo.13 Em outras palavras, enquanto na primeira vertente os vnculos
entre Estado e sociedade so particularmente enfatizados, na segunda, olha-se
predominantemente para dentro do Estado e do sistema poltico.
13. Conforme assinala Carvalho, o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. De modo
geral indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de
empregos, benefcios fiscais e isenes em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Por sua vez, patro-
nagem no Brasil refere-se, sobretudo, distribuio de empregos pblicos por convenincia poltica, especialmente
votos. Para mais detalhes sobre a diferenciao entre estas relaes polticas, incluindo coronelismo e mandonismo,
ver Carvalho (1997).
3.1 Clientelismo versus insulamento burocrtico

Diante do clientelismo e da patronagem vigentes no sistema poltico alguns ana-
listas afirmam que para governar de forma racional e eficiente necessrio entre-
gar as decises aos burocratas e/ou tcnicos. Preocupada em caracterizar o que
definiu como dilema dos polticos na Amrica Latina, Geddes (1996) mostra
que as elites orientadas para o desenvolvimento tentaram criar, a partir dos anos
1930, agncias que pudessem promover o crescimento econmico em seus pases.
Contudo, paralelamente s tentativas de melhorar a capacidade da burocracia
para realizar tais polticas, surgiram tambm presses opostas de empreguismo e
patronagem. Apenas as agncias decisrias que conseguiram se manter insuladas
destas presses foram bem-sucedidas e aumentaram sua efetividade.
Do ponto de vista dos polticos, o insulamento das agncias para proteg-las
contra as presses clientelistas gera um dilema: se, de um lado, possibilita alcanar
maior efetividade para as polticas pblicas, de outro lado, pode levar o governo a
perder o apoio no Congresso. Dependendo da estratgia de nomeao para os cargos
da administrao pblica, um governo pode debilitar sua prpria capacidade de con-
duzir polticas, caso oriente-se apenas pela lgica de angariar apoios, ou, no extremo
oposto, pode obstruir sua capacidade decisria por falta de apoio congressual, se
optar por conferir poder demasiado aos burocratas. Diante deste dilema, o desafio
o de encontrar estratgias efetivas que assegurem competncia suficiente burocra-
cia e suporte poltico adequado. No Brasil, por exemplo, o segundo governo Vargas
e o de Kubitschek, por meio da chamada administrao paralela, conseguiram
enfrentar esse dilema segmentando a mquina burocrtica com reas insuladas, de
um lado, e reas abertas patronagem, de outro.
Tambm Gouvea (1994) interpreta o insulamento na mesma perspectiva.
Ela analisa o espao de poder e a lgica da ao dos burocratas que participaram, no
incio dos anos 1980, da Comisso para o Reordenamento das Finanas Pblicas e
elaboraram propostas para o saneamento fiscal do pas. Estas propostas envolviam o
fechamento da conta movimento do Banco do Brasil, a reestruturao de funes do
Banco Central e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Liderado por Mailson
da Nbrega, ento secretrio-geral do Ministrio da Fazenda, o grupo era composto
por funcionrios que haviam percorrido longos anos de carreira naquele ministrio, no
Banco do Brasil e no Banco Central. Segundo a autora, eles souberam construir um sis-
tema de autoproteo com forte lealdade interna e pontos de vista formados na prtica
profissional, identificando-se inteiramente com o ethos do interesse pblico. Mesmo re-
conhecendo que a viso de interesse pblico que eles compartilhavam era autoritria, a
autora os v como defensores legtimos desses interesses e como atores que lutam pela
transparncia oramentria. Como muitos de seus membros ingressaram na carreira
aps 1964, em momento de despolitizao da sociedade e de ausncia de debate pbli-
co, eles no haviam desenvolvido vnculos fortes com os partidos. No dependiam do
respaldo dos congressistas, pois seu espao de ao durante o regime militar se ampliou
com a maior centralizao do poder. Assim, no viam os polticos como aliados, mas
como representantes de interesses particularistas que deveriam ser institucionalmente
enquadrados e controlados pela sociedade para assumirem a direo correta.
Os dois estudos apresentados a seguir mostram igualmente o papel menor dos
partidos frente quele desempenhado pelas burocracias especializadas e pelas institui-
es estatais no desenho e nos resultados das polticas sociais. Por meio deles, dois
aspectos de interesse para esta anlise podem ser destacados. Primeiramente, revelam
como elites tcnicas mdicos sanitaristas, no caso atuando junto a movimentos
sociais, e em aparatos burocrticos, tornaram-se atores polticos relevantes. Eles foram
capazes de articular novas ideias, colocando-as na agenda pblica e exercendo influn-
cia decisiva na formulao de importante poltica na rea de sade: a reforma sanitria e
a constituio do Sistema nico de Sade (SUS). Embora esta situao tenha ocorrido
nos estertores do regime militar e na transio para a democracia, ela tem continuidade
na ordem democrtica. Em segundo lugar, mostram que a ao da burocracia e as
regras institucionais criadas nos aparatos burocrticos foram fatores responsveis pela
constituio de interesses sociais. o caso dos grupos empresariais ligados aos servios
de dilise, que emergiram e se expandiram enormemente em todo o pas a partir da
implementao desse programa de sade. o que se detalhar melhor a seguir.
3.1.1 Elites profissionais e movimentos sociais na reforma sanitria

Introduzida nos anos 1970 por profissionais da rea de sade dos departamentos de me-
dicina preventiva ou social das escolas mdicas, a reforma sanitria passou a ser bandeira
de movimentos sociais que ganharam espao poltico no pas no momento da transio
para a democracia e inclusive no processo constituinte. Com os movimentos populares
de luta pela melhoria dos servios pblicos de sade, as dcadas de 1970 e 1980 tam-
bm foram marcadas pelo chamado movimento mdico. Neste, reivindicavam-se, no
contexto da luta pela democratizao, direitos trabalhistas e melhorias nas condies
de trabalho para a profisso, em forte processo de assalariamento. Alm disso, o mo-
vimento mdico igualmente criticava o modelo de sade prevalecente na poca com
base no crescimento do setor privado por meio de financiamento pblico e responsvel
pela falncia, deteriorao, ineficincia e crise do setor pblico (OLIVEIRA; FLEURY,
1986). Tal movimento nasceu entre sindicatos e associaes mdicas, especialmente no
Rio de Janeiro e em So Paulo, sendo formado por intelectuais de esquerda, sanitaristas,
mdicos e outros profissionais que enfocavam a questo de sade em dimenso mais
ampla, relacionada sociedade e poltica (GERSCHMAN, 1995).14
14. Segundo seus analistas, o chamado movimento mdico passou por transformaes que o levaram nos anos 1980
para reivindicaes de cunho mais especificamente corporativo e anos 1990 a defender propostas de cunho neoliberal
(GERSCHMAN, 1995).
Embora influenciada pela reforma sanitria ocorrida na Itlia a partir da

segunda metade da dcada de 1960 a experincia brasileira se diferencia bastante
da italiana, conduzida fundamentalmente pelos partidos polticos, em especial o
Partido Comunista Italiano. No Brasil os principais protagonistas foram os par-
ticipantes do movimento sanitrio e membros dos conselhos de sade, com mo-
vimentos organizados na sociedade, sendo que os partidos apareciam nos relatos
histricos do processo de reforma como meros aliados (GERSCHMAN, 1995,
p. 76/98) ou mesmo como grandes ausentes (ELIAS, 1993, p. 66).15
Mesmo aps a institucionalizao democrtica, as principais lideranas do
chamado movimento sanitrio tinham como objetivo estratgico a busca de
cargos nas agncias mais importantes do setor de sade, assumindo o espao bu-
rocrtico feies de arena poltica.
O fato do movimento sanitrio, em sua luta pela reformulao da poltica de sade,
ter se dirigido para a ocupao do aparelho de Estado como estratgia preferencial
em vez de optar por outros caminhos, como por exemplo, a luta parlamentar ou a
insero em experincias diretas de organizaes de servios via associaes sindicais
e/ou populares pode denotar a importncia que o aparelho estatal tem na definio
das polticas pblicas no Brasil e a menor significao da clssica participao poltica
(LUCHESI, 2006, p. 174, grifo nosso).
3.1.2 Burocracia e instituies estatais forjando interesses sociais

Analisando os determinantes de um programa especfico na rea de sade o
transplante e a dilise no Brasil Coelho (1998) indica que ele no contem-
plava a noo de eficincia nem tampouco princpios de justia. Contrariando
a explicao corrente de que os interesses do setor privado ligados dilise e
falta de recursos financeiros, hospitalares e de rgos para viabilizar o
transplante seriam variveis explicativas suficientes para entender os resulta-
dos desta poltica pblica, a autora introduz a perspectiva institucionalista
em sua anlise. Assim, leva em conta o papel das normas e dos procedimentos
adotados em determinados momentos do processo de formao da poltica e
que tiveram impactos em seus resultados, inclusive criando obstculos para
eventuais mudanas.
Embora o transplante seja a poltica pblica mais eficiente, possibilitando a
cura dos doentes renais crnicos, ela foi suplantada, ao longo dos anos 1970-1980,
em nmero de atendimentos e em recursos pblicos, pela dilise, que
15. importante, porm, mencionar que vrios membros individuais do Partido Comunista, ainda clandestino na
poca no Brasil, participaram como profissionais ou militantes de movimentos populares ligados sade assim como
posteriormente o fizeram alguns membros de outros partidos como o Partido dos Trabalhadores (PT), o Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB) etc.
tratamento meramente paliativo. Isso porque as agncias estatais de sade no

responderam s prescries mdicas de integrar os dois servios. O Instituto Na-
cional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), rgo credencia-
dor e pagador dos servios, era na poca a nica instituio que detinha recursos
para realizar a implementao daquela proposta. Entretanto, pouco fez devido,
em grande parte, s suas caractersticas burocrticas. Estava mais preparado para
promover a expanso da oferta de servios do que para planejar esta oferta e
fiscalizar sua qualidade. Diante disso, prevaleceram os projetos individuais dos
prestadores de servios, que rapidamente se expandiram em todo o territrio
nacional, criando tambm uma rede de interesses privados ligados atividade de
dilise. No final dos anos 1980, tentou-se criar uma poltica integrada e voltada
para o transplante, na esteira do movimento internacional de valorizao da ati-
vidade transplantadora, mas as regras de funcionamento do SUS representaram
obstculo totalmente imprevisto e s tardiamente identificado para sua efeti-
vao (COELHO, 1998, p. 121-122). Para concluir sua anlise, em que enfatiza
o peso das regras estabelecidas no interior das agncias burocrticas do sistema
de sade, a autora afirma:
A poltica federal de incentivo ao transplante esbarrou em regras que definiam montan-
tes fixos a serem destinados para a compra de procedimentos ambulatoriais e hospitala-
res e a forma de pagamento desses servios, descentralizada no caso dos procedimentos
ambulatoriais e centralizada no caso dos hospitalares. Essas regras representaram obs-
tculo concreto e quase intransponvel a qualquer projeto de desenvolvimento de um
sistema integrado de insuficincia renal terminal crnica (COELHO, p. 126-127).
Em suma, os estudos dos casos de polticas sociais permitem observar pa-
dro decisrio recorrente. Nele a burocracia tcnica tem papel ativo iniciando
as propostas de mudana ou inovao. Contudo, tais propostas so frequente-
mente bloqueadas por interesses privados organizados na sociedade civil ou por
conflitos interburocrticos no interior do prprio aparato estatal. Aos partidos
polticos cabe apenas a posio de ator coadjuvante, bloqueando de forma mais
ou menos intensa, com base em interesses de suas clientelas, as propostas origi-
nrias do ncleo burocrtico elaborador.
3.2 Insulamento e dficit democrtico

Os textos antes mencionados no discutem as bases do poder da burocracia insu-
lada. Especialmente os de Geddes e Gouva supem sua neutralidade, chegando
mesmo a elaborar certo discurso de apologia do insulamento como estratgia
para garantir a eficincia da atuao estatal. Diferentemente, Campello de Souza
(1976), Nunes (1997) e Diniz (1997) problematizam as consequncias e o alcan-
ce do insulamento para a ordem democrtica.
Em sua obra seminal sobre essa temtica, Campello de Souza indica que
a presena dominante de burocratas nas arenas decisrias das polticas pblicas
decorre da incapacidade histrica de os partidos polticos assumirem suas atribui-
es de governo. Isso, por sua vez, est relacionado ao papel preponderante exer-
cido pelo Estado no sistema poltico brasileiro a partir dos anos 1930 e inclusive
no perodo democrtico de 1946 a 1964. A centralizao do poder no Estado
autoritrio, com a criao de formas de representao de interesses societrios via
corporativismo estatal, fez que as corporaes reduzissem a funo governativa
dos partidos, enquanto o crescimento do poder do aparato burocrtico respondia
lgica da centralizao. Assim, incapazes de exercer suas funes governativas e
restringindo-se funo representativa, aos partidos restou a defesa de interesses
particularistas de curto prazo ou de clientelas preocupados apenas em retribuir
apoios e garantir sua participao no poder.
Portanto, o clientelismo no caracterstica especfica do sistema poltico
brasileiro ou mesmo estgio de seu desenvolvimento, como a literatura conven-
cional sobre o tema costuma afirmar. sim modalidade de controle dos recursos
polticos a ser utilizada pelos partidos, que procuram, desse modo, gerar poder
para si e se consolidar como instituio. Dada a amplitude que o clientelismo
aqui assumiu, o essencial a explicar o grau em que os partidos brasileiros in-
distintamente dele se alimentam, fazendo deste uma estratgia de aquisio e
consolidao de poder (CAMPELLO DE SOUZA, 1976).
Em outras palavras, na medida em que os partidos no puderam consolidar
sua funo governativa de elaborao e defesa de projetos de governo, os burocra-
tas desempenham nas arenas de deciso o papel que os partidos no exerceram.
Por sua vez, o exerccio da funo governativa pela burocracia alija os partidos
deste processo relegando-os cada vez mais para a funo de representantes de
clientelas ou grupos particularistas na sociedade e reforando suas prticas me-
ramente reprodutoras de posies de poder reeleio e conquista de recursos
necessrios para tal. Com isso, tem-se um ciclo vicioso que mantm os partidos
cada vez mais distanciados das discusses de programas de governo e de projetos
para a nao e torna as burocracias canais mais importantes de transmisso dos
interesses da sociedade para o mbito do Estado.16
A implicao poltica mais crucial desse processo em que burocratas assumem
funes decisrias no vazio deixado pelos partidos a manuteno da fragilidade
16. Devido a seu carter eminentemente ideolgico e sua proposta histrica de transformao social, exceo deve ser
atribuda ao Partido Comunista. Mesmo na clandestinidade seus membros individualmente conseguiram se inserir em
diversos espaos do aparato burocrtico do Estado brasileiro como profissionais especializados ou funcionrios pbli-
cos, frequentemente influenciando as polticas pblicas. Sobre a trajetria e influncia poltica do Partido Comunista no
Brasil, ver o trabalho de Brando (1997) e sobre a participao de seus militantes na reforma sanitria e na formatao
do SUS, ver Gerschamn (1995) e Escorel (1992).
das instituies democrticas no pas. Como afirmou com lucidez aquela autora,
o desenvolvimento da democracia depende da institucionalizao de um sistema
partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de go-
vernar quanto o vigor e autenticidade da funo de representar interesses diversos
(CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 50).
Outros autores tm a mesma linha de argumentao de Campello de
Souza. Examinando a poltica desenvolvimentista no Brasil no perodo demo-
crtico de 1947 a 1964, Leff observa considervel autonomia dos rgos go-
vernamentais e afirma a importncia dos tcnicos frente aos partidos. No s o
Congresso se recusava a se envolver em assuntos mais complexos, mas tambm
os tcnicos tinham o monoplio de formulao da poltica econmica (LEFF,
1968, p. 132-133). Sola (1998), por sua vez, ao analisar o peso das ideias eco-
nmicas sobre as decises polticas no perodo da democracia de 1946 a 1964
tambm enfatiza o papel que os tcnicos, particularmente os nacionalistas, ti-
veram neste processo. Segundo ela, as novas ideias no se articulavam por meio
dos partidos e sim de centros de pesquisa, associaes profissionais ou corpo-
rativas, clubes etc. que serviam tambm como canais de recrutamento para
os cargos no Estado. Para Sola, tais tcnicos tinham a percepo de que eram
produtores qualificados de ideologia e formuladores de polticas pblicas, por
meio de sua competncia tcnica, o que lhes dava legitimidade em um sistema
poltico no qual predominavam atores e partidos desprovidos de ideologia.
A Assessoria Econmica de Vargas ainda outro exemplo do papel de relevo
desempenhado pela burocracia em perodo democrtico, mas igualmente de
sua forma de funcionamento insulada das presses do Congresso e dos parti-
dos. Esvaziando o poder dos ministrios nas reas econmicas e fazendo que o
Congresso passasse a atuar em funo dos projetos que ela apresentava, a asses-
soria foi o ncleo formulador das polticas de desenvolvimento econmico nos
anos 1950 (DARAUJO, 1982).17
Nunes (1997) e Diniz (1997) tambm problematizam o insulamento.
Eles mostram que se ele evita o personalismo e a patronagem em nome da
atuao mais tcnica, por outro lado, reduz os limites de arena de formulao
de polticas, o que significa a excluso de partidos polticos do Congresso e das
demandas populares.
Nunes mostra que a introduo no Brasil do capitalismo moderno in-
teragiu com a criao de um sistema institucional sincrtico, em que ope-
ram diferentes princpios de estruturao das relaes entre a sociedade e as
17. Em reforo ao que foi apontado na nota anterior necessrio indicar aqui que os principais participantes da
Assessoria Econmica de Vargas os chamados tcnicos nacionalistas eram tambm militantes do Partido
Comunista e tiveram, aps o golpe militar de 1964, cassados seus direitos polticos.
instituies polticas: clientelismo, corporativismo, universalismo de pro-

cedimentos e insulamento burocrtico. A institucionalizao dessas quatro
gramticas progrediu de maneira gradual, tendo como ponto de partida
o primeiro governo Vargas, e perdurou com a democratizao em 1946.
Os novos partidos criados neste perodo fizeram largo uso do clientelismo,
renovando e reforando esta antiga gramtica. A partir de ento o uni-
versalismo de procedimentos foi menosprezado, mas o corporativismo foi
mantido. Nos anos 1950 a lgica do insulamento burocrtico foi instru-
mentalizada para promover o nacional-desenvolvimentismo, de modo que a
administrao das polticas econmicas e as decises estratgicas acabaram
sendo realizadas fora dos partidos. O auge deste processo se deu sob o go-
verno de Juscelino Kubitschek (NUNES, 1997).
Concebido como processo de proteo do ncleo tcnico do Estado con-
tra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedi-
rias, Nunes v com olhos crticos o insulamento burocrtico indicando que
ele reduz o raio de atuao da arena decisria para a qual interesses e demandas
populares se dirigem. Tal reduo s possvel porque organizaes ligadas at
ento burocracia tradicional so retiradas do espao de atuao poltica do
Congresso Nacional e dos partidos polticos. Alm disso, para ficarem insuladas
ou protegidas contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias de-
vem desfrutar de forte apoio de atores selecionados em seu ambiente operativo
sejam eles o presidente da Repblica, um ministro forte ou mesmo grupos de
interesses poderosos na sociedade.
Em suma, de 1945 a 1964, o insulamento burocrtico manteve inaltera-
das as bases da cidadania regulada da Repblica Velha, pois no foram criadas
formas de controle da burocracia pelo Congresso. Esta gramtica conseguiu
erguer barreiras contra o controle e o escrutnio pblicos sobre as atividades
do Estado, ao mesmo tempo em que seus atores selecionavam, eles mesmos,
as benesses. O autor conclui que, ao contrrio da retrica de seus patrocina-
dores, o insulamento burocrtico no de forma nenhuma processo tcnico
e apoltico (NUNES, 1997).
Analisando as respostas que os dois primeiros governos da Nova Repblica
deram s crises dos anos 1980-1990 dvida externa, inflao e redemocratizao ,
Diniz tambm problematiza os impactos do insulamento burocrtico. Ele gera no
apenas um problema democrtico o alijamento do Congresso e dos partidos po-
lticos das principais decises do governo , mas tambm um problema de eficcia
governamental. Isso porque a capacidade do governo de tomar decises unilateral-
mente no corresponde capacidade de articulao e negociao social sobre os cus-
tos e os ganhos das medidas de reestruturao econmica e de reforma do Estado.
Dessa forma, a autora atribui aos partidos da democracia ps-1988 papel

semelhante quele enfatizado por Campello de Souza para o perodo da demo-
cracia de 1946 a 1964:
Inseridos em sistemas polticos marcados pela centralizao e pelo monoplio bu-
rocrtico sobre as decises, os partidos polticos tornaram-se tributrios do poder
estatal, destitudos que foram de funes governativas e, portanto, de capacidade
efetiva de influir no processo decisrio (DINIZ, 1997, p. 19).
Em outras palavras, o perodo ps-1988 mantm o mesmo padro des-
crito para 1946-1964: esvaziamento da funo governativa dos partidos, papel
predominante da burocracia no policymaking e, consequentemente, a poro-
sidade desta a determinados grupos de interesse. Analisando a transio de-
mocrtica sem ruptura no Brasil da Nova Repblica, Sola (1988) enfatiza o
confinamento das arenas decisrias frente s presses da poltica competitiva,
a crescente opacidade dos interesses a representados e ainda o alto grau de
autonomia decisria dos economistas no poder. Loureiro (1997) igualmente
refora tal percepo mostrando o quase monoplio exercido por certos seg-
mentos burocrticos sobre as decises na rea de polticas macroeconmicas.
Estes segmentos se constituem no apenas de funcionrios de carreira dos Mi-
nistrios da Fazenda, do Planejamento e do Banco Central, mas, sobretudo,
de grupos de economistas de renome nos meios universitrios e no mercado
financeiro, recrutados temporariamente para cargos em comisso no alto esca-
lo do Executivo federal. Em suma, as burocracias econmicas atuaram como
policymakers nos governos democrticos tambm em arenas decisrias restritas
e insuladas participao dos partidos e do Congresso e, portanto, protegi-
das pelo respaldo presidencial ou de um ministro mais forte frente aos
interesses mais amplos no espectro poltico (LOUREIRO, 1997).
Se as polticas macroeconmicas tiveram na burocracia seu ator decisivo,
o quadro das relaes entre os diversos atores envolvidos mais complexo nas
polticas sociais que apresentam no Brasil peculiaridades em relao aos caminhos
que historicamente as sociedades industriais contemporneas percorrem na cons-
truo de seu aparato poltico-institucional.
Referindo-se Amrica Latina, Santos (1988) indica que, diferentemente
da maioria das democracias modernas, as massas foram aqui incorporadas par-
ticipao eleitoral antes da liberalizao ou institucionalizao das regras da com-
petio poltica, conforme a conceituao clssica de poliarquia de Dahl (1997).
Em outras palavras, a poltica social trabalhista no Brasil, como nos demais pases
latino-americanos, foi instrumento de engenharia poltica para quase universali-
zar a participao poltica sem desequilibrar a dinmica da competio intraelites,
ainda debilmente institucionalizada.
O preo dessa soluo de engenharia para o problema da participao, utilizando a

poltica social como mediao e amortecedor, foi o divrcio prtico entre o processo
poltico-partidrio normal e a dinmica entre o empresariado e as classes traba-
lhadoras que se desenrolava dentro do aparelho burocrtico do Estado. () Em
conseqncia, a atividade parlamentar destinada a regular a soluo dos problemas
da participao e da distribuio s produzia dividendos e raramente custos elei-
torais (o que explica o florescimento e disseminao da poltica de tipo populista.
(...) O divrcio entre o processo poltico formal e a competio substantiva entre
segmentos sociais arbitrada pelo Estado permite justamente que polticos populistas
formulem e proponham polticas sociais, portanto redistributivas, como se fossem
distributivas esta a essncia do populismo (SANTOS, 1988, p. 115-116).18
Em outras palavras, a ao populista dos partidos na produo legislativa
e a atuao da burocracia no s como mediadora dos interesses, mas tam-
bm como fora de avano e modernizao das polticas pblicas caracteri-
zaram historicamente as arenas decisrias das polticas sociais, inclusive nos
perodos democrticos.
Sintetizando a anlise, os textos aqui retomados apontam de forma mais
ou menos explcita a burocracia como ator fundamental no processo decisrio
no Brasil, mesmo que os autoresapresentem divergncias com relao fonte do
poder da burocracia. Na primeira vertente este poder advm dos interesses socio-
econmicos que a burocracia representa no aparelho de Estado. Na segunda seu
poder deriva, sobretudo, da deciso estratgica dos chefes do Poder Executivo de
tentarem obter, por meio dos burocratas que ocupam cargos de confiana, alguma
garantia de que sua direo e seu controle sobre a mquina estaro assegurados.
Para finalizar, esta reflexo remete ao papel que a burocracia desempenha
no sistema poltico brasileiro. De modo geral, os debates sobre o funcionamen-
to de nosso sistema poltico indicam que suas principais caractersticas presi-
dencialismo, multipartidarismo e federalismo configuram o que se denomi-
nou de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988).Alm do sistema
eleitoral proporcional, do federalismo robusto, o carter fragmentado que o
multipartidarismo assumiu no Brasil tem gerado uma situao em que o parti-
do do presidente da Repblica jamais consegue obter, isoladamente, a maioria
das cadeiras no Congresso, exigindo que ele faa alianas com vrios outros
partidos para governar.
18. O autor indica, com base na diferenciao clssica de Lowi (1964), que a poltica distributiva envolve a alocao de
recursos que no exclui a alocao do mesmo tipo em um nmero de vezes infindveis por exemplo, o calamento
de uma rua e a instalao de um posto de sade. Assim, trata-se de poltica que no impede que outro ator poltico
faa o mesmo em seu reduto eleitoral e que, portanto, traz dividendos eleitorais seguros. As polticas redistributivas
so de soma zero, isto , sua implementao faz com que outras polticas no sejam executadas e, ainda mais, que
nem mesmo poltica semelhante poder ser repetida, como a instalao de polo petroqumico em determinada regio
(SANTOS, 1988, p. 117).
Se a viso a respeito do presidencialismo de coalizo praticamente con-

sensual, o mesmo no ocorre em relao aos efeitos destes traos institucionais
sobre a dinmica do sistema poltico. Para alguns autores esta combinao pro-
blemtica ou mesmo explosiva gerando enormes dificuldades para o presidente
governar, ou seja, um quadro grave de ingovernabilidade (ABRANCHES, 1988;
MAINWARING, 1993). Para outros autores, a interpretao oposta. O presi-
dencialismo de coalizo no Brasil prov o presidente com recursos institucionais
atribuio de legislar por meio de medidas provisrias, controle de agenda e da
execuo do oramento que lhe permitem concentrar o poder e garantir, as-
sim, a governabilidade. Nesta linha de interpretao, as normas regimentais do
Congresso, ao enfatizar o papel das lideranas partidrias, tambm se orientam
para a mesma lgica concentradora de poder (FIGUEIREDO; LIMONGI,
1999). Outros autores tambm argumentam em favor da tese da governabilidade.
Todavia, diferentemente do que afirmam estes ltimos, ela no se fundamenta na
concentrao de poder e sim nas negociaes contnuas entre Executivo e Legisla-
tivo (PALERMO, 2000; LOUREIRO; ABRUCIO, 1999).
A viso de que as caractersticasinstitucionaisdo sistema poltico brasilei-
ro no impedem a governabilidade, desde que haja capacidade de negociao
entre o Executivo e o Congresso para construir coalizes, ajuda a compreender
a articulao entre burocracia e poltica. O aparato burocrtico desempenha pa-
pel decisivo no funcionamento do sistema poltico. Isso porque constitui a base
material para o exerccio da funo governativa, no apenas para a formulao e
execuo das polticas pblicas como em qualquer Estado contemporneo ,
mas tambm porque seus cargos so usados como moeda de troca para garantir
apoio do Congresso ao governo.
Todavia, como j apontou Geddes (1996), o uso de grande parte dos car-
gos da administrao como moeda de troca para obter apoio no Congresso gera
um dilema crucial para o presidente: cedendo cargos aos partidos da coalizo,
ele v diminudo seu controle sobre parte do aparato administrativo, controle
este que necessrio para realizar suas polticas e programas de governo. Caso
privilegie, ao contrrio, a estratgia da no negociao ou do insulamento dos
cargos burocrticos presso dos partidos, o presidente pode chegar situao
de paralisia decisria por bloqueio congressual.
Historicamente, os governos democrticos no Brasil procuraram contor-
nar esse dilema mediante diferentes estratgias. Nos anos 1950, Vargas e JK seg-
mentaram o aparato burocrtico separando, de um lado, os ministrios e cargos
abertos negociao e, de outro, as reas protegidas ou insuladas como as
agncias de desenvolvimento econmico que ficaram conhecidas como ilhas
de excelncia (DARAJO, 1982; BENEVIDES, 1976).
Em perodos mais recentes, o governo Fernando Henrique Cardoso uti-

lizou tambm, alm da segmentao da burocracia, a estratgia de nome-
ar para os ministrios cedidos aos partidos de sua base de sustentao no
Congresso um secretrio executivo de sua confiana ou leal ao ncleo central
do governo constitudo pelo Ministrio da Fazenda. Este alto funcionrio ti-
nha como misso acompanhar as decises tomadas pelos ministros indicados
em funo de acordos da coalizo partidria garantindo que elas no se afas-
tassem demasiadamente da direo estabelecida pelo ncleo governamental
(LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). No governo Lula as atividades de contro-
le interno efetuadas nos diferentes ministrios sob o comando da Secretaria
Federal de Controle e da Controladoria-Geral da Unio foram empregadas
como outro tipo de mecanismo. Por meio dele o presidente da Repblica
pode contornar os riscos de inviabilizao de seus projetos governamentais,
decorrentes da negociao de cargos no aparato burocrtico para conseguir
apoio poltico (OLIVIERI, 2008).
Ora, mais do que arranjos informais, como os antes mencionados, o de-
safio para a ordem democrtica no pas reside na criao de instituies efetivas
de controle da burocracia. Se a participao da burocracia como ator poltico
detentor de saber especializado nos governos contemporneos necessria e de-
sejvel para garantir a eficincia e a qualidade das polticas pblicas, ela no pode
ocorrer em detrimento da ao dirigente e fiscalizatria dos partidos, instituies
fundamentais da democracia.
Alis, nunca demais relembrar as anlises clssicas de Weber sobre po-
lticos e burocratas explicitando o carter complementar e sempre tenso dos
vnculos entre estes atores polticos. Reflexes tericas mais recentes tambm
caminham na mesma direo. Como j mencionado anteriormente, Urbinati
(2006a, 2006b, 2008) argumenta que os partidos tm papel fundamental na
democracia representativa. Constatando haver lacuna na fundamentao nor-
mativa da democracia representativa, que hoje est sendo redescoberta in-
clusive por parte de alguns adeptos da democracia participativa , esta autora
afirma que ela uma forma de governo original. No exclui a participao e
pode ativar uma variedade de formas de controle e de superviso por parte dos
cidados. Visa evitar a concentrao da fonte de legitimao nas instituies
estatais e a reduo do consentimento popular em um nico ato de autoriza-
o, o momento das eleies.
Assim, a teoria democrtica da representao deve ser capaz de explicar
os momentos de continuidade e de crises e ainda deve envolver a ideia de que
o poder soberano conserva um poder negativo que permite ao povo investigar,
julgar, influenciar e reprovar seus legisladores. Esse poder popular negativo no
independente nem contrrio representao poltica, mas componente essen-

cial dela, porque est entranhado no seu prprio carter duplo, com uma face
para o Estado e outra para a sociedade.19
Urbinati lembra ainda que a democracia representativa requer determinadas
precondies: no s os procedimentos de eleies livres, justas e idneas, liber-
dade de informao e de associao, mas da mesma forma certa igualdade bsica
de recursos materiais. Se tais condies so necessrias, certamente no so sufi-
cientes. importante tambm o desenvolvimento de cultura tica que possibilite
a defesa dos partidos tanto por parte dos representantes como dos representados.
necessrio ver as relaes partidrias no como necessariamente antagnicas e
a defesa dos partidos no como promoo incondicional de privilgios sectrios
contra o bem-estar de todos. Ou seja, a democracia representativa, para alm da
questo eleitoral, supe certa viso da poltica que mantm o soberano em moto
perptuo. Isso porque a representao, por sua natureza, consiste em ser conti-
nuamente recriada e dinamicamente ligada sociedade.
Procurando explorar, luz dessas premissas tericas, desdobramentos do processo
de burocratizao das polticas pblicas e o correlato esvaziamento dos partidos
de suas funes governativas a includas as fiscalizatrias necessrias realizao
do poder negativo do soberano , algumas indagaes e hipteses podem ser
levantadas para futuros estudos sobre o tema.
A primeira procura explorar sistematicamente os impactos do papel
de relevo da burocracia nos resultados das polticas de desenvolvimento no
Brasil. Procura associar o carter excludente da experincia desenvolvimen-
tista do passado que no conseguiu reduzir a pobreza e as desigualdades
sociais, nem tampouco contribuiu para o aprofundamento das instituies
democrticas ao tipo de processo decisrio prevalecente nas agncias gover-
namentais encarregadas do desenvolvimento. Em outras palavras, supe-se
que os resultados daquele desenvolvimentismo tenham a ver com o formato
e o funcionamento dos ncleos decisrios restritos e dominados por atores
burocrticos e nos quais a ao dos partidos coadjuvante e orientada pre-
dominantemente pelo clientelismo.
19. Os argumentos de Urbinati a favor da democracia representativa podem ser assim sintetizados: i) a democracia
representa opinies, ideias e no indivduos. A retrica e o juzo valorativo e no s a presena e a vontade so nela
essenciais; ii) as opinies so importantes porque compem uma narrativa que vincula eleitores por meio do tempo e
do espao e faz das causas ideolgicas uma representao de toda a sociedade e de seus problemas; iii) a represen-
tao reabilita uma dimenso ideolgica e partidria da poltica: o processo complexo de unificao e desunio dos
cidados que os projeta para uma perspectiva orientada ao futuro; e iv) a divergncia de opinies e de interpretaes
de ideias um fator de estabilidade. O exerccio do poder requer uma contestao repetida e peridica, sendo a auto-
ridade dos investidos de poder criada e recriada como resultado da manifestao do povo (URBINATI, 2006a, 2006b).
Para reforo dessa linha argumentativa, podem ser citados trabalhos como
o de Lijphart (2003), que analisa 36 pases, diferenciando-os em dois tipos de
democracia: a majoritria, em que o poder mais concentrado no Executivo e a
consociativa ou consensual, em que o poder institucionalmente mais compar-
tilhado entre diferentes atores do sistema poltico e da sociedade organizada
Legislativo, Judicirio, entes federativos, bancos centrais autnomos, grupos or-
ganizados na sociedade com atribuies deliberativas etc. Suas concluses indi-
cam que, diferentemente da viso convencional, no h comprovao de que
a forma majoritria em que o Executivo tem menos limites institucionais e,
portanto, decide de forma mais rpida, sem muita negociao seja mais efeti-
va para alcanar os objetivos propostos. Ao contrrio, melhores resultados, em
termos de qualidade do processo decisrio e de seus impactos no bom desempe-
nho governamental, podem ocorrer nas naes perfiladas ao modelo consensual.
Em outras palavras, no h trade-off entre representatividade e governabilidade
como a literatura convencional costuma pensar.
Na mesma direo h ainda os estudos de casos efetuados por Stark e
Bruszt (1998) que comparam as estruturas institucionais ou arranjos decis-
rios estabelecidos em trs pases do Leste Europeu, no ps-socialismo, avalian-
do seus impactos sobre as polticas e reformas econmicas a realizadas. Eles
indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reformas
econmicas foi fortalecida e no reduzida, como supe uma parte da li-
teratura quando o Executivo teve poder menos concentrado em outras
palavras quando foi mais constrangido institucionalmente a prestar contas de
suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na sociedade orga-
nizada. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores, os
policymakers melhoraram a compreenso dos problemas e ampliaram a capaci-
dade de obter informaes crticas corrigindo erros de clculo que, na ausncia
deste processo, s apareceriam no momento da implementao e, portanto,
com menor possibilidade de correo. Isto encorajou, ainda, os formuladores a
pensar vrios passos frente nos jogos estratgicos da poltica pblica em seus
diferentes momentos. Novamente neste estudo reafirma-se no haver trade-off
entre representatividade e accountability democrtica.
Em outras palavras esses estudos apontam que no apenas os regimes pol-
ticos democracias ou autocracias podem ter impactos sobre os resultados das
polticas pblicas de um pas, sejam elas econmicas ou sociais. necessrio olhar
tambm para o processo decisrio observando se as decises so tomadas em are-
nas mais ou menos restritas em termos de seus componentes e se os mecanismos
de responsabilizao poltica dos governantes so mais ou menos estendidos
pluralidade de atores no Estado e na sociedade.
A segunda hiptese refere-se possvel conivncia, mesmo nos perodos

democrticos no Brasil, por parte do Congresso, dos partidos e da sociedade or-
ganizada com a expanso do poder da burocracia. Talvez seja mesmo possvel
falar da existncia de inclinao favorvel dos demais atores polticos ao poder da
burocracia. Esta inclinao seria explicada tanto por fraqueza por incapacidade
institucional e/ou poltica de contrapor-se s decises do Executivo , quanto por
interesse em criar formas particularistas, clientelistas ou corporativistas de influir
nas decises da burocracia e/ou do Poder Executivo. A eventual confirmao des-
ta hiptese exigiria, do ponto de vista da prtica poltica, esforo mais consider-
vel para superar o quadro do esvaziamento das funes governativas dos partidos
e para construir suas funes fiscalizatrias.
Por fim, seria importante explorar ainda algumas questes, tais como:
As instituies clssicas da democracia liberal Legislativo e Judicirio , en-
carregadas da fiscalizao ou do controle poltico sobre a alta burocracia, esto
comeando a funcionar no pas e, portanto, comeam a se comprometer tambm
com a eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas? Alm disso, esto
emergindo novos arranjos institucionais de controle dessa burocracia por parte
da sociedade civil organizada? O controle social entendido como o exerccio
do poder negativo do povo soberano exercido sobre seus representantes e/ou de-
legados, os burocratas pode contribuir para ativar as funes governativas e
fiscalizatrias dos partidos?
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CAPTULO 11
POSSVEL, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIZAO DA

JUSTIA NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES
1 INTRODUO
A partir da segunda metade do sculo XX, o sistema de justia passou a desempenhar
um papel de grande relevo no fortalecimento das democracias. A despeito das res-
salvas contra os riscos de violao do princpio da separao de poderes (SCALIA,
1997; GLAZER, 1975), de um indevido encantamento com o mito dos direitos
(SCHEINGOLD, 1978), ou do carter ilusrio do poder poltico dos tribunais
frente aos vrios constrangimentos sociais, polticos e institucionais existentes para
que suas decises ganhem efetividade (ROSENBERG, 2001), a literatura produzida
pela sociologia jurdica e por vrios ramos da cincia poltica ao longo das ltimas
quatro ou cinco dcadas atribui ao menos trs possibilidades para que a atuao
da justia venha auxiliar na democratizao do Estado e da prpria sociedade: i) o
avano do liberalismo poltico, com proteo das minorias e promoo de liberdades
civis;1 ii) a afirmao de novos direitos, a partir da interpretao de categorias cls-
sicas do direito posto;2 e iii) de particular importncia para pases que vivenciaram
processos recentes de redemocratizao, como o Brasil, a efetivao de direitos e
garantias j previstos no sistema jurdico, mas que pela inrcia do sistema poltico e
das instituies governamentais permanecem represados na sua dimenso formal.3
1. Esta a concluso de Halliday, Karpik e Feeley (2009), em pesquisa comparada sobre o complexo formado por
instituies da justia, operadores e acadmicos de Direito nas mais variadas realidades nacionais. Como anotam
estes autores, () todos os estudos contemporneos sobre o constitucionalismo na sia, na Amrica Latina, na
Austrlia, na Europa e em outras partes do mundo reconhecem um papel poltico para os judicirios. Em conseqncia,
estudantes de poltica comparada enfim vieram a descobrir a importncia dos Tribunais e, de maneira mais geral, a
importncia do direito e das instituies jurdicas para a estabilidade e o sucesso poltico (p. 6).
2. O exemplo sempre invocado o da deciso da Suprema Corte norte-americana, que ordenou a desegregao
escolar nos estados interpretando o alcance da 14a emenda Constituio dos Estados Unidos ver o caso Brown
v. Board of Education, decidido pela Suprema Corte Americana. Mas desde os anos 1990 o Brasil tambm vem
registrando inmeras experincias similares, como foi o caso da deciso no qual o Superior Tribunal de Justia (STJ)
considerou que a ocupao de terra com o objetivo de pressionar pela realizao da reforma agrria constitui
forma legtima de ao poltica, no um crime de esbulho (Habeas Corpus no 4.399/SP), ou, como lembra Santos
(2007, p. 20), das sucessivas decises proferidas por tribunais estaduais em favor de companheiros homossexuais
mesmo sem a existncia de lei que trate diretamente dessa questo. Mais recentemente, a ampliao de direitos dos
homossexuais apontada por Santos (2007) alcanou o STJ. Em abril de 2010, a 4a turma do tribunal concordou em
atribuir a guarda de filho menor adotado por uma homossexual sua parceira, o que muitos perceberam como um
sinal de que, em um futuro prximo, casais homossexuais podero pleitear a adoo de crianas.
3. Referindo-se ao caso brasileiro, por exemplo, Santos enfatiza que a () exaltante construo jurdico-institucional
[da Constituio de 1988] tende a aumentar as expectativas dos cidados de verem cumpridos os direitos e as
garantias consignadas na Constituio, de tal forma que, a execuo deficiente ou mesmo inexistente de muitas
polticas sociais pode transformar-se num motivo de recurso aos tribunais (2007, p. 18). Assim, conclui o socilogo
portugus, () a redemocratizao e o novo marco constitucional daro maior credibilidade ao uso da via judicial
como alternativa para alcanar direitos (SANTOS, 2007, p. 18).
Talvez no por coincidncia, a documentao de todas essas formas de-

mocratizantes de atuao da justia foi acompanhada de crescentes reivindi-
caes, no meio acadmico e social, pela democratizao da prpria justia.
A literatura produzida a esse propsito , por sua vez, igualmente ampla e
diversificada. Alguns autores reclamam da falta de mecanismos para que os
pobres e os desfavorecidos possam ter acesso no apenas ao direito de defesa,
mas tambm capacidade de mobilizar ativamente as instituies da justia.
Nesta linha, a principal recomendao a da ampliao do acesso a servios
jurdicos e a mecanismos de representao de interesses coletivos e difusos em
favor desses pblicos ou, em uma palavra, a ampliao do acesso justia
(CAPELLETTI; GARTH, 1978, 1988). Outros localizam, no formalismo dos
profissionais do Direito e na insensibilidade de uma cultura jurdica de forte
inspirao liberal-burguesa, alguns dos maiores entraves para que as institui-
es da justia venham a ser mais responsivas s demandas de setores populares
(AGUIAR, 1993; FARIA, 1987, 1988, 1989, 1991; SOUSA JR., 2002). O ca-
minho para uma justia democrtica, nesse caso, no poderia ser trilhado sem
mudanas no ensino do Direito e sem uma maior valorizao dos elementos
didtico-pedaggicos que aproximem bacharis e sociedade, como a extenso
universitria (PRTO, 1999; OLIVEIRA, 2004; S E SILVA, 2002, 2007).4
H ainda quem questione no apenas a formao inicial dos profissionais
do Direito, mas tambm os seus processos de recrutamento e formao pelas
carreiras da justia. Em relatrio de pesquisa elaborado no mbito do Observa-
trio da Justia Portuguesa, com anlises comparativas envolvendo experincias
de toda Europa, Gomes e Pedroso (2001) anotam que em todas elas o tema do
recrutamento e formao de magistrados [revelou-se] central no debate sobre o
sistema judicial, em primeiro lugar por causa da presso social e poltica para
a inverso da tendncia negativa de resposta dos tribunais s transformaes,
primeiro de ordem quantitativa e depois qualitativa, da procura social que lhes
dirigida (p. 177-178). Na concluso, tais autores esboam uma proposta de
renovao para o recrutamento e a formao de magistrados, a qual teria como
princpios: a garantia de um recrutamento plural e diversificado nas competn-
cias e saberes dos candidatos, o desenvolvimento de apurada formao tcnica
e elevada sensibilidade social e a preocupao de que os contedos jurdicos e
no jurdicos da formao [privilegiem] uma cultura de cidadania (GOMES;
PEDROSO, 2001, p. 177-178). H, por fim, quem suscite questionamentos
4. A referncia aqui ao Brasil, mas h paralelos no estrangeiro. Em um texto relativamente recente, por exemplo,
Economides critica os debates tradicionais sobre acesso justia porque, segundo ele, tais debates consideram
apenas o volume e a natureza da demanda por servios jurdicos, quando na verdade seria preciso tambm discutir
a qualidade do acesso promovido, explorando-se, assim, () as compreenses de justia compartilhadas pela
profisso jurdica e a tica jurdica, bem como o papel que as Faculdades de Direito e o ensino jurdico cumprem na
formulao destas (2003, p. 1).
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano... 339
sobre a gesto dos tribunais e das instituies que integram o sistema de justia
sob o argumento de que a democratizao da justia depende, antes de tudo, de
sua maior proximidade em relao aos cidados. Neste caso, a aposta recai no
apenas sobre prticas oficiais pouco ortodoxas como a justia itinerante ou a
justia restaurativa, mas tambm sobre experincias populares de administrao
da justia, como a justia comunitria (FOLEY, 2003) e as promotorias legais
populares (TOKARSKI, 2007; SANTOS, 2007).
Apesar da amplitude de temas e enfoques, pode-se dizer que essa agenda
de pesquisas e debates opera sobre duas grandes premissas. A primeira a de
que o carter democrtico da justia reside em sua capacidade de receber e
processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vul-
nerveis, produzindo decises que ajudem a fortalecer, perante esses segmentos,
um sentido de pertencimento a uma comunidade poltica na qual somos todos
iguais em respeito e considerao. A segunda a de que, para usar uma conhe-
cida expresso de Carvalho (2002), na luta por tornar a justia brasileira mais
democrtica, resta ainda um longo caminho a percorrer. H, pois, em toda
essa literatura, um notvel contraste entre, de um lado, demandas e expecta-
tivas legtimas dos cidados, e, de outro, um arcabouo institucional opaco e
insensvel, que alm de no corresponder a estas demandas as esmaga pela sua
linguagem esotrica, pela sua presena arrogante, pela sua maneira cerimonial
de vestir, pelos seus edifcios esmagadores, pelas suas labirnticas secretarias,
etc. (SANTOS, 2007, p. 31).
Para examinar algumas dessas questes, este artigo toma como unidade
de anlise a experincia cotidiana que os advogados populares mantm com
a justia.5 A premissa terica e metodolgica que sustenta esse exerccio a de
que, examinando-se temas salientes e comuns na experincia desses profissio-
nais, possvel identificar obstculos ou desafios pendentes para a construo
de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos de baixo.6 Com
isso, pretende-se desenvolver um tipo de abordagem que complemente tanto as
anlises baseadas nos produtos da justia, como as sentenas ou acrdos as
quais, embora consigam identificar a hostilidade do sistema em relao a certos
grupos sociais, no captam os mecanismos pelos quais esta hostilidade opera e
5. Por advogados populares alude-se a um segmento organizado da advocacia brasileira que se dedica ao apoio jurdico
a movimentos sociais e, como consta da prpria designao utilizada por seus integrantes, defesa de causas populares.
6. A expresso de baixo invocada neste texto com duas conotaes centrais: em primeiro lugar, uma conota-
o sociodemogrfica, designando o que se convencionou chamar de base da pirmide social brasileira. Neste
sentido, alude-se a setores carentes ou at mesmo desprovidos de recursos materiais e simblicos tidos como de
grande importncia na reproduo das sociedades capitalistas. Em segundo lugar, uma conotao sociopoltica, a
qual entende a presena desses segmentos na esfera pblica como dado fundamental na construo de alterna-
tivas de futuro para as sociedades capitalistas e, eventualmente, para a construo de um futuro no capitalista.
Neste ltimo sentido, ver a recente sugesto de Santos e Rodriguez-Garavito (2006) sobre a existncia de uma
globalizao desde baixo.
se reproduz quanto as anlises de ordem mais etnogrfica as quais, embora

consigam construir narrativas detalhadas a respeito desses mecanismos, tm bai-
xssimo grau de generalidade temporal e geogrfica.
A seo 2 descreve o surgimento e a atuao dos advogados populares,
com vista a situar melhor o referencial emprico do texto. Dada a escassez de
referncias sobre este tema na literatura, esta seo tambm faz uso de fontes
primrias, tais como trechos de entrevistas ou notas de campo. A seo 3 ex-
pande as consideraes metodolgicas, aqui brevemente delineadas, indicando
por que e como possvel aprender sobre a justia a partir de narrativas
de advogados populares algo que, em princpio, pode soar inusitado para
alguns dos leitores. A seo 4 concentra a parte mais analtica e substantiva do
texto, na qual se identificam, sob a perspectiva democrtica, trs tenses na
relao entre os advogados populares e a justia: uma em torno da definio
do Direito aplicvel; outra em torno da parcialidade do sistema; e uma terceira
em torno da distribuio de poder simblico nas profisses jurdicas. A seo
5 resume os argumentos do texto e lana desafios analticos e polticos para o
futuro do debate sobre a democratizao da justia brasileira.
2 ADVOCACIA POPULAR: SITUANDO O REFERENCIAL EMPRICO DO TEXTO

Embora os chamados advogados populares existam h mais de duas dcadas no
Brasil, e em 2001 um deles, Darcy Frigo, tenha se tornado o primeiro brasileiro
a receber o prmio Robert F. Kennedy por seu trabalho em defesa dos direitos
humanos,7 a histria desse segmento socioprofissional permanece desconhecida
pela maior parte da comunidade sociojurdica.8
As poucas referncias disponveis na literatura permitem identificar a
emergncia dos primeiros advogados populares em meados dos anos 1980,
em meio confluncia de vrios fenmenos.9 Em primeiro lugar, o pas
vivia o declnio da ditadura militar e o estabelecimento de uma ordem de-
mocrtica, o que deu nova dignidade poltica ao direito e s instituies ju-
rdicas. Se durante a ditadura militar a atuao jurdica de corte progressista
7. Ver Silva (2010).

8. Algumas excees so: Junqueira (2002), Gorsdorf (2005), Engelmann (2006), Luz (2008), Abro e Torelly (2009) e
Santos e Carlet (2010). Para anlises mais gerais sobre os servios jurdicos alternativos emergentes na dcada de
1980 e que apresentam vrios paralelos com a advocacia popular, ver Thome (1984) e Campilongo (1994).
9. Em pesquisa recente, tambm baseada em entrevistas com advogados e advogadas populares, Carlet (2010) verifi-
cou nestes uma tendncia de localizar a origem de sua atuao em pontos bem mais distantes no tempo, referindo-se
a personagens como Luiz Gama ou Francisco Julio como alguns dos primeiros advogados populares. Parece residir
nisto uma tentativa de estender o significado histrico e poltico de uma experincia, talvez at mesmo em busca de
fortalecimento de identidade socioprofissional. De um ponto de vista analtico, no entanto, parece claro que a advoca-
cia popular, entendida como um segmento organizado, vinculado a movimentos sociais e populares, conjugando deli-
beradamente estratgias jurdicas e polticas, trabalhando com causas coletivas e atuando no apenas defensivamente,
mas tambm na busca pela expanso de direitos, no pode ser localizada antes dos anos 1970.
estava oficialmente limitada a medidas mais discretas por exemplo, o uso

de habeas corpus em favor de presos e desaparecidos polticos , no contexto
da restaurao democrtica os advogados foram liberados para exercitar v-
rias outras formas de atuao, dentro e fora dos tribunais.
Em segundo lugar, o pas assistia a emergncia de vrios movimentos so-
ciais que protestavam contra a desigualdade estrutural inerente ao modelo de
desenvolvimento adotado pelo regime militar, com sua frmula de primeiro
deixar crescer o bolo, para depois dividi-lo. Em reas urbanas, estes movi-
mentos reivindicavam polticas em diversos setores, como habitao, trans-
porte e comunicao social caso dos movimentos por rdios comunitrias ,
alm de novos contornos para as relaes de trabalho. No campo, o foco era
na luta contra o latifndio, entendido no apenas em seu sentido econmico,
mas tambm poltico ou seja, em seu papel determinante na reproduo de
esquemas de poder em nvel local. O legado da entrada desses novos perso-
nagens na cena sociopoltica, como assim o definiu Sader (1988), bem
conhecido. Em poucos anos, o movimento sindical radicado no ABC paulista
daria origem ao Partido dos Trabalhadores (PT), tendo como grande lideran-
a o atual presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva. No campo, a
mobilizao em favor da reforma agrria daria origem ao importante Movi-
mento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST).
Em terceiro lugar, as profisses jurdicas atravessavam um curioso proces-
so de diversificao, no qual se tornaram visveis vrias fraturas ideolgicas no
apenas no mbito da advocacia, mas tambm da magistratura.10 Em parte, isto
se deveu ao prprio retorno das liberdades civis, o qual franqueou s faculdades
e aos profissionais do Direito a possibilidade de estabelecer conexes livres com
o chamado pensamento crtico, to em voga na Europa e mesmo em outros
pontos da Amrica Latina. Tornaram-se correntes, ento, nesses meios, as refern-
cias ao direito alternativo de Barcelona o qual adota uma postura gramsciana
para o estudo do sistema jurdico , critique du droit de Mialle (1980) a qual
caminha na linha de uma abordagem marxista mais clssica sobre o Direito e as
instituies jurdicas e abordagem lingustica de Warat (1994, 1995) orien-
tada desconstruo do que ele chamava de senso comum terico dos juristas de
ofcio.11 A despeito das diferenas entre estas escolas de pensamento e as muitas
outras que se mostraram influentes naquela poca, todas elas ofereceram s novas
geraes de advogados um importante combustvel intelectual, com o qual eles
puderam reavaliar a sua prpria compreenso do Direito.
10. Para aludir a esse fenmeno, Ruivo (1989) utiliza a provocativa expresso converso profissional.
11. Sobre essas trs vertentes crticas ver, respectivamente, Arruda Jr. (1991, 1992), Mialle (1980) e Warat (1994,
1995). Para uma ampla e cartogrfica discusso sobre o pensamento jurdico crtico no Brasil, a partir do final dos
anos 1970, ver Wolkmer (2002).
Por fim, h que se destacar a percepo crescente, por parte dos setores
populares e das organizaes sociais sindicatos, partidos polticos e Igreja
Catlica , de que o Direito era um espao de disputa que merecia ser ocupa-
do embora houvesse, e ainda haja, natural divergncia sobre como ele deve
ser ocupado e em que termos a sua disputa deve ser travada. O caso mais
emblemtico no qual, alis, muitos enxergam o surgimento da advocacia
popular o da Igreja Catlica. Um advogado popular entrevistado por
Carlet (2010) assim define os fatos ou demandas que [houvessem] contri-
budo para a organizao desse grupo [os advogados populares]:
A advocacia sempre teve no Brasil, de um modo geral, um perfil conservador e atrelado
queles que possuem poder econmico, porque tambm sempre foi vista como uma ativi-
dade para gerar lucro o mais rpido possvel e para se melhorar de vida. Ento, eu acredito
que o fator motivador principal da organizao dos advogados populares foi justamente a
luta social, a luta dos movimentos sociais. No caso do campo, por exemplo, () a luta dos
trabalhadores rurais pelo acesso terra. Nos momentos em que [estes] eram vtimas de vio-
lncia, como assassinatos, ameaas de morte e despejos, acabavam recorrendo Igreja e aos
Sindicatos. Ento as demandas eram apresentadas inicialmente para a Igreja, onde havia a
CPT [Comisso Pastoral da Terra], e essas entidades procuravam advogados que tinham
sensibilidade com essa questo para poderem fazer a defesa dos trabalhadores. Lembro que
na poca, um dos primeiros advogados que veio para c, em 1982, foi o (), inclusive de-
pois assassinado aqui em (). Ele foi o primeiro advogado da CPT aqui. Ainda antes dele,
chegou a haver um advogado popular, que foi o (), era inclusive do [partido], e fazia a
defesa dos trabalhadores rurais na regio (). Foi assassinado em 1987. Depois, tivemos
o advogado (), tambm assassinado, mas em 1989. Ento, veja que era a demanda dos
movimentos sociais naquele momento em que sofriam uma represso violenta, colocada
s entidades que de certa forma faziam assessoria jurdica e essas entidades, por sua vez,
percebendo a necessidade de fazer a defesa dos direitos dos trabalhadores contratavam ad-
vogados ou por dentro da prpria CPT ou por meio de convites a alguns advogados para
fazerem um trabalho pontual, como por exemplo uma audincia, um processo, um jri.
Sob a influncia desses fatores, a advocacia popular se configura a partir de
quatro caractersticas principais. Em primeiro lugar e dada a vinculao hist-
rica de sua gnese com a emergncia dos movimentos sociais que, na cidade e no
campo, reclamavam por bens e direitos coletivos , os advogados populares ten-
dem a abordar cada um dos casos nos quais trabalham como expresso de padres
estruturais de opresso das sociedades capitalistas. Como um expoente da advo-
cacia popular j escreveu, os que procuram os servios dos advogados populares
() rarissimamente esto sozinhos. Eles pertencem, de regra, a uma coletividade
qualquer, que ultrapassa o indivduo, a famlia, o grupo, a categoria profissional,
a qual se encontra na mesma situao dele(a)s. Sua principal caracterstica a da
pobreza, da carncia ou em alguns casos, da misria (ALFONSN, 2005, p. 84).
Em segundo lugar e ainda devido sua vinculao gentica com a entrada

dos movimentos sociais em cena, a partir da dcada de 1980 , os advogados
populares utilizam uma medida bastante peculiar de sucesso. Em vez da busca
por resultados favorveis em processos judiciais, como seria natural esperar de um
tpico prestador de servios jurdicos, eles parecem mais preocupados em contri-
buir para o empoderamento de uma ao social em curso.
Esse trao ideolgico se manifesta de duas maneiras. Por um lado, no que se
poderia chamar de seleo da clientela. Alfonsn anota que os advogados popu-
lares prestam servio eminentemente a
() organizaes informais e formais, movimentos populares, como o MST
(Movimento dos Sem-Terra), MMTR (Movimento das Mulheres Trabalhado-
ras Rurais), MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores, MAB (Movimen-
to dos Atingidos por Barragens), MNLM (Movimento Nacional de Luta pela
Moradia), CPT (Comisso Pastoral da Terra), CEBS (Comunidades Eclesiais
de Base), MTD (Movimento dos Trabalhadores Desempregados), Movimentos
e Comisses de Direitos Humanos, Sindicatos Rurais e Pastorais, grupos de
pessoas dedicadas defesa de direitos humanos violados pela tortura, pelo
racismo, pelas prises ilegais, ou defesa de crianas e adolescentes, de homos-
sexuais, do direito livre expresso atravs de rdios comunitrias, entre outras
(2005, p. 84).
Trata-se, com isso, de dar apoio aos que, ou j esto organizados, ou esto
em processo de organizao, para combater injustias sistmicas.
Por outro lado, a perspectiva de empoderamento de ao social tambm se
revela pela garantia de protagonismo dos clientes na conduo dos casos. Uma
das entrevistadas nessa pesquisa conta que
() muito comum os militantes acompanharem, monitorarem os processos em que
esto envolvidos, seja nas possessrias, nas aes criminais, e at mesmo nas aes de desa-
propriao que o INCRA promove. Eles acompanham o andamento processual pelos si-
tes dos Tribunais, vo aos cartrios, esto cada vez mais apropriados do labirinto judicial.
Na advocacia tradicional, isso seria visto como fator de desconfiana na re-
lao entre cliente e advogado. Na advocacia popular, representa mais um
elemento do () processo de organizao [dos clientes], o qual [os advo-
gados] buscam fortalecer (JUNQUEIRA, 2002, p. 202). A prpria expresso
clientes, neste aspecto, frequentemente rejeitada pelos advogados popula-
res. Em texto produzido em conjunto com Santos e Carlet ela prpria uma
ex-advogada popular utiliza a expresso destinatrios da advocacia popu-
lar para se referir aos movimentos e grupos defendidos por estes profissionais
(SANTOS; CARLET, 2010).
Em terceiro lugar e porque tm plena conscincia das fraturas ideolgicas

existentes no mbito das profisses jurdicas , os advogados populares tendem a
considerar as estratgias jurdicas como insuficientes para produzir as mudanas
estruturais que enxergam como necessrias. Por um lado, isto resulta na deciso
deliberada de associar estratgias jurdicas a estratgias extrajurdicas como as
de educao jurdica popular, articulao com outros atores ou instituies da
justia, articulao com atores ou instituies do sistema poltico, ou construo
de redes com outras organizaes da sociedade civil. Por outro lado, isto se traduz
na ideia de que o campo de trabalho de um advogado popular o da explorao
das contradies do sistema jurdico no que a advocacia popular se distingue
tanto do positivismo liberal, que enxerga no sistema jurdico um todo coerente
e justo, quanto do marxismo ortodoxo, para o qual o Estado e o Direito seriam
meros gabinetes de negcio da burguesia.12
Por fim, os advogados populares tentam reconciliar mudana social com
mudana legal. Ao explorar as contradies do sistema de justia, os advoga-
dos populares tambm se voltam imaginao de uma nova ordem jurdica.
Em entrevista sobre a criao da Rede Nacional de Advogados e Advogadas
Populares (RENAP), da qual fora um protagonista, um entrevistado recordou-
se que um grupo de advogados populares estava reunido em um hotel em So
Paulo quando um dos fundadores do movimento, Plnio de Arruda Sampaio,
perguntou: Quem que escreve os livros de doutrina jurdica neste pas?
Quando os outros participantes comearam a citar os mais influentes autores,
Sampaio interrompeu e perguntou: Quem desses a de esquerda? Diante
do silncio dos presentes, dizia o entrevistado, Sampaio props: hora de
ns comearmos a escrever novos manuais. Assim, os advogados populares
tm clareza de que, alm de no apenas representarem clientes, eles tambm
trilham o caminho para a emergncia de outro padro de jurisprudncia no
pas um padro que realmente atenda s necessidades do povo. No toa
que muitos desses profissionais tm conexo com movimentos sociojurdicos,
que buscam estudar um direito que insurgente (PRESSBURGER, 1990),
ou que pode ser achado na rua (SOUSA JR., 1987).13
12. Um clssico exemplo do uso das contradies do sistema para dar apoio mobilizao social foi o uso de argu-
mentos procedimentais para invalidar liminares de reintegrao de posse de imveis rurais ou urbanos. O Cdigo de
Processo Civil brasileiro exige que os rus sejam qualificados um a um em qualquer ao judicial. Isto se tornava quase
impossvel nos casos em que a terra ou o imvel eram ocupados por diversas pessoas, em geral estranhas ao alegado
proprietrio. Na dcada de 1980 muitos advogados populares comearam a questionar liminares concedidas gene-
ricamente contra os ocupantes. Como ainda no havia jurisprudncia considerando ocupaes legais, os advogados
sabiam que em algum momento a ordem de desocupao viria. Ainda assim, eles utilizavam a lei para buscar mais
tempo, de maneira que o movimento pudesse decidir que caminho tomar, alm de negociar com autoridades polticas
ou buscar a ateno da mdia para garantir que a desocupao ocorreria sem o uso de violncia policial.
13. A expresso o direito achado na rua alude a um movimento acadmico nascido na Universidade de Braslia (UnB)
sob a liderana de Sousa Jr., o qual busca captar pretenses normativas embutidas na ao dos movimentos sociais e
traduzir estas pretenses em categorias jurdicas que ajudem a estruturar novas formas de organizao social, de modo
que () o direito possa realizar-se como um projeto de legtima organizao social da liberdade (SOUSA JR., 2010).
Nesse sentido, importante notar que a advocacia popular sempre buscou

ser uma atividade bastante intelectualizada. Os advogados populares tm por h-
bito realizar cursos de ps-graduao, escrever artigos e livros jurdicos,14 publicar
artigos de opinio em jornais, por meio dos quais eles pretendem sofisticar os seus
argumentos, e desenhar estratgias para influenciar na agenda jurdica.15 Algumas
vezes foram bastante bem-sucedidos, dando ensejo a verdadeiras mudanas pa-
radigmticas na jurisprudncia nacional relativa a temas como reforma agrria e
direitos civis. Por exemplo, Santos e Carlet (2010) recordam o caso da fazenda
Primavera, no qual os advogados populares defenderam que os direitos humanos
dos sem-terra deveriam prevalecer sobre o direito de propriedade. Na deciso pro-
ferida em grau de recurso contra a deciso do juzo local, a qual havia concedido
liminar de reintegrao de posse da fazenda, o desembargador Gnther Spode
concordou com esse argumento e afirmou que
() [entre] o prejuzo patrimonial que a invaso certamente causar (ou at j
est causando) empresa arrendatria das terras ocupadas [e] a ofensa aos direitos
fundamentais (ou a negativa do mnimo social) das 600 famlias dos sem terra que,
sendo retirados de l, literalmente no tm para onde ir () sacrifica-se o [direito]
patrimonial, garantindo os direitos fundamentais (BRASIL, 1998).
O quadro 1 sintetiza, assim, os elementos que permitem caracterizar a pr-
tica socioprofissional designada por advocacia popular.
QUADRO 1
Caractersticas da advocacia popular
Pressupostos contextuais e ideolgicos Sentido da ao Mtodo
Acirramento de conflitos por bens e nfase no aspecto coletivo dos conflitos
servios coletivos Seleo da clientela que privilegia
Emergncia de movimentos sociais movimentos ou grupos organizados,
Empoderamento de ao social em curso
Investimento no Direito por parte de ou em fase de organizao
algumas organizaes e movimen- Uso conjugado de estratgias jurdicas
tos sociais e extrajurdicas
Explorao criativa das contradies
Diversificao do pensamento e das
Transformao da ordem jurdica do sistema
profisses jurdicas
Imaginao de uma nova ordem jurdica
Elaborao prpria.
Ao mesmo tempo, o resgate desses elementos e de seu processo de institu-

cionalizao permite analisar a advocacia popular no como fato curioso, mas
sim como expresso singular de lutas por direito e justia uma experincia
que diz muito sobre a restaurao democrtica no Brasil e na Amrica do Sul e
14. Ver, por exemplo, Strozake (2002) e as vrias edies dos Cadernos RENAP.
15. Mais recentemente, esse elemento caracterstico da advocacia popular tem sido severamente prejudicado, dada a
escassez de recursos e a dificuldade dos advogados de celebrar parcerias com instituies pblicas ou privadas a fim
de viabilizar os cursos e a produo de publicaes.
sobre o papel que o Direito e as instituies jurdicas tm nela ocupado, apesar

de todas as ressalvas que se costuma fazer quanto adeso do pas e da regio
ao paradigma do Estado de direito ou, como consta da expresso em ingls,
do rule of law (MNDEZ; ODONNELL; PINHEIRO, 1999). Da porque,
sustenta-se neste texto, as dificuldades que estes profissionais enfrentam para
dar forma e vazo jurdica s demandas e expectativas dos movimentos e orga-
nizaes populares pelos quais advogam, podem ser tomadas como reveladoras
dos dficits democrticos na justia.
3H
ISTRIAS DO COTIDIANO E ESTRUTURA SOCIAL: POR QUE E
COMO APRENDER SOBRE A JUSTIA A PARTIR DE NARRATIVAS
DE ADVOGADOS POPULARES
Embora remonte a uma tradio acadmica j bem estabelecida no Brasil e no
exterior, a tentativa de examinar a permeabilidade da justia s demandas e ex-
pectativas dos setores populares ainda envolve imensos desafios metodolgicos.
Um caminho possvel, e at certo ponto clssico nas cincias sociais, analisar
se e como os produtos do sistema de justia se diferenciam em funo de carac-
tersticas socioeconmicas e demogrficas dos seus usurios, na perspectiva de
se constatar se a justia assume posio enviesada, ou particularmente hostil em
relao a segmentos mais vulnerveis. Foi o que fez Adorno, por exemplo, no
influente estudo que identificou discriminao racial no Tribunal do Jri de So
Paulo (ADORNO, 1995). Para tanto, Adorno comparou as sentenas dadas a
rus negros com as sentenas dadas a rus brancos, verificando discrepncia sig-
nificativa no tempo de pena a que os membros de cada um desses grupos eram
condenados, mesmo quando os crimes em julgamento apresentavam natureza e
caractersticas muito semelhantes.
Apesar de gerar resultados extremamente provocativos, esse tipo de aborda-
gem tem importantes limitaes. Em primeiro lugar, ele opera com casos efeti-
vamente apreciados pelo sistema de justia, ou seja, com processos judiciais tra-
mitados e julgados. Quando o interesse prioritrio do analista est em casos de
natureza criminal, como foi o caso dos estudos de Adorno (1995), isto no chega
a ser um grande problema. Isto porque o processo penal marcado tanto por um
alto grau de sujeio do ru ao poder acusatrio do Estado quanto pela rigidez
das categorias com as quais o sistema de justia se v em condies de conhecer,
processar e decidir os conflitos em questo. O ru de um processo penal est
diante da justia no porque a tenha procurado, mas porque a ela foi trazido em
funo de uma denncia ou queixa. Ao mesmo tempo, uma vez nessa situao,
sua pretenso essencial passa a ser to somente a de demonstrar que a conduta da
qual acusado, se realmente incontroversa, no merece ser enquadrada no bin-
mio crime/pena (MACHADO, 2004; S E SILVA, 2007).
Fora do ambiente jurdico-penal, no entanto, tanto os termos pelos quais os

conflitos so explicitados quanto os termos das respostas que diante deles a justia
capaz de produzir podem ser bem mais abertos e variados. Exemplo disso est
nos conflitos coletivos por terra ou moradia. Alm de poderem ser vistos por v-
rios ngulos desde o ataque ao direito de propriedade at a promoo da digni-
dade humana eles tambm podem apresentar vrios desfechos a desocupao
liminar com uso de fora policial e priso das lideranas por crime de esbulho; a
instaurao de dilogo com o governo visando incorporao dos ocupantes nas
polticas pblicas de habitao ou reforma agrria; ou ainda o reconhecimento da
justeza e legitimidade da ao destes, com sua consequente manuteno na posse
da terra ou do imvel. Da mesma forma, fora do ambiente jurdico-penal o co-
nhecimento do problema pela justia pode ser motivado no apenas por atores e
dispositivos do prprio sistema, mas tambm por diversas categorias de cidados,
agindo nas mais diversas condies. Nessas circunstncias, a justia quem deve
reagir s estratgias e aos meios pelos quais os indivduos e grupos articulam suas
demandas por direitos educao, sade, verdade, memria e a outros
bens coletivos , e a maneira pela qual ela reagir que passa a ser o tema de
importncia mais fundamental.
Em segundo lugar, a abordagem baseada exclusivamente nos produtos
da justia mais til para captar a dimenso objetiva de sua eventual hosti-
lidade para com determinados segmentos a discrepncia entre os tempos de
pena para negros e brancos, para ficar no exemplo de Adorno (1995) do que
para captar o conjunto de interaes sociais que conduzem produo dessa
hostilidade. Em alguns casos, de fato, a hostilidade da justia pode no ser lo-
calizada tanto nos seus produtos ou ritos formais, mas antes de tudo na forma
pela qual ela organiza a sua atuao.
Um exemplo claro disso foi retratado no filme Justia, dirigido por Maria
Augusta Ramos e baseado em cenas tomadas em um frum do Rio de Janeiro
(RAMOS, 2004). Em uma das primeiras cenas do filme, o juiz interroga um
homem, aparentemente pedinte de rua, que acusado de ter praticado furto em
uma residncia. O homem est o tempo todo sentado em uma cadeira de rodas.
Em um dado momento, pede ao juiz para ser removido para um hospital por
causa de sua condio. Como quem quisesse insinuar que o homem poderia
estar fingindo um problema apenas para ganhar um benefcio, o juiz pergunta:
Quando o senhor foi preso no estava assim, no ? Para a surpresa do juiz, o
homem responde: Sim, estava. Tomado de imenso espanto, talvez por haver
se dado conta de que o pressuposto de todo aquele rito a acusao de furto a
residncia poderia simplesmente no ser verdadeiro, dada a condio do ru,
o juiz repergunta: J estava assim? O ru responde: Sim senhor. Estou assim
desde 1996, quando tive uma trombose. Passado o misto de constrangimento
e consternao, no entanto, o juiz retoma a postura fria e distante em relao ao

caso e diz algo como: Pea para a sua defensora entrar com o pedido e eu vou ver
o que possvel fazer. Ainda que o pedido da advogada tenha afinal sido deferi-
do, algo que o filme infelizmente no revela, difcil no reconhecer que o pro-
cedimento adotado pelo juiz comunica um profundo sentido de injustia, assim
como difcil no especular que ele s tenha tido o curso que teve por envolver
algum que pertence base da pirmide social brasileira.
Alm de no captar esse tipo de sutileza, a abordagem dos produtos no per-
mite entender que fatores organizacionais ou culturais esto relacionados aos fatos
colocados de frente ao analista. Em outros termos, tem-se que os produtos permi-
tem verificar se e em que situaes a promessa moderna de igualdade dos cidados
perante a lei acaba se traduzindo concretamente na desigualdade da lei perante os
cidados. Mas no permitem verificar como exatamente isso ocorre e, portanto,
especular os tipos de reformas que so possveis ou necessrias para se combater
esses vieses e se buscar construir uma justia verdadeiramente mais democrtica.
Uma alternativa a uma soluo puramente etnogrfica, que permitiria um
rico exame dos diversos fatores subjacentes ao funcionamento da justia, mas
padeceria de invariveis limitaes no alcance temporal e geogrfico, a coleta e
a anlise sistemticas de histrias sobre o cotidiano das relaes entre os setores
populares e a justia. Esta abordagem vem sendo utilizada por diversos autores
vinculados a uma tradio mais interpretativa da Sociologia e, em particular, da
sociologia do direito. Em um texto que bem sintetiza esta tradio e suas contri-
buies para o avano do conhecimento sobre o Direito e as relaes de poder que
lhe so constitutivas, Ewick e Silbey (2003) procedem a uma ampla reviso da li-
teratura que trabalha com narrativas e que destacam trs componentes estruturais
que as tornam sociologicamente relevantes. Em primeiro lugar, dizem as autoras,
as narrativas trazem uma apropriao seletiva de eventos e personagens do passa-
do. Em segundo lugar, elas promovem uma ordenao temporal dos eventos. Em
terceiro lugar, elas buscam relacionar os eventos uns aos outros e a uma estrutura
geral. Juntos, concluem Ewick e Silbey (2003, p. 1.341), estes trs componentes
garantem que as narrativas apresentem tanto uma explicao quanto um juzo
moral sobre como e porque os eventos a que se referem ocorreram da forma que
ocorreram. Sem desconsiderar a relevncia do juzo moral expresso pelo narra-
dor, Ewick e Silbey (2003) revelam especial interesse para a descrio emprica
que este procede ao articular a narrativa. neste aspecto, afirmam as autoras, que
() todas as histrias contm uma sociologia, uma explicao de como a vida social
se organiza () Embora o cidado comum, ou o que Garfinkel chama de socilogo
leigo, pode no prover o tipo de explicao que um socilogo profissional daria
(com as consequentes reivindicaes de preciso e representatividade), histrias de
leigos so, todavia, tentativas de explicar a ao social. Elas localizam os personagens

no tempo e no espao, descrevendo tanto o que permite quanto o que constrange
a ao. Em outras palavras, elas indicam fontes e limites de ao que existem nas
estruturas sociais (p. 1.342).
Na esteira do trabalho de Ewick e Silbey (2003), este texto busca com-
preender melhor os elementos estruturantes da justia brasileira e o seu grau de
permeabilidade s demandas e aos problemas de setores populares em uma
palavra, a sua qualidade democrtica com base nas histrias de quem se v
concreta e cotidianamente atuando nessa fronteira especfica da relao entre o
Estado e a sociedade. Para ter acesso a essas histrias, procedeu-se a entrevistas
com dez advogados populares que, embora trabalhando em favor de pblicos
distintos indgenas, quilombolas e trabalhadores rurais sem-terra , tm como
foco central a luta pela terra.16
As entrevistas seguiram um roteiro semiestruturado e relativamente
simples. No incio, os entrevistados respondiam a perguntas sobre o seu his-
trico de compromisso com a advocacia popular e com aquele movimento
especfico em favor do qual hoje trabalham. Em seguida, eram perguntados
sobre as principais demandas em que atuavam. Ento, eram solicitados a pro-
ceder a uma avaliao geral sobre sua experincia com a justia. Diante desta
avaliao em geral negativa , os entrevistados eram instados a desenvolver
uma justificativa sobre esta avaliao e a oferecer exemplos concretos que
pudessem ilustrar os termos da justificao. Estes exemplos que constitu-
ram a principal fonte de informao. Com isto, a anlise dos dados no ficou
presa interpretao que os prprios entrevistados davam sua experincia
ou seja, aos juzos morais sobre a justia que, como Ewick e Silbey (2003)
j haviam advertido, necessariamente apareceriam em suas narrativas ,
mas pde articular uma leitura verdadeiramente transversal das vrias expe-
rincias relatadas e compreender, de um ponto de vista mais propriamente
sociolgico, em que medida elas se aproximavam e se diferenciavam. Neste
16. A luta pela terra no a nica frente de atuao dos advogados populares no Brasil, mas por vrias razes pode ser
vista como representativa do trabalho destes profissionais e do estado da arte da relao entre os setores populares
e a justia. Em primeiro lugar, vrios dos entrevistados nesta e em outras pesquisas anotam que a luta pela terra sem-
pre teve centralidade na advocacia popular, no apenas porque este tema foi o primeiro a mobilizar os investimentos
jurdicos de instituies como a CPT, mas tambm porque em torno dele se organizaram movimentos que adquiriram
grande expresso e, portanto, forte poder de agenda, como o MST. Em segundo lugar, a questo da terra permanece
tendo grande relevncia na agenda pblica brasileira, no apenas por ser objeto de reivindicaes por reforma agrria,
mas tambm por afetar outras populaes marginalizadas, como os indgenas e os quilombolas. Em terceiro lugar,
porque a luta pela terra envolve grupos com nveis de poder e dinheiro bastante assimtricos. Assim, ainda que se
refira a uma experincia social especfica, a luta pela terra constitui um mirante privilegiado para examinar tanto o grau
de permeabilidade democrtica da justia quanto as suas possibilidades de atuao em um sentido democratizante.
Basta ver, por exemplo, a batalha que vem sendo travada em torno da constitucionalidade do Decreto no 4.887/2003,
que regulamentou os procedimentos para o reconhecimento de reas remanescentes de quilombo e, segundo os seus
oponentes, facilitou indevidamente a titulao de terras pelas comunidades quilombolas. Ver Ao Direta de Inconsti-
tucionalidade (Adin) no 3.239, interposta pelo Partido da Frente Liberal (PFL).
propsito, as entrevistas foram codificadas e, depois, visando ampliar o grau

de validade dos temas emergentes na anlise, os resultados provisrios fo-
ram confrontados com outras fontes de evidncia documentos, entrevistas
e notas de campo , compartilhadas por pesquisadores que trabalham ou j
trabalharam com o tema da advocacia popular (CARLET, 2010; ALMEIDA,
2005; S E SILVA; SANTOS, 2009).
No que diz respeito aos objetivos especficos deste texto ou seja, exa-
minar o grau de permeabilidade democrtica da justia , todo esse esforo
analtico permitiu verificar com clareza trs grandes fontes de tenso na rela-
o entre as instituies da justia e a prtica da advocacia popular, as quais
sero expostas em maior detalhe na prxima seo. Embora no esgotem a
lista de obstculos para a construo de uma justia democrtica dado at
mesmo o corte preponderantemente exploratrio da pesquisa , esses acha-
dos reforam preocupaes clssicas da literatura, trazem alguns componen-
tes novos para o debate e sugerem novas formas de abordar velhas questes.
E, acima de tudo, eles suscitam a importncia e a urgncia de se abordar a
justia e suas reformas sob o ngulo democrtico no apenas gerencial ou
burocrtico, como resulta da agenda que se tornou hegemnica para o setor
a partir dos anos 1990.
4 DIANTE DA LEI: TRS TENSES NA RELAO ENTRE ADVOGADOS POPU-

LARES E O SISTEMA DE JUSTIA
Em um de seus mais conhecidos textos em lngua portuguesa, Kafka (1995,
p. 230-232) conta a histria de um homem do campo que se dirige lei,
pede para entrar, mas proibido por um porteiro. O homem reflete e per-
gunta se no poderia entrar mais tarde. possvel, diz o porteiro, mas
agora no. Segue-se da um notvel conjunto de dilogos e interaes por
meio do qual o homem tenta convencer o porteiro a deix-lo entrar na lei,
mas no obtm sucesso. No que o porteiro proba-o completamente de
acessar a lei, apenas que o amedronta dizendo coisas como: Se [a lei] o
atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibio. Mas veja bem: eu sou
poderoso. E sou apenas o ltimo dos porteiros. De sala para sala, porm,
existem porteiros cada um mais poderoso que o outro. Nem mesmo eu pos-
so suportar a viso do terceiro.
semelhana do conto de Kafka, as histrias recolhidas por ocasio des-
sa pesquisa expem as tenses enfrentadas pelos movimentos sociais e pelos
setores desfavorecidos em sua experincia diante da lei. Esta seo do texto
descreve e discute trs dessas tenses, conforme o destaque que apresentaram
nas falas dos entrevistados.
4.1 Primeira tenso: como se define o direito aplicvel?

Estudos sobre a insero do sistema de justia na recente experincia de democra-
cia constitucional no Brasil revelam um panorama ambguo, no qual o arcabouo
jurdico-poltico extremamente avanado da Constituio de 1988 convive com
posturas e prticas arcaicas nas instituies que, assim, negam efetividade aos
princpios libertrios e igualitrios consagrados na Carta Poltica (SOUSA JR.
et al., 2009). Em princpio, a tenso em torno da definio do direito aplicvel,
que esta pesquisa identificou como muito presente na relao entre setores po-
pulares e justia, no contradiz esta descrio da realidade. Histrias tiradas da
advocacia em favor de direitos dos povos indgenas oferecem um bom exemplo de
que a organizao e o funcionamento da justia no acompanharam a transio
entre o paradigma da integrao e o paradigma de multiculturalismo, operada
pela Constituio.17 Falando sobre os inmeros contratempos enfrentados pelos
indgenas, em razo da falta de servios de intrprete em procedimentos judiciais,
uma advogada popular assim resgata este problema:
Os Guarani, como a caracterstica deles ser um povo muito religioso, um povo
que culturalmente no contraria o no-ndio. Quando eles vo dar um depoimento
em juzo, se o juiz pergunta voc matou?, ele no diz que no. E a voc no tem
a traduo da lngua, voc coloca um indgena que fala rudimentos de portugus,
que no entende a cultura, a lgica no-ndia, com um no-ndio tomando per-
guntas, tomando depoimento num rito que a pessoa no entende; ento as palavras
tm valores diferentes para as pessoas e h essa questo da decodificao cultural;
quando um ndio fala o juiz no pode admitir que ele est falando como se fosse
uma outra pessoa, porque tem toda uma implicao cultural no que ele diz, alem da
prpria limitao do vocabulrio tem coisa que ele diz de um determinado jeito ou
simplesmente no diz porque no pode fazer diferente. E no s o judicirio, mas
com raras excees tambm a postura da polcia, de todas as polcias que esto
no executivo, mas fazem parte da estrutura da justia. Est tudo muito pautado em
vises preconceituosas, desqualificadoras do ndio. E com base nisso que o judi-
cirio trabalha, que o executivo trabalha, que os parlamentares trabalham, o que
a sociedade fala: Isso no ndio, ndio no usa celular, o sujeito fala portugus,
o sujeito est integrado. A Constituio acabou com essa histria de integrao,
a perspectiva outra, mas o judicirio at hoje no acompanhou esse movimento.
Mas as histrias contadas pelos advogados populares indicam que a dificulda-
de da justia brasileira no apenas de efetivar princpios constitucionais tarefa
que, em princpio, exigiria sofisticado esforo hermenutico18 , mas tambm de
17. Ver, a esse propsito, o brilhante trabalho de Lacerda (2009).

18. No toa, Dworkin (1999) criou a figura do juiz-Hrcules para dar a medida do esforo necessrio tarefa de
aplicao da Constituio.
recepcionar avanos poltico-jurdicos expressos em dispositivos prprios e espec-

ficos, os quais vo desde tratados internacionais at leis, portarias e outros instru-
mentos de poltica pblica. Um advogado dedicado a causas quilombolas assim se
refere a esta caracterstica:
Conversando com outros colegas, at mais experientes, eu vejo que passa, cla-
ro, pelo conservadorismo do judicirio brasileiro o [Estado no qual reside o
entrevistado] no diferente, acho que at mais acentuado, por toda a hist-
ria coronelista e conservadora que tem , mas alm do conservadorismo passa
pelo desconhecimento desses operadores, juzes e promotores, em relao a leis
e tratados internacionais que garantam o direito dessas pessoas. S pra te citar
um exemplo, alguns juzes e promotores desconhecem as disposies normativas
sobre as comunidades quilombolas, sobre o que mesmo ser quilombola, qual
a definio conceitual das comunidades, de comunidades tradicionais; ento o
desconhecimento, junto com o conservadorismo, um dado bem claro.
Nesse contexto, explica esse entrevistado, a atuao dos advogados popula-
res acaba marcada fundamentalmente pela tentativa de revelar um novo conjunto
de referncias para o sistema, ou:
Mostrar ao judicirio, ao ministrio pbico, polcia, enfim, de que alm do
direito constitucional mais geral, de que todos so iguais, existem diplomas espe-
cficos sobre a garantia desses direitos. Num exemplo mais concreto, assim que
eu entrei na [organizao], existia uma possessria [ao buscando a reintegrao
da posse de um bem] contra uma comunidade quilombola, na qual o juiz tinha
expedido a liminar [de reintegrao imediata de posse] sem oitiva das partes, sem
notificao prvia, com base apenas no documento probatrio de propriedade.
Os prazos de recurso haviam sido perdidos, a liminar prestes a ser cumprida. E a
o que eu tive de fazer? Entrei com uma declaratria incidental [ao promovida
no mbito de uma outra ao, no caso, a possessria, buscando obter da justia
a declarao de um direito ou relao jurdica], dizendo pro juiz: Olha, primeira
coisa, ali no existe a posse alegada pelo autor da ao. Segunda coisa, caracterizei
a comunidade como comunidade remanescente de quilombo, como ela mesma
se afirma, informei que havia processo administrativo, j havia at relatrio an-
tropolgico, portanto a comunidade demandada era a verdadeira possuidora da
terra. Acionei o promotor da comarca, porque aqui temos um problema srio de
os juzes no informarem os promotores de conflitos agrrios de posse coletiva
conforme dispe o CPC [Cdigo de Processo Civil, lei que disciplina o modo
como as aes judiciais tramitam]. E, em virtude dessa ao e da interveno do
Ministrio Pblico, o prprio juiz que concedeu a liminar acabou revogando-a,
reconhecendo que no tinha conhecimento daquilo, da realidade ftica e nem
mesmo da realidade jurdica que envolvia aquela comunidade.
A desconsiderao desses instrumentos especficos, da qual reclama o

advogado entrevistado, tem srias implicaes no apenas para a construo de
uma justia democrtica pois dotada de baixa permeabilidade s demandas
e expectativas de setores populares , mas tambm para a consolidao do
prprio regime democrtico. Com efeito, esta desconsiderao sinaliza uma
tendncia estrutural de no implementao das decises produzidas pelo siste-
ma poltico quase sempre depois de longos debates e muitas concesses na
tentativa de mediar conflitos de grande dimenso e impacto. Se, depois de
anos atuando em espaos deliberativos domsticos ou internacionais, um mo-
vimento ou grupo consegue alcanar uma vitria com a aprovao de uma
lei, a edio de um decreto ou a homologao de um tratado internacional ,
mas verifica-se que esta vitria teve pouca aplicao prtica, a responsividade
de todo o sistema poltico e a adeso dos cidados ao regime democrtico que,
em ltima anlise, esto em jogo.
4.2 Segunda tenso: onde est a imparcialidade?

Uma questo que fica no ar, a partir da recm-explorada tenso em torno
da definio do direito aplicvel, de que maneira o desconhecimento
das leis e a inaptido para dar concretude aos princpios constitucionais
so efetivamente produzidos no mbito da justia. Boa parte da literatura
disponvel tende a associar esses fatores a uma espcie de bloqueio cultu-
ral dos profissionais do Direito, os quais no teriam a sensibilidade ou a
preparao intelectual necessrias para dialogar com os aspectos culturais,
polticos, filosficos, sociolgicos ou econmicos subjacentes aos conflitos
que decidem e s categorias jurdicas com as quais operam. Embora traga
ao debate um elemento importante a cultura jurdica , o qual tem mobi-
lizado um amplo movimento de reforma do ensino jurdico no Brasil, esta
abordagem acaba por desconsiderar a teia de relaes sociais na qual estes
profissionais esto assentados e da qual, diriam Ewick e Silbey (2003), eles
fatalmente retiraro as referncias culturais que mobilizam em suas prticas
mais comezinhas. Esta dimenso de anlise e crtica, no entanto, emerge vi-
vamente com a segunda tenso verificada nesta pesquisa para a relao entre
advogados populares e sistema de justia uma tenso aqui definida como
gravitando em torno da parcialidade do sistema.
Reivindicaes por imparcialidade na justia podem soar desproposita-
das quando advindas de advogados populares, pois a expresso imparcialida-
de remete, quase sempre, imagem de autoridades neutras, sem preferncias
ou preconceitos atributos estes que dificilmente encontrariam sustenta-
o emprica e que sempre tiveram pouca ressonncia entre os crticos do
Direito oficial, aos quais os advogados populares tm alguma filiao. Mas nas
histrias contadas por estes profissionais, a demanda por uma justia impar-
cial significa to somente a demanda por uma justia sem vnculos orgnicos
ou interesses diretos nas questes que tem por ofcio examinar ou, como disse
uma das entrevistadas que atua na defesa de indgenas, uma justia sem vn-
culos ou interesses com:
() isso que a gente chama de interesses econmicos e polticos, no ? Os in-
teresses do latifndio, os interesses do agronegcio, tudo isso acaba um pouco
misturado [com o funcionamento da justia], no ? Aqui mesmo no TRF a gente
estava fazendo essa anlise, o futuro presidente proprietrio de terras e tem uma
jurisprudncia de mais de 20 anos construda a favor dos proprietrios de terras,
e contra quem quer que limite o acesso de terras aos proprietrios de terra, ou
seja, sem-terra, ndio, quilombola, pobres em geral. Mas no so s os juzes que
tem terras, isso uma questo cultural no nosso pas, todo mundo que se torna
algum compra terras. Ento juzes, parlamentares, gente do prprio executivo,
todos se tornam fazendeiros. E quando no a pessoa mesmo so os parentes,
quando no so parentes, so da famlia por aliana. Ao final, tudo se liga. Quem
tirou as terras dos Guarani-Kaiowa no Mato Grosso do Sul? Quem diz que tem o
ttulo? Quem titulou? Quem est l colega de quem deu o ttulo, que colega
do Juiz, que no deixa a situao mudar.
A existncia dessa ligao estrutural entre os quadros da justia e a estru-
tura fundiria que, diga-se de passagem, foi constatada em quase todas as
entrevistas tem inegvel repercusso na relao entre os advogados populares e
a justia, eis que inspira desconfiana quase que geral no sistema. Um advogado
que atua na defesa dos sem-terra, por exemplo, diz que:
Aqui e em boa parte dos Estados o judicirio tem uma formao de pessoas que vm
do latifndio, filhos de grandes proprietrios de terra que, quando se deparam com
demandas agrrias, tomam como se fosse contra eles, contra a propriedade deles.
E dizem: ah, fica defendendo mas e se fosse na sua terra? Meu pai tem terra, esse
pessoal vai invadir a terra do meu pai. Ento tem esse lado no conservadorismo, as
razes rurais e agrrias do judicirio.
No mesmo sentido vai a seguinte passagem da entrevista do j mencionado
advogado que atua na defesa de quilombolas:
A grande maioria dos juzes no tem comprometimento, mas no nem s o com-
prometimento com a causa, isso nem to importante. a lisura, a imparcialidade
e a neutralidade para resolver conflitos agrrios, porque muitos juzes so donos de
fazenda no [Estado], so proprietrios de terras, ento pode-se antever a que no
vai haver... o dono de fazenda no vai dar uma deciso favorvel aos trabalhadores
que ocupam uma rea.
No entanto, o problema no apenas de desconfiana que, em si, j no

nada desprezvel para um projeto de organizao democrtica da justia. Algumas
vezes, o autntico conflito de interesses entre a justia e o latifndio se expressa
em situaes concretas de opresso, como no caso que o advogado que atua na
defesa de quilombolas prossegue contando:
Ento a gente enfrenta muitas dessas situaes, teve um caso que teve uma
repercusso nacional forte, de um juiz que no do [Estado], mas trabalha
aqui no [Estado], que responde a uma ao por trabalho escravo, houve de-
nncia do Ministrio Pblico no TJ, existe uma investigao criminal contra
os capangas dele. Ocorre que esse juiz foi simplesmente removido de comarca
e continua expedindo liminares e liminares em possessrias, atravs dos mes-
mos mecanismos de que eu j te falei sem oitiva da outra parte, e de modo
at um pouco arbitrrio. Houve um caso, no cumprimento de uma liminar
de reintegrao de posse de uma de suas fazendas que havia sido ocupada
pelo MST, em que ele prprio, esse juiz, numa quarta-feira, dirigiu 500 qui-
lmetros de sua comarca em direo a essa fazenda, pra ele mesmo cumprir a
liminar expedida por um outro juiz, junto com um oficial de justia. Isso em
pleno dia de semana, sem ele estar de frias, sem estar de licena, sem estar
afastado. Ento o conservadorismo do judicirio no [Estado], em que pese,
repito, as louvveis excees que ns temos, vai muito nesse sentido, de os
prprios juzes serem proprietrios de terras.
Nesse ponto, o debate democrtico apresenta forte convergncia com o
debate republicano. A criao de mecanismos voltados garantia de uma justia
imparcial rgos de controle, federalizao de determinadas matrias, regras
efetivas disciplinando conflitos de interesse, impedimento e suspeio etc. apa-
rece como exigncia de uma justia democrtica. Da mesma forma, a identifi-
cao desta segunda tenso refora a importncia de se travar o debate sobre a
qualidade democrtica da justia com os olhos voltados no apenas para os seus
produtos aquilo que ela faz ou entrega , mas tambm para as suas formas de
organizao e funcionamento, com ateno especial, percebe-se agora, para a
sua relao com estruturas de poder.
4.3 Terceira tenso: poder e simbologia na estruturao das profisses jurdicas

Uma ltima tenso verificada nas histrias dos advogados populares, ainda que
no presente em todas as histrias coletadas na pesquisa,19 est associada a re-
laes de poder e hierarquia que subsistem nas prprias profisses jurdicas e
que se refletem mesmo em preconceito, no mbito da justia, contra aqueles
19. Para ser preciso, essas histrias aparecem mais entre as minorias da advocacia popular: mulheres, negros
e egressos de faculdades de menor tradio no ambiente jurdico. Mas, curiosamente, isto apenas faz reforar a
caracterizao desta terceira tenso.
que fazem a opo de se engajar na prtica da advocacia popular. Em entrevista

a Carlet (2010), um advogado popular assim falava sobre as dificuldades que
enfrenta em seu trabalho:
R: Tem o preconceito dos colegas no advogados populares, os colegas membros do
poder judicirio, membros do poder pblico.
P: E como se manifesta esse preconceito?
R: o advogado de MST, advogado de quilombola, [insinuam] que voc des-
conhece aquilo sobre o que est falando, desconhece o direito, desconhece aquilo
que, na verdade, voc conhece muito bem. Na realidade uma transferncia de
preconceitos, uma discriminao muito transferida, porque esses seus pares discri-
minam aquele movimento e como voc advoga pra ele essa discriminao acaba se
transferindo para voc.
Um ex-advogado popular entrevistado nesta pesquisa mostra que, na
verdade, essa atitude inicia j no perodo de formao em Direito. Falando
sobre a sua trajetria na faculdade de Direito, ele se recorda ter sido acome-
tido por:
Aquele sentimento de minoria. Aquele sentimento de que voc est falando e nin-
gum est te ouvindo. E tem toda uma torcida contra. Sua famlia vem e diz Larga
disso, voc vai ser sindicalista? Seus colegas todos estudando pra fazer concurso,
no final da reta j, e voc l com a bandeira do MST na mo? No fcil, no ?
At porque o nosso curso um curso de poder. 80% do nosso curso forma gente
pra ganhar dinheiro. O aluno formado pra ganhar dinheiro, pra ser rico, ter um
grande escritrio, e voc dizendo que vai ser advogado de sem-terra, sem-teto e
nego? toda uma torcida contra. Mas acho que eu me questionei mais depois do
que durante o curso, porque no curso tinha o gs do movimento. Tinha toda uma
mstica, vamos dizer assim.
importante questionar at que ponto essas assimetrias de poder nas
profisses jurdicas devem ser mesmo naturalizadas, como at os prprios ad-
vogados populares parecem fazer. Em estudo sobre a globalizao do Direito,
por exemplo, Dezalay e Garth (2002, p. 51) destacam que, nos Estados Uni-
dos, as profisses jurdicas adotam uma estrutura esquizofrnica, na qual a
esmagadora maioria dos advogados estruturam as suas carreiras em grandes
firmas e em direito empresarial, mas a classe, como um todo, preconiza e va-
loriza o engajamento com um direito de interesse pblico. Assim, os autores
contam do espanto de advogados de elite de Nova Iorque quando chegaram a
Buenos Aires e perceberam que seus pares latinos no tinham nenhuma pre-
ocupao em contribuir com instituies que ofereciam assistncia jurdica
gratuita, ou mesmo em prestar servios diretos aos necessitados, em carter de
pro bono (DEZALAY; GARTH, 2002, p. 52).
claro que no se pode romantizar a advocacia norte-americana, contra a

qual h, alis, uma vasta literatura crtica.20 Mas o fato que a institucionalizao
de uma retrica de interesse pblico na advocacia dos Estados Unidos, ainda
que no motivada pelo bom corao dos seus profissionais,21 gera um sistema
de incentivos materiais e simblicos bastante razovel para aqueles que decidem
se dedicar defesa de pobres e desfavorecidos dos generosos financiamentos
aos escritrios de interesse pblico oferecidos pela Legal Services Corporation no
tempo de Robert Kennedy, aos fellowships atualmente concedidos por instituies
como a Equal Justice Works ou a Skadden Foundation.22 A luta pela construo
de uma justia mais democrtica no Brasil parece inspirar, neste sentido, a luta
pela socializao das profisses jurdicas.23
Adotando uma linha eminentemente exploratria, este texto buscou identifi-
car fatores crticos no trato dos advogados populares com a justia brasileira
para, com isso, discutir o grau de permeabilidade da justia s demandas e
expectativas dos setores populares e, por conseguinte, os seus dficits de-
mocrticos. Destacaram-se, assim, trs fortes tenses: uma associada in-
diferena da justia para com mudanas relevantes e bastante concretas no
arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares; outra associada
aos vnculos entre justia e estruturas de poder, os quais comprometem a sua
parcialidade; e a ltima associada s estratificaes e hierarquias que subsis-
tem nas prprias profisses jurdicas.
De um ponto de vista heurstico, esses achados nos colocam dois importantes
desafios ou, ao menos, enunciam duas possibilidades de inovao analtica: em pri-
meiro lugar, a de atentar para as relaes de poder que constituem a organizao e o
funcionamento da justia; em segundo lugar, a de incorporar nas anlises as histrias e
o cotidiano dos demandantes da justia. Neste aspecto, pesquisas futuras podem se de-
bruar tanto sobre as histrias de outros atores que compem a cartografia do acesso
20. Ver, apenas a ttulo de exemplo, o contundente trabalho de Auerbach (1976).

21. A expresso inspirada no texto de Sarat e Scheingold (2005, p. 3), para quem a afirmao dessa retrica no
tempo decorreu do () contnuo esforo da profisso para melhorar a sua reputao, capitalizando a ressonncia
pblica de uma compreenso inclusiva dos direitos e da justia, ideais com os quais alguns advogados, mas no a
profisso como um todo se identifica.
22. Ver, respectivamente: <www.equaljusticeworks.org> e <www.skaddenfellowships.org>.
23. Por socializao das profisses jurdicas entende-se, aqui, um conjunto de medidas voltadas a aproximar os
advogados dos setores e das demandas populares, de modo que servios jurdicos de mais alta qualidade deixem
de ser apropriados preponderantemente pelas elites (ABEL, 1979), como decorre do argumento liberal de que a
advocacia deve se estruturar segundo a lgica do mercado. No o propsito deste texto discutir quais seriam
estas medidas, as quais poderiam envolver desde a socializao da formao em Direito, com maior acesso
de pobres e desfavorecidos a cursos jurdicos de elite, at a manuteno e o fortalecimento de servios jurdicos
gratuitos, como as defensorias pblicas que, no toa, s adquiriram autonomia administrativa e financeira aps
mais de 20 anos da promulgao da Constituio e depois de enfrentar forte oposio de elites polticas e setores
da advocacia nos estados.
justia no Brasil em especial os integrantes da defensoria pblica, pela importncia

que, enfim, esta instituio adquiriu no pas quanto histrias de um universo leigo,
alcanando, assim, os indivduos e grupos que, efetivamente, se acham porta da lei.
Mas alm de eventuais contribuies tericas e metodolgicas para um deba-
te mais sociolgico, esses achados assumem, ainda, uma forte carga poltica. Eles
permitem perceber que o recado da justia para os setores populares que buscam
adentr-la para exprimir as demandas semelhante ao do porteiro do conto de
Kafka, utilizado como ttulo do captulo: possvel, mas agora no.
claro que, em sua atuao cotidiana, os advogados populares criam alter-
nativas para contornar os obstculos com que se defrontam e prosseguir interpe-
lando a justia.24 Mas embora estas alternativas abram espao para formidveis
debates acadmicos, em temas como a diversificao das profisses jurdicas e o
pluralismo jurdico, preciso ter em conta que um projeto democrtico para a
justia deve ser construdo desde e para o exerccio de direitos, no a obteno
de favores ou a busca de jeitinhos. Assim, o texto nos incita a pensar estratgias
de reforma e modernizao da justia que adotem no apenas uma perspectiva
de mais agilidade ou eficincia, mas sim da construo de um ambiente insti-
tucional mais acolhedor aos diversos tipos de pretenso de normatividade que
circulam na sociedade.
Nesse aspecto, vale retornar ao desfecho do conto de Kafka. Nele, o campo-
ns espera muitos anos para obter a aquiescncia do porteiro e, enfim, entrar pela
porta da lei. Ao longo desse tempo, o campons tenta todos os expedientes para
convencer o porteiro a deix-lo entrar, mas em nenhum momento obtm suces-
so. Finalmente, j no fim da vida, o homem dirige-se ao porteiro e lhe pergunta:
Todos aspiram lei, como se explica que, em tantos anos, ningum alm de mim
pediu para entrar? Percebendo que o homem j est no fim, e para ainda alcan-
ar sua audio em declnio, conclui o texto, o porteiro berra: Aqui ningum
mais podia ser admitido, pois esta entrada estava destinada s a voc. Agora eu
vou embora e fecho-a. (KAFKA, 1995, p. 230-232).
H uma boa e simples razo pela qual uma sociedade democrtica no
pode ou no poderia correr o risco de se transformar no cenrio de um
semelhante conto kafkaniano. Ao contrrio do personagem construdo pelo
escritor, improvvel que os nossos camponeses e todos os demais indivduos
e grupos oprimidos fiquem sentados diante da lei, esperando pela incerta
24. Por exemplo, vale mencionar a aliana com setores progressistas no Ministrio Pblico e na Defensoria Pblica;
o recurso a estratgias jurdicas que deslocam a competncia de processos para a justia federal, assim evitando as
armadilhas da justia local; a tentativa de sensibilizao das cpulas da justia e o recurso a jurisdies internacionais,
como o sistema interamericano de proteo aos direitos humanos; e a busca por parcerias com organizaes
internacionais de grande prestgio, que elevam o status do trabalho dos advogados populares e lhes permitem circular
melhor em meio s hierarquias das profisses jurdicas.
abertura desta. mais provvel, isso sim, que desistam dela e busquem diri-
gir as suas demandas de cidadania e dignidade para outras portas, muitas das
quais no nos soaro plenamente confortveis. Em uma sociedade democrtica,
portanto, a justia deve se constituir como um ambiente que todos enxerguem
como adequado para o processamento de conflitos ainda que, pelas mais di-
versas razes, muitos decidam no utiliz-lo de pronto25 e, em todo caso, uma
sada prefervel em relao violncia.
25. Nesse sentido, advoga-se aqui por uma sociologia do direito e da justia que seja crtica e autocrtica, que no
sobrevalorize a importncia do Direito e das instituies jurdicas oficiais na melhoria da vida das pessoas e que seja
aberta ao reconhecimento de que, frente a determinados problemas, possvel e perfeitamente legtimo que, em vez
de mobilizar o direito e a justia, as pessoas prefiram no fazer nada (SANDERFUR, 2007; GARTH, 2009).
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Parte III
A democratizao da democracia brasileira:

condies e possibilidades
CAPTULO 12
Cidados e poltica: adeso democrtica,

comportamentos e valores
1 INTRODUO
Este ensaio faz um diagnstico do mapa de referncias dos cidados para a
formao da legitimidade democrtica no pas, aps mais de duas dcadas de
construo da democracia. Uma anlise de dados de pesquisas recentes sobre a
adeso aos valores e ao funcionamento democrtico na Amrica Latina mostra
que a preferncia pela democracia uma tendncia predominante entre os ci-
dados dos vrios pases, mas que convive, paradoxalmente, com a desconfian-
a nas instituies representativas e com baixos ndices de interesse e participa-
o na poltica convencional.1 As informaes tambm sugerem que, na regio
em geral, as eleies so definidas como marco de incluso e de interveno
polticas, e a crescente percepo da eficincia e da validade dos processos
eleitorais que d garantia ao funcionamento do sistema (SELIGSON, 2008).
Este cenrio inclui a democracia brasileira. As pesquisas realizadas neste
perodo de 24 anos de experincia democrtica mostram que, apesar da con-
solidao de mecanismos e procedimentos de participao poltica, persiste
na lgica do funcionamento da democracia brasileira a presena de uma for-
te desvalorizao das instituies representativas. Em pesquisas de mbito
nacional conduzidas em 2006, um ano aps as denncias de corrupo que
atingiram boa parte da classe poltica, os partidos e o Congresso Nacional
recebiam da populao uma avaliao fortemente negativa sobre sua atuao
e no eram percebidos como instituies centrais para a formao do apoio
ao regime democrtico.
Tais achados no apenas reiteram a relao incompleta dos cidados com a
poltica representativa encontrada nos perodos anteriores, como tambm refor-
am a atual crise generalizada de representatividade. Contudo, as mesmas pesqui-
sas mostravam que, em mdia, 70% dos entrevistados consideravam a democracia
como a melhor forma de governo existente, somando pontos a uma preferncia
tendencialmente crescente observada desde o fim dos anos 1980.
1. Ver Corporacin Latinobarometro (2009) e LAPOP (2008).

Pesquisas sobre o perodo ps-1985 mostram que entre a primeira elei-

o presidencial direta do perodo em 1989 e a ltima eleio presidencial de
2006, a preferncia da populao pela democracia aumentou mais de 21 pontos
(grfico 1). Os dados desse perodo mostram ainda que um dos principais ganhos
do processo democrtico foi o aumento do conhecimento sobre a democracia.
Entre 1989 e 2006, h uma diminuio considervel da proporo de pessoas
que no sabem seu contedo e significado de aproximadamente 40% para 25%
(MENEGUELLO, 2007), uma informao central para dialogar a conhecida afir-
mao de Dahl (2000), segundo a qual as pessoas no sabem o que preferem quan-
do afirmam preferir a democracia. Entretanto, os valores e contedos percebidos
pela populao so estreitamente associados ideia de democracia como um siste-
ma que viabiliza a escolha e a soluo de necessidades econmicas e sociais, alm de
proporcionar garantias aos direitos civis bsicos. Esta percepo sobre o regime est
presente desde o incio do processo de democratizao e no foi alterada pelo bem-
sucedido processo de construo institucional. A democratizao estabeleceu-se em
um cenrio de crise social e econmica profunda no pas e na regio, e as referncias
soluo dos problemas econmicos e sociais tornaram-se centrais no mapa de ade-
so e apoio ao novo regime. Alm disso, a retrica de privilegiamento das eleies
diretas para a Presidncia da Repblica como mecanismo central do resgate da de-
mocracia empurrou para um segundo plano a adeso s estruturas representativas,
aprofundando o distanciamento e a baixa participao dos cidados para com os
partidos. Nessa direo, o estudo sobre as possibilidades da democracia, suas bases
de legitimao e de adeso pelos cidados assumem um papel central.
GRFICO 1
Preferncia pela democracia ou pela ditadura Brasil, 1989-2007
(Em %)
80
71,4 71,5
70
60 57,9 59,1
54,7
50 43,6
40
30
21,3
19,4 17,1 15,6 16,9
20 16,7 13,7
13,6 13,7 13,6 15,2 14,2
10 9,9 6,9 9,9 7,1
10
2,1 1,4 5,1
1,1
0
1989 1990 1993 2002 2006 2007
Democracia Ditadura Tanto faz Outras respostas ns/nr

Fontes: Pesquisa Cultura Poltica 1989, 1990 e 1993 (CEDEC); Pesquisa Estudo Eleitoral Brasileiro (ESEB) 2002 e 2006 (CESOP/
UNICAMP); e LAPOP (Universidade Federal de Gois UFG, Vanderbilt University).
Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores 369
Neste texto, verifica-se que, ao fim de 24 anos de democratizao, as bases

para a legitimidade do regime esto estabelecidas na inter-relao entre a pre-
ferncia normativa pela democracia e a avaliao crtica de seu desempenho.
Verifica-se tambm que as pontes intermediadoras dessa avaliao so dadas pela
percepo do papel das instituies e das aes de governo, na qual a interseco
entre a economia e a poltica exerce papel central.
2 ECONOMIA E POLTICA: A ESTABILIZAO ECONMICA COMO

EVENTO POLITIZADOR
Os estudos sobre processos de mudana nas sociedades contemporneas apontam
a experincia econmica e poltica especfica de geraes como um aspecto cen-
tral para entender o conjunto de valores e atitudes observados. o que encontra
Inglehart (1997) em uma perspectiva internacional, ao observar as mudanas in-
tergeracionais de valores e a produo de valores ps-materialistas como reflexos
da experincia de taxas relativamente altas de crescimento econmico.
Na mesma direo, os estudos sobre democratizao tambm apontam a
influncia que experincias de recuperao econmica em novos cenrios pol-
ticos tm sobre o processo de formao de preferncias, revelando que ao lado
dos processos polticos, os processos socioeconmicos so fundamentais para
formar bases de legitimidade poltica (REMMER, 1993; MENEGUELLO,
1995; ECHEGARAY, 1995, 2005) e, por meio de polticas econmicas, criar
eventos politizadores que possibilitam a formao de preferncias e nveis
de identificao poltica.
O caso brasileiro parece acompanhar bem esse exemplo. J no incio do
regime democrtico, estudos identificavam a dimenso econmica pessoal e ge-
ral, entendida como a busca de bem-estar e patamares mnimos de sobrevivn-
cia, como um aspecto bsico na concepo constituda e esperada de democracia
(MUSZYNSKI; MENDES, 1990; MOISS, 1995). Estava claro que a poltica
econmica desenvolvida no perodo, sobretudo o Plano Real, a partir de 1994,
emergiam como elementos constitutivos de tendncias importantes, criando con-
tedo de apoio ao governo e definindo preferncias para a composio de foras
polticas. Foi o que se observou nas eleies presidenciais de 1994 e 1998, as quais
constituram embocaduras da avaliao das polticas econmicas e da perspectiva
de estabilizao monetria. As preferncias observadas naquelas eleies demons-
traram que, de fato, mesmo tomando-se em conta a multidimensionalidade das
intenes de voto, o impacto das polticas econmicas foi um importante fator de
influncia sobre as decises do eleitor, sobretudo porque orientou diretamente a
dinmica dos interesses e expectativas individuais quanto ao bem-estar e consu-
mo expressos no chamado voto econmico (LEWIS-BECK, 1988).
De fato, os quatro anos do governo FHC promoveram uma experincia de

estabilidade monetria desconhecida de vrias geraes de brasileiros e, mesmo
sem estar atrelado a uma poltica de desenvolvimento capaz de produzir e enrai-
zar as bases dessa estabilidade, o governo foi capaz de produzir um alto grau de
popularidade presidencial baseada na avaliao prospectiva da melhoria global do
pas, do fim da inflao e do aumento relativo do poder de compra.
Nossa experincia recente mostra que o curso das aes econmicas dos
governantes tem impacto certo sobre suas possibilidades polticas, mas o que no
sabemos a fundo qual dimenso da economia tem mais relevncia sobre a avalia-
o e aprovao das gestes, se o controle da inflao, a perspectiva de emprego,
a percepo dos nveis de renda ou, ainda, o acesso a servios ou aes estatais que
afetam ou so relativas a aspectos relevantes do cotidiano dos cidados, includas
nas polticas de sade, educao, transporte etc. O fato que, ao longo de nossa
jovem democracia, os ndices de avaliao dos governos vm caminhando lado a
lado dos ndices de percepo econmica, e as expectativas positivas sobre o con-
trole do desemprego e inflao durante o governo Lula parecem preencher um
lugar definitivo na avaliao de seu desempenho.
Sabe-se que as preferncias polticas tm mltiplos componentes e que os va-
lores da poltica e da democracia contam para a avaliao do desempenho dos go-
vernantes. Mesmo assim, olhando o caso da democratizao brasileira, os referen-
ciais econmicos cotidianos e gerais dos cidados assumem posio de destaque.
A tarefa de enfrentar os problemas econmicos transformou-se em uma das
maiores demandas da populao desde o incio do novo regime, constituindo um
dos pilares do apoio poltico. Na mesma direo, a percepo sobre o desempe-
nho da sucessiva onda de implantao dos planos econmicos no governo Sarney:
Cruzado (1986), Bresser (1987), Choque Vero (1989) e, em seguida, no governo
Collor, Brasil Novo (1990), condicionaram as oscilaes nos nveis de prestgio dos
governos. Os ndices de confiana no presidente Sarney, no ltimo ano de governo,
e de Collor, mesmo no perodo anterior ao processo de impeachment iniciado em
meados de 1992, sugerem o claro impacto das frustraes da populao com os
fracassos dos planos implementados, e foi com esse clima de recepo desconfiada
que a populao recebeu as primeiras aes econmicas de Itamar Franco em 1993.
Mas seria em 1994, com a implantao do Plano Real, que se fortaleceria
a tendncia de associao das preferncias pblicas pela manuteno do cen-
rio de estabilizao e possibilidades de crescimento econmico s avaliaes do
governo. Nesse perodo, ocorreram mudanas favorveis nos nveis de atividade
econmica e de renda, transformando o quadro de pobreza no pas. Entre 1993
e 1995, a proporo de pobres passou de 44% (62,6 milhes de pessoas) para
33,3% (49 milhes de pessoas).
A significativa evoluo do produto interno bruto (PIB) entre 1994 e 1995

marcou positivamente o primeiro perodo do primeiro mandato do presiden-
te Fernando Henrique e, embora o modelo desenvolvido tenha produzido um
crescimento econmico acompanhado de uma das mais desiguais distribuies
de renda, esse perodo apresentou um aumento de consumo de produtos bsicos
pelos estratos mais pobres e ampliou de forma significativa o acesso ao mercado
por segmentos antes marginalizados (HOFFMANN, 2001).
Este foi um componente central do capital poltico da Presidncia da Rep-
blica no perodo, estabelecendo elevados patamares de apoio e aprovao gover-
namental com base na avaliao prospectiva da melhoria global do pas, do fim da
inflao e do aumento relativo do poder de compra, traduzidos em expectativas
de desempenho futuro que garantiram a reeleio do presidente em 1998 (gr-
fico 2). Essa relao simbitica entre as tendncias de avaliao do desempenho
presidencial e do desempenho da economia estabeleceu-se no governo FHC e, se-
gundo se pde avaliar em 2006, continuou marcando as percepes da populao
sobre o governo (MENEGUELLO, 2007).
GRFICO 2
Evoluo da avaliao positiva do governo FHC e do Plano Real Brasil, janeiro de
1995 a dezembro de 2002
(Em %)
80
69 71
70 75 64 61
60 54
45 44
50 39 40 38 42 42 44 41
39 47 38
40 34 34 32
31
40 41
30 36 37
31 35
20 25 26 28 29 26
20 20 20 19 22 21
10 16 16 17
0
Jan./1995
Jun./1995
Dez./1995
Jun./1997
Dez./1997
Dez./1998
Jun./2001
Set./2001
Dez./2001
Jun./2002
Dez./2002
maio/2000
Ago./2000
Fev./1999
Nov./1999
Fev./2000
Mar./2001
Mar./2002
Jun./1998
Jul./1999
Dez./2000
Avaliao positiva do governo FHC Avaliao positiva do Plano Real
Fonte: Pesquisas Nacionais Instituto Datafolha. Banco de dados do CESOP/UNICAMP.

Obs.: P erguntas Como voc avalia o desempenho de FHC?; Como voc avalia o desempenho do Plano Real? (avaliao
positiva a soma das respostas timo e bom).
Dados de pesquisas de opinio ilustram a sintonia entre o aumento do

apoio a FHC e a popularidade do Plano Real, indicando um movimento
claramente combinado entre as duas avaliaes. As pesquisas mostraram em
1994 que, ao lado do recm bem-sucedido plano econmico, a vitria de
FHC foi sustentada em boa medida pela expectativa econmica positiva.
Os mesmos parmetros da escolha de 1994 repetiram-se na evoluo das pre-

ferncias para a campanha de 1998, conferindo avaliao do Plano Real e
manuteno da poltica de estabilizao monetria os referenciais bsicos da
reeleio do presidente.
Em artigo sobre dimenses explicativas das motivaes do voto em elei-
es presidenciais, Balbachevsky e Holzhacker (2004) apontam que a par-
tir de 1994, com o impacto que o Plano Real teve sobre as expectativas de
performance do presidente da Repblica, delineou-se um padro de escolha no
qual a dimenso do desempenho passado do candidato e as expectativas sobre
suas realizaes futuras constituam o contedo estratgico do voto. No caso da
eleio de 2002, o artigo mostra que a vitria de Lula deveu-se sobretudo ao
voto motivado pela forte identificao com o candidato e sugere que esse ca-
pital poltico teria tido peso sobre suas possibilidades iniciais. Assim, o capital
poltico inicial de Lula traduziu-se em altos ndices de aprovao de desempe-
nho j nos primeiros meses de governo, mesmo que no houvesse um agente
de estabilidade similar ao Plano Real para compor o binmio popularidade
desempenho econmico.
No mbito econmico, o primeiro governo Lula apresentou indicadores
modestos de crescimento, mas abrigou uma importante queda na desigualdade
da distribuio de renda, resultante de fatores associados ao mercado de trabalho,
como as transformaes da oferta e demanda de trabalho e os aumentos reais do
salrio mnimo, e s redes de proteo social, como os programas de transfern-
cia de renda, com destaque ao Programa Bolsa Famlia (PBF) (SOARES, 2006).
Alm do impacto dos programas sociais na reduo da misria, atingindo
19,18% entre 2003 e 2005, e na reduo da pobreza, atingindo uma pro-
poro de 22,7% em 2005 e 21,9% em 2006, houve, a partir de 2004, um
importante crescimento da renda mdia dos brasileiros, chegando a 6,6% em
2005, sendo que os segmentos mais pobres foram os que mais se beneficiaram
(NERI, 2006).
Dados de pesquisas de opinio mostram que esses indicadores econmi-
cos foram percebidos pela populao e, tal como no perodo anterior, acom-
panharam a avaliao governamental. Tanto para a evoluo das expectativas
de aumento da inflao quanto de desemprego, os dois momentos de destaque
so o perodo inicial do governo Lula, quando as propores de expectativa
de aumento tm uma forte queda, e o perodo final do primeiro governo, em
meados de 2006, j durante a campanha eleitoral para a Presidncia, refletindo
a melhoria dos indicadores econmicos e apontando as perspectivas positivas
para um quadro de reeleio (grfico 3).
GRFICO 3
Evoluo das expectativas de aumento de inflao e desemprego e avaliao do
governo Lula Brasil, 2003-2006
(Em %)
70
61 57
60 54 55 54 53
55 52 53
56 49 47
50 47 52 45 45
51 43 43 48 51 42 41 42
40 44 43 45 38
40 42 42
40 41 41 37 41
36 38 39 36 35 30
30 34 35
31
29 28 28 27
20
10
0
Mar./2003
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Expectativa de aumento inflao Avaliao positiva do governo Lula
Expectativa de aumento desemprego
Fonte: Pesquisas Nacionais do Ibope. Banco de dados do CESOP/UNICAMP.

Obs.: P erguntas Levando em conta a situao do pas nos ltimos seis meses, na sua opinio a inflao/o desemprego vai
aumentar, vai diminuir, ou no vai mudar nos prximos seis meses?.
No mbito das avaliaes propriamente polticas, os dados de pesquisas

do perodo traduzem um notvel apoio popular ao presidente da Repblica.
Durante quase todo o governo, o grau de confiana no presidente manteve
patamares altos de apoio, acima de 50%, e as altas propores de confiana
so acompanhadas pelas percepes sobre o aumento da renda geral e pes-
soal da populao (grfico 4). Mesmo durante a crise poltica de 2005, que
envolveu denncias de corrupo contra vrios integrantes do Partido dos
Trabalhadores (PT) e do governo, pode-se observar a manuteno de ndices
significativos de confiana, com propores entre 43 e 44%. Em 2006, a
confiana no presidente voltou a recuperar os ndices anteriores, e j em de-
zembro atingiu 68% da populao.
GRFICO 4
Evoluo das expectativas de aumento de renda geral e renda pessoal e confiana
no presidente Lula Brasil, 2003-2006
(Em %)
80
76 70 68
70 63
69 60 56
60 56
54 58
50 58
53 43
35 39
40 32 33 31 44 31
30 28 31 29 28
30
26 25 27 29 31 38
32
27 28 26
20 24 23 24 25 26 23
21 22 19 23
10
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Expectativa de aumento de renda geral Confiana no presidente
Expectativa de aumento de renda pessoal
Fonte: Pesquisas Nacionais do Ibope. Banco de Dados do CESOP/UNICAMP.

Obs.: P erguntas O Sr.(a) confia ou no no presidente Luiz Incio Lula da Silva?(respostas sim;Levando em conta a situa-
o do pas nos ltimos seis meses, na sua opinio sua renda geral/sua renda pessoal vai aumentar, vai diminuir, ou no
vai mudar nos prximos seis meses?).
Tais informaes sugerem que a percepo das polticas econmicas e de re-

distribuio de renda tem um papel importante de intermediao para formao
do apoio poltico. Sabemos que a opinio pblica exerce papel central como me-
dida de apoio e fornece uma medida da reao dos cidados s aes de governo,
dando indicaes importantes sobre a forma de conduo dos processos polticos
(MONROE, 1998; HOWLETT, 2000). Ademais, ela possibilita dimensionar a
capacidade de penetrao no Estado das preferncias estabelecidas, e revela, em
ltima instncia, a permeabilidade do Estado sociedade e suas demandas.
Nessa direo, um estudo mais aprofundado das bases da avaliao do siste-
ma poltico mostra que tais indicadores figuram em uma posio central no mapa
de referncias dos cidados brasileiros. o que mostram as sees seguintes.
3 ADESO E DESEMPENHO DEMOCRTICO

Os estudos sobre a cultura poltica estabelecida nas mais recentes ondas de demo-
cratizao mostram que o descompasso entre as tendncias de apoio ao novo regime
e a persistente percepo negativa de seu desempenho podem condicionar as bases
da legitimidade e afetar sua consolidao. No caso das democracias constitudas no
Leste Europeu, o alto grau de apoio democracia comparada ao regime autoritrio
anterior combina-se percepo permanentemente negativa de seu desempenho
e mantm presente a alternativa do retrocesso poltico, ainda que de forma pouco
robusta (ROSE; MISHLER, 1999, 2001; MISHLER; ROSE, 2001).
No caso da Amrica Latina, as reflexes apontam que a descontnua tradio

democrtica no continente limita a adeso ao sistema, e reflete-se, sobretudo, na sig-
nificativa desconfiana dos cidados em relao s instituies pblicas e privadas
(MOISS, 1995, 2005a, 2005b; DURAND, 2004; LAGOS, 2000). Para outros au-
tores, as diferenas contidas nas dimenses atitudinais da legitimidade e da satisfao
com a democracia, associadas falta de apoio difuso ao sistema, pode ter implicaes
negativas para o futuro da democracia (GUNTHER; MONTERO, 2003).
Em estudo sobre as bases da preferncia pela democracia no Brasil, a partir
de dados de pesquisa de 2002, a relativa independncia entre as dimenses da
satisfao com o regime e da avaliao das instituies sugeria que, no mapa de
valores dos cidados, o entendimento do bom funcionamento democrtico no
estava imediatamente associado percepo do bom desempenho das instituies
pblicas inclusive representativas e privadas (MENEGUELLO, 2006).
Os pontos gerais surgidos daquele estudo foram analisados em duas pesquisas
realizadas em 2006 e 2007, utilizadas neste trabalho para aprofundar o diagnstico
das bases da adeso democracia e identificar as perspectivas da legitimidade do
regime. Buscou-se, assim, identificar os aspectos associados adeso ao regime de-
mocrtico e aqueles associados avaliao de seu desempenho. Os dados mostram
um cenrio muito semelhante ao estudo anterior, no qual essas dimenses aparecem
como relativamente independentes para os cidados. No mbito da adeso, h uma
reiterada preferncia pela democracia associada ao voto; no mbito da satisfao
com o regime, o peso dos dados revela-se nos aspectos associados ao governo do
momento, avaliao da economia e gesto pblica, limitados aqui aos servios
pblicos e aos programas sociais especficos.
A comparao entre as pesquisas oportuna porque ambas foram elabora-
das luz da preocupao com os fundamentos que caracterizam a percepo dos
cidados sobre o funcionamento da democracia brasileira. No entanto, as pes-
quisas tm algumas diferenas no conjunto de questes a pesquisa Desconfian-
a nas Instituies, realizada em junho de 2006, foi elaborada para o estudo da
confiana institucional e suas dimenses associadas; a pesquisa LAPOP-Brasil2
faz parte da coleo comparada do Americas Barometer sobre o funcionamento
da democracia na Amrica Latina, realizada em agosto de 2007 (ver anexo).
No que concerne s questes sobre adeso democrtica e s variveis associadas
dimenso do desempenho do regime, referenciadas no desempenho da eco-
nomia e da atuao governamental, os questionrios so muito semelhantes.
A diferena fundamental que a pesquisa LAPOP permite controlar as respostas
por acesso direto ou conhecimento de terceiros que acessam os programas sociais
do governo federal Bolsa Famlia, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Vale-Gs.
2. Latin American Public Opinion Project (LAPOP).

Para uma caracterizao geral dos dois pblicos entrevistados, a tabela 1

apresenta opinies sobre democracia, instituies representativas e avaliao
de governo. As duas pesquisas apresentam altas propores de cidados que
apoiam a democracia como forma de ao poltica, o que permite caracteri-
zar os cidados brasileiros como significativamente democrticos. Ao mesmo
tempo, os entrevistados se mostram crticos ao funcionamento da democracia,
bem como atuao dos partidos e do Congresso Nacional. Com algumas va-
riaes, os dados das duas pesquisas traduzem o cenrio observado em algumas
democracias estveis, nas quais baixos nveis de satisfao com o desempenho
democrtico convivem com os altos nveis de apoio e preferncia pela demo-
cracia (DOGAN, 1997; NORRIS, 1999). Mas embora esse cenrio no seja
exclusivo dos pases em democratizao, nesses casos as bases do apoio poltico
e legitimidade so cruciais para a construo da estabilidade (KLINGEMANN,
1999; MISHLER; ROSE, 2001).
TABELA 1
Dimenses da adeso democracia 2006 e 2007
(Em %)
Pesquisa Desconfiana nas LAPOP-Brasil
Instituies (Jun./2006) (Ago./2007)
Avaliao positiva do governo Lula 49,5 39,1
O voto influencia muito o que acontece 75
Satisfeito/muito satisfeito com a democracia no Brasil 21,2 41,5
A democracia tem alguns problemas, mas melhor
89,4 72,7
do que qualquer outra forma de governo
A democracia sempre a melhor forma de governo 68,1 76,5
Avaliao positiva dos partidos 19,3 21,1(1)
Avaliao positiva do Congresso 28,9 29,5(2)
Democracia no pode funcionar sem partidos 63 48,3
Fontes: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP)e Pesquisa LAPOP-Brasil, 2007
Notas: (1), (2) Medida de confiana (muita confiana).
Assim, para as duas pesquisas a preferncia normativa pelo regime de-

mocrtico abrange dois teros ou mais dos entrevistados; da mesma forma,
a presena dos partidos na democracia apoiada em mdia pela metade das
duas amostras. Entretanto, a avaliao positiva de funcionamento do regime
no pas chega a apenas 20% na pesquisa de 2006 e a 41% na pesquisa de
2007. Em ambas as pesquisas a percepo crtica sobre a atuao dos partidos
e do Congresso Nacional limita a avaliao positiva por volta de 20% para os
partidos e 30% para o Congresso.
Esses dados travam um interessante dilogo com as duas hipteses ado-
tadas neste estudo. De um lado, eles mostram que h efetivamente uma ten-
dncia de separao entre a adeso democracia e a avaliao do desempenho
do regime democrtico, pois cada uma dessas dimenses resulta de percepes

sobre dinmicas polticas especficas. O que sustenta a adeso democrtica
um construto normativo, com valores que definem a preferncia pelo regime
e as suas bases institucionais. O que sustenta a boa avaliao de desempenho
do regime a percepo positiva de eixos que mantm o seu funcionamento,
notadamente, as instituies, o governo e os servios pblicos, alm da pr-
pria satisfao com a forma pela qual a democracia funciona no pas.
Por outro lado, nota-se que, no conjunto de intermediaes que atuam
para conformar a percepo do desempenho da democracia, os programas so-
ciais para populaes de baixa renda tm papel importante, e criam condies
para reforar os referenciais de avaliao do sistema.
3.1 A adeso democrtica como dimenso normativa

A legitimidade democrtica um conceito baseado na crena dos cidados de que
a estrutura de governo mais adequada constitui-se com a poltica democrtica e
as instituies da democracia representativa. As referncias da adeso constituem
um construto normativo prprio, no qual a preferncia e a escolha pela democra-
cia no so contingentes ao seu desempenho, mas se estabelecem no plano dos
valores (GUNTHER; MONTERO, 2003; TORCAL, 2007).
Ao tratar de transies para a democracia, essa noo est tambm es-
truturada na concorrncia entre regimes de tipos distintos autoritrio e
democrtico expressa na formulao da hiptese de Churchill (a demo-
cracia como mal menor comparado aos regimes no democrticos) e que pos-
sibilita a comparao entre duas situaes polticas experimentadas no tempo
(ROSE, 1997).
Alm das questes que traduzem a preferncia por regimes, o construto
da adeso est composto tambm pelas ncoras institucionais que sustentam a
ideia de democracia no mapa de valores do pblico pesquisado. Neste traba-
lho, tais ncoras esto delimitadas pela poltica representativa, levada a efeito
por meio dos partidos, do Congresso Nacional e das eleies. Isso se justifica
pelo prprio peso da via eleitoral no processo de formao do novo regime. A
democratizao brasileira est fortemente associada ao papel das eleies e ao
processo de escolha e, apesar da intensa presena do Congresso e dos partidos
no funcionamento do sistema, predomina uma relao frgil entre os cidados
e as instituies representativas. Busca-se ento testar essa associao 21 anos
aps o incio do funcionamento democrtico.
A tabela 2 apresenta as solues das anlises fatoriais realizadas para as duas

pesquisas separadamente.3 Nas anlises sobre a adeso dos brasileiros democracia,
esta compreendida enquanto forma de governo e alguns dos valores lhe so relacio-
nados por meio de questes constantes dos dois questionrios: para a pesquisa Des-
confiana nas Instituies, duas questes associadas preferncia geral pelo regime
democrtico, duas associadas ao valor do voto, duas associadas ao papel do Congres-
so e trs ao papel dos partidos. Para a pesquisa LAPOP, foram includas trs questes
associadas preferncia geral pela democracia, uma sobre a preferncia especfica pela
democracia eleitoral, duas sobre o papel das instituies representativas a saber os
partidos e o Congresso e uma sobre os limites s aes presidenciais (ver anexo).
TABELA 2
Adeso democrtica
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) 1 2 Pesquisa LAPOP (2007) 1 2 3
Necessidade do Congresso Nacional
,701 Importncia do Congresso Nacional ,757
para o Brasil
Necessidade dos partidos para Limitao das aes do presidente
,789 ,684
a democracia pelas leis
Necessidade do Congresso Nacional Democracia tem problemas mas a
,786 ,666
para a democracia melhor forma de governo
Partidos so indispensveis ou
,479 Preferncia pela democracia eleitoral ,583
dividem pessoas
Presidente deve ser identificado
,517 Escolha entre democracia e ditadura ,710
com partidos ou no
Democracia como melhor forma Preferncia pela democracia ou, em
,666 ,431
de governo alguns casos, ditadura
Democracia ou ditadura como melhor Importncia dos partidos para haver
,616 ,895
forma de governo democracia
Importncia do voto para mudar as coisas ,638
Votaria no presidente mesmo se voto no
,616
fosse obrigatrio
Varincia explicada 25,33 20,05 Varincia explicada 22,37 17,32 15,44
Varincia total: 45,38% Varincia total: 54,13%
Fontes: P esquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOP-
Brasil,2007.
Obs.: Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser Normalization.
Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser normalization.
Para a pesquisa Desconfiana nas Instituies, os dados mostram

uma soluo de dois fatores, com capacidade de explicao de = 45,3%.
No primeiro fator figuram as cinco variveis associadas ao papel dos partidos
3. As pesquisas esto analisadas com base em dois procedimentos de anlise de componentes principais, que uma
metodologia de anlise multidimensional que busca identificar fatores associados aos fenmenos em questo. O pri-
meiro envolve a anlise de componentes principais para variveis categricas e respeita o nvel de medida das variveis
selecionadas. Essa anlise quantifica as variveis categricas e resulta em dimenses semelhantes aos fatores na anlise
fatorial. As novas variveis obtidas, ento transformadas em contnuas, so submetidas anlise fatorial, situao em
que podem ser rotacionadas, de modo a torn-las independentes, maximizando os coeficientes nos fatores prprios e
minimizando-os em todos os demais.
polticos e do Congresso Nacional, tanto para o pas quanto para a democra-

cia em geral, algumas delas com coeficientes altos, maiores que 0,7. Embora
com coeficientes menores, no fator 1 aparecem ainda as questes associadas
aos partidos polticos ainda que especificamente mencionando a necessida-
de do presidente da Repblica ter uma identificao partidria , bem como
ao papel dos partidos para o funcionamento da poltica. o fator 2, por
sua vez, que compe uma interessante dimenso na qual a preferncia pela
democracia vem associada ao voto, seja quanto ao seu papel de interveno no
sistema, seja quanto adeso dos respondentes ao ato de escolha, traduzida
na inteno do voto voluntrio. Esta separao de variveis em dois fatores
supostamente associados o ponto intrigante, pois as instituies representa-
tivas emergem dissociadas da ideia de voto e apoio democracia.
No caso da pesquisa LAPOP, o modelo encontrado tem capacidade
explicativa maior, de = 54,13%. Este modelo apresenta como primeiro
fator a dimenso de preferncia pela democracia nas trs formas distintas
em que foi perguntada na pesquisa igualmente associada ideia de eleio,
traduzida pela preferncia pela democracia eleitoral. Da mesma forma que
na pesquisa Desconfiana nas Instituies as ncoras institucionais repre-
sentativas do sistema encontram-se em fatores separados, no fator 2 esto
as variveis relacionadas importncia do Congresso e s limitaes legais s
aes do presidente uma forma alternativa de indagar sobre a necessidade
de a democracia basear-se no primado da lei e no fator 3, de forma isolada,
mas com um coeficiente bastante alto de ,895, est a necessidade dos parti-
dos para a democracia.
O modelo desta pesquisa mostra mais uma vez que as variveis associa-
das s instituies representativas e as variveis associadas preferncia demo-
crtica esto situadas em dimenses distintas. Nas duas pesquisas, a adeso
democracia se define sob fora normativa. preciso, pois, identificar as
referncias da avaliao crtica do regime que afetam a satisfao sobre como
a democracia funciona no pas.
3.2 A dimenso do desempenho democrtico

Para analisar a percepo dos cidados sobre o funcionamento democrtico, a distino
conceitual entre o apoio democracia e a satisfao com o regime foi operacionalizada
pela constituio de uma dimenso analtica que considera o desempenho do regime
a partir da avaliao de aspectos que procuram dar conta dos resultados do sistema,
como a confiana em instituies, a avaliao da economia e dos servios pblicos.
Dois conjuntos de questes foram definidos para permitir a mensurao da cr-
tica do cidado ao estado de coisas em que vive o pas. O primeiro remete-se avaliao
institucional presente na pesquisa Desconfiana nas Instituies ou
confiana institucional presente na pesquisa LAPOP. Apesar das medidas distintas

em cada um dos modelos, ambos permitem dimensionar o papel das instituies
como intermedirias da compreenso do funcionamento do sistema. O segundo deu-
se com base na ideia de que uma avaliao da relao cotidiana direta dos cidados
com o Estado constitui medida de percepo prtica do funcionamento das coisas e
pode ter impacto sobre os nveis de confiana nos polticos e no governo, mesmo que
de forma indireta (LISTHAUG, 1998). Nesse conjunto figuram questes de avalia-
o dos servios pblicos apenas para a pesquisa Desconfiana nas Instituies ,
avaliao da situao atual e futura da economia e avaliao do governo. Finalmente,
figuram no modelo as questes de satisfao e avaliao da democracia no pas.
A tabela 3 apresenta as solues das anlises fatoriais realizadas para as duas
pesquisas separadamente. Para a pesquisa Desconfiana nas Instituies, encontra-
mos uma soluo com seis fatores, que mostram que a avaliao do desempenho
do sistema democrtico depende, primeiramente, da avaliao das instituies que
embasam o regime, as quais compem exclusivamente o fator 1 (referncias insti-
tucionais), e da avaliao dos servios pblicos no fator 2 (servios). Isso indica que
a gesto do sistema avaliada segundo as referncias institucionais que conduzem
o governo e a representao de interesses, bem como a gesto pblica do cotidiano.
No conjunto de instituies do fator 1 no figuram as Foras Armadas,
que apenas aparecero no fator 4. A relativa independncia desta varivel para
avaliao do funcionamento do sistema sugere um efeito importante dos 21 anos
de regime democrtico. Figura juntamente neste fator a avaliao dos Bombeiros.
Do total de instituies avaliadas, no figuram em toda a matriz a Igreja, a Tele-
viso e as Leis do pas.
No fator 3 esto as variveis com maior coeficiente de toda a matriz (maiores
que 0,8), os quais tratam da avaliao do presidente e da economia do pas, tanto
retrospectiva quanto prospectivamente, reafirmando o papel da economia na per-
cepo do desempenho poltico. A dimenso econmica pessoal emerge em duas
questes apenas no fator 5, e apenas no fator 6 emergem as questes que medem
a satisfao com a democracia e avaliam seu desempenho no pas, ao lado, ainda,
da percepo sobre a qualidade das eleies. Este um dado importante, pois ao
concentrar sua capacidade explicativa total de = 53,5% e, nos trs primeiros
fatores, de = 36,9% , o modelo do desempenho democrtico define nesta pes-
quisa a avaliao do desempenho institucional, dos servios pblicos e da estreita
associao entre a avaliao da economia e do presidente da Repblica como os
principais vetores que compem a legitimidade do regime.
Para a pesquisa LAPOP a soluo produzida tambm apresenta seis fatores, mas a
distribuio de variveis traz diferenas importantes: uma mesma bateria de itens sobre
confiana institucional distribui-se em quatro fatores. Os fatores 1, 2 e 3 concentram
variveis de confiana em instituies pblicas embora no a totalidade , sendo que,

no fator 2, alm das trs variveis associadas justia, encontra-se a varivel de respeito
s instituies polticas, e que o fator 3 traz de forma isolada e com coeficiente mais
baixo (,594) a confiana no presidente da Repblica. O fator 4 traz apenas variveis de
confiana em instituies privadas Empresrios, Sindicatos, Igreja, Meios de Comu-
nicao. A disposio e a fora das variveis at este ponto do modelo, em que os quatro
fatores somam 44% do total de 59,2% da varincia explicada, sugerem que, para os ci-
dados, o desempenho da democracia se estabelece sobre as bases da confiabilidade no
sistema. O fator 5 traz as quatro variveis de avaliao da economia e o fator 6 agrega
os ltimos itens de confiana institucional, Bombeiros e Correios.
Mas o destaque neste modelo est na ausncia de trs variveis centrais para
compreender o desempenho democrtico, em itlico na matriz da tabela 3 devido aos
baixos coeficientes: as duas questes que perguntam de forma direta sobre satisfao e
avaliao da democracia, e a avaliao do governo Lula. intrigante que as referncias
diretas de avaliao do funcionamento democrtico, sobretudo nos itens associados
confiana institucional, no mostrem relao com essas variveis. Esse resultado nos
leva a investigar qual seria o intermedirio capaz de trazer para o modelo de desem-
penho e confiabilidade democrtica as referncias de satisfao com a democracia no
pas. Aqui, a segunda hiptese mencionada no incio deste trabalho, qual seja a de que
os programas sociais do governo federal teriam o papel de intermediar a avaliao do
sistema poltico, se mostra pertinente. Vejamos na prxima seo como isso se d.
TABELA 3
Dimenses do desempenho democrtico
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) Pesquisa LAPOP (2007)
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Avaliao da situao
Avaliao da Justia ,579 ,605
econmica atual
Comparao da situa-
Avaliao da polcia ,593 o econmica atual e ,650
h um ano
Avaliao do Congresso Avaliao da situao
,749 ,717
Nacional econmica pessoal
Comparao da situa-
Avaliao dos partidos ,708 o econmica pessoal ,772
e h um ano
Crena no desempe-
Avaliao dos sindicatos ,601 nho dos Tribunais de ,749
Justia
Respeito pelas institui-
Avaliao das empresas ,687 ,671
es polticas
Avaliao do governo ,667 Confiana na Justia ,677
Avaliao de servios Confiana na Justia
,634 ,586
pblicos habitao Eleitoral
Avaliao de servios Confiana nas Foras
,570 ,665
pblicos polcia Armadas
Avaliao de servios Confiana no Congres-
,753 ,582
pblicos sade so Nacional
Avaliao de servios Confiana no governo
,724 ,618
pblicos educao federal
(Continua)
(Continuao)
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) Pesquisa LAPOP (2007)
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Avaliao de servios Confiana no Minist-
,719 ,578
pblicos transporte rio Pblico
Avaliao de servios
Confiana na Polcia
pblicos seguro-desem- ,598 ,714
Federal
prego
Avaliao de servios Confiana no Superior
,653 ,654
pblicos gua e esgoto Tribunal Federal
Confiana na Igreja
Avaliao do governo Lula ,813 .423
Catlica
Avaliao da economia no Confiana nos meios
,811 ,708
governo Lula de comunicao
Avaliao da situao Confiana nos
,660 ,716
econmica atual sindicatos
Expectativa sobre a situao Confiana nos

,601 ,624
econmica prximo ano empresrios
Avaliao de desempenho Confiana no presi-

,640 ,594
Presidente dente da Repblica
Avaliao de desempenho Confiana nos
,626 ,830
Exrcito Bombeiros
Avaliao de desempenho Confiana nos
,608 ,790
Bombeiros Correios
Avaliao da situao Avaliao de governo
,792 ,218
econmica familiar Lula
Satisfao com a
Avaliao da renda familiar ,761 ,240
democracia no pas
Satisfao com democracia Grau em que o Brasil
,629 ,044
no pas democrtico
Brasil plena democracia
ou democracia com ,660
problemas
Eleies brasileiras so
,596
limpas ou fraudulentas
Varincia total:
Varincia total: 53,6% 13,4 12,8 10,7 6,2 5,7 4,8 14,4 12,3 8,8 8,6 8,3 6,7
59,2%
Fonte: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOP-
Brasil, 2007.
3.2.1 Os programas sociais como intermedirios da percepo e avaliao do sistema

Se verdade que a legitimidade democrtica define-se segundo a avaliao do funcio-
namento do sistema pelos cidados, trazer para o mapa de referncias a condio dos
indivduos em relao a programas sociais governamentais poderia influenciar esta re-
lao, pois ela d uma dimenso do papel do Estado na gesto da prpria democracia.
A pesquisa LAPOP permite dimensionar aspectos associados ao construto do
desempenho democrtico associados a caractersticas de acesso direto ou conheci-
mento de terceiros que acessam alguns dos principais programas de transferncia
de renda, e possibilita uma reflexo sobre o papel desses programas na organizao
dos referenciais do sistema para os indivduos. Os programas identificados so

Bolsa Famlia, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Vale-Gs.4
Para o teste de nossa hiptese, adicionamos ao modelo de desempenho
exposto na tabela 3 as variveis de acesso direto ou conhecimento de terceiros
que acessam os programas mencionados. A matriz fatorial apresentada na
tabela 4 aponta que, embora a adio na varincia explicada seja muito pe-
quena de 59,2 % para 60,8% , a disposio das referncias sofre impacto
importante e os programas sociais emergem como referncias inequvocas da
gesto do sistema.
O primeiro ponto a posio das variveis no modelo, ocupando o se-
gundo e terceiro fatores, respectivamente, o conhecimento de terceiros com
acesso a programas sociais e o acesso direto a esses mesmos programas, cada
um de forma isolada e com coeficientes bastante significativos (acima de ,6).
A presena destas variveis nos fatores 2 e 3 tem impacto importante sobre as
demais. Uma das consequncias a movimentao de variveis de confiana
institucional na direo de agregar as variveis relacionadas confiana na
justia, nos partidos e no presidente da Repblica no fator 1, o de maior peso
explicativo do modelo (15,3%), alm de manter nesta dimenso todas aquelas
variveis associadas a instituies pblicas, agora com coeficientes mais altos.
Esse um aspecto importante, pois sugere para as variveis associadas aos pro-
gramas sociais o papel de intermediar a avaliao sobre como o sistema fun-
ciona. Por sua vez, comparando com o modelo fatorial simples desta pesquisa
(ver tabela 3), as variveis sobre a crena no desempenho justo dos Tribunais de
Justia e o respeito s instituies polticas se afastam do segundo para o sexto
fator. Esse afastamento tambm ocorre para as variveis de confiana em ins-
tituies privadas Igreja, Sindicatos, Empresrios, Meios de Comunicao
que saem do quarto para o stimo fator.
De fato, apenas no ocorre movimentao alguma para as variveis de
avaliao econmica mantidas no fator 5 e de confiana em Bombeiros
e Correios mantidos na ltima dimenso do modelo. Interessa destacar a
manuteno das variveis de avaliao da economia, pois ela refora nosso
argumento de que o acesso direto e o conhecimento de terceiros com acesso a
programas sociais so caractersticas que afetam a percepo poltica do sistema.
Essa concluso reforada pelo segundo ponto de destaque deste mo-
delo, qual seja, o significativo fortalecimento das variveis de avaliao do
4. Entre esses programas de transferncia de renda, apenas o Bolsa Famlia (2004) foi criado pelo governo
Lula; o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao surgiram em 2001 e o programa Vale-Gs em 2002. Na anlise
fatorial trabalhamos com as variveis completas de acesso aos benefcios e de conhecimento de beneficirios,
sem criar subgrupos, pois o interesse foi o de identificar no posicionamento geral frente aos programas uma
intermediao para percepo do funcionamento do sistema.
governo Lula, satisfao com o funcionamento da democracia e avaliao

do grau de democracia do pas, todas dispostas na mesma dimenso. Essas
variveis emergiram no modelo fatorial simples de desempenho do regime
(tabela 3) com coeficientes muito baixos: no caso da avaliao do grau de
democracia, seu valor naquele modelo menor que ,05 (,044). Agora, sob
o impacto da presena das variveis associadas aos programas sociais, as trs
variveis assumem coeficientes com valores acima de 0,6, em uma dimenso
disposta imediatamente ao lado daquelas variveis. Isso aponta que a percep-
o sobre a democracia no pas est associada ao desempenho do governo e
suas aes de gesto.
Esses resultados nos permitem iniciar uma reflexo distinta daquela de-
senvolvida pela bibliografia existente a respeito das percepes de massa sobre
polticas sociais. Em linhas gerais, os focos de anlise residem na identificao
dos nveis de aceitao dos direitos sociais e equidade; no consenso sobre as
bases do merecimento da assistncia governamental; e no impacto das no-
es de generosidade e de apoio ao combate pobreza sobre a aceitao das
polticas governamentais (HASENFELD; RAFFERTY, 1989; WILL, 1993).
Neste estudo, buscou-se identificar em que medida o acesso direto ou o co-
nhecimento de terceiros com acesso a programas de redistribuio contribui-
riam para mediar a percepo sobre o funcionamento da democracia no pas.
De fato, os dados apontam que a presena da varivel de referncia dos
programas sociais tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio
das bases da legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana
institucional, da satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e
da avaliao do presidente, formando um construto complexo sobre o desem-
penho do sistema no qual, possivelmente, o fator de agregao reside na ges-
to pblica de programas especficos. Esta afirmao, no entanto, certamente
precisa ser aprofundada, sobretudo no que concerne definio dos progra-
mas sociais como intermedirios da percepo sobre o sistema poltico.
TABELA 4
Desempenho democrtico e programas sociais da pesquisa LAPOP 2007
1 2 3 4 5 6 7 8
Avaliao da situao econmica atual ,593
Comparao da situao econmica
,669
atual e h um ano
Avaliao da situao econmica
,685
pessoal
Comparao da situao econmica
,760
pessoal e h um ano
(Continua)
(Continuao)
1 2 3 4 5 6 7 8
Crena no desempenho dos
,712
Tribunais de Justia
Respeito pelas instituies polticas ,639
Confiana na Justia ,603 ,528
Confiana na Justia Eleitoral ,575
Confiana nas Foras Armadas ,667
Confiana no Congresso Nacional ,713
Confiana no governo federal ,692
Confiana no Ministrio Pblico ,700
Confiana na Polcia Federal ,723
Confiana na Igreja Catlica ,411
Confiana nos partidos ,578
Confiana no Superior Tribunal
,761
Federal
Confiana nos meios de comuni-
,698
cao
Confiana nos sindicatos ,686
Confiana nos empresrios ,583
Confiana no presidente da Repblica ,433
Confiana nos Bombeiros ,834

Confiana nos Correios ,778
Avaliao do governo Lula ,681
Satisfao com democracia no pas ,652
Grau em que Brasil democrtico ,685
Beneficirio ou no do Bolsa Famlia ,698
Beneficirio ou no do Bolsa-Escola ,759
Beneficirio ou no do Bolsa-
,829
Alimentao
Beneficirio ou no do Vale-Gs ,767
Conhece ou no beneficirio do
,794
Bolsa Famlia
,831
Bolsa Escola
,846
Bolsa-Alimentao
,851
Vale-Gs
Varincia total (%): 60,81 15,3 8,7 7,3 6,4 6,2 5,9 5,9 5,1
Fonte: Pesquisa LAPOP-Brasil, 2007.
Os dados aqui analisados reafirmam estudos anteriores que pontuam a pre-
sena de uma forte preferncia normativa pelo regime democrtico, a qual
emerge relacionada ao valor universal da escolha uma consequncia, em boa
parte, da intensa dinmica eleitoral que marca nossa democratizao. Por sua
vez, as referncias institucionais relativas ao sistema representativo no emer-
gem diretamente associadas preferncia pelo regime, nem avaliao sobre
seu funcionamento. Contudo, com relao s instituies em geral, os dados
sugerem que, tanto por meio da avaliao de sua atuao, quanto dos nveis
de confiana que despertam, elas constituem intermedirios importantes da
percepo sobre o desempenho do sistema.
Ao buscar os determinantes da avaliao do funcionamento da democra-
cia e desempenho do governo, verificou-se que os atalhos constitudos pela
percepo da economia e da gesto pblica so centrais para intermediar a
relao dos cidados com o sistema poltico. Assim, a satisfao com o regime
democrtico emerge associada condio de eficincia do governo do mo-
mento e sofre as mediaes realizadas pela gesto do cotidiano, operacionali-
zada aqui por meio da percepo e da expectativa sobre a situao econmica
do pas e a situao econmica pessoal e da avaliao dos servios pblicos.
Nessa direo, os achados com relao dimenso econmica e seu im-
pacto sobre a legitimidade devem ser ressaltados. Acompanha-se, por certo,
a ideia de que o fenmeno que relaciona o apoio democracia e satisfao
com o sistema complexo, e no resulta do simples impacto de indicadores
econmicos positivos (MONTERO; GUNTHER; TORCAL, 1997). No en-
tanto, os dados mostram que a dimenso da economia central para a criao
de posicionamentos com relao poltica e gesto do sistema. Os dados de
opinio apresentados mostraram que a partir de 1994 a percepo do impacto
positivo das polticas de controle inflacionrio contraiu uma estreita relao
com as avaliaes de desempenho dos governos e dos presidentes. Assim, as va-
riveis de avaliao da economia adquiriram presena permanente no mapa de
referncias dos cidados pesquisados indicando que, de fato, as polticas eco-
nmicas do perodo democrtico exerceram um importante efeito politizador.
Da mesma forma, o significativo efeito da proximidade de determinados
cidados em relao a programas sociais sobre a avaliao do desempenho do
sistema que eles desenvolvem, sugere que as aes governamentais influem direta-
mente na percepo sobre o regime e na formao das bases da sua legitimidade.
Esse um resultado importante que indica, especificamente, o papel que as po-
lticas de redistribuio possuem para subsidiar a avaliao do funcionamento da
democracia no pas, aumentando a confiana nas instituies.
Sabe-se que a implementao de polticas pblicas que produzem respostas
satisfatrias s demandas da sociedade um elemento central no aumento da sin-
tonia entre o governo e a sociedade. Nesse sentido, luz das bases da legitimidade
do regime encontradas neste estudo, os resultados sugerem que o fortalecimento
da democracia brasileira depende, em alguma medida, de programas governa-

mentais que estabeleam as polticas sociais como um componente prioritrio da
relao entre o estado democrtico e os cidados.
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WILL, J. The Dimensions of Poverty, the public perceptions of the deserving
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ANEXOS
ANEXO 1
Pesquisa NUPPS/CESOP
Questes Fatorial Adeso Democrtica
1. O Sr.(a) concorda ou discorda com a seguinte afirmao: A democracia
pode ter problemas, mas o melhor sistema de governo. O Sr.(a) concorda
ou discorda?
2. Gostaria que o Sr.(a) me dissesse com qual dessas trs afirmaes o Sr.(a) con-
corda mais
(1) A democracia sempre melhor do que qualquer outra forma de governo
(2) Em certas circunstncias, melhor uma ditadura do que um regime
democrtico
(3) Tanto faz se o governo uma democracia ou uma ditadura
3. Tem gente que acha que sem partidos polticos no pode haver democracia,
outras pessoas acham que a democracia pode funcionar sem partidos polticos.
O que voc acha?
(1) Sem partidos no pode haver democracia
(2) A democracia pode funcionar sem partidos
4. O que melhor, um presidente da Repblica que...?

(1) Seja identificado com um partido poltico ou
(2) No d importncia para os partidos
5. Na sua opinio, os partidos polticos so:

(1) Indispensveis democracia
(2) S servem para dividir as pessoas
(3) Outras respostas
6. O Congresso Nacional formado por deputados federais e senadores eleitos

pelo povo. Tem gente que acha que sem Congresso Nacional no pode ter demo-
cracia, enquanto outras pessoas acham:
(1) Sem Congresso Nacional no pode haver democracia
(2) A democracia pode funcionar sem Congresso Nacional

7. Voc acha que o Brasil precisa do Congresso Nacional, isto , da Cmara de
Deputados e do Senado, ou ns poderamos passar bem sem ele?
(1) O pas precisa da Cmara dos Deputados e do Senado
(2) Poderamos passar bem sem a Cmara dos Deputados e Senado
8. Se o voto no fosse obrigatrio, voc votaria nas prximas eleies para

presidente da Repblica?
Sim
No
9. Voc acha que:

(1) A maneira como as pessoas votam pode fazer com que as coisas mudem
(2) No importa como as pessoas votam, no far com que as coisas mudem
Questes Fatorial Desempenho

1. Voc diria que est muito satisfeito, satisfeito, pouco satisfeito ou nada satisfei-
to com o funcionamento da democracia no Brasil?
2. Como voc acha a democracia no Brasil? Uma democracia plena, uma demo-
cracia com pequenos problemas, uma democracia com grandes problemas, ou o
Brasil no uma democracia? O Brasil :
(1) Uma democracia plena
(2) Uma democracia com pequenos problemas
(3) Uma democracia com grandes problemas
(4) O Brasil no uma democracia
(5) No sei o que uma democracia
3. Na sua opinio, o presidente Lula est fazendo um governo:
(1) Muito bom
(2) Bom
(3) Regular
(4) Ruim
(5) Muito Ruim
4. E quanto situao econmica do Brasil no governo Lula desde janeiro de

2003 , voc diria que a situao econmica do pas melhorou, piorou ou ficou
igual ao que era antes?
(1) Melhorou
(2) Ficou igual
(3) Piorou
5. Voc acredita que as eleies no Brasil so limpas ou so objeto de fraude?

(1) As eleies so limpas
(2) So objetos de fraude
6. Como voc avalia a situao econmica do pas hoje?

(1) Muito boa
(2) Boa
(3) Regular
(4) Ruim
(5) Muito Ruim
7. E no prximo ano, a situao econmica do pas ser:

(1) Muito melhor
(2) Um pouco melhor
(3) Igual
(4) Um pouco pior
(5) Muito pior
8. A sua situao econmica atual e a de sua famlia :

(1) Muito boa
(2) Boa
(3) Regular
(4) Ruim
(5) Muito Ruim
9. E nos prximos 12 meses, voc acha que a sua situao econmica e da sua
famlia ser... que a situao econmica que vocs tem hoje?
(1) Muito melhor
(2) Um pouco melhor
(3) Igual
(4) Um pouco pior
(5) Muito pior
10. Pensando em sua situao econmica de hoje e comparada com a de 10 anos

atrs, voc diria que ela... em relao ao resto dos brasileiros?
(1) Melhorou muito
(2) Melhorou um pouco
(3) Permaneceu igual
(4) Piorou um pouco
(5) Piorou muito
11. O salrio que voc ganha e o total de rendimentos de sua famlia lhe permi-
tem cobrir satisfatoriamente suas necessidades? Por favor, me indique em qual das
seguintes situaes voc se encontra?
(1) suficiente, permite economizar
(2) suficiente, no tenho grandes dificuldades
(3) No suficiente, tenho dificuldades
(4) No suficiente, tenho grandes dificuldades
12. Como voc avalia os servios pblicos do pas em ao relao servio de...
Voc acha que :
Habitao
Sade
Transportes
Polcia
Educao
Seguro-Desemprego
Esgoto e saneamento
Previdncia social
13. Gostaria que voc avaliasse a atuao de cada uma das seguintes instituies:
Igreja
Foras Armadas
Poder Judicirio
Polcia
Congresso Nacional
Partidos polticos
Televiso
Sindicatos
Empresrios
Governo
Presidente
Bombeiros
Leis do pas
ANEXO 2
Pesquisa LAPOP
Questes Fatorial Adeso Democrtica
1. Agora, vou ler vrias frases. Levando em conta a situao atual do pas me diga
com qual das seguintes frases o Sr.(a) concorda mais:
(1) O Congresso impede muito o trabalho de nossos presidentes, e deveria

ser ignorado, [ou ao contrrio]
(2) Mesmo que atrapalhe o trabalho do presidente, nossos presidentes no
deveriam passar por cima do Congresso
(8) NS/NR
2. Na sua opinio,
(1) Nossos presidentes devem fazer o que o povo quer, mesmo que as leis os
impeam, [ou ao contrrio]
(2) Nossos presidentes devem obedecer s leis, mesmo que o povo no goste
(8) NS/NR
3. Na sua opinio,
(1) A democracia sempre melhor que qualquer outra forma de governo
(2) Em algumas situaes melhor uma ditadura do que uma democracia
(3) Tanto faz/nenhuma das duas melhor [espontnea, no ler]
Agora, vamos usar um carto similar, porm o ponto 1 representa discorda mui-
to e o ponto 7 representa concorda muito. Um nmero entre 1 e 7, representa
uma pontuao intermediria. Eu vou ler vrias frases e queria que me dissesse at
que ponto o Sr.(a) concorda ou discorda .
4. A democracia tem alguns problemas, mas melhor do que qualquer outra

forma de governo.
5. Pode haver democracia sem que existam partidos polticos. At que ponto
concorda ou discorda desta frase?
6. Existem pessoas que dizem que precisamos de um lder forte, que no seja eleito
atravs do voto. Outros dizem que, ainda que as coisas no funcionem, a demo-
cracia eleitoral, ou seja, o voto popular, sempre o melhor. O que o Sr.(a) pensa?
(1) Necessitamos de um lder forte que no seja eleito atravs do voto
(2) A democracia eleitoral o melhor

(8) NS/NR
7. Com qual das seguintes frases o Sr.(a) est mais de acordo:

(1) Para a sociedade tanto faz um regime democrtico ou um no democrtico
(2) A democracia prefervel a qualquer outra forma de governo
(3) Em algumas circunstncias, um governo autoritrio pode ser prefervel
a um democrtico
(8) NS/NR
Questes Fatorial Desempenho

1. At que ponto o Sr.(a) tem confiana na(s)/no(s):
Justia
Justia Eleitoral
Foras Armadas [o Exrcito]
Congresso Nacional
Governo Federal
Ministrio Pblico
Polcia Federal
Igreja Catlica
Partidos polticos
Supremo Tribunal Federal
Governo municipal
Meios de Comunicao
Sindicatos
Empresrios
Presidente da Repblica
Bombeiros
Correios
2. Agora, falando em economia Como o Sr.(a) avalia a situao econmi-
ca do pas? O Sr.(a) acha que muito boa, boa, nem boa nem m, m ou
muito m?
(1) Muito boa

(2) Boa
(3) Nem boa, nem m (regular)
(4) M
(5) Muito m (pssima)
(8) NS/NR
3. O Sr.(a) considera que a situao econmica atual do pas est melhor, igual,
ou pior que h 12 meses?
(1) Melhor
(2) Igual
(3) Pior
(8) NS/NR
4. Como Sr.(a) avalia, em geral, sua situao econmica? O Sr.(a) acha que
muito boa, boa, nem boa nem m, m ou muito m?
(1) Muito boa
(2) Boa
(3) Nem boa, nem m (regular)
(4) M
(5) Muito m (pssima)
(8) NS/NR
5. O Sr.(a) acha que sua atual situao econmica est melhor, igual ou pior que
a de h 12 meses?
(1) Melhor
(2) Igual
(3) Pior
(8) NS/NR
6. E falando do governo, em geral, como o Sr.(a) avalia o trabalho que o presiden-
te Lula est realizando
(1) Muito bom
(2) Bom
(3) Nem bom, nem mal (regular)
(4) Mal
(5) Muito mal (pssimo)
(8) NS/NR
7. De uma maneira geral, o Sr.(a) est muito satisfeito, satisfeito, pouco

insatisfeito ou muito insatisfeito com o funcionamento da democracia
no Brasil?
(1) Muito satisfeito
(2) Satisfeito
(3) Insatisfeito
(4) Muito insatisfeito
(8) NS/NR
8. Em sua opinio, o Brasil um pas muito democrtico, mais ou menos demo-

crtico, pouco democrtico ou nada democrtico?
(1) Muito democrtico
(2) Mais ou menos democrtico
(3) Pouco democrtico
(4) Nada democrtico
(8) NS/NR
9. O Sr.(a) participa do programa... [LER NOME DE CADA UM DOS PRO-
GRAMAS ABAIXO],do governo federal? [INSTRUO: preciso deixar cla-
ro para o entrevistado que a questo se refere aos programas do governo federal
dado que alguns estados tambm possuem programas sociais similares]
Bolsa Famlia
Bolsa-Escola
Bolsa-Alimentao
Vale-Gs
10. Algum da sua famlia ou algum conhecido do Sr.(a) participa do pro-
grama... [LER NOME DE CADA UM DOS PROGRAMAS ABAIXO],do go-
verno federal ? [INSTRUO: preciso deixar claro para o entrevistado que
a questo se refere aos programas do governo federal dado que alguns estados
tambm possuem programas sociais similares]
Bolsa Famlia
Bolsa-Escola
Bolsa-Alimentao
Vale-Gs
ANEXO 3
Descrio das Pesquisas
1. Pesquisa NUPPS/CESOP A Desconfiana nas Instituies.
Pesquisa associada ao projeto temtico FAPESP Processo no 04/07952-8
Survey nacional com adultos brasileiros, acima de 16 anos, realizado
entre 1o e 15 de junho de 2006
Amostra representativa nacional, com 2.004 entrevistas pessoais
Amostra probabilstica com trs estgios: seleo de municpios; seleo
de setores censitrios; seleo de domiclios a partir de quotas de sexo,
idade, escolaridade e PEA/no PEA, tal como definido na PNAD/2004
Coordenao: Jos varo Moises (Nuppes/USP) e Rachel Meneguello
(CESOP/UNICAMP)
2. Pesquisa LAPOP-Brasil/Barmetro das Amricas

Pesquisa associada ao Amricas Barometer-Vanderbilt University
Survey nacional com adultos brasileiros, acima de 16 anos, realizado
entre 12 de julho e 26 de agosto de 2007
Amostra representativa nacional, com 1.214 entrevistas pessoais
Amostra probabilstica com trs estgios: seleo de municpios, seleo
de setores censitrios e seleo de domiclios
Coordenao: Denise Paiva (UFG) e Simone Bohn (York University)
CAPTULO 13
MDIA E PODER: interesses privados na esfera pblica

e alternativas para sua democratizao
1 INTRODUO E PROBLEMATIZAO
Nas democracias, os conflitos sociais de diversas ordens so possibilitados
pelos cdigos legais, pelas instituies e pelos pactos entre as classes sociais.
Independentemente da maneira de ser do sistema poltico Repblica ou
Monarquia parlamentar, presidencialismo ou parlamentarismo e suas mo-
dulaes, sistemas bi ou pluripartidrios, regimes eleitorais majoritrios ou
proporcionais, entre tantas outras possibilidades , se mais prximo de um
dos tipos ideais ou uma combinao de vrios modelos, com todas as particu-
laridades histrico-culturais, uma democracia s poder assim ser considerada
se na esfera pblica1 os diversos interesses puderem se manifestar. Tal assertiva
, na verdade, um trusmo.
Se essa premissa no necessita ser aprofundada, fato que a mdia2 repre-
senta uma forma de poder que, nas sociedades de massa,3 possui papis extre-
mamente significativos, tais como: influir fortemente na formao das agendas
pblicas e sobretudo governamentais; intermediar relaes sociais entre grupos
os mais diversos; influenciar a opinio de inmeras pessoas acerca de temas
especficos; participar das contendas polticas, ora em sentido lato defesa ou
veto de uma causa, por exemplo , ora estrito apoio a governos, partidos
1. Entende-se por esfera pblica a arena em que se mesclam interesses comuns e de classes: comuns quanto
lgica da Nao, da identidade nacional, do Estado nacional, e de classes no que tange aos interesses
sociais imanentemente distintos, embora possam em determinadas conjunturas e dependendo dos arranjos
polticos se assemelharem. A esfera pblica, alm do mais, um espao em que os conflitos se manifestam,
veladamente ou de forma aberta. Se democrtica tal esfera possibilita e regula os diversos interesses, a co-
mear pelo conflito distributivo.
2. Entende-se por mdia o complexo de meios de comunicao que envolve mensagem e recepo por formas diver-
sas cuja manipulao dos elementos simblicos sua caracterstica central. No mundo contemporneo tais meios
so em larga medida portadores de mensagens ideolgicas.
3. As chamadas sociedades de massa so assim consideradas no apenas em razo do grande nmero de ha-
bitantes em lugares circunscritos, mas devido aos comportamentos semelhantes da maior parte das pessoas
no que tange a valores resultantes da produo/consumo em srie provenientes das sociedades industriais.
A chamada modernidade expressa em larga medida essa caracterstica. Embora as denominadas sociedade
ps-industriais, de servios e mesmo ps-modernas impliquem fissuras importantes no conceito de sociedade
de massa, este no foi derrogado convive com outras formas de sociabilidade provindas do modelo de acu-
mulao flexvel (HARVEY, 1990).
ou candidatos; e atuar como aparelho ideolgico4 capaz de organizar inte-

resses em determinadas circunstncias guisa de partidos polticos ou in-
telectuais coletivos e orgnicos de grupos especficos.5 Todos esses papis so
ocultados sob o manto do dever da informao, que seria neutra, indepen-
dente, apartidria e aideolgica, caractersticas invariavelmente alegadas
pelos rgos da mdia ao retratar sua atuao.
Nesse sentido, ao participar da esfera pblica como prestadora de servios
de informao , a mdia isto , o conjunto de entidades de comunicao
social teria uma funo imprescindvel nas democracias: informar sobre os
acontecimentos, internos e externos, levando s pessoas uma gama de conheci-
mentos no imediatamente acessveis, de maneira que, sem esse servio, estas no
teriam condio de conhecer outras realidades que no as vivenciadas ou relatadas
por pessoas prximas.6 Mais importante ainda, fundamentalmente, os rgos da
mdia fariam a fiscalizao do Estado, exercendo assim a forma mais bem acabada
de controle social em relao ao dinheiro pblico, s aes pblicas em uma
palavra, aos negcios pblicos.7
4. Adota-se neste estudo o conceito gramsciano de aparelhos privados de hegemonia para definir a atuao poltico/
ideolgica da mdia, seja no sentido de possuir autonomia perante o Estado, seja por participar da construo do con-
senso na relao entre este e a sociedade, do qual o Estado se amplia tendo em vista o papel da chamada sociedade
civil: mbito de atuao dos agentes privados que lutam pela direo cultural e ideolgica de um pas, isto , por
uma dada hegemonia.
5. No faltam exemplos na histria brasileira do decisivo papel da mdia. Apenas para ilustrar, relembre-se a atuao
do jornal O Estado de S. Paulo na chamada Revoluo de 1932, de grande parte da mdia na derrubada do presidente
Joo Goulart em 1964, e da posio do jornal Folha de S.Paulo na campanha das Diretas J em 1984.
6. Conforme se discutir mais adiante, a internet representa um espao novo no que tange informao e aos embates
ideolgicos. Tal espao vem sendo disputado por grandes grupos empresariais caso dos portais de informao e
da chamada convergncia digital e por um sem-numero de organizaes e movimentos sociais. Ainda cedo para
concluir sobre o real poder da internet como meio alternativo. Nesse momento, cabe ressaltar que h vises bastante
polarizadas: ou muito otimistas, sobre o poder de subverso do mundo digital, ou fortemente desconfiadas de que
se trata de algo novo.
7. interessante observar que tanto as empresas quanto boa parte dos jornalistas se autoelegem como investiga-
dores. Da, por exemplo, a existncia do gnero intitulado jornalismo investigativo, assim como, entre outras, da
Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), alm de entidades patronais como a Associao Brasileira de
Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT) e a Associao Nacional de Jornais (ANJ). Segundo a ABERT, ao comentar re-
cente reclamao do presidente Lula quanto sobreposio investigatria que a imprensa estaria fazendo em relao
aos rgos do Estado voltados para tanto, essas entidades assim reagiram: Representantes de entidades jornalsticas
criticaram recente declarao do presidente Lula que, em entrevista ao jornal Folha de S.Paulo, afirmou que o papel da
imprensa no fiscalizar o poder, mas informar. A Associao Nacional dos Jornais (ANJ), a Associao Brasileira de
Imprensa (ABI) e a Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), instituies de mbito nacional, classificaram a afirma-
tiva de Lula como infelicidade e equvoco. O presidente Lula est equivocado. Alm de informar, que uma de suas
funes, a imprensa tem o clssico papel de investigar e presta excelentes servios em todos os pases em que exerce
tambm esta funo, disse o diretor-executivo da ANJ, Ricardo Pedreira. Na afirmao, Lula argumentou que o Brasil
j possui rgos responsveis pelo monitoramento do Estado, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU). Para o pre-
sidente da Fenaj, Srgio Murillo, o panorama brasileiro atual, que envolve corrupo e pobreza, no isenta a imprensa
dessa prerrogativa fiscalizatria. Pobre da nao em que no h investigaes de jornais e jornalistas (...). Sempre
tenho dito que, enquanto os representantes polticos reclamarem da imprensa, estamos fazendo nosso papel e eles o
deles. Mas, quando h muitos elogios, algum problema h, declarou Murillo (PORTAL IMPRENSA, 23/10/2009 apud
ABERT http://www.abert.org.br/novosite/clipping/clipping_resultados.cfm?cod=132246). Como se observa, para a
mdia investigar uma de suas funes precpuas. Por fim, reitere-se que a mdia se considera um bem pblico no
que tange aos bnus dessa situao e, em determinadas conjunturas, quando lhe convm, um bem privado, o que
implicaria escapar do nus de ser controlada.
Mdia e Poder... 405
Tais rgos da mdia emissoras de televiso (TVs), rdios, jornais, revistas

e portais atuantes na esfera pblica so, contudo, em larga medida empresas
privadas que, como tal, objetivam o lucro e, mais ainda, agem segundo a lgica
e os interesses privados dos grupos sociais que representam. Embora a ao da
mdia seja complexa, como se ver adiante, essas caractersticas so cruciais para
uma definio inicial dessa relao entre agentes privados e esfera pblica. Afinal,
se todos os possuidores de poder precisam ser responsabilizados,8 a exemplo dos
agentes pblicos e de outros agentes privados, para os quais h meios de fiscali-
zao, e se a atuao dos rgos da mdia tem como pressuposto a lgica privada,
a questo que se coloca como compreender a sua atuao na esfera pblica, na
qual a democracia elemento-chave.
Tendo esses elementos como fundantes para se compreender o papel da mdia
na democracia, sobretudo na democracia brasileira, ao longo do sculo XX obser-
var-se-o os seguintes temas neste captulo: a constituio da poltica informacional
no sculo XX e a construo da sociedade miditica; as teorias polticas sobre a de-
mocracia e as confluncias estabelecidas entre mdia e democracia; a necessidade de
um marco conceitual capaz de compreender seu papel; a anlise da concentrao
dos meios de comunicao no Brasil e suas conexes com o poder poltico; a relao dos
peridicos com os leitores, os formadores de opinio e a chamada opinio pbli-
ca; o papel dos grandes peridicos na formao da agenda neoliberal e perante o
conflito distributivo entre capital e trabalho nas dcadas de 1980 e 1990; e a neces-
sidade de o Brasil criar mecanismos de responsabilizao e democratizao da mdia
por meio de instrumentos institucionais, legais e creditcios.
2 A POLTICA INFORMACIONAL NA SOCIEDADE MIDITICA

Refletindo sobre o advento do que denomina poltica informacional, Castells
anota que: (...) a mdia eletrnica (no s o rdio e a TV, mas todas as formas
de comunicao, tais como o jornal e a internet) passou a se tornar o espao pri-
vilegiado da poltica. No que toda a poltica possa ser reduzida a imagens, sons
ou manipulaes simblicas, ressalva o autor. Contudo, ele prossegue, sem a
mdia, no h meios de adquirir ou exercer poder. Portanto, todos [os partidos
polticos, de ideologias distintas] acabam entrando no mesmo jogo, embora no
da mesma forma ou com o mesmo propsito (CASTELLS, 2000).
Esta anlise compe o quadro de que as sociedades de massa contempornea
so fundamentalmente sociedades miditicas, isto , cujas relaes sociais e de
poder so intermediadas pelas diversas modalidades da mdia. O jogo poltico
partidrio e parlamentar teria de se adequar s regras definidas pela mdia, em
que o espetculo e o entretenimento se confundem com as notcias.
8. Tudo segundo o liberalismo de Os federalistas, o que implica a teoria dos freios e contrapesos.
Nesse sentido, o espao pblico seria, em larga medida, ocupado e agen-

dado pelo sistema miditico, que daria os contornos do que ou no legtimo,
assim como do que deve ou no ser considerado prioritrio. Embora a vida po-
ltica, em sentido lato, seja muito maior, mais complexa e conflituosa do que a
mdia retrata o que, alis, explica as mudanas na sociedade , o fato que o
sistema miditico enquadra em boa medida os conflitos, pois:
(...) em virtude dos efeitos convergentes da crise dos sistemas polticos tradicionais e do
grau de penetrabilidade bem maior dos novos meios de comunicao, a comunicao
e as informaes polticas so capturadas essencialmente no espao da mdia. Tudo
o que fica de fora do alcance da mdia assume a condio de marginalidade poltica.
O que acontece nesse espao poltico dominado pela mdia no determinado por ela:
trata-se de um processo social e poltico aberto. Contudo, a lgica e a organizao da
mdia eletrnica enquadram e estruturam a poltica. (...) [esta] insero da poltica
por sua captura no espao da mdia (...) causa um impacto no s nas eleies, mas
na organizao poltica, processos decisrios e mtodos de governo, em ltima anlise
alterando a natureza da relao entre Estado e sociedade (CASTELLS, 2000, p. 368).
Observe-se que o papel da mdia ainda mais potencializado com a crise dos
sistemas representativos tradicionais (sistema partidrio, representao sindical
e mesmo movimentos sociais), que cada vez cedem lugar ao chamado terceiro
setor (denominao ampla e fugidia que congrega caridade individual, a cha-
mada responsabilidade social das empresas, a ao das organizaes no gover-
namentais, entre outras tantas aes). Esse vazio crescentemente ocupado pela
mdia, particularmente por meio da poltica informacional. Como lembra Castells
(2000), embora os conflitos permaneam e se complexifiquem, tendo em vista a
poltica ser um terreno aberto, seu enquadramento passa pela mdia, pois ela
o agente que faz a intermediao das relaes sociais, reitere-se. Assim, como
os partidos so, em perspectiva internacional, cada vez menos representativos, os
sindicatos cada vez mais fracos e com decrescente nmero de filiados9 e as ideolo-
gias contrastantes ao neoliberalismo menos vigorosas, esse enquadramento e essa
intermediao potencializam um poder historicamente importante.
Enfatize-se que, ao falar-se da mdia, ocorre referncia a um sistema com
diversas modalidades que se integram, pois:
(...) a televiso, os jornais e o rdio funcionam como um sistema integrado, em que
os jornais relatam o evento e elaboram anlises, a televiso o digere e divulga ao
9. O declnio dos sindicatos, em termos mundiais, ocorre devido consolidao do modelo de acumulao flexvel,
que: diminui o nmero de trabalhadores necessrio produo; terceiriza e quarteiriza a teia produtiva em locais
diferentes no mundo; move as planas produtivas tendo em vista enfraquecer a organizao do trabalho, pressionando
tambm os governos para tanto; se utiliza da engenharia just in time e da obsolescncia programada, que permitem
grande controle sobre a circulao; entre outras caractersticas que enfraquecem os trabalhadores em relao ao capital.
Mdia e Poder... 407
grande pblico, e o rdio oferece a oportunidade de participao ao cidado, alm

de abrir espao a debates poltico-partidrios direcionados sobre as questes levan-
tadas pela televiso (CASTELLS, 2000, p. 376).10
Como se observa, as diversas modalidades tm papis distintos, mas con-
jugados. Embora no ajam necessariamente de forma unssona em termos ideo-
lgicos, seu modus operandi similar, na medida em que provm de um sistema
orgnico em que as notcias associam-se ao espetculo, ao entretenimento e
lgica mercantil da audincia no caso das TVs e dos rdios e das vendas,
notadamente de publicidade no caso dos peridicos. Esses aspectos ao mesmo
tempo empresariais e ideolgicos fazem parte da dinmica da intermediao das
relaes sociais. Nas circunstncias em que os principais meios de comunicao
convergem ideologicamente, caso da introduo da agenda neoliberal no Brasil e
da crtica perene aos movimentos sociais, o enquadramento ideolgico conjuga-se
ao seu modus operandi, como se ver a seguir.
Por fim, segundo Castells, ao lado das aludidas mudanas estruturais na
representao poltica em perspectiva global presentes em maior ou menor es-
cala em cada pas ou regio , o prprio sistema poltico formal impactado pelo
sistema informacional:
crise de legitimidade do Estado-Nao acrescente-se a falta de credibilidade do
sistema poltico, fundamentado na concorrncia aberta entre partidos. Capturado
na arena da mdia, reduzido a lideranas personalizadas, dependente de sofisticados
recursos de manipulao tecnolgica, induzido a prticas ilcitas para obteno de
fundos de campanha, conduzido pela poltica do escndalo, o sistema partidrio
vem perdendo seu apelo e confiabilidade e, para todos os efeitos, considerado um
resqucio burocrtico destitudo da f pblica (CASTELLS, 2000, p. 402).
Esta passagem aparenta analisar a realidade brasileira, tal a fidelidade com
que a retrata, mas em verdade analisa o sistema poltico nos pases ocidentais, o
que demonstra tratar-se de um fenmeno internacional. Porm, mais importante
a constatao de que a desconfiana e o descrdito nas instituies polticas do Es-
tado democrtico de direito, entre os quais o sistema poltico representativo e suas
instituies, so inversos percepo sobre a mdia, considerada pelas populaes
uma das instituies mais credveis. muito significativa, nesse sentido, a pesquisa
realizada pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) sobre a confiana nas
seguintes instituies: imprensa, governo e justia. Note-se que a nica instituio
no estatal privada, portanto a imprensa, e os nmeros so reveladores: em
primeiro lugar, ficou o juizado de pequenas causas, com 71,8%; em segundo lugar,
10. Evidentemente que a internet outra modalidade, mais aberta e com apropriaes diversas, embora seu papel seja
muito recente, como foi aludido.
a imprensa, com 59,1%; em terceiro lugar, o Supremo Tribunal Federal (STF), com
52,7%; em quarto lugar, os juzes, com 45,5%; em quinto lugar, o Poder Judicirio,
com 41,8%; em sexto lugar, as prefeituras e os governos locais, com 39,3%; e por
fim o governo federal, com 39,3%. Enfatize-se o significado de que a nica entida-
de privada inquirida em meio a seis outras pblicas obteve o segundo lugar.11 Caso
outras entidades no estatais como a Igreja fossem inseridas na pesquisa, provvel
que muitos rgos do poder pblico sobretudo os que dependem da legitimidade
do voto, como os executivos e os parlamentos ficariam em situao ainda pior.12
Tudo isso confere mdia sempre capitaneada pela TV grande credibilidade
para agendar os temas centrais aos governos, o que implica proposies e vetos das
mais variadas ordens, assim como o enquadramento dos conflitos em um cipoal
arbitrrio de referncias.
3 MDIA: INTERESSES PRIVADOS NA ESFERA PBLICA13

Os rgos da mdia so empresas capitalistas de comunicao, que, portan-
to, objetivam o lucro;14 em pouqussimos casos h rgos estatais ou pblicos.
Seu papel mercantil , contudo, distinto das empresas de outros segmentos
empresariais, pois, no bastasse o poder de modelar a opinio, sua mercadoria
(a notcia) est sujeita a variveis mais complexas e sutis do que as existentes
nos bens e servios comuns. Isso porque sua atuao implica equilbrio instvel
entre formar opinio; receber influncias de seus consumidores e sobretudo de
toda a gama de anunciantes; relacionar-se com o Estado renegociaes
de dvidas tributrias e previdencirias, isenes e emprstimos, alm de ques-
tes regulatrias, entre outras; e auferir lucro.
Assim, a notcia, tomada per se e como processo que a produz, similar
a qualquer outra mercadoria, em forma de bens tangveis ou servios. Mas o as-
pecto central diz respeito ao fato de que a notcia como mercadoria possui uma
especificidade ausente nos outros tipos de mercadoria, pois sua veiculao pode
causar danos a pessoas, instituies, grupos sociais e sociedades, na medida em
que possui o poder de, no limite, fabricar e distorcer imagens e verses a respeito
11. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/docs/pesquisa/imagem_instituicoes.pdf>.

12. Ver, nesse sentido, pesquisas feitas sistematicamente pelos seguintes rgos: Latino-Barmetro, disponvel em:
<http://www.latinobarometro.org/>, e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), disponvel
em: <www.pnud.org.br>.
13. Deve-se ressalvar que a tradio marxista nega a existncia de uma esfera pblica, dado o carter de classes da
sociedade capitalista, pois, afinal, haveria uma vinculao inescapvel de cada indivduo aos seus interesses de classe.
14. Sobretudo a partir da dcada de 1990, as empresas de comunicao ampliaram o seu espectro de atuao por
meio de fuses e aquisies e se transformaram em empresas de comunicao e entretenimento, com consequn-
cias importantssimas no que tange chamada espetacularizao da poltica, como demonstra Castells (2000).
Mais ainda, de forma crescente, estas empresas vm diversificando sua atuao nos mais distintos mercados, tanto
em mbito local quanto internacional, o que implica uma intrincada gama de interesses empresariais comerciais
e financeiros que se entrecruzam, levando ao paroxismo o carter mercantil da mdia. O exemplo da fuso da
Time com a Warner Bross significativo.
Mdia e Poder... 409
de acontecimentos e fenmenos, simultaneamente sua funo de informar.

claro que no se trata de considerar o processo de informar como neutro, pois ele
prprio submetido a um conjunto de variveis, tais como a viso do consumi-
dor das notcias, das testemunhas, das fontes e do prprio processo produtivo
das notcias, intrinsecamente complexo. Mas entre no se alcanar a neutralidade
porque isso intrinsecamente impossvel e porque isso decorre dos interesses po-
lticos, econmicos e sociais dos proprietrios privados dos meios de comunica-
o e suas eventuais bases de representao interesses estes potencializados pela
ausncia de mecanismos de responsabilizao da mdia, como se ver a seguir ,
h um verdadeiro abismo, o que implica compreender a fronteira que os delimita.
Assim, se a notcia , de fato, uma mercadoria, o de um tipo especial e,
como tal, necessita ser tratada de uma forma igualmente especial, tendo em vista
as inmeras consequncias que pode acarretar, consequncias estas que assumem
cada vez mais dimenses planetrias, dada a mundializao. Como ilustrao da
repercusso social que as notcias podem ter como a informao, o boato, as ver-
ses, as insinuaes, entre outras modalidades , basta que se citem as elevaes e as
quedas das bolsas de valores e das moedas em funo de especulaes muitas vezes
iniciadas e/ou estimuladas pela mdia. Mais ainda, a exposio da vida privada de
personagens pblicos vem, crescentemente, ocasionando danos morais imagem
destes, levando at interrupo de carreiras e ao estigma social. por isso que a
figura dos paparazzi emblemtica tanto da invaso da privacidade quanto do ad-
vento de uma sociedade nesse sentido global vida pelo espetculo, em diversos
mbitos, notadamente no poltico, como foi visto: da a notcia e o entretenimento
se juntarem, tais como as empresas dessas reas. Ocorre, assim, uma combinao,
muitas vezes propositada, entre o fato e a verso, o real e o imaginrio, o acon-
tecimento e a fico, em prejuzo de algo e/ou algum (indivduo ou coletivo).15
Portanto, tal confuso na mdia , sob todos os aspectos, perniciosa sociedade
democrtica. Note-se que no se aventa a perspectiva de uma verdade nica, pois
inexistente, mas sim de rgos da mdia que sejam obrigados a expor as mltiplas
verdades, isto , as mltiplas plurais, portanto interpretaes dos fatos e,
dessa forma, dos interesses.
Nesse sentido, se essas, entre outras consequncias do poder da mdia, so
verdadeiras e, mais ainda, se todos os outros tipos de mercadoria, seus processos
produtivos e seus proprietrios so, por meios diversos, responsabilizados e fis-
calizados por mecanismos de Estado e mesmo da sociedade, no haveria razo
15. A concentrao fundiria no pas, por exemplo, simplesmente desconsiderada pela grande mdia, assim como os
principais movimentos sociais que a confrontam so brutalmente estigmatizados.
para a mercadoria notcia no se submeter a mecanismos semelhantes.16 claro

que, em se tratando da informao, a tentao de se estabelecer controles auto-
ritrios, censrios, grande, comportamento, alis, comum na histria brasilei-
ra: da a preocupao com a chamada liberdade de expresso necessariamente
dever nortear qualquer mecanismo de controle que se venha a constituir, tanto
em nvel nacional quanto internacional, repelindo-se portanto qualquer tentativa
de censura ver-se-o a seguir algumas alternativas no que tange responsabi-
lizao da mdia. Mas, como toda liberdade implica responsabilidade, qualquer
conivncia sob pena da legitimao de um efetivo poder sem controle e mesmo
de um pensamento nico quanto permissividade dos meios de comunicao
igualmente deletria democracia. Afinal, em nome da liberdade de expres-
so, sem a contraparte da responsabilizao, observou-se na histria brasileira a
existncia de verdadeiras mquinas de produo do consenso devido atuao
unssona supressora de vozes discordantes. Como exemplificao, ressalte-se
que as proposies neoliberais aqui denominadas ultraliberais, dada a radicali-
dade tanto das proposies como da forma de operar desta corrente , tais como
a privatizao, a diminuio do papel do Estado, a flexibilizao do mercado
de trabalho, o individualismo, entre outras, que constituram, a partir dos anos
1980, o chamado pensamento nico, foram aceitas e propagadas vigorosamente
pela mdia brasileira.17 Aos discordantes das chamadas reformas orientadas para
o mercado coube a pecha de neolticos por estarem dissonantes com os ventos
do neoliberalismo.18 Tratou-se, portanto, de hegemonia, bloqueadora de outras
formas de pensar e, como tal, antidemocrtica. Note-se que a unicidade de pen-
samento contraria a tradio que se requer liberal, pois esta traz o pluralismo no
cerne de suas preocupaes.
Dados esses fatores, paradoxal observar que justamente as empresas de
comunicao privadas sejam as menos responsabilizveis em relao aos outros
tipos de capital. Alm do mais, uma das mais fortes crticas desferidas aos regi-
mes socialistas dizia respeito justamente impossibilidade do dissenso, em ra-
zo do controle estatal dos meios de comunicao. Ou, em outras palavras, do
pensamento nico, na esteira da unicidade partidria e do monoplio produtivo
por parte do Estado, supressor das iniciativas particulares, entre as quais a liber-
dade de imprensa. Dado esse contraponto, cabe indagar se a situao brasileira
no seria semelhante de certa forma tradio do socialismo real, em que h
16. Note-se que, no Brasil, a produo e o comrcio de mercadorias e servios so controlados por rgos distintos,
como os Institutos de Defesa do Consumidor (Procons), a Secretaria de Direito Econmico (SDE), as agncias de re-
gulao setoriais, entre outros rgos, alm de entidades privadas sem fins lucrativos, como o Instituto de Defesa do
Consumidor (IDEC), apenas para citar alguns.
17. Ver a crtica paradigmtica a esta postura nas inmeras publicaes do Le Monde Diplomatique.
18. Fonseca (2005) analisou como a grande imprensa brasileira (os principais peridicos) veiculou a agenda ultraliberal no
pas, estigmatizando vigorosamente todos os que se opusessem tanto prpria agenda quanto forma de implement-la.
Mdia e Poder... 411
verdadeiros monoplios e oligoplios da comunicao formais e informais ,

sem que o Estado e a sociedade possuam instrumentos eficazes para fiscaliz-los,
responsabiliz-los e cont-los nos limites da democracia e do Estado democr-
tico de direito , que no o jogo do mercado e a justia, que so sabidamente in-
suficientes.19 Apesar da existncia do multipartidarismo, de diversos proprietrios
de meios de comunicao e do Estado no ser onisciente nem onipresente, teria
havido , em perspectiva histrica, consensos forjados, contribuindo assim para uma
sociedade no polirquica.20
Por tudo isso, a mdia, concebida como ator poltico-ideolgico, (...)
fundamentalmente instrumento de manipulao de interesses e de interveno
na vida social (CAPELATO; PRADO, 1980), pois representa, por meio de seus
rgos, uma das instituies mais eficaz quanto inculcao de ideias em relao
a grupos estrategicamente reprodutores de opinio, caracterizandose como polos
de poder. Tais grupos sociais so constitudos pelos estratos mdios e superiores
da hierarquia social brasileira. O fato de haver poucos leitores de peridicos no
Brasil no relevante, pois, como assevera Castells, estes pautam a mdia televisi-
va e radiofnica e, de certa forma, a prpria internet.
Por fim, a possibilidade de agendamento/colonizao da esfera pblica pela
mdia estaria se alargando mundialmente, pois, para diversos autores, o mundo
estaria passando por uma verdadeira compresso do espao e do tempo, que se
configuraria como uma das caractersticas da contemporaneidade. Em outras pa-
lavras, as informaes so cada vez mais transmitidas em tempo real, encurtando
brutalmente o tempo de sua gerao, assim como especialmente de sua
propagao (transmisso) em escala planetria. Dessa forma, nesse mundo encur-
tado por satlites, fibras ticas, TVs a cabo, agncias noticiosas, jornais e revistas
sobretudo em ingls, lngua cada vez mais falada e mesmo traduzida para as
lnguas nativas impressos simultaneamente em diversos pases, a mdia estaria
crescentemente extrapolando ainda mais sua influncia, pois seria estendida agora
ao planeta, notadamente a mdia postada no centro do capitalismo. Assim, se a
esfera pblica torna-se cada vez mais global a ponto de poder-se falar de uma
19. Em um mercado to pouco competitivo como o brasileiro, sobretudo no setor de peridicos e de emissoras de TV,
este (o mercado) certamente no o lcus central com vista maior democratizao do acesso informao. Alis,
dificilmente o mercado per se possui esta funo. Quanto ao Poder Judicirio, dado inexistir lei de imprensa no Brasil,
Justia cabe julgar os crimes especficos da imprensa por meio das leis gerais dos crimes contra a honra, o que faz,
por exemplo, o direito de resposta, crucial democracia e prpria honra dos atingidos, ser extremamente frgil no
Brasil. Nesse sentido, o julgamento dos crimes de opinio submetem-se aos cdigos civil e penal, reconhecidamente
insuficientes quanto punio dos abusos da opinio, sobretudo dos proprietrios dos meios de comunicao. No
bastasse isso, a lei e o aparato judicirio so condies necessrias, mas jamais suficientes para a democratizao dos
meios de comunicao, dada a necessidade de controles sociais deste.
20. Como se sabe, segundo Dahl (1972), uma poliarquia implica um tipo ideal em que, por meio de determinadas
condies poltico-institucionais, um pas se aproxima mais ou menos da democracia, tomada como o pice de uma
escala. A maioria dos autores que adotam esse esquema interpretativo costuma situar o Brasil na parte inferior da
escala de Dahl.
agenda planetria, que envolve temas como capital financeiro, cadeia produtiva,
misria/migrao, meio ambiente, direitos humanos, armas nucleares, drogas,
entre inmeros outros e, se, alm disso, a mdia procura, a partir de interesses
privados, traduzir e intermediar relaes sociais na esfera pblica, mais impor-
tante ainda se coloca o tema da responsabilizao como contraparte liberdade,
agora em dimenso internacional. Assim, se a questo j era complexa em escala
nacional, torna-se ainda mais problemtica quando pensamos que o mundo est
menor na medida em que certas fronteiras esto sendo diludas.
4 MDIA E TEORIA POLTICA LIBERAL

Para alm do carter mercantil da notcia, em termos tericos, a distino entre
as esferas pblica e privada tem nas revolues burguesas uma espcie de divisor
de guas, particularmente a Revoluo Inglesa Gloriosa e a Revoluo France-
sa. Nestas, inaugurado um novo conceito de liberdade, agora identificado ao
mundo privado por meio do mercado e, em termos polticos, pertencente
ao carter negativo da ideia de liberdade.21
Assim, tendo em vista essa configurao histrica ps-revolues burguesas,
em larga medida responsvel pelas instituies e pelo pensamento poltico que se
conhecem no mundo ocidental, aos quais a mdia invariavelmente se diz perfilhar
(o liberalismo poltico), cumpre entender como a teoria liberal trata o tema da
relao entre liberdade e responsabilidade. De incio, vale invocar os aludidos
pais da Repblica estadunidense, particularmente a famosa sentena de Madison
acerca da natureza humana, que certamente deve se estender mdia:
Se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governo. Se os homens fos-
sem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos do
governo. Ao constituir-se um governo (...), a grande dificuldade est em que se
deve, primeiro, habilitar o governante a controlar o governado e, depois, obrig-lo
a controlar-se a si mesmo. (...) Essa poltica de jogar com interesses opostos e rivais
(...) pode ser identificada ao longo de todo o sistema das relaes humanas, tanto
pblicas como privadas (MADISON, 1990).
Como se sabe, essa desconfiana em relao natureza humana, claramente
demonstrada por este autor, no nova na filosofia e na teoria polticas. Afinal, par-
ticularmente desde Maquiavel e, depois, Hobbes, o ceticismo quanto solidariedade
humana tornou-se comum para diversas correntes de pensamento. Da, obras como
21. De acordo com este conceito, o espao privado, que seria garantido fundamentalmente pelo Estado de Direito,
possibilitaria ao indivduo, tornado igual a seus semelhantes perante a lei, poder fazer tudo o que quisesse sem ser
impedido a tanto, assim como deixar de faz-lo sem ser obrigado a agir de forma que no deseja, desde que, em am-
bos os casos, no infringisse direitos alheios. Para tanto, h de se traar uma linha separando o pblico do privado e
consequentemente os poderes asseguradores de ambos , o que se d com a definio prvia, ainda que no esttica,
de direitos. Afinal, o que cabvel ao pblico e ao privado historicamente modificvel quanto ao contedo contido.
Mdia e Poder... 413
O esprito das leis, de Montesquieu22 e a teoria dos cheks and balances de Os federalistas
procurarem, cada qual a seu modo, controlar os homens detentores de poder: seja o
poder visvel do Estado, seja o poder por vezes oculto, mas efetivo da sociedade,
em razo de grupos majoritrios tentarem impor seus interesses e suas opinies
como se ver a seguir. Portanto, o cidado comum deveria ser controlado, segundo
os federalistas, pelas autoridades, assim como estas tambm deveriam estar sujeitas
a controles: tanto por outros poderes da a famosa diviso entre os trs poderes
quanto pela prpria sociedade. Essa predio de Os federalistas (1990), j antecipada
por John Locke no sculo XVI, permanece inscrita na concepo moderna do Esta-
do de direito, o que implica o carter democrtico23 e republicano das instituies.
No sculo XIX, autores liberais afirmaram vigorosamente o temor quanto s
fronteiras da relao pblico privado, tendo nas figuras de Benjamin Constant,
Stuart Mill e Alexis de Tocqueville, entre outros, importantes expresses. Mes-
mo que com distines, estes autores representam a tradio do liberalismo que
melhor expressou os dilemas acerca do que ambas essas esferas deveriam conter.
J no sculo XX, autores ultraliberais24 como Von Mises, Milton Friedman e,
sobretudo, Von Hayek superam este dilema ao associar liberdade a privatismo
e, notadamente ao mercado, pois concebido como expresso da liberdade indi-
vidual. Por isso, a conhecida denominao de liberismo conferida a esta corrente.
Voltando ao sculo XIX, Constant demonstrou o sentido privatista da liber-
dade para o homem moderno, ps-revolues burguesas, privatismo este que, se ex-
tremado, degeneraria a esfera pblica. Mesmo temendo essa possibilidade, o autor
diagnosticou o significado da liberdade moderna e o defendeu, uma vez que, para
ele, ao cidado caberia rogar: (...) autoridade de permanecer em seus limites. Que
ela se limite a ser justa; ns nos encarregamos de ser felizes (CONSTANT, 1982).
Portanto, a separao entre as esferas pblica e privada, de um lado, e o privatismo,
de outro, marcam o mundo moderno, resultando na separao entre os poderes do
Estado impedindo assim a tirania deste , assim como da ascenso da socieda-
de mercantil burguesa. Dessa forma, os direitos civis e posteriormente, os direitos
polticos, assim como o mundo mercantil, poderiam se desenvolver, pois seriam
salvaguardados por um Estado dividido, controlado e institucionalizado.
22. Mesmo que a questo da desconfiana na ndole humana no seja o cerne da abordagem do autor, pode-se
considerar que sua proposio conflui com as perspectivas que procuraram limitar o poder concentrado, embora por
arranjos poltico-institucionais e sociais distintos.
23. Embora o pensamento liberal no seja democrtico em suas origens, por razes histricas complexas se associou
progressivamente ao regime democrtico. Uma das mais importantes razes para tanto se deve s lutas operrias na
Europa, cujo resultado foi a ampliao de um conjunto de direitos e prerrogativas voltado, original e exclusivamente,
burguesia. Um exemplo significativo a passagem do sufrgio censitrio para o universal.
24. Utiliza-se a terminologia ultraliberais, em vez de neoliberais, em razo da radicalidade desta corrente tanto em
relao aos diagnsticos quanto s proposies acerca da economia e das relaes sociais. Essa radicalidade, iniciada
desde fins do sculo XIX, implica rejeio ao conflito social, preponderncia radical do capital sobre o trabalho e apoio
fervoroso ao chamado livre mercado.
Mas, ao lado da tirania do Estado, liberais como Stuart Mill e Tocqueville,

por exemplo, temeram por um outro tipo de tirania, a proveniente da prpria so-
ciedade, na medida em que o poder da maioria, sobretudo da opinio majoritria,
igualmente poderia resultar em tirania, a chamada tirania da maioria, cujos efeitos
seriam semelhantes sua congnere estatal. Stuart Mill, em livro clssico, relata a
sanha persecutria, moralista, a comportamentos pouco usuais, caso da poligamia
dos mrmons na Inglaterra de seu tempo, indicado temor pelos seus efeitos, uma
vez que:
(...) a opinio de semelhante maioria, imposta como lei minoria, em questes de
conduta estritamente individual, tanto pode ser certa como errada. Nesses casos, a
opinio pblica, na melhor hiptese significa a opinio de algumas pessoas sobre o
que bom ou mau para outras pessoas (MILL, 1991).25
Esta assertiva certamente permanece vlida, sobretudo no que tange mdia
que, por vezes, contribui para esse carter persecutrio, embora de forma mais so-
fisticada no mundo contemporneo, o que implica colocar em questo o seu su-
posto pluralismo.26 Segundo Mill (1991), em relao aos mrmons haveria uma
(...) linguagem de manifesta perseguio usada pela imprensa deste pas quando
chamada a noticiar o notvel fenmeno dos mormonismo.
De forma semelhante, Tocqueville notabilizou o temor de que mesmo as
sociedades institucionalmente democrticas produzissem tiranias da maioria.
Para ele, nos Estados Unidos a:
(...) maioria (...) exerce uma autoridade real prodigiosa, e um poder de opinio qua-
se to grande; no existem obstculos que possam impedir, ou mesmo retardar, o
seu progresso, de modo a faz-lo atender s queixas daqueles que ela esmaga no seu
caminho. Este estado de coisas em si mesmo prejudicial e perigoso para o futuro
(TOCQUEVILLE, 1969).
25. A expresso opinio pblica, referida por Mill e indiretamente por Tocqueville, permanece abundantemente
utilizada no debate pblico contemporneo, sobretudo na mdia, que se coloca como sua representante mesmo sem
ter mandato para tanto. Como ilustrao, atente-se que o lema da rdio Bandeirantes de So Paulo : a rdio que
briga por voc. Como o prprio Mill apontara, porm, h inmeras interpretaes terico-conceituais sobre o que
seja opinio pblica o que implica divergncias importantes quanto s suas premissas e concluses. Para os grandes
jornais brasileiros, ela provavelmente significa a opinio de seus leitores, que equivalem a cerca de 20 milhes em
um universo de 190 milhes de habitantes e pertencem, na verdade, aos estratos mdios e superiores da sociedade
brasileira. Assim, esta expresso invocada pelos jornais, em inmeras situaes, simplesmente para identificar sua
prpria opinio guisa do que apontara Mill na aludida citao , que, embora privada, pretende se passar por
pblica. Em razo das influncias dos grupos que formam a opinio dominante, seu carter pblico quer dizer,
em verdade, dominncia, e no discusso descompromissada de temas com vista a extrair a melhor posio. Por
tudo isso, opinio pblica uma expresso estratgica e fundamentalmente voltada muito mais a encobrir do que a
revelar interesses e vises de mundo particularistas e privados decorrendo portanto do conceito de ideologia.
26. Como ilustrao, basta observar a imagem que a mdia brasileira como um todo faz dos conflitos sociais e parti-
cularmente do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), por exemplo, entre outros, que, apesar de seus
erros e problemas, expressam um problema real (a concentrao fundiria) e uma demanda legtima (a reforma e a
poltica agrrias). Em perspectiva internacional, comum determinados lderes e pases serem igualmente criminali-
zados, independentemente da situao interna.
Mdia e Poder... 415
Ao olhar-se para a histria, essas palavras so constantemente reatualizadas.

Como contrapeso, Tocqueville acreditava na proliferao de rgos de comunica-
o que, dessa forma, exerceriam um controle mtuo. Essa perspectiva, contudo,
parece no ter vigorado, pois em larga medida os grandes rgos da mdia como
viu-se em Castells tendem a atuar de forma unssona e mesmo oligopolista.
Por tudo isso, pode-se dizer que os rgos da mdia como um todo represen-
tam uma instituio na qual (...) se mesclam o pblico e o privado, [e na qual]
os direitos dos cidados se confundem com os do dono do jornal [no caso da
imprensa escrita]. Os limites entre uns e outros so muito tnues (CAPELATO,
1988, 1989). Portanto, a mdia atua nesse ambiente indefinido, constitudo pelos
interesses e pela opinio privados, mas que se manifestam como pblicos. Por
mais que intentem atuar em uma perspectiva pblica o que implica a existn-
cia de vrios lados e interesses contrastantes , os meios de comunicao privados
estaro sempre associados a interesses, compromissos e vises de mundo privados
e mercantis e, o que essencial, tal atuao desprovida de responsabilizaes e
contrapartidas efetivos pela sociedade e pelo Estado.
Ainda em relao mdia, desde sua ascenso, popularmente conhecida
como quarto poder em referncia aos trs outros, estatais, o que, por si s, ex-
pressa a influncia que possui , mas que atua de forma extrainstitucional. Afinal,
reconhecida pelo pensamento poltico, pelo Estado de direito e pelo senso co-
mum como uma instituio cuja existncia pressuposto da democracia, a ponto
de a adjetivao democrtica apenas ser conferida a sociedades em que a chama-
da livre manifestao da opinio, notadamente por intermdio da mdia, possa se
manifestar. Nesse sentido, luz dos autores liberais anteriormente inventariados
pode-se perceber que liberdade da mdia tomada como pressuposto deve-se
contrapor a sua responsabilizao, o que implica rgos do Estado e da sociedade
aptos a tanto. Ressalte-se que esta assertiva legatria da tradio liberal e republi-
cana, que se preocupou, como se viu, com a fiscalizao dos fiscais e o controle
dos controladores, questes normalmente distantes tanto do pensamento polti-
co como do senso comum. Nesse sentido:
(...) uma teoria da democracia vlida deve ser uma ferramenta para a compreenso da
arena poltica nas sociedades contemporneas reais, isto , sociedades de classe, cindi-
das por profundas clivagens e desigualdades, inseridas em ambiente transnacionali-
zado. [Por outro lado] (...) o acesso mdia se impe como um dos principais pontos
de estrangulamento das democracias contemporneas e, portanto, como um dos
principais desafios queles que se dispem no apenas a compreender o funciona-
mento das sociedades democrticas, mas tambm aprimor-lo (MIGUEL, 2000).27
27. Por outro lado, interessante observar que, mesmo teorias conservadoras acerca da democracia, tal como a chamada
teoria econmica da democracia, concedem espao privilegiado ao tema do acesso informao, ver Downs (1999).
Logo, para alm da necessidade de se diferenciar pblico e privado e de se

observar luz da teoria poltica liberal as preocupaes quanto ausncia
de freios e contrapesos para os grupos detentores de poder, h de se ressaltar
a questo crucial do acesso mdia, tendo em vista impedir sua concentrao.
Somente assim poder-se-ia constituir uma sociedade polirquica, pois, segundo
Dahl, uma das pr-condies s sociedades que se requerem democrticas
aproximando-se do topo na poliarquia seria que: Todos os indivduos devem
possuir informaes idnticas sobre as alternativas [que disputam o poder, nos
perodos eleitorais, por exemplo] (DAHL, 1992). No Brasil, essa condio
certamente muito tnue, como ser visto adiante. O problema da democrati-
zao das instituies, sobretudo da mdia, permanece, portanto, crucial s te-
orias sobre a democracia, embora seja desenvolvido de forma insuficiente pelas
teorias que se debruam sobre elas.
Por fim, um tema central que move as cincias sociais e o debate pblico, e
consequentemente extensvel reflexo sobre o poder da mdia, refere-se cha-
mada accountability. Termo de difcil traduo em significados polticos, implica,
por um lado, transparncia e responsabilizao dos que detm o poder e, por
outro, a possibilidade de o poder ser fiscalizado e sobretudo controlado. Ve-se a
seguir uma amostra de como a grande imprensa brasileira se posicionou perante
dois temas cruciais no Brasil contemporneo: a introduo da agenda neoliberal
no pas, no contexto das chamadas reformas orientadas para o mercado e a concep-
o que possui acerca dos conflitos sociais.
5 IMPRENSA: DIREITOS E CONFLITOS SOCIAIS NO BRASIL

Como foi dito, a mdia como um todo adota o liberalismo poltico notada-
mente a defesa das liberdades civis e polticas em seu discurso. Cabe examinar,
na prtica histrica, se esse perfilhamento de fato se personifica tendo em vista
os conflitos sociais. Para tanto, analisar-se- um momento histrico particular: o
Congresso Constituinte (1987-1988), cujos temas atinentes criao e ampliao
dos direitos sociais e o crucial (s relaes entre capital e trabalho) direito de greve
foram debatidos. A importncia desses temas justifica-se ainda mais em razo do
processo de redemocratizao no Brasil e do histrico dficit em termos de direi-
tos sociais e polticos, amplificado pelo regime militar. O captulo sobre a Ordem
Social implicou enorme controvrsia, e a grande imprensa se posicionou vigorosa
e militantemente em relao a ele.
Uma importante questo a ser ressaltada quanto introduo de novos
direitos sociais diz respeito ao impacto destes sobre os prprios rgos de
comunicao enquanto empresas, pois essa lgica esteve presente no po-
sicionamento da mdia. Mas, para alm desse argumento particularista,
Mdia e Poder... 417
os interesses representados pelos jornais os opem a esses novos direitos.

As teses da futilidade e, sobretudo, da ameaa e da perversidade28 fo-
ram exaustivamente utilizadas, demonstrando todo o conservadorismo
entendido como baixa propenso ou mesmo reao introduo de novos
direitos, tendo em vista a manuteno do status quo da grande imprensa.
Afinal, alguns dos direitos sociais propostos, tais como, a diminuio da
jornada de trabalho, a ampliao da licena maternidade, a licena paterni-
dade, o aumento do valor da hora extra, entre outros, foram vistos como:
i) catastrficos produo, pois desestimulariam o capital a investir, aumen-
tando o desemprego e produzindo o resultado oposto do que se desejava
(tese da pervesidade); ii) incuos, pois no seriam respeitados pelo mundo
real da economia, logo uma medida estril (tese da futilidade); e iii) ame-
aadores dos direitos anteriormente conquistados, caso do mercado formal
de trabalho, que poderia diminuir (tese da ameaa). Esses argumentos/ima-
gens, entre outros, foram utilizados exaustivamente pelos quatro principais
peridicos poca da Constituinte:29 Jornal do Brasil (JB); O Globo (OG);
Folha de S.Paulo (FSP); e O Estado de S.Paulo (OESP). Observaremos uma
amostra das posies oficiais destes, por meio dos editoriais. 30
Para o JB, haveria uma obsesso social dos constituintes, pois: A proposta
de 40 horas uma daquelas que criam uma espcie de garantia artificial que, na
prtica, quase ningum vai respeitar (JB, 13 de julho de 1987) trata-se aqui
da tese da futilidade, dada a suposta ineficcia da medida. Mas ser a tese da per-
versidade a mais utilizada pela grande imprensa, pois: A Constituinte embarcou
em um caminho de distribuio de benefcios sociais cujo produto s pode ser um
e nico: reduo da taxa de investimentos, com o conseqente atraso econmico (JB,
28 de fevereiro de 1988, grifos nossos).
A resistncia aos novos direitos sociais foi radicalizada, com argumentos que
vo desde a inadequao de sua insero na Constituio at seus efeitos delet-
rios, em uma posio frontalmente contrastante ao intuito da maioria dos consti-
tuintes e sobretudo da maior parte dos brasileiros. Para os jornais, os constituintes
no se preocupariam com o principal, a produo, pois:
28. Estas trs teses representam, respectivamente, a ideia de que as reformas no levaro a nada, que ameaaro
direitos anteriormente adquiridos, e que tero o efeito contrrio ao pretendido, ver Hirschman (1985).
29. Os editoriais citados dos peridicos tm como referncia o livro de Fonseca (2005).
30. As opinies de um peridico representam balizamentos editoriais, polticos e ideolgicos deste. Assim, plenamen-
te possvel conhecer o seu posicionamento o que implica coberturas jornalsticas, a tnica do colunismo, a agenda
predominante, entre outros aspectos por meio dos editoriais. Embora estes objetivem declaradamente expressar
a opinio oficial de seus proprietrios, o papel poltico da mdia como aparelho privado de hegemonia, em sentido
amplo, faz das coberturas decorrncias mesmo que com maior complexidade e contradio do posicionamento
expresso nos editoriais. , portanto, falsa a contraposio exaustivamente proferida pela mdia entre opinio e co-
bertura. No livro em que Fonseca (2005) analisa tanto os editoriais quanto as coberturas, observa-se essa confluncia
ideolgico-editorial.
Por esse rumo, nunca se sai do paternalismo; e o povo continua eternamente

dependente. mais do que tempo de mudar essa mentalidade, que a prpria
definio do atraso. (...) O social tambm est ligado ao desenvolvimento (...)
Mas a viso primria do social no pensa no desenvolvimento intimamente
ligado livre iniciativa: pensa em criar restries e nus para a empresa privada.
(JB, 29 de fevereiro de 1988, grifos nossos).
Portanto, a distribuio da renda far-se-ia nica e exclusivamente em decor-
rncia do desenvolvimento capitalista, via mercado. A viso de mundo patronal
se expressa claramente neste tema. Mais ainda, ele demonstra como a grande
imprensa se opor a tais direitos com vista obteno da hegemonia disputada
renhidamente naquele momento , pois a mentalidade atrasada precisaria ser
substituda pela viso moderna do mundo, que valorizaria a iniciativa privada
por meio do livre mercado.
J para OG,31 que se mostra um vigoroso adepto da tica do trabalho
alis, de forma semelhante a OESP , os direitos sociais estariam:
(...) na contramo da motivao fundamental e dos interesses do trabalhador; ou a Cons-
tituio ideal, na contramo do Brasil real. (...) Sorte pior [dados os efeitos negativos
previstos] a experincia faz prever para o aumento (...) da licena remunerada gestante:
a esse aumento corresponder uma restrio, a restrio do mercado feminino de trabalho.
(...) Concesses feitas em total descompasso com os efeitos no prejudicaro apenas os
trabalhadores. (...) [mas tambm a:] estabilidade institucional (OG, 15 de outubro de
1987, grifos nossos).
A tese da perversidade , portanto, igualmente defendida pelo jornal O Glo-
bo, que se arroga, alm do mais, a conhecer os interesses dos trabalhadores trata-
se de uma antiga estratgia da grande imprensa de se autonomear intrprete da
sociedade, inclusive, neste caso, dos trabalhadores. A imagem catastrfica reite-
rada, constituindo-se em um bombardeio retrico que se utiliza de expedientes
ao estilo cassandra, indicando um futuro certamente sombrio. Para OG, pois:
(...) A produtividade cair, inevitavelmente. (...) Ser lamentvel que, por falta de
informao e anlise aprofundada das questes, venhamos a ter uma Constituio que,
31. significativo que o Sistema Globo com o Servio Social da Indstria (Sesi) promovam anualmente, desde 1955,
a campanha Operrio Brasil, denominada anteriormente de Operrio Padro. Segundo propaganda desta campanha,
em OG, trata-se de: Uma campanha que tem por finalidade mobilizar os trabalhadores da rea de produo das
indstrias, destacando os seus valores: criatividade, empenho, contribuio ao desenvolvimentos do Pas. (...) Operrios
votam em operrios na busca de encontrar aqueles que sintetizem o esprito de uma campanha que (...) procura valo-
rizar o operrio brasileiro (OG, 25 de agosto de 1991, p. 4, grifos nossos). Certamente, a reivindicao de direitos e o
conflito, sobretudo a greve, no so critrios de valorizao do operrio padro que a indstria e a grande imprensa
valorizam, como se pode notar pelos editoriais. O objetivo poltico-ideolgico da campanha parece evidente: disputar
a hegemonia dos valores capitalistas/liberais fundamental em um momento constituinte no seio do prprio ope-
rariado, concorrendo desta forma com os sindicatos e os partidos esquerda. Da a tica do trabalho ser observada
em OG, assim como em OESP.
Mdia e Poder... 419
na iluso do avano, produza o retrocesso no campo das relaes de trabalho (OG, julho de
1988, grifos nossos).
Para alm da perversidade ocasionada pelos direitos sociais, para o jornal
haveria uma inverso de sentido, um retrocesso. Em outras palavras, tanto os
adeptos da criao de direitos no seriam progressistas, quanto os direitos em
si no seriam um avano. Trata-se de uma sofisticada estratgia de reformular o
prprio vocabulrio presente na Constituinte e no debate pblico, de tal forma
que por ideologia se entenda to somente as propostas provenientes da esquerda e
dos populistas, que, por motivos diversos, agiriam em razo das aparncias e no
da essncia do capitalismo moderno.
As diferenas de perfis no impedem a similitude de posicionamentos e
projetos: tanto o liberal/conservador OESP, quanto seu similar doutrinrio JB,32
quanto ainda o pragmtico OG33 se utilizariam dos mesmos expedientes. Em
editorial que sintetiza sua histrica viso de mundo, OESP reclama dos leitores
um questionamento sobre a utilizao da palavra avano:
(...) Porque se se cuida de reduzir aquela jornada [de trabalho] e premiar indistinta-
mente todos os assalariados com uma estabilidade capaz de atingi-los como autn-
tico bumerangue, vitimando-os, ocorrer, sim, autntico retrocesso; (...) esta (...)
palavra (...) [implica] conferir aos que qualifica o demrito de se oporem a tudo o
que signifique progresso natural da sociedade. Todos sabem que distribuir a estabi-
lidade com tamanha generosidade nivelaria por baixo bons e maus funcionrios (...)
Est claro que nisso existe condenvel contra-senso. Quando se pensa em abrir a
sociedade para facilitar a ascenso dos melhores e mais capazes, sejam quais forem,
venham de onde vierem, procede-se em sentido inverso quele trilhado (...). A justia
consiste em dar desigualmente aos desiguais e no, evidentemente, em comprimi-los
sob uma forma constrangedora a fim de igual-los artificial e imerecidamente. (...)
[Tal conjunto de direitos] acarretaria pernicioso desestmulo aos melhores (OESP, 18
de junho de 1987, grifos nossos e grifo do jornal).
Como se observa, a introduo de direitos no apenas equivaleria ao retrocesso
como conspurcaria valores essenciais da sociedade capitalista, vinculados fundamen-
talmente ao mrito: trata-se da lgica da sociedade meritocrtica, que se expres-
saria nas individualidades. O mote os melhores e mais capazes sintetiza essa viso
tradicional e hierrquica, mais prxima do darwinismo social, pois pretende essencial-
mente estimular a competio entre a fora de trabalho. O carter conservador dessa
32. poca dcadas de 1980 e 1990 era um jornal fortemente ultraliberal: assim se denomina o chamado
neoliberalismo em razo da radicalidade tanto de seus pressupostos como de suas proposies.
33. O chamado pragmatismo de OG refere-se sua capacidade de se adaptar politicamente a conjunturas que se
alteram ao longo do tempo; mais ainda, refere-se ao extremo apego aos governantes de planto. Apesar disso, h va-
lores nucleares, pois permanentes, nesses veculos sobretudo vinculados livre iniciativa e ao veto aos direitos sociais.
proposio defendida h muito por OESP e compartilhada pelos outros jornais,

com a relativa exceo da FSP refora a dominao sobre os trabalhadores ao in-
cutir-lhes valores vinculados ascenso social. O privilgio ao capital notrio, pois,
alm de implicar adestramento dos trabalhadores, objetiva principalmente impingir
a imagem de que basta ao trabalhador se esforar para melhorar de vida, ao estilo do
self made man estadunidense. Embora o conservadorismo de OESP seja enquanto
viso de mundo de certa forma mais sofisticado, comparativamente ao de seus pares,
as diferenas entre os jornais, quaisquer que sejam, tornam-se indistintas quando as
questes em jogo referem-se aos seus interesses particularistas, representao do ca-
pital global e ainda reproduo do sistema capitalista pela qual se empenham. Afinal,
OESP tambm se utilizar da tese da perversidade ao afirmar que:
(...) as novas disposies constitucionais iro chocar-se com seus interesses [dos
operrios]. (...) as medidas sociais aprovadas (...) surtiro efeito bastante malfico,
pernicioso, antes de tudo, para a classe operria (...); as medidas adotadas no concor-
rero para aumentar a produtividade (...) mas para incrementar a automao (...); o
populismo enganador... (OESP, 1o de maro de 1988, grifo nosso).
Portanto, o argumento oscila entre a tese da perversidade e a falsa consci-
ncia das esquerdas/populistas. Tais justificaes do jornal representam variantes
de uma mesma raiz: a manuteno do status quo.
Mesmo a FSP, que manteve, entre todos os jornais, uma alegada preocupa-
o com os trabalhadores pois enfatizou a necessidade de o Estado priorizar as
reas sociais ao retirar-se das atividades produtivas , encampou o mesmo discur-
so, embora com menor vigor. Segundo o jornal:
Propostas como a remunerao adicional (...) para o trabalhador em frias, o aviso
prvio proporcional ao tempo de servio e o limite de seis horas para a jornada
em turnos ininterruptos, que as lideranas empresariais condenam, inscrevem-se no
vasto conjunto de direitos sociais aprovados (...) sem nenhuma considerao mais
sria sobre os custos que acarretam. (...) [Representam:] novos custos para o conjun-
to da populao (...) [que] nada mais sero do que o preo que a sociedade ter de pa-
gar pela demagogia de seus representantes (FSP, 8 de julho de 1998, grifos nossos).
Enfatize-se que, mesmo tendo adotado um discurso social, paralelamen-
te ao apoio s reformas do Estado orientadas para o mercado, a FSP tambm
segue a estratgia de seus pares tanto por utilizar a tese da perversidade como
por considerar demagogia, populismo, a adoo de novos direitos sociais.34
34. interessante observar que a relao entre os peridicos e o empresariado complexa e, por vezes, tensa. Trata-se
na verdade de um intrincado jogo de acomodaes e reposicionamentos da grande imprensa em relao aos diversos
polos de poder, sobretudo o capital, ao qual representa, em sentido lato. Especificamente, conforme demonstrado em
Fonseca (2005), os jornais criticaram acidamente a oposio do empresariado nacional abertura da economia, dado
que os peridicos entendiam que modernizao implicaria joint ventures e outras formas de parceria com o capital
estrangeiro. Nesse sentido, interessante observar que, na dcada de 1990, a mdia brasileira pressionou o Congresso
Nacional a aprovar a lei que permite at 30% de participao do capital estrangeiro nas empresas de comunicao.
Mdia e Poder... 421
J em relao ao papel constitucional do direito de greve, tambm se observa uma

incrvel similaridade entre os peridicos, consentnea s caractersticas da mdia: seu
carter empresarial, o que implica alguma inclinao para o ponto de vista patronal; a
representao dos estratos mdios e do capital global; e sua atuao poltico-ideolgi-
ca, derivado de seu papel como aparelho ideolgico. Observe-se brevemente como a
ordem legal referente especificamente ao conflito social, do qual se sobressai relao
entre capital e trabalho , retratada pela mdia, o que implica analisar a reao desta
ao projeto proposto pelos constituintes sobre um tema crucial democracia em uma
sociedade capitalista que se requer democrtica. Assim, segundo o JB, a (...) liberdade
de greve um abuso conceitual (...) (JB, 7 de julho de 1988, grifos do jornal). Logo,
pode-se inferir, dever-se-ia refre-la. O fato de os constituintes terem permitido a
paralisao das atividades nos servios pblicos, mesmo resguardadas certas condies
ao funcionamento deles, ser considerado um absurdo, inclusive conceitual, como se
observa, pois denotaria perda de autoridade e mesmo fragilidade do Estado. A FSP
dir o mesmo, pois considera que, ao permitir o direito irrestrito de greve, inclusive
nos servios essenciais, o que, em verdade, um evidente exagero, os constituintes
estariam ignorando que:
(...) Um instrumento legtimo de luta se transforma em chantagem contra toda a populao,
concentra numa categoria especfica de trabalhadores [os funcionrios pblicos] um po-
der absoluto sobre o conjunto das atividades produtivas do pas, com a chancela (...) [da]
constituinte (...) [so] artigos condenveis (...) (FSP, 15 de julho de 1988, grifo nosso).
A meno greve como um direito legtimo cumpre propsitos eminente-
mente retricos, pois o veto greve caracterstica da grande imprensa como um
todo. Nesse sentido, a vinculao das greves chantagem expressa claramente a
crtica da FSP s leis que supostamente a facilitariam, contrariando na prtica sua
suposta aceitao destas.35
Sero, contudo, OESP e OG os opositores mais radicais das leis que per-
mitem as greves e a organizao do trabalho como um todo na Constituio.
Seus posicionamentos patronais se evidenciam vigorosamente. Segundo OESP,
que demonstra ojeriza em relao s greves no setor pblico, dada a ameaa
autoridade,36 que, tal como para OG, deve ser sagrada:
35. interessante observar que, pesquisa realizada pelo jornal em maio de 1985 e comentada estrategicamente
sem alarde constatou que 71,6% dos moradores da cidade de So Paulo eram favorveis greve nos servios
considerados essenciais, diferentemente do discurso unnime da grande imprensa FSP includa , que argumentava
que a populao como um todo se opunha s greves por ser prejudicada (ver editorial de 21 de maio de 1985). Por
outro lado, os alegados compromissos democrticos foram em boa medida vinculados arena institucional eleies,
direitos civis, entre outros , mas no chegam ou se distanciam do conflito capital trabalho.
36. Fonseca (1994) mostra quo conservadores foram o jornal O Estado de S.Paulo e a revista Viso, particularmente
quanto relao capital trabalho em plena transio democracia. No que tange revista, esta se posiciona sem
meias palavras: Quando a greve declarada ilegal, a providncia prevista em lei a destituio das lideranas sin-
dicais e a interveno nos sindicatos (revista Viso, de 8 de maro de 1987, matria na editoria de poltica, p. 22).
Ao menos h a virtude de uma linguagem direta, sem disfarces. Note-se que, dado o conservadorismo da mdia, o tema
do respeito autoridade pelos trabalhadores assume a condio de mito, pois intocvel.
As greves que irromperam em empresas estatais (...) mostram com clareza o quanto a
sociedade impotente diante dos resultados da interveno do Estado na economia.
(...) So exrcitos de empregados que agem com todas as regalias, direitos e mor-
domias de funcionrios pblicos, promovendo greves que se iniciaram com reivin-
dicaes salariais e ganham, hoje, aspectos nitidamente polticos e ideolgicos, que
levam violncia.
(...) Tudo isso mostra a incompetncia do Estado empresrio que, ao centralizar
tudo em suas mos, mostra fragilidade ao negociar com os trabalhadores que sabem
ter um opositor incompetente, politicamente minado e, acima de tudo, contamina-
do pela praga do empreguismo (OESP, 19 de novembro de 1988).
Como se observa, a percepo acerca do mundo do trabalho parte da sus-
peio intrnseca de que os trabalhadores so revolucionrios, tendo por trs
de si grupos radicais. Trata-se tambm de uma construo imagtica destitu-
da de qualquer comprovao, entre tantas outras produzidas estrategicamente
pelo jornal, que, dessa forma, quer impedir toda e qualquer possibilidade de as
greves ocorrerem, a comear pelo Estado: da a radicalidade para com qualquer
paralisao no setor pblico, pois, alm de expressar a inadequao da atividade
empresarial do Estado, sinalizaria simbolicamente a possvel fragilidade da or-
dem, da autoridade, com consequncias drsticas para a ordenao do conflito
em relao aos trabalhadores.
Quanto a OG, este assim expressa sua radicalidade quanto aprovao do
direito de greve: seria A porta da anarquia ttulo de um importante editorial ,
pois supostamente irrestrito (...) para todas as categorias de trabalhadores, em to-
das as circunstncias, sob quaisquer pretextos (...) [o que] significa a porta aberta
desordem e ao caos. (...) uma abdicao em favor da anarquia (OG, 17 de
agosto de 1988). O jornal adota a estratgia de superestimar o poder conferido
aos sindicatos, pois forja a imagem de que estes so dominados por grupos ra-
dicais desestabilizadores e poderosos;37 alm do mais, so omitidos quaisquer
constrangimentos deciso dos trabalhadores de fazerem greve, tais como o po-
der dos patres, o medo do desemprego e a prpria legislao, entre outros. Com
isso, pretendeu-se criar o estigma de que ao poder supostamente sem limites dos
sindicatos corresponderia a pusilanimidade da lei, assim como a fragilidade da
sociedade. Dada a radicalidade verbal, a fronteira entre estratgia retrica e viso
de mundo conservadora, patronal, autoritria e antiliberal indecifrvel. Por
fim, o mesmo OG revela e sintetiza cabalmente o conservadorismo autoritrio de
toda a grande imprensa no que tange ao conflito social com a seguinte afirmao:
37. significativo observar que a imagem de que, invariavelmente, pequenos grupos radicais comandam e manipu-
lam as greves, implica desqualificar previamente qualquer movimento grevista, pois lhe retira a legitimidade.
Mdia e Poder... 423
No Captulo Dos Direitos Sociais existe duplicidade de tendncias, ambas sufi-

cientemente perigosas e capazes de produzir efeitos desastrosos (...)
(...) A pretexto de garantir emprego, retroagimos ao paternalismo intervencionista
(...) [caso da] estabilidade no emprego (...) no Art. 6 (...) bem como o regime de 44
horas [que] so a negao da liberdade de trabalho e a consagrao do intervencio-
nismo no mercado de mo-de-obra. J no Art. 10 (...) dispe-se o contrrio, isto ,
a no interveno do Estado, quando se trata de liberdade de greve. (...)
Tudo disposto de forma a permitir greves sem restries (...) Os dirigentes da greve
decidem e fixam a seu livre-arbtrio os limites da ao de greve. Temos consagrada
a contradio do excesso de interveno do Estado no Art. 6 e da ausncia do poder dos
governos, no caso de greve. Vedada pelo projeto s a greve de iniciativa empresarial. Dois
pesos e duas medidas (OG, 11 de outubro de 1987, grifo nosso).
Portanto, sem meias palavras, o jornal propugna o livre mercado no que
tange contrao da fora de trabalho, e o Estado repressor, em relao s gre-
ves.38 Em nome do bem comum mais uma das estratgias retricas a de-
fesa dos interesses patronais se evidencia, seja pela forma como os direitos dos
trabalhadores em sentido amplo so concebidos, seja pela demanda de que
tambm o empresariado devesse poder, no limite, parar a produo (lockout)
demanda esta meramente retrica e fictcia, dado que os interesses empresariais
se opem a qualquer paralisao das atividades produtivas devido necessidade
de circulao de bens e servios.
Mas a condenao s greves e aos movimentos populares estende-se tam-
bm ao campo, onde o MST e a chamada Igreja progressista so os alvos pri-
vilegiados, em um contexto de reao direta ou indireta reforma agrria.
A defesa da intocabilidade da propriedade privada e da resoluo dos proble-
mas sociais de forma no conflituosa sero as justificativas mais comuns. Para
OESP, por exemplo, haveria:
(...) subverso agora armada mesmo comandada pela ala da Igreja Progressista,
especialmente no meio rural (...) [Por isso:] evidente que a Igreja Progressista &
associados esto legitimando, por antecipao, quaisquer reaes violentas de pro-
prietrios (...) em favor da proteo de seus direitos (OESP, 12 de agosto de 1987,
grifos do jornal).
38. importante ressaltar que, para toda a grande imprensa, os salrios so resultantes do mercado e da situao
da economia, e no de polticas pblicas ou qualquer outra forma de regulao estatal. Por exemplo, para OG: (...)
a nica poltica salarial que realmente beneficia o trabalhador o combate sem trguas espiral inflacionria (OG,
12 de julho de 1990). J para a FSP, para melhorar a situao dos trabalhadores brasileiros, a soluo seria a: (...)
estabilizao da economia, para a qual o saneamento das finanas do Estado to importante. (...) [alm] do aumento
do nvel de qualificao e produtividade do trabalhador (...), nica forma de elevar, de forma duradoura, o salrio real
no pas (FSP, 8 de novembro de 1992). Os exemplos desta viso de mundo so abundantes nos jornais em foco e
apenas corroboram sua viso patronal do mundo.
Se essa posio de OESP poderia ser creditada ao seu conservadorismo,

significativo observar a similaridade com a autointitulada moderna FSP, para
quem as ocupaes de terras pelo MST significam: (...) agresso ao direito
de propriedade, inerente a todo processo de invaso de terras, [e incluem] um
componente intolervel de violncia e ameaa fsica. (FSP, 20 de julho de
1990). Em outras palavras, conservadores e modernos confluem quando o tema
em foco a luta social, de classes, manifestando-se tanto pela via do conflito
distributivo quanto pela greve, entre outras aes. Dessa forma, para a grande
imprensa como um todo, frente desigualdade brutal de renda e de terra no
caberia o conflito, pois: (...) No ser pela radicalizao e pelo conflito (...)
que um problema crnico e alarmante [a terra] poder ser resolvido (FSP,
29 de julho de 1990). A FSP, em particular, propor a taxao progressiva do
Imposto Territorial Rural (ITR) como forma de desconcentrar a terra. Note-se
que o posicionamento anticonflito , por seu turno, tambm antiliberal em
seu veio democrtico e, sobretudo em um pas continental como o Brasil,
em que a concentrao fundiria assume caractersticas gigantescas, profun-
damente autoritrio. Algo que em nada difere da posio patronal arcaica
para usar uma vez mais o termo dicotmico e contumaz dos peridicos
adotada em relao aos conflitos urbanos.
Portanto, toda a grande imprensa, embora com nfases distintas, quis
antepor limites organizao do trabalho sendo a greve o alvo mais im-
portante em contraposio a uma espcie de laissez faire no mercado de
trabalho, o que explica cabalmente a oposio radical a toda e qualquer gre-
ve concreta, assim como a qualquer manifestao cujo conflito fosse aber-
to, caso das ocupaes de terras, dos terrenos e das reparties pblicas.
A mesma postura, como foi vista, ocorreu quanto introduo de novos di-
reitos sociais durante o processo constituinte, pois concebidos perenemente
como inadequados, extemporneos, perturbadores, ameaadores estreis e
perversos da ordem natural da economia e das relaes sociais. Tudo isso
demonstra que, nos momentos histricos cruciais, particularmente nas d-
cadas de 1980 e 1990, em que a coerncia com os valores apregoados (o
liberalismo poltico e a aceitao das divergncias e dos conflitos, advindos
deste) colocada prova, a grande imprensa brasileira contradisse suas pr-
prias afirmaes. Dada essa constatao, deve se questionar a legitimidade
com a qual esses organismos se apresentam como representantes de interes-
ses comuns na esfera pblica, pois, em sentido lato, eles so claramente
parte e partidrios.
Mdia e Poder... 425
6 O SISTEMA MIDITICO NO BRASIL: OLIGOPOLIZAO E ARTICULAO

COM O SISTEMA POLTICO39
Para alm da j abordada atuao seletiva da mdia, na qual o tratamento ideol-
gico-editorial dos fenmenos sociais, polticos e econmicos fundamentalmente
dependente das conjunturas e dos interesses representados pelos meios de comu-
nicao, importante analisar as caractersticas do sistema miditico no Brasil.
o que se ver a seguir.
Mesmo com o advento da internet e de outras mdias, a TV permanece
como o principal meio de distribuio de informaes no Brasil. A Pesquisa Na-
cional de Amostragem por Domiclios (PNAD), de 2008, do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), exps a incidncia das diversas formas de co-
municao nos brasileiros, por meio da posse de bens durveis: constatou-se que
a TV est presente em 95,1% dos domiclios brasileiros, sendo, portanto, a forma
majoritria pela qual o brasileiro mdio se informa.
TABELA 1
Bens durveis
(Em %)
Meios Acesso por domiclios

TV 95,10
Rdio 88,90
Telefone 82,10
Computador 31,20
Internet 23,80
Fonte: IBGE (2008).
Devido sua ampla penetrao, a TV tambm o meio que mais lu-

cra com publicidade no pas. De acordo com o levantamento do Instituto
Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (Ibope) por meio do Monitor
Evolution , as emissoras receberam 54% do dinheiro gasto com propaganda
de janeiro a junho de 2009.
TABELA 2
Gastos de publicidade privada por meio de comunicao
Meio Investimento (R$) %
TV 15.038.006.000 54
Jornal 6.314.446.000 23
Revista 2.264.108.000 8
TV por assinatura 2.200.293.000 8
Rdio 1.289.124.000 5
(Continua)
39. As informaes constantes desta seo foram extradas de Santini (2010).

(Continuao)
Meio Investimento (R$) %
Internet 745.695.000 3
Cinema 177.128.000 1
Outdoor 30.900.000 0
Fonte: Monitor Evolution (Ibope).
Embora a TV seja ainda o veculo mais importante para a grande maioria dos
brasileiros no tocante informao e ao entretenimento, o que explica sua sobera-
nia quanto alocao das verbas publicitrias, deve-se realar dois aspectos: i) em
boa medida, a TV pautada pelos jornais e pelas revistas, que produzem matrias
de maior densidade, pois lidas por leitores retransmissores de opinio; e ii) alguns
proprietrios de TVs notadamente o Sistema Globo so proprietrios tambm
de jornais e revistas.
Quanto distribuio da informao pela TV, esta se d por meio de redes,
formadas por grupos regionais a partir de emissoras matrizes nacionais. Cinco
grandes redes detm 82,5% da audincia de TV no Brasil: apenas a Rede Globo
detm 44,3% da audincia nacional.
TABELA 3
Alcance das redes/audincia
Rede Municpios Municpios (%) Audincia (%)
Globo 5478 98,4 44,3
Record 4278 76,9 16,7
SBT 4796 86,2 14,3
Bandeirantes 3263 58,6 4,8
Rede TV! 3194 57,4 2,4
Fonte: Mdia Dados 2009. 40
40. importante ressaltar o papel das Igrejas, particularmente a Igreja Universal do Reino de Deus, proprietria da
Rede Record, no sistema miditico brasileiro. Alm da rede de televiso, ela investe em jornalismo impresso a Folha
Universal tem tiragem nacional de dois milhes e meio de exemplares, o que implica uma das maiores tiragens de
peridicos e em rdios. Particularmente em relao a estes ltimos, h uma grande presena dos grupos evanglicos,
no apenas vinculados referida igreja, o que tem tornado a radiodifuso um espao para essa vertente religiosa,
embotando uma vez mais a pluralidade em vrios sentidos da sociedade brasileira.
Mdia e Poder... 427
Como se observa, o alcance dos meios de comunicao em um pas de di-

menses continentais como o Brasil incrivelmente grande. De forma mais deta-
lhada, veja-se a seguir a estrutura do sistema miditico no Brasil:
As Organizaes Globo, da famlia Roberto Marinho, detm emis-
soras de TV, os jornais O Globo e Extra, no Rio de Janeiro, alm de
mais de 20 emissoras de rdio por Ondas Mdias (AM) e Frequncia
Modulada (FM). Possui, ainda, a Editora Globo, com 11 ttulos de
revistas; um portal eletrnico com mais de 500 sites e a gravadora
Som Livre. Atua tambm no mercado de cabodifuso, por meio da
Globopar e da Globosat, que produz contedo para canais como
SporTV, GNT, Multishow e GloboNews, alm de controlar a maior
operadora de TV a cabo no pas, a NET, que detm 39% da base de
assinantes e presta tambm servios de banda larga e telefonia, alm
de servios de difuso por satlite.
O Grupo Abril, da famlia Civita, detm editoras de revistas (Abril,
Azul, Abril Cultural), emissoras de TV em Frequencia Ultra Alta
(UHF) e participao nos sistemas de tev por assinatura, Servio de
Distribuio Multiponto Multicanal (MMDS) ou satlite.
O Grupo Jaime Cmara, da famlia Cmara, detm cerca de 20 conces-
ses de rdio e TV e jornais em Gois, Tocantins e no Distrito Federal.
A Rede Bandeirantes, da famlia Saad, detm a Rede Bandeirantes de
Televiso e cerca de 20 concesses de rdio.
O SBT, da famlia Abravanel, detm mais de 100 emissoras de televiso
prprias ou afiliadas.
O Grupo RBS, da famlia Sirotsky, atua no Rio Grande do Sul e em
Santa Catarina com seis jornais, 24 emissoras de rdio AM e FM, 21
canais de TV, um portal de internet, uma empresa de marketing e um
projeto na rea rural, alm de ser scio da operadora de TV a cabo
NET. Detm os dois principais jornais no RS (Zero Hora e Dirio
Gacho), o principal canal de TV aberta, afiliado da Rede Globo, o
canal 12, RBS TV, entre outros.
Os Dirios Associados detm concesses de rdio e televiso e pos-
sui jornais em Minas Gerais (Estado de Minas) e no Distrito Federal
(Correio Braziliense).41
41. Informaes extradas de Veloso (2008). Trata-se de uma importante publicao de tcnicos legislativos do
Congresso Nacional por ocasio da comemorao dos 20 anos da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Acres-
cente-se a esta lista a crescentemente importante Rede Record de Televiso, cuja propriedade da Igreja Universal
do Reino de Deus.
Ressalte-se que as redes de TV congregam emissoras de rdio FM e AM,

alm de jornais, revistas e portais de internet. Isso amplia a concentrao da dis-
tribuio de informao, constituindo-se claramente em oligopolizao tanto em
relao penetrao quanto em relao diversidade de posse de meios distintos,
o que contraria ostensivamente o 2o do Art. 220 da CF/88.42 A principal rede,
como se sabe, coordenada pelas Organizaes Globo, grupo encabeado pela
empresa Globo Comunicao e Participaes S/A e pela TV Globo Ltda., ambas
pertencentes famlia Marinho.43 As Organizaes Globo controlam uma rede de
121 emissoras comerciais e mantm ampla vantagem nas regies mais populosas
do Brasil, conforme demonstra a tabela 4.
TABELA 4
Nmero de emissoras por regio
Regio Globo Record SBT Bandeirantes Rede TV!
Centro-Oeste 16 23 20 6 7
Nordeste 23 14 13 10 7
Norte 26 12 43 10 19
Sudeste 30 15 17 12 4
Sul 26 15 6 6 5
Total 121 79 99 44 42
Fonte: Mdia Dados 2009.
Reitere-se que essa verdadeira oligopolizao da mdia brasileira tem nas

Organizaes Globo ator privilegiado, pois estas mantm a liderana na audincia
em todo o pas. No caso das principais capitais, o quadro amostral o seguinte:
TABELA 5
Audincia da Rede Globo por cidades
Capital Audincia manh Audincia tarde Audincia noite
Belo Horizonte 40,12 46,32 55,48
Curitiba 37,72 46,97 51,02
Distrito Federal 34,78 44,76 48,55
Florianpolis 58,88 53,53 62,67
Fortaleza 41,7 43,45 43,74
Rio de Janeiro 33,43 43,12 49,08
So Paulo 30,46 33,88 43,74
Porto Alegre 42,62 49,41 55,93
Recife 41,14 45,79 52,36
Salvador 45,07 45,86 54,04
Fonte: Mdia Dados 2009.
42. Segundo esse dispositivo: os meios de comunicao social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de
monoplio ou oligoplio.
43. O carter familiar das empresas de comunicao uma das caractersticas do sistema miditico brasileiro nas mais
diversas modalidades comunicacionais.
Mdia e Poder... 429
A influncia em particular da Rede Globo muito significativa, pois, para

alm das 121 emissoras que detm, completam sua cadeia de influncia as alu-
didas rdios CBN (AM e FM) e Globo AM, que so cabeas de rede isto ,
geradores de programao nacional em todo o pas. Portanto, a oligopolizao
assume caractersticas prximas das de monoplio quando se foca o protagonis-
mo do Sistema Globo.44
Esse processo de concentrao tem diversas motivaes, entre as quais a falta
de fiscalizao, as conexes do sistema miditico com o sistema poltico, a lenincia
da legislao e a histrica ausncia de publicizao das informaes. Quanto a este
ltimo aspecto, a relao de todos os beneficiados com concesses de rdio e TV
foi disponibilizada na internet em novembro de 2003 pelo Ministrio das Comu-
nicaes, mas retirada do ar no incio de 2007 por razes desconhecidas do pblico
em geral. Desde ento, em vez de uma lista nica, o governo federal disponibilizou
o Sistema de Acompanhamento de Controle Societrio (Siacco), da Agncia Na-
cional de Telecomunicaes (Anatel), que um sistema que permite a consulta de
perfis das empresas com base apenas no nome e no Cadastro Nacional de pessoa
Jurdica (CNPJ), tornando assim praticamente impossvel comparar informaes e
obter um retrato exato da distribuio acionria da mdia no pas. Alm de difcil
acesso, o Siacco incompleto e desatualizado, sendo que os dados de boa parte dos
perfis das empresas sequer foram preenchidos. A chamada propriedade cruzada, em
que terceiros emprestam o nome para que no se saiba quem o verdadeiro proprie-
trio, torna esse tipo de desvendamento quase impossvel.45
Apesar dessas dificuldades, pesquisadores da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS) desenvolveram entre 2002 e 2008 o projeto Donos da
Mdia.46 Trata-se de uma base de dados que cruza informaes do SIACCO com
plataformas distintas, como o Sistema de Controle de Radiodifuso (SRD) da
Anatel, o Atlas de cobertura das redes de TV, entre outras. O resultado do traba-
lho um retrato aproximado da concentrao dos meios de comunicao, con-
forme demonstra a tabela 6 a seguir, que lista a quantidade de veculos, entre os
pertencentes s redes e aos afiliados, que recebem programao de cada rede.
44. Como exemplo, basta citar que, em maro de 2008, na final do programa Big Brother Brasil, edio nmero oito,
foram computados 76 milhes de votos, que ajudaram a decidir quem seria o personagem vitorioso do programa,
sendo que as ligaes eram pagas, o que constitui altos lucros para a emissora. No bastasse isso, deve-se enfatizar
que a Rede Globo detm a liderana da audincia em praticamente todos os quesitos observveis, tais como: estados,
regies, faixa horria, gnero e retorno financeiro aos anunciantes. Para se ter ideia do poderio desta emissora, em
2007 seu faturamento foi de cerca de R$ 5,7 bilhes de reais apenas com receitas da TV; considerando-se o montante
auferido com as afiliadas esse valor chega a R$ 6,9 bilhes, sem contar todos os produtos que o Sistema Globo vende.
Pode-se dizer que a influncia do Sistema Globo, particularmente da Rede Globo de Televiso, brutal e ainda pouco
refletida na sociedade brasileira, tal a parametrizao de contedos, formas comunicacionais, elementos estticos
e enquadramento editorial. Um dos importantes textos que chamam a ateno para isso o de Bucci e Kehl (2004).
45. Estima-se que a prtica do monoplio cruzado se manifeste em 18 dos 27 estados brasileiros.
46. Ver o site: <http://donosdamidia.com.br>. Ver tambm a matria, publicada em 6 de maro de 2002 na revista
Carta Capital, sobre as concluses do projeto Donos da Mdia.
TABELA 6
Veculos pertencentes ou ligados s redes nacionais
Rede Emissoras de TV Retransmissoras Rdios AM Rdios FM Jornais Revistas Canais de TV paga
Globo 121 3305 52 76 33 27 17
Record 79 870 31 52 9
SBT 99 1441 39 70 12
Bandeirantes 44 1209 44 48 11
Rede TV! 42 637 17 33 4
Fontes: Para emissoras de TV, Mdia Dados 2009; para as demais categorias, <www.donosdamidia.com.br>.
Esses dados mostram claramente outra face da oligopolizao: a grande

magnitude do nmero de retransmissoras em poder dos cinco grandes proprie-
trios. Ao todo, o Projeto Donos da Mdia listou 34 redes de TV com influncia
sobre 1.512 veculos e 20 redes de rdio, com influencia sobre 910 veculos. Em
outras palavras, 25% dos 9.477 veculos identificados pela pesquisa esto direta-
mente ligados a grupos com atuao nacional. Mas o que mais chama ateno
a influncia dos cinco principais conglomerados de mdia, que, ressalte-se, s na
TV detm 82,5% da audincia nacional.47
Quanto publicidade governamental federal fator decisivo concentra-
o ou pulverizao de emissoras e peridicos as referidas cinco redes tam-
bm so as que mais recebem verbas. A distribuio se d por meio de informes
publicitrios das mais diversas reas e rgos governamentais, incluindo trans-
ferncias diretas da Presidncia da Repblica (PR).48 A obrigao do Estado, em
seus trs nveis federativos e em seus trs poderes, custa caro aos contribuintes
brasileiros tanto em relao aos meios em que h concesso o que uma con-
tradio per se, caso das rdios e TVs como nos que, mesmo no sendo objeto
de concesso, caso da imprensa escrita, obtm privilgios governamentais, tais
como renegociao de dvidas previdencirias, emprstimos em agncias de fo-
mento, entre outros.
47. Em relao ao rdio, embora a concentrao no seja to acentuada quanto na TV, a conexo entre o
poderio econmico dos grandes grupos de comunicao e os altos ndices de audincia tambm pode ser
observada. Afinal, das dez rdios AM e FM com maior ndice de audincia do Brasil, sete esto ligadas s
cinco maiores redes nacionais.
48. Quando os dados se estendem aos governos estaduais e grandes prefeituras, esses nmeros adquirem ainda
maior grandiloquncia. Embora no tenhamos esses dados, sabe-se que a relao entre mdia regional e governos
estaduais ainda mais destituda de critrios pblicos e democrticos. Especificamente quanto ao governo federal,
embora tenha havido, ao longo do tempo, tentativas de mudanas quanto instaurao de critrios pblicos, o fato
que o quadro permanece estruturalmente o mesmo, isto , a distribuio das verbas governamentais , em larga
medida, destinada aos grandes grupos.
Mdia e Poder... 431
TABELA 7
Gastos diretos da Presidncia da Repblica por favorecido em 2009,1 atividades em
televiso aberta
(Em R$ milhes)
Rede Repasses
Globo 6.703.992,09
Record 2.587.019,36
SBT 2.121.370,46
Bandeirantes 860.984,19
Rede TV! 429.758,25
Total 12.703.124,35
Fonte: Portal Transparncia Brasil Controladoria-Geral da Unio (CGU).
Nota: 1 At novembro de 2009.
Os valores, como se observa, chegam a cerca de 13 milhes de reais apenas

em 2009, cifra significativa para a realidade brasileira. Nesse sentido, deve-se notar
que a Rede Globo detm 70% da publicidade em geral, sendo que sua audincia
de 50%. Isso demonstra que, mesmo pelo critrio da audincia, h discrepncia
na alocao de verbas publicitrias no Brasil.49 Contudo, a ligao entre poder
poltico e mdia vai alm da transferncia de recursos oficiais, pois muitos dos
responsveis por regulamentar e fiscalizar as concesses de rdio e TV no Brasil
so proprietrios destas e, no raramente, reproduzem o seu poder poltico com
base nestas.
TABELA 8
Polticos que detm concesses de rdio e/ou TV
Casa legislativa Total de parlamentares Concessionrios Concessionrios (%)
Senado Federal 81 28 35
Cmara dos Deputados 513 61 12
Fonte: Projeto Excelncias Portal Transparncia Brasil, com base em declaraes Justia Eleitoral.50
Como, alm do mais, o financiamento das campanhas polticas em larga

medida privado de forma lcita ou no , alm da existncia da prtica do
chamado caixa 2 em diversas aes administrativas do setor pblico, conforme
inmeras denncias dos Ministrios Pblicos (MPs) estaduais e federal, a posse
de meios de comunicao por polticos de carreira amplifica a promscua priva-
tizao da vida pblica brasileira.
49. Dados citados por Veloso (2008) e retirados do Projeto Fatos Marcantes, da Revista Meio e Mensagem: Globo assu-
me liderana e vira referncia nacional. Disponvel em: <http://www.meioemensagem.com.br/fatosmarcantes30anos/
fato_interno.jsp?ID=243>.
50. Embora no seja um nmero exato, estima-se que polticos que ocupam cargos executivos e parlamentares
sejam proprietrios de aproximadamente 24% das TVs espalhadas pelo pas, isto , 59 emissoras das 250 concesses
de TVs comerciais.
Esse quadro de concentrao dos grandes meios tem sido rebatido pelos que
advogam ser a internet um meio alternativo de informao. Nesse sentido, o advento
de novas tecnologias de transmisso e a integrao crescente entre os diversos meios
tm provocado alteraes que podero ou no ter impactos futuros na democratiza-
o da informao no Brasil, dependendo de como se desenhar sua legislao e as po-
lticas pblicas para o setor. Mas, de concreto, pode-se dizer que, pouco mais de uma
dcada da introduo da internet na sociedade brasileira, os dados sobre audincia
nesta modalidade indicam que, em vez de democratizao da informao, a internet
tende a abrir espao para formas inditas de concentrao com novos protagonistas.
TABELA 9
Audincia nica na internet brasileira agosto de 2009
(Em milhes)
Portal Visitantes
Google 34.173
MSN/Windows Live/Bing 32.579
Orkut 27.893
UOL 27.685
Microsoft 25.700
IG 23.999
Globo.com 22.918
Terra 22.776
YouTube 22.434
Yahoo! 21.871
Fonte: Ibope Nielsen.
Os dados so claros ao demonstrar a oligopolizao que tambm ocorre

em escala internacional da internet no Brasil. Mesmo determinadas ferramentas
do novo sistema que, em tese, tenderiam a dar maior autonomia e independncia
ao receptor, como as referentes aos mecanismos de busca, so controladas por
grandes portais cuja concentrao ainda maior, como se pode ver na tabela 10.
TABELA 10
Ferramentas de busca mais utilizadas no Brasil agosto de 2009
(Em %)
Portal Buscas realizadas

Google 95,44
Yahoo! 1,88
Bing 1,65
Ask 0,23
Fonte: Serasa Experian Hitwise.

Mdia e Poder... 433
Nesse novo segmento, percebe-se o avano de grupos internacionais no

controle da mdia nacional, tendncia que vem se ampliando nos ltimos anos.
Mesmo para alm da internet, usual a associao dos conglomerados locais com
conglomerados mundiais de mdia.51
Em relao TV a cabo a situao emblemtica, pois h a participao
de grupos estrangeiros nas trs principais operadoras do pas: NET, SKY e TVA.
As duas primeiras, controladas pela Rede Globo, esto associadas a dois dos
principais conglomerados mundiais: a Telmex, de Carlos Slim, e a DirecTV, de
Rupert Murdoch, ambos, e notadamente Murdoch, tidos como magnatas da
mdia internacional. J a TVA, do Grupo Abril que edita a revista mais vendida
no Brasil, a Veja , tem participao da Telefnica.52
TABELA 11
Operadoras de TV a cabo nacionais e conglomerados internacionais a que esto
associadas
Operadora Rede Conglomerado estrangeiro
NET Globo Telmex
Sky Globo Directv
TVA Abril Telefnica
Fontes: Informaes disponibilizadas pelas empresas na internet.
No Siacco, a associao entre conglomerados nacionais e estrangeiros nem sem-

pre informada, e quando h referncias, estas so pouco claras. O controle acionrio
das empresas feito por meio de subsidirias em srie, com diversos nomes e diferen-
tes registros, o que torna impossvel o conhecimento da teia de propriedade dos meios
de comunicao no pas. Trata-se de deliberada opacidade, o que contribui sobrema-
neira para a baixa responsabilizao, e mesmo fiscalizao, dos meios de comunicao.
Enfim, o mercado da mdia no Brasil tem essencialmente as seguintes
caractersticas:
Concentrao horizontal: o mesmo grupo detm vrias empresas
na mesma rea.
Concentrao vertical: a empresa domina toda a cadeia produtiva,
como a produo, a programao, a distribuio e a veiculao.
Concentrao econmica: um nico grupo detm a maior parte da ver-
ba publicitria destinada a determinado veculo, que a principal fonte
de financiamento do setor.
51. A legislao brasileira permite que 30% do capital, desde que associado a uma empresa nacional, seja estrangeiro.
Esta alterao, ocorrida na dcada de 1990, foi resultado da presso dos meios de comunicao, tendo em vista a
necessidade de financiamento externo.
52. O grupo NET-SKY detm 74% do mercado de assinaturas de TVs a cabo.
Concentrao de meios ou propriedade cruzada: o mesmo grupo con-

trola vrios tipos de mdia, como jornais, rdios e televises (VELOSO,
2008, p. 103).
Conclui-se que as empresas de comunicao de modalidades diversas so alta-
mente concentradas no Brasil, em um quadro de oligopolizao no limite da mono-
polizao, e que embora a mdia seja considerada na teoria e no discurso como um
bem pblico, sua atuao empresarial e poltica ideolgica fortemente marcada pela
apropriao privada da esfera pblica e, logo, pela lgica privatista do mundo. So esses
personagens que se colocam como intrpretes e representantes da sociedade brasileira.
Mesmo quando o poder pblico em mbito subnacional no caso, as pre-
feituras tem a oportunidade de alterar esse quadro, no isso o que se verifica:
embora cerca de um quinto dos municpios brasileiros tenham retransmissoras
outorgadas, 95% delas emitem sinais das TVs privadas, desperdiando assim a
oportunidade de criar alternativas locais de comunicao.53
Por fim, quanto s rdios e s TVs comunitrias sobre as quais se de-
positou grande esperana de democratizao da mdia , o balano tambm
bastante negativo, pois:
A burocracia para se ganhar uma concorrncia faz com que apenas os grupos mais
articulados localmente, e com condies de contratar consultoria, consigam vencer
todas as etapas do processo de autorizao de execuo do servio junto ao Minis-
trio das Comunicaes e a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Alm disso, a
potncia das emissoras nica e limitada a 25 watts e altura do sistema irradiante
no superior a trinta metros, independente das caractersticas geogrficas e demo-
grficas do local, o que inviabiliza o servio em reas isoladas, como a Amaznia.
Por fim, a publicidade comercial vetada. Como no h outras fontes de receita
possveis e a fiscalizao por parte do Poder Pblico precria, as emissoras, com
freqncia, burlam as regras. Por esses e outros fatores, a Lei das Rdios Comuni-
trias apontada como empecilho ao crescimento de um sistema de comunicao
local, porque concorre com o modelo comercial. As tevs comunitrias tambm so
uma experincia incipiente no Brasil, uma vez que no h uma lei especfica que as
regule e que os custos para a implantao so elevados, razo pela qual h poucas
emissoras dessa natureza em funcionamento (VELOSO, 2008, p. 122).
Como se nota, os bices, inclusive legais, so de tal ordem que a pulveri-
zao da comunicao nas comunidades locais, vista como forma de preservar
identidades e formar um circuito contrastante aos grandes meios de comuni-
cao, no se efetivou. Trata-se de um instrumento extremamente importan-
te e vigente em alguns pases caso dos Estados Unidos, em que, paralela e
53. Dados extrados do site: <http://www.direitoacomunicacao.org.br>.

Mdia e Poder... 435
paradoxalmente, a oligopolizao convive com a experincia comunitria ,

cujas tentativas no Brasil foram sistematicamente derrotadas, tendo em vista a
presso que os grandes grupos empresariais, associados a polticos da banca-
da da mdia, fazem tanto no Congresso Nacional quanto nos rgos federais
de controle, caso do Ministrio da Comunicao, da Anatel e outros. Afinal,
dada a oligopolizao da grande mdia no Brasil, temas como a democratizao
do acesso comunicao e sua pluralidade jamais conseguem atingir status na
agenda governamental, pois so sistematicamente vetados.54
7 ALTERNATIVAS PARA A DEMOCRATIZAO DA MDIA55

Tendo em vista o inconteste poder da mdia, cujas consequncias as classes sociais
notadamente os trabalhadores , grupos sociais diversos, movimentos sociais que
defendem os grupos marginalizados, bem como determinadas empresas, indiv-
duos e pases sentem direta e indiretamente, analiso-se- quais medidas polticas,
legais e econmicas poderiam democratizar a mdia no Brasil, tanto no sentido de
desconcentrar sua propriedade quanto no sentido de responsabiliz-la. Para tanto,
a experincia de outros pases fundamental. Mas sero analizadas tambm a pers-
pectiva internacional com a percepo crescente impacto das fuses entre grandes
corporaes, assim como a influncia internacional da chamada mdia global.
Quanto ao Brasil, iniciativas j consolidadas como o Observatrio da
Imprensa e mesmo a Revista Imprensa cumprem importante papel alternativo
grande mdia, notadamente quanto a denncias da atuao desta. Em relao a
mdias independentes, as revistas e jornais Caros Amigos, Carta Capital, Brasil de
Fato e, mais recentemente, os jornais Retratos do Brasil e Le Monde Diplomatique
Brasil, entre outros, exercem importante funo ao mostrar ngulos distintos aos
da grande mdia sobre temas os mais diversos, construir alternativas editoriais/
ideolgicas e resistir hegemonia dos grandes conglomerados. Todas essas inicia-
tivas so, contudo, insuficientes, seja para trazer tona vises alternativas s da
grande imprensa, seja, especialmente, para o franqueamento do dissenso pois
sua abrangncia pequena se comparada aos grandes meios.
No que tange aos movimentos sociais, por vezes articulados internet, h de
se destacar iniciativas como: o Movimento de Rdios Livres (www.radiolivre.org);
o Movimento Nacional de Direitos Humanos (www.mndh.org.br), que abrange o
54. Embora no tenha relao direta com as rdios e as TVs comunitrias, as iniciativas, no governo Lula, de respec-
tivamente criar a agncia de regulao das TVs (ANCINAV), com poderes de regulao sobre o mercado de televiso
aberta, e a Empresa Brasileira de Comunicao (TV estatal), foram duramente criticadas pelos meios de comunicao
privados. No primeiro caso, a proposta foi derrotada; e no segundo o governo saiu vitorioso. A proposta de criao da
ANCINAV afetava diretamente a concentrao das TVs da sua fragorosa derrota.
55. No se pretende esgotar as possibilidades quanto s alternativas para a democratizao da mdia, e sim contribuir
para a reflexo, tendo em vista vrias experincias j existentes e exitosas.
tema da comunicao; a campanha Quem Financia a Baixaria Contra a Cidadania

(www.eticanatv.org.br); a Rede em Defesa da Liberdade de Imprensa (www.liberdade-
deimprensa.org.br); o Centro de Mdia Independente (www.midiaindependente.org);
a Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (www.abraconacional.org);
o Coletivo Brasil de Comunicao Social Intervozes (www.intervozes.org.br); a
agncia de notcias Carta Maior (www.cartamaior.com.br); entre outras.
Todas essas iniciativas so importantes e necessrias para a democratizao
da comunicao no Brasil o que implica tambm resistncia oligopolizao ,
mas de forma alguma so suficientes para de fato modificar a estrutura concentra-
da da mdia no Brasil. Da a necessidade de se criar um conjunto de alternativas,
nos campos poltico/legal e econmico.
Quanto ao mbito poltico/legal, pode-se citar de incio: i) a forma, en-
viesada politicamente, pela qual as concesses de emissoras de rdio e TV so
efetuadas, de que resulta a necessidade de se ampliar o escopo de participao
da sociedade politicamente organizada no sistema decisrio, sobretudo com a
criao de fruns consultivos e deliberativos e o fortalecimento do Conselho
de Comunicao Social, rgo auxiliar do Congresso Nacional cujas funes,
desde sua criao na dcada de 1990, tm sido sistematicamente esvaziadas.
Paralelamente, torna-se crucial; ii) o rigoroso impedimento da concentrao
acionria dos veculos de comunicao e a proibio de que um mesmo pro-
prietrio possua diversas modalidades de meios comunicacionais, tal como
se verifica em determinados pases europeus como ser discutido a seguir.
Para tanto, possvel estabelecer um prazo para que, progressivamente, haja a
desconcentrao da mdia.
Deve-se ainda incluir: iii) a punio rigorosa a mecanismos de pro-
priedade cruzada por meio do Poder Judicirio e particularmente da Anatel,
que poder ter poder de polcia para tanto; iv) a publicizao de informa-
es sobre os meios de comunicao, hoje ostensivamente opacas, por meio
inclusive de entidades especficas para tanto;56 v) o estmulo criao de
TVs, rdios e peridicos pblicos nem estatais nem privados , ao estilo
da Bristish Broadcasting Corporation (BBC) de Londres, embora adaptados
realidade brasileira; vi) a reviso da aludida lei das rdios e TVs comuni-
trias, tendo em vista constituir-se, tal como se configura hoje, em bice
efetivao de seu objetivo original para tanto, como veremos a seguir, a
concesso de crdito por meio de agncias de fomento estatais torna-se cru-
cial; vii) a ampliao do espetro das TVs e rdios estatais guisa do que
56. Embora ainda incipiente, o chamado governo eletrnico aponta para novas possibilidades de controles de-
mocrticos s diversas instncias do Estado assim como para riscos de concentrao da informao caso no seja
institucionalizado e sobretudo apropriado pelos grupos sociais organizados.
Mdia e Poder... 437
ocorre na Europa desde que independentes do poder poltico/partidrio

dos governos; e viii) a criao de ndices que avaliem a concentrao da
mdia e a democratizao da informao, proposta na qual trabalham dois
grupos: a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura (Unesco) e o Coletivo Intervozes.57
Deve-se incluir por fim, ix) a reviso do processo de renovao das conces-
ses pblicas a rdios e TVs no sentido de que haja critrios claros e transparentes
para tanto, assim como fruns deliberativos que envolvam o Estado, a sociedade
politicamente organizada, as empresas e as organizaes de consumidores das
informaes; x) a criao de uma lei especfica para a imprensa, que garanta fun-
damentalmente o clere julgamento e sobretudo o direito de resposta;58 e xi) o
chamado direito de antena, vigente em pases como Portugal e Espanha, cujo
objetivo dar voz, por meio de TVs e rdios de curto alcance, a entidades organi-
zadas: partidos, sindicatos, movimentos e associaes profissionais.
Quanto ao mbito econmico, algumas aes do Estado podem surtir efei-
tos decisivos desconcentrao/democratizao da mdia, por meio: i) da publi-
cizao das dvidas das empresas de comunicao com o Estado; ii) da conces-
so de crdito, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), pelo Banco do Brasil (BB), pela Financiadora de Estudos e Projetos
(FINEP) e por outros orgos de financiamento pblico constituio de rdios,
TVs e peridicos comunitrios, alternativos e independentes do grande capital;
iii) da no concesso de novos emprstimos aos grandes conglomerados de co-
municao, assim como da no ampliao do prazo para liquidao de antigas
dvidas destes para com o Estado, todas formas de diminuir o poderio econmico
dos oligoplios; iv) da alocao de verbas publicitrias governamentais, dos trs
nveis da Federao assim como dos trs poderes, segundo outros critrios que
no a audincia/alcance dos rgos, o que implica distribuio equitativa com vis-
ta a estimular o espraiamento de veculos de comunicao, medida que s poder
57.A definio e aplicao de critrios para esses ndices implicam regulamentao e tornam mais perceptveis os
conflitos de interesses, caso dos parlamentares que so responsveis por legislar sobre o sistema de comunicao
nacional e ao mesmo tempo detm concesses de rdio e TV.
58. importante notar que todas as tentativas de regular minimamente a programao das TVs ocorreram por meio de
acordos de cavalheiros entre o governo federal, sobretudo o Ministrio da Justia (MJ), e as emissoras de TV, dado
inexistirem mecanismos de controle por parte do Estado e da sociedade sobre os meios de comunicao. Os resulta-
dos concretos destes referidos acordos foram nulos, pois no alteraram praticamente em nada a total liberdade das
emissoras em decidir a programao do que os brasileiros veem. Por outro lado, iniciativas provindas da sociedade, tais
como a ONG Tver (tver.zip.net/), so alvissareiras da tomada de conscincia dos grupos sociais quanto necessidade
de a sociedade se mobilizar com vista a democratizar a televiso brasileira. Por fim, cabe o comentrio de que a recente
derrogao da obrigatoriedade do diploma para o exerccio da profisso de jornalista denotou a vitria perseguida
h dcadas das empresas de comunicao que, com isso, no apenas barateiam a fora de trabalho como potencial-
mente a tornam menos combativa.
ter eficcia plena se adotada por meio de lei;59 e v) do estabelecimento de contra-

partidas a qualquer benefcio que os grandes meios venham a obter do Estado,
tal como, entre outros, a obrigatoriedade de que cada veculo de comunicao
tenha um ouvidor independente, eleito por entidades da sociedade politicamente
organizada e por consumidores, mas pago pelas empresas, guisa da inovadora
experincia da ouvidoria da Defensoria Pblica de So Paulo, que totalmente
independente da instituio.60
Em relao internet, o aprofundamento de polticas pblicas vigentes re-
lacionadas incluso digital, gratuidade da banda larga e ao barateamento de
computadores com a vantagem de estimular a indstria nacional poder am-
pliar o leque de internautas. Mais importante, contudo, a capacidade do Estado
em tornar a chamada convergncia tecnolgica, como se viu, um vetor demo-
cratizante, em contraste aludida concentrao da internet e ao modelo de TV
digital adotado pelo Brasil, cuja acessibilidade e interatividade so dificultadas.61
Em perspectiva global, pode-se destacar a tentativa de constituio de cen-
tros de informao independentes, como o Media Watch e o Le Monde Diplo-
matique, entre inmeros outros. Estes centros no apenas se utilizam da internet
como veculo de informao global, mas principalmente avaliam os grandes jor-
nais, revistas, agncias noticiosas62 e emissoras de TVs, procurando demonstrar,
assim, outros lados, outras vozes e outras interpretaes dos fenmenos que ten-
dem a ser retratados de forma homognea pelos grandes grupos de comunicao.
O estmulo a rgos dessa natureza, assim como o papel mais profcuo de entida-
des como a ONU e outras organizaes internacionais, no sentido de colocar na
agenda internacional o fenmeno da oligopolizao da mdia mundial, tarefa
central na agenda mundial. Os governos nacionais podem ter papel preponderan-
te nessa articulao, sobretudo o chamado G-20, particularmente os dos pases
emergentes fortalecidos aps o crash de 2008.
Finalmente, fundamental analisar as caractersticas da legislao vigente
em outros pases como forma ao mesmo tempo de evitar a oligopolizao e esti-
mular a democratizao, pois:
Inmeros pases aprovaram regras para regular o mercado de mdia, especialmente
no que diz respeito propriedade. As limitaes envolvem desde cotas para contedo
59. Embora seja o prprio Congresso Nacional que poder votar uma lei como esta, com todas as presses do meio
empresarial e da bancada da mdia, possvel que tal medida seja vitoriosa, tendo em vista a capacidade da socie-
dade politicamente organizada em se mobilizar, como ocorreu em outros momentos da histria brasileira.
60. Disponvel em: <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=2881>.
61. A recente aprovao, na Argentina, da lei que desconcentra a propriedade dos meios de comunicao, democrati-
zando-a, alvissareira. Disponvel em: <http://www.argentina.ar/_es/pais/nueva-ley-de-medios/C2396-nueva-ley-de-
medios-punto-por-punto.php>.
62. Quanto s agncias de notcias internacionais, so altamente oligopolizadas, pois so poucas e fortemente homo-
gneas: trata-se de mais um aspecto da oligopolizao global.
Mdia e Poder... 439
(nacional, independente ou regional), at barreiras com relao aos ndices de audin-

cia; participao no mercado de publicidade; percentual de participao no capital das
empresas e regras com relao ao tamanho do mercado (local, regional ou nacional).
Em linhas gerais, as regras bsicas podem assim ser definidas:
Duopoly rule (regra do duoplio): proibio de que um operador de servio
de radiodifuso seja proprietrio de mais de uma emissora do mesmo tipo no
mesmo mercado;
One-to-a-market rule (regra do um por mercado): estabelece que uma pessoa fsica
ou jurdica no pode ser proprietria, no mesmo mercado, de mais de uma emis-
sora de TV em VHF ou de uma combinao de emissoras de rdio AM e FM;
Multiple ownership rule (regra da mltipla propriedade): limita a formao
de conglomerados de mdia, tanto horizontal quanto verticalmente, estabe-
lecendo regras que limitam a propriedade, em nvel nacional, de emissoras de
radiodifuso, bem como estabelece abertura na grade de programao para
programas independentes.
Cross-ownership rule (regra da propriedade cruzada): probe futuras aquisies
de emissoras de radiodifuso por pessoa fsica ou jurdica que (...) [seja] pro-
prietria de jornal dirio cuja base de atuao seja na mesma rea geogrfica.
Apesar da regulao, a tendncia hoje de concentrao no mercado da comunicao.
Albarran e Moellinger (2002, p. 103) afirmam que houve, nos anos 1980 e 1990, uma
quantidade sem paralelo de fuses e aquisies, que levou ao surgimento de oligoplios
formados por conglomerados globais de mdia. Segundo os autores, estas empresas,
tambm chamadas de mega mdias ou corporaes transnacionais de comunicao
social, operam numerosos meios, como jornais, estdios de cinema, empresas de radio-
difuso e gravadoras (VELOSO, 2008, p. 122-123).
Como se observa, h mecanismos viveis e j aplicados em vrios pases, que
podem impedir a oligopolizao. Se minimamente aplicados ao Brasil, a situao
da comunicao tenderia a ser muito diferente do que hoje.63 Contudo, como
alerta Veloso (2008), os processos de fuso globais vm corroendo os avanos
conquistados em nvel nacional, o que faz da oligopolizao uma questo in-
ternacional a ser enfrentada por governos nacionais, instituies multilaterais e
movimentos sociais nacionais e internacionais.
63. O caso da Frana emblemtico da preocupao do Estado em impedir oligoplios, pois, alm de grande parti-
cipao de TVs estatais no sistema de comunicao, (...) existem trs limites impostos propriedade: participao
no capital, nmero de licenas e quota de audincia. Uma pessoa individual no pode deter mais de 49% de um
canal nacional ou 33% de um canal local, se a audincia mdia anual superior a 2,5% do total da audincia. Pelo
rdio, uma entidade no pode controlar uma ou mais estaes ou rede se a audincia global for superior a 150
milhes. As empresas no podem adquirir um novo jornal se essa aquisio incrementar sua circulao diria em
mais de 30% (VELOSO, 2008, p. 125).
Um mundo realmente democrtico necessita responsabilizar, no sentido de con-
trolar a mdia democraticamente, reitere-se, apesar da tautologia nos mbitos
nacional e mundial, tendo em vista anular o paradoxo da simultaneidade pblico/
privado que ela contm e que vem se expandindo. Como o mundo vem se tor-
nando cada vez mais homogneo, em termos estticos e de valores, em contraste
ao aumento exponencial da desigualdade poltica e social, a democratizao das
comunicaes tema de primeira grandeza como fenmeno internacional, em-
bora com vrias faces locais, regionais e nacionais.
Como assinalado, os clssicos da modernidade preocuparam-se e teorizaram so-
bre o tema das paixes humanas que, sem freios e contrapesos, levariam os homens
tirania. Essas paixes podem ser traduzidas contemporaneamente em interesses,
presentes no enorme poder que a mdia possui em escala global. Exercendo a sua
capacidade de influenciar a agenda poltica simultaneamente a uma atuao vigorosa
como empresas/ conglomerados capitalistas, cuja mercadoria-notcia cada vez mais
associada ao entretenimento, as organizaes do quarto poder designao comu-
mente utilizada em referncia s organizaes da mdia no raro representam, de
fato, o primeiro poder. Mas a mercadoria-notcia difere das outras mercadorias,
tendo em vista as consequncias que pode acarretar aos grupos sociais. Este tema
paradoxalmente pouco desenvolvido pelas teorias polticas sobre a democracia, j
que todas elas tm no acesso informao um pressuposto crucial.
Por isso, como uma reflexo mais atenta das teorias polticas da democracia,
notadamente no contexto das sociedades miditicas, em que a poltica informacional se
destaca, urge aes efetivas que responsabilizem e controlem o poder da mdia para
que, de fato, a democracia possa se materializar. Assim, as predies dos modernos
clssicos do liberalismo poltico sistema filosfico e ideolgico aos quais os meios
de comunicao afirmam filiar-se de que haja controles mtuos a todos os que de-
tenham poder, talvez possam se concretizar, cumprindo assim a mdia um papel
minimamente pblico em meio ao universo privado, mercantil, ao qual pertencem,
e que experimenta franca internacionalizao. 64 Nesse sentido, deve-se ressaltar que
a democratizao da mdia incide diretamente na prpria experincia democrtica,
pois no apenas os meios de comunicao intermedeiam as relaes sociais nas socie-
dades de massa, como ve viu, mas tambm possibilitam conhecer realidades que no
as vivenciadas. A responsabilidade dos meios de comunicao perante a construo
permanente da democracia por demais grandiosa para que interesses empresariais,
privatistas e sem qualquer responsabilizao e controles democrticos possam se so-
brepor esfera pblica, em qualquer sentido que esse conceito possa assumir.
64. Note-se que se buscou observar na mdia posies provenientes do liberalismo poltico, tais como pluralidade, acei-
tao de conflitos, responsabilidade como contrapartida liberdade, entre outras caractersticas. Com isso, buscou-se
verificar se a prtica dos veculos de mdia era coerente com o que estes pregam.
Mdia e Poder... 441
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CAPTULO 14
Valores sociais e democracia: desafios construo

de uma cultura sensvel aos direitos humanos
1 INTRODUO
Com o retorno da ordem democrtica e a promulgao da Constituio Federal de
1988 (CF/88), pautada pelos direitos humanos, a agenda para o pas nesse campo
passou da instituio de uma ordem legal garantidora dos direitos civis, polticos
e sociais para a efetivao destes. Mais de 20 anos depois, a pauta da efetivao
continua atual. Diversas instituies do Estado resistem nova ordem, continu-
ando a operar em desacordo com os direitos fundamentais por meio do abuso da
violncia, apoiando-se para isso na intransparncia, na ausncia de mecanismos de
responsabilizao e controle social efetivo e, por vezes, no apoio tcito de parcelas
significativas da populao. Para alm da violncia institucional, as relaes sociais
permanecem sendo informadas por valores hierrquicos e pela intolerncia para
com a diferena, resultando amide em formas violentas de resoluo de conflitos.
Observa-se, portanto, um descolamento entre o reconhecimento formal de amplos
direitos, por um lado, e o no reconhecimento ou, mais propriamente, um reco-
nhecimento seletivo de direitos no mbito das prticas sociais efetivas, tanto para
a populao em geral quanto, particularmente, para os agentes estatais, por outro.
Entre as causas para essa distncia entre regras e prticas sociais, bastan-
te destaque tem sido dado existncia de valores sociais arraigados na cultura
brasileira que se chocariam com o iderio moderno dos direitos humanos, de
matriz individualista e igualitarista. Nesse contexto, o desenvolvimento de uma
cultura democrtica e cidad surge nos debates pblicos como um dos desafios
efetivao dos direitos humanos no pas, motivando, inclusive, a elaborao do
Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos (BRASIL, 2007). De fato, a
questo da cultura se coloca como tema recorrente nas proposies de polticas
para a rea, constando j no Mutiro contra a Violncia, de 19851 e, mais tarde, no
primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) de 1996.2
1. Entre as propostas do Mutiro, elaborado pelo Ministrio da Justia (MJ) em colaborao com a Comisso Teotnio
Vilela, encontra-se a realizao de campanhas nacionais nos meios de comunicao sobre os direitos e os deveres dos
cidados, bem como a incluso dos direitos fundamentais como matria nos currculos escolares.
2. O primeiro PNDH contava com um tpico especfico intitulado Educao e cidadania: bases para uma cultura
de direitos humanos, subdividido em Produo e distribuio de informaes e conhecimento e Conscientizao e
mobilizao pelos direitos humanos.
Mais recentemente, vem ganhando fora, com base em dados de pesquisa

de opinio, a noo de que esse dficit cvico por parte da populao caracters-
tico das classes populares, que, por serem menos instrudas, carregariam ainda os
valores da sociabilidade tradicional brasileira, de tipo hierrquico. Por outro lado,
a nossa elite escolarizada j teria alcanado em larga medida uma viso de mun-
do eminentemente moderna. Sendo assim, o remdio de poltica pblica mais
indicado resoluo do problema posto seria a elevao das taxas de escolaridade
da populao, resultando em modernizao valorativa do pas como um todo
(ALMEIDA, 2007). Por outro lado, diversos autores vm argumentando, a partir
de Souza (2000, 2003, 2004, 2009), que no existiria uma dualidade valorativa
entre os brasileiros e que todos so, como sociedade, produtos da modernidade
ou, para ser mais exato, produtos de uma modernizao perifrica. Comparti-
lharamos, em larga medida, do mesmo cdigo de valores ocidentais, estando o
problema brasileiro no campo da cidadania mais bem localizado na perene desi-
gualdade, que remonta a uma trajetria histrica de excluso social, econmica
e poltica de parcelas bastante significativas da populao. Assim, poderamos
argumentar, nosso dficit no campo dos direitos humanos decorrncia antes
da no incluso desse enorme contingente de despossudos, cuja inadequao
objetiva e subjetiva ao pas construdo pelos includos acaba por reforar valores
preconceituosos. Como consequncia, a instituio de polticas pblicas focadas
na promoo de alguma forma de pedagogia moral (cultura da paz, educao
em direitos humanos e conscientizao poltica) teria uma influncia limitada na
resoluo do problema de fundo, caso no viesse acompanhada de alteraes no
sistema de excluso social subjacente.
Ainda que teoricamente mais bem embasada, a argumentao geral dessa lti-
ma perspectiva se mostra, primeira vista, em desacordo com a evidncia emprica
oferecida pelas pesquisas de opinio a respeito dos valores sociais dos brasileiros, que
parecem dar suporte tese da dualidade de valores. A partir desse quadro, prope-
se a seguir uma anlise crtica dessas interpretaes divergentes, debatendo o acesso
diferencial da populao nacional a bens simblicos e opinies polticas tpicas da
modernidade. No que se refere aos valores e s opinies polticas, especial ateno
ser dada matriz ideolgica dos direitos humanos, compreendidos a partir de sua
construo histrica como representativos dos ideais da modernidade.3
Para tanto, reconstri-se no miolo do texto o argumento apresentado por
Souza (2000), em especial sua discusso com as interpretaes devedoras da
hiptese da inautenticidade, discutindo seus limites luz de dados de pesquisas
3. No que este texto se mostra de acordo, por exemplo, com Touraine (1994). Os ideais expostos na Declarao
Universal de 1792 parecem uma sntese adequada dos ideais e das promessas da modernidade, capaz de exprimir
tanto os novos valores de liberdade e igualdade quanto, quando considerado o processo histrico que se segue a ela,
as contradies e os limites do projeto moderno.
Valores Sociais e Democracia... 447
de opinio. Do ponto de vista emprico, a anlise se apia prioritariamente na

Pesquisa Social Brasileira (PESB) e, de forma secundria, na Pesquisa Nacional
de Percepo dos Direitos Humanos (BRASIL, 2008) e na anlise dos dados
do projeto Pacto Social e Democracia no Brasil, por Reis e Castro (2001).
Dado o carter do texto, a anlise das diversas informaes contidas ser sinte-
tizada. Alm da consistncia metodolgica e da proximidade das questes com
a problemtica geral exposta anteriormente, a PESB foi analisada por Almeida
(2007), que sintetiza o argumento em prol do aumento da escolarizao, pre-
tendendo comprovar empiricamente a tese defendida. O estudo desse autor
gerou intenso debate pblico aps a divulgao de seus resultados em veculos
de comunicao de massa, servindo de plataforma para o debate de opinies
bastante divergentes a respeito do tema. Por meio da anlise crtica dos dados
da PESB e de outras pesquisas, prope-se uma interpretao diferente tanto
de Almeida (2007) quanto de Souza (2000, 2003, 2004, 2009) da nossa mo-
dernidade valorativa, com o intuito de contribuir para o debate pblico a res-
peito das caractersticas de nossa cultura cvica e sua relao com a promoo
dos direitos humanos e a qualidade da democracia.
2 DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA

certo que a temtica dos direitos humanos guarda relao problemtica com a
poltica de Estado no Brasil. Ainda que signatrio de primeira hora da Declarao
Universal de 1948, o Brasil no contava com uma poltica sistemtica para a rea
at 1996, quando foi promulgado o decreto de criao do PNDH. Com efeito,
durante parte significativa dos ltimos 60 anos, o Estado nacional atuou decisiva-
mente na restrio dos direitos fundamentais dos seus cidados, por meio de atos
oficiais, oficiosos e ilegais, que incluram fechamento do congresso, governo por
decreto, outorga de uma constituio autoritria, cassao de mandatos, demisso
de funcionrios e perseguio poltica, exlio de nacionais, censura, represso a
manifestaes polticas, atos secretos de espionagem, interrogatrio, detenes
arbitrrias, torturas e execues extrajudiciais. A continuidade de algumas dessas
prticas autoritrias mais de duas dcadas aps a promulgao da CF/88 coloca
em xeque o sucesso da transio democrtica, quando se entende que a demo-
cratizao exige tanto a proclamao quanto a institucionalizao de normas e
procedimentos formais, com o estabelecimento de padres regulares de interao
baseados na nova ordem social proclamada, estruturando-se um novo campo de
expectativas e aes possveis para os agentes sociais.
Para alm das violaes cometidas pelo Estado por meio de seus agen-
tes, este no se mostrou capaz de garantir os direitos de cidadania proclama-
dos quando da instituio da ordem democrtica, atuando por vezes como
ativo reprodutor da herana colonial, escravocrata e autoritria, da excluso
social e das desigualdades no que se refere ao acesso a direitos civis, polticos

e sociais. Assim, apesar do aumento exponencial no nmero de defensores
pblicos nos ltimos anos, o acesso justia ainda funo da renda, das
relaes pessoais e do conhecimento do mundo das leis. O acesso aos direitos
trabalhistas, que por muito tempo foi premissa para o direito seguridade
social como um todo sendo a carteira de trabalho uma certido de nasci-
mento cvica (SANTOS, 1979, p. 76) e hoje ainda define a situao do ci-
dado frente previdncia, alcana menos da metade da populao ocupada;
alm disso, so comuns casos de trabalho infantil e trabalhos forados. J o
acesso educao foi, durante a maior parte do sculo XX, um privilgio das
elites, situao que permanece em larga medida no que se refere ao ensino
superior e ao ensino bsico de qualidade. Sendo a educao formal algo que
se adquire, tipicamente, em fase especfica do ciclo de vida, o impacto das
polticas educacionais ou da falta delas permanece por at uma metade
de sculo estruturando tanto as oportunidades de incluso laboral quanto as
formas de participao na vida cvica.
Os avanos substantivos da transio democrtica no campo da garan-
tia dos direitos de cidadania se mostram, dessa forma, distantes dos avanos
formais. Isso se d por conta de dois fatores intimamente inter-relacionados.
Primeiro, a distncia entre o reconhecimento jurdico de tipo individualista, uni-
versalista e igualitrio no sentido da igualdade de todos os indivduos perante a
lei , instaurado pela nova ordem constitucional, e as formas de reconhecimento
social de tipo hierrquico e autoritrio que relegam largas parcelas da popula-
o situao de subcidadania. Segundo, a incapacidade estatal de efetivar os
direitos proclamados em lei, isto , o relativo fracasso do Estado em realizar as
promessas da nova ordem democrtica no que se refere garantia de direitos.
Com efeito, parte-se do diagnstico de que no aspecto da democratizao rela-
cionada garantia dos direitos fundamentais que as transformaes se mostram
menos marcantes, apresentando insistente continuidade de prticas de violao
de direitos humanos. A transio democrtica brasileira apresenta-se mais frgil
no aspecto da democracia relacionado garantia de direitos fundamentais, e, no
que se refere a esse aspecto, a fragilidade encontra-se menos no arcabouo legal
existente do que na recorrncia de prticas que violam esses direitos garantidos
constitucionalmente e em uma srie de outras legislaes. As consequncias des-
se quadro para a consolidao da democracia no pas so claramente negativas,
visto que: i) a permanncia de prticas de violao dos direitos humanos por
agentes estatais limita fortemente os direitos civis bsicos necessrios cidadania
poltica; ii) a incapacidade do Estado de garantir os direitos promulgados no
regime democrtico frustra as expectativas dos atores envolvidos com o proces-
so de democratizao e aliena a populao, gerando apatia poltica, dficit de
participao e crise de legitimidade; e iii) as desigualdades no acesso a direitos

implicam uma srie de dispositivos de excluso de atores, temticas e opinies da
esfera pblica poltica, seja pela represso violenta organizao de setores exclu-
dos, seja pelo no reconhecimento desses grupos como interlocutores legtimos
nessa esfera, seja ainda pelo desconhecimento mesmo por parte desses atores das
formas legitimadas de participao poltica na quadratura institucional atual
fomentando, dessa forma, a reproduo de padres clientelistas de interao en-
tre o Estado e a sociedade.
Assim, a garantia de direitos fundamentais elemento inescapvel de qual-
quer anlise de determinado regime que se pretenda democrtico. Essa consta-
tao se faz particularmente relevante para analisar regimes de democratizao
recente, nos quais os diversos direitos proclamados tendem a ser efetivados em
ritmos e graus diferentes. Nesses termos que podemos localizar a fragilidade
da democracia brasileira na necessidade de se efetivar os direitos fundamentais
proclamados, entendidos como condio para a formao das identidades e opi-
nies capazes de informar o processo poltico moderno. Sem aprofundar dema-
siadamente no tpico da relao entre soberania popular e direitos humanos na
estruturao de democracias modernas, baseadas no pluralismo de valores e de
interesses e na igualdade jurdica, cabe notar apenas que so os direitos humanos
que garantem a possibilidade de cada indivduo atuar como sujeito autnomo
livre e igual nos processos coletivos de discusso e deciso acerca das leis para
todos (SCHUMACHER, 2004, p. 87) e que esses direitos incluem as condies
existenciais bsicas necessrias participao poltica.
2.1 Entraves para a poltica de direitos humanos no Brasil: informao e opinio

Sintetizando o argumento j apresentado, entende-se a democracia neste estudo
como um processo que envolve duas dimenses (o estabelecimento de institui-
es polticas competitivas e de um regime de garantia de direitos fundamen-
tais) e duas etapas (proclamao e efetivao). Sobre as dimenses, as institui-
es polticas competitivas respondem necessidade de se criar procedimentos
formais para a escolha e a troca de mandatrios, que se fazem, por esses
mecanismos, altamente responsivos aos mandantes. J o regime de direitos fun-
damentais estabelece as condies de possibilidade para que os cidados possam
participar com autonomia e em condies de igualdade dos processos polticos
de debate, contestao, formulao de demandas e deliberao. No que se re-
fere s etapas, a nfase na noo de democracia como processo, isto , como
democratizao. Nesse registro, ao analisar determinado regime poltico, cabe
observar no apenas em que medida este se funda em um conjunto de normas
proclamadas que atenda s duas dimenses apontadas, mas tambm avaliar em
que medida essas normas so efetivadas.
Observados o avano significativo em algumas reas nos perodo ps-

constitucional (sade, previdncia social, assistncia social, educao e pobreza)
e a manuteno de situaes preocupantes em outras reas (sistemas prisional e
socioeducativo, violncia policial, execues extrajudiciais e acesso justia), um
elemento chama ateno: a tendncia de avano em temticas nas quais o Estado
atua como promotor de direitos e de estagnao ou, at mesmo, piora pontual
em temticas nas quais o Estado deveria atuar como garantidor e defensor de
direitos mas atua, de fato, como agente violador.
Uma das hipteses levantadas para o avano observado em diversos espaos se
refere a processos recentes que combinaram dois elementos. Primeiro, a emergncia
de determinada questo social na esfera pblica, com fora suficiente para mobili-
zar grupos sociais relevantes, gerar relativo consenso sobre sua relevncia, pautar
a agenda poltica e ser compreendida pelos mandatrios como possvel espao de
atuao seja essa compreenso baseada em um iderio de transformao social
ou em um clculo propriamente eleitoral, seja, como mais frequente, por uma
combinao de ambos. Segundo, o surgimento de determinada soluo de Estado,
baseada na formao de uma comunidade epistmica entendida como uma rede
de especialistas reconhecidos em domnio articular e com autoridade legitimada em
termos de conhecimentos politicamente relevantes (HAAS, 1992) voltada para
a definio, a delimitao e o estudo de determinado problema social, que oferta
solues de polticas pblicas.
essa comunidade epistmica particular, que se forma com base na cons-
tituio de consensos tericos e compromissos normativos entre cientistas e tc-
nicos por vezes tambm ativistas e burocratas , que garante um discurso
pblico cuja base argumentativa se pode identificar no s na racionalidade, mas
tambm em determinado ethos cientfico ou, mais precisamente, no reconhe-
cimento social disseminado da tcnica e da cincia como campos legtimos de
produo de saberes teis ao Estado e formulao de polticas pblicas. Entre-
tanto, para que essa comunidade produza eficazmente seus efeitos simblicos e
seja assimilada pela lgica de ao do Estado, faz-se necessria a constituio de
todo um complexo sistema de coleta de informaes e produo de indicadores,
que instauram um regime particular de produo de verdade. Esses indicadores
pressupem toda uma srie de dispositivos de contagem estatstica de informa-
es socioeconmicas e a formao de centrais de clculo que agreguem todas
as informaes dos questionrios, formulrios etc. e as depurem (LATOUR,
2000). Na medida em que no se faz possvel a apurao dessas informaes, a
formao das centrais de clculo se v impossibilitada e o campo de conhecimen-
to sobre o assunto se v limitado a relatos, troca de informaes por ativistas e
pesquisas pontuais de carter qualitativo.
Eventualmente, todavia, a constituio desses regimes de verdade pode

ocorrer desigualmente entre as diversas reas de polticas pblicas, em funo de
interesses do Estado e da maior ou menor dificuldade na coleta de informaes.
Por um lado, isso relega determinados problemas a um segundo plano nas prio-
ridades polticas dos governantes e, por outro, condiciona a concepo do que
so os problemas a serem enfrentados nas reas em que as centrais se fazem mais
poderosas.4 Em especial, retomando o argumento inicial, nota-se que as reas
nas quais h menos informaes disponveis e estas so menos confiveis
so aquelas em que o Estado atua como violador de direitos (GOLDSTEIN,
2007, p. 66). Nesse caso, os interesses do Estado se chocam com os interesses
de conhecimento, colocando uma barreira de difcil transposio para a elabo-
rao de polticas pblicas. A existncia de largas reas do Estado marcadas pelo
segredo logo, colocadas margem do escrutnio pblico significa, mais do
que a possibilidade dos agentes estatais que atuam nessas reas agirem de forma
diversa daquela prescrita formalmente, a improbabilidade de que essas reas ve-
nham a ser devidamente tematizadas e criticadas na esfera pblica. Isso resulta
em reduo da presso propriamente poltica por mudana, da capacidade de
elaborao e execuo de polticas que efetivem essas mudanas e mais rele-
vante no que toca ao tema desenvolvido neste estudo das possibilidades de se
observar uma mudana nos valores sociais.
O problema dos arcana imperii (segredos de Estado) e sua relao com o ideal
democrtico da transparncia um conflito de difcil superao por todas as socieda-
des democrticas contemporneas. No por acaso, Bobbio (1997, p. 29) identifica a
superao dos arcana imperii como uma das promessas no cumpridas da democra-
cia. Entretanto, em sociedades de transio democrtica recente, o problema da in-
transparncia se coloca de forma mais presente, haja vista que a construo histrica
apologtica sobre os arcana imperii indissocivel da apologtica do Estado autori-
trio, do soberano como pai ou patro e, portanto, da ideia de sditos ignorantes e
indceis, em que a relao poltica, isto , a relao entre governante e governado,
pode ser representada como uma relao de troca, um contrato... no qual o gover-
nante oferece proteo em troca de obedincia. (BOBBIO, 1997, p. 93). Da mesma
forma, a inverso de prioridades das obrigaes do sdito em direo aos direitos dos
indivduos frente ao Estado indissocivel da gnese moderna dos direitos huma-
nos como direitos individuais e inalienveis, a serem garantidos a todos igualmente.
4. Ainda que no caiba neste estudo desenvolver esse ponto, importante notar que a possibilidade de construo
de indicadores pressupe sempre uma reduo mais ou menos arbitrria de determinado fenmeno a um conceito
operacionalizvel. Essa reduo pode se dar tanto pela restrio deste fenmeno demasiadamente complexo a seus
elementos mais facilmente verificveis, quanto, alargando um pouco o que entendemos por reduo, pela agregao
de diversos fenmenos bastante diversos em nico ndice. Assim, sem descartar seus poderosos efeitos para a pro-
duo e o acmulo de conhecimento, no so desprezveis seus efeitos de classificao da realidade. Talvez o melhor
exemplo dessa redefinio do problema a questo da pobreza, que sofreu uma transformao de consequncias
notveis para a poltica pblica quando foi reduzida varivel renda.
Entretanto, como ser exposto com maiores detalhes posteriormente, h con-

dies sociais especficas que limitam o exerccio da cidadania, estruturando os
valores sociais. De fato, Bobbio (1997, p. 31) percebe essa dificuldade, apon-
tando para o fracasso da educao para a cidadania na transformao do sdito
em cidado educao essa que surgiria principalmente no prprio exerccio
da prtica democrtica.
No difcil, portanto, estabelecer uma relao ntima entre uma cultura cvi-
ca de sditos, por um lado, e uma histria poltica marcada por regimes autoritrios
e que no valorizaram o papel da deliberao pblica na elaborao de polticas.
Mais do que isso, coloca-se clara a relao entre o controle de informaes e as
possibilidades de emergncia, na esfera pblica, de uma questo social. Sem infor-
maes verdadeiras sobre diversas violaes de direitos humanos, o pblico torna-se
menos apto a debater determinados assuntos e construir uma opinio embasada
em fatos. O controle de informaes e a mentira propriamente dita, quando usadas
como armas polticas, tendem a produzir no pblico o efeito de confundir fato e
opinio (ARENDT, 1992, p. 309). Para citar apenas um exemplo, as torturas e os
assassinatos cometidos pelo Estado brasileiro durante o perodo da ditadura militar
no so entendidos por parte extensa da populao como fatos a partir dos quais se
construiriam opinies polticas a respeito do nosso passado; eles so, em si, objetos
de disputa e opinies distintas a respeito do que de fato ocorreu no perodo.
A ausncia de transparncia do Estado no seu fazer , portanto, no apenas
consequncia do autoritarismo, como tambm entrave mudana: reas onde
no h informao fidedigna tornam-se menos propcias a serem tematizadas na
esfera pblica e, quando o so, confunde-se fato e opinio, desqualificando-se o
debate. Essa desqualificao ocorre, de forma ainda mais aguda, no que se refere
formao de uma rede de especialistas, que se torna menos qualificada, mais opi-
nativa e menos poderosa na sua capacidade de argumentao e influncia sobre os
termos do debate. H, assim, tanto interdies ao debate pblico quanto dificul-
dades para a elaborao de polticas.5 Para alm disso, h a preferncia dos manda-
trios em atacar questes nas quais, pela existncia de indicadores, a publicizao
dos bons resultados mais efetiva em seus efeitos de capitalizao poltica.
Por fim, podemos afirmar, em conformidade com a literatura mais or-
todoxa, que os espaos em que se observam maiores avanos estatais em uma
sociedade democrtica so condicionados de forma decisiva pelo apoio da
5. O formato de elaborao de polticas expresso no plano plurianual (PPA) particularmente evidenciador dessas difi-
culdades: se h problemas no estabelecimento de cadeias de causalidade e na mensurao de impactos, se solapam as
bases tanto para a formulao quanto para a avaliao de programas. Fragilizadas essas bases, fragiliza-se, em termos
tcnicos, o argumento em favor da criao do programa. Uma vez que este criado, tornam-se frgeis, novamente
nesses termos, os argumentos em defesa do adequado provimento de recursos principalmente oramentrios, mas
tambm humanos e logsticos para o programa, que se torna alvo preferencial para contigenciamentos.
populao a determinadas polticas, embasadas nos valores sociais observveis

por meio de pesquisas de opinio. Dado que, em boa medida, os direitos civis
so identificados pela populao brasileira como privilgios (CALDEIRA,
1991), coerente que observemos avanos mais significativos no campo dos
direitos sociais, apoiados pelo grosso das classes populares. Nessa perspec-
tiva, a construo de uma ampla poltica de Estado de direitos humanos se
encontraria severamente limitada pelos valores polticos de largas parcelas da
populao, e sua soluo passaria apenas pela implementao de uma poltica
de formao para a cidadania. Nesses termos, a dificuldade principal para a
efetivao dos direitos humanos a incompatibilidade entre esta agenda e os
valores sociais mais arraigados. De forma esquemtica, a pouca possibilidade
dessas questes gerarem consenso na esfera pblica provoca desgaste para os
gestores que desejam atac-las, de forma que os custos polticos envolvidos
em formular polticas nessas reas geram um desincentivo ao.
De fato, desde a redemocratizao, polticas de direitos humanos vm geran-
do efeitos negativos para mandatrios que as executam. Ainda em 1983, a criao
do Conselho de Justia, Segurana Pblica e Direitos Humanos do Rio de Janeiro
pelo ento governador Leonel Brizola marcou uma das primeiras tentativas de
alterar o modus operandi das polcias estaduais, resultando em protestos na mdia
e por parcela significativa da populao (ROSSO, 2007). No mesmo perodo, a
instituio de uma poltica de humanizao dos presdios pelo governo Montoro
em So Paulo resultou em acusaes de compactuao do governo com organiza-
es criminosas nas prises (SALLA, 2007). De fato, esses eventos esto na gnese
da prpria construo do discurso crtico aos direitos humanos no Brasil como
direito de bandidos (CALDEIRA, 1991). J em 2010, o Programa Nacional de
Direitos Humanos III vem recebendo crticas intensas devido, principalmente,
incluso de proposta de criao da Comisso da Verdade para apurar e, prin-
cipalmente, tornar pblico os abusos cometidos por agentes estatais durante o
regime militar. Nesse caso, fica explcito no apenas o desgaste poltico envolvido,
como tambm o trabalho ativo de interdio do prprio debate pblico sobre
determinado segredo de Estado.
Em resumo, dado que, a partir da nova ordem constitucional, se observam
maiores avanos na efetivao de certos direitos proclamados do que de outros,
relaciona-se o sucesso relativo de certas reas a processos que conjugam dois ele-
mentos: i) o surgimento de uma questo social na esfera pblica capaz de pautar
a agenda estatal e se tornar espao de capitalizao poltica; e ii) o surgimento
de uma soluo estatal, baseada na produo de informao e na formao de
uma comunidade epistmica que oferta solues de polticas pblicas. Com
base nisso, localizam-se dois entraves fundamentais e intimamente relacionados
para a execuo de polticas pblicas de direitos humanos que se faam efetivas:
i) a ausncia de informaes em reas-chave de violao de direitos humanos;

e ii) a incongruncia entre valores sociais arraigados e valores compatveis com
o paradigma dos direitos humanos. Haja vista que dispomos de um aparato
legal adequado garantia dos direitos fundamentais, essa incongruncia que
responderia por um descolamento entre o reconhecimento jurdico e o reco-
nhecimento social desses direitos.
3 MODERNIZAO BRASILEIRA E VALORES SOCIAIS

Para alm das questes apontadas anteriormente, nota-se que a discusso so-
bre direitos humanos e sua efetivao no pas remonta determinada tradio
de interpretao do Brasil, cuja anlise crtica permite o avano no debate.
De fato, a distncia entre direitos proclamados e direitos efetivados ou, para
colocar em outros termos, entre ordem jurdica e ordem social no estra-
nha nossa histria poltica. A ideia de um constitucionalismo nominal que
serve de vestimenta a um regime autoritrio (FAORO, 1976, p. 741), dotando
de aparncia liberal-democrtica relaes de dominao de tipo patrimonial,
encontra-se bastante difundida no pensamento social brasileiro, sendo anlo-
ga a outras interpretaes do Brasil que ressaltam a continuidade do arcaico
para os brasileiros por meio do clientelismo, da cordialidade (HOLANDA,
1995) e do jeitinho (DA MATTA, 1983). Nessa chave interpretativa geral, a
modernidade coloca-se como artefato mais ou menos estranho aos brasileiros,
padecendo suas ideias e instituies de inadequao radical frente s condies
sociais objetivas resultantes do regime escravista, do exclusivo agrrio e da situa-
o colonial. Condies estas que, por sua vez, so a forja de uma cultura cvica
aptica e clientelstica, bem como de uma cidadania obtida como concesso, e
no como conquista (CARVALHO, 1996; SANTOS, 1979).
Tal interpretao, destarte as diversas nuances e divergncias internas, su-
gere certa inautenticidade do nosso processo de modernizao, resultando em
situaes hbridas de modernidade e arcasmo no que se refere ordem poltica,
social e econmica. Em algumas apropriaes recentes, tal diagnstico resultou
em crtica culturalista s possibilidades de desenvolvimento, modernizao e de-
mocratizao no Brasil, segundo a qual o estabelecimento para os brasileiros de
autntica modernidade se v travado por uma cultura poltica de todo desassocia-
da de nossas boas novas instituies. Assim, enquanto no perodo autoritrio
recente observou-se o surgimento de uma srie de anlises que identificavam
na natureza perversa do Estado o principal entrave construo da cidadania
demandada por uma sociedade pujante, com a democratizao retomaram-se
as interpretaes que viam na sociedade e nos valores nela arraigados as razes
do dficit democrtico (VIANNA; CARVALHO, 2004, p. 198). De forma co-
erente, sendo o entrave localizado na sociedade, e no no Estado, as solues
propostas no se encontrariam mais no campo do fortalecimento institucional,

e sim na promoo de certa pedagogia moral democrtica, capaz de consolidar
uma cultura cvica congruente com as instituies modernas.
No campo dos direitos humanos, tal questo se faz particularmente presen-
te, dada a profuso de estudos que apontam para a falta de adeso por parte da
populao ao iderio dos direitos fundamentais em especial no que se refere
aos direitos civis. Particularmente, certa interpretao bastante difundida recen-
temente nos meios de comunicao localiza, com base em dados de surveys nacio-
nais, uma verdadeira ciso na sociedade brasileira entre modernos e arcaicos
(ALMEIDA, 2007). Nessa leitura, o atual hibridismo brasileiro no se origina-
ria de nossas instituies e prticas historicamente injustas e produtoras de uma
ordem social particularmente desigual, sendo antes reflexo de uma duplicidade
valorativa bastante clara, que colocaria, de um lado, os altamente escolarizados e,
de outro, aqueles que no tiveram acesso escola e que, portanto, permanece-
riam presos ao peso do passado. Nessa leitura, as causas do atraso na sociedade
brasileira seriam mais bem localizadas nas classes populares, cabendo s elites um
papel preponderantemente modernizador.
De outro lado, analistas como Souza (2000, 2003, 2004, 2009) tm in-
sistido na inadequao da tese do hibridismo para a anlise do caso brasileiro.
Com efeito, caberia afastar-se da tese do Brasil arcaico e hierrquico transfi-
gurado por vestes modernas que esconderiam seus pendores mais autnticos.
O pas j seria moderno, j que as principais instituies da modernidade (Es-
tado e mercado) encontram-se aqui instaladas h dois sculos e, desde ento,
tm produzido efeitos sobre as disposies dos indivduos, suas expectativas,
seus gostos, seus valores e suas atitudes. A questo, a partir dessa perspectiva, o
carter seletivo desse processo de modernizao, atingindo de forma diferencial
parcelas da populao e, consequentemente, gerando efeitos especficos sobre
a sociognese dos valores modernos no Brasil. Nessa chave interpretativa, os
valores so devedores das realidades sociais concretas, cabendo, no caso brasilei-
ro, avaliar os efeitos particularmente perversos da desigualdade tanto no acesso
a determinados bens simblicos e opinies tpicas da modernidade, como na
universalizao do reconhecimento social, universalizao esta sem a qual no
se efetiva direitos proclamados em lei.
Para Souza (2000, p. 159), o Brasil representa uma variao singular do
desenvolvimento especfico ocidental. Essa tese se contrape interpretao
sociolgica dominante e que se irradia para o senso comum, as instituies
e as prticas sociais , que entende o Brasil a partir da matriz ibrica pr-
moderna. Para defender a posio de que o iberismo no um caso particular
do desenvolvimento ocidental moderno, aponta-se para a pouca influncia
da modernidade ocidental com a ocorrncia das reformas protestantes,

do iluminismo, das revolues burguesas e do capitalismo industrial em
Portugal. O iberismo deveria ser entendido, portanto, como uma matriz
europeia, porm marginal no sentido geogrfico e pr-moderna. Se para
Holanda (1995) essa matriz ambgua o marco zero da nossa constituio
social, para Souza (2000) essa ambiguidade que se irradia para as mais
importantes construes tericas sobre o caso brasileiro, exemplificadas nas
obras de Faoro (1976), Da Matta (1983) e do prprio Holanda. Na leitura
que se segue, nfase especial ser dada discusso de Souza com Da Matta,
uma vez que este ltimo autor que embasa mais fortemente certa leitura
contempornea dos valores sociais brasileiros (ALMEIDA, 2007).
No caso da cultura da personalidade analisada por Holanda (1995), ela se
baseia na primazia dos interesses e valores do indivduo. O autor identifica nes-
se contexto um elemento antitradicional porque meritocrtico que signifi-
cou historicamente um afrouxamento da rgida hierarquia nobiliria. Significou
tambm que a nascente burguesia mercantil lusitana no necessitou se firmar
em contraposio nobreza, dada a real possibilidade de mobilidade social. Essa
plasticidade se observou em terras nacionais quando da assimilao de indgenas
e africanos: a plasticidade, como virtude dos fracos, a predisposio para o ajus-
te e o compromisso, em oposio ao conflito engendrado por uma rgida tica
extrapessoal ou impessoal. Por outro lado, essa autarquia individual est na base
da precariedade das relaes sociais horizontais e baseadas em interesses racionais
e do no florescimento de uma tica do trabalho e sim de uma tica aventureira
(HOLANDA, 1995); as relaes sociais tendem a se estabelecer antes de forma
vertical e por meio dos afetos.
Assim, a autossuficincia do engenho, seu patriarcalismo e seu patrimo-
nialismo so caractersticos do caso brasileiro, assim como as relaes pol-
ticas baseadas no compadrio e no na coincidncia de interesses. No por
acaso, o patrimonialismo de Estado e o catolicismo familiar so duas das
mais importantes manifestaes institucionalizadas do personalismo. Em um,
observa-se a averso burocracia racional, impessoal, objetiva e igualitria.
Em outro, a averso religiosidade transcendente e sua consequente tenso
tica entre mensagem religiosa e prticas mundanas tenso que carrega em
si elementos crticos e antitradicionais. At mesmo as relaes de mercado se-
riam contaminadas pela preferncia por relaes afetivas (SIEGFRIED apud
HOLANDA, 1995, p. 149). Assim, os impulsos de modernizao brasileiros
seriam sempre epidrmicos, inautnticos, para ingls ver, para garantir uma
transitria aprovao de outros povos (SOUZA, 2000, p. 167), a esconder o
profundo personalismo da sociedade. O nico vetor de transformao dessa
matriz cultural viria pela fora da imigrao e pela sada paulista,6 cuja he-
gemonia sob o pas significaria uma espcie de vitria do Norte ianque sobre
o Sul federado na Guerra de Secesso norte-americana.
J em Faoro (1976), o conceito central o patrimonialismo, caractersti-
ca central da forma de exerccio poltico herdada de Portugal. A particularidade
portuguesa na Europa ressaltada por meio da unificao prematura da coroa
na luta contra os mouros. O rei portugus, antes dos outros monarcas europeus,
possua patrimnio, terras e poderio blico superior aos nobres e ao clero; alm
disso, antes dos demais, pagou os servios dos nobres em moeda, o que impediu
a descentralizao por meio do pagamento em terras. Com a incorporao do
direito romano, Portugal foi um Estado absolutista muito antes dos outros Esta-
dos. Entretanto, se esse Estado patrimonialista compatvel com uma economia
monetria, no o com a sua forma mais desenvolvida: a economia capitalista de
mercado possui clara afinidade eletiva com o Estado racional moderno incluin-
do seus aspectos de calculabilidade e previsibilidade.
Para Souza, Faoro (1976) concebe o patrimonialismo como categoria es-
ttica ao contrrio de Weber , como marca indelvel do carter nacional:
sob a capa das mudanas histricas de mais de oito sculos, Faoro localiza de
forma recorrente com os exemplos do ciclo do acar, do ciclo do ouro e da
vinda da famlia real as caractersticas centrais do estamento burocrtico, que
controla o Estado em nome de interesses prprios e impede o florescimento
de uma sociedade civil autnoma. A interpretao liberal desse autor e sua
crtica ao Estado interventor encontra eco em Almeida (2007): a interveno
do Estado um dos elementos pr-modernos que impedem o florescimento do
empreendedorismo social e do capitalismo de mercado o que resulta tambm
na tibieza da vida democrtica no pas. Souza acertadamente localiza a falha de
Faoro e Almeida: ambos buscam no caso nico estadunidense no qual socie-
dade civil forte, autogoverno e liberdades econmicas antecedem o Estado ,
lido pelas lentes de Tocqueville (1998), o padro para comparao e crtica do
caso brasileiro. Assim, os autores se esquecem dos numerosos casos no mundo
ocidental nos quais o Estado foi indutor do desenvolvimento poltico e econ-
mico (VIANNA; CARVALHO, 2004).
No caso de Da Matta (1983), a ambiguidade brasileira se coloca, de maneira
explcita, como uma dualidade entre indivduo e pessoa. O indivduo brasileiro
o joo ningum, a massa sem relaes poderosas de favor e compadrio, submetido
ao mundo das leis; j a pessoa bem-relacionada, includa em um sistema social
de compadrio, amizade, troca de favores e relaes familiares que a colocam em
uma gramtica social diversa. Mas essa dualidade no uma relao entre partes
6. Tese tambm sustentada, anos mais tarde, por Faoro (1976).

iguais. A pessoa ou a hierarquia representa o ncleo, enquanto o indivduo

a epiderme; a hierarquia dominante (SOUZA, 2000, p. 188), e com ela o
personalismo. Em casos concretos, o personalismo seria a gramtica ltima de
classificao social e resoluo de conflitos. Na epiderme, se coloca no s o in-
divduo, mas junto com ele o mundo das leis, da impessoalidade, do Estado e do
mercado o mundo da rua, nos termos de Da Matta (1983).
Afirmar que os brasileiros se comportam de forma inversa aos estmulos das
duas mais poderosas instituies sociais da modernidade problemtico, entre-
tanto. Interessado em investigar as relaes entre Estado e mercado, de um lado,
e estratificao social e valores introjetados pelos agentes, de outro, Souza aponta
o equvoco que seria menosprezar o papel daquelas instituies como estmulos
fundamentais para a configurao dos valores sociais mais arraigados. Igualmente
problemtico afirmar a existncia de uma dualidade e, a partir dela, explicar ca-
sos concretos, sem identificar as razes pelas quais um dos sistemas mais impor-
tante que o outro para o desfecho tpico de cada caso concreto. Para o autor, o que
falta proposta damattiana relacionar valores sociais e sua institucionalizao,
por um lado, e estratificao social e formao de instituies que criam estmulos
para esses valores, por outro. Assim agindo, a interpretao de Da Matta (1983)
no seria capaz de identificar de que maneira os grupos sociais oprimidos enfren-
tam sempre situaes de subcidadania, estejam na casa ou na rua, por exemplo.
Quando sua anlise se aproxima de um momento em que apenas a relao entre
os dois princpios (pessoa e indivduo) da gramtica social poderiam explicar o
fenmeno, o autor se veria, ento, obrigado a negar sua concepo de sociedade
enquanto sistema que no se reduz ao concertada dos indivduos em nome de
uma postura intencionalista.
Em suma, Souza identifica nos trs autores variaes de uma mesma verten-
te, qual se refere como sociologia da inautenticidade. O erro dessa abordagem
estaria em uma espcie de culturalismo atvico que no relaciona os valores sociais
nem com o tema da dinmica institucional reprodutora de valores e normas, nem
com o tema da estratificao social, que permite compreender os motivos e as
consequncias de determinado grupo de valores, e no outro, ter se tornado do-
minante em dada sociedade (SOUZA, 2000, p. 205). Esse erro leva os socilogos
da inautenticidade a uma srie de anlises que so nada mais que uma sistemati-
zao talentosa do senso comum.
Entretanto, parece bastante til compreenso do Brasil uma sistematizao
crtica desse senso comum. A interpretao de uma cultura no pode prescindir
da representao dos seus integrantes sobre as caractersticas definidoras desta.
essa representao que orienta os agentes sociais nas suas prticas, sendo ela
elemento fundamental dessa cultura. Alm disso, pressuposto que os brasileiros
so competentes em sua cultura: isto , ainda que no necessariamente em n-

vel discursivo, todos possuem uma compreenso da sociedade nacional que lhes
permite tornar inteligvel a teia de significados da qual participam em seus mais
variados ambientes. Por outro lado, h que se concordar com Souza em que a
mera crtica do senso comum tende a desconsiderar elementos subjacentes de
conformao dos valores sociais mais arraigados que esto fora do horizonte cog-
nitivo do cidado comum, como os estmulos das instituies sociais formao
de determinadas subjetividades, bem como a estratificao social. Nesse sentido,
o autor aponta para limites bastante significativos da obra de Da Matta (1983) e,
em menor grau, de Faoro (1976) e Holanda (1995).
Para superar a dificuldade apontada na perspectiva culturalista, Souza re-
corre a Gilberto Freyre, retomando a noo de que a escravido brasileira seria
mais prxima do modelo mourisco do que do modelo europeu.7 O primeiro se
caracterizaria por uma relao mais prxima com os escravos no que se refere
vida afetiva. De fato, os escravos no Brasil faziam parte da famlia estendida do
patriarca se inserindo, obviamente, no piso da hierarquia familiar. Tambm, as
relaes sexuais entre patriarcas e escravas geravam proles que, potencialmente,
poderiam ser socializadas a partir de uma posio hierrquica superior das mes,
de forma anloga ao caso mouro, em que a aceitao da f, dos costumes e dos
rituais paternos permitia aos filhos de escravas se equipararem socialmente ao
pai/senhor. Esse pai, o patriarca, era o topo da cadeia de hierarquia social: era o
proprietrio da terra e dos escravos, o protocapitalista, o chefe de armas, o juiz e
o definidor da moral j que o capelo era tambm subordinado a ele.8 a par-
tir dessa interpretao que Souza v a possibilidade de romper com o dualismo
ahistrico de Da Matta (1983), a modernizao epidrmica de Holanda (1995)
e o patrimonialismo atvico de Faoro (1976), preservando desses autores suas
contribuies que resistem crtica empreendida.
O patriarcalismo brasileiro possua trs caractersticas fundamentais, segun-
do interpretao de Souza da obra de Freyre: a indefinida posio social dos filhos
ilegtimos e a consequente mobilidade social , o familismo entendido como
rede de relaes verticais de alianas e rivalidades intrafamiliares e entre famlias
e o mandonismo poltico por meio do qual as questes da violncia e do no
reconhecimento do outro so recuperadas como elementos constitutivos da socie-
dade brasileira. Entretanto, esse modo de dominao se v abalado pelos eventos
que concorrem para a vinda da corte portuguesa ao Brasil. Com a abertura dos
portos e a urbanizao do pas, ascenderiam tambm os valores universais e os
7. importante ressaltar que o recurso tese da escravido moura se insere em interpretao original da moder-
nidade brasileira por Souza, no incorporando o autor outros aspectos da obra freyreana relativas, por exemplo,
tese da democracia racial.
8. A esse respeito, ver tambm a formidvel obra de Antonil (1711). Em especial, os captulos II, IV, IX e X do livro I.
ideais burgueses, na esteira das novas relaes de troca do Brasil com a Europa.
Afora os elementos imitativos, a nova cultura citadina nacional incorpora genui-
namente certos aspectos da cultura burguesa europeia. Nesse processo, observar-
se-ia o enfraquecimento da figura do patriarca como referncia social absoluta e o
surgimento de um cdigo de valores mais impessoal e abstrato entre a elite; igual-
mente, as relaes de violncia fsica, mas tambm simblica deslocam-se do
binmio senhor escravo para as interaes entre brancos europeizados e negros,
ndios e pobres. Transformaram-se os atores sociais, mas permaneceu o visceral
no-reconhecimento da alteridade (SOUZA, 2000, p. 237).
Simultaneamente, fortalecem-se as ainda incipientes instituies do mercado
e do Estado, cujo desenvolvimento seria fundamental para o espraiamento de valo-
res modernos. O Estado, na figura do monarca, mina a figura do patriarca pelo alto,
transferindo poder para um centro concentrador. Observa-se ento o duplo movi-
mento j analisado no processo civilizatrio europeu (ELIAS, 1994): concentrao
de poder poltico em um centro nacional a princpio, pessoalizado e introjeo
de modos de vida civilizados a princpio, cortesos estimulados pelas dinmicas
sociais geradas por esse centro. A geografia citadina favorece essa concentrao,
bem como o surgimento de novas figuras de poder que adentram nos domnios do
senhor do sobrado, como o mdico de famlia. Por meio do mercado, cresce ainda
a influncia do conhecimento, principalmente do conhecimento aplicado (tcnico)
e materializado (mquinas), enfraquecendo a relao senhor escravo em prol do
surgimento de um estrato mdio, que Souza identifica com os numerosos filhos
ilegtimos da famlia estendida poligmica brasileira. Esse novo estrato de mestios
europeizados, que inaugura uma gama de novas distines sociais (doutores/anal-
fabetos, competentes/incompetentes e homens de boas maneiras/joes-ninguns),
cria as bases tanto para uma economia moral mais meritocrtica e individualista
quanto para uma legitimao da dominao, dos privilgios e das desigualdades.
Por isso, esse processo de europeizao do Brasil no sculo XIX visto por Souza
equivocadamente, como ser argumentado mais adiante como incio tanto do
Brasil moderno quanto da misria brasileira (SOUZA, 2000, p. 250).
esse processo que faria do Brasil, desde a primeira metade do sculo XIX, um
pas com apenas um cdigo moral dominante: o do individualismo ocidental. Seria
esse cdigo que guiaria os julgamentos do que seria justo, legtimo e moral do que
seria digno de ser defendido como padro de comportamento, projetado, regulado e
transformado em lei: o nico discurso legtimo capaz de unir as vontades o discurso
modernizador (SOUZA, 2000, p. 255). Isso no significaria a inexistncia de outros
cdigos concorrentes e, talvez mais importante, que o acesso a esses bens culturais
distribudo igualmente no bojo da sociedade nacional. De fato, a questo central para
Souza (2000, p. 255) mapear a institucionalizao do acesso diferencial a bens cul-
turais ou, como j apontado neste texto, a seletividade desse processo.
Por fim, esse autor aponta ainda alguns elementos que podem servir como
base para esse mapeamento histrico do individualismo moral brasileira: i) seu
espraiamento a partir de centros metropolitanos; ii) a proximidade da escravido
muulmana, que se ope ao estmulo da no humanidade do escravo e gera um
tipo muito especfico de obedincia estratgica, que por sua vez cria as condies
para o coronelismo; iii) a expanso regulada da cidadania como mecanismo de
estratificao social que alia modernizao sob a forma de regulao econmi-
ca e trabalhista e fomento ao tipo social do trabalhador qualificado e herana
escravocrata sob a forma de subcidadania; e iv) a recente redemocratizao e
expanso da esfera pblica, com um carter tipicamente de classe mdia.
Entretanto, apesar de historicizar corretamente o processo e salientar o ele-
mento seletivo de nossa modernizao, o diagnstico geral de Souza permanece:
seria uma sociedade cuja ideologia dominante moderna. A modernidade no
uma epiderme que oculta do resto do mundo a identidade autntica, pessoalista e
patrimonialista da sociedade brasileira. A sociologia da inautenticidade equvo-
ca, pois no h dualismo valorativo significativo a vigorar hoje no pas. O que h
uma massa de subcidados cuja conscincia fragmentada, incapazes de produzir
um discurso articulado sobre um mundo social cada vez mais complexo e sist-
mico e, portanto, de agir politicamente de forma consequente.
Esse diagnstico no parece de todo defensvel. equvoco confundir,
como se discutir mais adiante, a no possesso dos instrumentais simblicos
adequados produo da opinio poltica legtima com a simples inexistncia
de um sistema valorativo coerente. Nesse sentido, a interpretao de Souza se
empobrece pela falta de dilogo com a produo antropolgica e historiogrfi-
ca que vem enfatizando o carter poltico de diversas manifestaes e modos de
vida populares, padecendo de um psicologismo que reduz a alteridade a nveis
de conscincia moral.9 Ademais, ao basear-se em evidncias de recentes pesqui-
sas de opinio sobre valores sociais, entre as quais a PESB se destaca, a tese de
Souza perde fora emprica. Ainda que no seja correto afirmar que a pesquisa
comprova a tese de Da Matta (1983), como quer Almeida (2007), a anlise
9. Cabe destacar que no h neste estudo uma crtica em si noo de conscincia moral ou conscincia fragmentada,
nem ao fato de que seja possvel identificar diferentes formas de conscincia moral, distribudas de forma desigual
entre os diversos estratos sociais, nem noo de que, segundo Kohlberg, citado por Habermas (1989), haveria nveis
de conscincia moral mais desejveis em que as normas so seguidas de forma autnoma e reflexiva, e no mera-
mente convencional/acrtica. De fato, o conceito de conscincia fragmentada, que substitui a velha falsa conscincia
marxista (LUCHI, 1999, p. 278) e recoloca o problema da alienao em sociedades de capitalismo tardio na ciso entre
as lgicas do mundo da vida e dos mundos sistmicos parece relevante. Esse fenmeno, tpico da modernidade, tende
a ser mais agudo entre os mais excludos, de forma que o diagnstico hipoteticamente vlido e auxilia a iluminar
a questo em tela. O problema a reduo questo de ter ou no conscincia, quando parece que h elementos
culturais fundamentais a serem levados em conta. Na chave cultural, a questo como se vivencia e se compreende a
realidade social e as normas, e como essa compreenso informa de forma coerente as aes dos agentes no mundo.
Essa insuficincia da teoria de Souza (2003, 2004) permanece, ao que parece, mesmo com a aproximao proposta da
perspectiva de Taylor com o conceito bourdiano de habitus precrio.
da pesquisa permite a localizao de divergncias por demais aparentes entre os

valores defendidos por largas parcelas da populao e os valores identificados
com a modernidade, para que se defenda o predomnio da impessoalidade e do
individualismo moral moderno na sociedade.
Certamente, o autor aponta os elementos explicativos desse dualismo,10 ao
discutir o acesso diferencial aos processos de modernizao. So esses diferenciais,
em especial a escolaridade de nvel superior, que permitem uma melhor compre-
enso da distncia entre os valores sociais mais arraigados e as opinies moder-
nas sobre o Estado, as leis, as liberdades individuais e os direitos polticos. Essas
questes, historicamente prximas ao iderio dos direitos humanos, guardam
menor proximidade com as preocupaes e as opinies dos brasileiros do que
a viso de um Brasil dominado por uma matriz moral moderna, individualista,
igualitarista e impessoal/universalista se faria crer.
Por fim, a identificao de modernidade e direitos humanos no plano
ideolgico permite tambm contestar a posio de Souza sobre a vinda da
famlia real e o processo de modernizao. Ainda que no se ignore o car-
ter decisivo desse acontecimento para a formao de instituies modernas
fundamentais como o Estado e o mercado, o poder modernizante da vinda
de uma corte europeia perifrica fugida dos desdobramentos da Revoluo
Francesa em seu territrio para uma colnia escravista no pode ser exagera-
do principalmente no que se refere aos valores polticos. mais exato nesse
caso, com Fernandes (2006, p. 239), identificar a revoluo modernizadora
no quarto de sculo ps-abolio, culminando nas agitaes sociais dos anos
1920. Essa distncia de um sculo parece suficiente, por si s, para reestabe-
lecer a validade terica da hiptese de que valores no modernos se mantm
entre os brasileiros com algum grau de arraigamento. Essa hiptese, entretan-
to, no pode ser aceita sem reservas, como ser analisado na seo seguinte.
4 DIREITOS HUMANOS, VALORES SOCIAIS E OPINIO PBLICA

A anlise dos dados de pesquisa de opinio permite afirmar que, no que se
refere a valores polticos e representaes sobre direitos humanos, diver-
sas opinies expressas majoritariamente pela populao brasileira esto em
desacordo com o iderio liberal democrtico moderno. Em diversos casos,
observa-se uma verdadeira ciso da populao, sem que uma opinio seja
claramente dominante. Em outros casos, muito embora a posio majoritria
seja congruente com valores de cidadania, a proporo de discordantes sobre
temas fundamentais por demais alta para que possamos afirmar uma adeso
consolidada por parte da populao. Esse o caso, por exemplo, da adeso
10. Ou hibridismo, como Souza (2003) definiria essa vertente terica posteriormente.
prpria democracia. Embora observe crescimento constante desde o final dos

anos 1980, a proporo da populao que no possui clara preferncia pela
democracia em comparao ditadura ainda prxima de 30%.11
Tomando por base a PESB, observa-se entre os brasileiros uma tendncia
em classificar como favor questes que envolvam boa vontade e relaes
pessoais; jeitinho situaes que abrangem a celerizao ou o relaxamento
de alguma burocracia; e corrupo a ocorrncia de fatos que relacionam a
impessoalidade e o dinheiro. Mais importante, observa-se que os mais velhos,
os que no trabalham e os menos escolarizados tendem a ser mais tolerantes
com situaes que o grupo oposto classificaria como corrupo. tambm
esse grupo o que mais se identifica com hierarquias sociais, como o uso do
elevador de servio por empregados domsticos: at mesmo quando sugerido
por moradores do local que os empregados usem o elevador social, 76% dos
analfabetos pensam que o correto continuar utilizando o elevador de servio;
entre os com ensino superior, esse nmero no passa de 28%. Com relao ao
preconceito, a homossexualidade rejeitada por 89% da populao em geral e
74% daqueles com ensino superior completo.12
No que se refere ao patrimonialismo, a pesquisa revela que 40% dos
analfabetos acreditam que algum eleito para cargo pblico deve us-lo em
benefcio prprio, como se fosse sua propriedade; entre os com ensino su-
perior, apenas 3% pensam assim. Com relao ao familismo, a pesquisa
aponta para o elevado desnvel entre a confiana em parentes (84%), ami-
gos (30%) e pessoas em geral (15%). Os mais escolarizados possuem maior
confiana nas pessoas, bem como menor tendncia a acreditar em alguma
forma de fatalismo divino elemento normalmente associado a vises de
mundo de tipo tradicional.
Mas no que se refere justia punitiva, tema caro aos direitos huma-
nos, que se observa com maior clareza a distncia da opinio pblica expressa
de valores congruentes com a garantia de direitos fundamentais. No menos
que 38,7% dos brasileiros apoiam a violncia sexual contra estupradores na
cadeia na maioria dos casos, e 53,6% so a favor, ao menos em alguns casos,
que a polcia bata nos presos como forma de obter a confisso (tabela 1).
Alm disso, o linchamento e o assassinato de ladres pela polcia aps a priso
contam com o apoio de 30% das pessoas. Aqueles que no concordam em
nenhuma circunstncia com essas quatro formas de administrao da justia
variam entre 46,2% e 52,4%. Ou seja, a aplicao da lei de talio , mesmo
quando no fortemente apoiada, aceita por metade da populao, a depender
11. Ver captulo 12 deste volume.

12. As tabelas com os dados citados neste estudo encontram-se no anexo.
das circunstncias. A lei de talio apoiada principalmente pelos jovens, pou-

co ou nada religiosos, de baixa escolaridade e moradores do Centro-Oeste e
do Nordeste. A escolaridade particularmente influente para a posio sobre
violncia policial (assassinato e tortura).
TABELA 1
Opinio dos brasileiros sobre justia punitiva
(Em %)
Certa na maioria Errada na maioria
Questo Sempre certa Sempre errada
das vezes das vezes
A polcia bater nos presos para eles
17,8 18,2 17,7 46,4
confessarem o crime uma situao
A populao linchar suspeitos de crimes
14,7 12,8 20,1 52,4
muito violentos uma situao
Uma pessoa condenada por estupro sofrer
violncia sexual na cadeia pelos outros 25,8 12,9 15,1 46,2
presos uma situao
A polcia matar assaltantes depois de
14,6 14,8 22,4 48,2
prend-los uma situao
Fonte: PESB.
Elaborao prpria.
Essas afirmaes no so triviais, em especial quando somadas a opinies

sobre outros direitos de cunho mais poltico: o brasileiro de baixa escolaridade
a favor da censura contra programas que criticam o governo e contrrio a greves
contra o governo. O oposto ocorre entre os altamente escolarizados. Dado esse
quadro, parece primeira vista perder fora a hiptese da modernidade brasileira,
ao menos no que se refere adeso a valores congruentes com os direitos funda-
mentais. Alm disso, os dados apresentam fortes indcios de que a escolaridade
um elemento-chave para explicar a variao nas opinies observadas.
No que se refere aos direitos sociais, o quadro torna-se menos claro: os brasilei-
ros so altamente favorveis interveno do governo em esferas como previdncia,
sade e educao. Nesse caso, so os mais escolarizados e de maior renda os que me-
nos defendem a atuao governamental, dando um carimbo elitista ao liberalismo
brasileira: liberal, no Brasil, aquele que no precisa do Estado para ter educao
e seguridade social. Cabe notar, entretanto, que so os com ensino superior os que
mais defendem que a administrao da justia seja exercida pelo Estado.
Nesse ponto, ao que parece, fica claro o quanto a escolaridade influencia a
possesso da opinio poltica correta quando o agente confrontado com uma ques-
to de cunho geral, impessoal. Seguindo essa linha de raciocnio, as diferenas de
opinio observadas entre os mais e menos escolarizados seriam fortemente influen-
ciadas por um elemento cognitivo, que permitiria ao entrevistado no somente
formar uma opinio bem embasada sobre o assunto, como tambm responder de
forma convencional, em conformidade com as opinies mais adequadas seja essa
verdadeiramente a posio do entrevistado ou no. Essa hiptese se fortalece quan-

do se nota que, quando os agentes so confrontados com questes concretas que
fazem parte do seu mundo vivido, as divergncias de opinies conforme a escolari-
dade ficam menos visveis, como exemplifica a tabela 2.
TABELA 2
Opinio sobre questes morais por grupo de escolaridade
Resposta At a 4a De 5a Ensino Ensino
Questo Analfabetos Total
(%) srie a 8a mdio superior
Uma pessoa consegue uma maneira Favor 10,3 4,4 0,6 0,3 0,0 2,1
de pagar menos impostos sem que o
governo perceba Corrupo 63,8 70,4 70,2 69,0 66,3 68,9
Um vizinho empresta para outro vizinho Favor 89,0 81,5 78,9 81,6 87,0 82,2
uma panela ou forma que faltou para
preparar a refeio Corrupo 2,0 1,0 0,2 0,3 0,0 0,6
Opinio sobre: a pessoa que d uma Discorda muito 34,3 43,0 42,9 37,1 31,0 38,9
festa com som alto e no se preocupa
com os vizinhos Concorda muito 45,8 37,5 36,2 39,3 46,5 39,6
Opinio sobre: ningum deve usar as ruas Discorda muito 32,6 40,2 28,3 25,9 14,7 29,2
e as caladas para vender produtos Concorda muito 35,2 27,4 22,5 18,6 22,0 23,5
Opinio sobre: a pessoa que constri uma Discorda muito 33,1 40,9 30,1 28,7 21,4 31,5
casa em terreno pblico abandonado no
se preocupa com o que da sociedade Concorda muito 40,4 28,1 29,5 29,9 38,6 31,3
Depende da
Posio sobre roubar comida 20,5 22,9 32,3 33,6 38,6 30,1
situao
de um supermercado
Sempre errado 79,5 77,1 67,7 66,4 61,4 69,9
Depende da
3,9 4,0 5,4 3,3 7,0 4,4
Posio sobre roubar dinheiro pblico situao
Sempre errado 96,1 96,0 94,6 96,7 93,0 95,6
Fonte: PESB.
Elaborao prpria.
A primeira questo apresenta uma das maiores variaes. O nmero de pessoas

que considera sonegao de impostos uma forma de corrupo similar entre todas
as faixas de escolaridade sendo um pouco maior entre os de ensino fundamental
incompleto; entretanto, os que consideram sonegao um favor mais alto entre os
menos escolarizados, com uma distncia muito grande entre os sem qualquer escolari-
dade e os que frequentaram at a antiga 4a srie. A diferena entre os que completaram
o ensino fundamental e os com ensino superior completo, nesse caso, nfima. ra-
zovel supor que parte dos analfabetos no tenha compreendido a questo e o que ela
de fato significa. Caso contrrio, como explicar que 96,1% deles considerem roubar
dinheiro pblico sempre errado, contra 7% dos altamente escolarizados que pensam
ser esse um ato cuja moralidade depende das circunstncias?
Nesse sentido, os dados parecem no corroborar com o argumento de
Almeida (2007) e outros de que seriam os valores do povo que sustentam a
existncia de uma classe poltica corrupta. Sem descartar-se a existncia de uma
relao entre escolaridade e adeso a determinados valores ticos republicanos,

apontar-se- neste trabalho apenas o quanto determinadas formulaes de per-
guntas em pesquisas de opinio, por serem de mais fcil compreenso para
a populao de menor escolaridade, produzem resultados diversos. Da mes-
ma forma, observa-se que em pesquisas de opinio desse tipo os analfabetos
tendem a optar pelos extremos: favor ou corrupo, discorda muito ou
concorda muito e sempre errado, enquanto os mais escolarizados so, com-
parativamente, mais tendentes a complexificar as perguntas, vendo tonalidades
de cinza, zonas nebulosas de eticidade a depender do contexto. Tal escolha por
posies intermedirias indicativa de uma maior sofisticao cognitiva.
Quando o exemplo o emprstimo de uma panela a um vizinho questo
cuja concretude, presume-se, est bem estabelecida pela experincia vivida de to-
dos os questionados as diferenas so pouco significativas, ainda que haja uma
curiosa tendncia a maior similitude entre as opinies de analfabetos e altamen-
te escolarizados contra a opinio menos dadivosa dos de mdia escolaridade.
O mesmo ocorre com o exemplo do som alto na qual os de mdia escolaridade
so mais tolerantes. J quando o exemplo mais concreto para aqueles de menor
escolaridade, como a construo de casas em terrenos pblicos abandonados, so
os de nenhuma ou quase nenhuma escolaridade que se mostram mais tolerantes,
enquanto os de maior escolaridade lembrando sempre que escolaridade proxy
de renda tendem a rechaar essa prtica mais veementemente. Por outro lado, a
prtica de roubar comida do supermercado em certas circunstncias mais aceita
pelos de maior escolaridade que so uma proxy daqueles para quem esse dilema
moral nunca se colocou concretamente, seja pessoalmente, seja no seu crculo de
relaes prximas como famlia, vizinhana e trabalho.
Por ltimo, um dado interessante emerge ao dar-se ateno s opinies refe-
rentes a atos polticos, em especial no que se refere manifestao pblica. Como
colocado anteriormente, a protestao coletiva em geral mais apoiada pelos de
maior escolaridade. Entretanto, cabe notar que as formas legtimas de como essa
protestao se d para os de maior escolaridade congruente com as leis vigentes:
passeatas, comcios, greves e abaixo-assinados. J o bloqueio de estrada, a ocu-
pao de terras e a ocupao de prdios pblicos so, comparativamente, mais
aceitas pelos de menor escolaridade e renda. Novamente, observa-se uma conver-
gncia entre escolaridade e opinio de tipo convencional.
Assim, o que emerge da anlise dos dados da PESB uma sociedade razoavel-
mente dividida no que se refere a uma srie de valores polticos, em especial no que
concerne a direitos civis, polticos e sociais. Essa considervel diviso aponta para
certa permanncia de valores tradicionais, hierrquicos e autoritrios como trao
constituinte do Brasil e das relaes que nele se estabelecem. A incompatibilidade
desses valores com instituies tipicamente modernas presentes no pas (Estado de

direito, economia de mercado, esfera pblica e sistema escolar formal) no deve
obscurecer a interpretao da realidade: antes, esses valores parecem condizentes
com o histrico institucional mercado capitalista dependente e de desenvolvi-
mento tardio, Estado autoritrio e sistema escolar elitista. Mais, essa incompatibi-
lidade pode fornecer uma chave explicativa para a discrepncia entre as normas e as
instituies nacionais ora existentes e as disposies e prticas reais dos agentes so-
ciais, incluindo nesse rol tanto o habitus precrio e a inadaptao da ral aos pr-
requisitos cognitivos e emocionais do mercado de trabalho capitalista (SOUZA,
2003, p. 64-67; 2009) quanto as constantes violaes de direitos fundamentais
cometidas por agentes estatais ou com a conivncia destes (NATALINO et al.,
2009). Assim, retoma-se a problemtica apresentada ainda na primeira seo do
texto: a distncia entre um reconhecimento jurdico de amplos direitos fundamen-
tais e um no reconhecimento social destes.
4.1 As bases sociais da opinio pblica

Problematizada a hiptese do Brasil moderno ao menos no que se refere a valo-
res resta a questo de como agregar no debate as diversas e pertinentes crticas
de Souza (2000, 2003, 2004, 2009) sociologia da inautenticidade. H de fato
uma distncia considervel entre os core values dos brasileiros e os valores moder-
nos dos direitos humanos. Em casos bastante significativos, como justia penal,
fica claro que a opinio nacional dividida quase pela metade entre as opinies
consoantes com os direitos fundamentais e as dissonantes. Entretanto, isso no
diz nada sobre a seletividade de nossa modernizao, enfatizada pelo autor como
chave explicativa central da condio social. Por outro lado, a questo da relao
entre escolaridade e valores modernos no pode ser negligenciada, tendo em vista
a forte correlao observada entre essas duas variveis tanto na PESB como em
outras pesquisas do gnero. Igualmente, no podemos dissociar a questo da es-
colaridade da observao de que, diante de questes concretas, a distncia entre
grupos de escolaridade perde nitidez, enquanto abstraes universalizantes ten-
dem a ter respostas mais cvicas por parte dos de ensino superior.
Para uma aproximao desse tpico, toma-se como ponto de partida uma
citao de Bourdieu:
Inmeras profisses de f universalistas ou prescries universais no passam do
produto da universalizao (inconsciente) do caso particular (...) Essa univer-
salizao puramente terica conduz a um universalismo fictcio enquanto no
se fizer acompanhar por nenhuma meno das condies econmicas e sociais
recalcadas do acesso ao universal e por nenhuma ao (poltica) destinada a uni-
versalizar praticamente tais condies. Ainda que seja de maneira puramente
formal, o fato de conceder a todos a humanidade o mesmo que excluir, sob as

aparncias do humanismo, todos aqueles que no dispem dos meios de realiz-la
(BOURDIEU, 2001, p. 80).
Essa citao, que inicia um trecho denominado O moralismo como universalismo
egosta, aparece como introduo a uma breve crtica da obra de Habermas, na esteira
de posies tericas j defendidas anteriormente pelo autor (BOURDIEU, 1987).
Ela serve para que se desloque o olhar sobre as pesquisas de opinio que buscam captar
os valores sociais dos brasileiros, no sentido de abandonar-se, ainda que momentane-
amente, o elemento normativo subjacente a esse tipo de reflexo. Isto , em vez de
questionar-se sobre quais valores so mais arraigados na cultura poltica nacional e
reproduzir-se ritualmente todo o horror cvico frente a determinadas respostas erra-
das dos grupos sociais menos privilegiados , cabe indagar quais so as condies so-
ciais de acesso a determinadas concepes universalizantes tpicas do sujeito ocidental
moderno, individualista e devidamente socializado nos aparelhos escolares.
Alm de estabelecer a relao entre universalismo e condio escolstica,
Bourdieu (2001) aponta tambm para outro elemento fundamental: o quanto
o humanismo universalista, quando preso ao nvel meramente discursivo e
lgica formal e apartado das condies reais de existncia das pessoas em dada
sociedade, excludente de parcelas significativas da humanidade concreta, des-
providas dos meios de acesso a esse universal. Isso se d por duas redues: a da
poltica tica e a da luta poltica ao dilogo e comunicao. Essas redues,
que recalcam as relaes sociais reais o histrico das instituies, a estratifica-
o social, os mecanismos de incluso e de excluso, os preconceitos de classe,
gnero e raa etc. parecem ser particularmente graves no caso brasileiro.
Basta retornar-se ao espao pblico tal qual existe na realidade em uma socie-
dade concreta para compreender-se o equvoco de um universalismo fictcio
(a falcia escolstica) (BOURDIEU, 2001, p. 206), que pressuponha a posse
da opinio poltica articulada como um dado a priori, e no como o resultado
de condies sociais muito especficas que possibilitam ou limitam o acesso a
opinies com potencial universalizante, tpicas de campos como a esttica, a
tica, o direito, as artes e a cincia:
Com efeito, considerando as pesquisas de opinio como uma oportunidade de cap-
tar empiricamente as condies de acesso opinio poltica, quando interessamo-
nos tanto pelas respostas enquanto tais, como costuma acontecer, como pelas pro-
babilidades de dar ou no uma resposta, qualquer que seja, bem como por suas
variaes em funo de diferentes critrios, acaba-se por descobrir que a capacidade
de adotar a postura necessria para responder de maneira verdadeiramente perti-
nente problemtica escolstica imposta, mesmo sem o saber, pelos pesquisadores
de opinio, no se encontra, como se poderia acreditar, distribuda ao acaso ou
de modo equivalente -, dependendo de diferentes fatores tais como sexo, a profisso

ou o nvel de instruo... Tal questo suscita uma questo igualmente decisiva para
a cincia e para a poltica, embora seja olimpicamente ignorada pela cincia polti-
ca (sem dvida porque a descoberta dessa espcie de pedgio invisvel choca a boa
conscincia democrtica, ou, mais profundamente, a crena nos valores sagrados
da pessoa) (BOURDIEU, 2001, p. 82).
Essa citao permite afastar de todos aqueles que, em nome de certa cons-
cincia democrtica, censuram a obra de Almeida (2007) exatamente pelo que
ela tem de mais valioso censura que se soma, sub-repticiamente, crtica
consistente do carter superficial de boa parte das anlises do livro. Certa crtica
parte daqueles que, ao no separar uma constatao e uma aspirao, temem
que, ao expor os despossudos de capital escolar pelo que essa despossesso
gera no que se refere opinio poltica, o livro fomente atentados sutilmente
conservadores contra o povo, suas lutas e sua cultura (BOURDIEU, 2001,
p. 83). Entretanto, exatamente ao realar a despossesso e ao teorizar sobre
o diferencial escolar na adeso explcita a certas opinies que o livro contribui
para um debate sobre as bases sociais da opinio pblica, perturbando a boa
conscincia democrtica referida por Bourdieu (1987) ainda que por razes
outras que as propostas por este ltimo.
preciso, por certo, afirmar que a interpretao da cultura poltica dos
excludos como autoritria, pessoalista, conivente com a corrupo, hierrquica,
punitiva, estatista e fatalista simplista e dada a falseamentos. A correo meto-
dolgica da PESB e o salutar esforo de construir um questionrio baseado em
preocupaes tericas advindas da literatura brasileira mais especificamente,
da obra de Da Matta (1983) sobre o tema no podem ocultar o no questio-
namento dos pressupostos que envolvem as pesquisas de opinio e os mltiplos
significados das respostas. No que se refere especificamente interpretao dos
diferenciais por nvel de escolaridade, por exemplo, fundamental mencionar
a questo cognitiva como fator explicativo: as anlises mais correntes parecem
aceitar acriticamente a resposta das pessoas. Uma simples anlise das taxas de no
resposta forneceria elementos para essa crtica dos dados: em todas as questes
contidas na tabela 2 no obstante serem de mais fcil compreenso, por serem
mais concretas , as taxas de no resposta (no sabe/no respondeu) maior entre
os de menor escolaridade. Em geral, as questes mais complexas apresentam taxas
de no resposta entre os pouco escolarizados ainda maiores.
Nesse sentido, parece interessante observar tanto as caractersticas socioeco-
nmicas dos grupos com posies mais progressistas no que se refere aos direitos
humanos quanto as caractersticas daqueles que lhe so mais hostis. Tambm, lem-
brando a advertncia sobre as condies sociais de produo do universalismo e da
opinio poltica correta e sobre seu carter excludente quando confrontado com
a realidade concreta, parece relevante buscar elementos que permitam captar at que
ponto esse universalismo se encerra quando confrontado com interesses egostas.
Sobre esse ponto, pesquisa de Reis e Castro (2001) aponta para a elevada cor-
relao entre escolaridade em especial de nvel superior e sofisticao poltica,
entendida como grau de informao e capacidade de lidar conceitualmente com
questes polticas e trabalhistas. Por sua vez, a sofisticao poltica est relaciona-
da adeso democracia e aos direitos civis. Entretanto, enquanto a disposio
democrtica seja como contraposio ditadura, seja como o conjunto de suas
instituies amplamente defendida pela populao como um todo e observa-se
grande discrepncia entre os nveis de sofisticao poltica; a posio sobre os direi-
tos civis no favorvel nem entre os de alta sofisticao poltica, sendo tambm
menor a variao conforme os nveis de sofisticao (REIS; CASTRO, 2001, p. 32).
Certamente, essa questo no sem consequncias para se pensar as possibilidades
de uma poltica de direitos humanos no pas, sendo possvel chave explicativa
ainda que nunca exclusiva para a distncia entre normas e prticas nesse campo.
Outro recorte importante corrobora a anlise apontada na tabela 2: quando
confrontados com questes concretas, como voto dos analfabetos, priso especial
e uso do elevador de servio,13 todas revelando privilgios elitistas ou impedimento
de direitos para as classes populares, as posturas mais democrticas foram defen-
didas pelos de menor sofisticao poltica e, por proxy, menos escolarizados e mais
pobres. Essa inverso na relao sofisticao poltica/adeso a valores democrticos
tambm se verificou em variveis relacionadas com o progressismo social e o radi-
calismo poltico. Mais importante, a anlise de Reis e Castro (2001) mostra como
escolaridade, sofisticao poltica e civismo, que tendem a se correlacionar positi-
vamente com posies mais altrustas, so tambm correlacionadas positivamente
com a mudana de uma posio altrusta para uma egosta quando um elemento
mais concreto ou realista introduzido. A essa combinao pode-se denominar
civismo cnico, em que, paradoxalmente, quanto mais se adere a uma norma, menos
efetiva ela em situao nas quais posta em prova (REIS; CASTRO, 2001, p. 40).
Corroborando essa anlise, em recente pesquisa de percepo sobre direitos
humanos (BRASIL, 2008), questo quando o Sr.(a) ouve falar em cidadania,
qual a primeira coisa que o/a Sr.(a) pensa?, 70% dos entrevistados de ensino supe-
rior completo deram referncias universalistas (ter direitos/defender o direito de
todo mundo em um pas, respeito ao ser humano, direitos iguais para todos/
justia para todos, seguir as normas do meio onde se vive/respeitar as leis etc.)
13. Note-se que a pergunta sobre o uso do elevador de servio no questionava sobre o modo correto de agir quando o
patro informava que se deveria usar o elevador social, como no caso da PESB nesse caso, os entrevistados de mais bai-
xa escolaridade consideravam correto manter a prtica de usar o elevador de servio. De forma mais direta, a pesquisa
analisada por Reis e Castro (2001) perguntava se a existncia de um elevador de servio ordem ou discriminao.
contra 31% dos com at a 4a srie. Por outro lado, apenas 4% dos com ensino
superior afirmaram no saber responder pergunta, enquanto entre os com at a
4a srie, 42% no souberam responder.
Entre os com at a 4a srie, outros 6% deram respostas vagas como honesti-
dade e pessoas que moram numa cidade entre os com ensino superior, apenas
2% responderam de forma vaga. Alm disso, entre os entrevistados que deram
respostas substantivas, a referncia a direitos sociais (sade/hospital, educa-
o/faculdade, trabalho/emprego, qualidade de vida/bem-estar social etc.)
foi citada mais frequentemente pelos de menor escolaridade 44% dos com at
a 4a srie, contra 25% dos com ensino superior. Tambm, quando questionados
sobre quem so os defendidos pelos direitos humanos, respostas universalistas
foram mais comuns entre os de alta escolaridade bem como a noo de direitos
humanos como direito de bandido; entre os de menor escolaridade, observou-se
tendncia no resposta e meno aos pobres e aos mais necessitados.
Analisados em conjunto, os dados das pesquisas de Almeida, Schroeder e
Cheibub (2004), de percepo sobre os direitos humanos (BRASIL, 2008) e de
Reis e Castro (2001) apontam para a relao entre escolaridade formal e capacidade
de melhor interpretar as questes tpicas de pesquisas de opinio poltica. Para alm
disso, tambm indicam a escola como espao de circulao de valores modernos.
Isso no surpreendente, dada a constituio ideolgica da escola como espao
de formao republicana. Ainda que na prtica a escola esteja longe de alcanar
um ideal de formao cidad como demonstra uma srie de opinies dos mais
altamente escolarizados sobre direitos humanos (civis, principalmente) , razovel
supor, e as pesquisas corroboram essa proposio, que a escola influencia a forma-
o de subjetividades menos marcadas pelo peso da tradio e mais afinadas com
a modernidade e seus valores. Entre esses valores, encontram-se o individualismo
e o universalismo. Nesse ponto, novamente as pesquisas corroboram essa noo:
posies universalistas so mais comuns entre os mais escolarizados, e tambm
nesse grupo que se observa maior discrepncia entre valores cvicos universalistas e
valores cvicos concretos quando estes entram em choque com seus interesses indi-
viduais. Como a correlao entre renda e escolaridade muito alta no Brasil, so os
interesses concretos da elite econmica, de conservao da ordem vigente, que mais
se contrapem ao discurso cvico abstrato desta.
O que esses dados parecem demonstrar uma adeso dos mais sofisticados
politicamente e mais escolarizados a uma conscincia poltica do tipo convencio-
nal, isto , atendente s normas e s instituies por meio de uma incorporao
no baseada em julgamento moral crtico e autnomo frente a essas normas. Nesse
caso, observa-se uma maior adequao dos sofisticados politicamente (proxy de es-
colaridade e renda) ao status quo dito de forma trivial, os includos socialmente
tendem a aderir s normas sociais com mais frequncia que os excludos. Assim,
chega-se a uma situao em que se observa um grupo formado por pessoas de renda
alta e escolarizadas, que frequentemente adere a valores de direitos humanos como
um elemento constitutivo do ordenamento social existente, mas que, no obstante,
percebe igualmente o quanto a efetivao de determinados corolrios valorativos
presentes no ordenamento proclamado poderia resultar em uma mudana social
incompatvel com seus interesses resultando em dissociao entre valores pro-
clamados e prticas sociais efetivas. Tambm, observa-se um grupo formado por
pessoas de baixa renda e escassa escolarizao, cujos valores proclamados amide
no correspondem a uma adeso a princpios de dignidade da pessoa humana, no
discriminao, igualdade, liberdade de manifestao poltica etc., mas que efetiva-
mente, em situaes concretas, apoiam posies democratizantes.
A anlise empreendida neste estudo aponta que, se a defesa da modernidade
como nica matriz valorativa significativa no Brasil equvoca, a perspectiva da
modernidade seletiva indica corretamente alguns dos limites de interpretaes
sociolgicas mais consagradas. Entre esses limites, entretanto, no se encontra
a percepo de um pas dual, cuja cultura um hbrido de individualismo mo-
derno e tradicionalismo hierrquico. Por um lado, acertado criticar a ausn-
cia de uma interpretao mais profunda dos motivos desse hibridismo, capaz
de explicar no de forma ad hoc as situaes em que cada matriz valorativa
posta em prtica e como o conflito entre matrizes valorativas nas interaes
sociais se resolve, apontando para a necessidade de uma anlise sociogentica
que se refira s relaes entre Estado, mercado e demais instituies sociais e as
disposies ao introjetadas pelos agentes sociais. Entretanto, necessrio
tambm fazer o caminho inverso, enfatizado pela perspectiva culturalista sub-
jacente aos alcunhados socilogos da inautenticidade: o quanto as instituies
so tambm moldadas pelas disposies dos agentes, em especial no que se
refere operao real destas.
A aposta na existncia de uma introjeo seletiva dessas disposies bem
embasada e fundamental para interpretar a ciso entre opinio proclamada e
prtica em sociedades excludentes. O Estado e o mercado, enquanto estruturas
formais, so um objeto so o mundo das leis e regras escritas. Outra coisa so
os agentes sociais que atuam em nome destes, que podem ter prticas bastante
diversas e at mesmo antagnicas s prescritas. O Estado e o mercado em ao,
como modus operandi, so algo diverso daquilo que dita suas normas. No Brasil,
essa distncia parece maior que nos pases do Atlntico Norte, principalmente
no caso do Estado. Enquanto nossas leis e normas apontam para o imprio da
lei, a democracia e a garantia dos direitos fundamentais, a prtica de seus agentes
remonta a outras lgicas autoritrias, patrimonialistas, corruptas, violentas e des-

respeitadoras de uma srie de direitos fundamentais garantidos no ordenamento
jurdico. fundamental, portanto, indicar as dessemelhanas entre as regras do
Estado e do mercado, por um lado, e as disposies e as prticas dos agentes eco-
nmicos e estatais, por outro.
Em suma, a introjeo de valores modernos de direitos humanos pelos
brasileiros relativamente recente, em processo ainda incompleto e bastante pe-
culiar. H, de fato, alguns elementos da modernidade que parecem bastante
difundidos, outros cuja difuso marcada por cises de classe e escolaridade, e
outros como o apoio a direitos civis bsicos cuja difuso bastante limitada
no todo da populao. Tambm, observa-se que a conexo entre direitos huma-
nos e individualismo se mostra particularmente perversa no caso brasileiro, no
sentido de que o iderio democrtico aceito pela elite em termos abstratos, mas
concretamente essa adeso fortemente condicionada pelos interesses egostas
dos agentes. Ainda que tal moralidade convencional no seja de forma alguma
uma particularidade nacional, seus efeitos deletrios se mostram mais agudos
em sociedades marcadamente desiguais, resultando em real empecilho para a
constituio concreta de uma cultura cidad.
Nesse sentido especfico, possvel recuperar a posio de Holanda (1995)
e outros autores, de que nossa modernizao eminentemente epidrmica ou
para ingls ver: ela no significou, como em outros pases, um consenso em
torno de certos valores individualistas que se expressam, por exemplo, nos
direitos civis. Tampouco a modernizao significou entre os brasileiros, histori-
camente, uma busca pela igualdade concreta, seja pela via do redistributivismo
social-democrata, seja pela equalizao das oportunidades via, principalmente,
a escolarizao universal de qualidade presente no iderio liberal. Nesse caso,
quando o iderio moderno entra em contradio com os interesses dos includos,
a tendncia apontada pelo paradoxo do civismo cnico a de manuteno das de-
sigualdades. Particularmente, pretendeu-se neste estudo ter demonstrado o quo
equvoco interpretar respostas em pesquisas de opinio como retratos fiis do
pensamento das pessoas, e o quanto posies ambguas podem ser observadas
quando se analisam os dados com mais cuidado, revelando contradies entre
valores proclamados e interesses efetivados. Assim, a distncia para com valores
modernos de direitos humanos ou, mais precisamente, a falta de consenso para
com eles um fenmeno cujas razes e expresses no se localizam em uma clas-
se ou um estrato (os iletrados), sendo antes resultado de uma dinmica social mais
ampla. Essa dinmica envolve no apenas o baixo acesso educao formal, mas
tambm o dficit mais amplo de educao para a democracia legado da tradio
autoritria e as contradies inerentes a uma sociedade profundamente desigual
que proclama uma ordem social e jurdica de igualdade entre todos os cidados.
Pensar em uma poltica pblica de direitos humanos nesse cenrio signi-

fica, portanto, ir alm da pura e simples incluso escolar, cujos efeitos sobre os
valores, ainda que importantes, no podem ser sobrevalorizados ou retirados
de seu contexto. Deve-se, portanto, levar a srio os efeitos da seletividade no
processo de modernizao sobre a conformao dos valores de todos os grupos
sociais, bem como na formao da distncia entre direitos proclamados e efeti-
vados, agindo no sentido de universalizar as condies de acesso informao
e ao pensamento crtico, bases da opinio e do debate pblico esclarecido.
necessrio pensar em uma poltica de educao em direitos humanos que en-
volva, simultaneamente, quatro elementos: a educao no formal, a incluso
no sistema escolar, a melhoria na qualidade geral do ensino pblico e uma
discusso profunda sobre os contedos deste, retirando a nfase excessiva na
tcnica e na apreenso acrtica de contedos.
No que se refere ao primeiro elemento, dado o fato de que o sistema escolar
atende a uma faixa de idade muito particular, faz-se necessria a sua articulao
com outras formas de dilogo com a populao. Isso pode se d por meio de
mecanismos de educao no formal incluindo no apenas diversos cursos
de educao popular como os promovidos pelas promotoras legais populares,
mas tambm espaos de educao no formal voltados s classes mdias e altas
(campanhas informativas e reviso de currculos em alguns cursos superiores e
de formao profissional; nos quais se destacam todos aqueles ligados ao sistema
de justia criminal) e ampliao do acesso a equipamentos culturais como um
todo. Nesse tocante, especial ateno deve ser dada divulgao de informa-
es pblicas sobre direitos humanos, com nfase explicitao dos direitos
existentes e dos meios disponveis para acess-los ou, no caso de violaes,
denunci-los. Como apontado anteriormente, h um paradoxo entre opinies
declaradas e prticas efetivas nesse campo, revelando contradies que podem
ser explicadas, ainda que parcialmente, pela falta de conhecimento e reflexo
sobre determinado tema. Alm disso, campanhas pblicas sobre determinadas
questes como violncia domstica, trabalho escravo, explorao sexual infantil,
tortura, discriminao racial e democracia servem para fomentar o debate, ao
mesmo tempo em que municiam os cidados das informaes fticas necessrias
para a formao de opinies embasadas.
O segundo elemento, que hoje se revela nas elevadas taxas de evaso es-
colar dos adolescentes pobres, demarca a excluso social de forma mais clara
e perceptvel. Como pretendeu-se demonstrar, essa excluso no se observa
apenas no seu aspecto econmico; a ausncia da experincia escolar resulta
em dficit de socializao mais amplo, com efeitos na formao de valores
particularmente no que se refere ao respeito alteridade e diversidade e na
prtica poltica. Isso inclui a perpetuao de preconceitos contra aqueles com
os quais no houve convivncia no ambiente escolar, cujo exemplo mais claro

so as pessoas com deficincia. Por sua vez, o terceiro elemento, observado no
grande diferencial na qualidade da educao ofertada para as classes populares
e a elite, promove a desigualdade de facto negada pelo iderio igualitarista mo-
derno, conformando, novamente, no apenas as oportunidades econmicas,
como tambm as expectativas e as vises de mundo mais amplas dos cidados.
Particularmente, cabe repensar, em momento de expanso da incluso escolar,
os efeitos da violncia simblica contra estudantes de classes populares, va-
lorizando seus saberes e preparando-se para travar um dilogo com estes que
no seja de simples repulsa e negao por parte do ambiente educativo.
Por fim, o quarto elemento, do ensino tecnicista, aborda o problema da
transformao do sdito em cidado. Uma educao tcnica, que no desenvolva
o pensamento crtico, tem papel cada vez mais importante na formao da popu-
lao sob risco de excluso laboral pela baixa qualificao profissional. Entretanto,
quando a educao resume-se a isso, cria-se aquilo que Ansio Teixeira, citado
por Benevides (1996), chamava de educao paternalista, destinada a educar os
governados, os que iriam obedecer e fazer, em oposio aos que iriam mandar e
pensar, falhando logo, deste modo, ao conceito democrtico que a deveria orien-
tar, de escola de formao do povo, isto , do soberano.
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ANEXO
TABELA 3
Atitude que os empregados de um prdio deveriam ter se os moradores dizem que
eles podem usar o elevador social
(Em %)
Escolaridade
De 5a a 8a Ensino Total
Analfabeto At a 4 srie
a
Ensino mdio
sries superior
Usar o elevador social 24,2 32,7 37,5 50,5 72,7 43,7
Continuar usando o
75,8 67,3 62,5 49,5 27,3 56,3
elevador de servio
Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004).
TABELA 4
Opinio sobre homossexualidade masculina
(Em %)
Escolaridade
Analfabeto At a 4 srie
a
Ensino mdio
sries superior
Totalmente contra 93,8 90,2 87,2 74,7 56,5 80,8
Um pouco contra 3,1 3,8 4,7 10,8 18,4 7,9
Nem contra nem a favor 1,5 2,1 2,4 3,6 5,3 3,0
Um pouco a favor 0,5 0,7 2,3 4,1 6,7 2,8
Totalmente a favor 1,0 3,3 3,4 6,8 13,1 5,4
TABELA 5
Opinio sobre se algum eleito para um cargo pblico deve us-lo como se fosse
sua propriedade particular, em seu benefcio
(Em %)
Escolaridade
At a 4a De 5a a 8a Ensino Ensino Total
Analfabeto
srie sries mdio superior
Discorda muito 48,3 58,2 68,5 86,3 92,0 73,0
Discorda um pouco 11,2 10,6 13,7 8,1 4,9 9,9
Nem concorda nem discorda 0,6 0,6 0,4 0,3
Concorda um pouco 9,0 11,0 8,4 2,6 6,2
Concorda muito 30,9 20,2 8,8 2,6 3,1 10,6

TABELA 6
Nvel de confiana
(Em %)
Famlia Amigos Pessoas em geral
No confia 2,1 16,0 28,6
Confia pouco 13,7 54,1 56,8
Confia 19,3 17,1 11,8
Confia muito 64,8 12,5 2,8
TABELA 7
Opinio sobre a permisso de bloqueio de estradas contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Total
Analfabeto At a 4a srie De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior
Sempre permitido 29,8 15,2 13,8 6,5 6,0 12,0
Permitido na maioria
8,8 12,6 17,2 18,5 14,7 15,5
das vezes
Proibido na maioria
7,6 15,9 21,7 29,9 40,7 24,2
das vezes
Sempre proibido 53,8 56,2 47,4 45,1 38,6 48,2
TABELA 8
Opinio sobre a permisso de ocupao de prdios pblicos contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Total
10,2 10,9 16,2 14,7 6,0 12,7
das vezes
Proibido na maioria
9,6 11,8 19,4 28,8 27,5 20,9
das vezes
Sempre proibido 53,0 56,5 50,3 47,3 58,5 52,1
TABELA 9
Opinio sobre a permisso de ocupao de terras contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Total
10,6 11,6 16,9 19,1 12,0 15,2
das vezes
Proibido na maioria
3,3 11,4 18,5 24,7 28,6 18,7
das vezes
Sempre proibido 58,9 55,7 50,5 46,2 52,7 51,3
TABELA 10
Opinio sobre a permisso de greves contra o governo
(Em %)
Escolaridade
Analfabeto At a 4a srie Ensino mdio
sries superior
8,6 16,7 28,7 38,1 54,4 30,2
das vezes
Proibido na maioria
13,4 14,1 20,6 19,4 7,7 16,4
das vezes
Sempre proibido 50,0 47,2 26,5 16,7 6,0 27,9
TABELA 11
Opinio sobre a permisso de comcios contra o governo
(Em %)
Escolaridade
sries superior
13,3 21,1 24,6 33,2 35,1 26,8
das vezes
Proibido na maioria
6,4 9,1 12,4 11,8 6,7 10,2
das vezes
Sempre proibido 20,2 22,5 11,3 7,9 3,2 12,7
TABELA 12
Opinio sobre a permisso de abaixo assinados contra o governo
(Em %)
Escolaridade
sries superior
17,1 20,1 26,2 25,8 23,2 23,5
das vezes
Proibido na maioria
6,5 9,3 7,0 4,5 2,8 6,2
das vezes
Sempre proibido 21,2 16,5 8,6 5,9 0,7 9,6

TABELA 13
Quando o Sr.(a) ouve falar em cidadania, qual a primeira coisa que o/a Sr.(a) pensa?
(Em %)
Escolaridade
At a 4 srie
a
Ensino mdio
sries superior
Referncias universalistas 31 41 54 70 48
ter direitos como cidados/ter direitos respeitados/
condio de membro da sociedade o livre exerccio de/
9 12 17 20 14
de um pas/cidado brasileiro/defender o direito de todo
mundo em um pas
ter direitos e deveres/fazer valer os seus direitos e
2 7 13 17 9
cumprir suas obrigaes
Respeito ao ser humano/respeito moral ao ser
humano/respeito/projeto de inteno que valorize o 6 8 10 15 9
ser humano
Direito de igualdade/direitos iguais para todos/ justia
4 7 9 12 8
para todos/igualdade perante a lei
Ajudar o prximo/ajudarem-se uns aos outros/ajudar
os pobres/famlias que moram sob pontes/crianas e 5 9 8 5 7
necessitados que no tm teto
Respeitar e ser respeitado pelas autoridades/ respeito ao
4 2 2 7 3
povo/viver em harmonia como cidado/na comunidade
Respeitar/seguir normas do meio onde vive/cumprir as leis
1 3 3 8 3
para com a nao/respeitar as leis
Referncias a direitos sociais 23 21 29 24 25
Sade acesso a bom hospital, plano de sade etc. 12 9 15 16 13
Direito educao acesso faculdade 7 7 14 17 11

Direito ao trabalho/emprego/pleno emprego/
7 8 9 5 8
trabalho digno
Condio de vida digna/qualidade de vida/direito vida
6 4 5 3 5
melhor/benfeitoria/bem-estar social
Referncias a direitos e deveres civis (especficos) 10 13 20 15 15
Direito de ir e vir 2 2 6 2 4
Ter segurana 3 3 4 2 3
Liberdade de manifestao em uma comunidade/

no pas etc./poder criticar o que est errado/fazer
1 3 6 3
denncias/cobrar dos governantes/liberdade de
expresso/falar o que pensa
Referncias a direitos polticos 3 4 6 12 6

Direito de votar 2 3 3 7 3
Participar com a comunidade/com os irmos/fazendo uso
1 2 3 5 2
de seus direitos/participao do povo
Referncias a direitos culturais e ambientais 2 1 3 3 2
Respostas vagas 6 6 3 2 4
Honestidade/pessoas que trabalham honestamente/
4 4 1 1 3
conjunto de pessoas honestas
Pessoas que moram em cidade/cidade em que a
1 2 2 1 2
gente mora
No sabe no tenho a mnima ideia/ difcil responder/
42 28 1 4 23
explicar
Fonte: Brasil (2008).
TABELA 14
Quem so os defendidos pelos direitos humanos?
(Em %)
Escolaridade
Total
At a 4 a srie De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior
Humanidade/mundo inteiro/todo mundo/
todos os cidados do mundo/qualquer
cidado/pessoas em geral/povo (ricos e 46 53 60 62 55
pobres/independentemente de raa, sexo,
classe, idade e religio)
Respostas crticas/restritivas 15 15 15 16 15
Infratores/marginais/bandidos/ladres/
assassinos/traficantes/presos/detentos/ 6 6 10 11 8
adolescente infrator
Elite/classe mais alta/ricos/pessoas com
poder aquisitivo alto/que tm dinheiro/
5 6 4 3 5
milionrias/ricos que fogem dos crimes
e/no so punidos
Polticos 3 2 1 2 2
Brancos 2 3 2 2
Homens 1 1 1 1
Adultos 1 1 1
Empresrios 1
Pobres/pessoas mais necessitadas/sem
13 10 7 5 9
recursos
Idosos 10 10 9 5 9
Crianas/menores de idade/adolescentes 6 11 7 7 8
Cidados (pessoas) honestos/cidados de
bem que no praticam infraes contra a 5 6 3 5 4
justia/que pagam seus impostos
Negros 3 4 2 1 3
Trabalhadores 4 3 2 2 2
Pessoas com deficincia/deficientes fsicos 2 3 2 3 2
Vtimas de ameaas/agresses/maus tra-
1 1 3 4 2
tos/torturas/cidados vtimas da violncia
Mulheres 1 2 2 4 2
No sabe 18 12 7 3 10
Fonte: Brasil (2008).
CAPTULO 15
Estado, sociedade civil e institucionalizao da

participao no Brasil: avanos e dilemas
1 INTRODUO
Discutir as possveis articulaes entre a participao social e os conselhos de
polticas pblicas tendo como referncia o caso brasileiro implica que se enfren-
tem vrios desafios. O primeiro consiste em questionar se possvel atribuir a
esta experincia um processo de democratizao da sociedade e do Estado bra-
sileiro na gesto pblica, sem problematizar essa relao e a prpria sociedade
brasileira na atualidade. O segundo reside na dificuldade de transformar os
levantamentos e as anlises j existentes sobre o tema em informaes sistem-
ticas, que permitam traar um panorama sobre como vem se desenvolvendo a
dinmica de criao, composio e funcionamento desses conselhos, a partir
dos anos 1990. Os inmeros estudos sobre as experincias especficas em vrias
polticas setoriais no permitem que se componha um quadro destas. O terceiro
desafio diz respeito diversidade das polticas e dos programas setoriais, bem
como dos movimentos e das organizaes sociais envolvidas em cada um deles.
Isso, no entanto, no nos exime de buscar as implicaes de fundo que a
participao social nos conselhos de polticas pblicas e os pressupostos que esto
envolvidos nessa proposta de democratizao da gesto do Estado trazem, tanto
para as polticas pblicas quanto para a prpria organizao social.
Assim, as questes que permearo esse texto so duas: i) diante do nme-
ro e da diversidade de conselhos setoriais previstos na Constituio Federal de
1988 (CF/88), ou criados no decorrer da implantao das polticas setoriais ao
longo desses 20 anos, qual seria o efetivo potencial democrtico dessas insti-
tuies, quer do ponto de vista da sua representao, quer do ponto de vista da
sua capacidade de se constituir em um frum de negociao de conflitos, com
capacidade de chegar a decises que representem algo alm da somatria de in-
teresses particulares dos segmentos ali representados, como vem acontecendo
atualmente em grande parte dessas experincias, quer ainda de sua capacidade
de resistir condio de mero elemento ritualstico na deciso burocrtico-
administrativa dos gestores pblicos; e ii) como atribuir um papel democra-
tizante aos conselhos de gesto diante da especificidade de polticas setoriais,
que diferem entre si quanto capacidade de organizao e mobilizao social,
quando se considera, por exemplo, as polticas pblicas voltadas a setores in-

cludos no processo de globalizao ou j com longo processo e tradio de
luta e organizao daquelas voltadas para os excludos, ou nos termos de Fiori,
para os no globalizveis, restando, neste caso, a interrogao sobre quem
os representa nos conselhos dessas polticas? Trata-se, portanto, de estabelecer
contrastes entre os conselhos de polticas pblicas que envolvem trabalhadores
sindicalizados, de um lado, e a populao de baixa renda, de outro, como no
caso das polticas de assistncia social. Ou, ainda, de ressaltar a especificidade
de reas como a sade, cuja afirmao como o direito tem uma trajetria radi-
calmente distinta de outras reas, como a educao e a habitao.
Dessa forma, a nfase analtica aqui ser em problematizar algo que h tem-
pos vem sendo objeto de preocupao de gestores e pesquisadores da rea social:
a crescente despolitizao da sociedade frente s polticas pblicas, tendo como
contrapartida no em uma relao de causa e efeito imediata, obviamente
a tendncia a uma tecnificao das polticas pblicas, em detrimento da sua
dimenso social e poltica no processo de tomada de decises. Vrios estudiosos
vm apontando esse fenmeno no perodo mais recente, entre eles Nogueira
(2001), mostrando como a poltica dos tcnicos vem substituindo a poltica
dos polticos e dos cidados, apesar da instituio e da criao dos conselhos
gestores. De fato, em todas as polticas setoriais existe a tendncia de estudos
e diagnsticos tcnicos serem os definidores primeiros, no s das prioridades
das polticas a serem implementadas, como tambm das necessidades e priori-
dades da populao, que assim tornam-se necessidades sociais. Por outro lado,
registre-se que a concepo dos conselhos setoriais acaba por reforar a prpria
concepo segmentada das polticas pblicas, mesmo quando um determinado
conselho rene vrios programas, como vem acontecendo com os conselhos de
assistncia social, por exemplo. Com isso, diferente do que ocorre com a expe-
rincia do oramento participativo (OP), gera-se um crculo vicioso, no qual
os conselhos gestores servem principalmente para referendar aes j realizadas
ou decises j tomadas pelos gestores, tornando suas reunies legitimadoras de
decises centralizadas e despolitizadas.
2 A PARTICIPAO SOCIAL E OS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS:

PROBLEMATIZANDO A RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE
Embora decrescente nos ltimos anos, a desigualdade social ainda a marca de
nossa sociedade e um dos principais entraves para a construo de um pas mais
justo. As polticas pblicas desempenham um papel fundamental no enfrenta-
mento dessa condio, tanto aquelas de corte social quanto as de ordem econ-
mica e de infraestrutura, aqui entendidas, desde j, como no dicotmicas, ao
contrrio do que afirmavam as teorias do desenvolvimentismo.
Estado, Sociedade Civil e Institucionalizao da Participao no Brasil... 487
Mas a reproduo da desigualdade social, acentuada no atual contexto de

globalizao, opera de maneira distinta nos pases centrais e perifricos. Enquanto
naqueles o processo de maior fragmentao social faz que se passe de uma diferen-
ciao dura para uma fluida, dificilmente passvel de classificao precisa por
parte dos analistas e dos estudiosos, mas redundando da uma maior opacidade
social, como apontam Fitoussi e Rosanvallon (1996), nos pases perifricos essa
fragmentao retoma o velho tema da marginalidade social dos anos 1970. E embo-
ra referida fundamentalmente ao trabalho, a desigualdade social na periferia agora
tambm se configura na excluso pura e simples de uma parcela crescente da popu-
lao (ZALUAR, 1997), no passvel de ser globalizada. Em consequncia, h que
se voltar a ateno para esse enorme e crescente segmento da sociedade, buscando
desvelar as configuraes atuais da sociedade civil e compreender os perfis e os pa-
pis desse pblico-alvo por excelncia das polticas pblicas.
Dessa perspectiva, ganha sentido o ressurgimento, no perodo mais recente,
do tema da sociedade civil entre os cientistas sociais. Esse movimento foi bem
descrito por Arato (1995), para quem:
O notvel xito histrico da recuperao do conceito [de sociedade civil] (...) deveu-
se ao fato de que ele prenunciava uma nova estratgia dualista, radical, reformista ou
revolucionria, de transformao da ditadura, observada primeiramente no Leste
europeu e, logo depois, na Amrica Latina, para a qual convergiu e ofereceu os ele-
mentos de uma compreenso intelectual. Essa estratgia baseava-se na organizao
autnoma da sociedade, na reconstruo de laos sociais fora do Estado autoritrio
e na concepo de uma esfera pblica independente e separada de toda forma de
comunicao oficial, estatal ou controlada pelos partidos.
Retoma-se aqui Arato para destacar trs elementos por ele apontados: o ca-
rter autnomo da organizao da sociedade frente ao Estado, a reconstruo de
laos sociais fora do Estado, e uma esfera pblica independente e separada de
qualquer forma de comunicao oficial. No debate sobre os conselhos de pol-
ticas pblicas, estes elementos permitem tocar questes centrais na relao que,
na criao de suas identidades, esses novos sujeitos sociais estabelecem com o
Estado, vale dizer, o lugar que hoje ocupam os grupos sociais que representam a
fonte de sua legitimidade e consequentemente a efetividade de sua prtica de
representao de interesses e a natureza de suas demandas.
Em um primeiro esforo para sistematizar as abordagens que vm sendo
propostas sobre a rearticulao das relaes Estado sociedade, recorre-se a Grau
(1996). Para a autora, uma dessas propostas pode ser caracterizada como neocon-
servadora, pois preconiza a ampliao da esfera de ao da sociedade a partir da
negao do Estado, nas normas institucionais vigentes. Em certa medida, como
apontava Lechner (1982), essa vertente recusa a poltica, caracterstica inerente ao
Estado, provocando a desmobilizao e a despolitizao do social, e consequente-

mente a retrao das instituies polticas. J a segunda abordagem apontada por
Grau caminha na direo oposta: busca a ampliao da democracia poltica e so-
cial como diretriz para a rearticulao das relaes entre Estado e sociedade civil,
colocando no centro do debate as dimenses da igualdade, da justia social e da
solidariedade, em um processo de ampliao e de consolidao da esfera pblica.
Neste caso, enfatiza-se a ampliao da democracia poltica e social como instru-
mento civil, tendo o fortalecimento da dimenso pblica da vida social como eixo
no processo de rearticulao da relao Estado sociedade civil.
essa segunda abordagem, grosso modo, que inspira a proposta dos conse-
lhos de polticas pblicas j inscritos na CF/88. Mas a residem duas particulari-
dades que devem ser desde j apontadas. Em primeiro lugar, a participao social
na gesto das polticas pblicas no geral denominada na literatura especializa-
da sobre o tema como controle social defendida tanto pelos universalistas
quanto pelos focalistas, ou seja, os defensores de polticas pblicas residuais.
Em segundo lugar, essa proposta vem embutida em uma concepo mais ampla
de extenso de direitos sociais inscrita na denominada Constituio Cidad
de 1988 , que colide com um contexto internacional que impe fortes ajustes
macroeconmicos nacionais e limita severamente a perspectiva da universalizao
desses direitos.
Assim, a atribuio de prioridade dimenso da esfera pblica confronta-se
com um contexto social caracterizado pela fragmentao da ao coletiva, decor-
rente da pulverizao social e da falncia de mecanismos de regulao social at
ento prevalecentes nas sociedades salariais clssicas, bem como pela emergncia
de novas formas de representao social de interesses de distintos segmentos e
grupos sociais.1 Por outro lado, ao se priorizar a esfera pblica, reconhece-se que a
esfera estatal no mais monopoliza a ao poltica. A partir da participao social,
ou do controle pblico da gesto das polticas pblicas, tem-se ento o reconhe-
cimento da necessidade de o prprio Estado passar a incorporar de forma ativa
a sociedade civil, conferindo novos espaos para as modalidades emergentes de
solidariedade social. E, dado que o estatal e o pblico no se confundem, o forta-
lecimento da sociedade civil passa a implicar a prpria democratizao do Estado,
sendo nessa rearticulao das relaes Estado sociedade civil que passa a residir
a possibilidade de emergncia das condies de recriao da cidadania poltica e a
expanso da cidadania social, como aponta anteriormente Grau (1996).
1. Para utilizar uma distino de Santos (1997), tem-se que enquanto o paradigma anterior, do capitalismo orga-
nizado, caracterizava-se pela contradio entre os princpios da emancipao, este voltado para a igualdade e a
integrao social, e o da regulao, voltado para a gesto, os processos de desigualdade e excluso social produzidos
pelo desenvolvimento capitalista, na atualidade essa contradio deixa de ser criativa, constituindo-se a emancipao
no mais no outro da regulao, mais no seu duplo.
Dessa perspectiva, torna-se valiosa a proposta de Cohen e Arato (1992) de

distinguir entre sociedade civil como movimento e sociedade civil como instituio.
A primeira configura-se como uma sociedade civil constituinte, que cria a segunda,
sua verso constituda e institucionalizada. Associe-se a isso a proposta de distino,
pelos autores, entre uma sociedade econmica caracterizada por relaes ditadas
pelas formas de propriedade e pelas associaes de cunho puramente econmico;
uma sociedade poltica fundada nos partidos e no sufrgio; e uma sociedade civil
fundada nos direitos de comunicao, associao e movimentos civis. Segundo
eles, essa distino permitiria, ao menos analiticamente, superar o tradicional
dualismo entre Estado e sociedade e, ao mesmo tempo, dar nfase dimenso
normativa da vida coletiva, fugindo-se assim fatalidade de que a colonizao
do mundo da vida viria a provocar a falncia da integrao social tal como
apontado por Habermas (1987a; 1987b).
Com esse foco, torna-se possvel pensar as novas configuraes das relaes
entre Estado e sociedade civil a partir da capacidade e da ordem instituda
que, no caso, prev a participao na gesto das polticas pblicas por meio dos
conselhos , integrar, no processo decisrio, os mltiplos atores sociais presentes
nesse cenrio social opaco da sociedade, preservando-se condies para a ins-
titucionalizao das aspiraes normativas desses atores as quais, dessa forma, se
transformariam em projetos. Mas isso implicaria, por sua vez, a capacidade de os
movimentos sociais transitarem de uma prtica poltica defensiva para uma pr-
tica poltica ofensiva, priorizando sua capacidade de influir sobre o Estado, para
que este, nas palavras de Grau (1996), abra o universo do discurso poltico a novas
identidades e a normas articuladas, de maneira igualitria, na sociedade.
Se isso tudo permite resgatar a dimenso poltica do Estado, porque diferen-
cia a esfera pblica da estatal ao mesmo tempo em que enfatiza a esfera pblica
na sua dimenso social e, portanto, como um espao sempre em construo por
meio da dinmica pela qual os sujeitos coletivos buscam participar de forma ativa
das decises estatais , essa proposio confronta-se uma vez mais com uma socie-
dade marcada pela fragmentao e pulverizao social e, portanto, pela mudana
dos padres clssicos de representao de interesses dos distintos grupos sociais,
bem como dos mecanismos e das dinmicas de construo de novas identidades
sociais como sujeitos coletivos.
Em outros termos, assim como os padres clssicos de relao entre Esta-
do e sociedade civil sofrem mudanas, tambm se altera a condio de os sujeitos
coletivos se definirem e agirem pautados pelos padres normativos envolvidos na
cidadania. E isso por vrios fatores. Primeiro, pela prpria pulverizao dos es-
paos de construo da identidade de cidado, no mais referida, como ante-
riormente, nica e exclusivamente ao Estado. Segundo, porque atualmente essa
pulverizao implica a reconstruo de redes associativas sob novas condies de
igualdade, justia e liberdade, nas quais os sujeitos coletivos tendem a pautar sua
prtica por interesses particularistas. Finalmente, porque em sociedades como a
brasileira, as determinaes ditadas pelos constrangimentos de ordem econmica
tendem a agravar a pulverizao e a fragmentao social mesmo com a tendncia
queda da desigualdade social, como vem ocorrendo nos anos mais recentes ,
e, portanto, a diferenciao social. Isso dificulta a criao de novas redes associativas,
alm de agravar a segmentao entre includos, ou passveis de o serem, e exclu-
dos, aqueles sem qualquer alternativa de insero social sustentvel a curto, mdio
e longo prazo, que no por meio da ao estatal, conforme analisa Fiori (1993).
Existem ainda dois outros processos em nossa sociedade que vo de en-
contro construo desses novos sujeitos sociais como cidados portadores de
projetos, ou portadores de futuro, na linguagem de Touraine (1983). Um deles
diz respeito tendncia e presso para que o mercado imponha a sua lgica
como padro organizador da sociedade, com a transferncia da responsabilidade
da proviso das necessidades sociais bsicas dos cidados para a esfera individual
ou familiar (LAURELL, 2001). O outro aponta no sentido oposto, e diz respeito
demanda e/ou expectativa excessiva no sentido de que a ao desses novos
sujeitos sociais esteja voltada para as necessidades e as demandas coletivas para
a universalidade de direitos e no para as suas necessidades imediatas e particu-
lares. Como afirmam Kymlicka e Norman (1996):
() os tericos da sociedade civil demandam demasiado das organizaes volun-
trias quando esperam que seja a principal escola (...) da cidadania democrtica. Se
bem que essas associaes possam ensinar as virtudes cvicas, esta no sua razo de
ser (...). Seu objetivo fundamentalmente por em prtica certos valores e desfrutar
de certos bens, e isto pode ter pouco a ver com a promoo da cidadania.
Da mesma forma, ao tratar da relao entre as formas de organizao de
interesses no mbito da sociedade civil e a emergncia de suas demandas na es-
fera pblica, preocupando-se especificamente com os movimentos sociais, Costa
(1994) aponta que o que ocorre a transposio para o plano pblico do que de-
nomina de situaes-problema emergentes das relaes cotidianas, vale dizer, do
mundo da vida. Nestes casos, segundo o autor, institucionalizao das mltiplas
cidadanias corresponderia o reconhecimento da emergncia de mltiplos sujeitos
sociais, que se organizam como grupos de interesse e se apresentam de formas
diversas na esfera pblica.
Nesse ponto, h que se destacar os autores que privilegiam a dimenso po-
ltica da cidadania, ao analisar a sociedade civil da perspectiva do conflito e do
enfrentamento de interesses diferenciados. Para Walzer (1983), por exemplo,
exatamente por permitir o enfrentamento crtico das diferentes reivindicaes
sociais que a sociedade civil desempenharia seu papel de gerar novos padres de
civilidade, j que o respeito pluralidade e diversidade que funda o discurso

da cidadania. Nogueira (2001) analisa o caso brasileiro a partir da perspectiva da
poltica como uma aposta na possibilidade de um dilogo construtivo entre os
indivduos. Ele distingue a poltica dos polticos, da poltica dos tcnicos e da poltica
dos cidados. A primeira caracteriza-se por ser universal e permanente, a segunda
pela racionalizao crescente na alocao dos recursos, e a terceira contrape-se s
duas anteriores, uma vez que nela prevalece o debate pblico e a participao da
comunidade. Nogueira refere essa anlise no participao na gesto do Estado,
mas vida societria, ressalvando que neste caso seria estratgica a educao dos
cidados para valorizarem o dilogo e a busca do consenso como meio de resolu-
o de conflitos e de organizao de vida.
No caso da participao na gesto das polticas pblicas por meio dos con-
selhos, como se ver a seguir, tanto a busca do consenso quanto a formao dos
conselheiros que participam desses colegiados apresentam facetas contraditrias e
paradoxais com relao democratizao das relaes entre Estado e sociedade e
da prpria sociedade. Isto porque esses espaos so permeados por vrios dilemas,
como: a autonomia dos movimentos e das organizaes sociais frente ao Estado,
tendo este o monoplio da execuo ou delegao, por meio de contratos
das polticas pblicas; o fato de as lideranas da sociedade que participam dessas
instncias advirem de universidades ou instituies similares da sociedade civil,
as quais as formatam segundo uma concepo prvia do que deva ser a parti-
cipao social na gesto das polticas pblicas; e a baixa capacidade do Estado
para responder s demandas provenientes da sociedade, vrias delas de carter
particularista, que assim ou ferem as diretrizes mais gerais da poltica pblica, ou
comprometem o cumprimento das metas traadas quando da sua formulao.
Tudo isso se traduz em dficits democrticos tanto no mbito do Estado, o qual
se v incapacitado para absorver o novo que eventualmente possa advir da parti-
cipao social, quanto no mbito da sociedade, pois as lideranas no conseguem
conquistar legitimidade junto s suas bases, nem demonstrar a validade e a perti-
nncia da participao social nos conselhos.
3 OS CONSELHOS DE GESTO: PARTICIPAO SOCIAL E DEMOCRATIZAO

DO ESTADO
Como j referido, os pressupostos que inspiraram os preceitos constitucionais
de 1988 residiam na crena de que o controle pblico da gesto das polticas
pblicas por meio dos conselhos gestores tinha um duplo objetivo: democratizar
o Estado, possibilitando, no seu interior, um espao para que a sociedade organi-
zada estivesse legitimamente presente com suas demandas e, com isso, aproximar
a definio e a execuo das polticas pblicas s reais necessidades da populao.
Para tanto, a descentralizao aparecia como elemento central.
Mas aqui cabem algumas ressalvas. Em primeiro lugar, enquanto para os

defensores do Estado mnimo os assim denominados neoliberais descentrali-
zao e participao social consistiam em instrumentos importantes para trans-
ladar do Estado para a sociedade determinadas responsabilidades, as propostas
da CF/88 estavam respaldadas nos direitos sociais universais e na concepo de
seguridade social. Em segundo lugar, a partir de 1988, as polticas pblicas foram
recortadas de fato por uma diferenciao interna: de um lado, aquelas referidas
a direitos constitucionalmente reconhecidos seguridade social e educao, ba-
sicamente e, de outro, aquelas que, embora tenham seu objeto reconhecido
como direito trabalho e habitao, por exemplo , no esto assim especificadas
no texto constitucional. Por fim, na implementao dessas polticas aps a pro-
mulgao da Constituio Federal, a Seguridade Social acabou dividida em trs
segmentos que percorreram linhas paralelas, quando no concorrentes por recur-
sos, com educao, habitao, trabalho, entre tantas outras: Previdncia Social,
assistncia social e sade.
O fato que, a partir de 1988, foram sendo criados conselhos de gesto
setoriais no s no nvel federal como nos nveis estadual e municipal o que cer-
tamente provocou a emergncia de novos sujeitos sociais no cenrio do processo
de tomada de decises. Vale perguntar-se, contudo, se possvel atribuir a esse
fenmeno um processo de democratizao da sociedade e do Estado na gesto das
polticas pblicas, sem problematizar essa relao e a prpria sociedade brasileira
nos dias de hoje.
Isso porque a participao de segmentos da sociedade organizada na gesto
das polticas pblicas ocorre sob vrias clivagens. Uma primeira diz respeito s
polticas pblicas mais voltadas para os trabalhadores assalariados do setor for-
mal da economia a Previdncia Social. A participao de sindicatos e centrais
sindicais notvel, no acompanhamento do debate, na realizao de estudos pa-
ralelos que servem como contraponto queles que fundamentam as propostas
governamentais para as reformas da Previdncia Social, ou no acompanhamento
da tramitao dos projetos de reforma no Legislativo. Nos colegiados em questo,
a discusso restringe-se aos que Fiori denominou de globalizveis. E registre-se
que, no geral, por parte dos trabalhadores, o grande debate ocorre em torno das
propostas e dos clculos sobre aposentadorias para aqueles que se encontram na
ativa, pouco ou quase nada sendo tratado sobre os j aposentados, significativa-
mente em nossa sociedade denominados de inativos. Portanto, manifesta-se
aqui uma das inmeras segmentaes da representao das classes trabalhadoras.
J nas demais polticas pblicas assistncia social e sade, para ficar no mbito
da Seguridade Social esses trabalhadores no comparecem ou quando o fazem
com muito baixa frequncia revelando que os conselhos, nestes casos, no so
locais desse tipo de disputa e de presena poltica.
Mas aqui h que se fazer uma subclivagem: assistncia social e sade.

Na Assistncia Social, trata-se de um pblico-alvo caracterizado pela extrema
pobreza, pela vulnerabilidade social e pela impossibilidade de sobrevivncia via
mercado, no sentido clssico do termo. Mas um pblico-alvo que a partir de
1988 abarcado pelos direitos sociais de acesso a benefcios e servios assisten-
ciais, fixados no patamar bsico de um salrio mnimo. Aqui prevalecem os bene-
fcios no contributivos, ao contrrio da Previdncia Social, em que prevalecem
os contributivos. J na sade, setor pioneiro nas propostas de reforma sistmica
quando da Constituinte, dado que a comunidade sanitria j era portadora de
uma proposta institucional acabada em 1986 foi realizada a VIII Conferncia
Nacional de Sade , a participao social foi mais ecltica. Contou com repre-
sentantes dos setores de ponta dos trabalhadores assalariados, dos segmentos
da academia, dos profissionais da sade e dos movimentos populares da sade.
No entanto, no decorrer da dcada de 1990 e da atual, os trabalhadores as-
salariados foram paulatinamente se retirando dessa militncia, assim como os
movimentos populares de sade e sua participao foram se enfraquecendo e
passaram a ser substitudos por organizaes especficas de portadores de deter-
minadas molstias, como doenas sexualmente transmissveis/sndrome da imu-
nodeficincia adquirida (DST/AIDS), doenas renais crnicas etc.
Nos demais setores das polticas pblicas a dinmica semelhante: habi-
tao, terra, educao, entre outros, so objetos de polticas que priorizam em
maior ou menor grau a participao popular, mas esta se reduz a reivindicaes
imediatas em busca da satisfao de necessidades urgentes, com exceo, claro,
do movimento dos trabalhadores rurais sem terra (MST), que associa a luta pela
posse da terra a um projeto alternativo de sociedade.
Mas aqui h de se destacar duas instncias de participao, ou de busca
de consensos, antes de ir adiante. A primeira delas, o Conselho de Desenvolvi-
mento Econmico e Social (CDES), criado no primeiro governo Lula. O CDES
no uma instncia de participao popular propriamente dita, nem tem poder
deliberativo, mas busca congregar vrias e diferentes foras sociais na discusso
de macroproblemas da realidade brasileira que so alvo de polticas nacionais.
A segmentos dos trabalhadores assalariados participam de forma mais ou menos
constante, porm os resultados prticos das reunies no impactam diretamente
as polticas pblicas. Essas reunies acabam funcionando muito mais como bus-
ca de legitimao das macropolticas governamentais, em que o consenso no
fundamental, j que o que est em jogo no a definio de polticas e progra-
mas, nem sua traduo na implementao de medidas especficas. A segunda
a preciosa experincia do OP. Vrias anlises e estudos vm apontando a riqueza
dessa experincia, (ver, sobretudo, Avritzer [2002; 2009]) que, no entanto, difere
daquela dos conselhos. Aponta Lchmann que:
() por tratar de questes que afetam de forma mais direta a populao e notada-
mente os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais o OP apresenta
um importante potencial de motivao participao. Alm disso, a participao
e a adeso ao processo do oramento participativo revelam uma coincidncia de
interesses sociais e polticos atravs dos objetivos e resultados do OP, que vem se
mostrando como alternativa confivel de resoluo das demandas sociais. Trata-se,
portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado mantm e aumenta sua legi-
timidade e capacidade de implementao de polticas, bem como a populao v
atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas (2006, p. 126).
Por outro lado, a autora aponta que enquanto vontade e comprometi-
mento poltico dos governos so variveis decisivas no sucesso do OP, os con-
selhos de polticas pblicas tendem a ser constitudos com fortes resistncias dos
governos, que nestes casos esto apenas obedecendo s normas constitucionais.
Em outras palavras, nos conselhos a participao social carece da mobiliza-
o e do envolvimento que o OP demonstra (ALVAREZ; DAGNINO, 1995).
Ademais, como afirma Lchmann:
() no caso dos conselhos gestores que tratam da discusso e definio de polticas
mais gerais, o carter da aproximao e da concreticidade da relao demanda-reso-
luo no se efetiva como no caso das experincias de OP, o que limita (e muito) a
motivao participao. No -toa (ou em funo de uma suposta apatia natural
da populao), portanto, que se observa uma baixa frequncia participativa junto
aos conselhos gestores, se comparados ao OP (2006, p. 126).
Assim, enquanto no OP a participao social voltada definio da distri-
buio alocativa dos recursos, envolvendo o debate sobre as necessidades vincula-
das ao mundo da vida dos cidados sem necessariamente coloniz-los at porque
a no pesa de maneira direta o papel destes enquanto consumidores de servios ,
no caso dos conselhos gestores que operem como deliberativos e paritrios, tal
como previsto na Constituio Federal, o Estado tem que ser capaz de responder
s demandas apresentadas pelos conselheiros. Caso contrrio, as lideranas perdem
legitimidade junto s suas bases, a no ser que estas j estejam ou venham a ser
cooptadas pelo poder do Estado.
Da verificam-se duas ordens de fenmenos. De um lado, os movimentos
ou as organizaes mais frgeis da sociedade hoje em absoluta minoria nos con-
selhos apresentam enorme resistncia a participar destes espaos por temerem a
cooptao do Estado e/ou a perda de sua identidade ou pureza frente a ele. De
outro lado, baixa a rotatividade dos representantes nos conselhos, pois tanto as
lideranas quanto os movimentos e as organizaes sociais que ali se encontram
resistem a abandonar seus postos. O caso se torna ainda mais grave diante do
enorme nmero de assentos que esses indivduos ou essas organizaes ocupam

em colegiados, dada a multiplicidade de conselhos setoriais de polticas pblicas.
Neste caso, tende-se a reproduzir um circulo vicioso: so exatamente os segmen-
tos j mais organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior
parte dos espaos dessa esfera pblica (HOUTZAGER; LAVALLE, ACHARYA,
2003; LAVALLE; HOUTZAGER, CASTELLO, 2005).
Outro fator a ser levado em conta nesse ambiente que, com exceo da
Previdncia Social, as demais polticas pblicas nas quais subsistem prticas
participativas destinam-se indiferenciadamente a assalariados e no assalaria-
dos. Algumas tratam diretamente da concretizao do acesso a direitos; outras
de acesso a bens e servios essenciais, mas que no se configuram como direi-
tos embora em alguns casos se possa falar de quase direitos, dada a enorme
apropriao dessa poltica e/ou desse programa por parte de grande parcela da
sociedade; outras ainda so especficas das questes de gnero, negros, ind-
genas, populaes ribeirinhas, sem-terras, sem-tetos etc. Isto significa que, do
ponto de vista social, essas polticas pblicas envolvem segmentos assalaria-
dos, outros com acesso sustentado renda, outros sem acesso a esta e outros
em situao de alta vulnerabilidade social. Embora esses grupos apresentem
formas de organizao e de mobilizao, bem como concepes da relao
Estado sociedade nos espaos de participao social diversificadas, eles tm
em comum o trao de estarem crivados, em maior ou menor grau, por nveis
considerveis de vulnerabilidade social, ou de compartilharem situaes de
exposio a riscos sociais.
Diante disso, trs questes se apresentam. A primeira se h uma simbiose
perversa entre as especificidades das demandas particulares de cada segmento
social nos colegiados de gesto e a segmentao na forma de atuao do Estado,
reforando-se a tradio de fragmentao e disputa do mesmo pblico-alvo na
luta por distintos compartimentos do Estado, em vez da busca pela convergn-
cia das aes pblicas estatais e pelo estabelecimento de um ciclo virtuoso entre
elas. A segunda se a participao social, interpretada imediatamente como
controle social, pode estar levando paradoxalmente a uma despolitizao das
polticas pblicas, dada a natureza dos colegiados e a sua forma de funciona-
mento atuao de forma ritualstica, composio viciada por nepotismo ou
compadrios e demais problemas j apontados no que diz respeito participao
dos segmentos sociais. E a terceira se esses novos mecanismos de gesto real-
mente ajudam a construir e fortalecer uma esfera pblica em nossa sociedade.
Essas questes sero exploradas na sesso seguinte, embora partindo das escassas
informaes a respeito dos colegiados de gesto das polticas pblicas, o que em
si j no deixa de ser um dado relevante.
4 a participao social nos conselhos de polticas pblicas:

dilemas e desafios na experincia recente
Todo o debate sobre a efervescncia da sociedade na resistncia ditadura, nos
anos 1970, e de luta pela democratizao do pas, nos anos 1980, enfatizava o
carter democrtico de nossa sociedade, sobretudo dos segmentos populares e
dos trabalhadores. De fato, foram eles que sustentaram, fundamentalmente, os
processos mais significativos que deram suporte emergncia de novos partidos
polticos e, com ela, a entrada de novos personagens na cena poltica do pas
(SADER, 1988), bem como o surgimento de uma nova agenda para as polti-
cas pblicas: aquela proveniente das demandas dos movimentos populares que
reivindicavam do poder pblico polticas de moradia, sade, educao, acesso
terra, a emprego, entre outras.
Desde logo h de se reconhecer que, nessas dcadas, a sociedade se mobi-
lizou e se organizou, seja no mbito dos sindicatos, dos partidos polticos, da
Igreja, seja na forma de movimentos populares constitudos em torno de temas
que envolviam carncias especficas sade, educao, habitao, entre outros.
Esta mobilizao contou poca com o valioso apoio de lideranas de estudiosos
e profissionais setoriais e que com raras excees , ao longo do tempo, foram
deles se distanciando por passarem a percorrer outras trajetrias, muitas delas
voltadas para a carreira poltica propriamente dita, sobretudo no mbito do Legis-
lativo, e mais recentemente, do Executivo de todas as esferas de governo.
Nesse ponto ficam dois registros para os quais no se tm respostas respalda-
das em estudos sistemticos: i) diante de um grau acentuado de desmobilizao
dos movimentos populares a partir dos anos 1990 (quando comparado aos anos
1970 e 1980), at que ponto questes de carncia que envolvam a rea social
so capazes de manter a organizao e sobretudo a mobilizao da sociedade e,
com isso, tornarem-se preciosas ferramentas de fortalecimento da esfera pblica
no pas?; e ii) at que ponto no s a dinmica de ordem mais macroeconmica
que marcou o perodo subsequente embora naquele j estivesse presente , mas
tambm a falta de capacidade do Estado de responder de forma eficiente quelas
demandas no contriburam para essa desmobilizao e para a atual despolitiza-
o dos movimentos sociais em geral?
Essas constituem questes importantes na medida em que um dos pressupos-
tos fundamentais para que se estabelea uma relao virtuosa entre a participao
social na gesto da coisa pblica e a democratizao das polticas pblicas e da so-
ciedade reside em um Estado aparelhado e preparado no apenas para responder
de forma gil a essas novas demandas, como tambm para absorver o novo. Caso
contrrio, essas demandas se traduzem em meras presses por mais consumo de
bens e servios essenciais (o que dada a nossa tradio histrica j no pouco), mas
no possibilitam que se d o salto para se estabelecer uma nova relao qualitativa
entre cidados e entre Estado e sociedade (SILVA, 2009). Repe-se, assim, a tenso
entre mobilizao e desmobilizao da sociedade na relao Estado sociedade via
participao social na gesto das polticas pblicas. De um lado, constata-se que as
carncias de acesso ao consumo de determinados bens e servios essenciais geram
mobilizao e organizao da sociedade, mas a experincia da participao social nos
conselhos vem colocando em dvida se elas so capazes, quando no acompanhadas
de um projeto mais amplo para a prpria sociedade, de manter essa mobilizao
talvez o caso da sade seja exemplar neste ponto. De outro lado, a prpria atuao
do Estado, que ao mesmo tempo em que abre canais de participao o faz de forma
a no favorecer e encorajar a mobilizao da sociedade para tanto, acaba por tornar
essa experincia burocratizada, bem como por reforar o carter segmentado da ao
do poder pblico e das organizaes sociais.
Da deriva outra questo para a qual os precrios dados existentes tampouco
permitem resposta satisfatria: A participao social de fato impacta a qualidade
da gesto pblica? Algumas anlises trazem indcios de que essa relao positiva,
como o captulo 4 deste livro. No entanto, outros fatores intervenientes no per-
mitem que se faa uma afirmao mais contundente: eles vo desde a variedade
da composio e do funcionamento de cada Conselho de Gesto ou o objeto em
si da poltica pblica em questo, at o perfil dos membros que dele fazem parte.
aqui que se faz necessrio apontar para uma grande lacuna nas informa-
es e nos dados e consequentemente nos estudos sobre a participao social
e o controle pblico na gesto das polticas pblicas no pas a partir de 1988: a au-
sncia quase que total de informaes consistentes sobre o perfil dos conselheiros.
O Ministrio da Sade realizou um Censo dos Conselheiros em 2006, no pos-
suindo dados mais recentes; os demais ministrios no possuem nada ou quase
nada a respeito; e h ministrios que tm dificuldade em saber at mesmo de
quantos conselhos e colegiados participam. Por outro lado, consultando pesquisas
de carter especfico sobre a participao social e o controle pblico das polticas
pblicas, o que se verifica que, dada a multiplicidade de conselhos previstos pela
CF/88, bem como a obrigatoriedade de que municpios e estados os instituam
para que recebam os repasses de recursos, associados s caractersticas da prpria
sociedade, dois tipos de fenmenos acabam por ocorrer com grande frequncia:
i) lideranas locais monopolizam a participao nos colegiados um mesmo re-
presentante da sociedade civil participa de vrios conselhos de distintas polticas
pblicas , sob a alegao de que as pessoas no querem participar, quando de
fato o que ocorre uma resistncia diviso do poder; e ii) profissionais da rea
acabam por ocupar a representao da sociedade civil, j que aparecem como
mais capazes de saber o que melhor para aqueles segmentos sociais, cuja vi-
vncia marcada pela carncia cotidiana. Este ltimo caso se verifica com muita
frequncia nos conselhos de assistncia social, por exemplo. H ainda indcios de
um terceiro tipo de ocorrncia, tambm revelado em pesquisas de carter mais

especfico, ou setorial, em que se verifica que os movimentos mais organizados
porque se organizam em torno de uma demanda especfica naquele setor ten-
dem a negociar com xito a representao no interior do conselho junto a outros
movimentos menos organizados em torno, igualmente, de questes especficas,
ou com menor expresso ou visibilidade junto sociedade.
Essas evidncias, por sua vez, levam a dois tipos de reflexo: de um lado, se
no seria at positivo que um mesmo representante dos segmentos mais organiza-
dos da sociedade participasse de vrios conselhos gestores, porque isso favoreceria a
transversalidade e a intersetorialidade, tidas como to necessrias nas polticas
pblicas contemporneas? Duvidoso, pois isso seria exigir desses representantes que
eles estivessem fazendo o papel das instituies polticas de representao, prin-
cipalmente dos partidos polticos, enquanto eles so simplesmente portadores de
demandas especficas advindas de seu mundo cotidiano e de seu grupo e de seu
modo de viver a vida, para usar um termo habermasiano. O que esses atores aportam
nos colegiados exatamente suas demandas particulares, que deveriam, a partir do
poder pblico, ser processadas no mbito das demandas gerais, de carter pblico.
O que se questiona, portanto, at que ponto os fundamentos de uma
concepo liberal, segundo a qual da soma das demandas particulares resultaria o
bem comum, no vm acompanhando esse projeto democrtico participativo que
inspirou a CF/88 e desde ento busca se consolidar. Isso quando a questo est
exatamente no seu oposto: cabe ao Estado ser capaz de articular essa somatria,
associando democracia direta e democracia representativa, para atingir o interesse
pblico e geri-lo de tal forma a ser capaz de dar respostas eficientes sociedade
no s enquanto provedor de servios e bens essenciais, mas tambm enquanto
instncia poltica corresponsvel pela construo de uma sociedade de cidados.
Isso significa que a experincia de gesto da coisa pblica com a participa-
o da sociedade naquelas instncias colegiadas os conselhos pode promover
a politizao das polticas pblicas. No entanto, em que pese nos ltimos anos
se verificar aumento substantivo do nmero de conferncias nacionais, estaduais
e municipais realizadas, envolvendo diferentes segmentos das polticas setoriais
e ampla participao da sociedade, alm da multiplicao e do funcionamento
de forma mais regular e consistente dos conselhos, aqueles resultados no vm
sendo alcanados. Verifica-se, sim, uma ampliao do nmero de atores sociais
envolvidos nessa participao social, apesar da resistncia das lideranas sociais
em dividir o poder, como j observado; porm, tambm se verifica um acentuado
grau de burocratizao do funcionamento desses colegiados na medida em que se
institucionalizam. E isso em que pese o fato de, recentemente, a presidncia desses
colegiados estar cada vez mais saindo das mos de representantes do Executivo,
como ocorria at h bem pouco tempo, do mbito nacional ao local.
Por outro lado, no h indcios de que as demandas levadas pela sociedade para
essas instncias sejam l elaboradas de forma mais ampla como em uma verdadeira
esfera pblica , assumindo legitimidade para alm das fronteiras dos interesses de
grupos especficos carentes do consumo de determinados bens e/ou servios essen-
ciais. Por vezes, a fora e a visibilidade de determinada organizao e/ou segmento
social so to grandes que a partir desses colegiados suas demandas acabam sendo
absorvidas ao ponto de at configurarem o que se poderia denominar de uma rea-
firmao de direitos. Com isso, um grupo especfico destaca-se com mais acesso a
determinados bens e servios do que os demais, caracterizando-se ento como mais
cidado que os demais ou como titular de uma cidadania prioritria. Talvez o
exemplo mais emblemtico venha do setor da sade, com o acesso universal ao co-
quetel antirretroviral para os que vivem com o vrus da imunodeficincia humana
(HIV). No se julga aqui a justeza da medida, mas somente se pondera que se a
Constituio garante que sade um direito de todos e um dever do Estado e se,
enquanto tal, o acesso sade deve ser universal, equnime e integral, isso deveria
valer indiferenciadamente para todas as enfermidades e todos os cidados, e no
mais para os portadores de umas enfermidades do que para os de outras. Se assim
aconteceu foi em grande medida pela capacidade desse segmento social de pressionar
o Estado para que seus interesses especficos fossem atendidos antes dos demais.
Os motivos comumente invocados para justificar essa priorizao tampou-
co se sustentam. Diz-se que a AIDS uma doena mortal, mas muitas outras
tambm o so insuficincia renal grave, por exemplo e no contam com essa
particularidade do destaque da garantia do acesso ao tratamento. Diz-se ainda
que a constituio de um grupo com mais fora poltica, tomando a dianteira
da iniciativa, facilitaria para outros segmentos conquistarem direitos especficos
semelhantes. Mas a est apenas mais um exemplo da concepo de que a soma-
tria de interesses particulares leva ao interesse geral desde que o meu venha na
frente, como rezam os liberais convictos.
Outro componente essencial para que a participao traga consigo a politizao
das polticas pblicas que as lideranas que participam desses colegiados mantenham
estreitos canais de comunicao com suas bases sociais, fortalecendo assim a esfera p-
blica. Na realidade no isso que acontece, no s pelo encolhimento da mobilizao e
organizao da sociedade no perodo mais recente, acompanhado de sua crescente frag-
mentao e/ou organizao em torno de temas mais transcendentais, como os direitos
humanos e o meio ambiente, como tambm pelo fato de, no geral, as lideranas tende-
rem a ser absorvidas pelo mundo novo da proximidade do poder. Da, mais uma vez, a
importncia de estudos sistemticos e abrangentes sobre a representao nos conselhos
de gesto, em termos da rotatividade dos representantes, do seu perfil, da forma de sua
escolha, entre outros pontos. Porque com esses dados seria possvel, enfim, verificar se
a atuao desses conselheiros estaria apontando para a democratizao e diversificao
dos interesses que circulam na sociedade ou, ao invs disso, se essa experincia estaria
dando lugar a um novo sujeito social hbrido, os representantes sociais da burocracia
da participao pblica estatal. Em estudos esparsos a respeito dos conselhos, sobretu-
do na rea da sade, uma das principais queixas de que os movimentos sociais pouco
so informados do que l se passa, e quando o so, no geral isso se d nos momentos de
indicao reconduo de seus representantes.
Associa-se a isso tudo, outro fenmeno tambm presente no processo de
participao, de forma mais marcante nos municpios de maior porte: estudos
de caso indicam a presena nesses colegiados, para os representantes da sociedade,
como uma importante oportunidade de aumentar seu capital social, o que acaba
por mobilizar suas energias muito mais que a efetiva representao dos interesses
do segmento de sua extrao imediata, ou mesmo de interesses coletivos, durante
as reunies (COHN, et al., 2005-2007). Com isso, aumenta ainda mais a distn-
cia entre as lideranas e as bases dos movimentos sociais e dos grupos organizados.
Finalmente, essas instncias de gesto, mais particularmente os conselhos de ges-
to, no geral so tidas na literatura sobre o tema como constituindo um campo de dis-
putas e possibilidades (STRECK; ADAMS, 2006), dado que congregam diferentes
atores sociais, com distintos interesses e projetos polticos para negociarem em torno
de temas especficos. No entanto, embora essa mesma literatura aponte a dificuldade
de se atingir um consenso na deliberao justamente por causa dessa diversidade, h
que se registrar que na imensa maioria dos casos as decises nos conselhos so tomadas
exatamente por consenso, evitando-se o conflito a todo custo. E, com raras excees,
elas no ultrapassam os limites de referendar decises j tomadas ou em vias de
serem tomadas pelo Executivo, simplesmente legitimando-as.
5 consideraes finais
Ao se registrar esses constrangimentos utopia da participao social como de-
mocratizao imediata da gesto pblica no se est negando os avanos ainda
tmidos, com certeza que essa experincia vem trazendo para nossa sociedade.
Ao contrrio, busca-se fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade demo-
crtica contra um Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies
democrticas para se apontar a complexidade da proposta de se construir uma
sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, em
um pas que at hoje sofre as consequncias de no ter sido capaz de realizar sua
revoluo burguesa, tal como mostra a anlise magistral de Fernandes (1975).
O aprendizado da democracia pela via da participao social passa neces-
sariamente pela conscientizao dos cidados acerca de seus direitos que, como
tais, no podem exigir condicionalidades to ao gosto de uma sociedade com
cultura punitiva como a brasileira , nem serem confundidos como bens de
consumo. Em resumo, a luta e a reivindicao por sade, educao, moradia,

transporte, emprego, entre outros, a luta e a reivindicao por direitos bsi-
cos de uma vida digna, e no pelo consumo de bens e servios por parte daque-
les que vivem sob condies de vulnerabilidade social. Isso no significa que a
participao, seja dos trabalhadores assalariados por meio dos sindicatos, seja
das lideranas dos movimentos sociais, no caia na tentao com mais frequ-
ncia do que se gostaria, da sua elitizao e da burocratizao da participao
(FONTES, 1996), fazendo dela um ofcio.
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CAPTULO 16
O ESTATUTO POLTICO DA SOCIEDADE CIVIL: EVIDNCIAS DA

CIDADE DO MXICO E DE SO PAULO
1 INTRODUO
Aps trs dcadas de intenso debate internacional sobre a sociedade civil nos
circuitos acadmicos, das instituies orientadas para o desenvolvimento e coo-
perao internacional, e dos prprios ativistas, possvel reconhecer trs consen-
sos razoavelmente amplos sobre aquilo que fora caracterizado pelo mundo afora
como emergncia, ressurgimento, redescoberta, resgate e ressurreio de
sociedades civis vibrantes adjetivo predileto da literatura. Primeiro, as inter-
pretaes mais influentes da sociedade civil carregaram as tintas na estilizao
normativa de uma sociedade civil virtuosa e produtora de efeitos democratiza-
dores nos planos poltico, cultural e econmico. Segundo, a sociedade civil
abissalmente mais heterognea do que as formulaes tericas do momento da
euforia levariam a supor, e, por conseguinte em vez de unificada por compro-
missos e valores comuns , perpassada por divergncias e conflitos e portadora
de caractersticas que podem gerar efeitos positivos ou negativos. Terceiro, a so-
ciedade civil ou o conjunto de atores habilitados a se qualificar como parte dela
em cada contexto tem assumido funes institucionalmente reconhecidas por
governos nacionais e subnacionais e por instituies multilaterais no desenho,
no controle e na execuo de polticas pblicas e programas de ajuda, bem como
na representao de pblicos diversos e interesses difusos.1
Os trs consensos constituem um avano: o primeiro sintetiza o teor das
crticas nos balanos sobre a literatura passada, o segundo e o terceiro, alm de
acusar deficincias, apontam para desafios de pesquisa e anlise a serem enfrenta-
dos. Pouco se sabe, ainda, sobre a forma pela qual a heterogeneidade da sociedade
civil se organiza e opera: Como se compem e quais as consequncias de diferen-
tes ecologias organizacionais? Qual a posio e as funes dos diferentes tipos de
organizaes civis e quais suas estratgias de articulao? Como essas ecologias
organizacionais se relacionam com as instituies polticas? Tambm possumos
1. Para o primeiro e segundo consensos ver os trabalhos de Encarnacin (2003, 2006), Olvera (2003), Dagnino, Olvera
e Panfichi (2006), Gurza Lavalle (2003) e Warren (2004); para o terceiro consenso ver os trabalhos de Chalmers, Martin
e Piester (1997), Fox (2006), Fung e Wright (2003), Fung (2004), Heller (2002), Santos e Avritzer (2002), Isunza e
Gurza Lavalle (no prelo), Gurza Lavalle e Castello (2008) e Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a, 2006b).
conhecimento bastante insatisfatrio sobre o alcance e as implicaes dos novos

papis assumidos pelas organizaes civis: Em que medida as organizaes civis
orientam suas aes para as instituies polticas? Qual a variao das funes
assumidas pelas organizaes e qual a efetividade desses papis? Quais os efeitos
desse envolvimento institucional sobre as prprias organizaes civis e sobre o
modo de operao do aparato administrativo? Quais as fontes de legitimidade e
dispositivos de accountability vinculados a esses papis?
Este captulo se inscreve no segundo conjunto de questes. Mais especifica-
mente, visa iluminar o estatuto poltico da sociedade civil. Os papis assumidos por
atores da sociedade civil em regimes democrticos supem a presena de deter-
minadas capacidades, de espaos e oportunidades estveis para mobilizar essas ca-
pacidades e de repertrios de demandas e tticas de ao considerados legtimos,
em maior ou menor grau. Essa combinao de fatores varia consideravelmente
conforme o contexto e, com ela, o prprio papel da sociedade civil em relao
a conjuntos relevantes de interesses e instituies comumente grupados sob as
categorias Estado, mercado e sociedade. A posio ocupada pela sociedade civil em
relao a esses interesses e essas instituies, especialmente no que diz respeito s
consequncias dessa posio para as capacidades da prpria sociedade civil qui-
lo que lhe permitido e/ou interditado , define seu estatuto poltico. Assim, o
estatuto poltico da sociedade civil constitui um problema de natureza emprica
que exige, a um s tempo, a realizao de pesquisas sistemticas e a elaborao de
distines capazes de capturar os interesses, as prticas e os atores envolvidos na
construo e reproduo daquele.
O argumento central deste captulo que a construo poltica da sociedade
civil fornece a chave para entender o campo de atuao considerado legtimo para
as organizaes civis, bem como suas capacidades de escolha, barganha e acordo
em face do poder pblico e de outros atores organizados relevantes. Por conse-
guinte, no existe um estatuto poltico da sociedade civil, passvel de deduo
terica, mas diversos estatutos, ou, de modo mais incisivo, diversas sociedades civis
cujo estatuto no dado, mas requer explicao. Entende-se que as sociedades
civis so uma construo poltica de um ponto de vista poltico-institucional e
sociolgico, ou seja, no devido a seus atores serem criaturas dos atores polticos
tradicionais ou por estarem subordinados aos seus ditames, mas porque o Estado
e as instituies polticas, de um lado, e os atores da sociedade civil e os cida-
dos, de outro, so mutuamente constitutivos (HOUTZAGER, 2004; GURZA
LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER, 2005).
A recproca constituio entre Estado e sociedade ou entre instituies polticas
e atores societrios ocorre mediante processos que, ao longo do tempo e no mesmo
movimento vo moldando e sendo moldados pelas diferentes instituies polticas
existentes. Essa modelagem recproca opera mediante a ao estratgica de atores
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil... 507
relevantes, claro, mas tambm por mecanismos consolidados graas a e para alm
dos clculos polticos desses atores notadamente, constrangimentos vocacionais e
institucionais. A plena fundamentao conceitual de tais mecanismos excede, por
motivos de espao, o escopo deste captulo, e sua demonstrao emprica demanda-
ria evidncias pormenorizadas para diferentes tipos de organizaes civis. Os resul-
tados aqui apresentados e o prprio argumento da construo poltica da sociedade
civil permanecem majoritariamente na dimenso da ao estratgica dos atores en-
volvidos, mas assumem a operao daqueles outros mecanismos como pressuposto
analtico e, eventualmente, mobilizam evidncias que sugerem sua presena.
Se a mtua determinao entre configurao das instituies polticas e con-
figurao da sociedade civil a chave para a compreenso do estatuto poltico
da seociedade civil em diferentes contextos, as explicaes exigidas so de ndole
poltica para quaisquer configuraes encontradas empiricamente. Em outras pa-
lavras, sociedades civis cujos atores se orientam primordialmente para a beneme-
rncia, a filantropia, a prestao de servios e a assistncia sustentada com recursos
pblicos so uma construo poltica tanto quanto sociedades civis em que parte
relevante dos seus atores privilegia o debate pblico, a incidncia em polticas p-
blicas, o exerccio de advocacy e a linguagem dos direitos. Ambas diferem no seu
estatuto poltico, mas a caracterizao da primeira como menos democrtica ou
menos politizada em relao segunda, embora eventualmente pertinente no pla-
no descritivo, seria profundamente insatisfatria no plano analtico e explicativo.
O exemplo anterior no meramente hipottico. A comparao de dois uni-
versos de organizaes civis oriundos da Cidade do Mxico e de So Paulo do-
ravante CM e SP , aqui apresentada de modo sinttico, revela que cada um deles
possui um estatuto poltico diferente, embora as respectivas ecologias organizacio-
nais sejam semelhantes. Em SP, houve investimentos polticos de peso por parte de
diversos atores constitudos na criao e no suporte de organizaes civis no ali-
nhadas diretamente s rbitas do sistema poltico. As organizaes civis paulistanas
distinguem-se comparativamente pela sua capacidade de disputar a agenda pblica
em face das instncias de tomada de deciso poltica e pela sua maior articulao
com atores societrios e polticos tradicionais. Na CM, o investimento na mobi-
lizao e organizao societrias durante a transio suscitou interesse comparati-
vamente menor por parte dos atores constitudos, e as organizaes civis, por sua
vez, desempenham papel mais modesto na definio da agenda pblica, exercem
ativismo menos dinmico na reivindicao de demandas perante as autoridades
polticas e possuem articulao mais fraca com outros atores. Em suma, no plano
da interpretao, argumenta-se que a construo poltica das sociedades civis nas
duas metrpoles trouxe consigo consequncias profundas e responde por diferenas
cruciais entre os universos de atores estudados, no que diz respeito ao perfil de sua
atuao e s suas capacidades.
Cumpre esclarecer desde j que o conceito sociedade civil pode ser alargado de
modo a contemplar redes de solidariedade, aes individuais em pblico, irrupes
espontneas e desorganizadas, iniciativas informais ou iniciativas institucionalizadas e
estabilizadas organizacionalmente associaes. Tal leque poderia ser ainda maior, o
que levou Cohen e Arato (2000, p. 476-555) a introduzir a distino entre sociedade
civil como movimento e como instituio. As evidncias da construo poltica da so-
ciedade civil neste estudo apresentadas correspondem s ltimas opes antes citadas,
isto , a organizaes civis; denominao que ser utilizada de modo a separar os atores
empricos e suas caractersticas do debate terico e das expectativas atreladas ideia de
sociedade civil como compreenso normativa ou como conceito heurstico.
Por fim, os resultados a serem apresentados dizem respeito a organizaes
civis sediadas na circunscrio poltico-administrativa que d nome s cidades,
quer dizer, no s regies metropolitanas como um todo, mas capital mexicana
(Distrito Federal) e ao municpio de So Paulo. Ao todo, foram entrevistadas mais
de 400 organizaes civis. Esses dados derivam de projeto de pesquisa mais amplo,
intitulado Rights, Representation and the Poor: Comparing Large Developing Country
Democracies Brazil, Indian and Mexico,2 o qual foi executado em vrios pases
e voltou-se a investigar as novas funes de representao poltica desempenhadas
por organizaes civis e as capacidades de atuao destas organizaes em diversos
contextos. Esse projeto suscitou diversas linhas de trabalho que continuam em
andamento, como a anlise comparativa utilizando-se de metodologia de redes.
Na seo que se segue, examina-se a concepo normativa dominante da socieda-
de civil nos anos 1980 e 1990 e oferecem-se as distines analticas positivas que alicer-
am a possibilidade de compreend-la como construo poltica. Depois, explicitam-se
as caractersticas do perodo analisado e das transies que ele envolveu; adverte-se sobre
as limitaes derivadas de se trabalhar com universos de organizaes civis sobreviventes;
e oferecem-se, de modo sucinto, informaes sobre a amostra e os critrios de classifica-
o dos atores estudados. Na penltima seo, so examinadas as evidncias empricas
da construo poltica das sociedades civis nos dois contextos nacionais e metropolitanos
em que foi realizada a pesquisa, com especial ateno para os fundadores das organiza-
es civis e sua seletividade ao longo do tempo, para as fontes de financiamento e cober-
tura no oramento anual, e, por fim, para as capacidades de atuao e perfil vocacional
das ltimas. Na seo final elabora-se breve comentrio conclusivo.
2. Sua formulao por extenso (HOUTZAGER et al., 2002), bem como diferentes publicaes dele derivadas encon-
tram-se gratuitamente disponveis na pgina eletrnica: <http://www2.ids.ac.uk/futurestate/research/Phase1/Collec-
tive%20Actors.html>. Os artigos tambm podem ser acessados na biblioteca virtual do Centro Brasileiro de Anlise
e Planejamento (CEBRAP), disponvel em: <http://www.cebrap.org.br>. O projeto de pesquisa inicialmente focava os
efeitos das transformaes do Estado nas possibilidades de as camadas populares terem seus interesses representados
na esfera poltica, comparando tanto a atuao dos cidados quanto o papel de entidades da sociedade civil em Delhi,
na Cidade do Mxico e em So Paulo. As ideias aventadas nestas pginas dizem respeito apenas ao segundo tipo de
resultados, ou seja, s organizaes civis e no aos cidados. Para resultados sobre os padres de cidadania indiv-
duos encontrados nessas cidades, ver Houtzager, Acharya e Gurza Lavalle (2007).
2 DISTINES ANALTICAS POSITIVAS E COMPREENSES NORMATIVAS

DA SOCIEDADE CIVIL
A descoberta prtica da ideia de sociedade civil, nos anos 1980, obedeceu
urgncia poltica de aglutinar posies e atores diversos nas mobilizaes contra
os regimes autoritrios na Amrica Latina, nas revolues pacficas da Europa
do Leste e nos esforos pela paz na frica. No entanto, a redescoberta ou reela-
borao terica desfechada por esses acontecimentos foi a tal ponto estilizada e
normativa que acabou por introjetar, naquela unidade poltica pragmtica, um
princpio geral e exclusivo de unificao com sentido democratizante e no
subordinado aos imperativos do poder e do dinheiro , o qual se pretendia carac-
terizador da mirade de atores eventualmente enquadrveis na categoria sociedade
civil. Como os perodos de ps-transio e ps-comunismo se encarregariam de
mostrar celeremente, o agir e a convivncia desses atores em tempos democrticos
no mais pareceriam responder a um princpio geral e, definitivamente, no mais
preservariam a unidade poltica. Permanece em p, todavia, o desafio de elaborar
distines conceituais com aderncia ao mundo e capazes de elucidar a organiza-
o e o funcionamento da sociedade civil em contextos nos quais no mais opera
uma ampla unificao poltica negativa de diversos atores coletivos e de parte da
cidadania em relao ao Estado.
Grosso modo, na compreenso mais influente dos anos 1990, a sociedade
civil guardaria diferenas substantivas em face do mercado e do Estado, pressio-
nando externamente este ltimo mediante a construo de consensos pblicos
acerca de prioridades e problemas sociais emergentes, ora para incidir nas deci-
ses das instituies polticas e do aparto burocrtico administrativo, ora para
regular o mercado. Em outras palavras, a sociedade civil operaria como uma fora
de racionalizao do poder e de democratizao, ancorada na sua capacidade de
erodir a legitimidade de decises polticas graas ao exerccio desimpedido da co-
municao pblica. Nessa formulao, de inspirao nitidamente habermasiana,
o estatuto poltico normativo e ambicioso: a sociedade civil constitui instncia
privilegiada seno exclusiva de produo de consensos morais e, ao mesmo
tempo, fonte de fluxos comunicativos direcionados a sintonizar o funcionamento
das instituies do mercado e da poltica com tais consensos.3
Construir os alicerces tericos de um estatuto poltico assim especificado,
em registro normativo, tarefa rdua e controversa, que animou a reviso con-
ceitual de mais envergadura e com mais repercusses realizada nos anos 1990.
3. A posio de Habermas (1973, 1984, 1994) a respeito da sociedade civil, ou, com maior preciso, a respeito da
esfera pblica (ffentlichkeit), mudou ao longo do tempo, perdendo suas feies mais sociolgicas e ganhando con-
tornos filosficos cada vez mais abstratos. A formulao mais influente, quer dizer, aquela informada por sua teoria da
ao comunicativa, foi criticamente reapropriada por Cohen e Arato (2000), levando Habermas (1998) a explicitar sua
resposta e termos da relao entre esfera pblica e sociedade civil.
Em Civil Society and Political Theory, Cohen e Arato (2000) empenharam-se na

reviso da categoria sociedade civil ao longo da filosofia moderna de modo tanto
a lhe restituir potencialidades heursticas altura dos desafios colocados pela com-
plexidade, pela diferenciao e pelo descentramento das sociedades contempor-
neas resgatando-a dos crticos mais argutos no sculo XX , quanto a adequar o
programa de pesquisa de Habermas mediante a introduo de especificaes ana-
lticas menos abstratas e mais sensveis s dinmicas da esfera poltica e da prpria
sociedade civil. Foi essa reelaborao que ganhou mais influncia na Amrica Latina
(OLVERA, 2003; PANFICHI, 2003; COSTA, 2002; AVRITZER, 1994) e sua
popularizao, como registro sociolgico dominante para se pensar na ao coletiva,
no raro acabou traduzindo sem mediaes o esforo da teoria normativa sempre
passvel de debate conforme as suas prprias regras de constituio para diagns-
ticos permeados de wishful thinking, a predicar as virtudes dos atores da sociedade
civil no mundo perante a malignidade das instituies polticas o Estado. Emble-
maticamente, em texto de balano publicado apenas trs anos aps o lanamento
de sua influente obra com Cohen, Arato se deu ao trabalho de especificar as am-
biguidades da teoria de ambos e de advertir a respeito dos efeitos indesejveis por
ela gerados; entre eles, a (...) desastrosa tendncia de desvalorizar o parlamento e a
competio partidria (ARATO, 1995, p. 25).
Perante os efeitos cognitivamente empobrecedores das compreenses
normativas e altamente estilizadas da sociedade civil, diversos autores tm pro-
posto distines positivas, com o intuito de contribuir para a construo de
teorias capazes de orientar a pesquisa emprica e de impulsionar o debate te-
rico sobre as capacidades e os alcances da sociedade civil em registro explica-
tivo sensvel diversidade de atores, interesses, conflitos e efeitos presentes no
seu seio (WARREN, 2001; ENCARNACIN, 2006; DAGNINO; OLVERA;
PANFICHI, 2006; GURZA LAVALLE; CASTELLO; BICHIR, 2007, 2008).
A perspectiva neste trabalho assumida enfatiza o carter politicamente cons-
trudo das sociedades civis a partir das relaes travadas ao longo do tempo
entre sociedade e Estado, ou organizaes civis e instituies polticas.
A relao de mtua constituio entre Estado e sociedade postulado distintivo da
tradio da sociologia histrica comparada, conforme atestam a anlise de Tilly (1996)
a respeito das diferentes combinaes entre capital (sociedade) e coero (Estado-sobe-
ranias) na definio de aparatos burocrtico-administrativos nacionais e na emergncia
de instituies democrticas; a reconstruo de Bendix (1996) sobre a ampliao da
cidadania no processo de construo do Estado nacional; ou o trabalho de Skocpol
(1992) acerca da origem do sistema de seguridade social nos Estados Unidos.4 Em
termos mais gerais, verses diferentes desse postulado guiam abordagens que pensam a
4. Ver, tambm, formulaes de relevncia crucial para o debate sobre a mtua constituio entre Estado e sociedade
em Migdal (1994), Migdal, Kohli e Shue (1994) e Evans (1995, 1996).
relao entre instituies polticas e sociedade civil a partir de categorias de mediao

notadamente, esfera e opinio pblicas , pensadas como engendro da sociedade civil
burguesa no contexto da profissionalizao e secularizao da poltica legada pelos Es-
tados absolutistas (HABERMAS, 1994; SENNETT, 1977; KOSELLECK, 1999), e
direitos pensados como instituies socialmente disputadas e que instituem a prpria
sociedade (ROSANVALLON, 1999; BENDIX, 1996).
Aqui, o postulado da mtua determinao se nutre, preliminarmente, de am-
plas formulaes conceituais acerca da consonncia entre padres de instituciona-
lizao de interesses e conflitos em determinado Estado, de um lado, e padres de
mobilizao e organizao da sociedade civil correspondente, do outro (GURZA
LAVALLE, 1994, p. 62-75; 1998, p. 107-214; 2001, p. 66-93). Mas nutre-se, so-
bretudo, da tradio do institucionalismo histrico ou da sociologia histrica com-
parada, particularmente da abordagem da polis polity aproach, formulada inicial-
mente por Skocpol (1992), em termos amplos, e, depois, especificada por Houtzager
(2004, p. 1-31/17-45). nfase de Skocpol (1992, p. 41) no papel da configurao
institucional dos governos e dos sistemas de partidos como condicionantes cruciais
das aes de atores societrios e de ativistas polticos e polticos profissionais, adicio-
na-se a ideia de que o condicionamento, alm de recproco, de ndole iterativa e
molda tanto as capacidades dos atores societrios quanto as das instituies polticas.
As capacidades de ambos constituem uma cristalizao poltica derivada da
interao e da iterao. Processos de interao entre as instituies polticas e os
atores societrios sedimentam-se pela repetio (iterao) de aes bem-sucedidas
ou fracassadas. No entanto, o sucesso e o fracasso no se distribuem aleatoriamen-
te: isso depende do quanto alguns interesses organizados conseguiram ou no, no
passado, arquitetar seu encaixe nas instituies polticas as quais, por sua vez, so
seletivas (HOUTZAGER, 2004). As possibilidades de arquitetar esse encaixe ins-
titucional (engineering institutional fit), ou seja, de ganhar a capacidade de proteger
interesses no futuro, variam temporalmente e tendem a ser maiores quanto mais
bem posicionado estiver o ator em momentos extraordinrios ou conjunturas crticas
de inovao institucional, tais como os processos de construo do Estado e, preci-
samente, as transies polticas (GURZA LAVALLE, 1994).5 Assim, as instituies
polticas e os atores da sociedade civil guardam certa autonomia, mas so mutua-
mente imbricados (embedded) (GURZA LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER,
2005; HOUTZAGER; GURZA LAVALLE; ACHARYA, 2003) para diz-lo
com a sugestiva formulao de Evans (1995) acerca do Estado desenvolvimentista.
A sociedade civil inserida institucionalmente e as instituies polticas, por sua
vez, so inseridas socialmente.
5. Para uma anlise sofisticada sobre o papel das conjunturas crticas no institucionalismo histrico e na sociologia
histrica macrocausal, ver os trabalhos de Mahoney (1999, 2000). Para ver a categoria em operao nos planos epis-
tmico e narrativo, ver Collier e Collier (1991).
A perspectiva da construo poltica aponta para a relevncia de se entender

a agncia dos atores, como ao estratgica, e os condicionantes que estruturam
essa ao, como solidificao de decises e condicionantes pretritos. Assim, a
mtua imbricao entre instituies polticas e atores da sociedade civil, bem
como as vantagens derivadas dos encaixes institucionais burilados pela trajetria
de suas interaes constituem um componente estrutural produzido pelos atores
e por suas aes que, entretanto, no mais se encontra sua disposio. Por outras
palavras, o estatuto poltico da sociedade civil produto contingente de processos
histricos, mas dista de ser aleatrio. No plano dos atores neste trabalho con-
templados, entendemos que organizaes civis enfrentam e se constituem como
expresso de constrangimentos de ordem vocacional e institucional. Os primeiros
dizem respeito aos repertrios possveis de propsitos, problemas e aes que
constituem a razo de ser do ator, delimitando suas estratgias de atuao e os
tipos de reclamos pblicos considerados socialmente legtimos para ele. Assim,
as vocaes de uma associao de bairro e de uma entidade filantrpica so dife-
rentes, delimitam distintos conjuntos de problemas e pblicos e as levam a diferir
tambm quanto aos seus programas de ao.
Porm, as fronteiras dessas vocaes so elsticas e a definio dos seus re-
pertrios especficos varia de contexto a contexto, devido, em boa medida, aos
constrangimentos de ndole institucional. Estes, por sua vez, referem-se s restri-
es ou barreiras formais e informais legislao e interesses fortemente organi-
zados que delimitam as possveis reas de atuao e as fontes para a obteno
de recursos, preservando reas legtimas da representao social de interesses sob
o controle de determinados tipos de organizaes.6 Em relao aos constrangi-
mentos institucionais, as organizaes civis se acham em desvantagem, pois o
crescimento recente de seus papis tende a esbarrar com atores e suas respectivas
reas de atuao e representao social plenamente consolidados, enquanto elas,
de maneira geral, carecem de espaos prprios. Em geral, e diferentemente dos
partidos e sindicatos, a capacidade de agncia das organizaes civis altamente
contingente pela precria institucionalizao dos seus interesses e, nesse sentido,
apenas subconjuntos especficos de organizaes civis, como aquelas dedicadas
assistncia social, possuem posies altamente consolidadas, o que implica, entre
outras coisas, acesso estvel a recursos pblicos.
Embora a precria institucionalizao seja um trao em maior ou menor me-
dida compartilhado pelas organizaes civis ressalvando claras excees como
6. Nesse sentido, os constrangimentos institucionais incorporam a ideia instigante de regime parcial de represen-
tao, desenvolvida por Schmitter (1992), embora existam diferenas cruciais: primeiro, evita reduzir o complexo
universo de organizaes que compem a sociedade civil a um nico regime de representao o regime de presso
(SCHMITTER, 1992, p. 429-230; 1993); segundo, no pressupe que os interesses mais relevantes e estveis a serem
representados sejam oriundos do mundo do trabalho ou possuam um carter estrutural pressuposio que acompa-
nhou Schmitter desde o incio da sua carreira no debate neocorporativista (SCHMITTER, 1974).
as fundaes7 , elas se diferenciam umas das outras devido aos seus constrangi-
mentos vocacionais. Associaes de bairro, entidades assistenciais ou organizaes
no governamentais (ONGs), por exemplo, respondem a razes de ser diferentes,
ainda que criadas para lidar com o mesmo problema pobreza, por exemplo.
Tambm exprimem setores sociais e protagonismos societrios diversos e ocupam
posies distintas no universo das organizaes civis (GURZA LAVALLE; CAS-
TELLO; BICHIR, 2007), alm de estabelecerem relaes com seus beneficirios,
disporem de recursos e estratgias de atuao, e realizarem atividades costumei-
ras que as singularizam. Como os constrangimentos institucionais, os de ndole
vocacional independem da vontade dos atores ou de suas convices polticas e
morais, embora, neste caso, as fronteiras sejam mais maleveis. Entidades assis-
tenciais prestam servios a setores da populao definidos por vulnerabilidades,
enquanto os sindicatos representam filiados oriundos do local de trabalho confor-
me categorias profissionais.
Assim, constrangimentos institucionais e vocacionais desempenham um pa-
pel constitutivo na formao das organizaes civis e contribuem para a compre-
enso dos papis por elas desempenhados em diferentes contextos, para alm da
vontade e percia de suas lideranas ou diretorias. Os resultados de pesquisa aqui
apresentados no permitem mostrar diretamente a atuao desses constrangimen-
tos, mas eles constituem duas modalidades relevantes de mecanismos que podem
operar na construo poltica das sociedades civis. As evidncias aqui mobilizadas
operam no plano das escolhas estratgicas ou apostas de atores j constitudos,
mas outros mecanismos com efeitos de seleo sobre a ecologia organizacional da
sociedade civil trabalharam durante o perodo coberto pela anlise.
3 TEMPORALIDADE POLTICA, ORGANIZAES CIVIS SOBREVIVENTES

E CLASSIFICAO
As transies so momentos extraordinrios conjunturas crticas , favorveis
para flagrar realinhamentos e alianas entre atores consolidados, bem como a
criao de novos atores e as relaes entre aqueles e estes. O acompanhamento
dos desdobramentos desse momento de redefinies permite mostrar diferentes
padres de construo poltica e evidenciar suas consequncias no mdio prazo
quanto ao papel dos novos atores nos contextos de ps-transio. Em outras pa-
lavras, dados dois contextos de transio democrtica Brasil e Mxico, ambos
caracterizados , segundo as respectivas literaturas nacionais (pelo protagonismo
de sociedades civis emergentes e autnomas), interessante indagar: Quais os
7. Fundao, diferentemente de outros tipos de organizaes civis como as ONGs ou as associaes de bairro,
propriamente uma categoria jurdica que define entidades criadas por uma doao patrimonial, cujos rendimentos so
utilizados para a execuo de finalidades claramente especificadas no estatuto. O uso dos recursos da fundao para
finalidades no estatutrias motivo de interveno pblica.
efeitos duradouros da configurao das relaes entre as instituies e os atores

polticos existentes e os novos atores da sociedade civil nesses pases?
Pela sua importncia, esses processos polticos suscitaram interesse amplo e a
literatura a seu respeito farta. No o intuito aqui resgatar a produo acadmi-
ca, mas apenas atentar para algumas diferenas cruciais entre as duas transies.
A transio no Mxico fez-se no contra uma ditadura, mas contra um regime
autoritrio de partido de Estado o Partido da Revoluo Institucionalizada
(PRI), cujo funcionamento inclua eleies regulares, sistema partidrio estvel e,
progressivamente, a barganha e o reconhecimento das vitrias eleitorais de outros
partidos, ainda que apenas para cadeiras no Congresso Nacional e nas assembleias
estaduais.8 A combinao de um sistema partidrio estvel no contexto de um re-
gime de partido de Estado gerou, curiosamente, clivagens partidrias fortemente
arraigadas na sociedade entre regime e oposio, e, na oposio, entre esquerda e
direita embora a relevncia dessas clivagens fosse reduzida nas portas do Legis-
lativo, em que os partidos minoritrios de oposio eram confinados a um papel
meramente simblico. O autoritarismo ou a condio anmala a ser superada
com a transio, tal como percebido socialmente, condensava-se no na inexis-
tncia de eleies ou de liberdades civis, mas na permanncia vitalcia do PRI no
Executivo federal. Assim, a mobilizao social empenhada em opor-se ao auto-
ritarismo foi em boa medida dirigida para o cume do sistema poltico, ordenada
conforme clivagens partidrias e orientada busca pela lisura das eleies e, sobre-
tudo, pelo fortalecimento de uma opo eleitoral presidncia capaz de mobilizar
tantos votos que se tornasse impossvel para o regime escamotear os resultados.
Ademais, a identificao entre o PRI e as medidas de ajuste estrutural que com-
prometeram os fundamentos da legitimidade do Estado ps-revolucionrio ,
acentuou as clivagens partidrias no mbito da sociedade, potencializando a as-
sociao entre a esquerda e o nacionalismo (ISUNZA, 2001).9 Assim, a transio
mexicana resolveu-se integralmente ao nvel do sistema poltico, mediante a al-
ternncia poltica e uma reforma das instituies incumbidas de administr-lo.
J no Brasil, a transio seguiu os moldes dos casos ditatoriais militares, em-
bora de modo menos cruento e com um grau maior de jogo poltico do que nos
outros pases do Cone Sul, como atestada na manuteno das eleies municipais
durante a ditadura na maior parte dos municpios do pas. O sistema poltico bra-
sileiro preservou feies oligrquicas no primeiro tero do sculo XX, pelo que foi
8. O Partido Comunista permaneceu proscrito da arena eleitoral at a reforma poltica de 1977, mas partidos criados
sob auspcios do Estado chamados no fortuitamente de paraestatais e o Partido da Ao Nacional (PAN) foram
vagarosamente ocupando algumas cadeiras no Legislativo e, no caso do segundo, as dos executivos federais de esta-
dos do norte do Mxico. No nvel municipal, o grau de pluralismo tolerado foi maior.
9. O trabalho de Isunza (2001) oferece um balano acurado de 30 anos de mobilizao social no Mxico, das mobili-
zaes de 1968 aos efeitos do ajuste estrutural emblematicamente marcado pela adeso ao Tratado de Livre Comrcio
da Amrica do Norte.
caracterizado como um sistema fraco e sem penetrao ou capilaridade sociais. Foi

s na Segunda Repblica que partidos polticos com progressiva referncia popu-
lar passaram a disputar a maioria no Congresso Nacional mais especificamente
o Partido Social Democrtico (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB),
ambos criados originalmente como veculos do varguismo. Porm, a breve vida da
Segunda Repblica (1945-1964) e a reestruturao do sistema partidrio imposta
pela ditadura (primeiro em duas opes Aliana Renovadora Nacional (Arena)
e Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) , graas aos efeitos do Ato
Institucional no 2 (AI-2), e, aps as eleies de 1978, em seis partidos, com a ex-
tino igualmente imposta do bipartidarismo) tornaram as clivagens partidrias
instveis e erodiram a capilaridade e o enraizamento social desenvolvidos durante
a Segunda Repblica (KINZO, 1980; FLEISCHER, 2004). A normalidade a ser
recuperada passava pela restaurao das liberdades civis, pela abertura do sistema
poltico e pela liberao criao de partidos, bem como pelo retorno das eleies
diretas para o Executivo federal. O engessamento do sistema partidrio, entre
as opes organizadas e/ou autorizadas pela ditadura, em contexto de clivagens
partidrias enfraquecidas, e o fato de que as liberdades civis particularmen-
te o direito de associao haviam sido restauradas antes da abertura no siste-
ma poltico, parecem ter animado um padro dispersivo de mobilizao social
que no buscou o sistema poltico como sua sntese natural (BOSCHI, 1987;
DOIMO, 1995). Antes, o desfecho da transio, em que confluram os atores
relevantes dessa mobilizao, foi a Constituinte de 1988, acompanhada da emer-
gncia de novos partidos polticos.
Momentos nacionais de peculiar intensidade, como aqueles caractersticos
das transies, fortalecem a sintonia entre as dinmicas polticas nacional e locais,
no raro animando uma convergncia destas em funo daquelas. Quando os
tempos de urgncia poltica arrefecem, a poltica local tende a se desacoplar da
nacional, a ela se realinhando periodicamente ao sabor dos ciclos eleitorais no-
tadamente das eleies presidenciais. A periodizao aqui adotada procura con-
templar essa temporalidade dual de modo a tornar mais perceptveis as dinmicas
da ps-transio.
Contra o pano de fundo dessa periodizao, diversas feies empricas das
organizaes civis paulistanas e mexicanas conformam, segundo ser visto, pa-
dres polticos inteligveis. Porm, o trabalho de situar a criao desses atores no
tempo e de extrair consequncias das posies encontradas requer uma nota de
cautela. Trata-se, por definio, de um conjunto de organizaes civis sobreviven-
tes, e as taxas de natalidade e mortalidade de suas congneres so desconhecidas.
de se esperar que os sobreviventes colhidos na amostra sobrerrepresentem enti-
dades mais jovens e sub-representem aquelas criadas h mais tempo, tornando es-
prias inferncias a respeito da prevalncia de determinados tipos de organizaes
no tempo ou da seletividade dos atores que, em tese, teriam preferido cri-las em

lugar de outros tipos possveis opes analticas viveis para se operacionalizar o
argumento da construo poltica da sociedade civil.
Ainda assim, plausvel considerar dados temporais como significativos des-
de que se enquadrem nos seguintes critrios: i) se os dados mostram incrementos
bruscos na criao de organizaes civis de um perodo a outro, a variao inter-
na de cada tipo de organizao civil a ser analisada passvel de interpretao,
pois o nmero dessas entidades s poderia ser maior do que aparece na amostra;
ii) se os resultados confirmam consensos bem estabelecidos nas literaturas locais,
parece pertinente assumir que os padres identificados na amostra e assentes nes-
sas literaturas so robustos o suficiente para no serem ocultados pelo vis decor-
rente das taxas de mortalidade; e iii) se no h razes para supor que a proliferao
de determinado tipo de organizao civil um fenmeno recente, frequncias e
mdias de idade baixas sugerem altas taxas de mortalidade e, em princpio, so
passveis de interpretao nesse sentido. Em suma, malgrado a sobrerrepresenta-
o de organizaes civis mais jovens, flutuaes rpidas e substanciais podem ser
interpretadas de modo significativo.
As evidncias acerca dos diferentes processos de construo poltica das cons-
telaes de organizaes civis existentes em So Paulo e na Cidade do Mxico
provm de dois surveys amplos. Os questionrios aplicados a lideranas ou mem-
bros dos corpos diretivos dessas organizaes foram realizados, primeiro, em 2002,
na metrpole sul-americana durante oito meses de trabalho de campo, e, no ano
seguinte, na capital mexicana ao longo de seis meses. H registros para 229 orga-
nizaes sediadas no municpio de So Paulo e para 196 na Cidade do Mxico.
Para conformar a amostra, organizaes foram escolhidas utilizando-se a tcnica
da bola de neve, especialmente recomendvel para rastrear populaes ocultas,
quer dizer, de difcil identificao e/ou acesso, como ocorre com o universo das
organizaes civis, para as quais inexistem cadastros ou listas universais.10 Foram
entrevistadas, inicialmente, organizaes civis reconhecidas no plano local por seu
trabalho junto s camadas populares da regio.
Alm de identificar e entrevistar, preciso classificar e tornar comparveis or-
ganizaes civis oriundas de latitudes diferentes de modo a viabilizar o diagnstico
10. Para uma anlise das vantagens e dos usos da tcnica de amostragem chamada de bola de neve, ver Atkinson
e Flint (2001), Goodman (1961) e Sudman e Kalton (1986). Para uma reviso de suas vantagens em relao aos re-
cursos mais comuns listas ou estudos de caso utilizados na literatura que pesquisa sociedade civil, ver Houtzager,
Gurza Lavalle e Acharya (2003). Sem dvida, h vieses inerentes s amostras produzidas mediante tal procedimento
de carter no aleatrio, mas, diferentemente daquilo que ocorre com as listas, eles podem ser controlados e inclusive
desenhados para servir aos propsitos da pesquisa. Um dos projetos de estudos de caso mais ambiciosos foi financiado
pela Fundao Ford: Civil Society and Governance Project. Seus resultados para Amrica Latina podem ser consultados
nos trabalhos organizados por Dagnino (2002), Olvera (2003), Panfichi (2003) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006).
Para o uso de listas na Amrica Latina, ver Fernandes (2002) e Landim (1996).
das respectivas ecologias organizacionais. Como os rtulos normalmente utilizados

pelas organizaes civis so objeto de disputa simblica para atribuir sentido a seu
agir, elas no foram classificadas com base em suas autodefinies, seno conforme
critrios objetivos de duas ordens: a relao com seus beneficirios e o perfil das
atividades normalmente realizadas. Mediante a aplicao desses critrios, tornou-
se possvel delinear uma primeira classificao de organizaes civis, cujas feies
se tornam intuitivamente claras pelas denominaes aqui utilizadas: associaes
de bairro; associaes comunitrias; ONGs; pastorais; articuladoras; foros; e enti-
dades assistenciais. Anlises pormenorizadas sobre a consistncia da tipologia, dos
critrios utilizados em termos comparativos e das caracterizaes usuais na litera-
tura podem ser encontradas alhures (GURZA LAVALLE; CASTELLO; BICHIR,
2007, 2008; GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2008).
Articuladoras e associaes comunitrias, todavia, merecem breve comen-
trio, pois so menos intuitivas do que o resto. As primeiras so organizaes
civis criadas por outras organizaes especificamente para defender seus interesses
perante o Estado e outros atores econmicos e societrios, estimular a constru-
o de agendas comuns e coordenar a ao entre seus membros. Nesse sentido,
assemelham-se a federaes de associaes. Por sua vez, associaes comunitrias
so atores locais e territoriais que trabalham para pequenos grupos e comunida-
des, e cujos membros so normalmente os prprios beneficirios, como ocorre,
por exemplo, com grupos da terceira idade, clubes locais de jogadores de bocha,
grupos de autoajuda e assim por diante.
Cumpre mencionar que as organizaes populares de massas, atores que
poderiam ser identificados como os movimentos populares da dcada de 1970
e 1980,11 foram classificadas na categoria residual outras, devido tanto baixa
frequncia (SP: 11 organizaes ou 5% da amostra; CM: 3 organizaes ou 2%
da amostra)12 quanto impossibilidade de agreg-las em outras categorias sem
distorcer os critrios utilizados para definir a tipologia.
A composio dos universos de organizaes civis coincide em boa medi-
da, mas como a correspondncia no plena optou-se por criar categorias mais
abstratas que permitissem ampliar a comparabilidade. A tabela 1 apresenta a ti-
pologia final adotada para esta anlise e as classificaes iniciais em que no h
correspondncia. Cumpre lembrar que as amostras foram colhidas conforme pro-
cedimentos iguais em ambas as cidades, quer dizer, os pesos especficos de cada
tipo de entidade foram afetados igualmente pelas escolhas metodolgicas e, por
conseguinte, semelhanas e variaes na composio encontrada obedecem aos
contextos pesquisados. Quanto s no correspondncias, cumpre atentar para trs
11. Por exemplo, o Movimento dos Sem Terra (MST) foi classificado nessa categoria.
12. Na categoria outras, as organizaes populares perfazem 50% em SP e 21% na CM.
tipos de organizaes civis. Associaes locais na Cidade do Mxico teriam pre-

sena modesta na amostra no fosse pelo boom dos comits de vizinhos (comits
vecinales13), desencadeado pela Lei de Participao Cidad. Por sua vez, a teologia
da libertao e o ativismo da Igreja perderam flego no Brasil aps a transio
democrtica nos anos 1970 e 1980, mas o trabalho pastoral ainda disseminado
o suficiente para aparecer na amostra. O trabalho de coordenao e adensamento
de agendas entre atores vinculados por afinidades temticas tambm parece mais
difundido em So Paulo, a julgar pela ausncia de fruns na capital mexicana.
Em termos gerais, todavia, a composio da ecologia organizacional guar-
da propores semelhantes, ora nas subcategorias compatveis, ora nas cate-
gorias agregadas (associaes locais, organizaes orientadas tematicamente,
entidades de coordenao e entidades assistenciais.) As associaes locais in-
tegram por volta de um quarto das organizaes civis na amostra, embora as-
sociaes de bairro e comunitrias apresentem maior peso em SP, equilibrado
pelos comits de vizinhos na CM. Neste caso, a discrepncia reside na modesta
presena das associaes de bairro (3%) frente ao vultoso nmero de comits,
que responde ao boom induzido pela Lei de Participao Cidad na CM. Por
sua vez, as organizaes orientadas tematicamente registram maior peso na
capital mexicana (10% a mais), mas em ambos os casos se trata do tipo de en-
tidade mais difundida. Inversamente, e em propores similares, a metrpole
sul-americana supera em muito a primeira quanto ao nmero de articuladoras.
As entidades assistenciais so menos expressivas, todavia, com porcentagem
igual nas duas cidades (aproximadamente 15%).
TABELA 1
Organizaes civis em duas metrpoles
Tipologia agregada So Paulo Cidade do Mxico
N 1
Porcentagem Idade N1
Porcentagem Idade
Associaes locais 53 23,1 18,9 52 26,5 5,1

Associaes de bairro 33 14,4 20,6 6 3,1 8,2
Associaes comunitrias 18 7,9 16,4 6 3,1 6,5
Comit de Vizinhos 40 20,4 4,4
Organizaes orientadas tematicamente 69 30,1 13,6 77 39,3 11,2

ONGs 62 27,1 13,0 73 37,2 11,1
Pastorais 7 3,1 19,6
(Continua)
13. Embora seja possvel argumentar que os comits de vizinhos no pertencem sociedade civil, considerada sua falta
de autonomia, espontaneidade ou enraizamento genuno, sua excluso remete a uma compreenso normativa da so-
ciedade civil, evitada nestas pginas. Ademais, a bola de neve foi propositalmente desenhada para colher, primeiro,
as organizaes civis em regies de baixa renda que mantivessem trabalho com as comunidades locais e, depois, as
entidades com as quais as primeiras trabalham.
(Continuao)
Tipologia agregada So Paulo Cidade do Mxico
N Porcentagem Idade N Porcentagem Idade
Entidades articuladoras 47 20,5 14,3 24 12,2 10,2

Entidades coordenadoras 33 14,4 16,3 22 11,2 10,1
Foros 12 5,2 7,4
Entidades assistenciais 38 16,6 18,8 28 14,3 22,5
Outras 22 9,6 20,3 15 7,7 26,0
Total 229 100 16,5 196 100 12,2
Fonte: P roject Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico.
Institute for Development Studies (IDS)/CEBRAP.
Nota1: A listagem dos subitens que compem as cinco categorias analisadas (associaes locais, organizaes orientadas tematica-
mente, entidades articuladoras, entidades assistenciais, e outras) no incluem todas as organizaes observadas e integrali-
zadas no total de cada categoria. So listados apenas os tipos de organizao civil com relevncia para a presente anlise.
4 EVIDNCIAS PARA SE PENSAR NO ESTATUTO POLTICO DAS SOCIEDADES CIVIS

Embora as ecologias organizacionais da sociedade civil em ambos os contextos sejam
relativamente semelhantes quanto sua composio, um atributo demogrfico ele-
mentar como a idade mdia das entidades acusa discrepncias nada desprezveis, as
quais sugerem a incidncia de uma taxa de mortalidade maior no caso das entidades
mexicanas. A tabela 1 mostra a maior brevidade da vida (mortalidade) de pratica-
mente todos os tipos de organizaes civis na CM quando comparada a seus pares em
SP. Particularmente ilustrativo o caso das associaes locais, para as quais a brevidade
na CM beira a fugacidade. Curiosamente, as entidades mais longevas em SP so as
associaes de bairro 21 anos. Em princpio, essas cifras seriam passveis de interpre-
tao, da perspectiva da construo poltica da sociedade civil, como consequncia de
um entorno institucional mais hostil e, nesse sentido, menos propcio sobrevivncia
das organizaes civis na CM com exceo das entidades assistenciais. Nesta seo
ser demonstrado que esse indcio forma parte de um padro mais geral de construo
poltica das sociedades civis nos respectivos contextos nacionais e metropolitanos.
A reconstituio da construo poltica dos universos de organizaes civis
descansa em trs ordens de evidncias. Na primeira, que diz respeito participao
de outros atores na fundao das organizaes civis, bem como os apoios decisivos por
elas recebidos durante seus primeiro ano de vida, notam-se padres de seletividade
quem funda quem altamente diferenciados entre ambos os contextos. O exame das
variaes temporais desse investimento na criao de novos atores e dos motivos que
o animaram contribuem para delinear, com nfases mais claras, o padro encontrado
em ambas as cidades. Contudo, os compromissos sugeridos no passo anterior quanto
ao investimento de determinados atores na criao e no suporte de organizaes civis
no autorizariam qualquer inferncia acerca de sua continuidade ou seu significado no
presente. A segunda ordem de evidncias diz respeito ao porte do oramento anual das
entidades em questo, bem como generosidade e diversidade de fontes de financiamento,

os quais permitem delinear de modo ntido a existncia de apostas polticas perdurveis
no tempo e a natureza substancialmente distinta destas na CM e em SP. A ltima or-
dem de evidncias diz respeito s eventuais consequncias dos padres encontrados na
determinao do perfil vocacional e das capacidades de atuao das organizaes civis nas
duas urbes. A superposio coincidente de evidncias permite esboar traos cruciais da
construo poltica dos universos de organizaes civis analisados e inferir seus efeitos na
conformao dos estatutos polticos que distinguem as sociedades civis na CM e em SP.
4.1 Quem apostou na sociedade civil: fundadores

Os fundadores das organizaes civis, bem como as fontes de financiamento des-
tas proporcionam evidncias dos distintos processos de construo poltica das
sociedades civis na CM e em SP, pois revelam as diferentes apostas polticas re-
alizadas pelos atores constitudos no contexto das transies incluindo outras
organizaes civis e apontam para a construo de protagonismos societais com
capacidades diferenciadas de incidncia nos cenrios ps-transio. Cumpre es-
clarecer que a participao de outros atores na fundao de organizaes civis
contempla tanto modalidades de interveno institucional direta quanto o envol-
vimento decisivo de indivduos com filiaes institucionais relevantes para a cria-
o do novo ator. Conforme ser visto, tambm h informaes para as entidades
fundadas por indivduos avulsos ou sem filiao institucional.14
A participao de outros atores na fundao de organizaes civis no apenas
mais frequente em SP, mas traz tona seu envolvimento na empreitada de criar
e fortalecer constelaes mais diversificadas de entidades no universo das organi-
zaes civis (grfico 1). De fato, os resultados revelam uma contraposio ntida
de padres. Em primeiro lugar, na CM, a fundao de mais da quinta parte das
organizaes civis (23%) foi realizada sem a participao de qualquer ator consti-
tudo ou instituio, isto , como iniciativa de indivduos avulsos, enquanto na
metrpole sul-americana essa proporo menor (16%). Em segundo lugar, a Igre-
ja Catlica participou da fundao das organizaes civis de SP (32%) de maneira
mais decisiva que na CM (20%). Em terceiro lugar, SP tambm registra peso maior
dos sindicatos (14%, contra 5% na CM) e partidos polticos (29%, contra 14% na
CM) merecendo especial destaque a presena do Partido dos Trabalhadores (PT)
(17%) e seu contraste com a presena do principal partido de esquerda mexicano,
o Partido Revolucionrio Democrtico (PRD) (3%). J a participao de organiza-
es civis na fundao de outras organizaes civis (SP 50%; CM 48%) e a presena
do governo nesse momento germinal de institucionalizao de novos atores ocorreu
em porcentagens bem semelhantes nos dois contextos (SP 17%; CM 17%).
14. Em propores aproximadamente iguais para as duas cidades, indivduos fundadores com filiao institucional so
mais comuns na amostra (80%) do que intervenes diretamente institucionais (20%).
GRFICO 1
Fundadores de organizaes civis CM e SP
(Em %)
Governo 17,3
13,3
Partidos polticos 29,3
6,1
PT/PRD 17,9
PMDB/PRI 5,2
PC do B/PAN 2,6
4,6
Sindicato 14,4
19,9
Igreja Catlica 31,9
48
Organizaes civis
23
Indivduos 16
0 10 20 30 40 50 60
Cidade do Mxico So Paulo
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. IDS/CEBRAP.
Para alm de nveis diferenciados de engajamento na criao de novos atores

nos perodos das transies, os fundadores seguiram padres de seletividade quanto
ao tipo de ator fundado. Esses padres de seletividade permitem caracterizar melhor
as diferenas entre ambas as cidades, e suas lgicas de fundo podem ser amplificadas
se considerada na anlise no apenas a participao de entidades com estatuto expl-
cito de fundadores, como tambm outras formas de participao e ajuda relevantes
para a sobrevivncia da organizao durante seu primeiro ano de vida ajuda que,
por algum motivo, no assume o carter formal de um ato pblico de fundao.
Na CM, as entidades que contaram com alguma modalidade de participa-
o do governo na fundao ou no primeiro ano de vida foram, principalmente,
as associaes locais (40%); quer dizer, as gestes do PRD no governo da Cidade
de Mxico no apenas promoveram a Lei de Participao Cidad, que instituiu os
comits de vizinhos, mas tambm participaram da corrida para organizar os pr-
prios comits (grfico 2).15 Por sua vez, as entidades de coordenao registraram
a maior participao do governo paulistano (26%) na fundao das organizaes
civis, seguidas das associaes locais (23%). Os resultados oferecem contraposio
interessante: de um lado, o governo da CM investiu principalmente nas organiza-
es civis com menor capacidade de coordenao, agregao e barganha, a saber,
as associaes locais; de outro, o governo de SP tambm privilegiou a criao de
15. De fato, 97% dos comits de vizinhos foram fundados depois de 1997.
tais associaes, mas investiu em propores semelhantes em organizaes com

maior capacidade de presso e articulao, como as entidades de coordenao.16
A lgica da seletividade anteriormente descrita parece obedecer ao tipo de apos-
ta ou investimento caracterstico de atores submetidos s regras do jogo democrtico
e em busca de bases eleitorais. Essa afirmao consoante com a atuao dos partidos
polticos (grfico 2), cuja participao da fundao de associaes locais atinge pata-
mares superiores (SP 40%; CM 33%) queles da participao do governo. Contudo,
h uma diferena notvel que reproduz o padro encontrado: tambm neste caso, o
interesse na criao de novos atores mais restrito na CM: os partidos polticos mexi-
canos mostram interesse mnimo ou francamente inexistente em apoiar outros tipos
de organizaes civis, enquanto em SP investem em entidades com escopos e atuao
mais amplos 32% em organizaes temticas e 32% em entidades de coordenao.
GRFICO 2
Fundadores por tipo de organizao civil CM e SP
(Em %)
SP
Governo
CM
Governo
SP
Partido
CM
Partido
SP
Sindicato
CM
Sindicato
SP
Igreja
CM
Igreja
SP
Org. civis
CM
Org. civis
SP
Indivduo
CM
Indivduo
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Assistenciais Entidades de coordenao Temticas Associaes locais
16. Normalmente, os fruns e, especialmente, as articuladoras distinguem-se por sua capacidade de agregao e coor-
denao no campo societrio, bem como pela sua especializao no desenho e na avaliao de polticas pblicas em
determinadas reas e na representao de interesses e valores de redes temticas ou regionais de organizaes civis.
A Igreja mexicana concentra seus interesses na fundao de entidades as-

sistenciais (29%) e de coordenao (29%), acusando presena praticamente
nula na criao de associaes locais. No Brasil, o conhecido ativismo eclesial da
teologia da libertao e o trabalho de coeso social de outras religies em cres-
cente expanso produzem cifras consideravelmente mais vultosas, estando estes
atores presentes na fundao de 71% das entidades assistenciais da amostra e
na criao dos outros tipos de atores organizaes temticas (44%), entidades
de coordenao (40%) e associaes locais (30%).17 Cumpre notar que essas
cifras so em todos os casos superiores s da participao da Igreja mexicana
na fundao das prprias entidades assistenciais e de coordenao. O papel dos
sindicatos na inseminao dos atores societrios modesto nas duas cidades,
embora o padro de seletividade seja mais diversificado e com nmeros quase
trs vezes maiores em So Paulo.
A participao dos atores na fundao de organizaes civis, direta-
mente ou mediante apoio decisivo, no apenas obedece a uma seletividade
diferenciada, mas varia ao longo do tempo (grficos 3 e 4). Na CM, o efeito
comits de vizinhos, quer dizer, a corrida para a organizao destes, aparece
como responsvel pelo salto da participao do governo (de 12% para 25%)
e dos partidos polticos (de 9% para 22%) na fundao de atores depois
da chegada do PRD ao governo municipal (perodo 1997-2003). Embora a
participao do PRD e do PRI tenha aumentado em propores similares,
o segundo mais ativo na constituio de associaes nesse perodo, como
em todos os outros perodos nos quais os partidos polticos aparecem dando
suporte formao de organizaes civis.
Seja como for, no contexto mexicano os fundadores mais importantes e
estveis nos diferentes perodos analisados so as prprias organizaes civis e a
Igreja Catlica. A Igreja acusa queda brusca na fundao de organizaes civis
precisamente no momento mais politizado da transio, passando de 45% entre
1980-1987 para 19% entre 1988-1996 e para 9% no ltimo perodo conside-
rado (1997 a 2003). O grfico 3 esboa um panorama em que o universo das
organizaes civis parece pouco disputado por outros atores, sendo essas prprias
organizaes as criadoras mais estveis de novas entidades.
Em SP, as organizaes civis tambm se encontram entre os principais
responsveis pela fundao e pelo suporte de novos atores societrios ao longo
do tempo, rivalizando com a Igreja Catlica. Essa ltima se retirou progressi-
vamente do seu papel de criadora de novos atores, enquanto as organizaes
17. Cumpre mencionar que as associaes locais receberam o menor apoio da Igreja, destoando com os efeitos esperados da teologia
da libertao e com a correspondente presena de comunidades eclesiais de base (CEBs). Isso pode ser indicativo da retrao do papel
da Igreja a partir dos anos 1980 e/ou de alta mortalidade das CEBs.
civis incrementaram surpreendentemente seu protagonismo no cenrio da ps-

transio (grfico 4). A despeito da semelhana no declnio do investimento da
Igreja na criao de novos atores nos dois contextos urbanos, h uma diferena
interessante: o auge da participao da Igreja em SP (60%) ocorre exatamente
no momento da transio (1978-1987). Seja dito de passagem, a retirada dessa
instituio do ativismo societrio aparece atenuada no grfico devido ao cres-
cente peso e participao das igrejas evanglicas na criao de organizaes
civis. A participao de partidos polticos e sindicatos na fundao de entidades
atingiu seu ponto mais alto tambm durante a transio (41% e 19%, respecti-
vamente) no caso dos primeiros, a cargo do MDB e do PT.
De modo contraintuitivo, a participao do governo na criao de orga-
nizaes civis maior antes da ditadura e durante as gestes conservadoras de
Maluf e Pitta, mostrando, inversamente, tendncias de queda quando o PT
se encontra frente da prefeitura (1988-1991; 2000-2002). Visto que o PT
o partido que mais decisivamente interveio na criao de organizaes civis,
os resultados sugerem que enquanto o partido de direita investe na fundao
de associaes no governo como uma estratgia que procura retorno eleitoral,
o PT tem se empenhado no ativismo societrio como estratgia de oposio,
freando o investimento em novos atores e os reclamos de participao social
quando no governo.
Por fim, as organizaes civis fundadas por indivduos multiplicaram-se
nos ltimos anos. Trata-se, em boa medida, de organizaes com oramentos
generosos, no raro prximas de fundaes privadas e, por vezes, elas pr-
prias constitudas como fundaes. Em outras palavras, estas organizaes civis
correspondem a uma parte do universo classificado como terceiro setor. Seu
crescimento parece indicar o interesse do mundo empresarial paulistano em
ocupar espao em um novo domnio de agncia que tem adquirido notvel
relevncia aps a transio.
GRFICO 3
Fundadores de organizaes civis por perodo poltico Cidade do Mxico
(Em %)
60
50
40
30
20
10
0
7 79 87 96 03
96 -19 -19 -19 -20
1 68 80 88 97
At 19 19 19 19
Governo Igreja Partidos polticos

Sindicato Org. civis Indivduos
GRFICO 4
Fundadores de organizaes civis por perodo poltico So Paulo
(Em %)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
4 7 8 87 9 1 99 02
196 4-19 8-19 8-19 2-19 0-20
At 196 197 198 199 200
Governo Igreja Catlica Partido poltico
Sindicato Org. civis Indivduos
4.2 Apoio duradouro: financiamento

Ao corroborar os traos gerais dos padres encontrados, o oramento anual e as
fontes de financiamento das organizaes civis permitem inferir que o investimen-
to e o apoio iniciais correspondem a um fenmeno mais amplo e continuado, que
inclui a sustentao da nova constelao de atores no cenrio ps-transio. Diversas
conjecturas so possveis quanto causalidade subjacente permanncia do inves-
timento no tempo, mas por ora apenas salienta-se a consonncia dos achados com
o panorama mais geral e a pertinncia de utiliz-los como indcios convincentes na
generalizao dos resultados para alm dos momentos da fundao.
O oramento anual dos diferentes tipos de organizaes civis paulistanas ,
quase sem exceo, maior e com montantes que no apenas superam largamente
os recursos disponveis para suas contrapartes mexicanas, mas provm de fontes
de financiamento mais diversificadas. O grfico 5 ilustra bem esse panorama.18
No total, as organizaes civis de SP so aproximadamente 250% mais ricas que as
da CM, se comparados seus oramentos em dlares e sem levar em considerao a
18. As mdias dos oramentos segundo o tipo de organizao civil devem ser consideradas com ressalvas, pois o desvio
padro elevado sensivelmente mais elevado em SP. Independente da produo de dados mais acurados, o sentido
geral das cifras, conforme interpretado de modo sinttico anteriormente, parece razoavelmente slido.
capacidade aquisitiva local das respectivas moedas reais e pesos.19 Se introduzida

a ponderao dos oramentos pela sua capacidade de compra utilizando-se as
unidades mtricas de Purchasing Power Parities (PPP) , a disparidade do finan-
ciamento das organizaes civis atinge patamares colossais, tornando as brasileiras
1.260% mais ricas que suas pares mexicanas.20 Por exemplo, os recursos levan-
tados anualmente pelas associaes locais de SP so exorbitantes se comparados
com aqueles usufrudos por tais associaes na CM US$ 130 mil contra apenas
US$ 4 mil, ou 95 mil PPPs contra 550 PPPs. No caso das organizaes temticas
a diferena mais de duas vezes maior US$ 409 mil contra US$ 129 mil, ou
300 mil PPPs contra 18 mil PPPs. A distncia tambm considervel no mbito
das entidades assistenciais US$ 487 mil em SP contra US$ 293.500,00 na CM,
ou 358 mil PPPs em SP contra 41 mil PPPs na CM. Note-se que as assistenciais
compem a categoria na qual a CM tem as suas organizaes civis mais robustas.
A nica exceo constituda pelas entidades de coordenao, cujo oramento
nominalmente superior na CM US$ 319.200,00 contra 217.300,00 em SP.
Mas essa vantagem revertida quando introduzida a ponderao 159 mil PPPs
em SP contra 44 mil PPPs na CM.
GRFICO 5
Oramento anual mdio por tipo de organizao civil
(Em US$)
Oramento 128.608,5
mdio 311.102,2
293.438,4
Assistenciais 487.094,4
Ent. 319.219,2
Coordenao 217.359,1
129.559,3
Temticas 409.069,9
3.879
Ass. Locais 129.298,7
Cidade do Mxico So Paulo
19. O oramento em dlares considera a paridade cambial mdia anual do dlar em 2002 (Brasil) e 2003 (Mxico).
20. Purchasing Power Parities conforme os clculos de 2005 do International Comparison Program do Banco Mundial:
Brasil, US$ 1,00 = 1,36 PPP; e Mxico US$ 1,00 = 7,13 PPPs. A comparao visa apenas introduzir alguma referncia
relativa de comparao, a despeito das distores causadas pela utilizao de um ndice posterior aos anos de coleta
da informao. A rigor, seria desejvel utilizar o Purchasing Power Parity for private Consumtion (PPPPRC), mas sries
histricas ao seu respeito foram encontradas apenas para os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico (OECD). No caso do Mxico, o PPPRC em 2003, ano do trabalho de campo, era de 7,47.
Se contempladas as fontes de financiamento e o peso real dos recursos

oriundos dessas fontes nos oramentos das entidades, o panorama torna-se mais
claro (tabela 2). Em SP, os recursos do governo cobrem uma parte mais ampla
do oramento das organizaes (61%; CM 31%), embora a porcentagem de as-
sociaes com acesso a dinheiro pblico seja praticamente igual aproximada-
mente um tero. No surpreende que os fundos provenientes da Igreja mexicana
beneficiem apenas 2% das entidades da amostra, perfazendo 19% do total do seu
oramento, enquanto em SP o financiamento da mesma origem irriga 10% das
organizaes civis, cobrindo 42% de seus recursos anuais. Com desequilbrios
menores, as instituies religiosas internacionais tambm so mais generosas para
com as organizaes civis paulistanas, e a afirmao vale tambm para a trans-
ferncia de recursos entre organizaes civis de carter nacional e internacional.
As contribuies dos membros so relevantes em propores pouco diferentes,
mas igualmente elevadas em ambos os casos. As organizaes civis mexicanas ape-
nas apresentam posio mais favorveis em duas fontes de financiamento: venda
de servios ou produtos e recursos oriundos de governos internacionais.
TABELA 2
Fonte e cobertura do oramento por tipo de organizao civil
(Em %)
Fontes de financiamento SP CM
Organizaes 42 31
Membros
Mdia do oramento 48 56
Organizaes 35 32
Governo
Organizaes 24 17
Associaes nacionais
Organizaes 18 22
Associaes internacionais
Organizaes 18 19
Venda de servios ou produtos
Organizaes 10 2
Organizaes religiosas nacionais
Mdia do oramento2 42 19
Organizaes 5 4
Organizaes religiosas internacionais
Organizaes 3 10
Governos do exterior
(Continua)
(Continuao)
Fontes de financiamento SP CM
Organizaes 1 0
Partido poltico
Mdia do oramento 23
Organizaes 58 31
Outras fontes
IDS/CEBRAP.
Notas: Porcentagem de organizaes que recebem financiamento de uma fonte determinada.
Porcentagem do oramento das organizaes coberto por uma fonte determinada.
4.3 Estatuto poltico: capacidades de atuao e perfil vocacional

A ltima ordem de evidncias a ser examinada neste captulo diz respeito s even-
tuais consequncias dos padres encontrados. Se os investimentos na criao de
uma nova constelao de atores e sua sustentao ao longo do tempo foram mar-
cadamente diferentes nas duas metrpoles analisadas, de se esperar que as capa-
cidades de atuao nas duas urbes sejam condizentes com esses padres. Por outras
palavras, espera-se que as capacidades das organizaes civis surgidas nos ltimos
40 anos estejam fortemente condicionadas pela diversidade, pela permanncia e
pelo volume das apostas polticas realizadas no passado por atores relevantes
sempre seguindo a caracterizao sugerida pelo acmulo de evidncias j apresen-
tadas. Entende-se aqui por capacidade de atuao no a produo de resultados
ou efeitos desejados, mas o engajamento dos atores na formulao de reclamos ou
exigncias perante o poder pblico. Para alm das exigncias de operacionalizao,
h bons motivos para se preferir essa opo, mas estes no sero aqui abordados
(GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2005).21
Comeando pelo Poder Executivo e pelo nvel subnacional, a realizao de rei-
vindicaes ou demandas perante as delegaciones (subprefeituras) na CM prtica co-
mum na metade (49%) das organizaes civis da amostra (grfico 6). As peculiarida-
des poltico-administrativas da capital mexicana, at meados dos anos 1990 mantida
como departamento sem autonomia poltica, aparentemente ainda tendem a deslocar
as presses e os protestos das 16 delegaciones para o gobierno de la Ciudad de Mxico
equivalente ao plano estadual , tornando-o alvo principal das demandas das organi-
zaes civis (59%). O Executivo federal interpelado com menor frequncia (45%)
que o Executivo estadual e em patamares semelhantes s autoridades submunicipais.
As presses sobre os poderes executivos pelas organizaes civis paulistanas acu-
sam cifras sensivelmente superiores s da CM nos trs nveis da estrutura federativa:
21. Alhures foram analisadas as capacidades das organizaes civis em termos da sua participao em instituies
deliberativas de controle e desenho de polticas pblicas, e da assuno de funes de representao de seus pblicos
(ver GURZA LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER, 2005; GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b).
78% dirigem reivindicaes e reclamos prefeitura, 72% ao Executivo estadual e

62% ao governo federal. Duas observaes complementares permitem qualificar a in-
tensidade do contraste entre as capacidades das organizaes civis em ambas as urbes.
Primeiro, embora as entidades assistenciais de SP apresentem os mais baixos nveis de
engajamento na reivindicao e projeo de demandas para a prefeitura (66%) e para o
Executivo federal (53%), tais cifras so superiores s mdias do conjunto das organiza-
es civis mexicanas na amostra. Segundo, a despeito de coincidncia geogrfica entre
o poder estadual e federal na CM, as tentativas de se engajar com o Poder Executivo
federal em processos de barganha so surpreendentemente superiores em SP.
Se focado o Poder Legislativo (grfico 6), os nmeros confirmam as distribuies
encontradas para a reivindicao e projeo de demandas aos poderes executivos. Assim,
as organizaes civis de SP demandam a Cmara de Vereadores (66%) e a Assembleia
Legislativa do Estado (56%) com maior frequncia do que suas pares mexicanas deman-
dam a Asamblea Legislativa de la Ciudad de Mxico (43%). Algo semelhante ocorre com
os Congressos Nacionais de ambos os pases (47% Brasil; 35% Mxico).22
GRFICO 6
Organizaes civis que visam ao poder pblico CM e SP
(Em %)
45
CM 59
Executivo
49
Poder
62
SP 72
78
CM 35
43
Legislativo
Poder
45
SP 59
49
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Local 1
Estadual 2
Federal 3
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia.

Notas: 1 Local SP: Prefeitura/Cmara de Vereadores; CM: delagacin no h Poder Legislativo subestadual.
2
Estadual SP: governo do estado/Assembleia Legislativa; CM: governo da cidade/Assembleia Legislativa de la CM.
3
Federal SP: governo federal/Congresso Nacional; CM: governo federal/Congresso de la Unin.
22. O ativismo das organizaes civis em SP estende-se ao mercado, em que tambm exercem mais reivindicaes e
demandas (34%) diante de pequenas e mdias empresas, e perante entidades que representam o setor privado, que
suas congneres mexicanas (20%).
A densidade de relaes das organizaes civis com outros atores e com o

mundo das instituies polticas, bem como a interface entre elas e os processos
eleitorais e, especificamente, com os candidatos, reiteram o padro recm-des-
crito, ainda que de modo mais moderado. Primeiro, ao maior engajamento das
organizaes civis paulistanas na formulao de reclamos ou exigncias perante
o poder pblico corresponde uma maior articulao com atores e instituies
externos ao universo da sociedade civil. A tabela 3 mostra o repertrio relacional
dos atores em questo nas duas urbes: as organizaes civis da capital mexicana
mantm relaes levemente mais comuns com o Poder Executivo do que seus pa-
res em SP, mas as segundas apresentam cifras bem mais vultosas que as primeiras
nas relaes com sindicatos (SP 40%; CM 18%), partidos polticos (SP 31%;
CM 19%) e Igreja Catlica (SP 30%; CM 21%). Cumpre mencionar que, em
ambos os contextos e com resultados mais vultosos para SP, as conexes entre or-
ganizaes civis e partidos polticos privilegiam a ala esquerda do espectro poltico
(SP: PT 31%, Partido Comunista do Brasil PcdoB 8%; CM: PRD 19%) sobre
os partidos de centro (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB 7%; PRI
12%) e direita (SP: Partido Progressista PP 2%; CM: PAN 9%).
Segundo, e a despeito da conhecida impreciso nos dados envolvendo pedido e
concesso de apoio eleitoral a candidatos polticos, estes parecem procurar organiza-
es civis em SP com maior frequncia (52% contra 33% na CM). Como mostra a
tabela 4, nas duas cidades as associaes locais, tradicionalmente vinculadas s din-
micas eleitorais pelo seu carter territorial, so o tipo de organizao civil mais pro-
curado. A diferena geral entre os dois contextos, todavia, decorre dos outros tipos
de entidades, sugerindo que, no caso de SP, outras organizaes civis tambm desem-
penham o papel de vincular os atores do sistema poltico com diferentes segmentos
da populao. Por exemplo, nos ltimos cinco anos, diferentes candidatos polticos
solicitaram apoio a 56% das entidades assistenciais paulistanas, enquanto 18% das
mexicanas foram objeto dessa solicitao. O apoio efetivamente provido pelas orga-
nizaes civis modesto em comparao s solicitaes (SP 15%; CM 9%), mas a
disposio a se comprometer nas campanhas eleitorais , no geral, algo maior em SP.
TABELA 3
Relaes das organizaes civis com outros atores e instituies
(Em %)
Organizaes civis
Relaes
SP CM
Igreja Catlica 30,1 21,4
Igrejas evanglicas 20,1
Partidos polticos 35,4 23,0
PT/PRD 31,0 19,4
(Continua)
(Continuao)
Organizaes civis
Relaes
SP CM
Sindicato 39,7 17,9
Governos (Poder Executivo) 7,9 12,8
Universidades 7,4 7,1
Outras instituies pblicas 3,5 7,1
IDS/CEBRAP.
TABELA 4
Organizaes civis e apoio a candidatos polticos em perodo eleitoral
(Em %)
Apoio poltico
Organizaes civis
SP CM
Solicitado Concedido Solicitado Concedido

Associaes locais 66,0 24,5 57,7 17,3
Organizaes temticas 50,7 10,1 23,7 4,0
Articuladoras 38,3 4,3 20,8 8,3
Entidades assistenciais 55,3 7,9 17,9 0,0
Outras 45,5 40,9 40,0 13,3
Total 52,0 14,8 32,8 8,2
IDS/CEBRAP.
O estatuto poltico da sociedade civil em democracias emergidas de processos
de transio, como a mexicana e a brasileira, pode ser bastante diferente a julgar
pelos resultados de pesquisa sobre os universos das organizaes civis nas duas
metrpoles mais importantes dos respectivos contextos nacionais. Isto a despeito
de a literatura especializada ter caracterizado em termos similares a emergncia de
sociedades civis vibrantes e autnomas nos dois pases. E, alis, no h motivos
plausveis para se pensar que as variaes entre sociedades civis sejam menores em
democracias de direito pleno ou tidas como modelares.
No o caso de retomar o principal argumento do captulo nem de sin-
tetizar os principais resultados de pesquisa, pois a introduo cobriu esse pa-
pel. Contudo, cabe arriscar uma interpretao sinttica que, por definio,
negligenciar nuances relevantes. No caso mexicano, a sociedade civil pare-
ce refletir a mobilizao societal empenhada em fazer frente ao autoritarismo
do partido de Estado, mas as energias despendidas nessa mobilizao aposta-

ram menos na criao e sustentao de novas organizaes civis e foram, em
boa medida, absorvidas para o cume do sistema poltico, se esvaindo aps a
transio sem ter atingido patamares de institucionalizao capazes de es-
tabilizar os atores societrios surgidos nessa conjuntura. No caso brasileiro,
a sociedade civil parece mostrar as marcas de uma ativao societal contra a
ditadura que apostou na criao e sustentao de atores fora das rbitas do
sistema poltico, cuja capacidade de ao se prolongou em um protagonismo
ps-democratizao que se dirige a incidir na formao da agenda pblica.
A corroborao desse diagnstico arriscado depende, claro, da continuidade
do trabalho comparativo. No entanto, as evidncias apresentadas parecem per-
suasivas o suficiente para sustentar uma agenda de pesquisa e debates voltada ao
exame crtico dos estatutos polticos das sociedades civis, com base em investiga-
es sobre as relaes entre os atores que, em cada contexto, participam de suas
ecologias organizacionais.
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NOTAS BIOGRFICAS
Adrin Gurza Lavalle

Professor doutor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia,
Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e
diretor cientfico e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
de So Paulo (CEBRAP/SP). membro do Management Committee do Centre
for the Future State/University of Sussex. coordenador do Ncleo Ao
Coletiva e Democracia. Possui ps-doutorado pelo Institute of Development
Studies (2005), doutorado em Cincia Poltica pela USP, mestrado em
Sociologia pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1994) e graduao
em Ciencia Poltica y Administracin Pblica pela Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (1991). Tem experincia na rea de sociologia poltica e
atua principalmente nos seguintes temas: associativismo, sociedade civil, teoria
democrtica e espao pblico.
E-mail: gurzalavalleadrian@gmail.com
Alexandre dos Santos Cunha

Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul. Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao
Getulio Vargas (FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009,
atua nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa.
E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva da Faculdade Catlica de
Santos (Unisantos), professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Autora de vrios livros e artigos sobre polticas sociais e de sade. Pesquisa essas
polticas da perspectiva comparada e faz seu acompanhamento nacional. Atual-
mente dedica-se a pesquisar a eficcia social das polticas sociais no Brasil frente
ao novo perfil de proteo social que vem se desenhando no pas.
E-mail: amelcohn@uol.com.br
Antonio Semeraro Rito Cardoso

Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas do Rio de
Janeiro (FGV/RJ), economista e especialista em Cincias Polticas. Tcnico
de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1976, exerceu diversos cargos de
direo no setor pblico. Foi ouvidor do Ipea (2004-2006 e 2008-2010), sendo
seu criador em 2004, e da sua Comisso de tica (2008-2010). Foi professor
convidado da FGV. coautor do livro Modelos de gesto (FGV Editora, 2010).
E-mail: antonio.rito@ipea.gov.br
Bernardo Abreu de Medeiros

Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade
Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica
pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da
PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas
reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica.
E-mail: bernardo.medeiros@ipea.gov.br
Carlos Henrique R. de Siqueira

Bacharel e mestre em Histria pela Universidade de Braslia (UnB) e doutor em Cin-
cias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC)/
UnB. Foi pesquisador do grupo Etnicidade, Regio e Nao (Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB/Universidade Federal
de Gois UFG) e atualmente pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e
Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa (INCT/UnB) e bolsista
do Ipea.
E-mail: chenrique.siqueira@gmail.com
Eduardo Costa Pinto

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Doutor em Economia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Economia pela Uni-
versidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em Administrao pela UFBA.
Foi professor de Economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(UFRRJ). Atua nas reas de economia brasileira, capitalismo contemporneo e
Estado e planejamento, com algumas publicaes acadmicas, entre as quais o li-
vro (Des)ordem e regresso: o perodo de ajustamento neoliberal no Brasil, 1990-2000
(Mandacaru/Hucitec, 2009).
E-mail: eduardo.pinto@ipea.gov.br
Notas Biogrficas 541
Fabio de S e Silva
Bacharel pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre pela Universidade de Braslia
(UnB) em Direito e doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law, Policy and
Society) pela Northeastern University, Boston, MA. Foi dirigente no Departamento
Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ), e consultor do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em projetos vol-
tados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema penitencirio e da poltica
pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coorde-
nador de Estudos sobre Estado e Democracia e membro do Conselho Cientfico do
Observatrio da Justia Brasileira na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso Justia,
segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social.
E-mail: fabio.saesilva@ipea.gov.br
Felix Garcia Lopez

Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor
de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atual-
mente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na rea
de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao
entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), instituies participa-
tivas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil.
E-mail: felix.lopez@ipea.gov.br
Francisco Fonseca
Bacharel em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC SP), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) e doutor em Histria pela Universidade de So Paulo (USP). Professor
de Cincia Poltica na Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) nos cursos
de graduao e ps-graduao em Administrao Pblica e Governo. Pesquisador do
Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG/FGV/SP). Autor
do livro O consenso forjado: a grande imprensa e a formao da agenda ultraliberal no
Brasil (So Paulo: Hucitec, 2005), organizador e um dos autores do livro Controle
social da administrao pblica: cenrio, avanos e limites (So Paulo: UNESP, 2007) e
autor de inmeros artigos acadmicos sobre a relao entre mdia e democracia, m-
dia e administrao pblica, e Estado, governo e polticas pblicas, entre eles Media
and democracy: false convergences (In: Nirmala Rao Khadpekar (Org.), Media ethics:
global dimensions, Punjagutta, The Icfai University Press, 2008).
E-mail: frankiko@uol.com.br
Igor Ferraz da Fonseca

Socilogo, mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pela Universi-
dade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve
pesquisas nas reas de governana ambiental, participao social, gesto de recur-
sos de propriedade comum e na anlise da relao entre o discurso e a prtica do
desenvolvimento sustentvel.
E-mail: igor.fonseca@ipea.gov.br
Jos Carlos dos Santos

Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Licenciado em Cincias Sociais
pela PUC SP (2009). Foi coordenador nacional de Pesquisas e pesquisador snior
do Datafolha (1989-1991). Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimen-
to pelo Ipea (2009). Tambm no Ipea, foi bolsista do Programa de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional (PNPD) no projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro. assessor da Presidncia do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
E-mail: jose.carlos@ipea.gov.br
Jos Celso Cardoso Jr.

Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de
So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Desde
1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria
de Estudos e Polticas Sociais at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria
Tcnica da Presidncia do instituto, coordenou o projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro e atualmente o diretor de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
Leonardo Avritzer
Professor associado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor
em Sociologia Poltica pela New School for Social Research. autor dos livros
Democracy and the public space in Latin America (Princeton University Press) e
A moralidade da democracia, prmio da Associao Nacional de Ps-graduao
e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) de melhor livro do ano, em 1997.
coordenador do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) na UFMG.
E-mail: avritzer1@gmail.com
Lucio Renn
Professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC)
da Universidade de Braslia. PhD em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh
e pesquisador nas reas de estudos legislativos, instituies polticas e comportamento
eleitoral. coeditor de Legislativo brasileiro em perspectiva comparada (UFMG).
E-mail: luciorenno@unb.br
Luseni Maria C. de Aquino

Cientista social com mestrado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB).
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, atuou em estudos sobre
gasto social, proteo social e direitos da infncia e da adolescncia, proteo
social e direitos do idoso, direitos humanos, organizao do sistema de justia e
promoo do acesso Justia no Brasil.
E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br
Marco Antonio Carvalho Natalino

Socilogo e mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul. especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental,atuando desde
2006 com polticas de direitos humanos e cidadania na Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e no Ipea. Atualmente ocupa
o cargo de coordenador no ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo, do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
E-mail: marco.natalino@mds.gov.br
Maria Aparecida Azevedo Abreu

Graduada em Direito, mestre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de
So Paulo (USP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
E-mail: maria.abreu@ipea.gov.br
Maria Rita Loureiro

professora titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) e da
Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/
USP). Tem trabalhado em temas sobre relaes entre burocracia e poltica e
processos decisrios em polticas econmicas. autora do livro Os economistas
no governo: gesto econmica e democracia(FGV Editora, 1997). coorganiza-
dora e coautora deBurocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democr-
tica no sculo XXI (FGV Editora, 2010).
E-mail: marita.loureiro@gmail.com
Mariana Lopes Alves

Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do Norte Fluminense
(UENF), com mestrado em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ). Atualmente aluna do Programa de Ps-graduao em
Processos Polticos Contemporneos rea de Cincia Poltica da Universidade
de Salamanca (Usal), Espanha.
E-mail: mari.lopesa@gmail.com
Paulo de Tarso Linhares

Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (FEA/UFRJ), mestre em Engenharia de Trans-
portes pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao e Pesquisa de
Engenharia (Coppe/UFRJ) e doutor em Sociologia e Poltica pela Faculdade
de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais
(FAFICH/UFMG). Atuou como professor da UFMG e da Escola de Gover-
no da Fundao Joo Pinheiro (FJP). Atualmente tcnico de Planejamento
e Pesquisa do Ipea.
E-mail: paulo.linhares@ipea.gov.br
Rachel Meneguello
Professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Es-
tadual de Campinas e Diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP)
da mesma universidade. Entre suas publicaes esto PT: a transformao de um par-
tido (1989) e Partidos e governosno Brasil contemporneo (1998), ambos publicados
pela editora Paz e Terra. editora da Revista Opinio Pblica, membro do Planning
Committee do Comparative Study of Electoral Systems (University of Michigan) e
do Advisory Board of the Americas Barometer (University of Vanderbilt).
E-mail: racael@unicamp.br
Renato Lessa
Graduado (1976) em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense
(UFF), mestre (1987) e doutor (1992) em Cincia Poltica pelo Instituto Uni-
versitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Desde 1978 professor de
Teoria Poltica da UFF, sendo desde 1994 professor titular. Foi professor adjunto
do IUPERJ de 1992 a 1999. Desde 1999 , na mesma instituio, professor ti-
tular de Teoria e Filosofia Poltica. Desde 2003 diretor presidente do Instituto
Cincia Hoje. Desde 2005 preside o Comit Gestor do Programa de Coope-
rao em Cincias Sociais para os Pases da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). tambm
presidente do Comit Gestor do Programa Pr-frica, desde julho de 2009.

Durante 2002 ocupou a Presidncia da Fundao Carlos Chagas de Apoio
Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro. De 2000 a 2002 foi representante adjun-
to da rea de Cincia Poltica na Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes), tendo ocupado a representao principal de 2003 a
2005. No momento, participa de conselhos editoriais das seguintes publicaes:
Revista Internacional de Estudos Polticos, Revista Skpsis, Revista El Debate Poltico
(Argentina), Revista Configuraes (Portugal), Revista Epistme (Portugal), Revista
Anlise (Portugal) e Lua Nova (Brasil).
E-mail: renatolessa5@gmail.com

Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT),
mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e
bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi con-
sultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e
seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na
FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos
seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto
pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa.
E-mail: roberto.pires@ipea.gov.br
GLOSSRIO DE SIGLAS
ABERT Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso

ABI Associao Brasileira de Imprensa
ABONG Associao Brasileira das Organizaes no Governamentais
Abraji Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo
Adin Ao Direta de Inconstitucionalidade
AI Ato Institucional
AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida
Alca rea de Livre Comrcio das Amricas
AMB Associao dos Magistrados Brasileiros
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
ANCINAV Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual
ANJ Associao Nacional de Jornais
APL Arranjo Produtivo Local
Arena Aliana Renovadora Nacional
BB Banco do Brasil
BBC British Broadcasting Corporation
BIRD Banco Mundial
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Cacex Carteira de Comrcio Exterior
CAP Centro de Ateno Psicossocial
CBJP Comisso Brasileira de Justia e Paz
CCT Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia
CD Cmara dos Deputados
CDDPH Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial

CEB Cmara de Educao Bsica
CEBRAP Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CEBs Comunidades Eclesiais de Base
CEDEC Centro de Estudos de Cultura Contempornea
CEF Caixa Econmica Federal
CES Cmara de Educao Superior
CESOP Centro de Estudos de Opinio Pblica
CF Constituio Federal
CGRH Conselho de Gesto de Recursos Hdricos
CGU Controladoria-Geral da Unio
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
CM Cidade do Mxico
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNCTIS Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade
CNDI Conselho Nacional dos Direitos dos Idosos
CNDM Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNE Conselho Nacional de Esportes
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNPS Conselho Nacional da Previdncia Social
CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CNS Conselho Nacional de Sade
CONAD Conselho Nacional Antidrogas
Conade Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia
Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente
Glossrio de Siglas 549
Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente

CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
CONASP Conselho Nacional de Segurana Pblica
CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade
ConCidades Conselho das Cidades
CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CONSAD Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutrio
CPC Cdigo de Processo Civil
CPT Comisso Pastoral da Terra
DEM Democratas
DF Distrito Federal
DNC Departamento Nacional do Caf
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
DST Doena Sexualmente Transmissvel
EC Emenda Constitucional
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
EDUSP Editora da Universidade de So Paulo
ESEB Estudo Eleitoral Brasileiro
FCP Fundao da Casa Popular
FENAJ Federao Nacional dos Jornalistas
FGV Fundao Getulio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
Fiocruz Fundao Oswaldo Cruz
FM Frequncia Modulada
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FSP Folha de S.Paulo
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de

Valorizao dos Profissionais da Educao
Funrural Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
HIV Vrus da Imunodeficincia Humana
IAP Instituto de Aposentadoria e Penses dos Servidores Municipais
Iapi Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industriais
IBC Instituto Brasileiro do Caf
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Ibope Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica
IDEC Instituto de Defesa do Consumidor
IDH-M ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
IDS Institute for Development Studies
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
Inca Instituto Nacional do Cncer
Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros
ISSB Instituto de Servios Sociais do Brasil
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
JB Jornal do Brasil
JK Juscelino Kubitschek
LAPOP Latin American Public Opinion Project
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
Loas Lei Orgnica de Assistncia Social
LOS Lei Orgnica da Sade
MAB Movimento dos Atingidos por Barragens
Mare Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MBG Manual de Boa Governana
MCidades Ministrio das Cidades
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia

MDB Movimento Democrtico Brasileiro
MDD Mecanismo de Democracia Direta
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC Ministrio da Educao
Mercosul Mercado Comum do Sul
MI Ministrio da Integrao Nacional
MJ Ministrio da Justia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MMDS Servio de Distribuio Multiponto Multifuncional
MMTR Movimento das Mulheres Trabalhadoras Rurais
MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia
MP Medida Provisria
MP Ministrio Pblico
MPA Movimento dos Pequenos Agricultores
MPS Ministrio da Previdncia Social
MS Ministrio da Sade
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
MTD Movimento dos Trabalhadores Desempregados
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
NUPPs Ncleo de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OESP O Estado de S.Paulo
OG O Globo
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OM Ondas Mdias
ONG Organizao no Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OP Oramento Participativo
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAN Partido dos Aposentados da Nao
PBF Programa Bolsa Famlia
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PCN Partido Comunitrio Nacional
PCO Partido da Causa Operria
PDC Partido Democrata Cristo
PDC Projeto Decreto Legislativo
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEC Proposta de Emenda Constituio
PESB Pesquisa Social Brasileira
PFL Partido da Frente Liberal
PGT Partido Geral dos Trabalhadores
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PIB Produto Interno Bruto
PL Partido Liberal
PL Projeto de Lei
PLC Projeto de Lei Complementar
PLP Partido da Libertao Proletria
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PN Partido Nacionalista
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PNDH Programa Nacional de Desenvolvimento Humano
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PP Partido Progressista
PPA Plano Plurianual

PPB Partido Progressista Brasileiro
PPP Purchasing Power Parities
PPPPC Purchasing Power Parities for Private Consumption
PPR Partido Progressista Renovador
PPS Partido Popular Socialista
PR Presidncia da Repblica
PRA Participatory Rural Appraisal
PRB Partido Republicano Brasileiro
PRD Partido Revolucionrio Democrtico
PRI Partido da Revoluo Institucionalizada
PRN Partido da Renovao Nacional
Procon Procuradoria de Proteo e Defesa do Consumidor
Prona Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRP Partido Republicano Progressista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PSL Partido Social Liberal
PSN Partido da Solidariedade Nacional
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro

PTC Partido Trabalhista Cristo
PTdoB Partido Trabalhista do Brasil
PTN Partido Trabalhista Nacional
PV Partido Verde
RENAP Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares
RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados
SBT Sistema Brasileiro de Televiso
SDE Secretaria de Desenvolvimento Econmico
SEAP Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
SEDH/PR Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
SEPPIR/PR Secretaria Especial da Promoo da Igualdade Racial da Presidncia
da Repblica
Sesi Servio Social da Indstria
SIACCO Sistema de Acompanhamento de Controle Societrio
SP So Paulo
SRD Sistema de Controle de Radiodifuso
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
Suas Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
TCU Tribunal de Contas da Unio
TJ Tribunal de Justia
TRF Tribunal Regional Federal
TSE Tribunal Superior Eleitoral
TV Televiso
UFG Universidade Federal de Gois
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro

UHF Ultra High Frequency
UnB Universidade de Braslia
Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
UNICAMP Universidade de Campinas
USP Universidade de So Paulo
VHF Very High Frequency
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Adrin Gurza Lavalle Lucio Renn

Amlia Cohn Marco Antonio Carvalho Natalino
Antonio Semeraro Rito Cardoso Maria Aparecida Azevedo Abreu
Fabio de S e Silva Maria Rita Loureiro
Felix Garcia Lopez Mariana Lopes Alves
Francisco Fonseca Rachel Meneguello
Igor Ferraz da Fonseca Renato Lessa
Leonardo Avritzer Roberto Rocha C. Pires
ISBN 857811057-9
9 788578 110574

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Estado, Instituies

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Estado, instituies e democracia : democracia / Instituto de Pesquisa

1. Estado. 2. Democracia. I. Instituto de Pesquisa Econmica

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs

e diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP) desta universida-

A existncia de um volume dedicado ao tema democracia em uma srie de livros

e como a representao, os vnculos do decisionismo com a participao e as

O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos

O captulo tambm faz um balano dos dois governos Lula quanto

no perodo destacado em seu ttulo. A CF/88, j no seu primeiro artigo, consa-

Por meio da anlise das atas de reunies, das estruturas organizacionais e

desenhos institucionais sensveis s especificidades locais e s relaes de poder,

temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, o estudo revela os

negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrtico,

poltico-legal, o qual inclui medidas como a participao da sociedade or-

democracia na leitura de Tilly (2007): a garantia do devido processo legal, no

2 TRS PROPOSIES PARA SE PENSAR A DEMOCRACIA BRASILEIRA

2.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia

democracia e desenvolvimento em polos opostos, estabelecendo entre eles

a relao de dependncia perante as economias centrais. Sob este enfoque,

Uma boa sugesto de abordagem, como se v no captulo 1 deste volu-

2.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade

aos resultados de instrumentos de natureza participativa pelas instituies do

padronizada, por meio da estruturao de sistemas que articulam instncias

Essa compreenso de multidimensionalidade da democracia brasileira remete

entre a representao e a participao torna-se consideravelmente relativizada

2.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao

O insulamento da poltica das desigualdades categricas refere-se (in)exis-

at ento ausentes da esfera poltica, por conta de desigualdades categricas. A redu-

incentivos para o fortalecimento da consistncia programtica destes partidos.

brasileira, tambm certo que deve haver vigilncia e investimento de energia

ALMEIDA, D. C. R. Metamorfose da representao poltica: lies prticas

Democracia e desenvolvimento no Brasil

DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO

No se trata de sugerir o desenho de um argumento essencialista e fatalista,

Planos de desenvolvimento, se tomados a srio, podem ser pensados como

4. O lado oculto da representao: uma histria natural dos eleitorados,

2 DESENVOLVIMENTO E DINMICA DEMOCRTICA: LVARO VIEIRA PINTO E

seu processo de tomada de conscincia. O ngulo adotado, nesse aspecto, por

elucidao, da mesma forma que marcadores de classe social, j indicados

O tema da especificidade parece dizer respeito s condies particulares nas

fina de Vieira Pinto, o processo de desenvolvimento funo da conscincia das

3 A REPRESENTAO E SEU (DES)ENCONTRO COM A DEMOCRACIA

linguagem da representao. Pitkin, em texto clssico, indicou a forte pregnncia

da expresso democracia representativa diz, pois, do trajeto percorrido entre a

de mimetismo aparece como principal virtude a ser buscada. O debate a respeito

Madison, quando imaginou o esquema da representao, tinha, como j foi

misterioso, para aparecer, ao fim do processo, constitudo por sua representao.

repor no parlamento a nao inteira. Menos de um sculo depois, os Niveladores

Os termos da reflexo de Hobbes obrigam-se a levar a srio a ideia de que a

sociolgicas como tambm de fatores macropolticos por exemplo,

polticos, fundados no modo da presena. Tal modo tem como aspec-

8. A fico da universalidade e da distino no abole o fato da deman-

4 SOBRE A DISTINO, A LACUNA DA POLIARQUIA E A POSSIBILIDADE DE

um sistema aristocrtico.20 Se aplicar-se- critrios aristotlicos, poder-se-ia falar de um

Antes que se imaginem pirotecnias modelsticas, voltadas para a deteco

(liberalization) e incorporao (inclusiveness). Mais que fatores presentes em pro-

2.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao

2 DESENVOLVIMENTO E DINMICA DEMOCRTICA: LVARO VIEIRA PINTO E

4 SOBRE A DISTINO, A LACUNA DA POLIARQUIA E A POSSIBILIDADE DE

6 Da distino brasileira, sua deriva autrquica e a sombra

2 QUALIDADE DA DEMOCRACIA, DA REPRESENTAO DEMOCRTICA E DAS

2.2 A dimenso da responsividade e sua relao com a representao

2.3 O processo de representao de interesses: estgios, estruturas de

2 REGRAS DO JOGO: OS EFEITOS DO PRESIDENCIALISMO SOBRE AS CONFI-