Universidade Federal de Minas Gerais

Departamento de Geografia

Daniela Abritta Cota

A PARCERIA PBLICO-PRIVADA NA POLTICA URBANA BRASILEIRA

RECENTE: REFLEXES A PARTIR DA ANLISE DAS OPERAES URBANAS
EM BELO HORIZONTE.

Minas Gerais Brasil

2010
 Daniela Abritta Cota

A PARCERIA PBLICO-PRIVADA NA POLTICA URBANA BRASILEIRA

RECENTE: REFLEXES A PARTIR DA ANLISE DAS OPERAES URBANAS
EM BELO HORIZONTE.

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao do

Departamento de Geografia da Universidade Federal
de Minas Gerais, como requisito parcial obteno
do ttulo de Doutor em Geografia.
rea de Concentrao: Organizao do espao.
Linha de Pesquisa: Produo, organizao e gesto
do espao.
Orientador: Prof. Geraldo Magela Costa.

Belo Horizonte
Departamento de Geografia da UFMG
2010
FOLHA DE APROVAO
A Euclides, meu amado companheiro de sonhos, lutas e conquistas.

A todos aqueles que acreditam na possibilidade de uma cidade

socialmente mais justa.
 AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos que, de uma maneira ou de outra, foram importantes, seno imprescindveis
para a realizao desta tese. Desculpo-me, antecipadamente, por qualquer omisso.

Aos meus pais por partilharem comigo mais esta conquista. A eles, o meu obrigado especial
pelo incentivo constante. A toda a famlia, em especial, Lu, Nando e Joo Pedro pelo
carinhoso apoio e minhas desculpas pelo distanciamento.

Agradeo de forma especial ao meu orientador, Professor Geraldo Magela Costa por sua
dedicao e preciosismo, necessrios para o meu avano na construo do conhecimento. Pela
orientao segura, por entender minhas limitaes e pelas interlocues que tanto auxiliaram
esta pesquisa, o meu muito obrigado.

Professora Helosa Soares de Moura Costa (IGC) e ao Professor Adauto Lcio Cardoso
(UFRJ/IPPUR) pelas sugestes e comentrios na Banca de Qualificao, o que foi de grande
valia no desenvolvimento do trabalho. professora Jupira Mendona minha gratido pela
ateno e disponibilidade em fornecer material fundamental para o resgate da trajetria de
implementao das operaes urbanas em Belo Horizonte.

Prefeitura Municipal de Belo Horizonte por me conceder o tempo necessrio para a

elaborao desta pesquisa. Gina Rende pela confiana e por acreditar na importncia deste
estudo para o planejamento urbano de Belo Horizonte. Maria Caldas agradeo a
contribuio e a disponibilidade em tempos de agendas lotadas e correria cotidiana. Aos
colegas da Secretaria Municipal de Polticas Urbanas pela fora, em especial ao Jos Jlio e
Ana pela disponibilidade em tirar minhas dvidas e por disponibilizar documentos do
COMPUR, imprescindveis a esta tese.

A Marilene pelo apoio realizao dessa pesquisa. Obrigada pela ajuda na confeco dos
mapas das reas das operaes urbanas!

Ao Rodrigo pelo dilogo ao longo da pesquisa e pela ajuda na reviso gramatical e lingstica.

s minhas amigas Ju, Vanessa, Natlia e Tnia, pelo apoio e por estarem sempre presentes,
inclusive nos momentos mais difceis.

A Helivane e Alan pela amizade e apoio nos momentos finais.

A todos os entrevistados, meu agradecimento especial pela contribuio reflexo sobre os

avanos, os limites e as possibilidades de se efetivar o direito cidade.
 O vento o mesmo, mas sua resposta
diferente em cada folha.
(Ceclia Meireles)

Sonho que se sonha s

s um sonho que se sonha s
Mas sonho que se sonha junto realidade
(Raul Seixas - Preldio)

Mudar a cidade uma tarefa coletiva.

(Marcelo Lopes de Souza, 2006, p.518)
 SUMRIO

INTRODUO 21

PARTE I A PARCERIA PBLICO-PRIVADA NO CONTEXTO DA PRODUO

CAPITALISTA DO ESPAO E O CASO BRASILEIRO

CAPTULO 1 A PRODUO DO ESPAO URBANO E O CASO BRASILEIRO

(at anos 1980) 55

1.1. Estado e espao na acumulao capitalista 58

1.1.1. Estado e produo capitalista do espao: contribuies tericas para a anlise da

questo urbana 62

1.1.2. Regulao, Estado e capital imobilirio na produo do espao urbano 69

1.1.2.1. Da regulao econmico-espacial regulao urbanstica 70

1.1.2.2. Regulao urbanstica e renda fundiria 76
1.1.2.3. Uma viso heterodoxa em defesa da regulao urbanstica 80

1.1.3. O planejamento urbano e a relao Estado-espao na acumulao capitalista breve

histrico 83

1.2. O Estado e o urbano no Brasil 91

1.2.1. Poltica e planejamento urbanos no Brasil: de 1964 ao final dos anos 1980 97

1.2.2. A regulao urbanstica e a parceria entre Estado e setor imobilirio na produo

do espao urbano no Brasil: 1960 a 1980 104

1.2.2.1. Belo Horizonte at os anos 1980: o planejamento urbano, a parceria pblico-

privada e a produo da segregao socioespacial 111

CAPTULO 2 TRANSFORMAES SOCIOESPACIAIS E PRODUO

(IMOBILIRIA) DO ESPAO NO SCULO 21 125
2.1. Processos espaciais recentes: transformaes, permanncias e reflexos na
regulao urbana 125

2.2. A agenda da poltica urbana brasileira para o sculo 21: entre a cidade-
mercadoria e o direito cidade 139

2.3. Estado e sociedade civil na regulao urbanstica brasileira do sculo 21 148

PARTE II A INTRODUO DA PARCERIA PBLICO-PRIVADA NA

REGULAO URBANSTICA BRASILEIRA: A TRAJETRIA DAS OPERAES
URBANAS

CAPTULO 3 A IMPLEMENTAO DOS PRINCPIOS DO DIREITO CIDADE

NO PLANEJAMENTO URBANO BRASILEIRO E A PARCERIA PBLICO-
PRIVADA NESSE CONTEXTO 156

3.1. Planejamento urbano e a luta pela reforma urbana no Brasil 157

3.1.1. O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana de 1963 160
3.1.2. O solo criado como instrumento da reforma urbana: as discusses na dcada de
1970 165
3.1.2.1. O debate internacional nos anos 1970: novos instrumentos de planejamento urbano
em pauta 168
3.1.2.2. O debate no Brasil e os rumos tomados pelo solo criado 175

3.1.3. A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano do anteprojeto de 1977 ao projeto

de lei n. 775 de 1983 183
3.1.3.1. O anteprojeto de 1977 183
3.1.3.2. O Projeto de Lei n. 775/1983 187

3.1.4. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana e a Emenda Popular no processo

constituinte 196

3.1.5. Os avanos na Constituio Federal de 1988 206

3.2. A agenda da reforma urbana nos anos 1990 e a implementao dos novos
instrumentos de planejamento no Brasil 210

3.2.1. O Projeto de Lei n. 5.788 de 1990 e a trajetria do Estatuto da Cidade 212

3.2.2. O Estatuto da Cidade e os novos instrumentos de poltica urbana 226

CAPTULO 4 EXPERINCIAS MUNICIPAIS DE ADOO DA PARCERIA
PBLICO-PRIVDA COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO URBANO NO
PERODO 1988-2001: SO PAULO E BELO HORIZONTE EM CENA 234

4.1. A introduo da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento

em So Paulo (1990 2001) 237

4.1.1. A experincia das Operaes Interligadas em So Paulo 239

4.1.2. A proposta de Plano Diretor de So Paulo 1991: a parceria pblico-privada como

instrumento da reforma urbana 242

4.1.3. A experincia das operaes urbanas em So Paulo 247

4.2. Belo Horizonte e a adoo da operao urbana: 1990 1996 255

4.2.1. Lei Orgnica de Belo Horizonte (BH) 1990 255

4.2.2. Plano BH 2010 Projeto de Lei do Plano Diretor 1990 261

4.2.3. Construindo um modo petista de governar: Programa de Governo Frente BH

Popular (1992) 266

4.2.4. Operaes urbanas em BH: da primeira proposta PL 252/1993 minuta do Plano

Diretor: a proposta do executivo e os debates sobre os novos instrumentos de
planejamento 273

4.2.5. O texto do Plano Diretor aprovado: lei n. 7.165/1996 e a parceria pblico-privada

nesse documento 288

PARTE III A EXPERINCIA DE APLICAO DAS OPERAES URBANAS

COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO URBANO EM BELO HORIZONTE

CAPTULO 5 A EFETIVAO DA OPERAO URBANA EM BELO

HORIZONTE (1997 2008): A FORMA DE UTILIZAO DO INSTRUMENTO,
INTERESSES ENVOLVIDOS E O PAPEL DO ESTADO NO PROCESSO 297

5.1. Operaes Urbanas em Belo Horizonte 301

5.1.1. As propostas aprovadas 301

5.1.2. A discusso das propostas (aprovadas) no COMPUR 321

5.1.3. O debate e a tramitao das propostas (aprovadas) no Legislativo 330

5.2. Apreenses a partir da experincia de operaes urbanas em Belo

Horizonte 342

5.2.1. Sobre a pertinncia e a forma de utilizao do instrumento 342

5.2.2. Sobre a discusso da operao urbana no COMPUR e na Cmara de Vereadores 357

5.2.2.1. Sobre o processo de discusso e aprovao no COMPUR 358
5.2.2.2. Sobre o processo de discusso e aprovao na Cmara de Vereadores 367

5.2.3. Sobre o papel do Estado no processo de produo do espao via operaes urbanas
(em Belo Horizonte) 370

CONSIDERAES FINAIS 377

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 389

ANEXOS 409

ANEXO I: Operaes urbanas cujas propostas foram submetidas anlise do Conselho

Municipal de Poltica Urbana (COMPUR): sntese das discusses por reunio 410

ANEXO II: Relao de entrevistados 420

ANEXO III: Relatrio da utilizao de Potencial Construtivo Adicional (PCA) referente

operao urbana Centros de Comrcio Popular 424

ANEXO IV: Roteiro (bsico) de entrevistas 430

 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ADE rea de Diretrizes Especiais

ADEMI Associao dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobilirio
AEIS rea Especial de Interesse Social
AGB Associao dos Gegrafos do Brasil
ALMG Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais
ANSUR Articulao Nacional do Solo Urbano
ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos
Art. Artigo
ASVOG Associao dos Voluntrios do bairro Guarani
BH Belo Horizonte
BHBUS Plano de Reestruturao do Sistema de Transporte Coletivo de Belo
Horizonte
BNH Banco Nacional de Habitao
CA Coeficiente de Aproveitamento
CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular
Cap. Captulo
CBIC Cmara Brasileira da Indstria da Construo
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CCJ Comisso de Constituio e Justia
CDCMAM Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias
CDUI Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior
CEIC Comisso de Economia, Indstria e Comrcio
CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal
CEURB Centro de Estudos Urbanos de Belo Horizonte
CF Constituio Federal
CIAM Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna
CMI Cmara do Mercado Imobilirio
CMP Central de Movimentos Populares
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNPU Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana
COHRE Centro do Direito Moradia contra Despejos
COMPUR Conselho Municipal de Poltica Urbana
CONAM Confederao Nacional de Associaes de Moradores
COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CPT Comisso Pastoral da Terra
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
DER Departamento de Estradas de Rodagem
EIV Estudo de Impacto de Vizinhana
ETE Estao de Tratamento de Esgoto
FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FENEA Federao Nacional dos Estudantes de Engenharia e Arquitetura
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNA Federao Nacional dos Arquitetos
FNE Federao Nacional de Engenheiros
FNRU Frum Nacional pela Reforma Urbana
FUNAP Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Sub-
Normal
IAB Instituto de Arquitetos do Brasil
IAPI Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBASE Instituto Brasileiro de anlises Sociais e Econmicas
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ITBI Imposto Sobre Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso "Inter
Vivos"
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
JK Juscelino Kubitschek
LDU Lei de Desenvolvimento Urbano
LPOUS Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo
LUOS Lei de Uso e Ocupao do Solo
MA Modelo de Assentamento
MDF Movimento de Defesa do Favelado
MG Minas Gerais
MNLM Movimento Nacional de Luta por Moradia
MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana
MP Medida Provisria
NPIs Novos Pases Industrializados
OCDE Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico
ONG Organizao no governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OP Oramento Participativo
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PBH Prefeitura de Belo Horizonte
PCA Potencial Construtivo Adicional
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PD Plano Diretor
PDS Partido Democrtico Social
PFI Private Finance Iniciative
PIB Produto Interno Bruto
PL Projeto de Lei
PLAMBEL Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana
PLD Plafond Legal de Densit (=Teto Legal de Densidade)
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
POLIS Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
PPP Parceria Pblico-Privada
PROSBC Progresso de So Bernardo do Campo S.A.
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
RA Renda Absoluta
RFFSA Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima
RM Renda Monoplio
RMs Regies Metropolitanas
RMBH Regio Metropolitana de Belo Horizonte
SAGMACS Sociedade para Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicadas aos
Complexos Sociais
SE Setor Especial
SECOVI Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao
de Imveis Residenciais e Comerciais
SENGE-MG Sindicato dos Engenheiros do Estado de Minas Gerais
SEPURB Secretaria de Poltica Urbana
SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH Sistema Financeiro da Habitao
SINARQ-MG Sindicato dos Arquitetos do Estado de Minas Gerais
SINDUSCON Sindicato da Indstria da Construo
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SP So Paulo
TDC Transferncia do Direito de Construir
TJMG Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais
UNMP Unio Nacional por Moradia Popular
UTDC Unidade de Transferncia do Direito de Construir
ZA Zona Adensada
ZAP Zona de Adensamento Preferencial
ZAR Zona de Adensamento Restrito
ZC Zona Central (Lei n. 7.166/96)
ZC Zona Comercial (Leis n. 2662/76 e n. 4034/85)
ZCBH Zona Central de Belo Horizonte
ZE Zona de Grandes Equipamentos
ZEIS Zona Especial de Interesse Social
ZEU Zona de Expanso Urbana
ZHIP Zona Hipercentral
ZI Zona Industrial
ZP Zona de Proteo
ZPAM Zona de Preservao Ambiental
ZR Zona Residencial
ZUE Zona de Uso Especial
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Propostas brasileiras sobre o solo criado at 1977 180

Quadro 2 Operaes urbanas efetivadas no municpio de So Paulo (at 2001) 247

Quadro 3 Operaes urbanas aprovadas no municpio de Belo Horizonte: leis e sntese dos
interesses pblicos e privados envolvidos 304

Quadro 4 Operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte: pontos principais discutidos no

COMPUR 324

Quadro 5 Sntese da tramitao das operaes urbanas no Legislativo municipal 334

Quadro 6 Datas de envio da Proposio de Lei para apreciao do Prefeito e de

promulgao das leis de operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte 341

Quadro 7 Operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte: interesse que motivou a

proposta, objetivo principal e situao atual 344

Quadro 8 Classificao das respostas dos entrevistados segundo a finalidade de adoo da

operao urbana em BH e opinio sobre as propostas aprovadas 349
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Localizao das reas de operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte entre
1997 e 2008 302b
 RESUMO

O objetivo principal da tese contribuir para o debate sobre os novos

instrumentos de planejamento urbano propostos pelo Estatuto da Cidade, com nfase nas
operaes urbanas uma forma de parceria pblico-privada adotada como instrumento de
regulao urbanstica em algumas municipalidades brasileiras.
As parcerias pblico-privadas normalmente esto associadas s polticas
neoliberais baseadas no fundamento poltico da minimizao do Estado e aos interesses
que buscam viabilizar a cidade-mercadoria. Entretanto, a adoo dessas parcerias como
instrumento de planejamento urbano no Brasil, por meio das operaes urbanas, apresenta
especificidades, visto que os princpios neoliberais coexistem com o iderio do direito
cidade, presente na luta pela reforma urbana que ocorre no pas a partir dos anos 1980. O
cenrio de excluso, segregao e fragmentao observado nas cidades brasileiras demandou,
a partir dessa dcada, novas formas de interveno do Estado no sentido de no apenas
viabilizar os interesses do capital na produo do espao urbano, mas tambm de promover
uma regulao pblica capaz de viabilizar os princpios do direito cidade e os interesses da
coletividade, justamente no momento em que novos agentes sociais se tornam agentes
polticos e passam a participar da deliberao das polticas pblicas. Assim, a poltica urbana
que tomou forma no Brasil a partir do final dos anos 1980 tem sido permeada por certa tenso
ideolgica, representada por dois modelos ou iderios de cidade: o direito cidade, de um
lado, e a cidade-mercadoria, do outro cabendo, dessa forma, compreender o envolvimento e
as aes do Estado a partir de ento.
Neste trabalho, discute-se inicialmente a relao entre Estado e espao na
acumulao capitalista; posteriormente, analisa-se as alteraes no processo de reproduo
do capital e suas conseqncias no espao urbano. Com isso, busca-se focar a adoo da
parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano nas supostas mudanas
ocorridas tanto na atuao do Estado quanto no papel da regulao em momento recente. A
partir disso, esta pesquisa aprofunda-se no caso brasileiro, identificando a trajetria de
implementao das operaes urbanas no pas, sua origem ligada ao iderio da reforma
urbana e aos princpios do direito cidade mas tem seu foco na experincia de aplicao
das operaes urbanas em Belo Horizonte, desde 1996 at o presente. Assim, investiga-se a
forma de aplicao do instrumento, verificando os fins que justificam tal escolha, bem como o
papel do Estado na sua efetivao, analisando tambm o papel dos canais democrticos
institucionalizados para a deliberao das propostas de operao urbana. Essas anlises nos
permitem avaliar a possibilidade de o instrumento promover, na prtica, o direito cidade e
ainda refletir sobre a relao entre sociedade e Estado nos processos de consolidao das
polticas atuantes na produo do espao.

Palavras-chave: Parceria pblico-privada, poltica urbana, Brasil, planejamento urbano,

operaes urbanas, Belo Horizonte
 ABSTRACT

This research aims at contributing to the debate on the new instruments of urban
planning rendered by the City Statute, highlighting the urban operations a form of public-
private partnership adopted as an instrument of urban regulation in some Brazilian cities.
The public-private partnerships are usually associated with neoliberal policies
calling for the reduction of state intervention in the economy and the interests that pursue
the ideas of the city as commodity. However, the adoption of such partnerships as a tool for
urban planning in Brazil, through the urban operations, presents particularities to the extent
that neo-liberal principles coexist with the ideas of the right to the city, present in this struggle
for urban reform that occurs in the country since 1980. Especially from the 1980s, the setting
of exclusion, segregation and fragmentation observed in the Brazilian cities would require
new forms of state intervention, in order to enable not only the interests of the private sector
in the production of urban space, but also to promote public regulations capable to promote
the principles of the right to the city and the interests of the community, precisely at a time
when new social actors become political issues, taking part in the deliberation of public
policies. Thus, urban policy that took place in Brazil since the late 1980s has been permeated
by a certain kind of ideological tension, which was represented by two different models or
setting of ideas of understanding the city: the right to the city and the city as commodity
having in mind the purpose of the involvement and the course of actions taken by the state
since then.
This study initially discusses the relationship between state and space regarding
capitalists accumulation, in order to analyze further on the changes in the process of capital
reproduction and its consequences in urban space. Therefore, this research aims at
highlighting the adoption of public-private partnership as an instrument of urban planning in
the alleged changes occurred in the states action as well as in the role of regulation in recent
times. From this point on this research deepens into the Brazilian case, aiming at identifying
the trajectory of the urban operations in the country, its connectedness to the ideals of urban
reform and to the principles of the right to the city focusing, however, on the case of urban
operations in Belo Horizonte since 1996. Thus, this case study seeks to understand the means
to apply the instrument, by checking the objectives that justify such a choice and the role of
the state in rendering this enterprise effective, which also includes examining the role of
institutionalized democratic channels in the deliberation of proposals for urban operation.
These analyses allow us to evaluate the possibility of the instrument to foster in practice the
right to the city, and also to think about the relationship between society and state in the
process of consolidation of policies regarding the production of space.
 21

INTRODUO

Braslia, 10 de julho de 2001. sancionada a Lei n. 10.257, denominada Estatuto

da Cidade primeira norma federal que regulamenta, de forma ampla, novos instrumentos
para a poltica urbana brasileira, dentre os quais as operaes urbanas consorciadas, uma
forma de parceria pblico-privada aplicada ao planejamento urbano. Inseridos nesse
contexto, os comentrios de alguns autores abaixo revelam as ambivalncias presentes na
trajetria de implementao desses instrumentos no Brasil e na forma de sua adoo pelas
municipalidades:

A atuao do poder pblico, via regulao do uso e da ocupao do solo deveria

levar em considerao o interesse da coletividade. Alm disso, era preciso evitar que
sua prpria ao seja na proviso de infra-estrutura e servios urbanos, seja na
forma como define a legislao urbanstica tivesse seus efeitos distorcidos pela
apropriao privada dos benefcios. Assim, algumas propostas viabilizadas a partir
de 1988 incorporaram o princpio redistributivista presente nas idias de gerao
de recursos para atendimento das demandas da populao de baixa renda,
incluindo a a necessidade de infra-estrutura, moradia, saneamento e a garantia de
regularizao fundiria e de recuperao, para a coletividade, da valorizao
imobiliria decorrente de investimento pblico. (CARDOSO, 2003, p. 38)

O objetivo seria fazer com que o capital imobilirio arque, ao menos em parte, com
os custos necessrios para a preparao de um dado espao visando sua efetiva
incorporao ou sua recuperao. Com isso, reservando a maior parte de seus
limitados recursos para realizar benfeitorias em espaos segregados e carentes de
infra-estrutura, como periferias e favelas, o Estado estaria protagonizando uma
inverso de prioridades e contribuindo para uma redistribuio da riqueza
socialmente produzida. (SOUZA, 2006, p. 277)

A participao da iniciativa privada, sob a forma de recursos para a realizao de

obras, tem como contrapartida a transformao dos parmetros urbansticos atravs
da permisso para usos antes vedados ou do aumento de potencial construtivo.
(CARDOSO, 1997, p. 107)

[...] as operaes urbanas no precisam ser vistas, necessariamente, como um

equvoco da agenda da reforma urbana. (SOUZA, 2006, p. 278)

As operaes urbanas podem ir alm de um conjunto de lucrativas operaes

imobilirias? Elas podero ser utilizadas de fato para engendrar melhorias sociais
e valorizao ambiental como reza o Estatuto da Cidade? Elas constituem essa
excepcional fonte de recursos para um poder pblico falido como apregoam alguns?
(MARICATO; FERREIRA, 2002, p. 216)

* * *
 22

As parcerias entre o poder pblico e o setor privado podem, em princpio,

abranger uma vasta gama de formas de cooperao e aliana entre esses agentes, dentre as
quais podemos citar:

a terceirizao: uma forma de colaborao privada no desempenho de

atividades operacionais (ou atividades-meio) da administrao pblica;
os contratos, convnios e a gesto associada para a proviso de servios
pblicos e a prestao de servios de utilidade pblica;
as concesses comuns, a parceria pblico-privada (PPP), as autorizaes e
permisses institudas para delegar servios iniciativa privada.

Essas modalidades contratuais de parceria entre a administrao pblica e a

iniciativa privada inclusive a PPP, figura jurdica instituda para explicar novas formas de
contratao entre ambos so apenas uma forma de parceria pblico-privada. Tambm na
produo do ambiente construdo podem ocorrer parcerias entre esses agentes. No caso
brasileiro, o Estatuto da Cidade consolida, em 2001, a explicitao da parceria pblico-
privada como instrumento da poltica e do planejamento urbanos, indicando que ela poder
ser ampliada para outras formas de atuao da administrao pblica (alm das acima
citadas), a exemplo de sua aplicao como instrumento de regulao urbanstica.
A presente pesquisa tem por objetivo contribuir para este debate, ao estudar
a parceria pblico-privada no mbito da poltica urbana que vem sendo implementada
no Brasil, a partir de 1988, e, particularmente, na cidade de Belo Horizonte, com nfase
no instrumento das operaes urbanas.
A maioria dos pases que adotaram o regime de parceria na administrao pblica
se inspirou na experincia inglesa, que em 1992 criou a chamada Private Finance Iniciative
(PFI). Ela foi transformada, em 1997, na atual Public-Private Partnership, cujo objetivo o
de possibilitar a expanso dos investimentos pblicos sem que o oramento e o volume da
dvida do governo sejam direta ou imediatamente afetados, j que os recursos iniciais
necessrios consecuo do servio pblico provm dos cofres do parceiro privado (SILVA,
2004). Essa nova forma de gesto pblica, com a colaborao da iniciativa privada na
proviso de servios e equipamentos de interesse pblico, vem sendo adotada tambm no
 23

Brasil, onde esforos legislativos1 tm se sucedido no sentido de dotar o aparelho estatal de

instrumentos que permitam viabilizar polticas que envolvam recursos financeiros (do
parceiro privado) e promovam projetos de interesse pblico.
Com relao adoo da PPP como modalidade contratual, Di Pietro associa essa
forma de relacionamento entre o poder pblico e a iniciativa privada ao iderio neoliberal:

Tudo indica que a instituio da PPP se insere na tendncia privatizao, entendida

em sentido amplo, de modo a abranger todos os institutos de que o Estado vem
lanando mo para diminuir o seu aparelhamento administrativo, o seu quadro de
pessoal, o regime jurdico administrativo a que se sujeita. (DI PIETRO, 2009)2

De fato, as diferentes formas de parcerias pblico-privadas normalmente esto

associadas a ideais neoliberais baseados no fundamento poltico da minimizao do Estado
e aos interesses da cidade-mercadoria3. No caso da PPP como instrumento da poltica e do
planejamento urbanos no Brasil, indagamos se sua adoo se justificaria apenas para atender a
esses ideais e interesses O que significa a adoo dessa forma de cooperao na poltica
urbana brasileira? Ser que estaria ocorrendo uma reduo da atuao do Estado na produo
do espao, que passa a ser definida primordialmente pelos interesses do capital imobilirio e
daqueles que buscam viabilizar a cidade como mercadoria? Ser que a instituio da parceria
pblico-privada na regulao urbanstica brasileira representa tambm uma tendncia

1
O mais recente esforo pode ser considerado a Lei Federal n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui
normas gerais para licitao e contratao de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica. A
PPP foi juridicamente definida no Brasil como uma forma de contratao de determinadas atividades
tradicionalmente exercidas pelo Estado, por meio da qual a administrao pblica conta com a cooperao da
iniciativa privada para construir ou administrar projetos de grande porte (como estradas, presdios, estaes de
tratamento de gua e esgoto, hospitais, etc.) e outros servios de utilidade pblica, sendo necessrios
investimentos considerveis por parte do parceiro privado. A idia principal dessa modalidade de contratao
permitir que os investimentos sejam inicialmente aportados por esse parceiro, com o poder pblico efetivando o
pagamento somente aps a disponibilizao do servio objeto do contrato. Assim, o Estado, ao envolver a
iniciativa privada em obras e servios de interesse pblico, abre-lhe possibilidades de negcios economicamente
atrativos, em razo da participao da prpria administrao pblica nessa negociao (ROCHA; HORTA, 2005,
p. 18).
2
Disponvel em: < http://www.azevedosette.com.br/ppp/artigos/reflexoes.html>. Acesso em 24/02/2009.
3
O iderio da cidade-mercadoria passa a influenciar as administraes pblicas de cidades do mundo inteiro
especialmente a partir dos anos 1990 , interessadas em definir estratgias competitivas para a atrao de
investimentos, em um cenrio de reestruturao produtiva e de uma suposta crise fiscal e financeira. Com base
nesse modelo, a cidade administrada como uma empresa individual, e o espao urbano e regional visto como
parte do mercado global. Sua gesto feita baseada na racionalidade contida nas formas de gesto do setor
privado, empresarial, que, quando transpostas para a administrao pblica, do origem s prticas de
planejamento estratgico e de marketing de cidades (HARVEY, 1996; VAINER, 2000; SANCHEZ, 2003;
COMPANS, 2005). Assim, o espao urbano assume a forma de uma mercadoria e os cidados adquirem o status
de consumidores da cidade. Segundo Ribeiro (2004, p. 22-23), esse iderio de administrao urbana que ele
denomina de plano liberal competitivo se inspira claramente em parte da literatura internacional [...], e se
difunde mundialmente por meio de consultorias internacionais, no apenas dos organismos multilaterais, mas
de novos especialistas de planos estratgicos.
 24

privatizao do espao, conforme apontou Di Pietro (2009) ao refletir sobre a nova

modalidade de contratos administrativos? Parece-nos que no Brasil a adoo da parceria
pblico-privada como instrumento de planejamento urbano (por meio das operaes
urbanas) apresenta especificidades na medida em que os ideais e princpios neoliberais
coexistem com o iderio do direito cidade, presente na luta pela reforma urbana que ocorre
no pas a partir dos anos 1960 conforme abordaremos adiante.
Desde os anos 1970, em vrios pases do mundo, o termo parceria pblico-
privada passa a ser utilizado nas formulaes de polticas urbanas, aparecendo associado aos
novos instrumentos de planejamento e gesto do espao urbano. No Brasil sua adoo ocorre
especialmente a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988. Acreditamos que a
parceria pblico-privada associada ao planejamento das cidades adquire complexidade e
especificidade prprias, considerando-se que o urbano como espao produzido por
interesses diferenciados e, s vezes, conflitantes entre os agentes que nele atuam abarca uma
lgica e uma dinmica tambm prprias. Ou seja, parece haver um processo especificamente
urbano seja pelos fenmenos de valorizao imobiliria, seja pelos conflitos que permeiam
a produo desse espao que ir interferir nas estratgias de formulao de sua poltica,
incluindo a a adoo da parceria pblico-privada.
O contexto mundial no qual tal parceria comea a ser adotada como instrumento
de poltica urbana se caracteriza pela transio do regime de acumulao fordista para o
regime de acumulao flexvel, o que levou muitos pases especialmente os centrais a
adotar posturas menos rgidas, tanto nas normas de ordenamento territorial quanto nas formas
de relacionamento entre o poder pblico e o setor privado. Isso porque, nesse momento de
transio do regime de acumulao, a forma de participao do Estado no modo de regulao
fordista passa a ser questionada quanto sua propriedade ante o supostamente novo regime de
acumulao, o que iria tambm refletir na sua possibilidade de legitimao4. Um clima
favorvel reduo das intervenes do Estado na economia surge a partir do final dos anos
1960, quando comeam a ser observados ares de declnio da expanso econmica ocorrida no
ps-guerra. O padro fordista de acumulao entra em crise, e novas formas de acumulao,

4
OConnor (1977) entende que o Estado capitalista desempenha duas funes bsicas e muitas vezes
contraditrias: acumulao e legitimao. Ou seja, cabe ao Estado manter ou criar as condies que assegurem a
acumulao capitalista, devendo, paralelamente, promover as condies para a harmonia social. Na dcada de
1970, em um contexto de reestruturao produtiva e de crise econmica, a atuao estatal passa a ser
questionada quanto ao seu papel no cumprimento dessas duas funes bsicas, demandando novas formas de
interveno pblica, tanto para viabilizar as novas formas de acumulao quanto para manter sua legitimidade
nesse cenrio de crise.
 25

interveno e gesto so colocadas em pauta (SOJA, 2001). Nos pases centrais, antigas
estruturas industriais, porturias e ferrovirias, que serviam de suporte a esse regime de
acumulao, comeam a perder sua funo original, sendo subutilizadas ou abandonadas,
demandando um investimento pblico na readaptao ou refuncionalizao dessas estruturas e
de seu entorno, no mesmo momento em que esses pases enfrentavam uma crise fiscal e
financeira. Paralelamente incapacidade de resposta imediata do poder pblico aos problemas
que se apresentavam nesse momento de reestruturao produtiva, emerge com grande
intensidade o debate neoliberal, que defende as polticas privatizantes e o desmonte do Estado
de bem-estar social. As aes efetuadas pelo governo Tatcher na Inglaterra alm de outras
equivalentes realizadas pelo governo norte-americano e por outras naes capitalistas
destinadas a criar maior espao para a atuao do mercado, inclusive na realizao de obras e
prestao de servios pblicos, ilustram o consenso que se formava no final dos anos 1970
nesses pases, no que se refere reduo do papel do Estado na economia. Do ponto de vista
da legitimao, a interveno estatal nos pases centrais no perodo fordista, acabou
promovendo algumas externalidades negativas, a exemplo da produo de injustias
distributivas, desemprego e aumento da inflao, evidenciando que a interveno estatal, ou
uma poltica pblica, pode produzir um resultado ineficiente (NOGUEIRA, 1994, p. 16).
Ressalta-se que essas externalidades negativas ganhavam maior visibilidade a partir do
processo de (re)democratizao vivenciado por vrios pases no final dos anos 1970 e incio
dos 1980 inclusive pases da periferia do capitalismo, como o Brasil (FARAH, 1999, p.
326).
Assim, a insero da parceria pblico-privada na produo do espao ocorre em
um contexto mundial de questionamento da atuao do Estado no sentido de: 1) superar as
externalidades negativas promovidas pela interveno pblica, para viabilizar o modo de
produo capitalista fordista que estava se esgotando; 2) enfrentar os desafios da globalizao
e da reestruturao produtiva; 3) enfrentar os desafios do processo de democratizao por que
passavam muitos pases, como os situados na Amrica Latina, por exemplo (FARAH, 1999,
p. 326).
Devemos lembrar que o processo de reestruturao econmica promover
impactos na estrutura da cidade: mobilidade geogrfica das indstrias (com a disperso da
produo), desconcentrao/segmentao e desindustrializao so processos que iro
demandar uma reestruturao espacial desses centros urbanos, cabendo a compreender o
envolvimento e as aes do Estado a partir de ento. Muitas cidades, conhecidas
 26

anteriormente por sua vocao industrial, deixam de abrigar grandes complexos desse tipo de
produo, transformando-se paulatinamente em centros financeiros, comerciais, culturais, de
lazer e de eventos. O setor de servios e a produo imobiliria passam a predominar sobre a
indstria em muitos centros urbanos, dividindo a maior fatia da economia desses lugares. O
investimento em novas produes parece, ento, diminuir, crescendo o capital destinado
compra de ativos financeiros, inclusive propriedades imobilirias (HARVEY, 2009). Assim,
desde o final dos anos 1970, a iniciativa privada busca aprimorar seus ganhos a partir da
valorizao dos ativos, especialmente via produo imobiliria e readaptao dos espaos
urbanos.
Por outro lado, tambm aumenta a demanda por infra-estrutura e servios que
viabilizem a reestruturao econmica das cidades, justamente numa poca em que o Estado
passa a apresentar dificuldades de ordem financeira, oriundas de um crescente dficit na
arrecadao pblica gerado pela insuficiente oferta de meios financeiros prprios
(provenientes de impostos, taxas e preos pblicos pagos pela coletividade) diante da
demanda exigida (BERNAREGGI, 1992). neste contexto de falta de recursos estatais
prprios para investimentos de interesse pblico que as parcerias pblico-privadas aparecem
como tbua de salvao, emergindo como instrumento que supostamente viabilizaria as
polticas pblicas, dentre elas a poltica urbana.
A aplicao de diferentes formas de parceria entre o poder pblico e a iniciativa
privada ocorreu inicialmente nos Estados Unidos a partir dos primeiros sinais de estagnao
econmica no pas, com a decadncia das atividades porturias e o fechamento de um nmero
significativo de fbricas (COMPANS, 2005, p. 82)5. A parceria pblico-privada foi utilizada
na gesto urbana tanto para implementar projetos especficos de urbanizao ou renovao
urbana, como para viabilizar a construo e a operao de infra-estruturas e equipamentos
coletivos, mostrando-se eficaz como instrumento de planejamento ao promover a
revitalizao de reas degradadas. De fato, as revitalizaes urbanas americanas acabaram por
alavancar oportunidades econmicas, otimizando a arrecadao tributria e atraindo
empreendimentos potencializadores das possibilidades econmicas dos lugares onde foram
aplicadas. Assim, as parcerias pblico-privadas se constituram na forma encontrada por
essas cidades, na fase ps-fordista, para enfrentar a competitividade global e garantir as

5
Abordaremos este contexto mais detalhadamente no captulo 2.
 27

condies para a atratividade do capital (ARANTES, 2000, citado por MARICATO;

FERREIRA, 2002), em um contexto de crise fiscal e financeira.
A experincia norte-americana contribuiu para a aceitao dessas formas de
parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada no planejamento e na gesto urbana por
diversos pases a partir dos anos 1970. Esse discurso hegemnico para as cidades do sculo
21, pautado por princpios neoliberais, encontrou nas agncias multilaterais/supranacionais
como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e em encontros mundiais
como as Conferncias das Naes Unidas sua forma de propagao em mbito global.
Assim, valores como produtividade, competitividade e subordinao dos fins lgica do
mercado passaram a dominar a nova forma de se pensar o urbano, constituindo o que Harvey
chamou de empresariamento da gesto urbana (HARVEY, 1996), em que o planejamento
estratgico e o marketing urbano seriam os instrumentos mais eficazes. Contrapondo-se aos
instrumentos tradicionais de planejamento, outros mais flexveis tanto do ponto de vista da
regulao do uso e da ocupao do solo urbano quanto da gesto urbana foram colocados
em pauta, como a parceria pblico-privada, que se apresenta como mecanismo de captao
de recursos e de gesto pblica eficaz.
O debate sobre a parceria pblico-privada chega ao Brasil nos anos 1980, no
final do regime militar, em um contexto caracterizado pelo crescente endividamento, pela
elevao e acelerao inflacionria e pela conseqente reduo dos financiamentos estatais. O
processo de industrializao no pas (e a conseqente urbanizao), concentrador e
segregador, iria demandar do Estado, especialmente a partir dessa dcada, novas formas de
interveno, no sentido de promover o direito cidade. A partir desse momento, no s os
problemas urbanos demandavam novas formas de tratamento, como a gesto urbana passava a
incorporar a sociedade civil na discusso das polticas pblicas, acenando para uma nova
forma de atuao poltica na qual a populao reivindicava o atendimento de suas
necessidades urbanas bsicas. Assim, instrumentos pautados pela cooperao entre o poder
pblico e o setor privado so inseridos na poltica urbana brasileira, em um ambiente de
democratizao poltica e de descentralizao administrativa, consagrados com a
promulgao da Constituio Federal de 1988. A partir dessa Carta Magna, o municpio se
fortalece como instncia autnoma de poder, responsvel pela resoluo de seus prprios
problemas, e ao mesmo tempo se constitui no locus de adoo e institucionalizao de formas
democrticas de governo.
 28

Observa-se, assim, que a parceria pblico-privada, normalmente vinculada aos

propsitos daqueles que buscam viabilizar a cidade como mercadoria, encontrou no Brasil
um movimento, a princpio contrrio aos ideais neoliberais, que cobrava e ainda cobra do
Estado novas formas de tratamento da questo urbana, capazes de promover o direito
cidade e um espao urbano socialmente mais justo. Para tanto, seria necessrio regulamentar
novos instrumentos de poltica urbana que permitissem no apenas viabilizar os interesses do
capital imobilirio na produo do espao (especialmente em um momento de reestruturao
produtiva em que a atividade imobiliria passa a ter papel fundamental na economia), mas
tambm considerando-se o cenrio de excluso, segregao e fragmentao observado nas
cidades promover uma regulao pblica capaz de viabilizar os princpios do direito
cidade, o que significa submeter a regulao pblica da produo privada aos interesses da
coletividade. Assim, no caso brasileiro, objetivos como a minimizao das condies sub-
humanas de habitao e o combate aos processos expulsivos provocados pela atuao e
especulao imobilirias so adotados como bandeira por aqueles que buscavam viabilizar
uma reforma urbana nas cidades brasileiras, influenciando a elaborao da poltica urbana
mais recente.
A partir dos anos 1980, somadas s transformaes que se processavam em escala
mundial (reestruturao produtiva e conseqente globalizao das relaes comerciais e
econmicas), algumas ambivalncias emergem entre aqueles que atuam na produo do
espao urbano no Brasil: como atender simultaneamente s demandas da maioria da
populao excluda considerando-se os efeitos perversos da urbanizao no pas , do
capital e das corporaes globais que buscam se reproduzir a partir de investimentos no
ambiente construdo? Dessa forma, e considerando o contexto urbano como espao de
condensao dos diferentes interesses existentes na produo do ambiente construdo, caber
aos governos locais responder tanto s necessidades de redistribuio do excedente social e
consolidao de polticas democrticas quanto aos condicionantes da competio interurbana.
Isso implicar no afloramento de certa tenso ideolgica, que permear a poltica urbana e se
tornar mais explcita no Brasil a partir do final dos anos 1980, representada de forma
simplificada por dois modelos ou iderios de cidade: o direito cidade, de um lado, e a
cidade-mercadoria, do outro. Por essas razes, refletir sobre o papel do Estado e suas formas
de ao nesse contexto de tenso torna-se importante para compreendermos a adoo da
parceria pblico-privada especialmente as operaes urbanas como instrumento de
planejamento urbano no pas.
 29

* * *

Vimos anteriormente que a parceria pblico-privada est associada ao iderio da

cidade-mercadoria que se propaga mundialmente e chega ao Brasil, ironicamente, aps a
promulgao da Constituio Federal de 19886 a Constituio Cidad , sendo defendida
por um segmento de agentes interessados em transformar a cidade em algo semelhante a um
empreendimento privado a ser comercializado (VAINER, 2000). J o iderio do direito
cidade se insere no debate sobre a reforma urbana que ocorre no pas a partir dos anos 1960;
mas tem sua expresso mxima no Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que atuou
durante o processo constituinte de 1988. Esse movimento congregou diversas entidades
profissionais, sindicais e movimentos populares, sendo responsvel pela elaborao e o
encaminhamento de proposta de emenda popular sobre a reforma urbana Constituio.
Cardoso (1997, p. 89) sintetiza a essncia dessa emenda a partir de quatro princpios bsicos:

1. Obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidados;

2. Submisso da propriedade a sua funo social;
3. Direito cidade;
4. Gesto democrtica da cidade.

Segundo Costa (1988, p. 890), as propostas apresentadas abordaram questes

relativas propriedade imobiliria urbana, poltica habitacional, prestao de servios
pblicos (incluindo o transporte coletivo) e gesto democrtica das cidades. Em sntese, tal
reforma visava garantir aos cidados o acesso cidade, entendido como o direito moradia
em sentido amplo ou seja, associada aos meios de transporte, aos equipamentos pblicos e
aos servios urbanos bsicos bem como a redefinio do papel do Estado e de formas
participativas de gesto das cidades brasileiras. Essas diretrizes propostas pelo movimento
pela reforma urbana implicariam numa mudana de orientao no que diz respeito ao
planejamento; mudana que se daria pela implementao de instrumentos que poderiam
contribuir para um carter mais redistributivo dos benefcios da gesto urbana, como aqueles
de natureza compulsria (parcelamento ou edificao compulsrios, imposto progressivo no
tempo e desapropriao com ttulos da dvida pblica) ou outros como, por exemplo, o solo

6
Esta Constituio props a democratizao da gesto pblica e a descentralizao administrativa, alm de
reconhecer a moradia como um direito social do cidado brasileiro, e definir que a propriedade privada dever
atender funo social. Tais diretrizes demandariam do Estado, a partir de ento, novas posturas perante a
questo urbana.
 30

criado7, que em sua concepo traz a possibilidade do poder pblico interferir nos direitos
absolutos de propriedade da terra contidos especialmente no Cdigo Civil. A idia era que o
Estado, via regulao urbanstica, definisse uma nova lgica de atuao da iniciativa privada
na produo do espao, submetendo sua ao aos interesses da coletividade. Ou seja,
deveriam ser propostos instrumentos de planejamento urbano capazes de contribuir para uma
redistribuio da riqueza socialmente produzida (SOUZA, 2006, p. 277). Assim, a convico
de que esses novos instrumentos de planejamento e, especialmente, a forma de gesto
participativa poderiam levar a uma nova ordem urbana, mais justa e sustentvel, alimentava a
luta de parte da sociedade pela implementao dos princpios do direito cidade no pas, via
poltica urbana.
No entanto, a leitura do texto da Constituio Federal, promulgada em 1988,
permite constatar que muitas propostas includas na emenda popular encaminhada pelo
movimento pela reforma urbana foram rejeitadas, alm de que, dentre os avanos observados,
muitos no eram auto-aplicveis, dependendo de novas definies legais seja em mbito
federal8, estadual ou municipal para serem institudos nos municpios. Alm disso, a
Constituio de 1988, ao transferir a responsabilidade pela poltica urbana para os municpios,
transferiu tambm os conflitos em torno da implementao do iderio da reforma urbana.
Nessas condies, o direito cidade parece emergir como uma expresso de cidade que ser
construda com base em valores e compromissos institucionalizados entre os diferentes
agentes que atuam na produo do espao em cada localidade.
A partir de 1988 os municpios elaboraram suas Leis Orgnicas com base nos
princpios da Constituio Federal. Essas leis representam, juridicamente, a competncia dos
municpios de legislar, dentre outros assuntos, sobre o direito urbano, podendo, inclusive,
definir mais detalhadamente matrias tratadas de forma vaga ou omissa pela nova
Constituio, desde que no se contrariem o disposto em legislaes federais. Esse processo

7
Solo criado a superfcie edificada que ultrapassa a rea do terreno onde a construo se apia. Juridicamente,
esse conceito se fundamenta na possibilidade de separao entre o direito de propriedade exercido sobre um
terreno e o direito de construir sobre o mesmo. Como instrumento de planejamento, o solo criado prope que o
poder pblico cobre contrapartidas da iniciativa privada quando ela edificar rea acima daquela permitida que
seria de uma vez a rea do terreno. Veremos que a trajetria de discusso desse instrumento e sua evoluo a
serem tratadas no captulo 3 desta tese sero fundamentais para a compreenso das operaes urbanas,
adotadas como instrumento de planejamento urbano no Brasil aps 1988.
8
Os instrumentos de carter mais redistributivo (parcelamento ou edificao compulsrios, imposto territorial
progressivo no tempo; desapropriao com ttulos da dvida pblica e solo criado) no poderiam ser aplicados
pelos municpios enquanto no fosse aprovada a regulamentao federal dos artigos 182 e 183 da Constituio
de 1988 regulamentao que somente foi aprovada em 2001, com o Estatuto da Cidade.
 31

ento iniciado seria de fundamental importncia para a definio e a consolidao dos

instrumentos e mecanismos necessrios para a reforma urbana (COSTA, 1988).
Dois artigos da Constituio instituram a possibilidade de novos instrumentos de
planejamento e de gesto urbana orientados pelo princpio do direito cidade e explicitados
como meios de fazer cumprir a funo social da propriedade e da cidade. Segundo o texto
constitucional, a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (conforme pargrafo 2 do
Art. 182 da Constituio Federal de 1988). Definido como instrumento bsico da poltica
urbana brasileira, o Plano Diretor estabelece as diretrizes de desenvolvimento da cidade e
orienta a aplicao de outros instrumentos que permitem ao poder pblico municipal regular o
uso e a ocupao do solo urbano supostamente buscando promover uma ocupao
socialmente mais justa do espao e coibir a especulao imobiliria e garantir populao o
acesso aos bens e servios de uso coletivo, bem como a sua participao no estabelecimento
de prioridades. Cada municpio brasileiro passou a definir, via Planos Diretores, os
instrumentos de poltica e gesto urbanas mais apropriados dentre aqueles constantes das
respectivas Leis Orgnicas municipais. O que se esperava era que a aplicao de tais
instrumentos contribusse para alcanar os princpios fundamentais de uma reforma urbana
baseada na prevalncia da funo social da propriedade e na gesto participativa e
democrtica da cidade, na direo do iderio do direito cidade.
Segundo Compans (2005, p. 16), o modo como os governos locais buscam
conciliar o imperativo da competio interurbana por capitais pblicos e privados de um
lado com os princpios reformistas da democratizao e da ampliao do acesso aos
benefcios decorrentes da urbanizao de outro variou muito entre as cidades brasileiras.
Porto Alegre, por exemplo, parece ter conseguido conciliar experincias de incorporao dos
segmentos populares no processo de tomada de deciso, por meio do Oramento
Participativo9, com o desenvolvimento de estratgias competitivas com o intuito de alcanar,
melhorar ou consolidar a posio do municpio como centro econmico regional, nacional e
internacional, por meio do Cidade Constituinte10. J no Rio de Janeiro, a busca da

9
O Oramento Participativo adotado em Porto Alegre desde 1989, reunindo, em espaos de discusso pblica,
os moradores da cidade para discutirem os gastos de investimento municipal, seja em plenrias regionais, seja
em plenrias temticas (MOURA, 1997, e ABERS, 1998, citados por COMPANS, 2005, p. 17).
10
O Cidade Constituinte foi um frum de debates ocorrido entre 1993 e 1996, reunindo entidades comunitrias,
profissionais e empresariais, ONGs e comunidade acadmica, visando construir uma estratgia para aumentar a
atratividade e a competitividade de Porto Alegre na regio sul do pas, no Brasil e no Cone Sul (MOURA, 1997,
e ABERS, 1998, citados por COMPANS, 2005, p. 17).
 32

competitividade internacional sobreps-se ao pacto poltico condensado nos documentos

legais do perodo pr-constituinte, ensejando novos compromissos sociais e arranjos
institucionais que acabaram por afastar a poltica urbana adotada no municpio dos princpios
distributivos, subordinando-a ao imperativo do desenvolvimento econmico local
(COMPANS, 2005).
Diante do acima exposto, fica a dvida se as administraes municipais vm
conseguindo atender simultaneamente aos interesses daqueles que buscam constituir o direito
cidade (cidade mais justa, democrtica e sustentvel) e dos que objetivam construir a
cidade-mercadoria (iderio preconizado inclusive pelas agncias multilaterais, que defendem
a promoo de uma economia interna eficiente e a melhoria de sua performance no ambiente
da competitividade externa).
Entendemos ser imprescindvel novas formas de atuao do Estado diante das
novas demandas, sejam elas mercadolgicas (globais ou locais) ou de cunho socialmente mais
justo, no que diz respeito definio das polticas urbanas municipais. Alm disso,
fundamental a compreenso do papel da sociedade e das relaes entre os diferentes agentes
que atuam na construo da poltica urbana brasileira, nesse momento de reestruturao
produtiva, de (re)democratizao e de descentralizao, em que a parceria pblico-privada
adotada como instrumento de planejamento.
Para os objetivos desta tese, entendemos ser necessrio analisar o papel das
instituies o Estado, as organizaes da sociedade civil e o mercado nesse contexto de
transformaes que se processam na produo do espao urbano. Especificamente sobre o
Estado, ser analisado o posicionamento nos casos do Brasil, em geral, e de Belo Horizonte,
em particular diante da necessidade de, por um lado, dar suporte ao processo de acumulao
e, por outro, ter sua atuao politicamente legitimada pelos diferentes agentes (e interesses)
que atuam na produo do espao. Quais procedimentos institucionais sero necessrios para
o Estado gerir o conflito entre o direito cidade e a cidade-mercadoria na produo do
espao? Qual seria o papel da regulao urbanstica nesse contexto? Qual o papel da parceria
pblico-privada como instrumento de planejamento na produo do espao urbano? Que
conflitos podem estar por trs de sua implementao?
Para entender os fins que justificam a utilizao da parceria pblico-privada
como um instrumento de planejamento urbano no Brasil necessrio refletir sobre as formas
assumidas pelo Estado (institucionalmente e na conduo das polticas) e seu relacionamento
com a sociedade civil, especialmente no contexto capitalista brasileiro mais recente. Isso
 33

porque, a partir do momento em que o governo local passa a ser o responsvel pela
implementao de polticas urbanas, surge a necessidade de uma maior articulao entre o
poder pblico municipal e a sociedade local. Nesse contexto, em que o local se constitui
como a principal instncia de poder, parece claro que o Estado no pode limitar-se s
funes tradicionais do Estado capitalista, ou seja, a de garantia dos requisitos sociais
necessrios produo e reproduo do sistema (MARTINS, 1985, p. 25). Caberia ao
governo local o desafio de enfrentar os problemas sociais urbanos historicamente agravados,
e, ao mesmo tempo, continuar a dar suporte ao processo de acumulao por meio,
principalmente, da produo do ambiente constitudo.
Construindo uma hiptese, poder-se-ia inicialmente dizer que a promoo das
necessidades bsicas da populao (defendida pelo Movimento Nacional pela Reforma
Urbana) no ir contrariar a efetivao do princpio da cidade-mercadoria no caso brasileiro.
O aparente consenso que a participao produz em torno do direito cidade ser importante
para a implementao das condies necessrias insero dos lugares no ambiente da
competio global. nesse contexto que as parcerias entre diferentes governos e entre agentes
pblicos e privados, no processo de urbanizao, passa a ser uma das diretrizes da poltica
urbana recente. (Cf. art. 2 da Lei n. 10.257/01). Assim, trabalhamos nesta tese com a
hiptese de que a adoo da parceria pblico-privada como um instrumento da poltica e do
planejamento urbanos no Brasil por meio das operaes urbanas11 no simplesmente
conseqncia da emergncia da ideologia neoliberal na gesto urbana como se poderia
supor pela prpria natureza do instrumento e por ele ter sido adotado em um contexto de
reduo do campo de atuao do Estado e de crescente participao da iniciativa privada na
produo do espao urbano. No caso brasileiro, ela est antes de tudo, associada trajetria
do movimento pela reforma urbana no pas, cujas idias influenciaram vrias administraes
pblicas municipais na proposio de alternativas para o enfrentamento dos compromissos
sociais gradualmente assumidos desde a promulgao da Constituio de 1988. Entretanto, na
prtica, parece existir em algumas cidades brasileiras a exemplo de Belo Horizonte, a busca
pela implementao de diretrizes associadas s duas agendas da poltica urbana: aquela do
direito cidade (da reforma urbana) e outra, da cidade-mercadoria (promoo da

11
Ao se analisar o caso brasileiro e o de Belo Horizonte, foi dada nfase ao instrumento da operao urbana,
embora para tais anlises fosse necessrio abordar outros instrumentos uma vez que as trajetrias de todos eles
tm a mesma origem como, por exemplo, a transferncia do direito de construir e a outorga onerosa do
direito de construir, cujos marcos iniciais esto nas discusses sobre o solo criado ocorridas desde a dcada de
1970.
 34

competitividade urbana). Nessa conjuntura, a parceria pblico-privada aplicada ao

planejamento urbano no Brasil seria uma estratgia poltica do Estado destinada a
viabilizar, via regulao urbanstica, interesses supostamente conflitantes que permeiam
o processo de produo e de apropriao social do espao urbano.
Assim, nesta tese, adotamos um discurso diferente do que vem consensualmente
dominando a atuao daqueles que trabalham ou discutem a implementao das operaes
urbanas no Brasil12. Nossa reflexo sobre tal objeto percorre o caso brasileiro de forma mais
ampla, mas tem seu enfoque principal na experincia de aplicao das operaes urbanas no
municpio de Belo Horizonte. Em ambos os casos, ao desenvolvermos argumentos e reflexes
a partir da hiptese anteriormente referida, mostramos tambm que:

1. a parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano no algo

inovador no caso brasileiro, especialmente se pensarmos no papel do Estado e sua
relao com a iniciativa privada na produo do espao urbano;
2. novos instrumentos de planejamento urbano adotados, a exemplo das operaes
urbanas, embora justificados pela falta de recursos pblicos para promover uma
poltica urbana redistributiva, efetivamente no iro cumprir tal funo. Veremos
que nos casos do Brasil e de Belo Horizonte, embora tal discurso tenha permeado
o processo de instituio da operao urbana, na prtica o instrumento no vem se
prestando a esse objetivo.

O discurso inicial, que busca justificar a instituio da operao urbana como

forma de viabilizar intervenes supostamente de interesse pblico, num cenrio de escassez
de recursos, estaria sendo utilizado para viabilizar empreendimentos pontuais que exigem
flexibilizaes na legislao urbanstica vigente. No caso de Belo Horizonte, o instrumento
foi institudo pelo Plano Diretor municipal (Lei n. 7.165/96) da seguinte forma:

Operao urbana um conjunto integrado de intervenes, com prazo determinado,

coordenadas pelo Executivo, com a participao de entidades da iniciativa privada,
objetivando viabilizar projetos urbansticos especiais em reas previamente
delimitadas. (Art. 65 da Lei n. 7.165/1996 BELO HORIZONTE, 1996a)

12
Veremos, no prximo item desta introduo, que alguns autores, como Fix (2001, 2003, 2007), Compans
(2005) e Ferreira (2003), compreendem a operao urbana como instrumento institudo para viabilizar a cidade-
mercadoria no contexto da globalizao.
 35

Assim, a operao urbana permite que o poder pblico municipal viabilize

projetos urbansticos especiais em parceria com a iniciativa privada em geral, concedendo
ao particular (parceiro nas operaes) flexibilizaes de parmetros de uso e ocupao do solo
desde que resguardados os interesses da coletividade. Alm disso, as propostas de aplicao
do instrumento so legitimadas via canais de participao democrtica. Isso sugere que no
caso especfico de Belo Horizonte a operao urbana e as arenas institucionalmente
definidas para a discusso e aprovao (democrtica) do instrumento podem estar sendo
apropriadas por grupos locais economicamente poderosos como o setor imobilirio, por
exemplo , permitindo-lhes lucros maiores que aqueles que seriam obtidos utilizando-se os
parmetros institudos na legislao de uso e de ocupao do solo urbano. A aprovao da
operao urbana nessas arenas se d por meio de um processo de construo de consensos,
cuja anlise nos permitir refletir sobre a dimenso dos conflitos entre os agentes que atuam
na produo da cidade e que participam do processo de tomada de deciso.
A anlise procura avaliar: 1) se a forma de aplicao do instrumento tem
permitido o cumprimento dos objetivos para os quais ele foi institudo em Belo Horizonte; 2)
o papel do Estado na efetivao da operao urbana em Belo Horizonte, refletindo inclusive
sobre o papel dos canais de participao democrtica institucionalizados para a deliberao do
referido instrumento. Isso permite avaliar a possibilidade de as operaes urbanas
promoverem, na prtica, o direito cidade. Acreditamos que o sucesso ou a eventual
perversidade social da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano
pode estar no em sua natureza, mas na forma como so pactuados os interesses locais e,
conseqentemente, na maneira como o instrumento introduzido nos planos municipais e no
processo de gesto das cidades.
A opo por Belo Horizonte como um estudo de caso justifica-se pelo fato de que,
desde 1993, a cidade vem sendo administrada por governos que se auto-intitulam
democrtico-populares e defendem a diretriz da inverso de prioridades, por meio de uma
poltica urbana distributiva e participativa, nos moldes da luta pela reforma urbana. No
entanto, ao lidar com a tenso ideolgica de construo da cidade direito cidade x cidade-
mercadoria o poder pblico local pode encontrar dificuldades para implementar sua
principal diretriz de governo, especialmente em um momento de discusso pblica da poltica,
no qual diferentes interesses entram em cena. Esse cenrio pode conferir especificidades
adoo da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano na cidade,
especialmente no se refere aos conflitos presentes no processo de sua implementao e
 36

resultantes da relao entre o poder pblico, a sociedade civil e setores do capital imobilirio
local. Destaca-se ainda como especificidade o fato das operaes urbanas terem sido
adotadas em Belo Horizonte antes mesmo da aprovao do Estatuto da Cidade.

* * *

Ao escolher o Brasil e Belo Horizonte como objetos de estudo, entendemos, por

um lado, que essas escalas de anlise (pas e municpio) sofrem interferncias de fatores
globais que podem ser importantes para a compreenso das condutas dos agentes e do
processo de produo e gesto do espao urbano, e, por outro lado, que cada local responder
s transformaes globais de forma especfica, em funo de sua realidade particular, tendo
cada Estado certa autonomia para definir o modo de regulao, inclusive a de uso e ocupao
do solo urbano. Assim, o modo de regulao em cada formao social especfica refletir as
formas particulares adotadas para viabilizar os interesses do desenvolvimento local e os
interesses da construo de cidades socialmente mais justas. Essa autonomia representaria a
nova forma como os agentes sociais e no apenas o Estado pensam e promovem a poltica
do espao. Essa abordagem d margem ao entendimento de que as lutas democrticas e as
reivindicaes urbanas podem ser pensadas como movimentos que independem de uma
transformao global do poder para sua viabilizao, atuando como promotores de novas
ordens e novos sujeitos polticos (LYRA, 2005).
Para isto, importante que o nosso estudo leve em conta as seguintes escalas de
anlise:
a nacional, para a anlise da questo urbana a partir das aes do Estado
nacional, focalizando ainda a trajetria da luta pela reforma urbana e as
polticas adotadas pelo poder pblico federal, especialmente a partir das
mudanas introduzidas na Constituio Federal de 1988 (no que se refere
poltica urbana), at a aprovao do Estatuto da Cidade, com a instituio de
novos instrumentos de planejamento urbano;
a local, para a anlise de formas especficas de implementao da poltica
urbana definida em mbito federal, focalizando os conflitos existentes na
(tentativa de) implementao dos novos instrumentos de planejamento, em
particular aqueles que se pautam pela parceria pblico-privada em Belo
Horizonte;
 37

a global, necessria para se entender o iderio propagado pelas agncias

multilaterais/supranacionais, como o Banco Mundial, o FMI, a Organizao
das Naes Unidas (ONU) e seus programas e eventos.

O estudo estar centrado nas relaes entre o poder pblico e os demais agentes
envolvidos no processo de produo do espao, com nfase nos papis do Estado e da
iniciativa privada na implementao da poltica urbana em mbito local. Isso no exclui o
papel da sociedade civil organizada, principalmente em momento recente, uma vez que as
discusses e as decises sobre a poltica urbana nos novos canais de participao democrtica
constituem subsdios importantes para o entendimento das formas de efetivao da poltica
urbana em geral e das operaes urbanas em particular. Assim, ao discutir a relao entre
Estado, sociedade civil e capital imobilirio na poltica urbana recente, a partir do instrumento
da parceria pblico-privada, espera-se contribuir para a compreenso das transformaes
ocorridas no quadro sociopoltico brasileiro, alm do entendimento de como tais mudanas
refletem a poltica urbana que toma forma no Brasil na atualidade. Compreender
historicamente essa ao do Estado e sua relao com a sociedade (e, por extenso, com o
capital) tornar possvel verificar se a parceria pblico-privada consiste em uma estratgia
poltica do Estado que contribui para viabilizar a reproduo ampliada do capital via
produo do espao, atendendo sua prpria necessidade de legitimao por supostamente
viabilizar uma poltica mais justa e redistributiva.
Deve-se salientar que o foco principal da pesquisa estar no perodo
compreendido entre os anos 1990 e 2009. No entanto, ser tambm necessria a recuperao
de dados e anlises histricas importantes para o estudo da problemtica, especialmente a
partir das mudanas que se processaram no Brasil desde os anos 1960 e 1970 marco
referencial das discusses sobre os efeitos perversos do processo de urbanizao e da
necessidade de uma reforma urbana. Sempre que necessrio ao esclarecimento de alguma
questo, esse percurso histrico poder recorrer a pocas mais remotas.

Insero da temtica na produo cientfico-acadmica recente

O tema da parceria pblico-privada associada poltica urbana recente na

produo cientfica brasileira, aparecendo em trabalhos de autores como Fernanda Furtado
Silva (1999, 2007), Mariana Fix (2001, 2003, 2007), Rose Compans (2005), Joo Sette
 38

Whitaker Ferreira (2003) e Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira (2002). A
temtica aparece associada s formas adotadas pelas administraes pblicas locais para
enfrentar os desafios colocados em pauta pela agenda da poltica urbana para o sculo 21.
Silva (1999), ao desenvolver sua tese acerca de instrumentos de recuperao de
mais-valias fundirias na Amrica Latina, refere-se operao urbana como um dos
instrumentos possveis de serem utilizados pelo poder pblico para recuperar a valorizao de
terras gerada em decorrncia de aes do Estado no urbano, geralmente apropriada pela
iniciativa privada. A autora focaliza o caso especfico de So Paulo, e sua anlise visa
entender os processos e discutir os instrumentos de recuperao de valorizaes fundirias,
como forma de reorientar a poltica urbana nos pases da Amrica Latina, verificando o
efetivo carter redistributivo desses instrumentos. Ao avaliar a trajetria histrico-
institucional dos instrumentos de recuperao de mais-valias fundirias na Amrica Latina,
ela conclui que esse objetivo parece permanecer mais no plano das intenes ou da retrica
do que impulsionar o desenvolvimento de polticas (SILVA, 1999, p. 4). Apesar da autora
no enfatizar a anlise das parcerias, ela identifica que a operao urbana em So Paulo,
assim como outros instrumentos por ela analisados em diferentes pases, possuem um
processo de concepo, institucionalizao, regulamentao e aplicao marcado por um
quadro de forte fragilidade que vai do mbito tcnico ao poltico, passando por questes de
natureza econmica, legal e cultural , contribuindo para a debilidade na implementao e
para as ambigidades na interpretao dos instrumentos de recuperao de valorizaes
imobilirias nos pases latino-americanos (Ibidem, p. 4-5).
J Fix (2001, 2003, 2007), Compans (2005) e Ferreira (2003) analisam a parceria
pblico-privada inserida no debate urbano contemporneo como instrumento para se
viabilizar a cidade-mercadoria no contexto da economia globalizada.
Fix (2001 e 2003) analisa os processos de renovao urbana empreendidos em
duas reas de So Paulo (Faria Lima e gua Espraiada) por meio do instrumento da operao
urbana. Trata-se da criao de um novo centro, denominado pela autora de nova cidade,
para onde convergiram, durante os anos 1990, vultosos volumes de recursos pblicos e
privados, destinados a criar condies para que as sedes das empresas do grande capital ali se
instalassem. Por meio da ao dos parceiros (Estado e capital privado), mediada pela
frmula mgica das parcerias (a operao urbana), viabilizaram-se as condies para a
reproduo do capital via atividade imobiliria. Nos casos das operaes urbanas analisadas
pela autora, o Estado participou criando a infra-estrutura (avenidas, meios de transporte, etc.)
 39

destinada a atrair os investimentos privados. Ao concentrar recursos pblicos num trecho da

cidade, a prefeitura de So Paulo promoveu a valorizao imobiliria destas reas, que, por
sua vez, foi apropriada privadamente pelos investidores imobilirios, muitos deles
estrangeiros. Tudo isso se deu excluindo-se parcelas de baixa renda da populao antigos
moradores da favela Jardim Edith , que foram expulsas do local e submetidas a condies
ainda mais precrias de vida e moradia. Nesses dois trabalhos da autora, a parceria pblico-
privada aparece como o instrumento que expressa a busca pelo lucro, por parte do setor
privado, e a m utilizao do recurso pblico, por parte do Estado, tendo como conseqncia
a concentrao de investimentos numa nica regio da cidade e a expulso de populaes,
repetindo o mesmo processo histrico brasileiro no que diz respeito ao tratamento conferido
aos mais pobres nos procedimentos de renovao urbana.
Em outra obra, Fix (2007) investiga as conexes existentes entre o capital
imobilirio e o capital financeiro na cidade de So Paulo, em um contexto de mundializao
do capital. A financeirizao da promoo imobiliria, que nos pases centrais se deu ao
mesmo tempo que a combinao explosiva das instituies de crdito com o setor imobilirio,
adquiriu no Brasil uma outra configurao com a entrada em cena dos fundos de penso que
funcionaram como uma espcie de substituto do crdito. A autora mostra como em So Paulo
o capital financeiro transformou a produo imobiliria em ttulos mobilirios atraentes para
investidores do prprio mercado financeiro. Essa transformao ocorre a partir da utilizao
do instrumento da operao urbana, aquela mesma forma de parceria pblico-privada
abordada pela autora nos trabalhos anteriores, e responsvel por viabilizar a insero da
cidade ou parte dela na lgica do capital financeiro. Segundo Fix, a construo da face
global da cidade foi sustentada por grandes investidores brasileiros, como os fundos de
penso, a maioria deles ligada a empresas estatais, como a Caixa Econmica Federal e a
Petrobrs. So as parcerias que garantem o reforo de recursos para os negcios imobilirios,
com fluxo permanente de recursos pblicos para viabilizar a modernizao da infra-estrutura
na regio da Faria Lima-Berrini, objeto de anlise da autora desde suas obras anteriores. A
operao urbana estimula a produo imobiliria do espao em reas inicialmente baratas
(prximas s favelas), porm com localizao apropriada para a atuao do mercado, que v
na regio uma possibilidade de rentabilidade. Assim, o Estado mobilizado para transformar
a cidade em uma mquina de crescimento capaz de inseri-la no ranking das cidades com
funes globais, canalizando recursos pblicos que so investidos em infra-estrutura
necessria para atrair investimentos imobilirios e alavancar negcios privados. Dessa forma,
 40

a produo imobiliria passa a ser regida pela busca de liquidez, financeirizando cidades
como So Paulo, que apresentam vocao de cidade global.
Em sntese, pode-se dizer que, nesse ltimo estudo de Mariana Fix, a operao
urbana aparece como instrumento que viabiliza o elo financeiro dos empreendimentos
imobilirios, s que de forma perversa: concentrao de renda e segregao espacial so os
resultados da utilizao do instrumento resultados identificados tambm em trabalhos
anteriores, mas, agora, com destaque para o papel da parceria na relao local-global , o que
contribui para o enfraquecimento do mito criado em torno de So Paulo como uma cidade-
global, j que, aparentemente, esse o caso de uma parte da cidade apenas; parte que
destinada a poucos. Segundo a autora, o mito das cidades-globais j nasce enfraquecido, e,
por isso, ganha ares de farsa, na qual essas novas centralidades, como as produzidas em So
Paulo, assumem o carter de uma miragem que busca mimetizar os centros de comando e
controle em um pas perifrico.
O trabalho de Compans (2005) apresenta importantes interfaces com nossa tese,
seja pela forma de contextualizao do debate e pelo objeto de anlise, seja especialmente
pela inteno de sistematizar os debates poltico e econmico do desenvolvimento urbano
recente, no que tange s novas estratgias de desenvolvimento territorial em um contexto de
reestruturao produtiva do capital e s formas flexveis de acumulao. Seu enfoque
concentra-se na adoo do planejamento estratgico da cidade associada idia de
governana urbana, conceito este que passa a dominar as discusses sobre a administrao
pblica nos pases centrais a partir dos anos 1970. Sua anlise, no campo do planejamento
estratgico, transportada para o caso especfico do municpio do Rio de Janeiro, extraindo
da especificidades, limites e possibilidades. A parceria pblico-privada aparece como uma
das estratgias a princpio tanto poltica quanto econmico-financeira escolhidas pelas
administraes municipais defensoras do empresariamento urbano, a partir da adoo do
planejamento estratgico. No entanto, a parceria no o objeto principal da anlise de
Compans, ficando o desenvolvimento de seu trabalho mais direcionado para o processo de
adoo das PPP dentro do modelo do planejamento estratgico, enfatizando os meios pelos
quais este legitimado em algumas cidades, como no caso do Rio de Janeiro, objeto de sua
anlise. Interessa mais autora refletir sobre os meios, e no sobre os supostos fins, que
operam na relao sociedade-Estado, no redirecionamento da poltica urbana pautado no
modelo do empreendedorismo competitivo. A idia da parceria pblico-privada desenvolvida
pela autora converge para os propsitos deste nosso estudo, uma vez que explora o papel
 41

desse recurso administrativo como forma tanto de prover subsdios para o lucro privado
(carter econmico-financeiro) quanto de apontar para uma redefinio das formas de
apropriao do produto social e da definio de prioridades (carter poltico). Trata-se,
inegavelmente, de uma prtica de gesto urbana que vem sendo consensuada por muitos
governos locais, permitindo-lhes, por meio de parcerias, excluir de seus minguados
oramentos os pesados encargos com novos investimentos e com a manuteno de
equipamentos coletivos (HEINZ, 1994, p. 270-271 citado por COMPANS, 2005, p. 118) e,
assim, prover garantias acumulao. Entretanto, ao focalizar o caso do Rio de Janeiro,
Compans conclui que, nesse municpio, os propsitos para a parceria pblico-privada so
antes polticos que econmicos.
Para esse caso especfico analisado, a autora comenta que as contradies sociais
locais, longe de se resolverem, parecem se agravar, embaladas pelo discurso que valoriza a
adoo de estratgias de desenvolvimento fundadas na ao empreendedora dos governos
locais, favorvel acumulao e aos interesses do neoliberalismo. A falta de um
planejamento holstico de longo prazo e o endividamento pblico resultante de contrapartidas
financeiras, de renncias fiscais ou de subsdios infra-estrutura urbana para a atrao de
investimentos, so alguns dos fatores que contribuem para o agravamento das desigualdades
socioespaciais e a segmentao do tecido urbano. O planejamento estratgico e a parceria
pblico-privada seriam, assim, mecanismos adotados pelas administraes municipais para
viabilizar a acumulao (urbana) capitalista, em bases at certo ponto renovadas, dadas as
exigncias contemporneas da produo e dos servios, bem como do capital financeiro.
Trata-se da subordinao da poltica urbana lgica do mercado, o que Compans verifica
para o caso do Rio de Janeiro. De certa forma, o planejamento urbano flexvel, ao
representar a neoliberalizao da poltica urbana, exibe contradies entre o discurso e a
prtica, constituindo-se, na verdade, naquilo que a autora denomina de estratgia poltico-
argumentativa consubstanciada no modelo do empreendedorismo pblico urbano, que
objetiva a modernizao das condies locais da acumulao capitalista.
Nossa tese poder complementar e at contrapor em alguns momentos os
debates empreendidos por Compans, no que se refere parceria pblico-privada
institucionalizada como ferramenta do desenvolvimento urbano recente. Buscamos com esta
pesquisa refletir sobre os fins, identificando os sentidos de se adotar o que Compans considera
modelos de poltica urbana associados ao empreendedorismo pblico urbano, em um
contexto no qual a luta pela reforma urbana e pelo direito cidade tem avanado desde a
 42

promulgao da Constituio de 1988. Procura-se compreender a adoo da parceria

associada ao planejamento urbano como frmula mgica, que permitiria viabilizar diretrizes
de ambas as agendas da poltica urbana: a que visa a cidade-mercadoria e a que busca o
direito cidade. Para isso, torna-se necessrio refletir sobre a relao entre sociedade e
Estado e os processos de consolidao das polticas associadas produo do espao, o que
s possvel se focalizarmos as formas de implementao do instrumento o que induz a
uma discusso poltica mais incisiva sobre a prtica da parceria pblico-privada na produo
do ambiente construdo. A democracia tanto representativa quanto direta que legitima tais
instrumentos colocada em questo, uma vez que aparece como procedimento decisrio
eficiente para a adoo de certas polticas pblicas que do suporte a interesses empresariais.
Estaria a utilizao de novas formas de relao entre sociedade e Estado (a parceria uma
delas) estabelecidas para a deliberao de polticas e a gesto territorial urbana
contribuindo para o esvaziamento das possibilidades de dissenso, nos termos de Rancire
(1996)13? Estaramos assistindo criao de um modelo de poltica e de governo que, sob o
discurso da democracia e da atuao eficiente, despolitiza o conflito? Qual o sentido dessas
novas formas de relao entre sociedade e Estado na poltica urbana?
Ferreira (2003), em seu estudo sobre o mito da cidade-global, procura
desmitificar um conceito muito divulgado no meio urbanstico e internacional: o de que as
cidades de hoje, para conseguirem sobreviver no ambiente da competio e da globalizao
econmica, devem seguir um receiturio de forte perfil neoliberal14, cuja implementao deve
ser feita por meio das prticas de planejamento estratgico. Assim, ele questiona e rejeita o
fato de So Paulo ser classificada como uma metrpole global, ao identificar permanncias de
relaes tradicionais tpicas do patrimonialismo brasileiro. Para ele, a metrpole de So
Paulo no apresenta atributos tpicos das cidades globais dos pases desenvolvidos, a saber:
no sofre um processo de desindustrializao estrutural nos mesmos moldes dessas cidades,
no se situa na rota dos grandes fluxos da economia global e no apresenta um tercirio
avanado que se sobrepe aos outros setores da economia. Trata-se do que o autor chama de
mito, uma idealizao construda para atender a determinados interesses em especial, os
das elites locais, que usam o discurso ideolgico da modernizao e do progresso da cidade,
isto , da mquina de crescimento, e sua conseqente insero na economia globalizada
para viabilizar seus interesses. Para desmascarar o mito, coloca em questo os fundamentos

13
Trataremos disso no captulo 2 desta tese.
14
Nesta tese, nos referimos a esse receiturio como o iderio da cidade-mercadoria.
 43

das polticas pblicas que trazem como resultado conseqncias socioespaciais perversas.
Nessa discusso, a parceria pblico-privada aparece como pano de fundo, quando o autor
analisa a produo da cidade como modelo dominado pelos interesses do capital local
(especialmente via planejamento estratgico), que busca, por meio desse instrumento,
promover sua rentabilidade, processo que legitimado pela imposio do discurso ideolgico
de construo de uma cidade de matriz moderna e global, sobreposta cidade arcaica e
desigual. O resultado dessas operaes, j de nosso conhecimento, foi tambm discutido por
Mariana Fix, conforme anteriormente apresentado. A cidade sofre com a forma como as
prioridades urbansticas so definidas: criam-se ilhas de primeiro mundo s custas de
concentrao de recursos pblicos em reas nobres, j valorizadas, deixando de lado a j
abandonada cidade informal.
Do ponto de vista terico, Ferreira enfatiza as anlises sobre aspectos da produo
do espao urbano, relacionando-os com a estrutura do sistema capitalista para explicar o boom
imobilirio da dcada de 1980 nos pases desenvolvidos. Para tanto, utiliza a teoria dos
circuitos do capital, proposta por Harvey (1981) e citada por Wilderode (2000), para entender
a dinmica imobiliria e a produo do ambiente construdo. No entanto, a adoo desse
enfoque terico no possibilita o detalhamento das foras dos agentes internos cidade que
participam do processo de produo do ambiente construdo, sendo insuficiente para explicar
algumas especificidades brasileiras. Ao considerar o fato de que a oferta imobiliria responde
a um processo social, o autor empreende um dilogo com outras teorias, em especial a Urban
Growth Machine, proposta ainda na dcada de 1980 por Logan e Molotch (1987). Ou seja,
Ferreira busca nessa teoria argumentos para defender a idia de que, independentemente do
grau de influncia das dinmicas econmicas globais no processo de produo do ambiente
construdo, este , antes de tudo, um processo que atende a uma dinmica socioeconmica e
poltica de mbito local. Seguindo essa abordagem, ele explica a dinmica local evidenciando
como, muitas vezes, os fenmenos macroeconmicos so apropriados em favor dos atores
(imobilirios) locais mais poderosos, e como, conseqentemente, as dinmicas locais podem
impor especificidades s abordagens importadas, sendo sua anlise essencial para a
compreenso das idias fora do lugar (MARICATO, 2000), quando adaptadas s cidades do
capitalismo perifrico. A introduo da parceria pblico-privada no planejamento urbano
seria tambm um exemplo dessa importao de modelos dos pases desenvolvidos, que
resultam em conseqncias muitas vezes perversas, como aquelas j apontadas por Mariana
Fix.
 44

A abordagem adotada por Ferreira traz contribuies importantes para nossa tese,
que tambm buscar verificar como a sociedade, por meio das coalizes entre os agentes,
influencia a tomada de deciso no que se refere s polticas urbanas e seus instrumentos.
Nesse processo, grupos mais fortes conseguem impor seus objetivos e apropriar-se do espao
segundo seus interesses. O Estado, como agente central da dinmica de produo urbana, tem
seu papel questionado, sugerindo uma reflexo sobre como as estruturas polticas so
mobilizadas para produzir modificaes nas possibilidades de ocupao do espao em
benefcio do setor privado (LOGAN; MOLOTCH, 1987). nesse sentido que, seguindo a
abordagem de Ferreira, pretendemos compreender a relao entre sociedade e Estado na
produo do espao em momento recente, caracterizado pela gesto participativa na tomada
de deciso sobre as polticas urbanas. Entender as transformaes nessa relao certamente
contribuir para a compreenso do sentido de se aplicar parcerias pblico-privadas na
poltica urbana recente15.
Maricato e Ferreira (2002) refletem sobre a adoo da parceria pblico-privada
como instrumento de planejamento no Brasil a partir de sua insero, por meio das operaes
urbanas consorciadas, no Estatuto da Cidade, aprovado em 2001. Os autores chamam a
ateno para o fato de no se tratar de um instrumento novo, uma vez que o mesmo j havia
sido adotado por alguns municpios brasileiros em momentos anteriores. Entretanto,
consideram que seu carter nocivo ou benfico est em sua formulao e implementao no
nvel municipal, sustentando que o instrumento pode ser aplicado em benefcio do capital
imobilirio (quando focalizam o caso de So Paulo) ou servir para a promoo de
intervenes socialmente mais justas e includentes. O poder dos lobbies do setor imobilirio
e o alto grau de promiscuidade entre classes dominantes no Brasil levaram os autores a
concluir que no ser fcil conduzir as operaes urbanas para as finalidades includentes. De
nossa parte, entendemos que a possibilidade desse instrumento servir aos ideais da reforma
urbana e prestar-se ao cumprimento do direito cidade depender das coalizes e
articulaes entre os diferentes agentes que atuam no processo de produo do espao da

15
Ressalta-se a necessidade de se verificar como ocorre a acumulao urbana: se no passado a produo das
condies gerais de produo, na forma de ambiente construdo, favoreceu os grandes empreendimentos
industriais, servindo de suporte acumulao, em momento recente as condies para o desenvolvimento
capitalista se tornam mais complexas, sendo necessrio entender melhor, por exemplo, a forma como a
acumulao se viabiliza via produo imobiliria. Nesse sentido, parece haver uma relao mais estreita entre a
reproduo do capital e as questes financeiras, ocorrendo um favorecimento do Estado, via parcerias, a outro
segmento do capital o imobilirio. Essa discusso ser retomada ao longo desta pesquisa.
 45

nosso particular interesse em analisar o caso de Belo Horizonte, orientados pelas hipteses
formuladas nesta introduo.
Assim, pretendemos com esta pesquisa compreender a cidade no apenas como
um simples espao para a acumulao do capital enfoque da economia poltica urbana de
inspirao marxista , mas tambm como um campo de conflito entre os diversos agentes e
interesses que produzem, modificam e gerenciam o espao urbano; em especial, o conflito
entre os interesses relacionados ao valor de uso e ao valor de troca do espao. Entendemos
que, dessa forma, estaremos caminhando no sentido de uma compreenso da cidade
formulada a partir do que Lefebvre (1974) definiu como espao social: o espao dos
homens, que comporta toda a diversidade da vida social e, portanto, traz em sua forma-
estrutura todos os elementos para o exerccio da dominao e tambm o seu contrrio. A
partir desse enfoque, o espao deixa de ser considerado um produto para ser considerado um
processo, produzido pela prtica social, compreendendo relaes sociais responsveis por
definir suas formas de produo, interferindo, inclusive, na ao do Estado e na sua relao
com a sociedade. Esse espao , por definio, contraditrio, pois est sujeito aos interesses
dos diferentes grupos sociais, sendo um instrumento de consolidao da ao do Estado, em
especial, mas tambm da sociedade. Sua leitura permite desvendar os interesses em jogo no
processo de reestruturao da economia e da sociedade, e que permeiam a produo do
ambiente construdo. Esta forma de compreenso da produo desse espao social, e das
relaes sociais que tal fenmeno comporta, certamente contribuir para o avano do
conhecimento sobre os processos socioespaciais.

* * *

A tese est estruturada em trs partes e cinco captulos, alm das consideraes
finais, como descrito a seguir.
A Parte I da tese compe-se dos captulos 1 e 2 e objetiva discutir a parceria
pblico-privada no contexto da produo capitalista do espao e o caso brasileiro.
O captulo 1 busca compreender o papel do Estado, da sociedade civil e do
capital imobilirio na produo do espao urbano, com nfase no caso brasileiro (at anos
1980). Inicialmente, discutimos a relao entre Estado e espao na acumulao capitalista
(item 1.1), visando construir o marco referencial terico da pesquisa. Buscamos refletir sobre
o papel do Estado no processo de produo do espao, utilizando para isto a contribuio da
 46

economia poltica da urbanizao (que teve como expoentes, entre outros, Jean Lojkine,
David Harvey e Christian Topalov) e sua crtica. A nosso ver, constituindo-se num conjunto
complexo de relaes sociais, o fenmeno urbano assume novas e diferentes dinmicas de
acordo com os vrios estgios do desenvolvimento capitalista, adquirindo lgicas prprias,
expresso das relaes conflitantes entre os diferentes agentes que atuam na produo do
espao. Nesse contexto, o estudo da poltica urbana e da regulao, entendida como forma de
mediao entre o Estado e os demais agentes que atuam na produo desse espao,
importante para os objetivos deste trabalho. A regulao urbanstica tomada como um
instrumento de materializao de propostas de regulao de conflitos que se expressam no
interior do Estado, constituindo-se em um instrumento cujo sucesso ou fracasso depender
essencialmente das articulaes sociopolticas e culturais, e da forma como ser conduzida
sua discusso e aprovao. Como nossa nfase conferida ao estudo da relao entre Estado,
sociedade civil e capital imobilirio, buscamos identificar a dinmica de atuao deste ltimo
agente, mostrando como ele procura viabilizar suas estratgias de rentabilidade e de
apropriao da valorizao fundiria via inseres na regulao urbanstica. Nesse contexto,
o Estado, como agente central da poltica urbana, ser determinante para viabilizar, via
regulao da produo do espao, os interesses do setor imobilirio.
Constitui parte integrante deste captulo a anlise das particularidades que
envolvem a poltica e o planejamento urbanos brasileiros. A compreenso das relaes sociais
que demarcaram os diferentes processos histricos de cada pas (e de sua sociedade) podem
ser reveladoras das singularidades dos seus padres de estruturao interna e dos nveis de
insero no mercado mundial (MARTINS, 1985). Buscamos no item 1.2 chamar a ateno
para o fato de que as relaes, na forma de parcerias16 entre o poder pblico e a iniciativa
privada, no so algo novo na poltica urbana nacional. Houve momentos em que uma espcie
de parceria ocorreu por meio da atuao do Estado na promoo das condies gerais de
produo para o desenvolvimento econmico em nvel nacional. Mais recentemente, h
parcerias de outra natureza: na forma de regulao do uso e da ocupao do espao urbano,
por meio do direcionamento dos investimentos e da legislao de zoneamento, que acabam
beneficiando setores da iniciativa privada, especialmente o imobilirio. Procuramos

16
Utilizaremos o termo parceria, entre aspas, quando nos referirmos s possveis formas de relacionamento
entre o poder pblico e a iniciativa privada no perodo anterior sua explicitao como instrumento de
planejamento urbano (posteriormente promulgao da Constituio brasileira de 1988). Assim, o emprego das
aspas busca diferenciar a parceria antes dos anos 1990 da parceria pblico-privada adotada recentemente por
algumas municipalidades brasileiras.
 47

evidenciar como a atuao do Estado brasileiro no provimento das condies gerais de

produo ser responsvel por agravar, no territrio, as desigualdades socioespaciais que
normalmente resultam do prprio processo de desenvolvimento capitalista (OLIVEIRA,
1977; KOWARICK, 1979; COSTA, 1991; SANTOS, 1996; MONTE-MR, 2007).
Segregao e fragmentao do espao so alguns dos resultados de investimentos e gastos
seletivos de recursos pblicos para a promoo de condies favorveis acumulao. Para
exemplificar a existncia de formas de parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada
na produo do ambiente construdo, no perodo que antecede os anos 1990, ser dado
destaque ao caso de Belo Horizonte.
No captulo 2 so analisadas as recentes alteraes no processo de reproduo do
capital e suas conseqncias no espao urbano, situando as supostas mudanas ocorridas tanto
na atuao do Estado quanto no papel da regulao urbanstica na qual se insere a adoo
da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano.
Com o objetivo de discutir as novas alternativas de planejamento e gesto urbanos
colocadas em prtica nos anos 1980/90, contextualizamos nossa anlise em um horizonte
mais amplo, com incio nos anos 1970, quando se delineia mais claramente a crise do padro
fordista de desenvolvimento, e os governos do mundo capitalista passam a buscar alternativas
para o seu enfrentamento. Nesse cenrio de transformao, procuramos situar a atividade
imobiliria (produo e readaptao de espaos urbanos) e evidenciar a difuso de modelos e
receitas a serem adotados pelas cidades do sculo 21 especialmente o iderio da cidade-
mercadoria , que tm no planejamento estratgico sua traduo mais utilizada, e na parceria
pblico-privada um de seus instrumentos.
Para o caso brasileiro, buscamos compreender a adoo do referido instrumento a
partir de 1990, quando um novo formato da poltica urbana se estabelece no pas. Esta poltica
se caracteriza, de um lado, pela busca do direito cidade e da sustentabilidade
socioambiental, por meio de certos instrumentos de planejamento e de formas participativas
de gesto urbana, supostamente capazes de promover uma organizao socialmente mais justa
do espao; e, de outro, pela competio interurbana. Alm disso, a geopoltica do local, como
instncia de poder, e a insero de novos agentes sociais na cena poltica brasileira,
promovero tambm mudanas no formato da regulao e do planejamento urbanos no
Brasil.
 48

Na Parte II da tese buscamos analisar a trajetria de instituio da parceria

pblico-privada na regulao urbanstica brasileira. Esta Parte composta pelos captulos 3 e
4.
No captulo 3 buscamos analisar, para o caso brasileiro, a relao entre Estado e
sociedade a partir da dcada de 1970, procurando compreender a trajetria de constituio do
modelo idealizado do direito cidade, entendido como a promoo dos princpios da justia
social na apropriao da cidade. O objetivo principal foi compreender como esse modelo
concebido pelas instituies (tanto do Estado quanto da sociedade civil organizada), e como
as prticas sociais dos agentes que atuam no processo de produo do espao participam desta
concepo. Neste processo, foi dado destaque forma como se deu a insero da operao
urbana como um instrumento do planejamento urbano mais recentemente praticado no Brasil.
Observa-se que uma aparente tenso entre os princpios do direito cidade e da cidade-
mercadoria ir caracterizar o contexto de adoo desse instrumento no planejamento urbano
brasileiro. A anlise da trajetria da reforma urbana na sua forma institucionalizada, por meio
do estudo de processos e dispositivos legais que antecederam o Estatuto da Cidade, nos
permitiu situar a operao urbana no interior desse embate. Foram analisados: a relao entre
Estado, sociedade civil e capital imobilirio; os interesses que envolveram sua incluso em
uma lei federal; bem como as estratgias utilizadas para o aparente consenso, firmado entre
diferentes setores da sociedade, em torno desse instrumento, que permitiu inclu-lo no novo
ordenamento legal urbanstico representado pela Lei n. 10.257/2001. Ainda neste captulo,
tecemos alguns comentrios sobre as conquistas sociais de fato efetivadas a partir da
aprovao do Estatuto da Cidade, e os limites para a sua implantao pelos municpios.
No captulo 4, abordamos as experincias municipais de adoo da parceria
pblico-privada como explcito instrumento de planejamento urbano no perodo que
antecedeu a sua instituio em nvel nacional introduzida no Estatuto da Cidade por meio
das operaes urbanas consorciadas. Para essa abordagem foram selecionados os municpios
de So Paulo e Belo Horizonte. Buscamos resgatar a trajetria de aplicao da operao
urbana nestes dois casos, visando compreender os motivos que levaram adoo do
instrumento, supostamente justificado como forma de promover a funo social da
propriedade urbana e da cidade objetivo que norteou o discurso de sua criao.
No caso especfico de Belo Horizonte, a implementao do iderio da reforma
urbana e dos princpios do direito cidade apresentou caractersticas especficas na medida
em que a cidade foi, por quinze anos consecutivos, administrada por governos de frentes de
 49

esquerda (ditos democrtico-populares), que assumiram a inverso de prioridades como

diretriz orientadora de suas aes. Nesse contexto, tentamos compreender a implementao da
operao urbana em Belo Horizonte, analisando sua trajetria e verificando os conflitos que
permearam sua adoo no municpio, bem como os mecanismos adotados pelo poder pblico
para sua implementao legal.
A Parte III da tese enfatiza a experincia de aplicao das operaes urbanas
como instrumento de planejamento urbano em Belo Horizonte e constituda pelo captulo 5.
Neste captulo, discutimos as experincias de adoo da operao urbana em Belo Horizonte,
avaliando o contedo legal das propostas e o processo de tramitao e aprovao das mesmas
em canais de participao democrtica existentes no municpio o Conselho Municipal de
Poltica Urbana (COMPUR) e a Cmara de Vereadores. Alm disso, foram realizadas
entrevistas com agentes envolvidos na elaborao, discusso e aprovao de propostas de
operaes urbanas buscando analisar: 1) as reais motivaes para a utilizao do instrumento;
2) o discurso incorporado pelos diferentes agentes na sua efetivao; 3) os reais interesses
viabilizados por meio do instrumento (coletivos ou particulares?). A partir dessa anlise,
procuramos identificar uma possvel apropriao dos espaos democrticos
(institucionalmente definidos para aprovao do instrumento) por grupos locais
economicamente poderosos, especialmente do setor imobilirio. Entendemos que um relativo
esvaziamento dos canais de participao por parte de setores progressistas da sociedade belo-
horizontina, pode resultar no favorecimento de interesses privados nos processos de
discusso, avaliao e aprovao de propostas de operaes urbanas.
A experincia de Belo Horizonte nos permite refletir sobre o fato desse
instrumento assumir, no municpio, um duplo papel no processo de produo do espao
urbano: 1) ser um meio de viabilizar o direito cidade, ao propor uma nova lgica de
participao da iniciativa privada na produo do espao qual seja, a repartio dos nus e
benefcios do processo de urbanizao com o poder pblico17; 2) ser um meio de renovar as
qualidades especiais de determinadas reas (que se materializam em qualidades espaciais),
contribuindo para a reproduo do capital na medida em que, via regulao urbanstica,
ampliam-se as possibilidades de extrao de rendas fundirias. Dessa forma, acreditamos que
as operaes urbanas podem ser vistas como uma estratgia poltica do Estado, e
expressam o rearranjo da atuao do poder pblico (municipal), via regulao, para

17
Cf. Art. 2 da Lei n. 10.257/01, que define as diretrizes gerais que norteiam a elaborao da poltica urbana no
Brasil em momento recente.
 50

viabilizar, consensualmente, diferentes interesses quais sejam, aqueles associados aos

princpios do direito cidade e da proposta da cidade-mercadoria.
Nas consideraes finais faremos uma reflexo geral sobre as discusses
empreendidas nos captulos anteriores e sobre as possveis concluses a respeito do objetivo
definido para esta pesquisa compreender o papel da parceria pblico-privada como
instrumento de planejamento urbano em momento recente no Brasil e em Belo Horizonte,
especificamente. Buscamos a avaliar, a partir das formas de regulao adotadas e de suas
prticas, o papel do Estado e da sociedade na construo de uma poltica urbana socialmente
mais justa. Ao que parece, o fato da sociedade brasileira participar do processo de deciso
sobre a poltica urbana pouco alterou sua condio de vida, ficando o carter redistributivo
dos instrumentos de planejamento restrito ao discurso. Mudam as formas, mas no a essncia
da poltica urbana brasileira.

Procedimentos Metodolgicos

A discusso terico-conceitual realizada no captulo 1 e a anlise de dados

empricos nos permitiram verificar as hipteses levantadas nesta tese. Para tanto, realizamos
os seguintes levantamentos e anlises:

anlise bibliogrfica sobre a temtica do Estado e das teorias socioespaciais;

anlise da trajetria de discusso e de implementao dos novos instrumentos
de planejamento urbano introduzidos no Estatuto da Cidade, aprovado em
2001. Essa anlise se inicia em 1963, a partir de documentos produzidos
quando do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana. Em seguida,
acompanhamos a evoluo das discusses sobre novos instrumentos de
planejamento urbano nos anos 1970, focalizando principalmente os debates
em torno do princpio do solo criado: os anteprojetos e as minutas legais
propostas a partir de ento a exemplo da Lei de Desenvolvimento Urbano,
de 1983 ; a luta pela reforma urbana e a emenda popular apresentada pelo
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, quando do processo constituinte;
a anlise do captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988, at a
aprovao da Lei n. 10.257/2001 Estatuto da Cidade. Essa anlise de
propostas e instrumentos legais nos permitiu situar e compreender a gnese e a
 51

evoluo da adoo da parceria pblico-privada como um instrumento de

planejamento urbano no Brasil, inicialmente originado da luta pela reforma
urbana;
anlise da trajetria de discusso e de implementao dos novos instrumentos
de planejamento urbano em Belo Horizonte, a partir da Constituio Federal
de 1988. Concentramos nossos estudos na anlise do processo de elaborao e
aprovao da Lei Orgnica municipal, nas propostas de leis especficas
apresentadas no incio dos anos 1990 para discusso e aprovao na Cmara
de Vereadores, bem como na evoluo das discusses que ocorreram quando
da aprovao do Plano Diretor municipal (minutas de projetos, projetos de lei
e o texto legal aprovado), quando, de fato, foram institudas as operaes
urbanas no municpio. Esses estudos envolveram tambm a anlise do
Programa de Governo Frente BH Popular (1992), que definiu a diretriz da
inverso de prioridades como diretriz principal do governo do prefeito eleito
naquele ano (Patrus Ananias), representante de um partido dito democrtico-
popular e envolvido com os princpios da reforma urbana. A anlise dessa
trajetria nos permitiu identificar os reais objetivos para os quais o
instrumento foi incorporado na legislao municipal, alm de entender os
conflitos entre os agentes produtores do espao urbano que emergiram no
processo de deliberao sobre esse novo instrumento de poltica urbana;
anlise da experincia de Belo Horizonte na aplicao das operaes urbanas,
a partir das 12 (doze) leis aprovadas no municpio no perodo de 1997 a
200818. Identificao das motivaes, dos interesses e das caractersticas dos
empreendimentos viabilizados por meio das operaes urbanas, a distribuio
espacial das propostas e o interesse pblico que as justificou;
anlise das atas de discusso dos processos de operaes urbanas no
Conselho Municipal de Poltica Urbana, e da tramitao dos mesmos na
Cmara Municipal; realizao de entrevistas com agentes envolvidos nesse
processo, buscando identificar os embates ocorridos, bem como as atitudes, as
coalizes, as articulaes e os mecanismos utilizados por representantes do
Executivo, do Legislativo e da sociedade civil organizada, durante as

18
Os textos legais das operaes urbanas aprovadas foram publicados no Dirio Oficial do Municpio, e podem
ser obtidos pelo <site www.pbh.gov.br/dom>.
 52

discusses e deliberaes das operaes urbanas em Belo Horizonte.

Buscamos verificar a prtica da regulao urbanstica no municpio e a
possvel apropriao de espaos democrticos institucionalizados por setores
locais mais poderosos, como o setor imobilirio, relacionando-a aos conceitos
trabalhados quando da elaborao do captulo 1.

Para o levantamento de dados, foram realizados(as):

pesquisa documental dos dispositivos legais (anteprojetos, projetos de lei e

leis aprovadas) que procuraram instituir ou regulamentar o instrumento das
operaes urbanas no Brasil e em Belo Horizonte;
entrevistas com pessoas envolvidas na luta pela reforma urbana e na
implementao de dispositivos legais em Belo Horizonte19;
entrevistas com agentes pblicos e privados que atuaram ou que esto de
alguma forma envolvidos com a implementao e utilizao das operaes
urbanas em Belo Horizonte20;
pesquisa documental dos processos de tramitao das leis de operaes
urbanas aprovadas em Belo Horizonte, tanto no COMPUR, por meio da
anlise das atas das reunies, quanto na Cmara, por meio de arquivos
processuais disponibilizados em meio digital21;
mapeamento das reas envolvidas nas 12 (doze) operaes urbanas aprovadas
em Belo Horizonte no perodo de 1997 a 2008 os dados foram
sistematizados e georeferenciados com utilizao de software ArcGis,
compatvel com os sistemas geogrficos de informaes utilizados pela
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

19
No total, foram realizadas 3 (trs) entrevistas, envolvendo pessoas que acompanharam a trajetria de
implementao dos princpios da reforma urbana em Belo Horizonte, at a aprovao do Plano Diretor
municipal, em 1996 (Cf. Anexo II).
20
No total foram realizadas 10 (dez) entrevistas, envolvendo tcnicos do Executivo, vereadores e representantes
da sociedade civil organizada, que atuam ou atuaram como conselheiros no COMPUR (Cf. Anexo II). Os
vereadores entrevistados tambm participaram do processo de discusso e aprovao das operaes urbanas na
Cmara Municipal.
21
No caso do COMPUR, foram analisadas todas as atas de reunio em que as operaes urbanas efetivamente
aprovadas no municpio foram discutidas. Essas atas esto disponveis para consulta no arquivo da
SMURBE/PBH. Para a anlise do processo de tramitao na Cmara, foram analisados os documentos anexos ao
processo de cada uma das operaes urbanas aprovadas, disponibilizados em meio digital pela Central de
Atendimento ao Cidado da Cmara Municipal de Belo Horizonte.
 53

Justifica-se a metodologia adotada como adequada s anlises que buscamos

efetivar, considerando-se as hipteses e questes levantadas acerca do nosso objeto de estudo.
Acreditamos que a aproximao com o objeto (as operaes urbanas) e sua forma de
implementao que envolve questes complexas, de natureza subjetiva, e vinculadas a
motivaes, valores e atitudes dos diferentes agentes que participam do processo de
deliberao da poltica urbana nos permitiu compreend-lo mais profundamente, de modo a
contribuir para a construo do conhecimento.
Ressalta-se ainda a utilizao de um olhar interdisciplinar, necessrio para a
reflexo que buscamos empreender nesta tese: geografia, histria, sociologia, economia e
cincia poltica se mesclam na discusso que desenvolvemos ao longo desta pesquisa.
Segundo Hissa (2006),

a interdisciplinaridade poderia ser compreendida como um estado de alerta diante

da inoperncia dos projetos idealizados para a construo do conhecimento
integrado e, da mesma forma, diante da perspectiva mope dos projetos cientficos
fragmentados. [...] O projeto interdisciplinar padece na disciplina, mas sobrevive,
contudo, enquanto desejo de transformao (HISSA, 2006, p. 262-263).

Acreditamos, assim, que a reflexo acerca da adoo de instrumentos de poltica

urbana a partir de um olhar interdisciplinar contribui para a construo de um conhecimento
integrado, capaz de, quem sabe, promover mudanas na forma de tratamento da questo
urbana e, consequentemente, na realidade socioespacial segregada e fragmentada de
nossas cidades.
 54

PARTE I A PARCERIA PBLICO-PRIVADA NO CONTEXTO DA

PRODUO CAPITALISTA DO ESPAO E O CASO BRASILEIRO
 55

CAPTULO 1 A PRODUO DO ESPAO URBANO E O CASO

BRASILEIRO (at anos 1980)

Este captulo tem por objetivo refletir sobre o tema da parceria pblico-privada
como instrumento de planejamento urbano no Brasil. Inicialmente (item 1.1) foi elaborada
uma reflexo sobre a cidade, a partir do papel do Estado no processo de produo do espao,
utilizando para isso a contribuio da economia poltica e sua crtica. Segundo Abramo (1995,
p. 510), a imagem da cidade do capital dominou, por muito tempo, as discusses sobre o
urbano, subordinando os fenmenos urbanos lgica geral de valorizao do capital: as
condies gerais de produo (LOJKINE, 1981), o espao da luta em torno dos meios de
consumo coletivo (CASTELLS, 1983) e o circuito secundrio que absorve a superacumulao
do setor primrio (HARVEY, 1981) so abordagens que contriburam para definir o tom das
pesquisas urbanas at meados dos anos 1980. Entretanto, com a reestruturao produtiva, que
se inicia nos anos 1970 e se manifesta especialmente nos pases centrais, a crise do fordismo e
a depresso industrial, acompanhadas por uma modificao das formas de crescimento
urbano22, parecem anunciar a necessidade de renovao da pesquisa urbana (TOPALOV,
1988). Teoricamente, isso significa reavaliar as conquistas e os limites do pensamento
marxista e renovar suas interpretaes, clareando as relaes entre seu contedo e as
condies especficas de sua produo (Ibidem, p. 15). A presente tese se situa nesse
processo de reavaliao e busca refletir, a partir da adoo da parceria pblico-privada como
instrumento de planejamento urbano no Brasil, sobre o papel dos agentes sociais na produo
do espao no contexto mais recente da acumulao capitalista.
Este captulo visa compreender o papel do Estado, da sociedade civil e do capital
imobilirio na produo do espao urbano, com nfase no caso brasileiro. Para tanto,
construmos nossas observaes a partir da viso lefebvriana da produo do espao,
entendendo este como um processo produzido pela prtica social (LEFEBVRE, 1974). Tal
cenrio socialmente produzido abarca relaes dialticas entre processos sociais e estruturas
espaciais, revelando os diferentes interesses existentes na produo do espao urbano

22
Segundo Topalov (1988, p. 14) so expresses da modificao da forma de crescimento urbano nos pases
centrais: no apenas desmoronam as regies industriais tradicionais, j em declnio, como tambm entram
bruscamente em crise os complexos industriais ultra-modernos recm e massivamente implantados, em
particular na siderurgia e na petro-qumica. [...] As cidades-novas e os grandes conjuntos habitacionais cedem
lugar construo difusa de moradias individuais em periferias distantes, as renovaes urbanas, rehabilitao,
principalmente especulativa do habitat existente. O setor pblico da habitao condenado asfixia e as
polticas de equipamento urbano so sacrificadas face austeridade oramentria.
 56

interesses muitas vezes contraditrios e conflituosos. Nesse sentido, foi fundamental discutir a
importncia da poltica urbana (a regulao e os procedimentos institucionais) entendida
como mediao entre o Estado e os demais agentes que atuam na produo capitalista do
espao urbano , bem como seu papel no provimento das condies favorveis acumulao
capitalista e aos meios de reproduo social. Entendemos que a regulao exerce um papel
decisivo tanto na criao e manuteno das condies para a produo e a reproduo do
capital (HARVEY, 1980, 2005) quanto no enfrentamento dos conflitos socioespaciais,
atuando como instrumento de controle social (LOJKINE, 1981).
Nesse cenrio de conflitos, buscamos identificar a dinmica de atuao do capital
imobilirio, mostrando como esse agente procura viabilizar suas estratgias de rentabilidade e
de apropriao da valorizao fundiria via regulao urbanstica. Nesse contexto, a atuao
do Estado ser determinante para a promoo de rendas monopolistas ou diferenciais23 da
terra urbana, das quais o setor imobilirio buscar apropriar-se: investimentos realizados pelo
agente pblico acabam melhorando a qualidade da propriedade, valorizando-a (Renda
Diferencial I); por outro lado, a regulao urbanstica definida pelo Estado tambm pode
viabilizar os interesses imobilirios seja pelos potenciais construtivos definidos para as
diferentes reas da cidade, seja pelos parmetros urbansticos capazes de conferir a elas
diferentes status (Renda Diferencial II). O que h em comum nessas aes que o capital
imobilirio tentar utilizar o Estado, via produo do espao, para viabilizar seus interesses
seja pressionando-o por novos investimentos, seja buscando alterar a regulao urbanstica
em seu favor.
Para o caso brasileiro (item 1.2), chamamos a ateno para o fato de que a relao
entre os agentes (poder pblico e iniciativa privada) no algo novo na poltica urbana tanto
no que se refere atuao do Estado na promoo das condies gerais para o
desenvolvimento econmico em nvel nacional, quanto s formas de regulao do uso do

23
As rendas monopolistas (ou Renda Monoplio) e diferenciais se manifestam nas variaes irregulares dos
preos dos imveis urbanos. A condio de raridade do solo urbano o transforma em mercadoria valiosa,
proporcionando situaes especiais e favorveis para produzi-lo com preos superiores ao valor de produo.
Esse lucro suplementar a fonte da Renda Monoplio (RM). Segundo Harvey (2005), condies de
excepcionalidade, de particularidade, de originalidade e de autenticidade conferem a determinados espaos
urbanos a capacidade de gerar rendas monopolistas (tero um valor mais elevado em funo daquelas
caractersticas). J as rendas diferenciais referem-se situao de terrenos edificveis e de suas condies
materiais e tcnicas, o que ir determinar o lucro excedente: a Renda Diferencial I se relaciona com as
qualificaes e os nveis de status social dos diferentes espaos (populao residente, equipamentos e servios
existentes, acessibilidade, etc., podem acrescer valor a determinados imveis), enquanto a Renda Diferencial II
refere-se s possibilidade de utilizao do solo urbano definidas pelas leis de zoneamento (terrenos com maiores
potenciais construtivos so, em geral, mais valorizados) (Cf. HARVEY, 1980, 2005).
 57

espao urbano, por meio do direcionamento dos investimentos e da legislao de zoneamento.

Com isso, destacamos a forma como a atuao do Estado brasileiro no provimento das
condies gerais para a acumulao capitalista foi responsvel por gerar, em seu territrio,
problemas decorrentes do prprio processo de desenvolvimento (OLIVEIRA, 1977, 1982;
KOWARICK, 1979; COSTA, 1991; SANTOS, 1996; MONTE-MR, 2007): fragmentao
do espao, pobreza, deteriorao das condies de vida urbana e desigualdade socioespacial
so resultados de investimentos e gastos seletivos de recursos pblicos para a promoo de
condies favorveis acumulao.
Buscamos mostrar tambm que a parceria pblico-privada j se manifestava no
nvel urbano em perodo anterior a 1980 (item 1.2), por meio da regulao urbanstica, ao
privilegiar, via legislao de zoneamento, alguns espaos com condies favorveis atuao
imobiliria. Como resultado, observou-se o agravamento da segregao socioespacial, na
medida em que a atuao do Estado promoveu a valorizao de determinadas reas e sua
conseqente apropriao por segmentos do setor imobilirio. Sem condies de ter acesso
moradia na cidade formal, regulada, a populao de baixa renda passou a ocupar reas
irregulares (pblicas e privadas). A periferia urbana24 emergiu como conseqncia direta
desse tipo de desenvolvimento, que se processou no Brasil a partir principalmente dos anos
1950, paralelamente ao crescente fenmeno da favelizao no interior das metrpoles. Ambos
periferia e favela so espaos ocupados pela populao de baixa renda, que cresceram
margem da cidade oficial e podem ser considerados, em certa medida, resultado das formas de
cooperao estabelecidas entre o Estado e a iniciativa privada. Tal fenmeno foi
especialmente marcante no perodo compreendido entre 1960 e 198025.
Procuramos ainda, ao focalizar o caso de Belo Horizonte no perodo anterior a
1988, mostrar que, no que se refere produo do espao, j existiam formas de parceria
entre o poder pblico e a iniciativa privada muito antes de sua explicitao e consolidao
como um instrumento de planejamento urbano (algo que acontece em momento posterior
promulgao da Constituio Federal de 1988).

24
O fenmeno da periferizao decorrente da concentrao de pessoas nos grandes centros urbanos do pas.
Sem condies de arcar com o preo da terra em reas mais centrais, essas pessoas acabam se deslocando para
reas mais distantes e perifricas ao ncleo metropolitano, onde a terra mais barata e onde a carncia de
servios e equipamentos urbanos se manifesta de forma cruel e desumana.
25
O recorte 1960-1980 justifica-se por trs motivos: 1) a partir da dcada de 1960 que a populao brasileira se
torna urbana, superando quantitativamente a populao rural; 2) a partir do golpe militar de 1964, em um
contexto de centralizao de poder poltico, financeiro e econmico, que se institucionaliza o planejamento
urbano no Brasil. 3) A dcada de 1980, por sua vez, representa o momento de abertura poltica e
redemocratizao do pas, o que ir determinar mudanas no formato da poltica urbana atuante a partir de ento.
 58

A partir dos anos 1970, comea a se observar certo declnio da expanso

econmica ocorrida no ps-guerra. O padro fordista entra em crise e novas formas de
acumulao, interveno e gesto so colocadas em pauta (SOJA, 2001), o que ter
conseqncias na produo (imobiliria) do espao e na interveno do Estado no urbano
assunto tratado no captulo 2.
Compreender historicamente essa ao do Estado neste caso, o brasileiro e sua
relao com a sociedade (e, por extenso, com o capital) nos permitir afirmar que a parceria
pblico-privada consiste, em muitos casos, em uma estratgia poltica do Estado para
viabilizar, de um lado, a reproduo ampliada do capital via produo do espao, e, de outro,
sua legitimidade poltica.

1.1. Estado e espao na acumulao capitalista

A discusso sobre o papel do Estado e sua relao com o espao na acumulao

capitalista fundamental para se entender como as transformaes ocorridas no quadro
sociopoltico brasileiro refletem na poltica que toma forma no pas atualmente, quando se
adota a parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano. Entretanto, no
nosso objetivo discutir uma teoria do Estado ou, muito menos, do planejamento urbano, mas
compreender como os autores que lidam com a questo urbana trabalham com temas
relacionados sociedade, ao Estado e ao planejamento urbano. Nesse sentido, algumas
questes revelam-se fundamentais para a orientao de nossa investigao: Que conceito de
Estado estamos adotando? Qual a relao entre Estado e espao? Qual o papel dessa relao
para a acumulao capitalista? Como entender o planejamento urbano a partir dessa relao?
No debate sobre a teoria do Estado, possvel identificar anlises
fundamentalmente distintas: nfase no poder e no aparelho poltico (ALTHUSSER, 1971); a
natureza do Estado capitalista e suas funes numa sociedade capitalista (CLARCK e DEAR,
1981); a concepo de Estado como equilbrio entre sociedade poltica e sociedade civil
(GRAMSCI, 1978); Estado como uma condensao material de uma relao de foras
sociais e ideolgicas (POULANTZAS, 1977) e como instrumento da classe dirigente
(MILIBAND, 1972) (Cf. GOTTDIENER, 1997, p. 136).
Concordamos com Poulantzas (1977, 1980), para quem o Estado uma
condensao material de uma relao de foras entre classes e fraes de classe tal como se
 59

exprimem, de modo especfico, no seio do Estado26 (POULANTZAS, 1977, p. 23). Como

tal, o Estado atravessado por contradies internas que refletem as contradies de classe.
Em razo disso, sua poltica (e, por extenso, o planejamento urbano) tambm resultante
dessas contradies, que envolvem sua estrutura e seu aparelho. Tais conflitos so geralmente
resolvidos por meio da hegemonia de uma frao de classe frao do bloco no poder sobre
as outras, no seio do prprio Estado, estabelecendo, assim, certo consenso, certa unidade
na poltica estatal. Segundo Poulantzas:

O Estado pode preencher essa funo de organizao e unificao da burguesia e do

bloco no poder, na medida em que detm uma autonomia relativa em relao a tal
ou qual frao e componente desse bloco, em relao a tais ou quais interesses
particulares. (POULANTZAS, 1980, p. 145-146)

Desta forma, o Estado, devido a sua autonomia relativa perante as classes sociais,
pea fundamental para a organizao das classes dominantes no poder e, como veremos,
para a concretizao de sua hegemonia sobre as classes dominadas.
Segundo OConnor (1977, p. 19), o Estado capitalista desempenha duas funes
bsicas e, muitas vezes, contraditrias: acumulao27 e legitimao28. Isso significa que cabe a
ele manter ou criar as condies que assegurem a acumulao capitalista, devendo,
paralelamente, promover as condies para a harmonia social. Para o autor, se um Estado
capitalista empregasse abertamente sua fora de coao para ajudar uma classe a acumular
capital s custas de outras classes, perderia sua legitimidade e, conseqentemente, abalaria
sua base de apoio poltico. Por outro lado, negar o suporte ao processo de acumulao seria
colocar em risco seus alicerces de ser e de poder (IANNI, 1977). Essa contradio explica

26
A abordagem do autor est baseada na autonomia da esfera poltica em relao esfera econmica e no papel
decisivo do conflito de classes. Ele v o Estado como a condensao ou a expresso do poder das classes.
Entretanto, h autores que trabalham isso de outra forma, e consideram o Estado como instrumento e, portanto,
tratam-no como um agente manipulado por uma nica frao de classe abordagem instrumentalista do Estado
na qual no se reconhece nenhuma autonomia deste agente. Outros a exemplo da corrente institucionalista-
funcionalista da sociologia poltica consideram o Estado como sujeito (absoluto) e, por isso, dotado de uma
autonomia absoluta (POULANTZAS, 1977, p. 22). Poulantzas contrrio a essas vises (de Estado como
instrumento e como sujeito absoluto), abordando o Estado como relao de foras sociais e defendendo que sua
autonomia relativa fundamental para assegurar a organizao do interesse das classes capitalistas dominantes
sobre as demais como veremos adiante.
27
Acumulao o processo pelo qual parte do excedente econmico convertido em novo capital, levando,
dessa forma, a economia inteira a aumentar sua capacidade produtiva (SCHMIDT, 1983, p. 27). O processo de
acumulao estaria, assim, ligado, por definio, necessidade de expandir a base de produo.
28
Legitimao uma faculdade possuda pelo Estado em virtude da qual as suas instituies conseguem a
adeso geral ordem social predominante (SCHMIDT, 1983, p. 29). Caberia ao Estado, na estruturao da
legitimidade, tornar possvel a crena de que a base econmica da sociedade composta de indivduos que
constroem a comunidade poltica nacional, sendo a legitimao um subproduto de uma intensa luta entre
ideologias no interior do conjunto social (Ibidem, p. 29-30). A legitimao , assim, uma funo ideolgica
destinada a garantir a existncia e o funcionamento da ordem social em vigor, inclusive do prprio Estado.
 60

como, em cada momento do desenvolvimento capitalista, o Estado define sua poltica

buscando conciliar as condies para a acumulao ou seja, estabelecer a hegemonia de
uma das fraes de classe (o segmento capitalista dominante) sem abalar sua legitimidade
perante as demais classes.
No entanto, para Poulantzas, o jogo das contradies internas do Estado que
torna possvel por mais paradoxal que possa parecer a funo de organizao do interesse
geral do capital:

O Estado detm sempre uma autonomia relativa em relao a essa ou aquela frao
do bloco no poder (inclusive em relao a tal ou qual frao do prprio capital
monopolista) a fim de assegurar a organizao do interesse geral da burguesia sob a
hegemonia de uma de suas fraes. (POULANTZAS, 1980, p. 146-147)

Como o Estado uma condensao material de uma relao de foras entre

classes e fraes de classe (da sociedade), permeado de contradies representadas pelos
interesses das classes dominantes e dominadas, ele deve ser compreendido como o campo
estratgico destinado a reproduzir, em seu seio, essas contradies. Assim, sua poltica
resultante dessas contradies intra-estatais:

[...] trata-se de um processo de seletividade estrutural, por parte de um aparelho, da

informao dada e das medidas tomadas pelos outros; de um processo contraditrio
de decises, mas tambm de no-decises por parte dos ramos e aparelhos do
Estado; de uma determinao, inscrita na ossatura organizacional mesma do Estado;
de prioridades, mas tambm de contraprioridades, [...]; de um conjunto de medidas
pontuais, conflituosas e compensatrias frente os problemas do momento; de um
processo de filtragem escalonado [...]. (POULANTZAS, 1977, p. 24)

Assim, os aparelhos de Estado organizam a hegemonia de classe por meio de um

jogo de compromissos provisrios entre o bloco no poder e as classes dominadas, instaurando
um consenso ideolgico destas com relao ao poder poltico das classes dominantes: eles
organizam-unificam o bloco no poder desorganizando-dividindo permanentemente as classes
dominadas, polarizando-as para o bloco no poder e recobrindo sua organizao poltica
prpria (POULANTZAS, 1977, p. 26). Na verdade, a luta de classes dominantes versus
classes dominadas atravessa os aparelhos de Estado, que materializam e concentram o poder
da ou das classes e fraes dominantes em suas contradies com as classes dominadas
(Ibidem, p. 27). A autonomia relativa do Estado torna-se, assim, necessria para organizar a
hegemonia do conjunto, inclusive para viabilizar, por meio das contradies, os interesses do
capital.
 61

Dessa forma, pensando na interferncia do Estado na economia, suas aes

econmicas adquirem tambm um contedo poltico: O Estado encarrega-se de uma srie de
medidas materiais positivas para as massas populares, mesmo quando essas medidas refletem
concesses impostas pela luta das classes dominadas (POULANTZAS, 1980, p. 36). Isso
significa, segundo Poulantzas, que todas as disposies tomadas pelo Estado capitalista,
mesmo as impostas pelas massas populares, so finalmente e a longo prazo inseridas em uma
estratgia em favor do capital ou compatvel com sua reproduo ampliada (Ibidem, p. 214).
Ou seja, as aes do Estado perante as classes dominadas (populares) apresentam-se como
aes estratgicas, concesses tticas que objetivam garantir a hegemonia de classe e a
dominao do conjunto da burguesia sobre as massas populares. Entretanto, essa atuao
perante as contradies econmicas pode aprofundar as fissuras no bloco no poder,
afetando a hegemonia desse bloco e, sobretudo, sua capacidade de legitimao ante os demais
blocos, abrindo espao para movimentos e lutas que podem conduzir a modificaes nas
relaes de foras presentes no interior do prprio Estado e justamente no campo
estratgico conformado por este que tais lutas e movimentos se situam.
levando isso em conta que Poulantzas (1980) fundamenta sua estratgia de
transio para o socialismo por meio da via democrtica. Considerando-se os objetivos desta
pesquisa, no nos interessa aprofundar nessa questo. Porm, importante reconhecer que os
canais de democracia representativa e direta caractersticos do Estado brasileiro recente so,
na verdade, espaos formais institucionais do prprio Estado onde, consequentemente, as
contradies de classe e seus interesses se apresentam. Assim, o que mais nos interessa
compreender como, nesse contexto, o Estado privilegia a acumulao, garantindo a
hegemonia dos interesses (capitalistas) dominantes sem perder a capacidade de legitimao
perante as classes dominadas. Entendemos que a poltica de Estado (regulao e
procedimentos institucionais) exerce importante funo no sentido de garantir a acumulao
sem perder a capacidade de consenso entre os segmentos populares, o que nos leva a
relativizar a viso apresentada por Poulantzas (1980) de que as fissuras no campo
estratgico representando a via democrtica poderiam conduzir ao socialismo. Na
verdade, os movimentos sociais podem conduzir a modificaes na poltica do Estado sem, no
entanto, alterar sua natureza. Um exemplo, nesse sentido, pode ser encontrado nas
intervenes do Estado por meio da poltica e do planejamento urbanos. Esperamos que o
desenvolvimento desta pesquisa, em especial o estudo particular sobre Belo Horizonte, possa
nos ajudar a compreender essas relaes, bem como os instrumentos adotados para viabilizar
 62

uma poltica urbana compatvel com os interesses do capital e que, ao mesmo tempo, no
abala a relao do Estado com os segmentos populares que passam a participar da cena
poltica em momento recente.
Assim, no que se refere interveno estatal na produo do espao, as funes
de acumulao e legitimao no podem deixar de ser consideradas. Entretanto,

[...] que a funo precpua do Estado capitalista a de garantir as condies

materiais de produo e o sistema legal que ordena as relaes capitalistas e a
explorao de classe algo que integra o domnio das evidncias; todavia, a anlise
sociolgica da questo do Estado s realmente comea quando se passa desse plano
geral (ou se quiserem, desse nvel de abstrao) para o entendimento das formas que
assumem, aqui e agora, as relaes concretas entre um dado tipo de Estado
capitalista e uma dada estrutura de classes. (MARTINS, 1985, p. 19)

Ou seja: se garantir a acumulao e a legitimidade poltica so funes bvias do

Estado, que mudanas vm se processando no mbito da atuao desse agente via poltica e
planejamento urbanos que justificam a adoo da parceria pblico-privada como um de
seus instrumentos? O que podemos observar, com relao produo do espao, a partir da
adoo da parceria como um instrumento de planejamento urbano? Essas so questes que
perpassam todo o desenvolvimento desta pesquisa. Vale mais uma vez destacar que seguimos
o conceito de Estado como relao e materializao de suas prprias contradies internas
(POULANTZAS, 1977, 1980), e, por isso, procuramos entender o seu papel na organizao
da hegemonia de uma frao de classe frao do bloco dominante perante as outras
fraes da sociedade, e os instrumentos por ele adotados para estabelecer certo consenso na
poltica urbana.
No entanto, antes de refletir sobre essas questes, abordaremos a relao entre
Estado e espao na acumulao capitalista, discutindo o papel da poltica e do planejamento
urbanos nesse contexto.

1.1.1. Estado e produo capitalista do espao: contribuies tericas para a

anlise da questo urbana

[...] a cidade no mais definida como um dado da natureza, um conjunto de

mecanismos de mercado, um objeto de planejamento ou uma cultura: produto da
estrutura social em sua totalidade, ao mesmo tempo o resultado e o desafio (enjeu)
das contradies entre classes. No seio desta estrutura, portanto, nenhum elemento
pode ser considerado como um dado. Quer se trate do ambiente construdo, das
polticas pblicas ou das prticas sociais, no existe mais varivel independente,
tudo deve ser analisado simultaneamente como parte de um mesmo processo, a
urbanizao capitalista. No se pode estudar os usos que se faz da cidade sem
estudar tambm sua produo. (TOPALOV, 1988, p. 12)
 63

O trecho acima reproduzido justifica o fato de iniciarmos esse item do captulo a

partir da discusso sobre a produo do espao urbano. No h como discutir as polticas
urbanas locais, as prticas poltico-administrativas atuais e os instrumentos de planejamento
urbano recentes sem partir da insero da cidade na dinmica da acumulao capitalista e de
suas contradies. Entendemos que a cidade um produto social; por isso, iniciaremos nossa
reflexo pelo estudo de seu processo de produo para, a partir da, analisarmos o papel do
Estado e de suas polticas urbanas na regulao do espao e no suporte acumulao do
capital.
A economia poltica da urbanizao (TOPALOV, 1979; CASTELLS, 1983;
HARVEY, 1980; LOJKINE, 1981; entre outros) considera a cidade como condio geral para
a produo capitalista. Nesse sentido, a urbanizao aparece como elemento-chave das
relaes de produo. Esse fenmeno, iniciado a partir da cidade comercial, criou as
condies para o desenvolvimento da indstria, em especial a concentrao de mo-de-obra e
a infra-estrutura necessria ao estabelecimento das principais atividades. Assim, a cidade se
tornou o lugar privilegiado para a acumulao capitalista, uma vez que concentra as condies
gerais de produo e reproduo do capital (TOPALOV, 1979, p. 20). Deve-se acrescentar o
fato de que a populao, ao se concentrar nas cidades, assume um papel duplo nesse sistema:
como mo-de-obra e mercado consumidor. Assim, quanto maior a aglomerao, menores
seriam os gastos com o deslocamento de mercadorias, j que, na prpria cidade,
concentravam-se os consumidores dos produtos industrializados. Dessa forma, a urbanizao,
ao promover a concentrao territorial das foras produtivas e da infra-estrutura de suporte
atividade industrial, contribuiu para que as cidades assumissem a condio de elemento
indispensvel acumulao capitalista, especialmente no perodo fordista.
Ressalta-se o fato de que essa produo terica, com nfase na cidade como
condio e produto da produo capitalista, caracterizou a pesquisa urbana nos pases
capitalistas centrais at o final dos anos 1970: trata-se de um perodo de plena expanso do
modelo de produo fordista, que se descentralizava territorialmente, o que demandava a
interveno pblica para que fossem criadas as condies gerais necessrias ao
desenvolvimento da produo industrial em tais pases.
Nesse contexto, a promoo das condies gerais de produo e das condies
para a reproduo da fora de trabalho tornava-se um problema e uma preocupao nas
cidades. Muitos tericos destacavam a teoria dos meios de consumo coletivo como o
elemento central da problemtica urbana dos pases desenvolvidos (CASTELLS, 1983;
 64

LOJKINE, 1981). Os meios de consumo coletivo compem as condies indispensveis ao

processo de reproduo da fora de trabalho (habitao, infra-estrutura bsica, transporte
pblicos, dentre outras) e, por extenso, de reproduo e acumulao do capital, ficando a
cargo do Estado a responsabilidade pelos investimentos pblicos necessrios promoo
dessas condies.
Segundo Lojkine (1981), os meios de consumo coletivo opem-se s condies
gerais diretas da produo capitalista a saber: os meios de transporte e comunicao , na
medida em que no acrescentam nenhum valor quele que criado no prprio processo de
produo (LOJKINE, 1981, p. 135). Harvey (1980), ao desenvolver a teoria da renda da
terra, amplia esse ponto de vista, no que se refere capacidade dos meios de consumo
coletivo serem associados produo de mais-valias, mostrando que o provimento de infra-
estrutura bsica, aqui tratada como meio de consumo coletivo, pode agregar valor terra
urbana, contribuindo para o que hoje definimos como rendas fundirias, ou seja, incrementos
de valor da terra advindos do processo de produo do espao29.
O que importante destacar o fato de que, diante da aparente improdutividade
dos meios de consumo coletivo, e tendo o Estado que investir tanto nas condies gerais de
produo quanto nos meios de consumo coletivo, foram priorizadas, em muitos casos, aes
que atendessem primeira dessas necessidades, em detrimento da reproduo social. Essa
abordagem se aproxima daquela que considera o Estado como sujeito que faz escolhas
relacionadas regulao do espao. Ou, segundo Costa (1986, p. 164), o desenvolvimento
dessa teoria se insere nas discusses sobre o papel do Estado nas sociedades capitalistas que
reduzem as aes deste agente ao instrumentalismo, na medida em que afirma haver
favorecimento da produo das condies gerais de reproduo do capital, em detrimento dos
meios de consumo coletivo necessrios reproduo da fora de trabalho.
Por sua vez, Poulantzas (1977) acredita que a atuao do Estado na proviso dos
meios de consumo coletivo expressa as contradies de classe existentes no mbito do prprio
Estado. Segundo o autor, ao impulsionar a gesto-reproduo ampliada da fora de trabalho,
sobretudo no que se refere ao consumo coletivo (moradia, sade, transportes, equipamentos
urbanos coletivos, etc.), o Estado torna-se pea fundamental para a organizao da hegemonia
das classes dominantes perante as classes dominadas, bem como para a garantia da
acumulao do capital.

29
Voltaremos a essa discusso no prximo subitem desse captulo.
 65

Para Castells (1983) o espao um produto material de dada formao social,

nfase que estrutura a abordagem marxista sobre o espao e no somente a deste autor.
Segundo ele, o espao urbano moldado a partir da ao conjunta do Estado e do capital, e
modificado pela ao dos movimentos sociais na medida em que estes induzem a novas
formas de apropriao desse espao. O conceito que prevalece, em sua viso, o de Estado
como agente decisivo na produo, distribuio e gesto dos meios de consumo coletivo
(CASTELLS, 1983). A diferena de enfoque na relao entre Estado e espao justamente o
que diferencia a abordagem de Castells de outras neomarxistas. Porm, em todas elas o
Estado identificado como elemento fundamental para a compreenso da questo urbana:
seja pelo fato de produzir as condies gerais da produo capitalista, dentre as quais o espao
urbano um dos elementos considerados (LOJKINE, 1981); seja pela interveno via
regulao30; seja por atuar objetivando assegurar a dominao continuada do capital
(acumulao) e, com isso, a reproduo do capitalismo (HARVEY, 1989); ou, ainda, por agir
no campo do consumo coletivo (CASTELLS, op. cit.), como responsvel pela socializao de
seus meios. Apesar dessas diferenas, todas as abordagens consideram o espao como
expresso da estrutura social, e a ao do Estado como determinante para as contradies
relativas distribuio da populao, dos equipamentos e dos servios urbanos no espao.
No que se refere relao entre o Estado e o espao, a maioria dos marxistas
enfatiza o papel do aparelho estatal mais como um instrumento de poltica pblica que
administra a sociedade do que como um meio significativo de design espacial
(GOTTDIENER, 1997, p. 136). Assim, o enfoque conferido pela economia poltica
(marxista) atribui ao espao o status de receptculo, [...] um produto indireto da
administrao, pelo Estado, da crise estrutural do capitalismo (GOTTDIENER, op. cit.).
No se concebe o Estado como se agisse diretamente para produzir seu prprio espao
(Ibidem). Entretanto, sabemos que o Estado capitalista desempenha papel direto na produo
do espao da a insuficincia de determinados enfoques oferecidos pela economia poltica
da urbanizao. Segundo Fainstein (1997, p. 23):

A mais bvia deficincia do enfoque da economia poltica tambm sua grande

fora seu ponto de partida na base econmica das cidades. Identificando a lgica
econmica da urbanizao capitalista, a economia poltica delineia eu penso que
corretamente os limites da reforma e os processos recorrentes que continuamente
geram desenvolvimento econmico desigual, subordinao e insegurana. Mas o
privilgio dado ao econmico na corrente de explicao causal leva a um freqente
clculo mecnico de interesses reais, assim como negao da validade de

30
A ser abordada adiante neste trabalho.
 66

percepes subjetivas que orientam o comportamento humano.31 (FAINSTEIN,

1997, p. 23, traduo nossa)

Essa negao de percepes subjetivas, no dizer de Fainstein, sugere que a

crtica economia poltica ir compreender no apenas uma crtica a suas representaes,
mas, antes, uma crtica s condies objetivas (materiais, sociais) que produzem tais
representaes.
Alm disso, diferentemente do enfoque da economia poltica (marxista) que
privilegia a dimenso econmica, devemos reconhecer a importncia das relaes sociais e do
conflito de classes na produo do espao construdo. Se as contradies de classe (ou
contradies da sociedade) esto reproduzidas no Estado, e a poltica urbana expressa essas
contradies (seguindo o conceito de Poulantzas), no h como considerar o espao urbano
como mero receptculo da ao do Estado, mas como produto das relaes entre os vrios
agentes que atuam em sua produo.
nesse sentido que Lefebvre (1999) nos apresenta outra viso sobre esta questo
quando afirma que passamos do mundo das coisas produzidas no espao para a produo do
prprio espao e sua conseqente apropriao pela sociedade32. O espao se torna produto do
trabalho social; isto , o carter social do trabalho produtivo, das foras produtivas,
transparece na produo social do espao. Nessa interpretao, o urbano , na verdade, uma
metfora do espao contemporneo (produzido, equipado, apropriado, vivido), em oposio
ao espao abstrato (concebido), pela forma como vem sendo tratado pelos planejadores e por
alguns tericos.
Segundo Gottdiener (1997), Lefebvre inaugura uma teoria que vai alm da
concepo marxista convencional, ao elevar a prxis33 espacial a uma atividade essencial para

31
The most obvious deficiency of the political economy approach is also its greatest strength its starting point
in the economic base of cities. By identifying the economic logic of capitalist urbanization, political economy
delineates I think correctly the limits of reform and the recurring processes that continuously generate
uneven economic development, subordination, and insecurity. But this privileging of the economic in the chain
of causal explanation leads to an often mechanical calculation of real interests, as well as a denial of the validity
of the subjective perceptions that drive human behavior. (FAINSTEIN, 1997, p.23).
32
Apesar de tal apropriao se encontrar bloqueada pela fragmentao a que o espao submetido: uma
fragmentao prtica, seja por sua venda em parcelas, seja pela dificuldade de acesso a determinadas reas por
parte de uma parcela significativa da populao.
33
A expresso prxis refere-se, em geral, a ao, atividade, e, no sentido que lhe atribuiu Marx, atividade livre,
universal, criativa e autocriativa, por meio da qual o homem cria (faz, produz) e transforma seu mundo humano e
histrico e a si mesmo, atividade que o torna diferente de outros seres. Esse sentido atribudo prxis social por
Marx nos d a entender que ele tinha a tendncia a reduzi-la a um dos momentos da vida humana, ou seja, o
trabalho. nesse sentido que a leitura de Lefebvre torna-se fundamental, uma vez que ele amplia as
possibilidades de entendimento desse conceito ao inserir o entendimento das relaes sociais como
determinantes no processo de produo do espao.
 67

a reorganizao das relaes sociais, alm de postular que no se pode reduzir o espao aos
domnios exclusivos da produo, do consumo e da troca, como acontece normalmente na
economia poltica da urbanizao. Segundo Lefebvre (1974), esses trs domnios juntos
(produo, consumo e troca), considerados como espao social, contm o domnio das
relaes sociais. Isso significa que a anlise do espao social revela as relaes sociais nele
contidas e as formas como elas se reproduzem. Assim, o espao seria considerado como
elemento das foras produtivas da sociedade, elemento atravs do qual esta se reproduz. Isto
, a forma como o espao materialmente organizado e o modo como utilizado e
apreendido pela sociedade contribuem para sua produo no apenas como meio (no sentido
de meio de trabalho, conforme entendido pela economia poltica), mas como efetiva fora
produtiva. Isto quer dizer que ela [a cidade] no um lugar passivo da produo ou da
concentrao dos capitais, mas sim que o urbano intervm como tal na produo (nos meios
de produo) (LEFEBVRE, 2001, p. 57). Dessa forma, a cidade se define enquanto um
processo produzido pela prtica social (LEFEBVRE, 1974), e o espao passa a incorporar o
conflito inerente ao processo de produo capitalista, pois [...] tanto as relaes de posse
quanto as de exteriorizao material isto , a produo de espao esto unidas nas relaes
de propriedade que formam a essncia do modo capitalista de produo (GOTTDIENER,
1997, p. 129).
Lefebvre enfatiza ainda que, incorporando as contradies inerentes ao modo de
produo capitalista e, simultaneamente, participando do controle dessas mesmas
contradies, o espao tornou-se um instrumento poltico de importncia capital para o
Estado, j que este poderia influenciar na sua organizao (GOTTDIENER, 1997). Nesse
sentido, o planejamento urbano exerce um papel importante como ferramenta do Estado,
especialmente por ser um meio de legitimao da produo de um ambiente eficiente para a
reproduo do capital e, supostamente, tambm para a reproduo das relaes sociais.
Colocando sua nfase terica sobre o papel do Estado na reproduo de relaes
sociais, Lefebvre considera que tal reproduo depende dos efeitos da aglomerao e se
realiza atravs do urbano (GOTTDIENER, 1997, p. 147), cuja essncia seria uma forma
espacial que sustenta o processo de reproduo do capital em geral; Castells, por sua vez,
considera que essa essncia seria um processo especfico, a reproduo da fora de trabalho,
que est engastado numa forma espacial (Ibidem, p. 148). Mas, o mais importante que
somente Lefebvre, entre os marxistas, v que o papel do espao essencial ao funcionamento
das relaes sociais capitalistas e, por extenso, acumulao do capital. Para ele:
 68

Somente os conceitos de espao e de sua produo permitem que a estrutura de

poder atinja o concreto. nesse espao que o poder central elimina qualquer outro
poder, que uma classe no poder alega suprimir as diferenas de classe. Essa estrutura
estatista e o Estado como estrutura no podem ser concebidos sem o espao
instrumental do qual faz uso (LEFEBVRE, 1974, p. 322 citado por GOTTDIENER,
1997, p. 146)

Segundo Gottdiener (1997), Lefebvre explica a necessidade de um Estado

intervencionista com base na conceituao da reproduo das relaes de produo:

O papel do Estado nesse processo contraditrio. De um lado, precisa intervir a fim

de preservar as coerncias do espao social em face de sua destruio pelas
transformaes capitalistas dos valores de uso em valores de troca isto , de
espao social em espao abstrato. De outro, suas intervenes so explicitadas pela
relao de dominao. Por conseguinte, as intervenes do Estado no resgatam o
espao social; ao contrrio, ele apenas ajuda a hegemonia do espao abstrato,
produzindo alguns de seus prprios espaos atravs do planejamento. [...] Para
Lefebvre, o Estado est aliado no s contra a classe trabalhadora ou mesmo fraes
do capital, ele inimigo da prpria vida cotidiana pois produz o espao abstrato
que nega o espao social que suporta a vida cotidiana e a reproduo de suas
relaes sociais. (GOTTDIENER, 1997, p. 148)

Pela citao acima possvel observar que, segundo Lefebvre, as intervenes do

Estado, embora busquem preservar as coerncias do espao social (ou espao dos valores
de uso produzido pelas relaes sociais), acabam explicitando as relaes de dominao,
produzindo a hegemonia dos interesses dominantes isto , acabam produzindo o que ele
conceitua como espao abstrato (ou exteriorizao de prticas econmicas e polticas
espao de valor de troca). a partir desse ponto de vista que ele questiona o planejamento
urbano: a atuao do Estado via planejamento urbano produz espao abstrato e nega o
espao social.
Entretanto,

Em contraste com outros marxistas, [...] Lefebvre entende a problemtica

concernente aos usurios do espao com alguma articulao complexa entre foras
econmicas, polticas e culturais, mais do que como algo que emerge unicamente do
domnio poltico. Os usurios do espao de Lefebvre, portanto, so usurios da vida
cotidiana. A partir dessa perspectiva, est claro que todos somos candidatos
potenciais luta scio-espacial. (GOTTDIENER, 1997, p. 157)

Assim, percebemos que, em um contexto democrtico de consolidao das

polticas urbanas como no Brasil, em momento recente , esse papel poltico no exercido
apenas pelo planejamento urbano (regulao), mas tambm pela prpria forma poltico-
administrativa como os governos promovem a participao social na gesto dessas polticas
(procedimentos institucionais). Entendemos que as formas de participao da sociedade na
 69

luta socioespacial, institucionalmente definidas, podem induzir a privilgios conferidos a

determinados grupos locais dominantes, considerando o seu poder de articulao e dominao
sobre os demais segmentos sociais. Percebemos, assim, que a interveno do Estado na
poltica urbana no se restringe maneira como ele promove as formas de regulao do uso
do espao: ela se realiza tambm por meio das formas como este agente implementa a gesto
das polticas.
Acreditamos que o conceito de espao produzido pela prtica social, proposto
por Lefebvre (1974), compatvel com o conceito de Estado como uma condensao
material de uma relao de foras entre classes e fraes de classe da sociedade
(POULANTZAS, 1977, 1980). O espao produzido a partir de uma poltica que tem o Estado
como agente central, expressa e materializa os conflitos e contradies existentes no mbito
do prprio Estado, sendo, portanto e ao mesmo tempo produto, meio, e reprodutor de
relaes sociais. Assim, entender a poltica urbana empreendida pelo Estado implica, para
ns, na necessidade de compreenso das relaes sociais responsveis por definir as polticas
de produo do espao, o que comporta toda a diversidade da vida social (econmica,
cultural, poltica) que, por sua vez, expressa na forma-estrutura do Estado todos os elementos
que concorrem para o exerccio da dominao e tambm o seu contrrio. Nesse sentido, as
contradies e os conflitos da produo do espao podem tambm se apresentar, para o
planejamento urbano, como possibilidades para novas propostas e novas polticas urbanas.
Considerando ento o Estado como uma condensao material de uma relao de
foras entre os diferentes interesses e agentes da sociedade (POULANTZAS, 1977, 1980),
procuraremos entender os instrumentos adotados pela poltica estatal que servem como
mediao entre os interesses e conflitos de classe: a que a compreenso do conceito de
regulao alm dos procedimentos institucionais torna-se fundamental para o
entendimento da adoo da parceria pblico-privada como um explcito instrumento de
planejamento urbano no momento recente da produo do espao urbano.

1.1.2. Regulao, Estado e capital imobilirio na produo do espao urbano

Regulao o conceito que designa o conjunto de dispositivos ou mecanismos

utilizados para manter a integridade do organismo, ou seja, sua persistncia como um todo, o
que torna possvel sua existncia (CANGUILHEM, 1904 citado por ARAJO, 2009, p. 36).
Canguilhem tambm se refere noo de auto-regulao, um forma de moderao exercida
 70

pelo prprio organismo para resolver contradies entre estabilidade e modificao,

utilizando, para tanto, mecanismos de regulao. Transportando esse conceito para a
sociedade, poderamos afirmar que no h sociedade sem regulao, sem regra ou sem
auto-regulao. Essa forma de intermediao de conflitos defendida pelos tericos
regulacionistas como essencial ao regime de acumulao como explicaremos adiante ,
sendo tambm aplicada como estratgia para a reproduo do capital via produo do espao.
A compreenso de sua aplicao est associada ao papel do Estado, que adota mecanismos
para manter a integridade e a estabilidade do sistema capitalista.

1.1.2.1. Da regulao econmico-espacial regulao urbanstica

A difuso da idia de interveno do Estado na economia via regulao afirmou-

se historicamente nos Estados Unidos, no perodo compreendido entre as duas grandes
guerras, sendo adotada, posteriormente, tambm na Europa e no Japo. Esse modelo de
Estado intervencionista e regulador foi fundamental para o perodo do chamado regime de
acumulao fordista, isto , um modelo de acumulao intensiva, com consumo em massa e
produo voltada basicamente para o mercado interno, sob regulao monopolista e baseado
numa organizao do trabalho que combinava os princpios tayloristas (diviso entre
trabalho manual e intelectual) mecanizao, ao desenvolvimento e organizao racional do
trabalho (LIPIETZ, 1988). Nesse regime, os ganhos de produtividade eram distribudos entre
o crescimento do capital e o salrio real, e a forma de estabelecimento do salrio (como parte
da repartio do excedente) era que permitia a recomposio dinmica da produo e o
consumo de massa. Na relao salarial e nas suas formas institucionais, acontecia esse
processo de repartio dos ganhos de produtividade que permitia induzir o consumo pelos
salrios reais e, ao mesmo tempo, sustentar, pela acumulao, a racionalizao da organizao
taylorista do trabalho (FRANCHINI e CASTRO, 2009). Pode-se dizer que a regulao desse
regime de acumulao baseou-se essencialmente na regulao da relao salarial: trata-se da
existncia de foras que controlam o crescimento simultneo da demanda dos assalariados e
da produo capitalista (Ibidem, p. 3). Assim, o perodo de difuso das polticas econmicas
de inspirao keynesiana, baseadas em fortes e regulares taxas de crescimento, foi o da
vigncia da relao salarial fordista (BODDY, 1990).
Deve-se ressaltar, no entanto, que a expanso do papel do Estado e, em
particular, de sua interveno na regulao da atuao do mercado e no controle de
 71

segmentos importantes do setor produtivo teve como condio necessria a simultnea

recomposio poltica, em sujeitos coletivos, das elites empresariais e dos trabalhadores. Ou
seja, o Estado-Planejador (fordista-keynesiano) afirmou-se como meio de condensao dos
conflitos sociais, no eliminando as dimenses conflitantes e fazendo da crise o motor do
desenvolvimento. Fiori (1997), citado por Maricato (2000, p. 125), considera os anos do
welfare state uma das obras institucionais mais complexas e impressionantes que a
humanidade conseguiu montar, resultado da compatibilizao do processo de acumulao
com o avano da luta dos trabalhadores. O Estado, ao controlar legalmente o trabalho,
conseguiu compatibilizar a promoo do crescimento econmico com relativa distribuio de
renda e investimentos em polticas sociais.
No entanto, a partir do final dos anos 1960, esse regime de acumulao comeou
a entrar em crise. O fordismo passou a apresentar ganhos de produtividade decrescentes, e
surgiram os primeiros sinais de queda de rentabilidade do capital industrial e de diminuio
da capacidade de acumulao, com decrscimo na criao de novos empregos. Paralelamente,
afirmava-se a incapacidade do Estado em obter recursos para o financiamento de suas funes
previdencirias, que cresciam ainda mais com a reduo do ritmo de acumulao de capital
(LIPIETZ, 1988). A partir de ento, as economias centrais comearam a procurar uma sada
para a crise internacionalizando-se, ou seja, instalando suas filiais e deslocando investimentos
de capital para os novos pases industrializados (NPIs), configurando o que Lipietz (1988)
caracterizou como fordismo perifrico. Segundo o autor, trata-se de uma

[...] tentativa de industrializao de acordo com a tecnologia e o padro de consumo

fordiano, mas sem as condies sociais, nem do lado do processo de trabalho, nem
do lado do padro de consumo de massas. (LIPIETZ, 1988, p. 78)

Isso porque as economias centrais procuravam ampliar seus ganhos de

produtividade a partir do aumento da escala de produo instalando-se em regies com
salrios mais baixos e da ampliao dos mercados nos pases que impunham barreiras
alfandegrias aos seus produtos, produzindo, em cada pas perifrico, aquilo que iriam vender
ali, diminuindo inclusive os gastos com reexportao (LIPIETZ, 1988, p. 119). Em geral, a
concepo, a organizao da produo e a mo-de-obra qualificada permaneciam nos pases
centrais, e a execuo e a montagem, que exigiam pouca qualificao, instalavam-se nos
pases da periferia do capitalismo da o seu carter perifrico.
Considerando o cenrio especfico de cada pas, o fordismo perifrico assumiu
formas particulares, reflexos das diferenas locais tanto no que diz respeito ao papel do
 72

Estado como suporte ao processo de acumulao quanto ao contexto sociopoltico que

permitiu sua implantao sobre os modos de regulao; diferenas percebidas nas relaes
salariais e nas formas da hegemonia das classes dominantes; ou seja, nas estratgias adotadas
pelos diferentes pases para garantir tanto a acumulao quanto a legitimao.
Os autores da escola francesa da regulao propem que a produo e a
distribuio do excedente no interior das relaes sociais de produo capitalistas assumem
formas histricas particulares (regime de acumulao). Essas formas exigiriam condies
institucionais, culturais e sociais especficas, que assegurariam sua reprodutibilidade
(BOYER, 1986). Assim, a cada regime de acumulao corresponderia um modo de regulao
(LIPIETZ, 1988, p. 30):

O regime de acumulao descreve a estabilizao a longo prazo da destinao do

produto entre o consumo e a acumulao, o que implica uma correspondncia entre
a transformao das condies de produo e as das condies de reproduo do
trabalho assalariado. Implica tambm certas modalidades da articulao entre o
capitalismo e outros modos de produo, em uma formao econmica e social
nacional, entre o interior da formao econmica e social considerada e aquilo que
lhe exterior etc. Matematicamente falando um regime de acumulao dado por
um determinado esquema de reproduo [...]. necessrio, portanto, que exista uma
materializao do regime de acumulao, sob a forma de outras normas, costumes,
leis, mecanismos reguladores, que assegure, atravs da rotina do comportamento dos
agentes em luta uns contra os outros [...], a unidade do processo, a respeito
aproximativo do esquema de reproduo. Este conjunto de regras interiorizadas e de
procedimentos sociais, que incorpora o social nos comportamentos individuais
(habitus, conceito desenvolvido por Pierre Bourdieu), o que se chama de modo de
regulao. (LIPIETZ, 1988, p. 30)

A regulao, segundo Lipietz (1988, p. 9), refere-se maneira pela qual um

processo contraditrio se reproduz de modo regular apesar e atravs de suas prprias
contradies. Seguindo o conceito de Estado de Poulantzas34, pode-se concluir que a
regulao seria um instrumento de intermediao de conflitos e contradies existentes na
sociedade e reproduzidas no prprio Estado, cuja necessidade de alterao seria demandada
pela necessidade de manuteno da hegemonia em momentos de crise do sistema capitalista.
Esse conceito difere do de regulamentao deciso do Estado para impedir ou obrigar os
agentes a realizarem tal ou qual ato, podendo ser um meio de se conseguir a regulao, mas
no o nico.
No regime de acumulao fordista, durante certo tempo, certas formas de
regulao permitiram, conjuntamente e sem crise, a reproduo das relaes sociais tanto
nos pases centrais quanto nos perifricos. Porm, quando o padro de regulao deixa de

34
Ver item 1.1.1 deste captulo.
 73

garantir a estabilidade do regime de acumulao e se torna incapaz de garantir certa

permanncia na reproduo social, as formaes sociais podem entrar em crise. Essa vertente
terica a Teoria da Regulao, qual nos referimos neste item se desenvolveu procurando
interpretar a crise econmica deflagrada a partir de meados da dcada de 1970. Tal teoria, que
se insere no paradigma terico marxista35, reconhece que o ponto de partida deve ser
exatamente o impacto das relaes sociais sobre as regularidades econmicas, rejeitando
qualquer possibilidade de equilbrio. Segundo Boyer (1990), essa escola parte
fundamentalmente da tradio marxista, alimenta-se de referncias keynesianas e de trabalhos
de histria econmica para renovar as interrogaes dos institucionalistas36 e chegar a uma
construo original.
Seguindo tal linha terica, entendemos que, em cada pas, especificidades das
relaes sociais tero forte influncia nas formas de regulao adotadas, devendo, portanto,
ser interpretadas a partir dessas condies particulares que, no caso desta pesquisa, sero
aquelas da formao social brasileira.
Ressaltamos tambm que a proposta da escola da regulao coaduna com a idia
de Estado como condensao material de uma relao social, anteriormente referida37. Assim,
uma forma de regulao, da qual participa o Estado como um agente central, seria tambm
utilizada na intermediao de conflitos existentes na deliberao da poltica pblica.
Lembramos que no somente a regulao, mas tambm outros procedimentos, dos quais
falaremos adiante neste trabalho, podem ser utilizados pela sociedade para intermediar
conflitos e contradies que se condensam no mbito das relaes sociais capitalistas.
Segundo Romeiro e Silveira (1997), citados por Franchini e Castro (2009), a regulao atenta

35
Essa teoria tem a preocupao de explicar a dinmica das economias capitalistas no apenas como mera
reproduo de relaes e estruturas bsicas, mas sim como transformaes estruturais que sustentam uma nova
fase do processo de acumulao, que enfrentam parcialmente e superam temporariamente suas crises. Em outras
palavras, o estudo da acumulao e da crise capitalistas implica no estudo das formas de regulao dessas
economias. Regulao, portanto, passa a ser a palavra sntese para agrupar os autores que, de forma variada,
abordam esse amplo tema. A partir da, podemos encontrar na literatura referncias Escola (Francesa) da
Regulao, abordagem regulacionista e Teoria da Regulao. A abordagem dos autores da Escola da Regulao
insere-se no paradigma terico marxista, mas devem ser ressaltadas suas inovaes conceituais: regime de
acumulao, modo de regulao, crise do fordismo, ps-fordismo e fordismo perifrico so novos termos
propostos por autores regulacionistas que abordam a discusso sobre o comportamento e a trajetria das
economias capitalistas no final do sculo 20 e incio do 21 (BOYER, 1990).
36
Segundo os institucionalistas, as instituies influenciam a tomada de deciso sobre a poltica na medida em
que influenciam a identidade dos grupos, as preferncias polticas e as escolhas de coalizes, aumentando o
poder de barganha de alguns grupos e diminuindo o de outros (PIERSON, 1996). Acreditamos que essa teoria
importante, porm insuficiente para a discusso proposta pela presente pesquisa, uma vez que no s as
instituies influenciam na tomada de deciso, mas a forma de articulao da sociedade, em sua totalidade, via
regulao, que subsidiar as decises afetas formulao da poltica urbana.
37
Ver item 1.1.1 deste captulo.
 74

para as formas que a sociedade cria para superar a natureza contraditria de suas relaes
sociais, isto , os mecanismos, os instrumentos e as instituies capazes de assegurar a
continuidade do sistema. Segundo Lefebvre (1974), o espao produo social; ento essa
produo se d mediante relaes que se estabelecem entre os agentes, as instituies e as
prticas socioespaciais, conformando um territrio de foras e de lutas, reflexo dos diferentes
interesses em jogo nessa produo. Assim, a regulao poderia ser entendida como a
mediao entre o regime de acumulao e o comportamento dos agentes que participam dessa
produo.
A abordagem da regulao como um paradigma da economia poltica enfatiza as
conexes entre as formas institucionais e as regularidades dinmicas das economias
capitalistas. Dessa forma, o Estado considerado o principal agente da regulao. Seguindo o
conceito de Estado, conforme abordado no item 1.1.1, pode-se afirmar que a regulao e seus
instrumentos so definidos no mbito e por meio de conflitos e contradies que se
materializam na formao social e, consequentemente, no seio do prprio Estado. Nesse
sentido, Lipietz (1988) conclui que a regulao se consolida por tentativa e erro, e se
estabelece como um conjunto de normas, instituies, formas organizacionais, redes sociais e
padres de conduta que sustentam e direcionam o regime de acumulao, promovendo
compatibilidade entre os interesses dos agentes envolvidos, apesar do carter sempre
conflituoso das relaes sociais capitalistas.
No que se refere anlise da estruturao do espao urbano, parece-nos que o
conceito de regulao urbana torna-se aplicvel, e busca articular o mercado, o Estado e os
cidados para a manuteno da hegemonia dos interesses dominantes. Assim, a organizao
do espao via regulao urbana expressa a dimenso espacial das relaes sociais e reflete a
articulao que se processa, a partir dos modos de produo capitalista, entre os agentes
produtores do espao e seus interesses especficos (LIPIETZ, 1988, p. 105).
Abramo (1995) defende a idia de que, assim como h, para cada regime de
acumulao, um modo de regulao, haver, para cada regime urbano, uma forma de
regulao especfica. Os regimes urbanos identificam fases particulares da relao do
capital e do urbano. Em outras palavras, as caractersticas de cada regime de acumulao
particular inscrevem, na espacialidade urbana, sua especificidade histrica e geogrfica sob a
forma de regimes urbanos. Alm disso, da mesma forma que um regime de acumulao
necessita de mecanismos sociais que permitam a reprodutibilidade das relaes sociais de
produo, regimes urbanos especficos utilizam formas de regulao urbana especficas
 75

para garantir o processo de produo do ambiente construdo e a manuteno dos mecanismos

que sustentam sua reprodutibilidade (ABRAMO, 1995, p. 511).
Baseado nos trabalhos de Aglietta (1976), Abramo prope que as relaes sociais
de produo capitalistas assumem formas particulares que, por sua vez, exigem modos de
regulao tambm particulares, sendo a urbanizao um momento de transio entre regimes
urbanos diferentes (ABRAMO, 1995, p. 550). Assim, o processo de produo do ambiente
construdo, de mudana das funcionalidades desse espao, se manifestaria na modificao
das formas de produo das materialidades urbanas e nos critrios locacionais que direcionam
as decises dos agentes sociais ou seja, nas formas de regulao urbana, com as variveis
locacionais dos regimes de acumulao (Ibidem, p. 550-551). Ainda segundo o autor:

[...] um regime urbano definiria as formas particulares que assumem os processos

de produo e de apropriao da espacialidade construda. Portanto, podemos
identificar o mercado imobilirio, assim como as outras formas de aprovisionamento
residencial, como uma instituio [...] do regime urbano. Assim, o que
identificamos como o elo perdido ganharia um estatuto prprio na relao
industrializao-urbanizao. (ABRAMO, 1995, p. 515)

Seria justamente nessa relao entre o mercado imobilirio e o processo de

industrializao-urbanizao (ou entre o capital, via mercado imobilirio, e o urbano) que
cada localidade desenvolveria uma forma de regulao especfica, num mesmo regime de
acumulao. Ou seja, seria possvel identificar trajetrias urbanas diferentes no interior de
um mesmo regime de acumulao, no qual as caractersticas particulares de cada cidade se
expressariam em uma forma particular de regulao urbana (ABRAMO, 1995, p. 516).
nesse sentido que analisamos, no captulo 5, o caso especfico de Belo Horizonte.
Acreditamos que, ainda que fazendo parte de um mesmo regime de acumulao e
apresentando diretrizes comuns para a poltica urbana38, os modos de regulao presentes em
cidades distintas podem diferenciar-se, tendo em vista as formas particulares de articulao
entre o Estado, o capital imobilirio e o urbano (e, por que no dizer, de articulao com a
sociedade, no atual contexto da gesto participativa), sem que isso afete a reprodutibilidade
do sistema de acumulao. Enfim, para os objetivos desta pesquisa, acreditamos que os
conceitos de regime urbano e regulao urbana propostos por Abramo (1995) permitem
construir o elo entre o que seria a regulao econmico-espacial (proposta pela Teoria da
Regulao) e a regulao urbanstica.

38
Questo a ser abordada no captulo 3.
 76

1.1.2.2. Regulao urbanstica e renda fundiria

A atuao do Estado no processo de urbanizao seja por meio da regulao

urbanstica, seja pelos investimentos no ambiente construdo impacta os valores da terra
urbana, interferindo na utilizao dos terrenos por seus proprietrios ou por incorporadores
interessados.
O contedo e o alcance dessas decises estatais e sua influncia sobre o valor dos
terrenos remetem s formas concretas pelas quais o poder pblico intervm no funcionamento
do mercado imobilirio, em geral, e no mercado de terras urbanas, em particular. Essa atuao
acaba promovendo rendas fundirias urbanas, em especial quando define normas e
parmetros diferenciados de utilizao dos terrenos. Sobre essa questo, seguem alguns
comentrios que ajudam a compreender melhor essa relao.
Smolka (1987, p. 42) afirma que a terra constitui meio de produo necessrio
no reproduzvel [...]. Essa abordagem sugere que o processo de formao de preo para
terrenos distingue-se de outros processos nos quais o trabalho entra como elemento
constitutivo fundamental. Diferentemente do que ocorre com os demais meios de produo,
os quais, quando movimentados pelo trabalho humano, reproduzem o seu valor, o valor da
fora de trabalho gasta mais um excedente que aparece nas mos do capitalista sob a forma de
lucro (SINGER, 1979, p. 21), a propriedade do solo enseja rendas provindas de condies
externas ao lote. Ou seja, no sistema capitalista, enquanto a posse de um meio de produo a
condio necessria para a explorao do trabalho produtivo, no caso do solo urbano basta a
circunstncia ou as caractersticas da propriedade (e no necessariamente a posse ou o uso)
para a obteno de rendas que remunerem o capital (BASSUL, 2004, p. 46). Segundo Singer:

O capital imobilirio , [...] sem dvida, um valor que se valoriza, mas a origem
de sua valorizao no a atividade produtiva, mas a monopolizao do acesso a
uma condio indispensvel quela atividade. (SINGER, 1979, p. 22)

Com isso, podemos identificar certas condies/circunstncias ou caractersticas

que influenciam no preo da terra urbana:

localizao (acessibilidade, acesso a infra-estrutura e servios urbanos) e

caractersticas do entorno;
caractersticas fsicas do terreno (a dificuldade ou a facilidade de se construir
no terreno em razo de fatores topogrficos, hidrolgicos, etc.);
 77

legislao existente e seus limites, em especial as possibilidades construtivas e

de instalao de atividades definidas pelo zoneamento.

Assim, o preo de um terreno , em certa medida, determinado por condies

externas a ele (SMOLKA, 1983, p. 187). O fato que grande parte dessas externalidades
que acrescentam valor ao lote so promovidas pelo Estado, seja por meio de intervenes ou
obras com recursos pblicos, seja pela regulao urbanstica, que normatiza o seu uso e a
forma de sua ocupao. nessa dinmica de promoo de externalidades pela ao do Estado
que viabilizam a formao de rendas fundirias urbanas , e sua conseqente apropriao
privada pelo capital imobilirio que inserimos a parceria pblico-privada na produo do
espao.
Gonzales (1985) e Farret (1985)39 analisam o processo de formao dos preos
dos terrenos a partir do conceito de renda do solo agrcola40 e de sua adaptao para o caso
do solo urbano. Utilizando a contribuio desses autores e considerando os objetivos desta
pesquisa, destacamos tambm em trabalho anterior (COTA, 2002, p. 23-24) os conceitos
de Renda Absoluta (RA), Renda Monoplio (RM) e Renda Diferencial (I e II).
Resumidamente: 1) a Renda Absoluta se refere ao lucro suplementar que provm das
diferenas entre os preos de mercado e o preo da produo intrnseca terra. No a
propriedade do solo em si que gera a renda; no entanto, ela confere ao proprietrio o poder de
impedir a sua utilizao at que as condies econmicas propiciem a valorizao de onde se
pode retirar o excedente; 2) a Renda Monoplio surge da escassez de terras com determinadas
caractersticas: a condio de raridade transforma esse solo urbano em mercadoria singular,
cujas condies especiais permitem uma ocupao com caractersticas particulares ou
destinada a atividades especficas, que determinam o aumento do preo da terra; 3) as Rendas
Diferenciais surgem da alterao dos preos da terra proporcionada por suas condies
materiais e tcnicas, o que ir determinar o lucro excedente: a Renda Diferencial I se
relaciona com as qualificaes e os nveis de status social dos diferentes espaos (populao
residente, infra-estrutura, equipamentos e servios existentes, acessibilidade, etc., podem
acrescer valor a determinados terrenos), enquanto a Renda Diferencial II refere-se s
possibilidades de utilizao do solo urbano: sua intensidade de ocupao e a atividade
definida para a propriedade. Assim, a regulao urbanstica associa-se Renda Diferencial

39
Baseados nas contribuies clssicas de Harvey, Lojkine e, principalmente, Topalov.
40
Para detalhes sobre a origem do conceito, ver as referidas obras dos autores citados.
 78

II, interferindo no preo dos terrenos, que tero seus valores determinados essencialmente
pelo que neles se pode produzir. Da a importncia do zoneamento e seus parmetros
urbansticos (determinados pela regulao urbanstica): ele definir a tipologia dos espaos,
indicando para o mercado as tendncias de crescimento da cidade. Assim, o preo da terra
urbana influenciado pelas normas de regulao urbana, na medida em que estas ditam as
possibilidades de lucratividade propiciadas pelas diferentes localizaes no espao urbano.
Dentro desse referencial terico, pode-se reconhecer que o Estado, ao intervir no
espao urbano e ao definir as possibilidades de utilizao dos terrenos urbanos (ocupao e
uso), capaz de produzir um impacto sobre os preos desses terrenos, bem como sobre a
possibilidade dos proprietrios ou investidores imobilirios se apropriarem de rendas
fundirias urbanas. Assim, a regulao urbanstica, ao definir diferentes potenciais de
aproveitamento dos terrenos, acaba gerando valorizaes imobilirias que so apropriadas
privadamente, seja pelos proprietrios, seja pelos investidores imobilirios. Em contrapartida,
terrenos pouco atrativos (ou desprovidos de mais-valias fundirias, seja por suas
caractersticas naturais, locacionais ou pela ausncia da interveno estatal) acabam
contribuindo para o valor reduzido da terra e reforando processos de produo especficos
das periferias de baixa qualificao habitacional. Sobre essa questo, Ribeiro (1986, p. 43-66)
considera que os preos dos terrenos urbanos expressam a capitalizao das rendas fundirias,
definindo, nesse processo, a segregao social no espao.
Considerando ainda a mencionada abordagem de Smolka (1983) sobre a
promoo de externalidades pelo poder pblico, ressalta-se que as normas relativas s
intensidades de ocupao e aos usos do solo, definidas via regulao urbanstica, no esto
completamente dissociadas das obras pblicas e dos investimentos realizados pelo Estado
(SILVA, 1999, p. 92). Ao contrrio, as alteraes aplicadas a essas normas tomam por base
ou deveriam tomar as condies necessrias para que tais usos ou formas de ocupao
efetivamente ocorram, inclusive as caractersticas da infra-estrutura instalada nesses locais,
que permitiriam um maior adensamento ou uma maior atratividade conferida rea. Assim,
pode-se considerar que, em uma perspectiva temporal mais ampla, essas formas de atuao
do Estado esto relacionadas (Ibidem, p. 92).
No que se refere atividade imobiliria, pode-se dizer que a ao de
incorporadores imobilirios no depende diretamente da diferena entre o custo da construo
propriamente dita e o preo de venda dos imveis produzidos, mas sim da diferena entre os
custos gerais em que incorrem e a renda fundiria que podem extrair, o que torna os lucros
 79

da incorporao relativamente independentes da produtividade da indstria da construo

civil (SMOLKA, 1987, p. 67). Nesse sentido, o capital imobilirio organiza a produo e a
ocupao do espao urbano por meio de sua relao com os agentes e mecanismos de
produo do espao, destacando-se nesse contexto a regulao urbanstica. Pode-se dizer que
o setor imobilirio tira proveito da atuao do Estado para se apropriar de rendas fundirias
promovidas com recursos pblicos e, por que no dizer, da coletividade e obter a mxima
taxa de lucro. Segundo Smolka (1983, p. 205), uma das caractersticas do incorporador
imobilirio a de promover o empreendimento certo, no lugar certo, para o consumidor
certo. O mesmo autor chega a afirmar que se deve considerar o capital incorporador como
aquele responsvel pela organizao do uso do solo com vistas apropriao de rendas
fundirias na forma de lucros, e que este capital gera a segregao social do espao e as
caractersticas deste processo (SMOLKA, 1987, p. 41). Em sntese, esse o processo que
vem ocorrendo nas cidades brasileiras: o Estado, promovendo investimentos ou regulando a
produo do espao urbano, atua como gerador de rendas fundirias ao valorizar
determinados terrenos; ao mesmo tempo, o empreendedor imobilirio tira proveito dessas
vantagens geradas pela interveno estatal para construir imveis nesses terrenos valorizados
e vend-los por preo elevado. Pensando na produo de moradias, poucos so aqueles que
tero acesso a tais benefcios. Nesse sentido, pode-se dizer que a segregao social no espao
agravada, uma vez que somente tm acesso habitao aqueles que podem pagar por ela.
Em decorrncia dessa participao do poder pblico na produo do espao
urbano, surge a necessidade de se estabelecer regras e normas que regulem a ao dos
mltiplos agentes, preferencialmente dentro dos princpios da justia social. Tendo isso em
vista, devemos compreender o papel da legislao urbanstica como um instrumento que, nas
ltimas dcadas, vem ganhando relevncia na tentativa de regular e controlar a dinmica de
atuao do capital imobilirio no meio urbano. No caso brasileiro, a trajetria de aplicao da
legislao de zoneamento tem demonstrado que as vantagens (mais-valias fundirias) geradas
pela atuao pblica no espao urbano vm sendo apropriadas privadamente, algo que,
recentemente, passou a ser combatido pelo planejamento urbano.
No Brasil, a questo da apropriao privada e desigual das rendas fundirias
urbanas, promovidas pela interveno pblica, ensejou um conjunto de princpios e
proposies que, ao longo do tempo, foram conformando os conceitos de reforma urbana e
 80

de direito cidade41. Nesse contexto, deveriam ser propostos instrumentos alternativos de

planejamento urbano, que buscassem recuperar as mais-valias fundirias urbanas decorrentes
da atuao do Estado tanto na realizao de obras e melhorias pblicas como via regulao
urbanstica. Ao considerar a expresso recuperao de mais-valias fundirias urbanas,
entendemos que a est implcita a idia de recuper-las para a coletividade, com o
entendimento de que cabe a ela usufruir dos benefcios da interveno pblica no espao
urbano (SILVA, 1999, p. 79) benefcios que, entretanto, tm sido apropriados
privadamente.
Ressalte-se, a partir de ento, o aprimoramento dos instrumentos de planejamento
urbano e da regulao urbanstica ao buscarem reduzir a possibilidade de apropriao privada
das valorizaes fundirias. Por muito tempo, acreditou-se na legislao urbanstica em
especial, no zoneamento como principal estratgia de controle das formas de utilizao do
solo urbano. Entretanto, como veremos no item 1.2, o zoneamento tem papel importante na
gerao de renda fundiria, podendo promover uma valorizao diferenciada dos terrenos e
limitar o acesso terra urbana. Por isso, ele, por si s, considerado ineficaz para a promoo
do direito cidade, entendido este como a apropriao do espao urbano dentro dos
princpios da justia social. Assim, a redistribuio de vantagens ento alocadas privadamente
passou a ser um dos objetivos da nova poltica urbana instaurada no pas a partir da
Constituio Federal de 1988, com a proposta de novos instrumentos de planejamento e de
gesto urbanos. Com isso, a busca por cidades mais justas e democrticas vinculou-se
adoo de dispositivos que regulassem a ocupao e o uso do solo, e que tambm fossem
capazes de articular os interesses em torno do processo de produo, apropriao e consumo
do espao urbano. As parcerias pblico-privadas, recentemente adotadas como instrumento
de planejamento urbano, por meio das operaes urbanas, supostamente poderiam exercer tal
funo42.

1.1.2.3. Uma viso heterodoxa em defesa da regulao urbanstica

Ao longo deste captulo, vimos considerando o papel da poltica e do

planejamento urbanos como fundamentais acumulao capitalista e ao apaziguamento dos
conflitos decorrentes dos diferentes interesses relacionados produo do espao.

41
Pontos que sero abordados no captulo 2 e detalhados no captulo 3.
42
Abordaremos esta questo nos captulos 2, 3 e 4.
 81

Concordamos com Abramo (2007) quando ele contesta a verso da mo

invisvel do mercado que por si s orientaria a ao da livre iniciativa em relao ao solo
urbano, excluindo qualquer tipo de interveno estatal via poltica ou planejamento urbanos.
O autor, ao defender a poltica urbana e a regulao das aes do mercado (residencial),
busca destacar o papel da primeira como instrumento institucional imprescindvel ao
apaziguamento do furor das livres foras do mercado [...] capaz ao mesmo tempo de ampliar o
direito cidade desenvolvendo a cultura do plano (ABRAMO, 2007, p. 318). Para isso, ele
parte do discurso dos economistas ortodoxos que defendem a emergncia de uma ordem
espacial resultante da coordenao mercantil, e prope um caminho alternativo, heterodoxo,
em que considera que tal configurao espacial surge antes como pertinente a uma estrutura
caleidoscpica cuja fronteira entre a ordem e a desordem do uso do solo urbano opaca e
mutante (Ibidem, p. 317). Segundo o autor, a teoria da renda da terra, de certa maneira,
fortalece a idia de liberdade mercantil das escolhas de localizao (Ibidem, p. 316), j que
d nfase s formas como o setor imobilirio procura se apropriar de rendas fundirias
existentes a partir das diferentes localizaes dos terrenos urbanos. Essa teoria no considera,
porm, a dimenso social, as contradies existentes entre os agentes que atuam na produo
do espao, e nem, por conseguinte, os efeitos espaciais da interdependncia das escolhas de
localizao (Ibidem, p. 19), o que justificaria a atuao reguladora do Estado via poltica
urbana. Na sua interpretao alternativa e resistente concepo de um urbanismo neoliberal,
Abramo faz uso de vrios termos conceituais incerteza urbana, conveno urbana,
expectativas cruzadas, circuito monetrio urbano, homogeneizao-diferenciao da
estrutura urbana, inovao espacial nos quais se apia para desenvolver sua linha de
reflexo:

Acredito que essa leitura do mercado da localizao espacial venha mostrar que a
ordem espacial coordenada pelas convenes urbanas apresenta fragilidade
(instabilidade) e sensibilidade s perturbaes dos caprichos humanos (ordem
caleidoscpica) que exigem a utilizao de instrumentos no mercantis para garantir
a coordenao das decises de localizao e, portanto, a prpria ordem espacial.
Nesse sentido, a poltica urbana ainda um instrumento indispensvel
configurao da estrutura espacial da cidade. (ABRAMO, 2007, p. 25)

As perturbaes s quais o autor se refere estabelecem um ambiente de incerteza

urbana, sendo necessrias inovaes espaciais como componentes do jogo especulativo, de
coordenao mercantil, jogo cognitivo subjetivo que substitui a objetividade da teoria das
probabilidades e/ou o naturalismo da teoria da renda fundiria (ABRAMO, 2007, p. 323).
Assim, a configurao da ordem (residencial) por meio do mercado, ao recorrer a fenmenos
 82

cognitivos (antecipaes especulares) que se manifestam na crena de uma conveno,

alimenta essa mesma configurao. Levar em conta a dimenso cognitiva da coordenao
espacial mercantil pode resultar na emergncia de uma ordem urbana (conveno), mas
tambm no seu contrrio a desordem. justamente para evitar esse perigo promovido pela
coordenao mercantil por conveno que surge a necessidade de introduzir mediaes
institucionais (regulao e procedimentos institucionais) para garantir a visibilidade do
futuro urbano (Ibidem, p. 325) e a certeza de lucros capitalistas pela atividade imobiliria.
Segundo Abramo (1995, p. 532), razovel supor a existncia de outros mecanismos que
assegurariam a realizao da espacialidade construda urbana proposta pelo mercado
imobilirio. Consideramos estes mecanismos como parte da regulao, mas mais diretamente
ligados a formas institucionais adotadas para viabilizar interesses hegemnicos no mbito do
Estado. Os espaos democrtico-populares institudos para a deliberao das polticas urbanas
em momento recente no Brasil podem ser considerados exemplos destes mecanismos.
Para completar sua reflexo, Abramo (2007) faz uso do conceito de circuito
monetrio urbano, permitindo a passagem da dimenso cognitiva da coordenao mercantil
por conveno dimenso real da configurao residencial urbana (ABRAMO, 2007, p.
325). Segundo o autor, uma poltica urbana formulada sobre uma matriz analtica fundada
estritamente na teoria da renda fundiria corre o risco de deixar de lado componentes
essenciais da dinmica capitalista de configurao residencial (Ibidem, p. 326). Isso significa
que a produo capitalista de moradias reflete a busca da criao monetria pelos empresrios
imobilirios, o que muitas vezes leva-os a rejeitar as convenes e a recorrer a inovaes
espaciais que alteram as caractersticas de determinada localizao. Assim, uma inovao
espacial tem a capacidade de intervir em uma determinada localizao, prenunciando
mudanas no ciclo de vida dessa localizao. Acredita-se que as operaes urbanas
objeto particular de nosso estudo nesta tese e os planos de reabilitao urbana ambos
instrumentos de planejamento urbano utilizados recentemente em vrios pases tm essa
funo de conferir uma inovao espacial a determinadas reas urbanas, ampliando o que
Abramo considera ciclo de vida dos estoques imobilirios e as possibilidades de
acumulao do capital:

Diante disso, pode-se concluir que a verdadeira dinmica espacial a que resulta de
um conjunto de processos de difuso de inovaes espaciais regularmente renovado
por novas proposies de inovao na espacialidade e no uso do solo residencial
urbano. (ABRAMO, 2007, p. 328-329)
 83

Assim, caberia poltica urbana (regulao e procedimentos institucionais)

controlar o furor da especularidade urbana mercantil, contrariando o discurso neoliberal
urbano que aposta no mercado como resposta para uma eficaz e eficiente organizao
socioespacial.
importante ressaltar que acreditamos que essa viso proposta por Abramo pode
ser aplicada produo imobiliria do espao de forma mais ampla, e no somente
produo de moradias, como o caso do seu estudo em particular. Assim, partindo de suas
contribuies, entendemos que a parceria pblico-privada no significa necessariamente uma
expresso da globalizao neoliberal na produo do espao. Ao defend-la como uma forma
de regulao urbanstica, admitimos sua funo como instrumento da poltica e do
planejamento urbanos, e nesse contexto a consideramos uma ttica estratgica
(POULANTZAS, 1980) adotada pelo Estado e materializada por meio de uma inovao
espacial (ABRAMO, 2007) na regulao, que viabiliza interesses hegemnicos mesmo em
instncias consideradas democrticas da poltica urbana brasileira. Isso significa que a
regulao, em suas diferentes roupagens, continua sendo um meio de interveno estatal
necessrio tanto para controlar o furor do mercado quanto para tentar viabilizar o direito
cidade, servindo como instrumento de intermediao de conflitos nos processos de tomada de
deciso pelo Estado.

1.1.3. O planejamento urbano e a relao Estado-espao na acumulao

capitalista breve histrico

Lojkine (1981, p. 168) considera que a interveno estatal a forma mais

elaborada, mais desenvolvida, da resposta capitalista necessidade de socializao das foras
produtivas43. Segundo ele, a interveno do Estado no financiamento das condies gerais de
produo, bem como na planificao urbana isto , na coordenao da ocupao e
utilizao do solo urbano , foi fundamental para resolver as dificuldades imediatas do
desenvolvimento nos pases capitalistas centrais. Parte-se do princpio de que a interveno

43
Segundo Lojkine (1981, p. 145): "A socializao das foras produtivas, consecutivas ao desenvolvimento da
mais-valia relativa, no est em absoluto limitada formao do 'trabalhador coletivo' no local da produo; para
Marx, esse conceito de socializao estende-se de fato ao conjunto da reproduo do capital social". Assim, o
autor argumenta que a socializao das foras produtivas se estende ao conjunto da sociedade. Para isso, recorre
ao conceito elaborado por Marx de "condies gerais da produo" para definir a relao entre o processo que se
passa na produo imediata, na unidade de produo, e o processo global da produo e circulao do capital.
Assim, destaca os efeitos da socializao na urbanizao, estendendo-a ao conjunto da sociedade, e no apenas
limitada ao processo imediato da produo (Cf. LOJKINE, 1981).
 84

estatal no meio urbano um processo complexo, destinado a remover obstculos

socializao do espao urbano, constituindo-se tambm em uma forma de controle poltico
que pode ser usada como ferramenta de poder para legitimar determinados interesses.
A poltica urbana, como poltica pblica especfica, , assim, um meio de
integrao das dimenses econmica e poltica de uma dada formao social histrica
(SCHMIDT, 1983). Segundo Schmidt (1983, p. 37), tal poltica economicamente definida
de modo a permitir agir sobre o sistema de produo, e afeta politicamente a organizao e a
satisfao das necessidades da populao que ocupa o espao urbano. Entendendo o
planejamento urbano como um instrumento da poltica, caberia a este promover a reproduo
do capital por meio da regulao das formas de uso e ocupao do solo, viabilizando a
produo imobiliria do espao sem, no entanto, deixar de atender s necessidades sociais da
problemtica urbana, especialmente a socializao dos meios de consumo coletivo essenciais
reproduo social ampliada. Vimos, a partir do conceito elaborado por Poulantzas (1977,
1980), que a poltica de Estado (regulao e procedimentos institucionais) tem importante
funo no sentido de garantir a acumulao, para o que importante o consenso que envolve
os segmentos populares da sociedade. Ou seja, o Estado adota determinadas tticas
estratgicas para viabilizar os interesses hegemnicos, sem perda de legitimidade.
O planejamento urbano tem sido justificado, tradicionalmente, como soluo para
os males da cidade, constituindo-se em um instrumento a servio do Estado, servindo como
meio tcnico-poltico para a manuteno do status quo capitalista (SOUZA, 2006, p. 26).
Harvey (1985 citado por SOUZA, 2006, p. 27) chega a afirmar que:

[...] a tarefa do planejamento contribuir para o processo de reproduo social e, ao

faz-lo, o planejador adquire poderes em face da produo, manuteno e gesto do
ambiente construdo que lhe permitem intervir no sentido de manter e criar
condies para um crescimento equilibrado e conter conflitos civis e disputas
partidrias por meio de represso, cooptao ou integrao. (HARVEY, 1985, p.
175 citado por SOUZA, 2006, p. 27)

No mesmo sentido, Castells define a planificao urbana como a

[...] interveno do poltico sobre a articulao especfica das diferentes instncias

de uma formao social no mago de uma unidade coletiva de reproduo da fora
de trabalho, com a finalidade de assegurar sua reproduo ampliada, de regular as
contradies no antagnicas, assegurando assim os interesses da classe social no
conjunto da formao social e a reorganizao do sistema urbano, de modo a
garantir a reproduo estrutural do modo de produo dominante. (CASTELLS,
2000, p. 376-377)
 85

No entanto, esse enfoque nos parece limitado: seja por considerar o Estado como
um instrumento do capital, e o planejamento como ferramenta para operar as condies para a
acumulao; seja por acreditar no planejamento como forma de assegurar a reproduo social
e solucionar os problemas urbanos como se a interveno estatal garantisse a construo de
uma cidade mais justa e igualitria; seja por desconsiderar a possibilidade de construo de
formas mais crticas e democrticas de gesto e de planejamento, influenciadas pelo
reconhecimento das diferenas e pelo envolvimento efetivo dos cidados e, por extenso,
por desconsiderar os conflitos de classe existentes no prprio Estado. Assim, partiremos do
primeiro enfoque (o planejamento como ferramenta para a acumulao) para refletir sobre
este ltimo (o planejamento como instrumento poltico no contexto da gesto democrtica),
que tem caracterizado as polticas urbanas mais recentes.

* * *

Muito antes do advento da Revoluo Industrial, j era possvel observar prticas

relativas interveno pblica nos assentamentos humanos, em um perodo em que a cidade
era o locus do poder poltico, mas ainda no havia se tornado o locus do capital. Em geral,
essas prticas se caracterizavam por intervenes pontuais, por meio da execuo de obras
isoladas (aquedutos, galerias de esgoto, etc.), atendendo de forma parcial s necessidades
imediatas da populao ou ao aumento de conforto de alguns segmentos privilegiados da
sociedade (MUMFORD, 1991). Essas prticas urbansticas estavam associadas a uma
preocupao com a (re)organizao fsica das construes urbanas; no entanto, no
constituam uma atividade de planejamento generalizada.
Com a Revoluo Industrial, especialmente a partir do sculo 19, observam-se
mudanas tanto no papel exercido pelas cidades quanto na atuao do Estado, no que se refere
a intervenes na organizao do espao: o capitalismo encontra na cidade as condies para
sua reproduo, e as intervenes pblicas, antes pontuais, tornam-se necessrias
estruturao do espao, condio bsica para a acumulao capitalista. Segundo Benvolo
(1981, p. 9), quando os efeitos das transformaes da cidade industrial tornaram-se relevantes,
passou-se a pensar em aes reparadoras para corrigir os males da cidade, ento
considerada problemtica. O planejamento surge, assim, como um instrumento de interveno
estatal destinado a solucionar os males da urbanizao em massa. Foi nesse contexto que
surgiram idias abstratas e esquemticas no que se refere soluo dos problemas. Os
 86

chamados socialistas utpicos construram modelos de cidades ideais e, por isso, suas idias
apresentavam-se desprovidas de uma avaliao realista dos vnculos entre os programas
urbansticos e o desenvolvimento geral das relaes econmicas e sociais, no passando
mesmo de utopia. Destacam-se como pensadores utpicos: Owen, Saint-Simon, Fourier,
Godin, Cabet, Chadwick e Howard (CHOAY, 1979). De modo geral, as idias difundidas na
poca estavam carregadas de conceitos higienistas, focalizando a salubridade das construes
como o principal alvo da interveno pblica. Podemos, assim, identificar duas formas pelas
quais o processo de urbanizao e os problemas urbanos foram abordados a partir do
reconhecimento dos males da cidade industrial: uma primeira, na qual tais problemas foram
tratados a partir de modelos ideolgicos (utopias oitocentistas anteriormente citadas)
apresentados como alternativa cidade existente, que deviam ser adotados experimentalmente
longe desta; e uma segunda, na qual os problemas urbanos foram considerados em relao
direta com a cidade que se industrializava, indicando a necessidade de interveno tcnica na
busca de solues concretas para se corrigir os seus defeitos isolados (BENVOLO, 1981,
p. 47). Desta ltima, surgiu a legislao sanitria (FREITAS, 1996, p. 24), evidenciando a
necessidade de se criar instrumentos de controle adequados realidade urbana e aos seus
conflitos. Assim, a reordenao do espao e a higienizao socioespacial eram vistas pelos
engenheiros positivistas como solues para os problemas da cidade, o que leva Benvolo
(1981, p. 98) a considerar a legislao sanitria como precursora da moderna legislao
urbanstica44. Esse debate representa o alicerce para as discusses posteriores sobre o
planejamento urbano e o papel do Estado nesse processo.
O planejamento urbano aparece, assim, associado s idias de racionalidade, de
correo e ordem. A razo era a fora motriz que atendia perfeitamente aos objetivos de
saneamento da cidade e de organizao de seu espao fsico. Associado concepo
positivista, o planejamento urbano investiu na idia de uma rigorosa relao entre o meio
fsico e as atividades humanas, setorizando a cidade de acordo com as funes de trabalho,
moradia, lazer e circulao, e, por extenso, fragmentando o modo de vida de seus habitantes.
Essas diretrizes de ordenamento territorial consolidaram a matriz do urbanismo modernista
(MARICATO, 2000), baseada em critrios de racionalidade e de carter exclusivamente
tcnico, representados nas formas de interveno do Estado sobre os problemas da cidade. A

44
A Lei Inglesa de 31 de agosto de 1848 (Public Health Act) representou um marco importante na abordagem
normativa das questes urbanas, por revelar-se a primeira tentativa de considerao da nova situao urbano-
industrial, e por considerar os problemas urbanos de modo mais integrado (BENVOLO, 1981, p. 98-103).
 87

divulgao do modelo de planejamento funcionalista, adotado nos pases capitalistas centrais,

teve influncia em vrios pases do mundo. A realizao dos Congressos Internacionais de
Arquitetura Moderna (CIAM) teve papel fundamental nesse processo, contribuindo para a
divulgao mundial dos princpios fundamentais do urbanismo modernista. Segundo Maricato
(2000, p. 127), a primeira fase dos CIAMs 1928 a 1933 apresentou-se mais comprometida
com as questes sociais, contribuindo para a soluo dos problemas urbanos incluindo a
habitao nos pases capitalistas centrais. Veremos adiante que, durante esse perodo, tal
discusso internacional no chegou a ter repercusso no urbanismo e na prtica do
planejamento urbano no Brasil.
Segundo Maricato (2000), o planejamento urbano modernista ganhou
especificidades durante os anos do Welfare State nos pases centrais do capitalismo 1945 a
1975 , servindo aos objetivos de viabilizar as condies gerais para a acumulao e,
conseqentemente, contribuir para o crescimento econmico. Essa interveno estatal no
urbano foi acompanhada, no mesmo perodo, por um investimento significativo nas polticas
sociais, como forma de controlar o trabalho e a luta dos trabalhadores45. Deve-se ressaltar
que, na conceituao do planejamento nesse contexto, o Estado j assumia papel central:

A matriz terica que alimentava o planejamento nos pases capitalistas, mas no s

nestes, como tambm nos pases socialistas e, que embasou o ensino e a prtica do
planejamento urbano e regional na Amrica Latina, atribua ao Estado o papel de
portador da racionalidade, que evitaria as disfunes do mercado, como o
desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo polticas sociais), bem como
asseguraria o desenvolvimento econmico e social (com incentivos, subsdios,
produo da infra-estrutura, regulando preos, produzindo diretamente insumos
bsicos para a produo, etc.). (MARICATO, 2000, p. 126)

nesse sentido que entendemos o planejamento urbano, na poca do Welfare

State, como um instrumento econmico e poltico do Estado: viabiliza a acumulao e, por
outro lado, promove polticas associadas s demandas da populao, garantindo sua
legitimao. Sendo assim, a produo do espao constituiu uma importante estratgia de
desenvolvimento, monitorada e promovida pelo Estado, tendo no planejamento urbano
modernista um instrumento para viabilizar o modelo de produo fordista, que teve seu auge
no perodo que vai do ps-Guerra at os anos 1960/1970. Segundo Harvey (1996), o perodo
de acumulao de capital fordista foi marcado pela rigidez o grande capital convivia com o

45
O fordismo, e sua forma de articular as foras produtivas, esteve ligado a uma nova concepo das relaes
sociais, do homem, da famlia, da organizao social, demandando uma ao intervencionista do Estado tambm
nas polticas sociais.
 88

grande governo (welfare state) e com o grande trabalho (gigantescas corporaes sindicais) ,
caracterstica extensiva tambm ao planejamento urbano. A rigidez e o intervencionismo
estatal a ela associado constituram-se nos principais pontos a serem atacados pelas novas
formas de planejamento adotadas a partir dos anos 1970, no contexto da reestruturao
produtiva e do conseqente avano da ideologia neoliberal nas polticas pblicas, nas dcadas
de 1980 e 1990.
a partir das dcadas de 1970 e 1980 que as reflexes em torno do papel do
planejamento urbano ganham forma, destacando-se vrios autores que consideravam o
intervencionismo e o regulacionismo estatal como promotores das desigualdades
socioespaciais. Antes disso, em 1960, Jane Jacobs j havia denunciado o colapso da crena no
planejamento estatal e no modelo funcionalista de organizao das cidades, criticando a
segregao espacial e a ordem rgida decorrentes do urbanismo modernista (JACOBS, 1961).
Assim, ordem, racionalidade e funcionalidade tornam-se os alvos principais das crticas
especialmente da marxista eficcia do planejamento modernista na soluo dos problemas
urbanos e, em especial, na socializao dos meios de consumo coletivos. Nesse contexto, o
entendimento da cidade como um produto social (LEFEBVRE, 1974) toma forma no debate
sobre a cidade e o planejamento, debate que passa a valorizar o papel de diferentes agentes e
suas prticas no espao urbano. Lefebvre (1974), Harvey (1980) e Castells (1983)46 so
alguns dos autores responsveis por modificar significativamente o debate crtico sobre a
pesquisa urbana a partir dos anos 1970.
Pode-se considerar que grande parte da crtica e do descrdito relativos ao
planejamento urbano, em mbito mundial, est vinculada incapacidade do Estado
especificamente nos pases capitalistas centrais, atravs do welfare state em responder s
expectativas de prosperidade econmica dos anos 1970 em diante. Segundo Maricato:

O colapso da crena no controle racional e centralizado dos destinos de sistemas

sociais faz parte de uma grande mudana que aprofunda a internacionalizao das
relaes mundiais, procurando erodir a base territorial nacional sobre a qual se
fundamentou o Estado Moderno. (MARICATO, 2000, p. 129)

Nesse sentido, a globalizao econmica e o avano da ideologia neoliberal, nas

dcadas de 1980 e 1990, contriburam para reforar a crtica ao intervencionismo estatal e ao
planejamento controlador, dando lugar flexibilidade na definio das normas de
ordenamento espacial e permitindo maior participao dos agentes do mercado na deliberao

46
J citados no item 1.1.1.
 89

sobre as polticas urbanas. A suposta ineficcia do planejamento modernista (racionalista)

passa a ser o principal argumento utilizado internacionalmente para anunciar sua crise. Dois
fatos contribuem para isso:

a necessidade do Estado atuar na renovao das condies de acumulao47

em um momento de reestruturao produtiva. Para isso, ele muda
substancialmente sua funo: assegura um controle menor da atuao do
capital e compartilha com a economia de mercado a responsabilidade pela
minimizao dos problemas urbanos das cidades (seja promovendo
concesses, seja privatizando determinados servios pblicos, ou ainda
efetivando parcerias com a iniciativa privada para garantir eficincia gesto
urbana);
o reconhecimento de que o planejamento de cima para baixo, ao
desconsiderar a populao diretamente influenciada pelas aes regulatrias e
controladoras do Estado, promoveu intervenes desvinculadas das reais
necessidades das diferentes comunidades, contribuindo para a perda de
legitimidade dessas posturas.

Trata-se da crise da matriz modernista-funcionalista, que alimentou o

planejamento urbano em boa parte do sculo 20, e cuja mudana passa a ser debatida a partir
dos anos 1980. Segundo Ferrari Jnior (2004), a principal constatao desses debates que:

[...] o planejamento do territrio no mais representado pelo ato de controle rgido

e fechado e sim por uma postura de coordenao flexvel e aberta, transferindo a
execuo e parte do planejamento de aes para unidades inferiores de
administrao, promovendo incentivos ao empreendedorismo das cidades e das
metrpoles para possurem uma imagem forte e positiva. (FERRARI JNIOR,
2004, p. 19)

Percebe-se que o processo de globalizao e de flexibilizao da economia, alm

de contribuir para o descrdito do iderio modernista de planejamento e de consolidar o

47
Harvey (2005) considera que as crises do capitalismo tm o efeito de expandir a capacidade produtiva e de
renovar as condies de acumulao, o que ter conseqncias na produo do espao e na interveno do
Estado no urbano.
 90

iderio neoliberal nas polticas48, implicou na crescente importncia conferida s cidades e na

afirmao do poder local, reforando o desmonte das polticas centralizadoras e definindo
uma nova forma de tratamento das questes urbanas o que resultaria em novas formas de
regulao.
nesse ambiente de afirmao dos ideais neoliberais, de descentralizao das
polticas, de desregulao dos compromissos estatais e de gesto participativa implicando
novas formas de atuao, seja do Estado, seja da sociedade que discutiremos o planejamento
urbano no Brasil, especialmente a partir dos anos 1980. No s os problemas urbanos
demandavam formas urgentes de tratamento, como a gesto urbana passava a incorporar a
sociedade civil na discusso das polticas pblicas, acenando para uma nova forma de atuao
poltica, na qual a populao reivindicava solues para suas necessidades. Alm disso, o
municpio se fortalecia como instncia de poder, responsvel pela resoluo de seus prprios
problemas e, ao mesmo tempo, constituindo-se no locus de definio de polticas, agora,
porm, em um contexto democrtico de governo. Desenvolveremos essa discusso no
captulo 2, quando sero abordadas as transformaes socioespaciais observadas como
conseqncia das novas formas de produo e circulao do capital, buscando situar as
supostas mudanas no planejamento urbano brasileiro e em seus instrumentos nesse
contexto.
A anlise do Estado brasileiro deve levar em conta as especificidades quanto s
relaes de foras sociais associadas produo capitalista. De acordo com Martins:

A questo do Estado s ganha sentido terico e prtico e da parte das dificuldades

que apresenta se relacionada s formas particulares de estruturao da sociedade
capitalista em contextos histricos especficos; vale dizer: se relacionada s formas
histricas concretas de organizao e funcionamento do mercado e do sistema
produtivo, da estruturao das classes e das condies em que representam seus
interesses, os graus da autonomia assumida pela dimenso poltica e do novo papel
das burocracias nas diferentes sociedades capitalistas contemporneas. (MARTINS,
1985, p. 18)

Isso significa que, na medida em que as sociedades seguem processos histricos

distintos e apresentam padres diferenciados de estruturao interna e de insero no mercado
mundial, o relacionamento entre Estado e sociedade assume padres tambm distintos.

48
Entretanto, acreditamos que a globalizao neoliberal ir produzir diferentes formas de manifestao
socioespacial, considerando-se as diversidades existentes em diferentes nveis escalares entre interesses
nacionais, regionais, urbanos e locais , assim como entre fatores econmicos, histricos, polticos e sociais que
compem cada nvel escalar (BRAND, 2008, p. 12-13). Ou seja, entendemos que a globalizao neoliberal ir se
manifestar de formas diversas em cada lugar, dadas suas especificidades histrico-culturais e as relaes entre os
diferentes agentes que atuam na produo do espao.
 91

Alm disso, Schmidt (1983, p. 26) considera que a prpria existncia de uma
unidade poltica49 forjada pelo Estado, unidade que oculta desequilbrios internos de poder e
riqueza, indica que o Estado absolutamente necessrio realizao de um crescimento
permanente, e tambm que ele deve ser entendido como um sistema repleto de contradies
internas. com o objetivo de verificar tais contradies no cenrio das especificidades
brasileiras que procuramos desenvolver a temtica da parceria pblico-privada no
planejamento urbano, refletindo sobre a relao sociedade-Estado na poltica urbana nacional
e no caso especfico de Belo Horizonte.
Acreditamos que no Brasil, mesmo em um contexto democrtico de gesto das
polticas, o Estado utiliza e controla o espao, seja por meio do planejamento, seja
legitimando os interesses privados na produo deste espao; ou, ainda, garantindo
determinadas formas de coalizes nos espaos de participao democrtica institucionalizados
para a promoo da gesto participativa50, que na prtica terminam por viabilizar interesses
hegemnicos.

1.2. O Estado e o urbano no Brasil

Seguindo a reflexo desenvolvida no item 1.1, que se refere relao entre Estado
e espao na acumulao capitalista, passamos anlise do caso brasileiro. Em um primeiro
momento, focalizamos o processo de produo do espao no pas, discutindo o papel do
Estado e sua relao com o urbano, com nfase no perodo de 1960-1980. Buscamos com isso
mostrar que a relao do Estado brasileiro com a iniciativa privada na produo do espao
urbano histrica, j existindo muito antes da consolidao, em momento recente, da
parceria pblico-privada como um instrumento explcito de planejamento urbano.
Oliveira (1982) acredita que as relaes entre o Estado e o urbano no Brasil ainda
carecem de um trabalho terico mais profundo, o que pode ser feito a partir da anlise
emprica das expresses dessas relaes. nesse sentido que procuramos compreender a ao
do Estado no espao urbano, sem nos determos apenas em suas atuaes na regulao
urbanstica, e indo alm da simples constatao da influncia dos investimentos estatais sobre
as cidades, mas, principalmente, avaliando as conseqncias dessas aes aplicadas

49
Considera-se unidade poltica o predomnio de certos interesses especficos, coexistindo com outros
interesses diferenciados no mbito de uma unidade forjada entre classes ou segmentos de classe politicamente
dominantes, sob a gide de um determinado Estado capitalista (SCHMIDT, 1983, p. 24).
50
Assunto a ser explorado no captulo 5, para o caso de Belo Horizonte.
 92

produo do espao e seu reflexo na economia e na sociedade brasileiras e, por extenso, na

poltica urbana que toma forma no pas em cada perodo histrico.

* * *

Podemos compreender o urbano no Brasil como uma expresso da urbanizao da

economia e da sociedade brasileiras, e essas como extenses das relaes de produo
capitalistas (OLIVEIRA, 1977). Entretanto, alguns pressupostos histricos da formao do
urbano no pas so derivados da economia colonial brasileira (OLIVEIRA, 1982), o que
refletir na forma de urbanizao que se dar, em especial, a partir da industrializao. As
cidades brasileiras se constituram segundo um padro litorneo, orientadas para a exportao
das monoculturas: primeiramente o acar, depois o algodo e, posteriormente, o caf. De
fato, desde a poca colonial, o Brasil desenvolveu uma produo agrcola voltada para
exportao, o que se refletiu na constituio do territrio nacional. At meados do sculo 18, a
maior parte da populao brasileira se concentrava no litoral, distribuio que comeou a ser
alterada a partir da minerao, que levou um nmero significativo de pessoas a se mudar para
as minas de ouro em Gois e Minas Gerais, principalmente. As cidades representavam,
naquele sculo, o controle da economia agroexportadora, servindo de sede tanto para os
aparelhos que fazem a ligao da produo com a circulao internacional da mercadoria
quanto os aparelhos de Estado (Ibidem, p. 37) em um primeiro momento, o Estado
portugus; depois, o Estado brasileiro.
A estrutura urbana brasileira comeou a apresentar mudanas especialmente a
partir do cultivo do caf: para o escoamento da produo realizada no interior do pas, em
especial nos estados de So Paulo e Paran desenvolveu-se uma rede ferroviria que
representava o elo de ligao entre o litoral e o interior. Tal medida consolidou a formao de
redes urbanas para a produo e favoreceu o deslocamento de pessoas no territrio,
facilitando o xodo rural-urbano, principalmente em direo a So Paulo e Rio de Janeiro
(capital do pas na poca). Esse fenmeno seria incrementado a partir de 1888 com a abolio
da escravido, marco da introduo do trabalho livre e assalariado no pas. A oportunidade de
emprego nas grandes cidades, em especial em atividades tercirias (comrcio e servios),
justificaria a atratividade dos centros urbanos tanto para os imigrantes quanto para os ex-
escravos, dando incio a um incipiente processo de urbanizao na regio centro-sul do Brasil.
Tais fatores (economia cafeeira e abolio) contriburam para as mudanas ocorridas no pas a
 93

partir da segunda metade do sculo 19, e para viabilizar, de fato, a urbanizao brasileira
(MARICATO, 1997). No entanto, at o final do sculo, 80% da populao ainda
permaneciam no campo. Esse quadro somente se inverteria a partir da industrializao, isto ,
quando a cidade se tornaria o locus da produo capitalista.
De fato, a industrializao redefiniu o que o urbano no Brasil, j que, a partir
dela, ele [o urbano] passa a ser a sede no s dos aparelhos burocrticos do Estado quanto do
capital comercial, passando a ser a sede do novo aparelho produtivo que a indstria
(OLIVEIRA, 1982, p. 38). Segundo Oliveira (1982, p. 38), mesmo que j existisse um
processo de urbanizao no pas, ele se redefiniria a partir do momento em que a cidade
passasse a ser tambm a sede do aparelho produtivo.
No que se refere relao do Estado com o urbano at a industrializao, ela era
muito clara: estava pautada no carter burocrtico desse agente em resguardar a produo
(agroexportadora) e viabilizar sua destinao: o mercado internacional51. Destaca-se tambm
o fato de que a produo agroexportadora se fundava no trabalho escravo, negando a cidade
como mercado de trabalho, pelo carter autrquico das produes agrcolas e [...] como
espao da diviso social do trabalho (OLIVEIRA, 1982, p. 41). Esse fato contribuiu para o
ritmo acelerado da urbanizao brasileira a partir da industrializao. Segundo Oliveira, a
industrializao imps um padro de acumulao que potencializou a urbanizao, num ritmo
muito superior ao da prpria industrializao:

O fato de que a diviso social do trabalho nos perodos anteriores era estanque
autarquia nos campos vai impor que a industrializao no Brasil vai ter que se
fazer imediatamente urbana e excepcionalmente urbana. [...]. O que quero dizer com
isso que, quando a industrializao comea a ser o motor da expanso capitalista
no Brasil, ela tem que ser simultaneamente urbana, e tem que ser fundamentalmente
urbana porque no pode apoiar-se em nenhuma pretrita diviso social do trabalho
no interior das unidades agrcolas. (OLIVEIRA, 1982, p. 42)

Isso significa que a unidade de produo agrcola no continha em seu interior

uma diviso social do trabalho a diviso estava pautada mais na relao campo-cidade que
pudesse servir de transio industrializao. Assim, foi a prpria industrializao que levou

51
Com o tempo, as cidades, enquanto sede tambm do capital comercial, comeam a ser palco de algumas
revolues justificadas pelas contradies existentes entre os capitais comerciais; em especial, entre os
interesses produtivos nacionais e os interesses da economia agroexportadora. Esses movimentos revolucionrios
denunciavam o fato de que o capital comercial, sediado nas cidades, comeava, de um lado, a entrar em
contradio com o prprio tipo de apropriao do excedente que o Estado portugus realizava e, de outro,
tinha na estrutura produtiva montada no complexo latifndio-minifndio, um obstculo sua penetrao no
prprio corao do sistema produtivo (OLIVEIRA, 1982, p. 40). Esses conflitos, segundo Oliveira,
representavam, na verdade, o conflito de interesses que comeava a se esboar entre a cidade e o campo (no
Brasil) e entre as cidades e a metrpole portuguesa.
 94

para as cidades, de uma s vez, de uma pancada, todo este exrcito industrial de reserva,
vindo dos campos (OLIVEIRA, 1982, p. 43). Ao instalar-se nas cidades brasileiras, a
indstria tambm no encontrou a uma diviso social do trabalho que desse lugar a unidades
produtivas de pequeno porte; com isso, assumiu, a partir dos anos 1930, o papel de motor
dessa diviso consequentemente, pode-se dizer que a acumulao capitalista se caracterizou,
a partir de ento, como essencialmente urbana e industrial. Como resultado dessa dinmica,
foram registradas, da dcada de 1930 em diante, taxas de urbanizao muito superiores s
necessrias para o preenchimento dos postos de trabalho nas fbricas. Com isso, a
industrializao e a acelerada urbanizao dela decorrente passaram a exigir uma srie de
requisitos que as cidades no ofereciam, fato que iria demandar novas formas de interveno
do Estado nesse novo urbano.
No Brasil, o processo de industrializao assim como os fenmenos dele
decorrentes: migrao, concentrao urbana, especulao fundiria, necessidade de infra-
estrutura, etc. teve o Estado como suporte: caberia a ele nos termos de Lojkine (1981)
criar e manter as condies gerais e sociais de reproduo do capital e, tambm, socializar
seus custos. Entretanto, na prtica, o que o Estado brasileiro fez foi promover as condies
gerais para a produo industrial, por meio de investimentos pblicos direcionados para esse
propsito, e controlar as relaes capital-trabalho, regulando o novo mercado de mo-de-obra
com a fixao do preo da fora de trabalho52. Tais medidas permitiram viabilizar a
transposio da economia agroexportadora para a urbana e industrial (a partir da dcada de
1930), inclusive penalizando a primeira e transferindo investimentos e mo-de-obra para a
segunda. Esse fato tambm foi importante para redefinir as relaes entre as oligarquias
agrrias e a burguesia industrial emergente, definindo novas relaes de produo no pas. A
potencializao da acumulao capitalista por meio da regulao do mercado de trabalho no

52
Inicialmente (a partir dos anos 1930 e durante todo o perodo varguista), a ao do Estado se far
essencialmente pela regulao das relaes capital-trabalho. Essa regulao, por meio da legislao trabalhista
adotada pelo governo federal no perodo 1930-1945, foi proposta, segundo Ianni (1977, p. 34) com o objetivo
precpuo de sistematizar e formalizar as relaes polticas entre as classes sociais urbanas, inclusive
pacificando as relaes no mercado de trabalho urbano (setores secundrio e tercirio). Oliveira (1982, p. 43),
entretanto, observa que, sem essa regulao, seria impossvel saber quanto pagar pela fora de trabalho: sem
isso, o capitalista no sabe nem quanto investir em capital varivel, nem quanto esperar da taxa de lucro de
aplicao de seus capitais. Segundo esse autor, o Estado ter papel determinante na constituio da articulao
capital-trabalho. Veremos adiante que os investimentos do Estado para promover as condies gerais para a
produo industrial ocorreram efetivamente a partir dos anos 1950, servindo de suporte no somente ao capital
nacional, mas principalmente ao capital estrangeiro que se implantava no pas, viabilizando o chamado
fordismo perifrico no territrio brasileiro.
 95

Brasil constituiu, segundo Oliveira (1982), a expresso mais significativa da relao entre o
Estado e o urbano no pas.
A interveno do Estado como gestor da urbanizao permitiu que a indstria
incorporasse trabalho com menor valor (SEABRA, 2000), uma vez que grande parte da
demanda era por trabalho no qualificado, alm de implicar na no absoro da maior parte da
populao por esse setor, ficando esta excluda das atividades industriais. Observa-se, assim,
que a lgica da acumulao que acompanhou o desenvolvimento industrial brasileiro se
apoiou na dilapidao da fora de trabalho. Na presena de uma vasta reserva de mo-de-obra
e na ausncia de uma slida organizao sindical e poltica da classe trabalhadora, tornou-se
fcil aumentar as taxas de explorao. Com isso, tanto a populao empregada, com
baixssimos salrios, como a mo-de-obra no absorvida pela indstria se viram
marginalizadas, com dificuldades de acesso terra, moradia e aos meios de consumo
coletivos de forma geral. Pode-se dizer que no Brasil o crescimento urbano foi acompanhado
por um processo de pauperizao de parcela significativa da populao, materializado na
segregao socioespacial caracterstica das cidades brasileiras.
Segundo Costa (1991, p. 52), a maior parte dos problemas urbanos no Brasil
estaria ligada s dificuldades que uma significativa parte da populao enfrenta em relao
ao acesso aos meios de consumo coletivo, e forma como a terra urbana ocupada e
usada, resultando em um processo de excluso dos seguimentos de baixa renda da
populao.
O acentuado crescimento urbano brasileiro e a acelerada urbanizao seriam
incrementados no perodo entre 1950 e 1980, com a entrada das empresas multinacionais no
Brasil e a viabilizao, pelo Estado, do fordismo perifrico53.
A contradio entre a industrializao da periferia do mundo capitalista e a
conduta dos estados centrais, cujas empresas procuravam implantar filiais no pas, levou o
estado brasileiro a assumir certas tarefas que a prpria burguesia nacional no era capaz de
dar conta (OLIVEIRA, 1982, p. 48), tanto pelo prprio carter autrquico que a
industrializao havia imposto s cidades o que debilitava o poder de acumulao de cada
grupo econmico individualmente considerado como pelo fato de a industrializao
perifrica ter de absorver bens de capital e padres tecnolgicos muito superiores prpria
capacidade de acumulao dos grupos nacionais. O Estado entra nesse contexto como

53
J citado no item 1.1 deste captulo.
 96

componente fundamental, suprindo certas debilidades da acumulao e passando a interferir

no setor produtivo, realizando a centralizao de capitais sintoma da implementao da fase
monopolista na economia brasileira (OLIVEIRA, op.cit., p. 48).
Por outro lado, as empresas internacionais que aqui se instalavam traziam consigo
um estilo prprio de organizao, uma diviso social do trabalho que teria reflexos na relao
entre o Estado e o urbano a partir dos anos 1950. Nesse novo modelo, destacava-se o
chamado trabalho improdutivo, composto por gerentes, executivos e um conjunto de cargos
que representavam o capitalista na gesto do trabalho produtivo das empresas. Essa parcela de
trabalhadores improdutivos corresponderia s classes mdias. Segundo Oliveira (1982, p.
50), isso teve repercusses do ponto de vista da organizao urbana, uma vez que essas
novas classes mdias criaram demandas dentro da cidade, s quais caberia ao Estado
atender. O peso das classes mdias emerge com enorme fora (Ibidem, p. 50), e o Estado,
do ponto de vista de sua relao com o urbano, passa a ser, em grande medida, determinado
pela demanda das classes mdias dentro das cidades (Ibidem, p. 51). Ressalta-se ainda que
este segmento representava no somente um peso social na nova estrutura de classe brasileira,
mas tambm um enorme peso poltico. Nesse sentido, no que diz respeito aos investimentos
e gastos pblicos, o Estado passou a privilegiar essa frao de classe, em detrimento dos
segmentos populares em geral, que ficaram desatendidos pelas polticas estatais. Tal
situao aumentaria a presso por oferta de habitao e outros meios de consumo coletivo
em especial, para os segmentos de mais baixa renda da populao , mas o Estado brasileiro
no promoveu, na mesma medida da demanda, polticas compensatrias como aquelas
adotadas na poca do welfare state nos pases centrais que pudessem fazer frente aos efeitos
negativos da acumulao capitalista sobre a distribuio da renda.
Destaca-se o fato de que, durante o regime militar, o desmantelamento da
organizao econmica e poltica das classes trabalhadoras tornou-as, na verdade, agentes
sem voz dentro da estrutura poltica brasileira e excludas do aparelho do Estado
(OLIVEIRA, 1982, p. 51). Essa afonia das classes populares permitiu que o Estado
direcionasse seus gastos e esforos para atender s exigncias da classe mdia, no se
limitando a viabilizar as condies de produo, mas atuando diretamente por meio do setor
produtivo estatal e servindo de articulador geral da economia brasileira.
Assim, pode-se dizer que o papel do Estado foi determinante para o acirramento
das contradies que caracterizaram o desenvolvimento capitalista brasileiro, na medida em
que sua atuao privilegiou o desenvolvimento das condies gerais de produo e o
 97

atendimento s demandas das classes mdias, em detrimento dos meios de consumo coletivo
(LOJKINE, 1981; CASTELLS, 1983) necessrios reproduo social ampliada da fora de
trabalho. Pobreza, deteriorao das condies de vida urbana e desigualdade socioespacial so
os resultados dessa canalizao de recursos pblicos para a promoo de propsitos privados.

1.2.1. Poltica e planejamento urbanos no Brasil: de 1964 ao final dos anos

1980

A partir dos anos 1950, principalmente, os espaos nacionais foram redefinidos e

submetidos aos interesses de uma burguesia industrialista, associada a empresas de capital
estrangeiro (SEABRA, 2000, p. 73). Desde ento, a concentrao de investimentos por parte
do Estado, visando viabilizar a acumulao de capital, promoveu uma desigualdade territorial
em escala nacional, ao privilegiar algumas regies e reas urbanas, em detrimento de outras.
Assim, desde o incio dos anos 1960, j havia a conscincia da necessidade de se assumir o
desenvolvimento regional e urbano como problemtica nacional e como tarefa fundamental
do governo, considerando-se a acelerao do processo de urbanizao no Brasil. Entretanto, a
institucionalizao do planejamento urbano em mbito federal somente ocorreria a partir de
1964, quando se deu o golpe militar no pas. nesse contexto de centralizao de poder
poltico, financeiro e econmico que se institucionalizaria uma poltica urbana de abrangncia
nacional54.
Ao canalizar recursos para a promoo das condies gerais de produo,
atendendo aos interesses da acumulao, em detrimento da reproduo ampliada da fora de
trabalho, o Estado brasileiro, provedor e autoritrio, contribuiu para o acirramento dos
problemas urbanos, num verdadeiro processo de espoliao urbana, que assim definido
por Kowarick:

[...] o somatrio de extorses que se operam atravs da inexistncia ou

precariedade de servios de consumo coletivo, apresentados como socialmente
necessrios em relao aos nveis de subsistncia, e que agudizam ainda mais a
dilapidao realizada no mbito das relaes de trabalho. (KOWARICK, 1979, p.
62)

54
Referimo-nos poltica urbana fortemente centralizada no governo federal, e que se expressa, inicialmente,
por meio da poltica do Banco Nacional de Habitao (BNH) e, posteriormente, por meio do II Plano Nacional
de Desenvolvimento, como veremos adiante.
 98

Assim, a lgica da acumulao que viabilizou o desenvolvimento brasileiro at

os anos 1980 apoiou-se na dilapidao da fora de trabalho e na precariedade do acesso aos
meios de consumo coletivo.
No perodo entre 1960 e 1980, os problemas urbanos se agravam: a desigualdade
socioespacial, fruto de um processo de industrializao concentrador e segregador, se
manifestaria no espao urbano por meio da cidade bipartida uma legal e outra ilegal. As
favelas, aglomerados urbanos ilegais, so expresses espaciais da pauperizao da sociedade
brasileira: elas e as periferias urbanas aglomerados distantes dos centros, que tambm
surgem nesse contexto, e que so, em sua maioria, irregulares ou clandestinos, carentes de
infra-estrutura e servios urbanos expressam a forma precria como grande parte da
populao tinha acesso moradia nas grandes cidades brasileiras (KOWARICK, 1979).
O agravamento dos problemas urbanos levou o Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB) a realizar em 1963, em Petrpolis, o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana,
buscando refletir sobre as formas de ordenamento do desenvolvimento urbano no pas. Nesse
seminrio, foram discutidas questes relativas reforma urbana, detendo-se na necessidade
de regulao do uso do solo urbano, das construes e dos investimentos setoriais, numa
tentativa de ao integrada para o controle estatal do espao urbano55. O objetivo do
seminrio era inserir a questo urbana nas discusses das reformas de base de Joo Goulart.
De fato, at ento, tal questo no havia sido abordada pelo Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social (1962-1964), formulado por Joo Goulart no incio de
seu governo e, somente no incio de 1963, a necessidade de se tratar a questo urbana
articulada ao desenvolvimento do pas, e de se formular solues para os problemas da
habitao foi explicitada (BASSUL, 2004, p. 80)56. Ao vincular a questo urbana poltica de
desenvolvimento econmico e social nacional, buscava-se instituir uma poltica habitacional
conjugada com outras polticas pblicas e articulada a planos nacionais integrados em todos
os nveis planejamento global nos nveis nacional, regional, estadual e municipal. Ou seja,
havia desde 1963 o reconhecimento de que a questo habitacional era um problema cuja
soluo exigiria forte interveno do Estado, por meio de uma poltica nacional.

55
Segundo Maricato (2001, p. 97), o contexto histrico era de intensa mobilizao da sociedade civil e de
debates das grandes reformas sociais nacionais: agrria, da sade, da educao, da cultura, entre outras. No
entanto, o contexto poltico nacional mudaria radicalmente de 1963 para 1964, em razo do golpe militar, o que
representaria uma reverso das propostas polticas das reformas de base que estavam sendo construdas
democraticamente.
56
Os resultados do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana sero analisados no captulo 3, quando
abordaremos a trajetria dos princpios da reforma urbana e a busca pela efetivao do direito cidade na
regulao urbanstica brasileira.
 99

Destaca-se o fato de que, nos anos 1960, embora j houvesse iniciativas locais de
planejamento em algumas cidades onde os problemas urbanos se manifestavam de forma
intensa, ainda no se podia falar em uma poltica urbana institucionalizada no pas como um
todo. Entretanto, importante ressaltar que, no nvel intra-urbano, essas iniciativas locais
resultaram, em geral, em planos tecnocrticos, frutos de um saber especializado que ignorava
a opinio da populao e desconsiderava a realidade de cada cidade (MARICATO, 1997).
Assim, diante do novo regime, do esvaziamento do legislativo e da desarticulao da
sociedade civil, o planejamento foi cada vez mais se limitando viso centralizada e
tecnocrtica que dominava o sistema de gesto do pas na poca (ROLNIK, 1990;
FELDMAN, 1996). Alm disso, os instrumentos de planejamento utilizados no tratamento da
questo urbana em especial o zoneamento acabaram por acirrar os problemas urbanos que
pretendiam combater como abordaremos adiante neste trabalho. Assim, a partir do golpe
militar de 1964, a poltica urbana caminharia em outra direo, diferente das propostas
discutidas e dos objetivos traados em 1963.
Em 1964, j no regime militar, foi criado o Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERFHAU), cujo objetivo era prestar assistncia tcnica aos municpios e
incentivar a criao de rgos locais de planejamento. a partir desse momento que se define
uma poltica nacional de planejamento urbano, com a proposta de elaborao de planos que
deveriam aplicar a metodologia estabelecida pelo prprio SERFHAU metodologia do
planejamento compreensivo57. Assim, nesse primeiro momento de institucionalizao da
poltica e do planejamento urbanos no Brasil (at o incio dos anos 1970), estes se orientavam,
por um lado, pelos incentivos (financeiros principalmente) concedidos aos municpios para
que aderissem ao processo de adoo de planos de desenvolvimento local integrados; e por
outro, pela necessidade de recuperao da economia, ento em processo de recesso, e de
resoluo dos problemas sociais da populao de baixa renda, pela institucionalizao do
Sistema Financeiro da Habitao (SFH). A poltica de habitao, baseada na criao do SFH e
do Banco Nacional de Habitao (BNH), tinha em seu discurso objetivos amplos e
ambiciosos, que visavam solucionar o problema do dficit de moradias no pas, especialmente
para a populao de baixa renda. Essas medidas faziam parte do Plano de Ao Econmica do
Governo (PAEG) do presidente Castelo Branco, uma tentativa de recuperar o crescimento

57
Trata-se de trabalhos caracterizados por amplos diagnsticos (planos compreensivos), resultando, assim, em
estudos sobre o urbano importantes para o conhecimento dos problemas locais, mas que, na prtica, no
conseguiram mobilizar os governos para uma ao efetiva.
 100

econmico do pas por meio da transferncia de recursos para o setor da construo civil e da
criao de empregos urbanos para a populao de baixa qualificao profissional, sem deixar
de atender tambm s demandas de moradia da classe mdia.
Por vrios motivos, os resultados de tais iniciativas foram mnimos, tanto do
ponto de vista econmico quanto do social. A elaborao de planos locais integrados, segundo
Monte-Mr (1980), resultou em efeitos quase nulos, uma vez que aqueles que foram
elaborados, por razes diversas, no foram colocados em prtica58. Quanto poltica
habitacional, esta teve pequeno sucesso. Segundo anlise de Azevedo e Andrade (1982, p.
120), "no foi o objetivo social o vitorioso". Um balano dos resultados de vinte e dois anos
(1964-1986) de atuao do SFH e do BNH mostra que apenas aproximadamente trs milhes
de unidades foram financiadas. Destas, somente 35,0% para o chamado "mercado popular".
Enquanto isso, o mercado para as faixas de renda superior foi contemplado com 43,2% do
total, restando ao mercado intermedirio 21,8% (AZEVEDO e ANDRADE, 1982, p. 121).
Quando se considera o volume de recursos utilizados na produo dessas unidades, constata-
se que a concentrao nas camadas de alta renda da populao ainda mais significativa.
Alm disso, uma anlise do "mercado popular" contemplado revela uma insignificante
participao da faixa de renda abaixo de trs salrios mnimos, incapaz de pagar por qualquer
tipo de financiamento. Ressalta-se que o BNH no incluiu o atendimento s famlias com
renda salarial inferior a um salrio mnimo.
O programa de Metas e Bases para a Ao do Governo (1970), completado
posteriormente com o I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND (1971), objetivava o
fortalecimento da economia, cabendo ao Estado o papel de estimular a modernizao das
empresas privadas (incentivando a busca de novas tecnologias), proteger os setores nacionais,
investir em infra-estrutura, racionalizar e aumentar a produtividade do setor pblico e facilitar
os setores exportadores para a gerao de divisas que possibilitassem a importao de bens de
capital. O resultado foi que, em um curto perodo de tempo (1968 1973), o PIB brasileiro
cresceu a uma mdia 10 a 11% ao ano, elevando a economia brasileira condio de oitavo
PIB do mundo. Identificado como uma espcie de auge do fordismo perifrico, tal
fenmeno contribuiu para o que governo militar adotasse um discurso ufanista sobre as
possibilidades do desenvolvimento socioeconmico brasileiro, sugerindo um Brasil Grande
Potncia no cenrio mundial do final do sculo 20 (COSTA, 1992, p. 112).

58
No ser resgatada neste trabalho a avaliao desse processo de produo de planos integrados e de seu
fracasso. Para isto existem boas anlises, a exemplo da de MONTE-MR (1980).
 101

As aes que o Estado brasileiro adotaria como suporte a tal crescimento foram
reforadas no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), para o perodo de 1975-1979.
A estratgia ento adotada constitua-se de pelo menos trs medidas: a) completar, integrar e
modernizar a economia em todos os seus departamentos; b) viabilizar a explorao de
recursos naturais localizados em partes remotas do territrio brasileiro, at ento
economicamente inviveis, bem como promover a integrao do pas, uma ideologia de
segmentos das foras armadas; c) inserir a economia brasileira no ento novo processo de
mundializao econmica. A condio para que a poltica proposta se viabilizasse passaria
pela contribuio de trs segmentos do capital: o nacional, o estrangeiro e o estatal. Por meio
do reagrupamento das foras econmicas dispersas, e sua subordinao ao comando
unificador do Estado, buscava-se realizar o "sonho da grande potncia".
Considerando o crescimento econmico como o objetivo a ser alcanado, a
estratgia baseada na parceria entre os capitais estatal, estrangeiro e nacional deu bons
resultados, conforme j mencionado. Nessa parceria coube ao capital estatal a promoo das
condies gerais de produo, ou, nas palavras de Becker (1991), a produo do espao, para
o que contriburam, de maneira fundamental, o planejamento metropolitano e o planejamento
regional e urbano, baseado nas metodologias dos plos de crescimento e das metrpoles de
equilbrio (MONTE-MR, 2007; TAVARES, 2002).
Nesse sentido, a gesto do territrio por meio da produo do espao (nacional)
foi instrumento essencial para a modernizao da economia, na medida em que, por um lado,
consolidou uma cidade mundial (em torno de So Paulo) tambm metrpole de abrangncia
nacional e, por outro, promoveu sua articulao com as vrias partes do territrio brasileiro,
por meio de uma malha que era tanto tcnica quanto poltica. Na dimenso tcnica, isso
significou a extenso para todo o territrio nacional das redes virias, urbana, de
comunicao, de informao, institucional, bancria etc. (BECKER, 1991, p. 49). J na
dimenso poltica, significou tanto a criao de novos recortes espaciais, que se superpunham
diviso poltico-administrativa oficial da federao, quanto a criao de novas formas de
gesto centralizadas no governo federal (BECKER, op.cit.).
Assim, a poltica urbana do governo brasileiro, como qualquer poltica de base
territorial, inseriu-se nessa espcie de esforo conjugado de suporte ao processo econmico. O
que se pode observar que nas dcadas de 1960 e 1970 as intervenes do Estado, tanto no
processo de produo do espao como suporte modernizao da economia quanto nas aes
voltadas para a poltica habitacional em favor do crescimento econmico, acabaram
 102

viabilizando interesses do capital privado, em detrimento do atendimento s demandas

sociais. Por outro lado, destaca-se o fato de que, dada a crescente pauperizao da maior parte
da populao brasileira, e a ausncia dos segmentos populares enquanto agentes polticos
na estrutura do Estado, este, para manter a ordem social, assumiu feies nitidamente
autoritrias e repressoras, caracterstica do regime poltico implantado no pas em 196459. Isso
aconteceu justamente quando o processo de acumulao, com a entrada de capital estrangeiro
na industrializao brasileira, exigiu o suporte dos poderes polticos oficiais. Entendido como
uma condensao material de uma relao de foras entre os diferentes segmentos sociais
presentes em sua estrutura (POULANTZAS, 1977), coube ao Estado brasileiro encontrar
meios seja via ao repressora, seja via poltica habitacional ou, ainda, por meio da
produo do espao para viabilizar a hegemonia dos interesses capitalistas perante as outras
fraes de classe, sem que isso representasse um abalo sua legitimidade. De certa forma, o
controle e a conteno de movimentos reivindicativos passaram, nesse momento, a ser
condio para a efetivao do suporte ao desenvolvimento econmico que, por sua vez,
acirrou a excluso social e para o estabelecimento de certo consenso na poltica urbana
brasileira do perodo.
Com relao poltica habitacional adotada no perodo, ressalta-se o fato de que o
BNH, mesmo atuando na gerao de empregos para o segmento de baixa qualificao
profissional, serviu principalmente para financiar a construo civil para os segmentos de
renda mdia e alta da populao, funcionando como um repassador de recursos para a
iniciativa privada. Assim, percebe-se que a parceria entre o poder pblico e o setor privado
no algo recente no pas e intrnseca acumulao capitalista.
Entretanto, se pensarmos na parceria pblico-privada como a transferncia de
algo (espao ou renda) pblico, pertencente coletividade, para a iniciativa privada,
tambm na produo do espao urbano via regulao urbanstica que ela se viabiliza
especialmente na relao entre o poder pblico e o capital imobilirio, conforme discutimos
teoricamente no item 1.1.2 deste captulo. Nesse sentido, trata-se de compreender, para o caso
brasileiro, o movimento que articula a produo do espao [...] com as formas como se
produz e se reproduz a riqueza social (SEABRA, 2000, p. 75). Diante disso, torna-se

59
Conforme Oliveira (1999), a sociedade urbana brasileira, desde a sua formao, convive com a anulao do
dissenso no cenrio poltico: primeiro no varguismo, depois durante a ditadura militar, a poltica brasileira foi
elaborada pelas classes dominantes a partir de uma verdadeira poltica policial (OLIVEIRA, 1999, p. 63), o
que veio consolidar a poca das polticas do consenso imposto.
 103

necessrio compreender as condies e as conseqncias da atuao do Estado na produo

do espao urbano brasileiro, o que inclui uma reflexo sobre os instrumentos de
planejamento.
A lgica da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento inclui a
possibilidade de o Estado, pelo seu poder regulador, tornar mais lucrativa a participao da
iniciativa privada na produo imobiliria. Nesse sentido, buscamos no prximo item analisar
o papel do zoneamento, que tem sido um importante instrumento do planejamento urbano no
Brasil, para a consolidao da parceria pblico-privada, desde o perodo que antecedeu as
discusses sobre os novos instrumentos de poltica urbana, dentre os quais se insere a
operao urbana.
O Estado, ao promover as condies gerais de produo, acaba privilegiando
certas reas, permitindo que os investimentos pblicos sirvam para dinamizar a valorizao e
a especulao imobilirias o que, em essncia, estamos considerando uma forma de
parceria pblico-privada. Como a terra urbana, em sua maioria, constitui-se de propriedades
privadas, o setor imobilirio acaba se beneficiando da atuao estatal no espao urbano,
apropriando-se privadamente da valorizao gerada tanto por meio de interveno quanto de
regulao pblica nesse espao. Alm disso, ele tambm pode guardar imensas reas
prximas aos ncleos urbanos centrais, espera de valorizao, enquanto zonas mais
longnquas so ocupadas pelo segmento de menor renda da populao, indicando,
inicialmente, a incapacidade do Estado de programar maneiras mais racionais e socialmente
justas de utilizao do solo. nesse sentido que Lojkine (1981), ao abordar os obstculos
socializao dos meios de consumo coletivo, chama a ateno para os limites do planejamento
racional do desenvolvimento urbano.
A atuao do Estado brasileiro importante agente regulador das formas de
produo do espao seria questionada a partir do final da dcada de 1970, por sua
incapacidade de enfretamento dos problemas decorrentes do prprio processo de reproduo
capitalista no pas. A fragmentao e a exacerbao das desigualdades socioespaciais
caracterizando aquilo que Milton Santos denomina urbanizao incompleta (SANTOS,
1996) contriburam para que, ao final dos anos 1970, essa condio passasse a ser debatida e
exposta pelos movimentos sociais, numa verdadeira luta pela reforma urbana60, o que

60
Assunto a ser abordado no captulo 3.
 104

demandaria do Estado novas formas de atuao para o enfretamento dos chamados problemas
urbanos.
O planejamento regulatrio dos anos 1960-1980, fundamentado na crena de que
a formulao da poltica urbana deveria ocorrer na esfera tcnica da administrao pblica,
tambm seria questionado. Esse planejamento tecnocrtico alimentou um processo de
produo do espao caracterizado, de um lado, pela valorizao da terra urbana, promovida
por investimentos pblicos, e sua conseqente apropriao privada, e, de outro, pela
segregao de grande parte da populao em favelas e loteamentos perifricos, excluda do
acesso a bens, servios e equipamentos urbanos essenciais.
Ao fim de quase vinte anos de institucionalizao do planejamento urbano no
Brasil, os anos 1980 iniciam sem uma ao efetiva no nvel local, onde, de fato, os problemas
se acirravam. A reestruturao econmica, expresso do esgotamento do processo de
produo fordista, e a conseqente flexibilizao da economia, somadas luta pela reforma
urbana e pelo direito cidade que ganhava consistncia poltica a partir do incio da dcada
de 1980 , implicariam em novas formas de relacionamento entre o Estado, a iniciativa
privada e a sociedade, como veremos nos captulos 2 e 3.

1.2.2. A regulao urbanstica e a parceria entre Estado e setor imobilirio

na produo do espao urbano no Brasil: 1960 a 1980

Desde seus primrdios, o planejamento urbano no Brasil esteve vinculado aos

interesses da elite brasileira. Assim, os planejadores, ligados ao poder dominante, pensavam a
cidade em favor de determinados segmentos sociais e para determinadas reas, ignorando a
existncia de diferentes fraes de classe: para alguns, tratava-se de um planejamento; para
outros, de mercado; para terceiros, de modernidade. Foi assim desde a aplicao dos preceitos
do urbanismo higienista-sanitarista, que visava ao enfrentamento das epidemias que, no final
do sculo 19, atingiram as grandes cidades brasileiras (em especial Rio de Janeiro e So
Paulo), marcadas por condies de saneamento extremamente precrias; e tambm quando da
adoo do urbanismo modernista funcionalista, surgido na primeira metade do sculo 20 e
praticado no Brasil com o objetivo de estabelecer a cidade ideal, organizada a partir de uma
racionalidade tcnica.
Tambm desde o incio, o planejamento urbano brasileiro contou com normas
legais que se prestaram a moldar o espao segundo as necessidades de se restaurar a ordem,
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de acordo com cada perodo histrico. Isso significa que a regulao urbanstica, enquanto
instrumento do planejamento, passou a ser aplicada com o objetivo de orientar o
restabelecimento de uma ordem (sanitria, de circulao ou habitacional) e promover a
organizao do espao, por meio de uma racionalidade tcnica capaz de, supostamente,
viabilizar a cidade pacfica, organizada e prpria ao desfrute coletivo.
Segundo Bassul (2004, p. 42), parece ser esse a busca da cidade ideal o ponto
de contato entre as distintas correntes do pensamento urbanstico que se aplicaram no Brasil
do sculo XX. Feldman (2005, p. 41) define essas correntes de pensamento: o urbanismo
higienista, que estabelece uma legislao sanitria; o urbanismo americano dos anos 20, que
reelabora o zoneamento alemo; e o movimento modernista, que se contrape legislao de
princpios higienistas vigente na Europa dos anos 20.
Em todos os perodos histricos brasileiros, a existncia de uma desordem
(sanitria, de circulao ou habitacional), de um caos urbano, foi identificada e deu ensejo a
normas legais vinculadas, em maior ou menor medida, a propostas de planejamento urbano. O
desenvolvimento dessas intervenes de carter estatal caracterizou-se, por sua vez, pela
nfase nos aspectos tcnicos e na organizao das funes urbanas defendidas pelos
modernistas trabalhar, habitar, circular, recrear61 , indicando que os problemas deveriam
ser solucionados a partir de uma idia de cidade ideal que acabou por reduzir as questes
urbanas a relaes prioritariamente econmicas, vinculadas ao desenvolvimento urbano-
industrial que se processava no pas.
Anteriormente, neste mesmo captulo62, destacamos o fato de o planejamento
urbano ter se constitudo em uma poltica nacional a partir dos anos 1960, e ter se submetido,
por meio da produo do espao, aos interesses do nacional-desenvolvimentismo (RIBEIRO,
1996) isso at o final dos anos 1970. Assim, primando pela abordagem globalizante, o
planejamento urbano brasileiro se afastou da diversidade intra-urbana e passou a ser definido
como modelo tecnocrtico, apoiado no saber tcnico e ignorando a realidade segregada e
fragmentada das cidades brasileiras justo no momento em que elas mais cresciam.
A partir dos anos 1960, os planos diretores de desenvolvimento integrado cuja
elaborao seria coordenada nacionalmente pelo SERFHAU passaram a representar a
vinculao da soluo para os problemas urbanos existncia de rgos e instrumentos de

61
Especialmente a partir dos anos de 1940, as cidades brasileiras foram influenciadas pelo iderio modernista
funcionalista, consolidado na Carta de Atenas, em 1933.
62
Item 1.2.1.
 106

planejamento63. Vimos, no entanto, que tais planos, quando elaborados, no chegaram a ser
colocados em prtica, resultando em efeitos quase nulos no que diz respeito minimizao
desses problemas (MONTE-MR, 1980). Tambm a poltica do BNH, assim como algumas
legislaes urbansticas adotadas por alguns municpios no perodo 1960-1980, ao invs de
solucionar tais problemas, acabaram acirrando as desigualdades sociais no espao das
cidades, servindo, na maioria dos casos, para viabilizar interesses econmicos via produo
do espao urbano.
Um dos primeiros e principais instrumentos de planejamento at hoje adotados
pelas cidades brasileiras o zoneamento. Trata-se de um mecanismo que atua como
ordenador das diferentes formas de utilizao do solo urbano, por meio da definio de zonas
diferenciadas em funo dos parmetros urbansticos definidos para cada uma. Esses
parmetros objetivam controlar o potencial construtivo, a altura, o volume, a densidade
populacional e o uso de cada zona especfica. O problema que a caracterizao diferenciada
da terra urbana pode mascarar determinados interesses de valorizao imobiliria, como relata
Rezende (1982, p. 32), citado por Bassul (2004, p. 43): Quando prope no misturar
diferentes usos do solo, muitas vezes est presente o temor de contaminao de reas mais
valorizadas por grupos de baixa renda ou usos no convenientes s foras econmica e
politicamente hegemnicas.
Estratgias de diferenciao de territrios esto presentes na legislao urbana de
cidades brasileiras desde o final do sculo 19 (FELDMAN, 2005). Entretanto, o zoneamento
do perodo modernista funcionalista, pelo carter compreensivo e por atuar como ordenador
do conjunto da cidade, em muito se aplica a controlar processos econmicos ligados
utilizao do solo urbano, sendo uma expresso da relao entre Estado e setor privado na
produo imobiliria do espao. nesse sentido que buscamos analis-lo como uma
expresso de parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada no contexto do
planejamento dos anos 1960-1980.
Feldman (2005) resgata as origens do zoneamento como instrumento de
planejamento na Alemanha e nos Estados Unidos, embora a adoo, em cada pas, tenha

63
Ao se atribuir a funo coordenadora ao SERFHAU, buscava-se articular os planos de cada cidade com planos
regionais e estaduais. Segundo Feldman (2005, p. 218), trata-se de uma expresso que traz em seu cerne a
concepo de plano abrangente a todos os aspectos da vida urbana e estrutura hierarquizada do planejamento.
Na prtica, cabia ao SERFHAU a assistncia tcnica aos municpios, definindo inclusive metodologias, roteiros,
manuais para a elaborao dos referidos planos. Azevedo (1976, p. 82-88), citado por Feldman (2005, p. 221),
considera que os planos financiados pelo SERFHAU constituram uma espcie de escola para aquela gerao de
planejadores, o que talvez tenha sido mais importante do que os prprios planos.
 107

ocorrido com objetivos diferenciados. Na Alemanha, o instrumento utilizado como

organizador das atividades urbanas, dando nfase ao seu aspecto funcional. J nos Estados
Unidos, ele se volta, primordialmente, para atender aos interesses da valorizao
imobiliria, e nesse sentido aparece como um instrumento isolado, sem apoio ou articulao
com outras polticas de interveno na cidade (FELDMAN, 2005, p. 111-113). Esse ser o
modelo de zoneamento utilizado e praticado em muitas cidades brasileiras, como So Paulo e
Belo Horizonte.
Desvinculado de uma noo de cidade e da necessidade de articulao entre as
polticas pblicas, o zoneamento passa a ser adotado em substituio ao plano: Ainda que se
continue afirmando a necessidade do plano e a articulao do zoneamento ao plano, o
zoneamento passa a ser utilizado como instrumento autnomo (FELDMAN, 2005, p. 117).
Entretanto, definir o zoneamento como principal instrumento de planejamento traz tona
aspectos relativos legislao urbanstica: enquanto os planos demoravam para ser
elaborados e propunham mudanas em toda a cidade, a figura do zoneamento, suportada pela
legislao urbanstica, podia ser proposta e aprovada em curto espao de tempo e no
precisava obrigatoriamente abarcar toda a cidade, podendo inclusive incidir em partes
especficas da malha urbana. Feldman (2005) identifica que o processo de declnio da
importncia do plano como instrumento de interveno no espao urbano corresponde
ascenso da legislao como instrumento por excelncia do planejamento. Nessa linha, ela
destaca o papel determinante da legislao urbanstica no Brasil (e no somente em So
Paulo), exercido por meio da legitimao do zoneamento como o principal instrumento de
planejamento urbano. Entretanto,

O planejamento urbano, e sobretudo o zoneamento, define padres de ocupao do

solo baseados nas prticas e lgicas de investimento dos mercados de classe mdia e
de alta renda e destina o territrio urbano para estes mercados. Entretanto, embora
esses mercados existam, sua dimenso em relao totalidade do espao construdo
e da demanda por espao urbano corresponde menor parcela dos mercados. Desta
forma, os zoneamentos acabam por definir uma oferta potencial de espao
construdo para os setores de classe mdia e alta muito superior sua dimenso, ao
mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de localizao para os mercados
de baixa renda, j que praticamente ignoram sua existncia. (BRASIL, 2002, p. 27)

Isso significa que o planejamento urbano, da forma como foi adotado no Brasil no
perodo 1960-1980, quase que exclusivamente por meio do zoneamento, acabou sendo
apropriado para viabilizar interesses do mercado imobilirio. Consequentemente, ao contrrio
do que deveria ser sua funo, propiciou o acirramento dos problemas urbanos ao diferenciar
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o acesso aos bens e servios urbanos, reproduzindo, no espao da cidade, os elementos de

discriminao social.
Assim, pode-se concluir que no por falta de planejamento que as cidades
brasileiras crescem de modo desigual e ambientalmente predatrio, mas, ao contrrio, pelo
efeito, em grande medida, das prprias legislaes de planejamento adotadas. Alguns
estudiosos consideram que a legislao que regula a produo do espao urbano no Brasil
(legislao de parcelamento do solo, leis de zoneamento e cdigos de obras, por exemplo) tem
cumprido um papel oposto aos seus aparentes objetivos ordenadores, como relata Maricato:

[...] a excluso social passa pela lgica da aplicao discriminatria da lei. A

ineficcia dessa legislao , de fato, apenas aparente, pois constitui um instrumento
fundamental para o exerccio arbitrrio do poder [...]. A ocupao ilegal da terra
urbana no s permitida como parte do modelo de desenvolvimento urbano no
Brasil [...]. Ao lado da detalhada legislao urbanstica (flexibilizada pela pequena
corrupo na cidade legal) promovido um total laissez-faire na cidade ilegal.
(MARICATO, 2000, p. 147)

De fato, a segregao social no espao pode, em grande medida, ser

compreendida como efeito dessa combinao de normas urbansticas estabelecidas pelas leis
de zoneamento com os interesses imobilirios64. Entretanto, se considerarmos que essas
normas so propostas no mbito do aparelho estatal onde se incluem grupos tcnico-
profissionais, incumbidos dessa proposio, e tambm parlamentares e autoridades, detentores
de efetivo poder institucional , no podemos atribuir somente a elas a responsabilidade pela
condio expressa na produo do espao e na segregao dela decorrente. Isso porque
devemos lembrar que o Estado no autnomo embora tenha uma autonomia relativa; ao
contrrio, move-se em funo de condicionantes, quais sejam, as relaes entre as estruturas
sociais que representa, bem como as respectivas correlaes de foras65.
Nesse sentido, produo do espao e segregao socioespacial passam a ser
entendidas no como mera decorrncia, mas como fatores necessrios aos interesses do setor
imobilirio, detentor de parcelas hegemnicas de poder nas principais cidades brasileiras.
Nesse contexto, o zoneamento apresenta-se como instrumento que viabiliza e representa os
interesses de certas parcelas hegemnicas de poder. No somente ele, mas tambm os
investimentos pblicos para viabilizar os chamados meios de consumo coletivo, acabam

64
Queremos dizer que o zoneamento, por si s, no produz a segregao social no espao, mas a combinao
(perversa) deste instrumento com os interesses do mercado imobilirio que a produz. Ou seja, o zoneamento, ao
ser apropriado pelo mercado, acaba viabilizando os interesses imobilirios, promovendo, muitas vezes,
resultados segregadores.
65
Conforme discutimos no item 1.1.
 109

promovendo a valorizao imobiliria na rea alvo da interveno valorizao que acaba

sendo apropriada privadamente. Assim, entendemos que a parceria entre o poder pblico e
a iniciativa privada j se manifestava no nvel intra-urbano embora implicitamente em
perodo anterior dcada de 1980, por meio da regulao urbanstica, representada
principalmente pelas leis de zoneamento. Em razo disso, o espao produzido e a segregao
socioespacial emergem como resultados dessa parceria pblico-privada, em um contexto
anterior sua institucionalizao como um instrumento especfico de planejamento urbano.
No item 1.1.2, quando analisamos a dinmica de valorizao imobiliria,
verificamos que a atuao do Estado, tanto por meio da regulao urbanstica quanto pelos
investimentos no ambiente construdo, impacta os preos da terra urbana, interferindo na
utilizao dos terrenos por seus proprietrios ou por incorporadores interessados.
No que se refere ao zoneamento, sua adoo de forma diferenciada no espao da
cidade o torna um delimitador de fronteiras de poder66 (ROLNIK, 1997, p. 13), na medida
em que acaba definindo formas diferenciadas de apropriao das terras urbanas, contribuindo,
inclusive, para acirrar as desigualdades socioespaciais, uma vez que, de um lado, gera rendas
fundirias urbanas que acabam viabilizando interesses imobilirios e, de outro, acaba
limitando o acesso terra urbana quela parte da populao que no pode pagar por ela.
Vimos tambm no item 1.1.2 que essas rendas fundirias decorrem de certas
externalidades a exemplo, entre outras, das possibilidades urbansticas para o seu uso, dos
servios pblicos que lhe so postos disposio e das atividades realizadas em outros
imveis lindeiros; ou seja, condies externas ao terreno que acabam lhe acrescentando
possibilidades de renda. A princpio, o fato de o setor imobilirio se aproveitar dessas
externalidades para acrescentar renda aos terrenos no teria problema algum. Entretanto,
considerando-se que se trata de uma atividade produtiva, cuja conseqncia um farto
aproveitamento econmico do espao pblico pelos incorporadores imobilirios (no sentido
das externalidades produzidas, em sua maior parte, com recursos pblicos), e que este uso
regulado por normas legais, temos sim um grande problema. O fato de grande parte dessas
externalidades ao lote serem promovidas pelo Estado, seja por meio de investimentos em
infra-estrutura, seja via legislao de zoneamento, leva-nos a acreditar na existncia de uma

66
Num dos campos dessas fronteiras, esto os que atendem aos padres fixados na lei e, em contrapartida, so
protegidos pelo aparato institucional que a legalidade representa. Noutro, se situam os que, por no disporem dos
meios (materiais ou poltico-sociais) para cumprir as normas urbansticas, so esquecidos pelas instituies e
mantidos a distncia das condies bsicas de vida e cidadania. Essa dualidade, a cidade formal e legal em
contraste com reas extensas de ocupao urbana informal e ilegal, decorrente do processo de acumulao
capitalista no espao urbano.
 110

parceria pblico-privada perversa, j que a ao do agente governamental acaba

contribuindo para a apropriao desigual do capital socialmente produzido na cidade. Ou seja,
o Estado estaria viabilizando a transferncia de rendas fundirias que pertenceriam
coletividade j que sua promoo envolveu investimentos pblicos para a iniciativa
privada. Isso significa dizer que as altas taxas de lucro obtidas via atividade imobiliria so
proporcionadas pelo poder pblico, s custas da segregao socioespacial e da dificuldade de
acesso terra urbana por parte considervel da populao brasileira.
necessrio tambm ressaltar que o Estado, enquanto parceiro do setor
imobilirio, ser sempre demandado no sentido de criar inovaes espaciais (ABRAMO,
2007) nas diferentes reas da cidade, uma vez que a pessoa que adquire o imvel tambm
buscar sua valorizao, e no somente o incorporador que j se apropriou de parte da renda
promovida pela ao estatal. Assim, o setor imobilirio, ao produzir imveis na cidade,
buscar transform-los em ativos financeiros, cuja valorizao ir beneficiar tambm o
comprador, que passa a ver sua aquisio como um investimento. Segundo Bassul:

[...] a realizao dessa valorizao presumida exige no apenas o aporte de recursos

pblicos em melhorias urbanas, mas tambm que os fatores subjetivos da demanda
sejam permanentemente modificados. Nesse sentido, modismos como varandas,
churrasqueiras, saunas, sales de festa, play-grounds, academias de ginstica, reas
sofisticadas de lazer culinrio, e outros tantos, precisam ser constantemente criados
para alimentar a ciranda dos preos [...]. Para tanto, os cdigos de obras e
edificaes precisam ser, como o so, complacentes com as demandas do mercado
imobilirio. (BASSUL, 2004, p. 50-51)

Nesse contexto, a regulao urbanstica exerce importante papel na viabilizao

dos interesses das demandas do mercado. As leis de zoneamento tm a funo no apenas de
permitir iniciativa privada a apropriao das valorizaes advindas de investimentos
realizados pelo poder pblico, mas tambm de propiciar ndices de aproveitamento e
parmetros construtivos mais elevados, e usos mais lucrativos que os prevalecentes no
momento da aquisio original do terreno. Essa retroalimentao dos ganhos privados
proporcionados pela ao do Estado na produo do espao urbano tambm configura uma
espcie de parceria pblico-privada, no sentido com o qual estamos trabalhando nesta
pesquisa.
Assim, o estabelecimento de caractersticas diferenciadas dos espaos da cidade e
a ampliao das possibilidades de acumulao capitalista no contexto da crescente
urbanizao da sociedade passam a ser percebidos como uma realidade (objetiva), levando os
diferentes agentes presentes no interior do Estado em cada momento histrico a
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discutirem formas de regulao capazes de viabilizar empreendimentos imobilirios e infra-

estrutura destinados a alimentar novos ciclos de expanso (lucrativa) do espao urbano. No
captulo 2 abordaremos como isso vem acontecendo em momento recente: a adoo de novos
instrumentos de planejamento urbano ocorre em um contexto em que o Estado tem o desafio
de, ao mesmo tempo, ampliar as possibilidades de acumulao (especialmente via
financeirizao da produo imobiliria) e promover uma cidade socialmente mais justa.
No caso brasileiro, a trajetria de aplicao da legislao de zoneamento vem
demonstrando que as vantagens (valorizaes imobilirias) geradas pela atuao pblica no
espao urbano tm sido alocadas privadamente, sem nenhuma contrapartida algo que passa
a ser combatido pelo planejamento urbano em momento recente. Essa apropriao desigual do
capital socialmente produzido, proporcionada pelo Estado, vem ocorrendo tambm em Belo
Horizonte, como evidenciamos no subitem seguinte.

1.2.2.1. Belo Horizonte at os anos 1980: o planejamento urbano, a

parceria pblico-privada e a produo da segregao socioespacial

Belo Horizonte foi concebida no final do sculo 19 para ser a nova capital do
Estado de Minas Gerais. Seu projeto refletiu o ideal e o gosto pelo novo e pelo moderno,
institudos pela Repblica recm instaurada. Tendo como exemplo Washington, e inspirada
nas reformas francesas haussmanianas, a nova capital planejada contou, desde o incio, com a
forte presena do Estado, sendo este o principal responsvel pelo processo de ocupao e
expanso da cidade, atuando, inicialmente, na escolha do stio e no seu planejamento, e, em
seguida, na execuo de obras e no controle da ocupao (COTA, 2002).
Pelo plano do engenheiro Aaro Reis, Belo Horizonte (BH) foi dividida em trs
zonas: a urbana, compreendida nos limites da Avenida do Contorno, era destinada ao aparato
burocrtico-administrativo e residncia dos funcionrios pblicos; a suburbana, logo aps a
primeira, reservada s chcaras e stios; e a rural, rea destinada aos cultivos agrcolas
necessrios ao abastecimento da cidade. Observa-se que as regras de ocupao e uso do solo
j estavam claramente definidas no plano inicial da cidade. (GONALVES, 2008, p. 80).
O projeto de BH retrata o lado positivista de seu planejador, que, apoiando-se na
cientificidade, procurou declaradamente se isentar de qualquer contaminao por interesses
especficos de grupos e pessoas (MADSEN, 1991, p. 20). Entretanto, no se pode negar que
Aaro Reis acabou satisfazendo s exigncias das elites mineiras, pela forma como concebeu
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a cidade: grandiosa, com amplos espaos pblicos e arborizados, edifcios pblicos em estilo
arquitetnico imponente, caractersticas que conferiram a BH o status de capital moderna. A
cidade, Idealizada e imposta pela frao mais moderna das elites mineiras, traduziu na sua
ordenao fsico-espacial o que havia de mais avanado em termos urbansticos (FARIA,
1985 citado por MADSEN, 1991, p. 21). Nesse sentido, pode-se considerar que, desde seu
projeto, a forma como o espao de BH foi organizado expressa interesses hegemnicos.
Refora essa idia o fato do projeto no prever espao para moradia dos prprios construtores
que ergueram a cidade, contribuindo para que, desde cedo, ocorressem formas de segregao
no territrio belo-horizontino67. Segundo Guimares (1989), a ateno do planejador se voltou
to somente para aqueles segmentos da populao diretamente envolvidos com o aparato
administrativo do Estado e para alguns proprietrios de Ouro Preto. Para ambos foram
destinadas moradias cujas edificaes se hierarquizavam de A a F, sendo a primeira categoria,
a mais simples, destinada aos porteiros e outros empregados de menor graduao, e a ltima,
verdadeiros palacetes, aos desembargadores e diretores; as intermedirias destinavam-se s
demais classes de funcionrios pblicos. A aparncia da construo identificava o papel (e a
posio) exercido pelo proprietrio na sociedade. Assim, a aparente ausncia de uma
separao hierrquica do espao urbano era revelada pela arquitetura (LEMOS, 1998).
Nos anos que se seguiram inaugurao da capital, a segregao socioespacial foi
reforada, com a inegvel contribuio da ao estatal. Segundo Guimares (1989), o
segregacionismo que caracterizou Belo Horizonte, em relao ao seu processo de ocupao,
foi resultante de um conjunto de medidas adotadas tanto pela prefeitura quanto pelo governo
do estado.
Durante os primeiros anos, o poder pblico objetivava especialmente garantir a
execuo do modelo de cidade projetado. Para tanto, voltou sua ateno para a rea
delimitada pela Avenida do Contorno, promovendo exigncias diferenciadas entre esta zona
(urbana) e as demais a exemplo do Cdigo de Postura de 1898. Em geral, as aes estatais
acabaram incentivando a especulao imobiliria, e muitos lotes na rea urbana ficaram
reservados, espera de valorizao (GUIMARES, 1989).

67
Devemos lembrar que o urbanismo (positivista, higienista e sanitarista) que inspirou Aaro Reis, embora j
estivesse relacionado s transformaes ocorridas nas cidades europias em funo da industrializao, no se
propunha a por em prtica medidas que atenuassem o problema da moradia popular (MADSEN, 1991). No
Brasil, a incipiente industrializao, no final do sculo 19, no implicaria ainda em uma preocupao com a
questo da habitao popular, apesar do crescente nmero de trabalhadores empregados na construo civil, no
comrcio e nos servios urbanos na poca.
 113

Os altos preos dos terrenos da zona urbana, decorrentes dessa especulao, e o

conjunto de exigncias feitas aos seus moradores fizeram com que grande parte da
populao se localizasse na zona suburbana, onde preos e exigncias eram menores
(GUIMARES, 1991, p. 92). Alm disso, o fato do plano da capital no prever local de
moradia para os trabalhadores-construtores da cidade fez com que estes ocupassem a periferia
imediata zona urbana, formando favelas. Inverteu-se completamente, portanto, a lgica de
ocupao pretendida do centro para a periferia , conformando assim um espao segregado
e com visveis diferenciaes qualitativas (GONALVES, 2008, p. 81).
Alm da ocupao das reas perifricas e da formao de favelas, contribuiu para
a segregao o fato de o poder pblico ter preservado a rea urbana para os segmentos
hegemnicos da sociedade, por meio de medidas destinadas a afastar dessa rea o segmento
de baixa renda da populao. Segundo Guimares (1989), as medidas relativas ao problema
da moradia do trabalhador o combate aos barraces, a posterior delimitao de uma rea
para moradia do operrio e o conjunto de exigncias para que ele tivesse acesso legal ao
terreno foram adotadas no sentido de se preservar a zona urbana, ao mesmo tempo que se
buscava isolar os segmentos sociais inferiores.
A partir dos anos 1920, registra-se um boom imobilirio provocado no s pelo
aumento da populao, mas estimulado tambm pelo poder pblico que, por meio de
subsdios, incentivava os funcionrios a construrem suas casas (GUIMARES, 1991, p.
136). Nesse contexto, surgiram as primeiras Companhias Imobilirias, responsveis, em
grande parte, pelo boom e pela especulao de terrenos, sendo loteadas reas que pertenciam
s ex-colnias e que vinham sendo adquiridas desde 1914 (BELO HORIZONTE, 1995, p.
43). Por meio de crditos e financiamentos, estimulava-se a compra de lotes a prazo,
facilitando-se tambm a construo de casas, especialmente na zona suburbana, o que faria
expandir as fronteiras da cidade (GUIMARES, op. cit, p. 136).
Observa-se, assim, que o Estado, desde a criao da capital mineira, desempenhou
papel decisivo na organizao e produo do espao belo-horizontino. Ao produzir certas
externalidades aos lotes urbanos infra-estrutura e normas para apropriao da cidade pelos
diferentes segmentos da sociedade o Estado acabou viabilizando a alocao privada (restrita
a determinado segmento da populao) dos benefcios do ambiente construdo e das
valorizaes da terra urbana, caracterizando uma espcie de parceria pblico-privada nessas
primeiras intervenes de planejamento em Belo Horizonte. A parceria pblico-privada que
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se estabeleceu desde ento resultaria em uma estruturao espacial socialmente segregada

(MENDONA, 2003, p. 119), que seria reforada nas dcadas seguintes.
A partir dos anos 1930, a crescente industrializao do pas implicaria em
transformaes na dinmica produtiva do Estado de Minas Gerais, cabendo ao governo da
poca dinamizar a expanso das foras produtivas. O processo de desenvolvimento
econmico se implementaria a partir da criao da Cidade Industrial de Contagem, em 1941, e
da criao da Companhia Vale do Rio Doce e da Acesita, ambas em 1944, projetos que
contaram com forte interveno do governo do estado (MADSEN, 1991, p. 41).
O crescimento populacional provocado pela atratividade da Cidade Industrial e a
especulao imobiliria no territrio de Belo Horizonte que a partir dos anos 1940 assumiu
propores alarmantes contriburam para a intensificao da ocupao na periferia. Tal fato
passaria a preocupar o poder pblico local, pelas dificuldades de urbanizao impostas a esse
tipo de ocupao (MADSEN, 1991, p. 42). Isso induziu o governo municipal a tomar as
primeiras medidas de planejamento posteriores ao projeto original. Surgiu, pela primeira vez,
a necessidade de um plano urbanstico para Belo Horizonte como condio para torn-la
industrializada (BELO HORIZONTE, 1995, p. 43). O poder pblico definiu uma poltica de
estmulo ocupao da zona urbana por meio de sobretaxas para os lotes vagos, alm de
estabelecer padres de construo em vilas j aprovadas e instituir normas construtivas,
objetivando conter a desordem urbana. Tais medidas em nada contriburam para conter a
expanso da cidade, em geral promovida pela necessidade de habitao do seguimento de
baixa renda, excludo das reas mais centrais (COTA, 2002, p. 60).
A ausncia de uma poltica habitacional expressiva, paralelamente s intervenes
pblicas que funcionaram como estruturadoras da ocupao do espao, condicionaram o
acesso cidade atuao do setor privado (COSTA, 1994). Assim, o capital imobilirio se
constituiu, alm do Estado, em importante agente produtor do espao urbano, seja atuando em
reas mais centrais para o mercado de mdia e alta rendas, seja produzindo loteamentos
populares, precrios (especialmente no perodo 1950-1970), mas acessveis, do ponto de vista
econmico, aos cidados de baixa renda, na rea perifrica da cidade.
Nos anos 1940, a administrao municipal de Juscelino Kubitschek (JK)
contribuiu para a modernizao da cidade, por meio de transformaes estticas, urbanas e
culturais da sociedade (CEDRO, 2002, p. 10). A poltica modernizante juscelinista
implementou uma nova maneira empreendedora e segregacionista de organizar o espao de
 115

Belo Horizonte, o que em essncia tambm pode ser considerada uma forma de parceria
pblico-privada.
O planejamento da Pampulha, da Cidade Jardim, a ampliao do bairro de
Lourdes e de outros bairros burgueses eliminaram qualquer possibilidade de moradia da
classe menos favorecida naqueles locais (CEDRO, 2002, p. 16). Para o segmento de baixa
renda, foi criado o bairro dos Industririos, na regio da Lagoinha (rea da cidade, na poca,
j estigmatizada como zona bomia e, portanto, desvalorizada e desinteressante para a elite
local), reforando a segregao socioespacial. Pode-se dizer que a modernidade
empreendida por JK, que atingiu a populao em geral, se constituiu essencialmente em
abertura de ruas e avenidas. No que se refere ao planejamento urbano, a administrao
juscelinista foi a responsvel por trazer para a capital mineira algumas das principais
instrues de urbanismo contidas na Carta de Atenas de 193368.
De forma geral, os empreendimentos realizados por JK incentivaram a
especulao imobiliria e a valorizao das reas que sofreram tais intervenes (CEDRO,
2002, p. 59). Essa valorizao acabou sendo apropriada privadamente por proprietrios e
incorporadores imobilirios, promovendo, inclusive, a expulso de pessoas que ocupavam
irregularmente reas na zona suburbana e a conseqente ocupao da periferia da cidade
(CEDRO, 2002; GUIMARES, 1991). O poder pblico aparece, assim, como promotor de
rendas fundirias, ao realizar obras de grande vulto, e como parceiro do setor imobilirio, na
medida em que promove a apropriao, por este segmento, da valorizao gerada por suas
intervenes no espao urbano. Essa promoo pblica da apropriao privada dos benefcios
da urbanizao a que estamos chamando de parceria pblico-privada ocorre de duas
formas: expulsando quem no tem poder econmico para adquirir tais terrenos e viabilizando
novas frentes de ocupao para os segmentos de mdia e alta rendas, representando um novo
alento para o mercado imobilirio.
Segundo Cedro (2002, p. 61), Juscelino buscava compensar a segregao espacial
incrementada durante sua gesto promovendo a reforma do Parque Municipal, a implantao
de postos de assistncia mdica e a construo do Restaurante Popular e do Hospital
Municipal. A retirada das grades do parque tinha por objetivo dotar a cidade de um espao

68
O culto ao novo; a substituio da pavimentao de vias por asfalto; a canalizao de crregos, permitindo a
abertura de outras novas vias, largas e adequadas ao automvel; o estabelecimento de reas residenciais
diferenciadas pelo segmento socioeconmico que iria ocup-las; alm do Cdigo de Obras e Edificaes do
municpio, representam exemplos da adoo de alguns pressupostos modernistas durante o governo municipal de
JK (Cf. CEDRO, 2002).
 116

pblico de encontro, democratizando-o. O que se observa, no entanto, que essa proposta de

viabilizar a apropriao do parque pela populao ocorreu paralelamente definio e
apropriao da Pampulha como espao de lazer da elite belo-horizontina, demonstrando a
promoo da segregao no somente por meio da diferenciao das reas destinadas
moradia, mas tambm pela separao dos espaos de lazer. Ou seja, a transformao do
parque em espao pblico acessvel populao ocorre paralelamente privatizao de outras
reas pelo segmento de maior renda, privatizao esta promovida pela ao do poder pblico.
A construo do Hospital Municipal, nas imediaes da Lagoinha, proporcionando o
atendimento da populao carente, pode ser identificada tambm como meio de evitar que
camadas populares se aproximassem e circulassem pela regio central da cidade, caso
precisassem utilizar a Santa Casa at ento, o nico hospital pblico na cidade (CEDRO,
2002, p. 158). Se por um lado, esta ao vista como excludente, de outro lado ela pode ser
encarada como uma forma de ampliar e descentralizar o atendimento hospitalar oferecido
populao mais carente, tendo em vista a localizao do Hospital: prximo Pedreira Prado
Lopes (antiga favela de BH) e ao bairro popular conhecido como Conjunto IAPI, naquele que
era, na poca, o principal eixo de expanso da cidade (eixo norte). Pode-se dizer que as aes
segregadoras e a parceria pblico-privada na produo do espao eram encobertas por
benefcios de cunho social, responsveis pela legitimidade conferida ao governo do prefeito
JK, na dcada de 1940.
De certa forma, as aes empreendidas por Juscelino em Belo Horizonte deram
continuidade ao projeto de modernidade empreendido desde a fundao da cidade pela
Comisso Construtora. Nos dois momentos histricos, a arquitetura e o planejamento urbano
serviram como meios simblicos responsveis pela insero da capital do estado na era
moderna, resguardadas as especificidades (polticas, culturais e econmicas) de cada contexto
(CEDRO, 2002, p. 144-145). Alm disso, nos dois momentos, o planejamento urbano acabou
favorecendo a apropriao privada dos investimentos pblicos s custas da segregao
socioespacial , reforando, assim, nossa tese da existncia da parceria pblico-privada em
momento anterior ao atual, no qual ela aparece como instrumento explcito de planejamento.
Tambm nessa dcada, as edificaes passam a ser regulamentadas pelo Decreto-
Lei n. 84 (Cdigo de Obras e Edificaes), de 1940, que define taxa de ocupao, altura e
condies gerais para a implantao de edificaes. No entanto, essas regras se limitavam a
regular a produo no nvel pontual da edificao, no se vinculando a nenhum plano local de
estruturao do espao urbano. Embora o instrumento do zoneamento tenha sido citado no
 117

texto do Cdigo (artigo 390), sua instituio no municpio s foi articulada a um plano de
cidade em 1976, por meio da Lei n. 2.662/1976, como veremos adiante.
na dcada de 1950 que podem ser observadas alteraes mais significativas no
crescimento de Belo Horizonte, conseqncia de transformaes no processo de urbanizao
e industrializao que ocorre no Brasil (j abordado neste captulo). Foi a partir dos anos
1950-1960 que a capital mineira ganhou perfil de metrpole, o que demandaria novas aes
de planejamento.
Em sua gesto, Amrico Ren Giannetti (1951-1954) props a criao do Servio
do Plano Diretor, para promover estudos necessrios correo das deficincias da cidade,
expressando a preocupao com os rumos de crescimento que a cidade tomava o que, no
entanto, no se concretizou. A continuidade dessa proposta ocorreu na fase final do governo
de Celso Mello Azevedo (1955-1959), quando foi contratada uma pesquisa SAGMACS
Sociedade para Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicadas aos Complexos Sociais, fundada
pelo Padre Lebret69, buscando verificar a situao da cidade e de seu entorno. Entretanto, o
relatrio foi entregue somente na gesto seguinte, de Amintas de Barros (1959-1963), prefeito
cuja prtica poltica foi marcada pela concesso de benefcios aos segmentos mais abastados
da sociedade, diferentemente da postura assumida por seu antecessor70. Dentre as concluses
apresentadas pela pesquisa, destacam-se a grave situao da maioria da populao belo-
horizontina, a deficincia de equipamentos urbanos e de infra-estrutura e o alto grau de
especulao imobiliria (MADSEN, 1991, p. 67). A pesquisa sugeriu, diante deste cenrio, a
elaborao de uma legislao urbana capaz de conter o processo especulativo, disciplinar a
expanso urbana e promover a descentralizao71, propostas que, posteriormente, foram
desenvolvidas pela SAGMACS, mas nunca implementadas72.

69
A SAGMACS era uma filial do Instituto de Pesquisas Economie et Humanisme, sediado em Paris. O
escritrio tcnico no Brasil foi fundado pelo padre dominicano francs Joseph Lebret, para aplicar, na prtica, os
princpios e os mtodos do movimento Economia e Humanismo, que acrescentava s anlises sobre as estruturas
urbanas um enfoque social (MADSEN, 1991). A equipe da SAGMACS elaborou estudos e planos para cidades
como So Paulo, Belo Horizonte e Recife (FREITAS, 1996, p. 36).
70
Segundo Madsen (1991, p. 56-57), Amintas de Barros, contrariamente ao seu antecessor, Celso Mello de
Azevedo, se distanciou das reivindicaes populares, sendo, inclusive, contrrio abertura de seu governo
participao popular, priorizando a realizao de obras, ao invs da nfase no planejamento urbano.
71
A equipe da SAGMACS acreditava que o planejamento urbano era o meio pelo qual seria possvel viabilizar o
desenvolvimento econmico e suprimir as desigualdades e desequilbrios sociais, elevando o nvel de renda da
populao (MADSEN, 1991). Da a nfase na legislao como instrumento para solucionar tais problemas.
72
Algumas propostas contidas na Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, aprovada em BH em 1996,
podem ter sido inspiradas na proposta da SAGMACS, a exemplo da descentralizao e do fortalecimento de
centros fora da rea central da cidade. Entretanto, essa hiptese foge dos objetivos deste trabalho. A Lei n.
7.166/1996 ser abordada nos captulos 4 e 5 desta tese, no contexto da adoo da parceria pblico-privada
como instrumento de planejamento urbano em BH, por meio das operaes urbanas.
 118

A partir de 1964, com o golpe militar, o municpio perdeu sua autonomia, e as

aes do poder pblico municipal se submeteram ao cumprimento dos objetivos do nacional-
desenvolvimentismo implementado pelo governo federal, como vimos anteriormente.
Durante as dcadas de 1960 e 1970, a cidade se expandiu para alm de suas
fronteiras, conurbando com as reas urbanas de alguns municpios vizinhos. Ressalta-se que o
estabelecimento de normas rgidas de parcelamento em Betim e Contagem (alm da j
existente em Belo Horizonte) provocou uma retrao na oferta de terrenos para a populao
de baixa renda, uma vez que a exigncia de infra-estrutura, constante nessas leis, veio
encarecer os empreendimentos. Sem condies de ter acesso moradia na cidade formal, a
populao de baixa renda passou a ocupar reas (pblicas e privadas) irregularmente, em
especial na periferia. Assim, desde a dcada de 1960, Belo Horizonte vem diminuindo sua
taxa de crescimento populacional, enquanto outros municpios da regio metropolitana
experimentam taxas altas ou mesmo crescentes, consolidando o processo de metropolizao e
conurbao.
Ribeiro das Neves desponta, nesse cenrio, como a principal cidade-dormitrio73
da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), instituda em 197374. Ressalta-se que,
enquanto Ribeiro das Neves experimentou altas taxas de crescimento populacional entre
1970 e 1980, o ndice foi de 21,36% ao ano; entre 1980 e 1991, de 7,16%; e entre 1991 e
2000, de 6,17% , o municpio de Belo Horizonte apresentou taxas anuais de 3,73%, 1,15% e
1,10%, nos mesmos perodos, respectivamente (IBGE, 1970, 1980, 1991, 2000).
s transformaes demogrficas ocorridas na RMBH, com os municpios
perifricos crescendo mais que o ncleo, seguiram-se transformaes na ocupao do solo. A
produo do espao seja por intervenes pblicas, pela reproduo do modelo tpico de
loteamento popular produzido pela iniciativa privada, ou por invases reflete a gravidade da
questo habitacional na poca, somada, ainda, ausncia de polticas pblicas eficazes no
tratamento da questo, capazes de reverter as tendncias de crescimento urbano-metropolitano
que se processavam. O crescimento da capital mineira, que na dcada de 1970 passou a
ocupar o terceiro lugar do pas em termos populacionais, no foi acompanhado por medidas

73
Entende-se como cidade-dormitrio a de carter principalmente residencial, cuja maioria dos moradores
trabalha em uma cidade prxima, de maior tamanho ou importncia econmica.
74
No Brasil, as primeiras regies metropolitanas foram institudas em 1973 pela Lei Complementar n. 14
(federal): so criadas as RMs de Belo Horizonte, So Paulo, Belm, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Salvador e
Fortaleza. Em 1974, a Lei Complementar n. 20 instituiu a RM do Rio de Janeiro.
 119

eficientes no que se refere oferta de empregos, habitao, saneamento, servios de sade,

ensino e transportes (MADSEN, 1991, p. 74).
O tratamento dos problemas urbanos, face ao processo de conurbao que havia
se iniciado, foi estendido regio metropolitana, devendo o planejamento ser tratado tambm
nessa escala territorial. Esse enfoque metropolitano encontrou, no mbito federal, o momento
propcio para seu desenvolvimento, em funo do redirecionamento da poltica urbana,
observado atravs dos crescentes investimentos do BNH em infra-estrutura (a partir de 1968,
principalmente)75 e da institucionalizao das primeiras Regies Metropolitanas (RMs)
brasileiras. Alm disso, no II PND foi explicitada a estratgia de integrao social e territorial
e o papel das RMs no desenvolvimento do pas, visando a superao dos desequilbrios
regionais (MADSEN, 1991, p. 75).
No caso da RMBH, aps sua criao pela Lei Complementar n. 14/1973, a Lei
Estadual n. 6.303/1974 instituiu a Superintendncia de Desenvolvimento da Regio
Metropolitana (PLAMBEL), rgo responsvel pelo planejamento metropolitano. Nele foram
desenvolvidos vrios estudos visando elaborao do Plano Metropolitano: Plano de
Ocupao do Solo, Plano para a rea Central, Esquema Metropolitano de Estruturas, etc.
(MADSEN, 1991, p. 81). Assim, em um primeiro momento, marcado por uma gesto
centralizadora e autoritria, as RMs contavam com certa estrutura institucional e
disponibilidade de recursos financeiros para a implementao de alguns projetos, com
destaque para as reas de transporte e saneamento.
Esse cenrio mudaria a partir dos anos 1980, quando os municpios tiveram seu
papel fortalecido no planejamento e na gesto de polticas pblicas76. Dentre os
desdobramentos mais significativos dos estudos elaborados pelo PLAMBEL, merecem
citao a Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte de 1976 e os planos para os
sistemas virio e de transporte. Assim, a partir desse ano (1976), as tentativas de soluo dos
problemas urbanos em Belo Horizonte comearam a ser definidas a partir da legislao

75
Observa-se, a partir de 1968, uma crescente diversificao das reas de atuao do BNH.
76
Ao municipalizar o planejamento urbano, a Constituio Federal de 1988 celebrou um novo pacto federativo
que, apesar de importante, naquele momento, para a questo da problemtica urbana, no foi suficiente para
abarcar os inmeros problemas metropolitanos existentes desde a dcada de 1970. A Carta Magna delegou aos
Estados a competncia para instituir e regulamentar Regies Metropolitanas (cf. art. 25 da CF/1988). Caberia s
Assemblias Legislativas propor novos formatos institucionais o que dependeria dos acordos firmados entre os
novos atores que passam a participar da cena poltica nesses Estados. Entretanto, apesar da norma constitucional,
chama a ateno a baixa prioridade dada questo metropolitana nas agendas polticas dos trs nveis de
governo. Assim, ao final da dcada de 2000, quase nada foi efetivado em termos de planejamento e gesto
metropolitana, no que se refere ao tratamento dos problemas urbanos.
 120

urbanstica, que tinha o zoneamento como principal estratgia de controle das formas de
utilizao do solo urbano.
Aprovada em 29 de novembro de 1976, a Lei n.o 2.662 primeira Lei de Uso e
Ocupao do Solo (LUOS) de Belo Horizonte decorrente do processo de planejamento
centralizado e no-participativo que se instaurou no pas desde os anos 1960. Ela foi
elaborada a partir de diretrizes contidas no Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao
Metropolitana, e visava controlar a expanso da cidade, direcionando investimentos pblicos
e privados de maneira a ajust-los estrutura urbana proposta, alm de criar condies
favorveis ao desempenho das funes urbanas (COTA, 2002).
Segundo Matos (1988), tal lei buscava criar ambientes equilibrados, devendo a
ocupao, bem como a diversidade de usos, ser mais concentrada no centro (que ainda tinha
grandes reas vazias) e gradativamente reduzida medida que se aproximasse da periferia. Na
verdade, o ordenamento espacial proposto apenas reforava a estrutura urbana existente,
permitindo que determinadas reas tivessem coeficientes de aproveitamento77 e taxas de
ocupao78 mais permissivas, em comparao a outras. Segundo apontou um estudo do
Centro de Estudos Urbanos de Belo Horizonte (CEURB):

O principal objetivo da LUOS de Belo Horizonte, segundo os tcnicos que a

conceberam, era conter a especulao imobiliria, oferecendo uma melhor qualidade
de vida para seus moradores [...] a Lei criou o zoneamento da capital a partir de trs
elementos normativos: categorias de uso (residencial, comercial, industrial e
institucional), modelos de assentamento (cujos coeficientes bsicos so a taxa de
ocupao e o coeficiente de aproveitamento) e os modelos de parcelamento (cujo
principal elemento o tamanho mnimo do lote). A caracterstica operacional bsica
deste zoneamento a combinao diferenciada destes trs elementos que, quando
localizados no espao, criam zonas com caractersticas de restries diferenciadas
em funo destes elementos. (CEURB, 1994, p. 13)

Assim, a associao entre maior potencial construtivo e maior diversidade de

usos, definida pelos zoneamentos adotados79, contribuiu para que se conferisse s diferentes
reas do municpio possibilidades diversificadas de utilizao da terra urbana.

77
Parmetro que define o potencial construtivo dos terrenos em cada zoneamento.
78
Parmetro que define o percentual de utilizao (projeo da edificao) de cada terreno.
79
A Lei n.o 2.662/76 adotou um zoneamento funcionalista e racionalista, dividindo o municpio em zonas: Zonas
Residenciais (ZR), classificadas de 1 a 6 (ZR-1 a ZR-6); Zonas Comerciais (ZC), classificadas de 1 a 6 (ZC-1 a
ZC-6); Zona Industrial (ZI); Zonas de Expanso Urbana (ZEU), classificadas de 1 a 4 (ZEU-1 a ZEU-4); Zona
de Uso Especial (ZUE); e Setores Especiais (SE), classificados de 1 a 3 (SE-1 a SE-3). Quanto ocupao,
foram concebidos diferentes modelos de assentamento (MA), variando de 1 a 19 (MA-1 ao MA-19), o que
garantia certa flexibilidade quanto s formas de ocupao do solo para as diferentes atividades urbanas
(FREITAS, 1996, p. 56).
 121

Anlises sobre essa lei apontam que ela acabou legitimando interesses
imobilirios ao reforar o adensamento construtivo e a concentrao de atividades nas reas
mais centrais, supervalorizando essas reas (MATOS, 1984; MENDONA, 2006). Assim, o
zoneamento no cumpriu, na prtica, a inteno de utilizao dos vazios urbanos, sendo
apropriado como um instrumento de atuao do capital imobilirio e utilizado para viabilizar
interesses hegemnicos via produo do espao. Sua utilizao acabou acirrando as
desigualdades urbanas, e os benefcios do processo de urbanizao continuaram sendo
alocados privadamente, uma das conseqncias desse tipo de parceria pblico-privada. Ou
seja, o zoneamento tem contribudo para proporcionar lucros ao capital imobilirio por meio
da apropriao privada da valorizao do solo proporcionada pelo estabelecimento de formas
diferenciadas de uso e ocupao por parte do Estado.
Matos (1984) exemplifica essa questo ao mostrar as conseqncias do
zoneamento proposto, que promoveu distores em funo da valorizao diferenciada de
terrenos no interior da cidade. Esse impacto no preo dos terrenos acabou por direcionar as
atividades do capital imobilirio nas diferentes regies do municpio. Marques (1999)
identifica a elevao do preo de terrenos em determinadas partes da capital mineira,
contribuindo para a reafirmao da segregao socioespacial. Segundo ele:

O novo modelo de planejamento funcionalista implementado, alm de ter provocado

a abertura de novas frentes de ocupao na cidade para as populaes de renda mais
elevadas em regies anteriormente tidas como de ocupao popular de outro
modo, confirmou o processo de periferizao e suburbanizao ao incorporar novas
terras, na rea urbana, para populaes de baixa renda. (MARQUES, 1999, p. 91)

Estudos do PLAMBEL (1987) e do CEURB (1994) tambm mostram que a

redistribuio dos usos e o zoneamento abriram novas frentes de ocupao para os estratos de
mdia-alta rendas da sociedade, por meio da melhoria da infra-estrutura, estabelecendo uma
ocupao estratificada e segregadora.
Madsen (1991, p. 101) afirma que a Lei de Uso e Ocupao do Solo de 1976
destinou reas especficas para os diferentes segmentos da sociedade: as reas de zoneamento
ZR1 e ZR2 eram, em geral, bairros nobres; o zoneamento ZR4 destinava-se ocupao pelo
segmento de mdia renda da populao; e as reas classificadas como ZR3 constituam-se em
bairros populares. Com isso estabeleceu-se um modelo mais explcito de segregao
espacial (PLAMBEL, 1986).
Ressalta-se, nesse contexto, a presena do poder pblico como elemento
fundamental nessa organizao do espao, viabilizando o dinamismo do mercado imobilirio
 122

a partir da adoo do zoneamento. Alm disso, ele tambm foi responsvel por abrir novas
frentes de ocupao, principalmente por meio da implantao de infra-estrutura, promovendo
rendas fundirias que seriam incorporadas pelo setor privado, estimulando, inclusive, a ao
de especuladores e a reserva de reas, espera de valorizao. Esse processo acabou por
resultar na intensificao da clandestinidade urbana, uma vez que os segmentos sociais de
mais baixa renda no tinham acesso s reas valorizadas mais centrais, e, conseqentemente,
tinham duas possibilidades: ou se dirigiam a assentamentos na periferia metropolitana, em
geral irregulares ou clandestinos; ou invadiam reas na cidade, correspondendo a um processo
de favelizao.
Alm de no proporcionar o usufruto eqitativo dos benefcios da interveno
pblica no espao urbano, o planejamento municipal da dcada de 1970 atuou como um
catalisador das diferenciaes no espao urbano, tendo o poder pblico como principal
agente. Assim, a concentrao de atividades e a especializao funcional de algumas reas, a
verticalizao das reas mais centrais, o agravamento da questo habitacional e o
adensamento das favelas e periferias urbanas so processos que caracterizaram o cenrio de
Belo Horizonte no incio dos anos 1980, fruto da parceria pblico-privada efetivada via
regulao urbanstica municipal. Nesse cenrio, foi encaminhado Cmara um projeto de
reviso da Lei n. 2.662/1976. Ressalta-se que, nos anos 1980, o contexto poltico nacional
era bem diferente daquele de 1976: o pas vivia o final do perodo militar e havia sido
sacudido por movimentos sociais, anunciando a (re)democratizao80. Embora o processo de
tramitao do projeto de reviso da LUOS tenha contado com o dilogo entre o poder pblico
municipal e entidades comunitrias, tcnicas e econmicas, significando o envolvimento
mesmo que pequeno de segmentos da sociedade no processo de discusso da legislao
(GONALVES, 2008, p. 88), na prtica a nova lei, aprovada em 1985, em nada alterou a
essncia de organizao do espao urbano, mantendo o mesmo carter funcionalista e
segregacionista de sua antecessora.
Com relao ao zoneamento, uma das alteraes introduzidas pela Lei n.
4.034/1985 refere-se subdiviso de antigas zonas81. Tambm foram feitas alteraes nos
parmetros urbansticos, em geral contribuindo para tornar a nova lei ainda mais permissiva

80
Esse contexto ser abordado no captulo 3, quando daremos nfase trajetria dos movimentos pela reforma
urbana no Brasil.
81
Como, por exemplo, a ZR4, que foi dividida em: ZR4B, permitindo maior adensamento; ZR-4, agora
apresentando menor adensamento que sua antecessora; e ZR4A, com densidade intermediria entre aquelas
permitidas na ZR3 e na ZR-4.
 123

que a lei anterior (FREITAS, 1996, p. 61), no que diz respeito ocupao, favorecendo o
adensamento. Quanto ao uso, a Lei n. 4.034 redistribuiu as possibilidades de localizao das
atividades econmicas nas diferentes zonas, na tentativa de proporcionar maior
heterogeneidade e complementariedade do espao urbano (BELO HORIZONTE, 1985, p.
21), com base nas relaes entre moradia/trabalho, moradia/consumo e moradia/lazer.
Essas mudanas acabaram por beneficiar a atuao do capital imobilirio em
diferentes reas da cidade, mas em especial nas mais centrais e nobres. No ano de 1993, cerca
de um tero do nmero de apartamentos comercializados na capital situava-se na regio
Centro-Sul (33,4%), e o restante (66,6%) distribua-se entre as regies Oeste (16,8%),
Noroeste (14,5%), Pampulha (14,7%), Nordeste (6,3%), Leste (6,9%) e demais regies. O
mesmo ocorria com os imveis comerciais, que se concentravam na regio Centro-Sul,
especialmente salas (87,2%) (BELO HORIZONTE, 1995, p. 56).
No geral, nota-se que as Leis n. 2.662/76 e n. 4.034/85 reforaram a estrutura
centralizadora j contida no plano inicial de Belo Horizonte. Essas leis tambm incentivaram
o adensamento populacional na rea central e estimularam o desenvolvimento do uso
comercial ao longo dos corredores de trfego, gerando conflitos entre a necessidade de fluidez
do trnsito e as atividades econmicas que atraem pessoas e veculos. Alm disso, tais leis
promoveram valorizaes diferenciadas da terra urbana, em funo das externalidades
promovidas pelo poder pblico em algumas regies da cidade, direcionando a atuao do
setor imobilirio. Conclui-se, portanto, que a legislao acabou por consolidar uma dinmica
imobiliria cujo motor a diferenciao dos espaos e a criao de novos territrios, pela
alterao de usos (MENDONA, 2006, p. 312). Apesar de se caracterizarem como
instrumentos regulatrios que supostamente trariam formas socialmente mais justas de
apropriao do espao urbano, as LUOS de 1976 e de 1985 se mostraram bastante
permissivas, e a implementao de ambas significou uma sinalizao para a atuao do capital
imobilirio que em momento algum teve comprometido o seu funcionamento.
Percebe-se que a crena no planejamento como meio de implantar um modelo
ideal de cidade atuou, desde a criao de Belo Horizonte, como um catalisador das
diferenciaes do espao urbano, cabendo ao poder pblico um papel decisivo nesse processo.
Essa diferenciao socioespacial promovida pelo Estado, via regulao urbanstica, que
acabou viabilizando interesses hegemnicos, j se caracterizava como uma espcie de
parceria pblico-privada na produo do espao urbano, mesmo antes de sua adoo
explcita no municpio, o que s ocorreria a partir de 1996, quando seriam aprovados o Plano
 124

Diretor municipal e a nova Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, bem como o artigo
desse Plano que possibilitaria a aplicao das operaes urbanas. Seguindo os princpios da
Constituio Federal de 1988, no que se refere poltica urbana, esses instrumentos legais
seriam aprovados j em um contexto de democratizao das discusses sobre as polticas
pblicas. A aprovao, ainda que tardia (oito anos aps a promulgao da Constituio
Federal), dessas leis trouxe tona o conflito de interesses entre os que se empenhavam por
uma cidade efetivamente pblica e as foras privatistas, indiferentes aos direitos da maioria e
necessidade de se garantir melhor qualidade de vida totalidade da populao.
Aprovado em 1996, o Plano Diretor de Belo Horizonte (Lei n. 7.165/1996)
reuniu dispositivos para regular a ocupao e do uso do espao e supostamente efetivar uma
cidade socialmente mais justa. Assim, caberia aos governos, a partir deste plano, a tentativa
de reverter os processos de excluso e segregao expressos no espao urbano at ento; e
tambm pensar a regulao e a implementao dos princpios da reforma urbana, partindo da
identificao da dimenso territorial e poltica dos conflitos existentes e determinados pelas
formas de ocupao e apropriao do espao. Veremos que nesse contexto que a operao
urbana ser adotada, representando a explicitao da parceria pblico-privada como
instrumento para a produo do ambiente construdo.

* * *

Entendemos que as contribuies terico-conceituais apresentadas neste captulo

foram fundamentais para esta tese, contribuindo para a compreenso da relao entre Estado,
espao e regulao. Tais contribuies nos permitiram refletir sobre as especificidades dessa
relao no Brasil, e sobre a adoo da parceria pblico-privada na produo do espao
urbano, verificando que no se trata de algo novo na poltica urbana do pas a histrica
parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada na produo do espao teria gerado
efeitos negativos, como a fragmentao do tecido urbano e a segregao socioespacial. Esses
efeitos negativos seriam combatidos pela sociedade brasileira em momento recente,
coincidindo com a reestruturao produtiva que se processou a partir do final dos anos 1970
fatores que contribuiro para que novas formas de tratamento da questo urbana sejam
propostas, inserindo-se, nesse contexto, a adoo da parceria pblico-privada como explcito
instrumento de planejamento urbano. Trataremos desse assunto no prximo captulo.
 125

CAPTULO 2 TRANSFORMAES SOCIOESPACIAIS E PRODUO

(IMOBILIRIA) DO ESPAO NO SCULO 21

Vimos anteriormente que h um vnculo entre a atuao do Estado, as formas de

acumulao capitalistas e a produo do ambiente construdo. O Estado, enquanto uma
condensao de diferentes interesses envolvidos nesse processo de produo, busca, por meio
da poltica e do planejamento urbanos, viabilizar interesses hegemnicos sem, no entanto,
abalar sua legitimidade perante as demais fraes de classe.
Entretanto, conforme diz Compans (2005, p. 80), as formas e contedos da
poltica urbana variam de acordo com as exigncias da acumulao em cada estgio do
capitalismo. De fato, a segunda metade do sculo 20 foi marcada por uma srie de processos
que implicaram em mudanas relativas concepo das polticas pblicas e s funes de
Estado e de governo nos pases capitalistas centrais, inclusive no que se refere interveno
do Estado no espao urbano. A partir do final dos anos 1960, surgem os primeiros sinais de
esgotamento da expanso econmica ocorrida no ps-guerra, o padro fordista de acumulao
entra em crise e novas formas de acumulao so colocadas em pauta (SOJA, 2001), o que
resultaria em uma reestruturao das configuraes geogrficas e geopolticas, dos poderes e
das prticas de Estado. A reestruturao econmica promover uma reestruturao funcional e
espacial das cidades, o que exige uma nova compreenso das formas de envolvimento e das
aes do Estado a partir de ento.

2.1. Processos espaciais recentes: transformaes, permanncias e reflexos na

regulao urbana

A transio do regime de acumulao fordista para o regime de acumulao

flexvel promoveu alteraes significativas nas relaes entre o Estado e a sociedade, entre o
capital e os trabalhadores, entre as economias nacionais e os outros pases, alteraes que
tambm teriam implicaes no espao urbano. Harvey (2005) considera que as crises do
capitalismo tm o efeito de expandir a capacidade produtiva e renovar as condies de
acumulao, com conseqncias na produo do espao e nas formas de interveno estatal,
 126

via polticas pblicas. Nesse sentido, necessrio deixar claro que, apesar das transformaes
observadas a partir dos anos 197082, h tambm permanncias. Segundo Harvey:

Se houve alguma transformao na economia poltica do capitalismo do final do

sculo XX, cabe-nos estabelecer quo profunda e fundamental pode ter sido a
mudana. So abundantes os sinais e marcas de modificaes radicais em processos
de trabalho, hbitos de consumo, configuraes geogrficas e geopolticas, poderes e
prticas do Estado etc. No Ocidente, ainda vivemos uma sociedade em que a
produo em funo de lucros permanece como o princpio organizador bsico da
vida econmica. Portanto, precisamos de alguma maneira representar todos os
grandes eventos ocorridos desde a primeira grande recesso do ps-guerra, em 1973,
maneira que no perca de vista o fato de as regras bsicas do modo capitalista de
produo continuarem a operar como foras plasmadoras invariantes do
desenvolvimento histrico-geogrfico. (HARVEY, 1992, p. 117)

Isso significa que, na anlise das transformaes ligadas mudana no regime de

acumulao e no respectivo modo de regulao, alguns pontos so mantidos, no que se refere
aos pressupostos bsicos da reproduo do capital e permanncia das questes de classe na
produo do espao em momento recente o que valida nossa anlise sobre o Estado e sua
relao com o espao na acumulao capitalista.
Muitos autores (David Harvey, Edward Soja, Alain Lipietz e Erik Swyngedouw,
dentre outros) discutem as conseqncias da globalizao e da recente onda neoliberal para a
organizao do espao e a definio de escalas espaciais de anlise, sugerindo desafios a
serem enfrentados quando da elaborao de polticas que atuem sobre o territrio. Essa
literatura mostra que, no atual contexto da reestruturao produtiva, possvel observar uma
difuso e uma ampliao dos processos de flexibilizao das relaes (de trabalho e
produtivas com conseqncias na organizao espacial das indstrias), de globalizao da
economia e de desregulamentao, conceitos que passam a caracterizar o novo regime de
acumulao (ABRAMO, 1995).
Sob o termo flexibilizao podem ser identificados processos diferentes, que vo
da redefinio das relaes contratuais trabalhistas s novas formas de organizao do
processo de trabalho. Interessa-nos, porm, analisar como a emergncia da acumulao
flexvel redefiniu os critrios de localizao industrial do fordismo e suas implicaes no
espao urbano.
Os critrios de organizao industrial produo em massa e integrao vertical
da fase fordista de produo, responsveis por definir estruturas oligopolistas e estveis de
mercado, passam a ser comandados pela noo de flexibilidade, definindo uma poltica de

82
Transformaes que discutiremos adiante.
 127

estoque mnimo nessa nova fase de acumulao. Isso traz de volta as relaes interindustriais
e os efeitos de aglomerao, destacando-se a proximidade entre firmas e fornecedores como
um elemento importante na dinmica da organizao industrial flexvel. Essa horizontalizao
da organizao industrial reintroduz relaes de mercado que antes eram estabelecidas no
interior das firmas (SCOTT e STOPPER, 1987 citado por ABRAMO, 1995). Assim, para
reduzir custos de transao e atender flexibilizao da organizao industrial, os critrios de
deciso locacional das indstrias passam a ser um fator importante. Essa proximidade entre
firmas e fornecedores pode tambm implicar na formao de distritos industriais, porm sob
nova justificativa: se antes o custo dos transportes era o elemento determinante para a
definio da geografia da produo, agora so a facilidade e a assiduidade dos fluxos
informacionais que justificam tal proximidade, permitindo o contato freqente com as novas
demandas de mercado e com os tomadores de decises. Essas novas formas espaciais, em
especial o distrito industrial, podem implicar em um regime urbano e uma regulao
urbana bem diferentes daqueles do fordismo (ABRAMO, 1995, p. 545). Entretanto, a
flexibilizao no pode ser vista como o nico fator que conduz a mudanas significativas no
regime e na regulao urbanos a globalizao e a desregulamentao tambm modificam
tais relaes, permitindo visualizar uma pluralidade de processos que induzem a novas formas
de regulao urbana83.
A globalizao da economia poderia ser interpretada como um amplo processo de
mudana na diviso internacional do trabalho, que, por sua vez, tambm comandaria novos
processos espaciais segundo o critrio das vantagens comparativas: Aqui, o elemento-
chave a idia de que o mercado penaliza os agentes (pases) menos eficientes e que, ao
penaliz-los, conduz a uma tima alocao planetria (ABRAMO, 1995, p. 542). Nesse
contexto, a quebra das barreiras espaciais (HARVEY, 1995) e mercantis, em sintonia com os
processos de desregulamentao e de flexibilizao, seriam os meios para viabilizar os
ganhos de produtividade e instaurar o mercado concorrencial em diferentes pases. A
reestruturao da economia mundial descentralizao produtiva e recentralizao do
controle sobre os fluxos de capitais, mercadorias e informaes implicaria, assim, em uma

83
Abramo (1995, p. 546) exemplifica a mudana nas formas de regulao urbana referindo-se aos tecnoplos
espacialidades produtivas que vm suscitando novas formas de regulao, capazes de viabilizar as condies
para a produo com base em alta tecnologia: a produo de conhecimento, a injeo de capital pblico, a
disponibilidade de capital de risco, o bom clima dos negcios e a insero de um mercado de trabalho
segmentado. Para o autor, a busca constante por inovaes e pela diferenciao de produtos caracterstica da
acumulao flexvel aproxima e articula os processos de concepo (pesquisa e desenvolvimento) e de
produo, manifestando espacialmente um novo regime urbano os tecnoplos , sendo sua regulao
explicada por aqueles novos critrios de organizao do processo produtivo (Cf. ABRAMO, 1995).
 128

redefinio do papel das cidades (COMPANS, 1999). Isso reforou a poltica do local e a
importncia dos lugares, que passaram a competir pela atrao de investimentos e fluxos de
consumo, em um verdadeiro processo de concorrncia urbana (ABRAMO, 1995, p. 542). A
concorrncia urbana o mecanismo pelo qual as cidades disputam entre si investimentos
capazes de gerar empregos e recursos fiscais, em um contexto de suposta crise econmica e
fiscal enfrentada pelos pases. Segundo Harvey (1996), produtividade, competitividade e
subordinao dos fins lgica do mercado so elementos que dominam a nova forma de se
pensar o urbano, constituindo o que o autor chamou de empresariamento da gesto urbana,
cuja traduo mais eficaz seria o planejamento estratgico.
De fato, nas ltimas dcadas, a iniciativa empreendedora urbana tem adquirido
importncia perante os desafios colocados pela globalizao: eficincia, sustentabilidade e
competitividade caracterizam os eixos sobre os quais se desenvolve grande parte do debate
sobre o urbano, e que definem as aes a serem desenvolvidas pelas administraes
municipais (OLIVEIRA, 2001). Alm disso, a descentralizao, ao definir a escala local como
promotora das aes de desenvolvimento, permite coalizes entre os diferentes agentes
sociais (locais), com diferentes interesses, que passam a discutir a implementao das
polticas capazes de promover o desenvolvimento.
Nesse contexto, os pases centrais adotam formas mais flexveis de organizao
espacial, seja com relao s normas de ordenamento territorial, seja com relao s formas
de relacionamento entre o poder pblico e o setor privado, respondendo demanda de
reproduo do capital dentre outros meios, via produo ou refuncionalizao imobiliria do
espao e s dificuldades de ordem financeira que o Estado passa a apresentar para viabilizar
a infra-estrutura e os servios necessrios reestruturao econmica das cidades.
Com relao ao novo papel das cidades ante a globalizao, Compans (1999) faz
uma reviso dos pressupostos que constituem o paradigma das global cities, refletindo
sobre a pertinncia desse discurso associado s estratgias de desenvolvimento local. Segundo
a autora, parece que as tendncias especializao financeira e atrao de servios
avanados tornaram-se verdades generalizadas a serem aplicadas a toda cidade, o que
permitiria a articulao entre o local e o global sem a intermediao das esferas regional e
nacional. Tal discurso ignora, em princpio, a realidade, a histria e a cultura de cada
localidade, o que leva a autora a defender a incorporao, anlise, de fatores endgenos de
atratividade: transformaes polticas, institucionais e fsicas, capazes de promover uma nova
imagem da cidade para seus futuros consumidores. Tais fatores implicam na alterao da ao
 129

regulatria do Estado, que busca atrair capital a partir da utilizao do marketing urbano e de
transformaes na infra-estrutura e na qualidade de vida urbanas (SANCHEZ, 2003). O
governo local torna-se, assim, uma espcie de capitalista coletivo, viabilizando interesses
econmicos do capital global o que pode conduzir a comportamentos oportunistas, egostas
e competitivos e a localismos exacerbados por parte dos governos e representantes polticos
locais (COMPANS, 1999, p. 112).
Nos pases centrais, a desregulamentao incitada, em grande parte, pelas crises
fiscais urbanas e pelo desengajamento do Estado de suas polticas de infra-estrutura e servios
urbanos e a descentralizao administrativa ocorrida durante os anos 1980 participam
desse movimento de concorrncia urbana, pois, de um lado, reduzem os aportes de
recursos e, de outro, transferem responsabilidades (ABRAMO, 1995, p. 543). Nesse sentido,
as administraes pblicas locais passam a promover suas iniciativas de regulao urbana
baseadas em uma restrio oramentria, o que ensejaria novas formas de relacionamento
entre o poder pblico e o setor privado.
Contrapondo-se aos instrumentos tradicionais de planejamento, outros mais
flexveis tanto do ponto de vista da regulao do uso e ocupao do solo urbano quanto das
formas de relacionamento entre o Estado e a iniciativa privada so colocados em pauta,
como a parceria pblico-privada, que se apresenta como importante mecanismo de captao
de recursos e de gesto pblica eficaz.
De modo geral, as noes de flexibilizao, globalizao e desregulamentao
parecem comandar processos de reestruturao econmico-sociais e espaciais que passam a
demandar novas formas de regulao urbana. Entretanto, entendemos que o formato
escolhido para viabilizar a acumulao, nesse contexto de reestruturao produtiva, e
promover a articulao entre o local e o global ir variar em cada localidade (pas, regio ou
cidade), considerando-se a especificidade de suas caractersticas polticas, econmicas,
culturais, histricas e geogrficas. Isso porque regulaes diferentes se manifestam em razo
da variao das formas de produo das materialidades urbanas que configuram diferentes
regimes urbanos e dos interesses (globais, nacionais e locais) que direcionam as decises
dos agentes sociais em cada localidade (ABRAMO, 1995, p. 550).
Essa leitura tambm aparece, de certa forma, nas discusses realizadas por
Preteceille (1994), quando analisa as dimenses da globalizao econmica e seu reflexo nas
cidades. Segundo o autor, a globalizao, do ponto de vista econmico, no se manifesta de
forma hegemnica:
 130

No se pode dizer que a globalizao [...] corresponda a um processo unvoco, que

uma lgica j constituda se imponha progressivamente e faa aparecer um modelo
nico da cidade global para o qual as cidades que aspiram a esse modelo
convergiriam progressivamente. (PRETECEILLE, 1994, p. 74)

Do ponto de vista poltico, essa no-hegemonia tambm se repete, o que abre

espao para discutirmos o papel do Estado (brasileiro e, em especial, o belo-horizontino)
nessa estruturao das cidades diante da globalizao. Portanto:

[...] a globalizao no uma realidade pr-definida, um lado inelutvel, mas uma

construo social e poltica que emerge, em relaes de foras e conflitos, a partir da
diversidade de situaes e de economias locais, marcada pela diversidade e at pela
concorrncia entre vrias vias possveis. (PRETECEILLE, 1994, p. 77)

Assim, entre as transformaes sistmicas no capitalismo e suas repercusses no

territrio, no h determinaes lineares e fceis, mas uma pluralidade de manifestaes
que revelam as formas concretas em que se processa a reproduo social no espao
(BRANDO, 2009). Entendemos que a poltica urbana que se estabelece no Brasil em
momento recente e em Belo Horizonte em particular reflete a tentativa de construo de
um compromisso conflituoso produzido e pactuado nesse territrio, elucidando os processos
por meio dos quais os sujeitos sociais em luta produzem socialmente o espao.
nesse sentido, e voltando a Abramo (1995), que defendemos a idia de que o
processo de produo do espao abarca diferentes regimes urbanos84, que necessitam de
diferentes mecanismos de regulao urbana, expressando as especificidades de cada
ambiente construdo e dos agentes envolvidos nessa produo.
Tambm necessrio deixar claro que, apesar da flexibilidade reger parte
significativa dos processos de reestruturao econmico-social e espacial, ainda vivemos um
perodo de transio em que transformaes e permanncias se mesclam e se refletem nas
formas de regulao urbana adotadas a partir de ento. Isso porque acreditamos que a
observao de Lipietz de que no teramos um modelo nico (ou regime de acumulao) de
sada para a crise, mas projetos concorrentes que disputam entre si o lugar do modelo
hegemnico deixado vago pelo fordismo tambm pode ser aplicada aos regimes urbanos.
Assim, regimes urbanos diferentes podem conviver e se complementar na configurao das
territorialidades nacional, regional e/ou urbana em momento recente.

84
Decorrentes das diferentes formas de manifestao da globalizao neoliberal, dadas as especificidades
histrico-culturais e as relaes entre os diferentes agentes que atuam na produo do espao em cada
localidade.
 131

No Brasil, tais processos acabam sugerindo padres que apontam para novas
dinmicas e espacialidades na urbanizao do pas. Segundo Monte-Mr (2003), essas
dinmicas podem ser assim sintetizadas:

em primeiro lugar, h uma expanso e proliferao das aglomeraes urbanas,

metropolitanas ou no, a partir da ampliao das reas conurbadas e
funcionalmente integradas, contribuindo para o aumento da populao
concentrada nessas reas, em relao ao total da populao brasileira. Nessas
aglomeraes a ampliao das periferias mantm alta sua participao no
conjunto da populao urbana do pas;
em segundo lugar, h um aumento da urbanizao de centros urbanos
isolados, evidenciando um crescimento de cidades mdias, que desempenham
papel polarizador em regies menos populosas e se constituem como lugares
centrais de servios, articulando fluxos intra e inter-regionais no pas;
observa-se tambm a proliferao de centros urbanos pequenos e mdios em
novos arranjos socioespaciais, que desempenham papis complementares e
desenvolvem aes articuladas entre si;
por ltimo, o processo de urbanizao extensiva, pelo qual o tecido urbano
avana sobre o antigo espao rural, redefinindo-o e reintegrando-o ao sistema
urbano-industrial, representa a materializao scio-temporal (sic) dos
processos de produo e reproduo resultantes do confronto do industrial
com o urbano, acrescida das dimenses sociopolticas e cultural intrnsecas
plis (MONTE-MR, 2003, p. 262).

Essas distintas espacialidades, alm de requalificarem as relaes rural-urbano,

alteram a natureza da urbanizao no Brasil, integrando centralidades e periferias e
produzindo um novo padro, baseado na extenso das relaes de produo (capitalistas)
urbano-industriais para todo o territrio nacional (MONTE-MR, op. cit., p. 261). Essa nova
urbanizao tambm se articula a processos de concorrncia urbana, conforme
identificamos anteriormente a partir das observaes de Abramo (1995), demandando novas
formas de regulao urbana. Entretanto, essa nova urbanizao brasileira buscar, alm de
novas formas de regulao, inovaes institucionais para a oferta e gesto de polticas e
 132

servios em comum, microrregionais, assunto que, entretanto, extrapola os objetivos desta

pesquisa.
De fato, a globalizao sacudiu a organizao escalar, propondo tanto novos
arranjos supranacionais (blocos econmicos, articulaes em mbito global) quanto o
ressurgimento da escala local (urbana e regional), promovendo um processo de glocalizao
valorizao simultnea do global e do local (SWYNGEDOUW, 1997, citado por BRAND,
2008, p.09). Nesse sentido, acreditamos que h fenmenos globais, interesses globais e
hegemnicos, que iro interferir nas formas de regulao urbana constitudas em momento
recente, a exemplo do iderio de promoo da cidade-mercadoria como resposta
competitividade urbana. Entretanto, somos contrrios idia de existncia de poderes globais
que impem, de cima para baixo, as polticas que tomam forma em cada pas.
Compartilhamos do pensamento de Brand (2008) quando este defende uma viso relacional
ante as questes de escala, o que nos permite indagar sobre o papel das cidades e suas
estratgias de desenvolvimento mais recentes. Assim, percebemos que cada localidade
buscar compatibilizar suas demandas especficas com a necessidade de articulao com o
mercado e com os interesses globais, desenvolvendo formas particulares de regulao
urbana. Nesse sentido, no podemos deixar de mencionar a importncia da produo do
espao urbano, via atividade imobiliria, para a viabilizao de ambos os propsitos a
produo e a refuncionalizao do ambiente construdo, atendendo a interesses que vo do
local ao global. As inovaes demandadas pelo setor imobilirio, nesse contexto de
reestruturao produtiva, tambm iro interferir no formato da regulao urbana que
permitir viabilizar esses propsitos.
David Harvey, ao trabalhar a idia dos trs circuitos do capital, aborda o papel
do setor imobilirio na reproduo do mesmo, via produo do espao. O autor mostra a
estrutura dos fluxos de capital num sistema produtivo85, e como o chamado ambiente

85
Segundo ele, existiriam trs circuitos do capital:
o circuito primrio do capital seria o processo de produo capitalista de mercadorias, em que a
captura da mais-valia se daria por meio de alteraes nas foras produtivas: o incremento da mais-valia
se daria pela ampliao da jornada de trabalho, pelo aumento da produtividade, com a insero de novas
tecnologias, ou por meio de inovaes na organizao do trabalho. Uma das contradies advindas
desse circuito o risco de superproduo ou sobreacumulao, podendo causar uma queda nas taxas de
lucro contradio que se expressa no mbito da produo.
o circuito secundrio do capital seria o processo para viabilizar a circulao de mercadorias, e se liga
ao desenvolvimento das condies gerais de produo e das condies gerais para o consumo das
mesmas. Assim, o circuito secundrio se constituiria do capital fixo, usado como suporte ao processo
produtivo (incluindo a a infra-estrutura fsica, que Harvey chama de ambiente construdo para a
produo, aplicado mais diretamente na reproduo das estruturas na esfera produtiva), e o fundo de
 133

construdo (analisado aqui a partir da dinmica do setor imobilirio) de fundamental

importncia para tais fluxos (HARVEY, 1981).
Harvey (1981) sugere que os capitalistas tendem a sobreacumular no circuito
bsico (primrio), subinvestindo nos demais circuitos. Entretanto, essa tendncia de
sobreacumulao no se restringe ao circuito bsico, ocorrendo no sistema como um todo.
Alm disso, o simples fluxo de um circuito para os outros no livra o capitalismo das crises
que lhe so intrnsecas. Segundo o autor, isso se d porque grande parte dos investimentos
realizados nos circuitos secundrio e tercirio no proporcionam retorno direto os
investimentos nesses circuitos levam um longo perodo para dar retorno , e este investimento
se d somente devido ao fato de que ele necessrio para a prpria acumulao, importando
de forma indireta para as reais necessidades da classe trabalhadora.
Entretanto, se pensarmos no contexto recente da reestruturao produtiva, no qual
se d um movimento de transformao das formas de acumulao de capital, possvel
compreender o circuito secundrio como uma oportunidade lucrativa de investimento. A
atuao nesse circuito no precisa ficar restrita ao Estado, mas tambm pode ser exercida pelo
setor privado, em especial pelo setor imobilirio, via produo do espao. Alm disso,
atuando nos circuitos secundrio e tercirio que o capital prospecta possibilidades, quando as
oportunidades do circuito primrio se esgotam (MAGALHES, 2008, p. 75), o que pode
estar acontecendo no contexto mais recente: servios de educao e sade esto sendo
privatizados, o que representaria a insero do setor privado nos investimentos ligados ao
circuito tercirio; concesses do Estado permitem iniciativa privada investir em infra-
estrutura e servios urbanos, alm de ampliar as possibilidades de produo imobiliria,
viabilizando crditos, facilitando financiamentos, fazendo parcerias e, at mesmo,
flexibilizando a regulao urbanstica para viabiliz-las. Tais exemplos sugerem que, em
algumas localidades, pode estar ocorrendo uma inverso do formato da acumulao
tendncia de aumento dos investimentos nos circuitos secundrio e tercirio at que o

consumo, que se constitui de bens que do suporte ao consumo de outros bens, atuando na reproduo
da fora de trabalho (o que tambm inclui a infra-estrutura fsica, ou o ambiente construdo para o
consumo). Essas condies gerais, que permitiriam a circulao e o consumo das mercadorias
(transporte, moradia, saneamento, etc.), demandariam aes do Estado capazes de financiar e garantir
tais projetos a longo prazo e em grande escala.
o circuito tercirio do capital compreende investimentos em cincia e tecnologia e gastos sociais
basicamente relacionados reproduo da fora de trabalho, como investimentos em educao e
sade.
 134

circuito primrio volte a apresentar oportunidades para o capital o que no necessariamente

tem de acontecer.
Segundo Harvey (1981), o investimento no setor imobilirio seria uma vlvula de
escape para o capital em tempos de sobreacumulao no circuito produtor de mercadorias
(primrio), apresentando-se como uma oportunidade lucrativa em tempos de crise. De fato, a
partir da crise do fordismo, nos anos 1970, o investimento em novas produes industriais
parece diminuir, crescendo o capital destinado compra de ativos financeiros, inclusive
propriedades imobilirias (HARVEY, 2009). Tambm o j mencionado contexto da
concorrncia urbana no qual muitas cidades buscam viabilizar uma nova imagem para
atrair fluxos globais de investimento, seja produzindo inovaes espaciais (ABRAMO,
2007), seja readaptando antigas estruturas urbanas s novas funes de comando e controle
que buscam atrair (COMPANS, 2005) parece favorecer a produo imobiliria que
desponta, no final do sculo 20, como atividade lucrativa associada ao capital financeiro e
fundamental para a acumulao capitalista em diferentes pases. Portanto, momento de
investigar os novos instrumentos de acumulao e suas sempre renovadas formas de
manifestao, por exemplo da dominncia da lgica financeira em todos os mbitos [...]
(BRANDO, 2009, p. 3).
Nesse sentido, parece que o investimento no circuito secundrio constitui
realmente uma oportunidade lucrativa (no apenas em tempos de crise): a transformao de
um bem (imvel) em ativo financeiro permite ganhos a longo prazo, e no somente no
momento de sua produo, j que, ao atuar no mbito da circulao das mercadorias, tal ao
busca formas de, permanentemente, viabilizar sua valorizao no mercado, o que em essncia
significa a financeirizao da mercadoria (no caso, da produo imobiliria). Assim, a
propriedade fundiria e imobiliria, cada vez mais financeirizada, continuar exercendo um
papel central no funcionamento do sistema capitalista.
O capital financeiro, assim como o comercial e o produtivo, busca obter
vantagens a partir da apropriao de valorizaes fundirias, mediante o seu movimento de
um stio a outro, inserindo-se na busca de lucro que impulsiona os capitais mveis. No caso
da atividade imobiliria, trata-se de viabilizar a financeirizao (valorizao do capital mvel)
por meio de investimento em um bem imvel, o que implica em produzir externalidades
(alteraes no entorno do terreno) capazes de produzir a dinmica de valorizao da rea,
essencial ao capital financeiro e tambm ao fomento do xito da concorrncia urbana
(HARVEY, 2005, p. 44-45). Assim, torna-se necessrio definir e renovar as qualidades
 135

espaciais das mercadorias imobilirias, como requisito para tornar possvel sua
comercializao a longo prazo, ou seja, permitindo que sua valorizao beneficie tanto o
incorporador (produtor da mercadoria) quanto o comprador (consumidor e futuro vendedor
do imvel).
Para que o investimento seja lucrativo, o setor imobilirio procura se apropriar de
rendas fundirias das terras urbanas86. Vimos que o Estado, por meio da regulao
urbanstica, exerce importante papel tanto na viabilizao dessa apropriao privada das
rendas fundirias quanto na efetivao dos interesses das demandas do mercado, permitindo
dotar de qualidades especiais s quais chamamos de externalidades (positivas) o imvel
produzido.
Assim, a questo que se coloca : como o Estado, via regulao urbanstica,
consegue manter as rendas fundirias dos terrenos urbanos, que permitem transformar o
investimento no circuito secundrio em uma oportunidade lucrativa, renovando as
possibilidades de obteno de lucro por meio da atividade imobiliria? Isso nos leva a refletir
sobre os meios e instrumentos utilizados pelo poder pblico, em momento recente, para
conservar e renovar a condio de especial ou excepcional atribuda a determinados
lugares ou imveis (HARVEY, 2005).
No captulo 1, vimos como o instrumento do zoneamento exerce a funo de criar
ou conservar as condies favorveis para a atuao do setor imobilirio. Na medida em que
define parmetros construtivos diferenciados para cada rea da cidade, tal instrumento no
somente permite uma valorizao diferenciada da terra urbana ampliando as possibilidades
de lucro do incorporador que investe nas reas mais permissivas do ponto de vista da
legislao urbanstica como tambm direciona o segmento de mercado que ir atuar na rea,
viabilizando tipologias ou caractersticas especiais aplicveis ao imvel, que ser
condizente com os interesses do consumidor (nicho de mercado) que ir adquiri-lo.
Entretanto, com a dinmica da urbanizao e o conseqente incremento da
produo imobiliria do espao, reas valorizadas e de interesse para a atuao do capital
podem, com o tempo, diminuir sua condio de especial, principalmente devido aos
impactos socioambientais que possam vir a sofrer: saturao da infra-estrutura urbana,
congestionamentos, poluio, falta de segurana, so alguns exemplos de fatores que podem
contribuir para reduzir o privilgio diferencial ou monopolista de algumas reas, atuando

86
Conforme discutimos no captulo 1.
 136

como entraves para a acumulao (no caso da atividade imobiliria). Trata-se de

externalidades negativas que tambm impactam (negativamente) a valorizao da terra
urbana. Alm disso, essas externalidades tambm podem induzir a alteraes na legislao
urbanstica, como forma de conter o acirramento dos impactos indesejveis, reduzindo o
potencial construtivo dessas reas e, assim, tornando-as menos interessantes para a atuao
imobiliria fato que promove sua desvalorizao no mercado imobilirio.
Por isso, cabe ao Estado viabilizar a dinmica de promoo de rendas fundirias
da terra urbana, de modo a atrair o capital financeiro que circula pelos mercados imobilirios
e busca se apropriar dessas formas de valorizao imobiliria. nesse sentido que a
regulao urbanstica tem papel fundamental, direcionando a atuao desse capital no espao
urbano. Entretanto, essa regulao no pode se basear estritamente na teoria da renda
fundiria, correndo o risco de deixar de lado componentes essenciais da dinmica
capitalista (ABRAMO, 2007, p. 326). O conceito de circuito monetrio urbano proposto por
Abramo87 sintetiza essa adaptao da regulao urbanstica, no sentido de abarcar outros
componentes a exemplo das demandas de mercado na dinmica de acumulao capitalista,
via produo imobiliria. Dessa forma, a regulao urbanstica pode promover inovaes
espaciais que alteram as caractersticas de determinada localizao, atendendo aos interesses
mercadolgicos e viabilizando ganhos monetrios para empresrios imobilirios. Acredita-se
que a parceria pblico-privada, associada produo imobiliria do espao urbano, tem a
funo de conferir uma inovao espacial a determinadas reas, ampliando as
possibilidades de acumulao do capital.
Assim, dentro da lgica da acumulao capitalista, via produo do espao,
formas de valorizao imobiliria e a sua conseqente apropriao privada so viabilizadas
pelo Estado. Entretanto, deve-se ressaltar que a promoo de rendas fundirias via regulao
envolve outros procedimentos institucionais dos quais falaremos adiante colocados em
prtica pelo Estado, especialmente considerando-se o espao como uma produo social.
Nesse processo, no se anulam movimentos de oposio que podem se manifestar, no seio do
prprio Estado, nas instncias locais, considerando suas especificidades histricas e culturais.
As mesmas condies favorveis para a apropriao privada de valorizaes imobilirias
podem servir de justificativa para grupos que buscam construir uma poltica contrria aos
interesses hegemnicos (HARVEY, 2005, p. 55). Podemos ento considerar que as

87
Conforme abordamos no item 1.1 do captulo 1.
 137

circunstncias polticas e os diferentes interesses dos agentes sociopolticos complementam o

cenrio no qual se estruturam os conflitos que permeiam a produo do ambiente construdo.
Entendemos que os regimes urbanos, assim como as formas de regulao urbana
adotadas em cada localidade, variam em funo das condies locais e da combinao de
foras que atuam no mbito do Estado. Com isso, a competio urbana, ao demandar novas
estratgias de desenvolvimento, em resposta necessidade de articulao do local ao global,
ser um dos princpios mas no o nico tratados pela poltica urbana recente de vrios
pases. Isso, no entanto, no anula diretrizes e princpios histrica e socialmente construdos
em cada localidade, e que influenciam tambm suas polticas. Sendo assim, mudanas
ocorridas em momento recente tanto na atuao do Estado quanto no papel da regulao,
devem ser analisadas sob esse duplo aspecto: como demandas que vo do local ao global.
Consideramos, pois, que a globalizao neoliberal no algo inexorvel, e que se
manifesta de forma diferenciada, mas absoluta, nas formas de regulao urbana adotadas em
nvel local. Essas diferentes formas representam alternativas para a poltica pblica, que
capaz de mesclar interesses econmicos no cenrio da competitividade urbana com interesses
coletivos provenientes das particularidades histrico-culturais de cada localidade (HARVEY,
2005, p. 56).
nesse contexto de uma dialtica espao-lugar e de relaes locais-globais
(HARVEY, 2005, p. 44) que buscamos entender os meios e os instrumentos que o poder
pblico utilizar para conservar e constantemente recriar as condies favorveis para a
produo imobiliria do espao e, consequentemente, para a acumulao capitalista. No caso
brasileiro, a promoo de rendas fundirias, teis atuao imobiliria e sua financeirizao,
encontrar movimentos contrrios que buscam justamente recuperar para a coletividade as
valorizaes imobilirias urbanas que vinham sendo apropriadas privadamente. Esse
movimento por uma reforma urbana que analisaremos mais detidamente no captulo 3 ir
interferir na poltica que toma forma no Brasil a partir dos anos 1980. Temos, como hiptese,
que a regulao urbanstica brasileira ps-1988, apesar de ter sido resultado de uma luta que
visava o direito cidade, ir tambm promover condies para viabilizar a cidade-
mercadoria por meio, por exemplo, da adoo da parceria pblico-privada como instrumento
de planejamento e de gesto urbanos. Assim, as parcerias pblico-privadas teriam um duplo
papel no processo de produo do espao urbano:
1) As operaes urbanas adotadas em alguns municpios brasileiros e, em
especial, em Belo Horizonte podem ser vistas como meio para viabilizar
 138

interesses redistributivistas; ou seja, efetivar uma transformao urbanstica

de interesse pblico, promovendo benefcios coletivos com a utilizao de
recursos privados. Assim, esse novo instrumento regulatrio prope uma
nova lgica de participao da iniciativa privada na produo do espao,
permitindo a repartio de nus e benefcios entre o poder pblico e o
parceiro privado nos processos de urbanizao.
2) Alm disso, as operaes urbanas tambm podem ser um meio de renovar
as qualidades espaciais de determinadas reas aquelas at ento pouco
atrativas para a atuao imobiliria ou aquelas mais valorizadas, alvos
histricos da atuao do mercado imobilirio, e que sofreram processo de
degradao fsica ou socioambiental , permitindo transformar certas
externalidades negativas com a transformao da estrutura urbana,
revigorando-as como possibilidades de obteno de lucro, via produo
renovada do espao. Trata-se de um meio para promover inovaes
espaciais (ABRAMO, 2007) que alteram as caractersticas de determinada
localizao, sendo a parceria pblico-privada uma forma de viabilizar a
reproduo do capital na medida em que renova as possibilidades de
apropriao privada da valorizao imobiliria via regulao urbanstica.

Em sntese, as operaes urbanas poderiam viabilizar, simultaneamente, o

atendimento aos interesses coletivos e possibilidades (mais) lucrativas para o setor imobilirio
(por meio de uma inovao espacial), via produo do espao.
Esse duplo papel assumido pelas parcerias pblico-privadas em especial pelas
operaes urbanas no processo de produo do espao urbano nos permite afirmar que esse
instrumento de planejamento urbano pode ser visto ento como uma estratgia poltica do
Estado, destinada a responder simultaneamente s exigncias da acumulao e prpria
necessidade de legitimao poltica, em um contexto democrtico de governo no qual novos
agentes sociais se tornam agentes polticos e passam a participar das discusses sobre a
poltica urbana. Nesse ambiente institucionalmente politizado e conflituoso, a parceria
pblico-privada, como estratgia poltica, aparece como alternativa para viabilizar
interesses supostamente conflitantes que permeiam o processo de produo e de apropriao
social do espao urbano quais sejam, aqueles vinculados luta pelo direito cidade e os da
cidade-mercadoria. Nesse sentido, acreditamos que a inovao espacial decorrente da
 139

aplicao da parceria pblico-privada no necessariamente atender a esse duplo objetivo.

Entendemos que, na prtica, haver uma tendncia de as operaes urbanas viabilizarem um
dos princpios em detrimento do outro tudo depender da relao de foras entre os
diferentes agentes que participam da cena poltica de cada localidade brasileira. Buscaremos
discutir essa questo para o caso especfico de Belo Horizonte nos captulos 4 e 5.

2.2. A agenda da poltica urbana brasileira para o sculo 21: entre a cidade-
mercadoria e o direito cidade

Para Oliveira (2001), sustentabilidade e competitividade so os eixos sobre os

quais se desenvolve a maior parte do debate sobre o urbano, e que definem as aes a serem
desenvolvidas pelas administraes pblicas em momento recente. O conceito de
governana surge nesse contexto, aludindo a distintas formas de coordenao das aes
pela administrao pblica, inclusive a novas formas de regulao, baseadas na gesto
empresarial (INNERARITY, 2006, p. 206). Essa receita de urbanizao (OLIVEIRA, 2001)
divulgada por instituies globais como a Organizao das Naes Unidas (ONU), o Banco
Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), que passam a no somente interferir na
definio de polticas econmicas e a promover financiamentos para aes em pases em
desenvolvimento algo que realizam desde a segunda metade do sculo 20 , mas tambm a
elaborar modelos de cidade, envolvendo grandes investimentos em mbito global
(MARTINS, 2006):

De um banco de desenvolvimento, indutor de investimentos, o Banco Mundial

tornou-se o guardio dos interesses dos grandes credores internacionais, responsvel
por assegurar o pagamento da dvida externa e por empreender a reestruturao e
abertura dessas economias, adequando-as aos novos requisitos do capital
globalizado. (SOARES, 1996, p. 2 citado por MARTINS, 2006, p. 174)

Nesse contexto, e no que tange s interferncias no urbano, observa-se que a partir

dos anos 1980 o Banco Mundial passou a elaborar documentos e projetos especficos,
referenciados na noo de produtividade urbana, conferindo iniciativa privada uma maior
participao nesses projetos e nas polticas de desenvolvimento urbano, de forma mais ampla,
levando-se em considerao o momento de crise fiscal e financeira vivenciado por muitos
pases. Tais documentos influenciariam tambm a poltica urbana de cidades brasileiras, no
sentido de viabilizar propostas capazes de aumentar a produtividade urbana, combater a
pobreza e enfrentar a problemtica ambiental colocada pelos desafios da sustentabilidade. O
 140

documento Urban Policy and Economic Development: an Agenda for the 1990s que teria
influenciado a poltica urbana brasileira explicita os meios para se alcanar tais objetivos:
gesto racional e eficiente dos recursos e crena no mercado como coordenador do
desenvolvimento urbano e da proviso de bens e servios, inclusive os de consumo coletivo
(MARTINS, 2006, p. 176).
Entretanto, podemos considerar o Consenso de Washington, institudo em 1989,
como o momento a partir do qual foram definidas receitas para que tanto os pases quanto as
cidades se adequassem aos novos tempos da reestruturao produtiva. Segundo Maricato
(2001, p. 58), a agenda elaborada na ocasio do encontro no distinguia diferenas entre os
pases da sia ou da Amrica Latina e previa:

1) disciplina fiscal; 2) priorizao ou racionalizao dos gastos pblicos; 3)

reforma tributria; 4) liberalizao financeira; 5) regime cambial; 6) liberalizao
comercial; 7) investimento direto estrangeiro; 8) privatizao; 9) desregulamentao
e 10) propriedade intelectual. (MARICATO, 2001, p. 58)

A estratgia de construo de um projeto hegemnico a partir da agenda do

Consenso de Washington pareceu influenciar tambm as polticas brasileiras desde ento. Na
poltica urbana, o planejamento estratgico cumpriria o papel de viabilizar um campo
favorvel ao do mercado, sendo a parceria pblico-privada um de seus instrumentos.
Com efeito, a parceria entre o poder pblico e o setor privado vem sendo adotada
como instrumento de poltica urbana em vrios pases, em geral para implementar projetos
especficos de urbanizao ou renovao urbana, ou para viabilizar a construo e a gesto de
infra-estruturas e equipamentos coletivos. Tal reorientao da poltica tem incio nos anos
1970, nos Estados Unidos, quando a surgiram os primeiros sinais de estagnao econmica
decadncia das atividades porturias e o fechamento de um nmero significativo de fbricas
(COMPANS, 2005, p. 82) levando o presidente da poca (Richard Nixon) a declarar (em
1973) a falta de recursos para solucionar a crise urbana. Desde ento, programas pblicos de
renovao urbana, que at ento eram desenvolvidos pelos governos municipais, foram
gradativamente substitudos por subvenes ao setor privado para que este os implementasse.
So exemplos dessas novas formas de subveno o Community Development Block Grants e
o Urban Development Action Grants (COMPANS, 2005, p. 82). No entanto, foi durante o
governo de Ronald Reagan que a parceria pblico-privada se tornou um instrumento para a
efetivao dos programas de interesse do poder pblico, em resposta crise econmica e
penria financeira dos governos locais. Esses governos ampliaram o uso de instrumentos
 141

fiscais para estimular as atividades privadas em novas construes; passaram a oferecer

contrapartidas em terrenos, infra-estruturas e regras mais flexveis, para viabilizar
empreendimentos em reas estratgicas para o desenvolvimento econmico a exemplo das
Enterprises Zones, reas que tinham regime jurdico e urbanstico diferenciado; e formaram
parcerias com empresas privadas, para a promoo de projetos de desenvolvimento urbano.
importante destacar que a idia da parceria normalmente aparece associada s
polticas neoliberais que vm sendo implementadas desde o final dos anos 1970 pelos pases
centrais, sendo justificada como uma tentativa de recuperao de suas economias. Tais
polticas caracterizam-se por criar maior espao para a atuao do mercado, inclusive na
realizao de obras e prestao de servios ao setor pblico. Nesse contexto, o urbano
apresenta-se como espao para realizao de tais parcerias na medida em que elas surgem
como frmula mgica (FIX, 2003) para a implementao de polticas de interesse pblico
em tempos de crise fiscal e financeira. Entretanto, atribuir exclusivamente ao neoliberalismo a
reorientao ocorrida na poltica urbana em especial na brasileira parece insuficiente: h
uma conjuno de fatores que concorrem para a incidncia do fenmeno, como discutiremos
adiante.
Pode-se dizer que a reestruturao econmica e a crise fiscal contriburam,
sobremaneira, para que os governos locais se tornassem mais propensos a fazer concesses
economicamente vantajosas a investidores privados. Segundo Compans (2005, p. 84), o papel
de promotores do desenvolvimento assumido pelos governos locais, sobretudo em um
contexto de escassez de recursos, implicaria na vinculao, ainda mais estreita do que no
passado, da poltica urbana com os objetivos de crescimento econmico. Assim, o
sentimento de que as cidades estavam em crise (fiscal e financeira) levou tais governos a
desenvolver uma espcie de dependncia com relao aos recursos do setor privado (FIX,
2003), o que significaria um compartilhamento de interesses que seriam viabilizados por meio
de novos instrumentos de planejamento e novas formas de gesto urbana. nesse contexto
que governos locais encontram espao para a implementao da parceria pblico-privada
como um possvel mecanismo de captao de recursos e de gesto pblica. Na prtica, isso
expressa uma concepo de urbanismo caracterizada pela nfase em projetos pontuais e pela
flexibilidade no controle do setor pblico sobre o uso e a ocupao do espao urbano.
De fato, nas cidades americanas as parcerias tiveram xito como instrumento de
planejamento urbano, mostrando-se eficazes ao promoverem a revitalizao de reas
degradadas. As revitalizaes urbanas americanas acabaram por alavancar oportunidades,
 142

otimizando a arrecadao tributria e atraindo empreendimentos potencializadores das

possibilidades econmicas dos lugares em que foram implantadas, constituindo a forma
encontrada pelas administraes das cidades para enfrentar a competitividade global e
garantir as condies para a atrao de capital, em um contexto de crise fiscal e financeira
(ARANTES, 2000 citado por MARICATO e FERREIRA, 2002).
No Brasil, desde o final dos anos 1970, tem incio um processo de transformao
da forma de atuao do Estado na produo do espao. A crise econmica, de dimenso
mundial, o grande endividamento do estado brasileiro e a perda de legitimidade poltica do
regime militar fizeram com que o governo no tivesse mais condies de manter a estratgia
de suporte ao processo de acumulao e modernizao da economia, baseado no fomento de
uma cara e extensa malha de condies gerais de produo. No entanto, permanecem, no
palimpsesto urbano e regional, as marcas deixadas pelas intervenes do Estado no processo
de produo do espao (HARVEY, 1995)88: um espao tecnicamente homogeneizado, uma
vez que as condies para a acumulao e reproduo do capital foram estendidas a todo o
territrio brasileiro, porm socialmente fragmentado e segregado, caracterizando aquilo que
Milton Santos denomina urbanizao incompleta (SANTOS, 1979; 1996). Quanto ao
espao urbano, o planejamento regulatrio dos anos 1960-1970, fundamentado na crena de
que a formulao da poltica urbana deveria ocorrer na esfera tcnica da administrao
pblica, seria questionado. Esse planejamento tecnocrtico alimentou um processo de
produo do espao caracterizado, de um lado, pela valorizao da terra urbana, promovida
por investimentos pblicos, e sua conseqente apropriao privada, e, de outro, pela
segregao de grande parte da populao em favelas e loteamentos perifricos, excluda do
acesso a bens, servios e equipamentos urbanos essenciais.
Esses contrastes nas formas de apropriao do espao urbano no Brasil,
decorrentes de suas formas de produo, passaram a ser debatidos e expostos pelos
movimentos sociais, o que resultou, nos anos 1980, na luta pela reforma urbana, que teve
implicaes quando da promulgao da nova Constituio Federal, em 1988. Nesse momento,
no s os problemas urbanos demandavam novas formas de tratamento, como a gesto urbana
passava a incorporar a sociedade civil na discusso das polticas pblicas, acenando para uma
nova forma de atuao poltica na qual a populao reivindicava o atendimento de suas
necessidades urbanas bsicas. Desde ento, o conceito de direito cidade formulado como

88
Conforme j abordado no item 1.2 do captulo 1.
 143

direito vida urbana e apresentado por Lefebvre (1969) passa a permear a poltica urbana
que toma forma no Brasil a partir dos anos de 1990. Aqui, os princpios do direito cidade e
sua trajetria de implementao no pas, associados luta pela reforma urbana, passam a
influenciar a proposio de novos mecanismos de ordenamento e controle das formas de uso e
ocupao do solo urbano, implicando em mudanas na regulao e nos instrumentos de
planejamento que objetivam materializar, via produo do espao, o cumprimento da funo
social da propriedade89, essencial para o enfrentamento das desigualdades sociais. A partir da
Constituio de 1988, o municpio tambm se fortalece como instncia de poder responsvel
pela resoluo de seus prprios problemas, e ao mesmo tempo se constitui no locus de adoo
e institucionalizao de formas democrticas de governo. Assim, os governos locais
buscariam, via planejamento urbano e em um contexto de gesto democrtica, viabilizar a
adoo de outros mecanismos legais para envolver recursos da iniciativa privada, seja por
meio da arrecadao tributria, seja pela recuperao de valorizaes imobilirias promovidas
por intervenes pblicas, uma forma de dividir os custos ligados ao adensamento das cidades
com os setores que mais lucravam com o crescimento urbano.
Nesse contexto, passam a ser discutidos instrumentos de carter redistributivista,
voltados para reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover uma maior
democratizao do planejamento e da gesto das cidades (SOUZA, 2006, p. 158). A idia
central que permeava a discusso sobre esses novos instrumentos era a de recuperar para a
coletividade, conforme j mencionado acima, uma parcela da valorizao imobiliria
resultante da ao do poder pblico, que estava sendo apropriada privadamente.
Por outro lado, a concorrncia urbana pela atrao de investimentos e fluxos de
consumo influenciaria tambm o formato da poltica e dos novos instrumentos de
planejamento urbano no Brasil. O iderio da cidade-mercadoria chega ao pas nos anos de
1990 por meio de um segmento de agentes interessados em transformar a cidade em algo a ser
gerido na forma de um empreendimento privado. Fatores como a falncia da matriz urbanista
modernista e a falta de perspectivas dos dirigentes municipais, diante da crise fiscal e do
recuo dos Estados centrais em relao s polticas sociais, parecem ter contribudo para o

89
A funo social da propriedade aparece pela primeira vez, no Direito brasileiro, na Constituio de 1934. No
entanto, at 1988 no se previram condies para o seu cumprimento, tornando-se uma figura de retrica
(FERNANDES, 2001, p. 20). A Constituio de 1988 inova ao regular, de modo efetivo, tal funo social,
avanando no sentido da publicizao do direito de propriedade. A definio da funo social da propriedade,
na atual Constituio, prioriza direitos coletivos, inaugurando, assim, um novo paradigma de interpretao para o
Direito Urbanstico brasileiro, podendo contribuir para a promoo de formas mais justas de apropriao social
do espao (FERNANDES, 2001).
 144

sucesso desse modelo em cidades da Amrica Latina, incluindo o Brasil. A proposta da

cidade-mercadoria parecia oferecer uma sada para os governos municipais em um cenrio de
crescente demanda social, de aumento do desemprego, de guerra fiscal e de diminuio dos
recursos pblicos nacionais, em conseqncia da crise fiscal e financeira. Ressalta-se tambm
o fato deste modelo cair como uma luva, permitindo atender no somente aos anseios
polticos de certos governantes, mas tambm de certos grupos existentes nessas localidades e
interessados em lucrar com a produo do espao para viabilizar a mercantilizao da cidade:
o capital imobilirio.
Vainer (2000) mostra que o projeto de cidade viabilizado pelo planejamento
estratgico, ao se basear em estratgias competitivas de insero global, implica direta e
indiretamente na apropriao da cidade por interesses privados, submetendo-a a aes capazes
de promov-la no mercado mundial de cidades a cidade assume, assim, a condio de
mercadoria. Esse modelo de planejamento se inspira em conceitos e tcnicas provenientes do
planejamento empresarial, assumindo que as cidades esto submetidas a desafios
competitivos similares ao mundo das corporaes privadas. Assim, cada municipalidade
deveria tratar de viabilizar por meio do plano estratgico servios e equipamentos
exigidos em cidades globais, como centros de convenes, plos de tecnologia, megaprojetos
culturais, aeroportos internacionais, etc., condies necessrias para se vender a cidade com
eficincia (VAINER, 2000).
Como visto, no caso brasileiro o processo de (re)democratizao coincide com o
avano do iderio neoliberal, determinando uma inflexo na cultura poltica do pas. Dagnino
(2004) considera que, no Brasil, o projeto90 neoliberal forado a se comunicar com o
projeto democratizante, j que h uma inflexo na relao Estado - sociedade civil a partir das
prticas participativas propostas e implementadas desde a Constituio Federal de 1988.
Assim, a transformao do espao e dos servios urbanos em mercadoria, paralelamente
idia de democratizao da cidade, supostamente promove um embate entre os iderios que
permeiam a produo da poltica urbana brasileira em momento recente a cidade-
mercadoria e o direito cidade , considerando-se os objetivos, a princpio contraditrios, de
cada paradigma. Indaga Ribeiro:

90
Dagnino (2004) utiliza o termo projeto poltico para designar os conjuntos de interesses, representaes,
crenas, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes
sujeitos. Isso porque a sociedade constri culturalmente seus valores e, por isso, o projeto poltico no se reduz a
uma estratgia de atuao poltica, mas expressa e produz significados culturais mais amplos.
 145

[...] h possibilidades de nossas grandes metrpoles tornarem-se competitivas e

socialmente justas e ambientalmente sustentveis? (RIBEIRO, 2004, p. 15)

Pensando nos instrumentos de planejamento a serem adotados, haver alguma

opo que atenda aos interesses redistributivistas e mercadolgicos simultaneamente?
Segundo Martins (2006, p. 179), compatibilizar noes aparentemente dspares e
contraditrias como a cidade-mercadoria e o direito cidade implicaria em elaboraes
alternativas de desenvolvimento urbano. Isso porque possvel verificar que esses modelos,
ao invs de representarem projetos antagnicos, apresentam idias complementares. De
acordo com esse ponto de vista, promover o direito cidade no contraria a idia de
viabilizar a cidade como mercadoria: investimentos em educao, sade, infra-estrutura,
habitao, equipamentos de consumo coletivo, capacitao profissional e at mesmo
recuperao ou preservao de ecossistemas fragilizados, longe de corresponderem a um
projeto antagnico a esta ltima, podem lhe ser perfeitamente teis (COMPANS, 2001, p.
111).
A possibilidade de articular as duas agendas de certa forma aparece tambm no
Habitat II. A agenda desse encontro, resultante da Conferncia da ONU para os
Assentamentos Humanos (Istambul, 1996), reconhece a importncia das cidades no cenrio
internacional e defende o direito cidade para todos, opondo-se excluso social.
Interessante observar que os pases que participaram do encontro e assumiram o compromisso
defendido no documento tambm integraram outros documentos, incluindo os produzidos
pela Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE) grupo dos
23 pases mais ricos do mundo e pelo Banco Mundial. Um desses documentos produzidos
pela OCDE afirma que a participao, a democratizao, a boa gesto pblica e o respeito
aos direitos humanos favorecem um desenvolvimento sustentvel (MARICATO, 2000, p.
131). Dentre as bandeiras apoiadas pelo documento citam-se: a) a descentralizao e a
afirmao do poder local; e b) as parcerias e a autogesto dos servios coletivos. Segundo
Maricato (Ibidem, p. 132), essa troca de bandeiras democrticas outra novidade trazida
pelos novos tempos.
No caso brasileiro, o Frum Nacional pela Reforma Urbana91 cuja atuao,
durante o processo Constituinte, foi determinante nas discusses para a implementao de

91
O FNRU, criado em 1987, rene diferentes agentes e instituies interessadas na problemtica urbana.
Compem a coordenao Nacional do Frum: Movimentos Populares Unio Nacional por Moradia Popular
(UNMP), Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM), Central de Movimentos Populares
 146

novos instrumentos de planejamento urbano, capazes de promover uma cidade mais justa e
democrtica92 atuar tambm como articulador em nvel internacional, discutindo o direito
cidade em alguns eventos mundiais. Na 2. Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente ECO-92, ele foi responsvel por formular coletivamente, com redes nacionais e
internacionais, o Tratado por vilas, povoados e cidades Justas, Democrticas e Sustentveis
(GRAZIA, 2003, p. 57). O FNRU esteve tambm representado no I e no II Frum Social
Mundial, participando de discusses sobre a problemtica urbana e ampliando suas
articulaes em nvel internacional. Assim, tornou-se reconhecido como um dos principais
interlocutores nas discusses sobre poltica urbana, tanto com o governo brasileiro93 quanto
nas articulaes internacionais, sendo sua ao fundamental para publicizar o conceito de
funo social da propriedade e da cidade, cujo cumprimento era essencial para o
enfrentamento das desigualdades sociais (Ibidem, p. 57).
A idia de atendimento das necessidades bsicas da populao, articulada viso
da cidade como um produto a ser oferecido no ambiente da competio global, aparece
tambm no dizer de Mila Freire, gestora do Programa de Desenvolvimento Urbano para a
Amrica Latina do Banco Mundial:

Num mundo cada vez mais competitivo e complexo, as cidades tm que, ao mesmo
tempo, atrair negcios, como maneira de gerar empregos e renda, oferecer um bom
nvel de vida a seus habitantes e gerar recursos suficientes para financiar as
necessidades sociais e de infra-estrutura e cuidar de sua populao carente.
(FREIRE, 2001, p. 5 citado por BASSUL, 2004, p. 134)

No Brasil, o agravamento dos problemas urbanos e a necessidade de tornar as

cidades competitivas no mbito da economia globalizada contribuiriam para que, nos anos
1990, o tema da reforma urbana e a promoo do direito cidade se inserissem nas
preocupaes dos setores dominantes do capitalismo no pas. Assim, o empresariado
brasileiro comeou a perceber que a deteriorao das condies de vida nos grandes centros
urbanos preocupao principal dos movimentos de reivindicao pela reforma urbana era

(CMP), Movimento Nacional de Luta por moradia (MNLM); Entidades Profissionais Federao Nacional dos
Arquitetos, Federao Nacional dos Sindicatos dos Engenheiros (FISENGE, FENAE), Associao dos
Gegrafos do Brasil (AGB), Associao Brasileira de Arquitetos e Engenheiros, Federao Nacional dos
Servidores da Caixa Econmica Federal, Federao Nacional dos Estudantes de Engenharia e Arquitetura
(FENEA); Organizaes no-governamentais Instituto Polis, Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM), Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas (IBASE), Centro de Assessoria Autogesto Popular (CAAP), Centro do Direito
Moradia contra Despejos (COHRE), Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP). (MARTINS, 2006,
p. 133).
92
Abordaremos a atuao desse Frum durante o processo Constituinte no Brasil no captulo 3 desta tese.
93
Como veremos no captulo 3.
 147

um fator de risco mercadolgico, o que contribuiu para se firmar um aparente consenso na

implantao dos princpios do direito cidade no pas, a partir da aprovao do Estatuto das
Cidades em 200194. Nesse sentido, parece que no Brasil o direito cidade deixa de ser apenas
uma causa de movimentos sociais reformistas para assumir a condio de minimamente
necessrio reproduo do capital (BASSUL, 2004, p. 136).
Se a promoo do direito cidade no contradiz os interesses da agenda
hegemnica mas, ao contrrio, a complementa , entendemos que a parceria pblico
privada, adotada nos pases centrais como instrumento dessa agenda, poderia cumprir no
Brasil um outro papel: efetivar os princpios da reforma urbana. Veremos nos prximos
captulos que a operao urbana tem sua origem vinculada busca pelo direito cidade. No
entanto, apesar dessa origem redistributivista e de seu carter (a princpio) socialmente justo,
acreditamos que sua adoo em alguns municpios trar significativa contribuio para
viabilizar interesses privados via produo imobiliria do espao e promover as condies
necessrias para a cidade se inserir no ambiente da competio global.
Pode-se dizer que, a partir dos anos 1990, a poltica urbana brasileira passa a ser
marcada por essa espcie de conflito: de um lado, os novos princpios jurdico-polticos que
regem as relaes entre sociedade e Estado, assentados na funo social da cidade e da
propriedade; de outro lado, as presses de uma suposta crise econmica e financeira que
justificaria a necessidade das aes estratgicas para a atrao de investimentos, nos termos
anteriormente mencionados. nesse contexto que ganham fora as parcerias pblico-
privadas como instrumento de planejamento e gesto urbana no Brasil. Elas representam,
dentre os instrumentos alternativos de poltica urbana discutidos no pas a partir dos anos
198095, aquele em torno do qual foi possvel construir um consenso aparente, um dilogo
entre os dois modelos de cidade, considerando o somatrio de foras sociais e interesses
poltico-econmicos envolvidos na deliberao das polticas pblicas a partir da Constituio
Federal de 1988. Isso significa que o prprio movimento pela reforma urbana expresso nas
aes do Frum Nacional pela Reforma Urbana a partir de 1987 teve de fazer concesses,
articulaes e coalizes, estratgias que se tornaram necessrias para viabilizar os
instrumentos necessrios para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade. A
parceria pblico-privada foi um dos instrumentos adotados no pas, e em algumas

94
A trajetria de sua implementao ser analisada no captulo 3.
95
Ponto que abordaremos de forma detalhada no captulo 3.
 148

municipalidades, a partir desse aparente consenso firmado no mbito do Estado, como

buscamos evidenciar nos captulos seguintes (3, 4 e 5).
Se em um primeiro momento a parceria pblico-privada vista como uma
expresso do neoliberalismo na poltica de desenvolvimento urbano, que busca viabilizar a
cidade-mercadoria, no Brasil ela desponta, inicialmente, como um instrumento capaz de
viabilizar os princpios de uma reforma urbana e promover o direito cidade, considerando-
se a dificuldade de se implementar outros instrumentos mais redistributivistas.
Nos captulos seguintes, e em especial no captulo 5, refletimos sobre os riscos de
se adotar um instrumento que se presta a cumprir objetivos aparentemente opostos, a exemplo
das operaes urbanas, uma forma de parceria pblico-privada aplicada ao planejamento
urbano em momento recente no Brasil. Como questionam Maricato e Ferreira:

As operaes urbanas podem ir alm de um conjunto de lucrativas operaes

imobilirias? Elas podero ser utilizadas de fato para engendrar melhorias sociais
e valorizao ambiental como reza o Estatuto da Cidade? Elas constituem essa
excepcional fonte de recursos para um poder pblico falido como apregoam alguns?
As virtudes e as mazelas atribudas a esse instrumento urbanstico dependem de sua
formulao tcnica? (MARICATO e FERREIRA, 2002, p. 216)

A partir de sua trajetria de implantao no pas e de sua efetivao no municpio

de Belo Horizonte, buscamos verificar as inovaes contidas nesse instrumento e os objetivos
de sua adoo, bem como sua formulao e implementao no nvel municipal. Acreditamos
que o risco da operao urbana viabilizar intervenes contrrias ao interesse social no
constitui uma questo tcnica, mas essencialmente uma questo poltica voltaremos a essa
discusso no captulo 5.

2.3. Estado e sociedade civil na regulao urbanstica brasileira do sculo 21

A estrutura de Estado, sua hierarquia de poderes e os espaos institucionalmente

definidos organizam a hegemonia de classe por meio de um jogo de compromissos entre o
bloco no poder e certas classes dominadas, instaurando um consenso ideolgico
(POULANTZAS, 1977, p. 26) destas com relao ao poder poltico das classes dominantes.
Na verdade, a luta de classes e o conflito de interesses atravessam os aparelhos de Estado; e
so esses aparelhos que materializam e concentram o poder da ou das classes e fraes
dominantes em suas contradies com as classes dominadas (POULANTZAS, op.cit., p. 27).
Para os objetivos desta pesquisa analisamos a relao entre o Estado (por meio das
 149

instituies pblicas) e a sociedade civil no processo de discusso e aprovao da parceria

pblico-privada como instrumento de planejamento urbano e verificamos como o Estado
organiza sua estrutura, em um contexto democrtico, para viabilizar o consenso aparente
que permeia a deliberao da poltica urbana em momento recente96. Esse consenso
aparente pode envolver alianas e negociaes, bem como a possvel apropriao, por parte
dos setores sociais mais poderosos, dos espaos democrtico-populares de deliberaes
polticas. Um exemplo seria o interesse do setor imobilirio nas inovaes espaciais
(ABRAMO, 2007), viabilizadas via regulao urbanstica, que promovem valorizaes
imobilirias das quais ele tenta se apropriar. Essa anlise emprica desenvolvida no captulo
5 nos induz a refletir sobre os limites e as possibilidades do planejamento e da gesto
urbana no contexto da democracia brasileira, bem como o papel ambguo do Estado e da
regulao na promoo de mudanas sociais (ARAJO, 2009, p. 43).
J foi dito que a Constituio de 1988 promoveu avanos significativos em
relao ao tratamento da questo urbana, ampliando as competncias e o papel jurdico legal
dos municpios. Fernandes afirma que:

Foi reconhecido, um novo direito social _ o direito ao planejamento urbano [...].

Entretanto, por si s este avano no foi suficiente para mudar o carter do
planejamento urbano, posto que se tornou evidente a partir das experincias
anteriores que, para que seja eficaz, o gerenciamento das questes urbanas
pressupe a democratizao do processo de tomada de decises... (FERNANDES,
1998, p. 220-221)

A Constituio de 1988 prope, assim, o princpio democrtico na conduo dos

processos de tomada de deciso, acolhendo mecanismos de participao direta no sistema
poltico brasileiro. Pode-se dizer que a partir dela a poltica urbana passa a ser tratada segundo
uma estratgia que considera os diversos atores que agem na produo e na estruturao da
cidade, abrindo espao para o avano da legislao urbanstica por meio de instrumentos que
possibilitem ao poder pblico interferir de forma mais incisiva na dinmica de produo do
espao urbano. Cabe ao municpio propor, aprovar, implementar e aplicar tais instrumentos,
por meio de canais polticos tanto representativos quanto participativos.
No entanto, segundo Dagnino (2004), na formulao de polticas pblicas, o que
se observa, nos espaos abertos participao, que a sociedade civil exerce um papel
estratgico para o Estado, na medida em que assume responsabilidades no processo de tomada
de decises e de implementao das polticas. Ao assumir tais responsabilidades, a sociedade

96
Algo que, no caso especfico de Belo Horizonte, ser discutido no captulo 5.
 150

uma sociedade historicamente hierrquica e excludente, sem cultura poltica de participao

chamada a dialogar com o Estado, cujas prticas autoritrias afirmavam as prticas
patrimonialistas97 que resistiram, por muito tempo, aos programas e projetos de enfoque
participativo. Assim, o papel poltico desses atores, oriundos da sociedade civil, muitas
vezes reduzido ao de legitimar decises tomadas no interior da estrutura estatal, decises que,
na grande maioria, viabilizam interesses de certos grupos hegemnicos.
Neste trabalho, no iremos refletir sobre os modelos de democracia direta e
representativa, seus pressupostos e limitaes, mas discutir o processo de tramitao da
parceria pblico-privada nesses canais. Entendemos que, no caso dos instrumentos de
planejamento urbano, a reflexo sobre a possibilidade de contriburem para promover o
direito cidade em especial as operaes urbanas exigir a anlise das formas de sua
discusso e aprovao nos canais de democracia direta e representativa, bem como dos
desenhos institucionais dessas instncias. A avaliao do papel do Conselho Municipal de
Poltica Urbana COMPUR e da Cmara de Vereadores na conduo dos trmites que
envolvem a aprovao e a implementao da operao urbana em Belo Horizonte busca
subsidiar essa reflexo no captulo 5.
No que se refere participao da sociedade civil na deliberao das polticas,
Chau (2003) destaca certa apatia poltica desses grupos, considerando que no Brasil no
haveria uma cultura poltica de participao; isto , no estamos tratando de um movimento
construdo cultural e historicamente. importante lembrar que, no perodo anterior
Constituio Federal de 1988 (regime militar), a poltica urbana brasileira foi elaborada pelas
classes dominantes a partir de uma verdadeira poltica policial98 (OLIVEIRA, 1999, p. 63),
caracterizando a poca das polticas do consenso imposto. Esse fato contribuiu para que, na
implementao das chamadas polticas pblicas da poca, fossem conferidas vantagens a
certos setores privilegiados da sociedade. Repentinamente passa-se a considerar a

97
Segundo SORJ (2001), o uso do conceito de patrimonialismo geralmente associa-se a uma perspectiva que v
o patrimonialismo como um trao cultural inerente a certas sociedades, que se reproduz na medida em que
interessa a grupos sociais especficos para se apropriarem de recursos econmicos. As prticas patrimonialistas
so impostas por grupos dominantes, envolvendo, no caso brasileiro, relaes clientelsticas e de represso
historicamente construdas e capazes de assegurar o poder e os interesses de certos grupos poltico-sociais. No
Brasil, as origens do patrimonialismo esto ligadas colonizao portuguesa, que implantou um Estado
independente e sobreposto sociedade. No caso do planejamento urbano, as prticas patrimonialistas se
expressam na forma discriminatria de controle do uso e da ocupao do solo, ocorrendo em reas e de forma
coerente com os interesses privados algo caracterstico de uma sociedade patrimonialista.
98
Trata-se de um termo utilizado por Oliveira (1999) para retratar o fato da sociedade urbana brasileira, desde
sua formao, conviver, no cenrio poltico, com a anulao do dissenso, pela atrofia da liberdade de expresso
por meio de uma poltica repressiva, considerada pelo autor como poltica policial.
 151

transformao do papel da sociedade civil de objeto das polticas pblicas a sujeito dessas
polticas. Trata-se de uma prtica no construda culturalmente. Assim, o movimento
participativo no representa, em termos polticos, uma conquista social, em sentido amplo,
mas de certos grupos sociais que lutavam contra o regime autoritrio e buscavam viabilizar
formas de se garantir o direito cidade e o interesse da coletividade. No entanto, h nesse
processo indcios concretos de conquistas polticas e sociais. Existem anlises que atestam o
sucesso de experincias participativas que se consolidaram desde o processo constituinte. Por
outro lado, sugere-se que a chamada sociedade civil organizada tem contribudo para a
manuteno de privilgios de setores sociais hegemnicos nas instncias de consulta e/ou de
deliberao sobre as polticas urbanas, a exemplo do Conselho Municipal de Poltica Urbana
(COMPUR) que ser analisado no captulo 5. Privilgios podem tambm ser mantidos na
instncia representativa (a exemplo das Cmaras Municipais), por meio de decises na forma
de acordos e ajustes para a obteno do consenso para no falar do uso de prticas
patrimonialistas , reduzindo a possibilidade do dissenso que alimenta o processo
democrtico.
Nesse aspecto, Bobbio (1989, p. 71) considera que, para que exista democracia,
basta o consenso da maioria. Mas o consenso da maioria (aquela representada nos canais
democrtico-populares, e no a maioria da populao) implica na existncia de uma minoria
que dissente. O que fazer com ela?
No caso brasileiro, aqueles que antes representavam o dissenso foram, em
grande parte, cooptados pelo prprio Estado. Exemplo disso dado por Chau (2003, p. 305),
quando aborda a incorporao desses atores aos partidos polticos. Segundo ela, essas
modalidades de incorporaes, [...] longe de estimularem a participao e a autonomia, a
diversificao da prtica e a reflexo contnua sobre as diferenas, operam no sentido inverso,
visando a elimin-las da cena poltica como um risco [...]. Esse cenrio colabora para que a
heteronomia do Estado se afirme, principalmente se considerarmos a falta de discusso crtica
acerca desses processos. No h antecipao crtica por parte de quem domina, nem de quem
representa (ou seja, nem por parte do Estado, nem por parte de quem participa das
discusses). Isso intensifica a apatia poltica e o consenso, mantendo traos arcaicos, no que
se refere relao entre sociedade e poltica brasileiras. Podemos considerar que as polticas
aprovadas a partir desse tipo de participao passam por um processo de construo de um
consenso cooptado, que legitima as polticas pblicas (dentre as quais se insere o tema das
parcerias) que, por sua vez, refletem os interesses da iniciativa privada.
 152

No entanto, tambm necessrio considerar a dificuldade de reconhecimento do

outro como sujeito portador de interesses vlidos e direitos legtimos; isto , a constituio
da idia de se buscar o interesse pblico algo que exige interlocuo e aprendizagem social.
Talvez no tenhamos aprendido ainda a ser sujeitos sociais. Mas o que esperar de uma
populao cuja maioria continua excluda da aprendizagem social e do sentido de
cidadania?
O fato que a participao da sociedade brasileira, a partir do processo de
democratizao, pouco tem contribudo a para a alterao do processo histrico de privilgios
conferidos s classes dominantes, por meio das polticas empreendidas pelo Estado. De certa
forma, as prticas patrimonialistas e os interesses hegemnicos, to defendidos pelos ideais
neoliberais, parecem prevalecer mesmo em um contexto sciopoltico marcado pela
democracia e pela participao. Pode-se dizer que os interesses hegemnicos e certas prticas
de alianas, coalizes e cooptaes (prticas patrimonialistas) no desaparecem da cena
sociopoltica brasileira, e se rearranjam atravs das prticas aparentemente democrticas.
Tanto Abensour (1998) quanto Rancire (1996) so enfticos ao mostrar como o
Estado atua inibindo o pleno exerccio da democracia. O primeiro discute o estatuto da
poltica na obra de Marx, para concluir que, na verdadeira democracia, o Estado desaparece.
Para tanto necessrio, segundo o autor, rejeitar as ideologias do consenso, bem como
desbanalizar a idia de conflito: assim, toda possibilidade de mudana da ordem social
hegemnica estaria vinculada aos movimentos sociais, e no ao pretenso papel mediador do
Estado, no sentido da promoo do bem comum e do interesse coletivo. De maneira anloga,
Rancire combate a identificao entre racionalidade poltica e consenso, e entre consenso e
democracia. Ele concebe a poltica a partir do modo de ser da comunidade, que se ope a
outros modos de ser ou seja, a oposio de recortes do mundo sensvel , e no como a
relao entre indivduos que combinam seus interesses e sentimentos (RANCIRE, 1996, p.
368). Para ele, a poltica se realiza por meio do dissenso; ela a incluso dos que no so
contados, ou seja, a destituio da lgica da dominao legtima garantida pelo Estado: s o
reconhecimento dos que no tem voz j pressupe uma subverso da ordem normal das coisas
(ARAJO, 2009, p. 44).
A interface entre o objeto desta tese e a discusso acima desenvolvida consiste na
possibilidade de se verificar formas de inibio do exerccio da democracia diante das
mudanas recentes ocorridas na conduo da poltica urbana em Belo Horizonte. Entendemos
que a avaliao das possibilidades de realizao dos ideais da reforma urbana e do direito
 153

cidade tambm passa pelo entendimento dos desenhos institucionais das instncias de
participao democrtica nas quais a poltica se efetiva. Tais desenhos podem condicionar as
possibilidades e formas de participao, seja definindo certa apatia poltica, no dizer de
Chau (2003), seja inibindo a manifestao de determinados segmentos e privilegiando outros
interesses; ou ainda o contrrio disso: promovendo a ampliao da participao popular na
deliberao das polticas. Acreditamos que o desenho institucional e as regras do jogo so
aspectos que podem influenciar diretamente as possibilidades de ao e o grau de liberdade de
deciso de determinados grupos sociopolticos.
Devemos, entretanto, reconhecer os avanos ocorridos na poltica e no
planejamento urbano brasileiros, no sentido de se promover a discusso pblica sobre os
problemas e as intervenes propostas para a cidade, democratizando, em certa medida, o
processo decisrio. No entanto, o que se observa que os canais de participao democrtica,
assim como os processos de tramitao de propostas nesses espaos ainda so fortemente
controlados pelo Estado, permitindo reforar a lgica do consenso aparente e fazendo
prevalecer os interesses de alguns grupos hegemnicos, em detrimento de interesses pblicos
mais amplos, ainda que sob novas roupagens. Acreditamos tambm que o fato da maioria da
populao continuar excluda do acesso informao e do sentido amplo de cidadania, assim
como o desconhecimento do real sentido de se discutir o outro e o interesse coletivo,
contribuem para a consolidao de privilgios que se formam em torno das polticas ditas
pblicas.99
Dessa forma, entendemos que no somente o entendimento da regulao
urbanstica como instrumento de governo do seu papel para a acumulao capitalista, via
promoo de inovaes espaciais que alimentam a produo imobiliria do espao , mas
tambm a compreenso sobre a forma como essa regulao viabilizada (procedimentos
institucionais), podem colocar em xeque a real inteno de se adotar a parceria pblico-
privada como instrumento de planejamento urbano (de carter redistributivista)
especialmente em um contexto de embates entre interesses que vo do global ao local, da
cidade-mercadoria ao direito cidade. Assim, a utilizao equivocada do instrumento, ou sua
perversidade, depender essencialmente da forma como ocorrer sua implementao no nvel
municipal. Em rpidas palavras, mais do que a inadequao tcnica, o que define o sucesso

99
Essas e outras questes referentes dinmica de discusso e aprovao do COMPUR, e tambm da Cmara,
so referncias para a pesquisa emprica a ser desenvolvida no captulo 5 sobre a efetivao do instrumento
da operao urbana em Belo Horizonte.
 154

ou no de uma lei o interesse dos donos do poder (MARICATO e FERREIRA, 2002, p.

218). Ou seja, essa forma de efetivao da poltica urbana recente, ao envolver estratgias
definidas pelo Estado para garantir o consenso ideolgico (POULANTZAS, 1977, p. 26)
que sustenta os interesses hegemnicos ante os interesses dos demais grupos sociopolticos,
permite concluir que os canais democrticos institucionalizados, como instncias para a
deliberao das polticas, ainda esto longe de constituir um espao de participao efetiva da
sociedade civil e de conquista social.

* * *

As contribuies terico-conceituais apresentadas no captulo 1 tiveram papel

importante na fundamentao desta tese, contribuindo para a compreenso da relao entre
Estado, espao e regulao no Brasil, o que nos permitiu refletir sobre a adoo da parceria
pblico-privada na produo do espao urbano em momento recente.
Considerando o espao como um produto social (LEFEBVRE, 1974), entendemos
a regulao urbanstica como instrumento de materializao de propostas de regulao de
conflitos expressos no interior do Estado, que depender essencialmente das articulaes
sociopolticas e culturais e da forma como ser conduzida sua discusso e aprovao, o que
pode indicar o sucesso ou o fracasso do iderio da cidade-mercadoria ou do direito cidade.
Nos captulos seguintes, analisaremos a adoo da parceria pblico-privada como
instrumento de planejamento urbano no Brasil, contextualizando-a na trajetria da reforma
urbana e da efetivao dos princpios do direito cidade na regulao urbanstica brasileira,
verificando os conflitos que permearam sua efetivao no pas (captulo 3) e em alguns
municpios, como So Paulo e Belo Horizonte (captulo 4). Posteriormente, passaremos
anlise especfica do caso de Belo Horizonte, focalizando o processo e a forma de efetivao
das operaes urbanas nesse municpio (captulo 5).
 155

PARTE II A INTRODUO DA PARCERIA PBLICO-PRIVADA NA

REGULAO URBANSTICA BRASILEIRA: A TRAJETRIA DAS
OPERAES URBANAS
 156

CAPTULO 3 A IMPLEMENTAO DOS PRINCPIOS DO DIREITO

CIDADE NO PLANEJAMENTO URBANO BRASILEIRO E A PARCERIA PBLICO-
PRIVADA NESSE CONTEXTO

Este captulo busca refletir sobre a relao entre o Estado, a sociedade civil e o
capital imobilirio no contexto brasileiro ps-dcada de 1970, abordando a trajetria de
constituio do modelo ideolgico do direito cidade, entendido como a promoo do
usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios da justia social. O objetivo principal
compreender como esse modelo ideolgico construdo no mbito das instituies, e como as
prticas sociais dos agentes que atuam no processo de produo do espao participam desta
construo.
Os princpios do direito cidade e sua trajetria de implementao no pas esto
associados luta pela reforma urbana iderio que vem sendo construdo desde os anos
1960, mas que ganhou consistncia poltica durante o processo constituinte, em meados da
dcada de 1980. Nesse percurso, o modelo ideolgico do direito cidade conviveu com
conquistas e derrotas at a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001),
que regulamentou novos instrumentos de poltica urbana que, em tese, permitiriam ao poder
pblico fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade, e promover o crescimento
urbano de forma socialmente mais justa e ambientalmente mais equilibrada. Entre esses novos
instrumentos esto as operaes urbanas (consorciadas), uma espcie de parceria pblico-
privada aplicada a intervenes urbanas e principal objeto de reflexo deste trabalho.
Para analisar a trajetria da luta pela reforma urbana e pela implantao dos
princpios do direito cidade, partimos das primeiras discusses ocorridas no pas sobre os
impactos perversos da urbanizao brasileira ou seja, o Seminrio de Habitao e Reforma
Urbana ocorrido em 1963. Alm disso, compem o roteiro a ser percorrido por nossa anlise:
as discusses sobre o solo criado, na dcada de 1970; as minutas legais propostas a partir de
ento, como a Lei de Desenvolvimento Urbano, de 1983; a insero do Movimento Nacional
pela Reforma Urbana no processo constituinte e seus desdobramentos (das conquistas obtidas
com o captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988 at a aprovao da Lei n.
10.257/2001).
A partir do resgate do processo de proposio de novos mecanismos de
ordenamento e controle das formas de utilizao do solo urbano, buscamos compreender a
insero da operao urbana uma forma de parceria pblico-privada como instrumento
 157

de planejamento urbano tanto no Brasil como em Belo Horizonte. Procuramos verificar, no

presente captulo, em que sentido a introduo da operao urbana dialoga com o iderio da
reforma urbana e com a construo do direito cidade, analisando as justificativas e os
discursos que tornaram possvel sua adoo no caso brasileiro.
Estudando as propostas de dispositivos legais que antecederam o Estatuto da
Cidade e sua prpria trajetria , observamos a forma como a incorporao do iderio da
reforma urbana e dos princpios do direito cidade evoluiu nos novos instrumentos de
planejamento, permitindo-nos entender o enfrentamento sociopoltico que tal evoluo
promoveu. Esta abordagem permite situar a operao urbana no interior desse embate,
compreendendo: a relao entre Estado, sociedade civil e capital imobilirio; os interesses que
envolveram sua incluso em uma lei federal; bem como as estratgias utilizadas para o
eventual xito desse instrumento ao ser includo no novo ordenamento legal urbanstico
representado pela Lei n. 10.257/2001.

3.1. Planejamento urbano e a luta pela reforma urbana no Brasil

No objetivo imediato discorrer sobre os caminhos percorridos pelo

planejamento urbano brasileiro, tema j bastante explorado (BERNARDES, 1986;
VILLAA, 1999; MARICATO; 2000; MONTE-MR, 2007) e tambm discutido em
captulo anterior desta tese. A nfase recai sobre a trajetria da poltica urbana que toma
forma no Brasil em momento recente, fruto das reflexes em torno de uma motivao
reformista das formas de produo do espao urbano em face dos descontentamentos e
crticas s concepes predominantes, reflexes que buscam promover cidades socialmente
mais justas e democrticas. Assim, buscamos resgatar a trajetria da luta pela reforma urbana
no Brasil bem como identificar os diferentes interesses dos agentes envolvidos no processo de
produo do espao em um contexto de discusso de um novo paradigma para o planejamento
urbano, qual seja, aquele pautado pelo direito cidade.

* * *

A crescente urbanizao da sociedade brasileira a partir dos anos 1930

conseqncia do processo de industrializao (espacialmente concentrado) empreendido pelo
 158

governo brasileiro contribuiu para que os chamados problemas urbanos100 exigissem, cada
vez mais, aes governamentais (medidas tcnicas e polticas) para sua soluo (MONTE-
MR, 2007). A necessidade de ao do governo, ao nvel das cidades e no apenas nos
casos de luxo (Ibidem, p.79), implicaria na adoo de uma viso compreensiva da cidade,
evidenciando a preocupao em incluir novos aspectos em seu planejamento (Ibidem, p.79).
Assim, desde o final dos anos 1930, conceitos modernos de racionalidade espacial,
hierarquizao de espaos e zoneamento passaram a influenciar os tcnicos brasileiros na
formulao de propostas de planos urbanos isolados, explicitando a valorizao do carter
funcional e da tcnica urbanstica a partir de ento. Somente nas dcadas seguintes, quando os
problemas se acirrariam, a viso dos cientistas sociais seria incorporada no tratamento da
questo urbana.
Assim, segundo Monte-Mr, a cidade passou, a partir dos anos 1930, a ser vista
como um problema tcnico,

[...] resultante da somatria dos sistemas de produo dos servios e infra-estrutura

requeridos, e conseqentemente, afetos ao processo da administrao urbana.
neste sentido que representa uma ruptura com o modelo anterior, por incorporar,
assim, a idia de processo contnuo de planejamento, inserido no contexto poltico-
administrativo como atividade normativa perene, onde o plano representava uma
sistematizao no mdio prazo dos objetivos a serem atingidos a partir de aes de
curto prazo. (MONTE-MR, 2007, p. 80)

No Brasil, vrios planos foram produzidos no perodo que vai de 1930 a 1970,
nos quais o Estado a figura central conforme abordamos no captulo 1 deste trabalho. O
Estado, por meio da racionalidade tcnica, tentava evitar as disfunes do mercado e
assegurar o desenvolvimento econmico e social (MARICATO, 1997a). Sobre a relao entre
o plano tcnico e os problemas urbanos, Monte-Mr afirma:

O problema urbano se deslocava, assim, da pr-concepo ideolgico-formal do

espao, segundo uma anlise funcional do organismo ou instrumento "cidade", para
uma viso da aglomerao urbana centrada na idia de resoluo tcnica dos
servios de consumo coletivo que o Estado era crescentemente chamado a assumir,
aliada tentativa de "ordenao" do espao em expanso pela localizao de
investimentos indutores e legislao apropriada ao controle social. (MONTE-MR,
2007, p. 80)

100
Por problemas urbanos entende-se a absoluta precariedade das condies de vida da maioria da populao nas
grandes cidades brasileiras. Originados em questes estruturais do modelo de ocupao brasileiro, so
fortemente acirrados a partir do fenmeno da industrializao e da conseqente urbanizao.
 159

No entanto, por apresentarem um carter compreensivo, caracterizado pela

herana positivista, pela crena no progresso linear, no discurso universal, no enfoque
holstico (MARICATO, 1997a, p. 113), esses planos no representavam solues efetivas
para os problemas das cidades, que continuavam crescendo revelia ou mesmo por causa
deles, conformando um espao urbano segregado e excludente.
No incio dos anos de 1960, embora os planos urbanos no houvessem logrado
resultados concretos, j havia a conscincia da necessidade de que o desenvolvimento das
cidades fosse assumido como uma tarefa fundamental do governo, num pas em que se
assistia a uma acelerao do processo de urbanizao, resultado da intensificao da
industrializao e das migraes internas ocorridas a partir dos anos 1950.
De 1950 a 1970, o planejamento regulatrio fundamentado na crena de que a
formulao da poltica urbana deveria ocorrer na esfera tcnica da administrao pblica ,
em vez de reverter, acentuou o quadro de excluso. Esse planejamento tecnocrtico alimentou
um processo de produo do espao caracterizado, de um lado, pela valorizao da terra
urbana, promovida por investimentos pblicos, e sua conseqente apropriao privada; e, de
outro, pela segregao de grande parte da populao em favelas e loteamentos perifricos,
excluda do acesso a bens, servios e equipamentos urbanos essenciais. Diante deste quadro, a
busca pelo direito cidade101 no planejamento urbano significava o enfretamento do direito
de propriedade. Isso porque o direito terra urbana e a todos os benefcios nela contidos
acessibilidade, transporte, infra-estrutura, etc. era, e ainda , limitado em funo de sua
valorizao no espao da cidade102. Assim, o direito cidade e o combate segregao
socioespacial implicariam na criao de instrumentos capazes de inibir a valorizao desigual
da terra urbana. Da a necessidade de se proceder a uma verdadeira reforma urbana, no
sentido de definir mecanismos para que o poder pblico em especial o municipal fosse
capaz de regular as formas de utilizao dos terrenos urbanos, bem como as formas de
apropriao dos benefcios gerados por intervenes pblicas nesses imveis o que
significaria definir limites ao direito de propriedade , a fim de que estes cumprissem sua
funo social.

101
Entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer; ou seja, ao uso amplo e irrestrito da cidade.
102
A desigualdade no valor dos terrenos urbanos se deve localizao, acessibilidade, existncia de
equipamentos pblicos e servios urbanos em suas proximidades e ao potencial construtivo definido para eles,
via legislao isto , s externalidades ao terreno, conforme discutimos no captulo 1 desta tese. Assim, as
reas mais centrais e providas de infra-estrutura so as mais valorizadas. Sem condies de ter acesso moradia
nessas reas, a populao de baixa renda passa a viver em favelas ou outras formas de assentamentos precrios,
sendo uma parcela dessa populao expulsa para as reas perifricas onde a terra mais barata.
 160

A luta pela reforma urbana teria incio nos anos de 1960, mas seu auge somente
ocorreria durante a Assemblia Nacional Constituinte, com a apresentao da Emenda
Popular da Reforma Urbana, assunto que ser tratado neste captulo. Acredita-se que o
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana realizado em 1963 pelo Instituto de Arquitetos do
Brasil (IAB) na cidade de Petrpolis, Rio de Janeiro, tenha sido o embrio do iderio da
reforma urbana103. Este seminrio buscava sugerir bases (subsdios) para a ao
governamental, no sentido de regular o uso do solo urbano e ordenar o processo de
crescimento urbano e a urbanizao no pas. Ressalta-se que antes de 1963 embora j
houvesse iniciativas locais de planejamento, restritas, no entanto, a algumas cidades onde os
problemas urbanos se manifestavam de forma intensa no se podia falar ainda de uma
poltica urbana institucionalizada no pas como um todo.

3.1.1. O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana de 1963

Apesar de o termo reforma urbana ter sido utilizado pela primeira vez no Brasil
no Seminrio sobre Habitao e Reforma Urbana acima mencionado, segundo Monte-Mr
(2007, p. 81), esse conceito j era amplamente difundido nos pases centrais, associado
reforma espacial de reas deterioradas. O termo ganharia novo significado nos pases da
periferia do capitalismo a partir da experincia desenvolvida na Cuba ps-revolucionria,
principalmente com as transformaes estruturais desenvolvidas em Havana104.

103
Antes disso, em 1953, ocorreu o III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em Belo Horizonte sob a
organizao do IAB, que props que se editasse uma legislao para criar, no Brasil, um ministrio especializado
em habitao e urbanismo. No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de 17 a 24 de janeiro na cidade de So
Paulo, reiterou essa reivindicao, expressando a preocupao com o problema habitacional no pas, bem como a
considerao de que a moradia do homem no pode ser resolvida fora do conceito moderno dos problemas do
urbanismo (BASSUL, 2004, p. 78). No entanto, a discusso, naquele momento, ainda no tomaria o rumo de
uma proposta de reforma urbana, fato que somente ocorreria a partir de 1963.
104
Sader (1991, p. 160), em seu artigo intitulado "Cuba no Brasil: influncia da Revoluo Cubana na Esquerda
Brasileira", aborda especificamente o tema da recepo da Revoluo Cubana pela esquerda brasileira e latino-
americana: "[...] nenhum pas do continente passou inclume pelo surgimento da Revoluo Cubana, e
provavelmente a histria das esquerdas de cada pas tenha nele um marco decisivo em sua trajetria." Segundo
ele, haveria condies relativamente homogneas em todo o subcontinente que contriburam para a recepo do
iderio reformista cubano pelos pases latino-americanos (SADER, 1991, p. 160-161), em um contexto de crise
do capitalismo em que discusses sobre questo agrria, dependncia externa, deteriorao das polticas
pblicas, esgotamento do populismo e extenso dos regimes ditatoriais faziam parte do cenrio. Sader considera
que, no caso brasileiro, alguns outros aspectos deram forma imagem da Revoluo Cubana cultivada pela
esquerda brasileira, entre eles, a campanha de erradicao do analfabetismo, o sistema educacional cubano,
retratado fartamente por livros sobre o assunto, a reforma agrria e a reforma urbana, a independncia de Cuba
diante dos Estados Unidos e os sucessos nos planos esportivo, artstico e cultural (SADER, 1991, p. 172).
 161

No Brasil, o contexto histrico era de intensa mobilizao da sociedade civil e de

debates das grandes reformas sociais nacionais: agrria, da sade, da educao, da cultura,
entre outras (MARICATO, 2001, p. 97). Assim, o objetivo do seminrio era inserir a questo
urbana nas discusses das reformas de base de Joo Goulart. De fato, at ento, esta questo
no havia sido contemplada pelo Plano Trienal (1962-64) que Goulart formulara no incio de
seu governo. Contudo, no comeo de 1963, no auge da campanha popular pelas reformas de
base, o governo encaminhou uma mensagem ao Congresso Nacional, reconhecendo a
necessidade de se tratar os problemas de habitao de forma articulada ao desenvolvimento
global do pas (BASSUL, 2004, p. 80).
Do seminrio de 1963 participaram, aproximadamente, setenta profissionais de
diversas reas, como arquitetos, engenheiros, socilogos, economistas, advogados, assistentes
sociais, tcnicos, lderes sindicais, estudantis e representantes de entidades civis. (SILVA,
2003). Durante sua realizao, foram discutidas questes relativas reforma urbana,
principalmente no que diz respeito necessidade de regulaes do uso do solo urbano, das
construes e dos investimentos setoriais, numa tentativa de ao integrada para o controle
estatal do espao nas cidades. Como produto final, foi elaborado um documento contendo o
conjunto dos debates ocorridos, intitulado "Concluses do Seminrio de Habitao e Reforma
Urbana", elaborado por uma comisso constituda pelos seguintes membros: Clvis Garcia
(advogado), Jorge Wilheim (arquiteto) e Vinicius Fonseca (economista)105.
O documento enfatizava a questo habitacional no pas, considerando-a um
problema cuja gravidade se acirrava naquele momento provocado por fatores diversos,
inclusive por processos espoliativos a que se acham submetidos os pases latino-
americanos, como o caso do Brasil. Segundo o texto, a incapacidade em obter da iniciativa
privada recursos e investimentos para aumentar a oferta de moradias, especialmente para as
populaes de baixa renda, somada ausncia de uma poltica habitacional sistemtica,
contribuam para os efeitos malficos ao desenvolvimento global do pas, fazendo-se
urgente o tratamento, pelo Estado, da questo habitacional. Essa temtica orientou as
propostas formuladas durante o seminrio de 1963 e contidas no referido documento.
Analisando suas concluses, observa-se que o acesso habitao foi colocado
como direito fundamental do homem e da famlia, sendo que a igualdade no uso deste direito

105
Trata-se de documento que compe o Anexo I da dissertao de Silva (2003), e que o autor encontrou em
cpia datilografada feito pelo Setor de Publicaes da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo USP, a partir da revista Arquitetura, n. 15, de julho de 1963.
 162

exigiria um reforma urbana que promovesse a justa utilizao do solo, o que poderia implicar
em uma limitao ao direito de propriedade. Este possvel conflito ser a tnica principal que
ir compor, desde ento, as discusses sobre a reforma urbana e o planejamento urbano no
Brasil. Os itens 1 a 5 do documento afirmam que:

[...] dentre os direitos fundamentais do homem e da famlia, se inclui o da habitao

e que a sua plena realizao, exigindo limitaes ao direito de propriedade e uso do
solo, se consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de
medidas estatais, visando justa utilizao do solo urbano, ordenao e ao
equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de habitao condigna a
todas as famlias. (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 1)

[...] essa situao contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justia

social e, s poder ser superada pela atualizao da estrutura econmica nacional e
por um considervel avano construtivo, atravs da coordenao de esforo e da
racionalizao de mtodos de produo. (Resolues do Seminrio, afirmaes, item
4)

[...] em conseqncia, a soluo do problema habitacional e da reforma urbana est

vinculada poltica de desenvolvimento econmico e social atravs da qual possa
ser rapidamente elevado o padro de vida do povo brasileiro. (Resolues do
Seminrio, afirmaes, item 5)

Observa-se que, ao vincular a questo urbana poltica nacional de

desenvolvimento econmico e social, o que se busca instituir uma poltica habitacional
ajustada a outras polticas pblicas e articulada a planos nacionais integrados em todos os
nveis planejamento global nos nveis nacional, regional, estadual e municipal. Ou seja,
havia o reconhecimento de que a questo habitacional era um problema cuja soluo exigiria
forte interveno do Estado, por meio de uma poltica nacional.
Em relao participao da populao, o documento afirma:

[...] de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma

conscincia popular do problema e a participao do povo em programas de
desenvolvimento de comunidades. (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 8)

Chama a ateno a preocupao e a importncia dada conscientizao da

populao para os problemas discutidos. No entanto, a proposta no se aprofunda na temtica
do processo participativo, ficando a gesto da poltica habitacional restrita ao Estado
centralizador.
O diagnstico apresentado tambm aponta a necessidade de adoo de medidas
para que fosse inibida a especulao imobiliria, criticando a atividade ao afirmar que:
 163

[...] imprescindvel a adoo de medidas que cerceiem a especulao imobiliria,

sempre anti-social, disciplinado o investimento privado nesse setor. (Resolues do
Seminrio, afirmaes, item 16)

Algumas propostas para a efetivao da reforma urbana, como a possibilidade de

desapropriao para interesse social, demandariam mudanas legais, como a modificao do
pargrafo 16 do artigo 141 da Constituio Federal (Resolues do Seminrio, afirmaes,
item 13), para que fosse permitida a desapropriao sem exigncia de pagamento vista e em
dinheiro, sendo sugerida a seguinte redao:

Ficaro sujeitas desapropriao por interesse social os bens considerados

necessrios habitao, ao equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento
do territrio. (Resolues do Seminrio, 3. Proposta, item II-1)

O documento registra a necessidade de criao de um rgo central executor da

Poltica Habitacional e Urbana, com autonomia financeira e atuao em todo o territrio
nacional, alm de um Fundo Nacional de Habitao administrado por esse rgo. Afirmava-
se, assim, a necessidade de uma interveno eficiente em todo o territrio brasileiro, por meio
de uma ao centralizada e munida de recursos.
Dentre os recursos que seriam destinados ao fundo, citam-se impostos que
incidiriam sobre a no utilizao de imveis urbanos, compreendendo terreno inexplorado ou
unidade residencial vaga por mais de 6 meses princpio contido no IPTU progressivo no
tempo e demais compulsrios, instrumentos que s seriam institudos pelo Estatuto da Cidade,
em 2001. Este item expressa a preocupao em inibir a atividade especulativa e induzir a
destinao habitacional nas reas bem servidas de infra-estrutura urbana. A utilizao dos
recursos do fundo seria definida pelos critrios de atendimento estabelecidos pelos Planos de
Habitao.
O documento previa ainda o estabelecimento de convnios entre entidades oficiais
e privadas para a execuo da poltica habitacional, e ressaltava a necessidade de um
planejamento territorial nacional elaborado pelo rgo central do Plano Nacional Territorial e
do Plano Nacional de Habitao:

o Plano Nacional Territorial dar especial ateno distribuio demogrfica, aos

aspectos sociais provenientes do desenvolvimento econmico, aos problemas de
habitao, circulao e transporte, trabalho, recreao, cultura, sade, educao,
produo e abastecimento, reservas para expanso urbana e de rea florestais,
proteo de mananciais e regies de valor turstico, aplicando os princpios de
planejamento territorial, consagrados pelos Congressos Internacionais de
Arquitetura. (Resolues do Seminrio, proposta n. 3, item IV-2)
 164

Dessa forma, a liberao de recursos para municpios estaria condicionada

existncia de planos municipais afinados com os planos regionais e o Plano Nacional
Territorial.
Segundo Silva (2003), dois aspectos bsicos definiram o contedo desse
seminrio:

a politizao do diagnstico desenvolvimentista, incluindo os problemas urbanos no

interior do iderio das reformas de base e a interveno em todo o territrio
nacional, por intermdio de polticas pblicas centralizadas, racionalizadoras e
redistributivas, com nfase no problema habitacional. (SILVA, 2003, p. 22)

Ressalta-se tambm o contedo ainda no explcito do conceito de funo

social da propriedade, presente nas discusses ocorridas em 1963, em especial na proposta de
submisso do direito de propriedade a uma justa utilizao do solo urbano. Observa-se que a
nfase conferida ao problema habitacional indica que o tema deveria ser tratado como
prioridade e articulado a planos nacionais de desenvolvimento, reforando a viso holstica do
planejamento e contrapondo-se a uma abordagem setorial.
O seminrio no chegou a definir explicitamente nenhum instrumento de poltica
urbana, exceo dos planos nacionais territorial e de habitao, limitando-se a explicitar a
necessidade de se promover medidas para a utilizao mais justa do solo urbano. No que se
refere temtica da parceria pblico-privada, nota-se que no h no documento referncia
direta a qualquer instrumento baseado neste fundamento, exceo da proposta de
estabelecimento de convnios para viabilizar a execuo da poltica habitacional.
As diretrizes e concluses do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana foram
transformadas em uma minuta de projeto de lei, que apontava as mudanas legais necessrias
para o estabelecimento das resolues definidas pelo encontro. No entanto, o contexto poltico
nacional mudaria radicalmente a partir de 1964, com o golpe militar, o que representaria uma
reverso das propostas polticas das reformas de base que estavam sendo construdas
democraticamente (MARICATO, 2001, p. 97). A poltica urbana caminharia em outra
direo, distante dos objetivos discutidos em 1963. Alguns anos mais tarde, ainda no perodo
da ditadura, o debate ressurgiria entre os tcnicos e instituies vinculadas questo urbana,
visto que os problemas continuavam, sem que, no entanto, houvesse aes efetivas no nvel
intra-urbano, e as propostas discutidas no seminrio de Petrpolis permaneciam no papel.
Vale ainda ressaltar a importncia do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana
como embrio dos avanos observados no campo da poltica urbana nacional, em especial no
 165

campo da habitao, a partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (2001)

documentos que ainda sero analisados neste trabalho. Destaca-se, porm, o fato de que,
naquele momento (em 1963), as proposies foram dirigidas diretamente ao governo federal,
no contemplando, ainda, as especificidades e as dificuldades que tais medidas encontrariam
quando tratadas no mbito das municipalidades, conforme determinaes da Carta Magna de
1988. Alm disso, destaca-se o carter especificamente tcnico do encontro que, apesar de sua
importncia, no pode ser considerado uma experincia explcita de democratizao do debate
sobre a poltica urbana, tendo em vista a ausncia de outros segmentos (sociedade e mercado)
e dos enfrentamentos que certamente seriam proporcionados pelas questes levantadas no
seminrio. Talvez por isso, o encontro no teve uma repercusso comparvel, por exemplo,
bandeira da reforma agrria naquela poca (BASSUL, 2004, p. 22). Ou seja, tanto o
tratamento da questo urbana em nvel federal quanto o carter tcnico do encontro estavam
longe de expressar os limites e interesses que comporiam o cenrio de discusso da poltica
urbana brasileira a partir dos anos 1970. de se notar ainda o enfoque do planejamento
calcado na boa tcnica urbanstica, sem meno a processos participativos que
incorporassem, formulao e implementao das polticas pblicas, as demandas e
opinies dos diferentes segmentos da populao (BASSUL, 2004, p. 22), princpios que
caracterizariam a proposta da reforma urbana vinte e cinco anos mais tarde.

3.1.2. O solo criado como instrumento da reforma urbana: as discusses na

dcada de 1970

O temrio da reforma urbana e as discusses relacionadas forma como se

processava o crescimento urbano no pas no ficaram estagnados, mesmo no contexto da
ditadura militar, assumindo, na dcada de 1970, importncia relevante tanto no Brasil como
em outros pases.
No caso brasileiro, a crescente urbanizao do pas e a rpida concentrao da
populao nas grandes cidades colocaram em xeque, ainda naquela dcada, a temtica do
desenvolvimento urbano106. Problemas como a poluio, os congestionamentos, as

106
Apesar de mais recentemente (a partir da Constituio Federal de 1988, especificamente) adotarmos o termo
poltica urbana para nos referirmos s formas de atuao do Estado no ordenamento do espao urbano, naquele
tempo (dos anos 1960 ao incio dos anos 1980) utilizava-se o termo desenvolvimento urbano, cuja promoo
tambm caberia ao Estado. Este termo est relacionado a um vis economicista, e era aplicado em um momento
em que se valorizava a modernizao da economia, em detrimento das questes da modernidade (HARVEY,
 166

desigualdades socioeconmicas, a marginalizao, a violncia e a carncia de servios

pblicos, entre outros, passaram a exigir do poder pblico uma soluo, fazendo-se necessria
a criao de novos instrumentos para o cumprimento da poltica de desenvolvimento urbano
ento em debate.
No perodo compreendido entre 1964 e o incio dos anos 1980, o planejamento de
vis tecnocrtico instrumentalizaria a poltica de desenvolvimento urbano, subordinando-a
s exigncias da racionalidade econmica, por meio das quais a distribuio dos
equipamentos e servios , freqentemente, realizada conforme o lugar onde os critrios de
rentabilidade e de retorno do capital investido so mais atendidos (GRAZIA, 2003, p. 54).
Assim, as tentativas de soluo dos problemas anteriormente mencionados eram definidas a
partir da legislao urbanstica, que tinha como principal estratgia de controle das formas de
utilizao do solo urbano o zoneamento (RIBEIRO; CARDOSO, 1992, p. 371). Por meio da
instaurao de normas, critrios e padres de uso e ocupao do solo procurava-se distribuir
as pessoas e as atividades no espao, evitando efeitos indesejveis, como a convivncia de
usos incompatveis ou o adensamento excessivo e a conseqente deteriorao da qualidade de
vida urbana. Com isso, pode-se dizer que dois instrumentos foram, e continuam sendo,
utilizados para controle das formas de utilizao do espao urbano: a definio do tipo de
atividade permitida em determinada rea (funcionalizao do uso do solo) e o coeficiente de
aproveitamento, que relaciona a quantidade de rea construda com a dimenso do lote,
definindo o potencial construtivo de utilizao dos terrenos. Esses dois instrumentos,
especialmente o segundo, so definidos em funo do zoneamento.
No entanto, a fixao de diferentes coeficientes de aproveitamento em diferentes
reas da cidade promove uma valorizao diferenciada dos terrenos. No captulo 1 deste
trabalho, discutimos o zoneamento como uma expresso de parceria pblico-privada, na

1992). Assim, acreditava-se que o problema da habitao e, consequentemente, a excluso e a segregao

socioespaciais poderia ser superado pelo desenvolvimento econmico, pela atualizao da estrutura
econmica nacional e por um considervel avano construtivo, atravs da coordenao de esforos e de
racionalizao de mtodos de produo (Cf. Resolues do Seminrio de 1963, Afirmao 4). Embora o termo
ainda esteja presente no Estatuto das Cidades e no Plano Diretor de Belo Horizonte (municpio alvo de nossa
anlise particular nesta tese), ele est associado ao cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade,
conferindo-lhe um carter menos economicista e mais social, cuja efetivao envolve o enfrentamento, por parte
do poder pblico, dos diferentes interesses presentes na produo do espao. Atualmente, as formulaes em
torno do desenvolvimento urbano incorporam, inclusive, a noo de desenvolvimento alternativo, que
representa formas de organizao econmica baseadas na igualdade, na solidariedade e na proteo do meio
ambiente (SANTOS, 2002, p. 25), sublinhando a necessidade de se tratar a economia integrante e dependente
da sociedade e de subordinar os fins econmicos proteo desses bens e valores (Ibidem, p. 46). Acreditamos
que essa viso, mais poltica e social (sem necessariamente deixar de abarcar a dimenso econmica), vem
impulsionando o debate recente sobre as formas e os instrumentos para a promoo de uma cidade mais justa e
sustentvel.
 167

medida em que, ao conferir tratamento diferenciado ao espao intra-urbano, por meio do

estabelecimento de diferentes parmetros urbansticos, ele utiliza a regulao pblica para
concretizar interesses imobilirios privados. Assim, o acesso terra limitado em funo do
valor que ela adquire no espao urbano, sendo determinantes para isso a localizao, a
acessibilidade, a existncia de equipamentos pblicos e servios urbanos em suas
proximidades e o potencial construtivo definido para o terreno via legislao. Essa
desigualdade no preo da terra, gerada pela diferenciao advinda do potencial construtivo
definido por um ato do poder pblico, evidenciava os estreitos limites dos instrumentos
urbansticos basicamente o zoneamento como mecanismos de regulao. Nesse sentido,
tornava-se necessrio instituir novos instrumentos capazes de reverter os impactos da
urbanizao nas grandes cidades brasileiras em especial, o congestionamento das reas
centrais e a segregao socioespacial e promover uma cidade mais justa e sustentvel.
Para equilibrar ou equalizar o valor dos terrenos, assim como para suprir as
deficincias e as limitaes identificadas na utilizao do zoneamento no Brasil, foi proposta,
por um grupo de tcnicos107, ainda nos anos 1970, a idia de aplicao do solo criado.
Juridicamente, esse conceito se fundamenta na separao entre o direito de propriedade
exercido sobre um terreno e o direito de construir sobre o mesmo. A origem desse
instrumento est associada a dois tipos distintos de avaliao dos efeitos da regulao
pblica do uso do solo (RIBEIRO; CARDOSO, 1992, p. 371): 1) nas cidades europias, o
instrumento surge da constatao de que o zoneamento no poderia conter a valorizao da
terra, sendo necessrio o enfrentamento dos efeitos perversos da dinmica capitalista de
produo do espao, em um contexto de crescimento das lutas urbanas e da possibilidade de
um governo popular; 2) nos Estados Unidos, o instrumento pensado como forma de
promover a adaptao do zoneamento lgica do capital imobilirio, visando a promoo de
projetos de desenvolvimento urbano em um contexto de crise econmica. Nota-se que a
justificativa europia para a aplicao do solo criado condiz com os princpios da reforma
urbana e do direito cidade, enquanto que a americana liga-se muito mais ao iderio da
cidade-mercadoria. Isso ter repercusses na aplicao do instrumento no caso brasileiro.

107
No Brasil, um grupo de tcnicos vinculados ao Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal
(CEPAM) atual Fundao Prefeito Faria Lima , rgo ligado, na poca, Secretaria do Interior (SP), seria
responsvel por inserir novos instrumentos de planejamento no debate sobre a proposta de desenvolvimento
urbano que seria discutida a partir daquela dcada. Posteriormente, o debate envolveria tambm polticos e
tcnicos de vrias instituies, como o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) e o Instituto dos
Arquitetos do Brasil (IAB).
 168

No Brasil, o debate se iniciaria atribuindo-se ao mecanismo a funo de

proporcionar um maior equilbrio entre os espaos ocupados (congestionados) e as reas
livres (destinadas a reas verdes, equipamentos pblicos, circulao), melhorando a qualidade
de vida por meio do controle do adensamento. Ao se fundamentar na separao entre o direito
de propriedade e o de construir, o solo criado reserva ao poder pblico o direito de intervir
nesse controle, em prol do interesse da populao, como forma de fazer cumprir a funo
social da propriedade urbana. Assim, toda criao de solo108 estaria acompanhada da doao
de terrenos para a implantao de reas livres. No entanto, as discusses em torno do
instrumento promovidas especialmente pelo CEPAM, a partir da segunda metade da dcada
de 1970 ampliariam as possibilidades de sua aplicao, alterando os objetivos para os quais
ele havia sido inicialmente proposto, como veremos mais adiante.
No que se refere reforma urbana, observa-se que o instrumento do solo criado
foi discutido como mecanismo possvel para se viabilizar o direito cidade, princpio que
norteia tal reforma, que, como podemos observar, era semeada durante os anos 1970 e seria
espalhada no mbito dos movimentos sociopolticos dos anos 1980. No entanto, ao
ressurgir no contexto da redemocratizao poltica e da convocao da Assemblia Nacional
Constituinte, ocorrida em 1986, a proposta da reforma urbana se modificaria. Nas palavras de
Grazia de Grazia (2003, p. 54), uma formulao totalmente nova em relao que foi
realizada na dcada de 60.

3.1.2.1. O debate internacional nos anos 1970: novos instrumentos de

planejamento urbano em pauta

Algum tempo antes da discusso sobre o solo criado tomar forma em diferentes
pases, o Japo j havia implantado o Land Readjustment (Kukaku-seiri, em japons), um
instrumento de planejamento baseado na execuo compartilhada de um projeto especfico
em que todos os proprietrios e inquilinos contribuam para o seu financiamento e realizao,
distribuindo, de maneira equilibrada, os custos e benefcios dos resultados. Os projetos eram
autorizados pelos governos municipal e nacional, por meio de lei especfica elaborada de
acordo com os parmetros da lei do Land Readjustment, de 1954. O mecanismo era utilizado
tanto para a proviso de lotes para habitao em zonas perifricas como para a construo de

108
Entendida como a superfcie edificada que ultrapassa a rea do terreno onde a construo se apia.
 169

infra-estrutura urbana em zonas intensamente urbanizadas109. Deve-se ressaltar que, nesse tipo
de mecanismo, os envolvidos eram, ao mesmo tempo, investidores e beneficirios,
reservando-se ao poder pblico apenas o papel de mediador do processo. No entanto, no se
tratava de um instrumento para minimizar os efeitos perversos do zoneamento; ou seja, o
Land Readjustment no se destinava minimizar os efeitos da dinmica capitalista de
produo do espao110.
Em outros pases, a regulao pblica na produo do espao urbano se dava, at
ento, somente por meio do zoneamento. Como j abordado, trata-se de um eficiente
instrumento de controle do adensamento, mas, fora desta funo, ele no se presta ao controle
de outras situaes promovidas justamente a partir de sua aplicao, a saber: a valorizao
imobiliria, que impede o acesso de grande parte da populao de baixa renda moradia, e o
descompasso entre reas ocupadas e reas vazias, colocando em risco o bem-estar da
coletividade. Assim, seriam necessrios instrumentos complementares ao zoneamento,
capazes de minimizar os efeitos perversos do processo de urbanizao e da produo
(capitalista) do espao. O solo criado foi um dos primeiros instrumentos pensados para essa
funo.
A idia original deste instrumento deu seus primeiros passos em Roma, em 1971,
quando um grupo de tcnicos ligados Comisso Econmica da Europa da Organizao das
Naes Unidas (ONU) e especialistas em problemas de poltica de habitao, construo e
planejamento firmaram um documento ressaltando a necessidade de se separar o direito de
propriedade do direito de edificar. Eles argumentavam que o direito de construir deve
pertencer coletividade e no pode ser admitido seno por concesso ou autorizao
administrativa (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). Posteriormente, em 1975, o
governo italiano props uma lei que separava o direito de construir do direito de propriedade.
O direito de construo estaria subordinado a concesso da municipalidade ao proprietrio do
terreno, que deveria contribuir para as despesas necessrias ao agenciamento e equipamento
da rea, pagando uma determinada quantia como compensao pelos custos de ampliao
dos equipamentos urbanos, e se comprometendo a urbanizar, dentro de um prazo fixado, uma
outra rea que no a sua. (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). A legislao italiana

109
Para
detalhes sobre o Land Readjustment, ver Montandon (2007).
110
Dentre os efeitos da dinmica capitalista da produo do espao podem, ser citados, no caso brasileiro, a
concentrao da ocupao em reas mais centrais, a reteno de terras para especulao e a valorizao da terra
urbana que, alm de ser privadamente apropriada, promove a excluso da maioria da populao do acesso
cidade. Essa populao de baixa renda, expulsa e excluda, vive em condies de absoluta precariedade nas
grandes cidades brasileiras.
 170

diferenciava-se da que seria adotada na Frana, ainda naquele ano, pelo fato de propor uma
separao total entre o direito de propriedade e o de construir, enquanto que a francesa
introduziria uma separao apenas parcial.
Um ms depois da Itlia, o governo francs tambm estabeleceria uma nova
legislao de controle do uso do solo urbano (lei de 31/12/1975). Tal lei estabeleceu o Teto
Legal de Densidade Plafond Legal de Densit (PLD) , limitando o direito de construir, em
todo o pas, a uma vez a rea do terreno, e a uma vez e meia na cidade de Paris. O direito de
construo acima desse limite passava coletividade, que poderia conced-lo se o
empreendedor pagasse uma taxa prefeitura sobre o solo criado (CJ ARQUITETURA, 1977,
memorando). Assim, o poder pblico dava coletividade a possibilidade de intervir no
mercado fundirio e imobilirio para realizar uma poltica ativa de espaos verdes e
equipamentos pblicos (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 92). O pagamento poderia ser
parcelado e os recursos obtidos da venda do direito de construo deveriam ser utilizados
obrigatoriamente no financiamento de:

a) programas de constituio de espaos verdes;

b) aquisio de terras para a realizao de moradias de interesse social e de
equipamentos coletivos;
c) programas de preservao do patrimnio cultural;
d) programas de construo de moradias de interesse social a serem alugadas
aos interessados. (SANTO ANDR, 1991, p. 4)

A cobrana por criao de solo poderia atenuar os efeitos da redefinio de

preos decorrente da fixao de coeficientes de aproveitamento para os terrenos urbanos.
Assim, a legislao francesa tinha como objetivos: 1) reduzir os preos dos terrenos nos
centros das aglomeraes e bairros antigos, desencorajando a especulao; 2) desestimular o
adensamento dos centros, explicitando a preocupao com a qualidade de vida urbana; 3)
obter recursos para as coletividades locais, de modo a permitir que elas desenvolvessem uma
poltica de aquisies de terrenos (reservas fundirias) (FAU-USP/LABHAB, 2006). Nota-se,
no entanto, uma contradio entre o ltimo e o penltimo objetivos, pois: ou se constri
dentro do limite do PLD na direo de um desadensamento que no promove recursos
financeiros para a coletividade, funcionando mais como um instrumento de equilbrio da
ocupao do solo; ou se constri acima do PLD gerando, s custas de um adensamento dos
centros, uma arrecadao financeira que poder ser investida em reas mais carentes111 (RIO

111
Esse debate contraditrio chegar ao Brasil ainda na dcada de 1970, como veremos adiante.
 171

DE JANEIRO, 1992, p. 9). importante ressaltar que a lei francesa do PLD foi alterada
vrias vezes em 1980, em 1982, em 1985 e em 1986, quando se permitiu sua revogao
pelos municpios que assim optassem (RIO DE JANEIRO, 1992, p. 9) , dificultando uma
avaliao aprofundada sobre os efeitos reais de sua aplicao, considerando-se os objetivos
pretendidos quando de sua instituio em 1975112.
A Lei que instituiu o PLD na Frana definiu tambm Zonas de proteo de stio e
da paisagem para reas que fossem interessantes de se preservar ou, pelo menos, conter a
ocupao. Essas zonas teriam a possibilidade de transferir o coeficiente de ocupao do solo;
ou seja, proprietrios de setores protegidos poderiam vender seus direitos de construir para
proprietrios de imveis situados em outros setores onde no havia restries (CJ
ARQUITETURA, 1977, p. 93). Trata-se de uma espcie de solidariedade e equidade entre
proprietrios de imveis de diferentes zonas da cidade semelhante Transferncia do
Direito de Construir (TDC), adotada nos Estados Unidos e da qual falaremos adiante.
Alm do PLD, outro instrumento institudo em Paris (Cf. Code de lUrbanisme
Lei de 18 de Julho de 1985) com a funo de reequilibrar as formas de ocupao e de
crescimento da cidade foram as ZACs Zones dAmnagement Concert. As ZACs podem ser
definidas como zonas especiais para a revitalizao urbana e constituem espaos no interior
dos quais uma coletividade pblica ou um estabelecimento pblico decide intervir para
realizar uma operao e equipar o terreno (BRASIL, 2009). Alm de incentivar a recuperao
urbana destas reas, so tambm objetivos a serem alcanados: ocupao de vazios
intersticiais deixados pelas grandes estruturas ferrovirias; aumento das reas verdes no setor
leste da capital francesa; promoo da diversidade de usos nesta rea da cidade. Segundo
Maricato e Ferreira (2002):

As ZACs atingem diretamente a estrutura fundiria das reas afetadas. O Estado

adquire as terras em reas degradadas (por direito de preempo ou por simples
desapropriao), faz as melhorias de infra-estrutura, e decide o uso para cada lote
resultante de sua interveno, realizando inclusive o projeto arquitetnico do
edifcio a ser construdo no local, em alguns casos. Vende as reas e os projetos
destinados a equipamentos pblicos aos respectivos rgos responsveis (ministrio
da educao para as escolas, da sade para hospitais, setor de parques para praas,
etc.), e as reas destinadas a escritrios e outros estabelecimentos comerciais
(tambm com os projetos prontos) iniciativa privada. Cobrando desta ltima a
plus-valia produzida pela valorizao da interveno, consegue recursos para
amortizar financeiramente a operao como um todo e garantir a oferta de moradias.
(MARICATO; FERREIRA, 2002, p.225)

112
Um efeito positivo detectado no caso francs foi a tendncia de reduo dos preos da terra, simultaneamente
ao efeito perverso de sua reteno pelos proprietrios em um primeiro perodo de aplicao da lei (Cf. RIO DE
JANEIRO, 1992).
 172

As aes poderiam ocorrer dentro das seguintes possibilidades: a) efetivao

direta por ao governamental; b) concesso a uma entidade de economia mista; c)
participao de recursos da iniciativa privada. A idia principal viabilizar nas ZACs,
operaes de interesse pblico com a participao de agentes tanto pblicos quanto da
iniciativa privada. Alm disso, as propostas poderiam exceder as normas do Cdigo de
Urbanismo, desde que aprovadas pela comunidade. O exemplo francs das ZACs teve, segundo
alguns urbanistas, alguma influncia quando das discusses sobre as operaes urbanas no Brasil
(MARICATO; FERREIRA, 2002, p.224).
No ano de 1976, em meio ao debate internacional sobre o solo criado, foi
realizada em Vancouver, Canad, a Conferncia das Naes Unidas sobre os Assentamentos
Humanos HABITAT I, em cujas concluses (Declarao de Vancouver) consta o Princpio
geral n 10:

A terra um dos elementos fundamentais dos assentamentos humanos. Todo Estado

tem direito de tomar as medidas necessrias para manter sob fiscalizao pblica o
uso, a propriedade, a disposio e a reserva de terras. Todo Estado tem direito a
planejar e administrar a utilizao do solo que um de seus recursos mais
importantes, de maneira que o crescimento dos centros populacionais tanto urbanos
como rurais se baseiem num plano amplo de utilizao do solo. Essas medidas
devem assegurar a realizao dos objetivos bsicos da reforma social e econmica
para cada Nao, de conformidade com seu sistema e suas leis de propriedade da
terra. (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando)

Nota-se que o documento mundial produzido quando da HABITAT I ressalta a

necessidade de aes pblicas direcionadas ao uso da terra, no sentido de garantir um maior
equilbrio na utilizao do espao tanto pela ocupao por assentamentos rurais quanto pelos
assentamentos urbanos.
Na Inglaterra, desde 1947 se buscava um equilbrio entre a preservao do meio
ambiente e as exigncias da construo habitacional, implantao de indstrias e o
desenvolvimento do sistema de transportes (SANTO ANDR, 1991, p. 4). Para isso, foi
instituda a Contribuio de Melhoria, por meio da qual o poder pblico poderia recuperar
parte das mais-valias fundirias113 geradas pela realizao de obras pblicas. Em 1953 o
tributo foi suprimido sob a justificativa de que teria produzido um freio para o
desenvolvimento das cidades. Em 1967 houve uma intensificao do programa estatal para a

113
O termo recuperao de mais-valias fundirias refere-se necessidade do Estado, considerando a gerao
de mais-valias fundirias (= incrementos de valor da terra) advinda do processo de produo do espao,
recuperar para a coletividade os benefcios da valorizao da terra que, em geral, costumam ser apropriados de
forma privada. (FURTADO, 2007).
 173

construo de moradias sociais, dificultado, porm, pelos altos preos dos terrenos. Em razo
disso, foi instituda uma Comisso de Solos com poderes de aquisio e cesso de terras para
a construo de moradias e equipamentos de interesse social, podendo ainda estabelecer taxas
sobre as valorizaes imobilirias para cumprimento dos objetivos do programa (SANTO
ANDR, 1991, p. 5).
Na dcada de 1970, a Sucia se diferenciava dos demais pases por adotar uma
poltica de nacionalizao do solo, tornando o Estado o grande proprietrio da terra urbana.
Em geral, os terrenos pblicos eram adquiridos pela municipalidade quando esses eram
demandados pela necessidade de expanso urbana ou para implementar planos de
urbanizao. Essa medida objetivava evitar que os proprietrios fundirios usufrussem das
melhorias proporcionadas pelo poder pblico, e tambm antecipar a alta de preos dos
terrenos (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 94).
Na Espanha, a partir de 1975 adota-se o Plano Diretor Territorial de
Coordenao, por meio do qual o governo buscava definir grandes diretrizes de ordenao
urbanstica do territrio. Por este plano, os municpios deveriam exercer um controle maior
dos usos dos terrenos e das edificaes, condicionando o direito de edificar ao efetivo
cumprimento das obrigaes que se impem ao proprietrio, nos prazos previstos (CJ
ARQUITETURA, 1977, p. 94). Permitia-se construir 10% (dez por cento) alm do coeficiente
de aproveitamento, como forma de compensar os proprietrios pelos benefcios promovidos
especialmente com a doao prefeitura de terrenos necessrios ampliao de vias, infra-
estrutura e equipamentos (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 95). Trata-se de uma espcie de
compensao iniciativa privada, via solo edificvel, pelo financiamento de obras ou
equipamentos pblicos. Veremos adiante que este fundamento estar presente nas discusses
sobre as operaes urbanas no Brasil.
Nos Estados Unidos, o debate sobre as novas formas de ordenao do espao
urbano (ainda na dcada de 1970) introduziu o conceito de Transferncia do Direito de
Construir (TDC). A idia surgiu em Chicago com o Space Adrift (Espao Flutuante), cuja
aplicao se justificava pelo seu mecanismo de transferncia, uma forma de compensar os
proprietrios de imveis tombados e localizados em reas com altos potenciais construtivos,
mas incapacitados de utiliz-los devido ao congelamento do seu patrimnio (FAU-
USP/LABHAB, 2006). Segundo a legislao criada, o proprietrio poderia transferir o
potencial de construo de seu imvel (definido pelo zoneamento e congelado pelo
tombamento) para outro imvel que no sofresse essa limitao. Tambm era permitida a
 174

venda do potencial virtual para terceiros, inclusive de direitos de construo doados para o
Estado. Os proprietrios se beneficiariam ainda de redues de impostos sobre a renda e da
carga tributria que onerava o prprio imvel (RIBEIRO; CARDOSO, 1992, p. 372).
importante distinguir este mecanismo da idia inicial do solo criado, uma vez
que se trata de uma transferncia que no cria espao novo e no implica o aumento de
densidade total; h apenas a redistribuio de espao j autorizado e criado para outras reas,
resguardado o interesse pblico nessa transferncia, qual seja, o de preservao (ambiental ou
histrico-cultural).
O Plano Chicago instituiria tambm, alm da Transferncia do Direito de
Construir, o Bnus de Zoneamento, mecanismo que permitia ao construtor adicionar rea
construda ao seu empreendimento, em troca da construo ou financiamento de uma
melhoria ou de um equipamento, a critrio do poder pblico local. Tratava-se de uma medida
interessante para a coletividade e para os empreendedores, que se beneficiariam dos bnus
concedidos desde que cumprissem o acordo com a promoo de algo de interesse pblico.
Este mecanismo diferenciava-se da transferncia, uma vez que sua aplicao promoveria o
aumento de densidade em alguma parte da cidade onde os bnus seriam aplicados, podendo
implicar, a longo prazo, no incremento de problemas urbanos congestionamento, poluio,
carncia de reas verdes, etc. nessas reas. importante destacar que essa idia
semelhante que ser adotada posteriormente no Brasil sob a denominao de operaes
urbanas, objeto de anlise desta pesquisa, sobre o qual falaremos adiante.
Tambm importante ressaltar que, no caso americano, os instrumentos TDC e
Bnus de Zoneamento foram pensados em um contexto de estagnao econmica,
caracterizado pela decadncia das atividades porturias e pelo fechamento de um nmero
significativo de fbricas, e que demandava a promoo de projetos de revitalizao urbana.
Assim, eles foram institudos com o objetivo de estimular as atividades da iniciativa privada,
especialmente por meio de construes, para a promoo do desenvolvimento das cidades. A
justificativa de adoo de novos instrumentos de planejamento diferenciava-se dos objetivos
das legislaes institudas nos pases europeus, como pontuamos anteriormente.
A Colmbia, no incio dos anos de 1970, tambm tentaria aprovar um projeto de
lei sobre a Reforma Integral Urbana. O referido projeto procurava instituir propostas
interessantes para o tema, tais como (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 94):
 175

a possibilidade de extenso vertical da cidade por meio da aquisio, pela

iniciativa privada, de volumes necessrios a serem concedidos pelas
autoridades, destinando-se o produto dessa aquisio ao financiamento de
programas de habitao de interesse social;
aquisio, pelas autoridades, de reas necessrias ao desenvolvimento urbano
a preos que no inclussem as mais-valias fundirias;
a instituio do direito de preempo s autoridades como forma de: 1)
assegurar a reserva de terras sem ficar obrigada adquiri-las e 2) tambm
controlar o mercado de terras;
a instituio do direito de superfcie como figura jurdica, separando a
propriedade da superfcie do solo urbano e permitindo a utilizao do espao
areo at determinado limite. Esse conceito de utilizao do espao areo
semelhante ao conceito de solo criado.

Por meio desses instrumentos, acreditava-se promover um espao urbano mais

adequado e humano, com um melhor equilbrio entre a propriedade pblica e a privada.
A Lei de Reforma Urbana colombiana foi aprovada em 1989 (Ley 09, de 1989),
simbolizando um marco para o planejamento e o financiamento do desenvolvimento
urbano, ao propor instrumentos inovadores como o direito de preferncia, os bancos de terra,
o reajuste de terras, dentre outros (SILVA, 1999, p. 217). Nela, o solo urbano e suas formas
de regulao foi tomado como o elemento central para a promoo de uma poltica mais
inclusiva. Silva (1999) faz uma anlise desta lei e dos instrumentos adotados na Colmbia
para a promoo de uma reforma urbana via regulao e gesto territorial, apontando alguns
equvocos na sua forma de implementao (Cf. SILVA, 1999).
exceo da experincia colombiana, no encontramos na literatura referncias
que permitissem uma avaliao abrangente e sistemtica das outras experincias
internacionais anteriormente abordadas.

3.1.2.2. O debate no Brasil e os rumos tomados pelo solo criado

Embora as discusses ocorridas em 1963, quando do Seminrio de Habitao e

Reforma Urbana, no fossem efetivadas na prtica, suas propostas continuariam presentes no
 176

meio tcnico rgos e profissionais vinculados questo urbana , sendo reativadas quando
do debate do solo criado na dcada de 1970.
No Brasil, o debate em torno do solo criado comea em 1974, em So Bernardo
do Campo antes mesmo de implementadas as experincias italiana e francesa , quando a
prefeitura, por meio da Progresso de So Bernardo do Campo S.A. (PROSBC), empresa
municipal de economia mista, promove um Encontro de Planejamento Municipal. Nesse
evento, os juristas Helly Lopes Meirelles e Eurico de Andrade Azevedo proferiram palestra
expondo a idia de desvinculao do direito de propriedade de um terreno urbano do direito
de construo no mesmo, por meio da fixao de um coeficiente nico de aproveitamento (CJ
ARQUITETURA, 1977, memorando). Trs anos mais tarde, em janeiro de 1977, foi aprovada
a lei instituindo o Plano de Desenvolvimento Integrado do municpio, no qual estava includa
a figura do solo criado. So Bernardo torna-se, ento, o primeiro municpio brasileiro a adotar
tal conceito, limitando o direito gratuito de construir em uma propriedade a uma vez a rea do
terreno. A construo acima desse limite implicaria na compra do direito de construo de
outros proprietrios est a implcita a idia da transferncia do direito de construir ou do
poder pblico por meio de contrapartidas cujos valores seriam calculados utilizando-se o
valor venal, conforme frmula especfica. O principal objetivo do plano era colocar
disposio do poder pblico terras a serem utilizadas como reas verdes no municpio; e, por
isso, os recursos gerados seriam destinados ao Fundo de reas Verdes (RIBEIRO;
CARDOSO, 1992, p. 373).
Antes da aprovao dessa lei em So Bernardo do Campo, o debate tambm
tomava forma em outros municpios. Em So Paulo, ainda em 1974, o arquiteto Domingos
Theodoro de Azevedo Netto realizaria estudos propondo a implantao do coeficiente nico
de aproveitamento e a transferncia do direito de construir. A discusso se ampliaria no ano
seguinte, quando um grupo de juristas paulistas passou a discutir a diferenciao entre o
direito de construir e o de criar solo, assim como a constitucionalidade do instrumento (CJ
ARQUITETURA, 1977, memorando). Esses debates foram realizados a partir de 1975 pelo
Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal (CEPAM), mais tarde
transformado em Fundao Prefeito Faria Lima, que publicou o documento O Solo Criado,
primeira vez que a expresso foi utilizada no pas.
importante deixar claro que, a partir das propostas de So Bernardo do Campo e
do CEPAM, muitas idias posteriores seriam rotuladas de solo criado, apesar de bastante
diferentes entre si, como veremos adiante. Isso porque o surgimento do instrumento no Brasil
 177

conforme as duas propostas acima referidas est vinculado ao restabelecimento do

equilbrio entre os espaos construdos e os espaos pblicos; ou seja, busca-se ampliar as
reas pblicas de forma compatvel com o espao construdo, tendo em vista que o processo
de urbanizao, j mencionado, fez aumentar o contingente populacional nas cidades.
Paralelamente, a tecnologia construtiva permitiu reproduzir casas atravs da construo de
apartamentos. No entanto, essa mgica que permitiu multiplicar os espaos construdos no
multiplicou os espaos pblicos, em especial as reas verdes, contribuindo para que as
cidades ficassem congestionadas, poludas e carentes de equipamentos comunitrios. Alm
disso, a falta de reas pblicas demandaria desapropriaes quando projetos de urbanizao
fossem necessrios, onerando os cofres pblicos. Assim, o solo criado buscaria restabelecer
esse equilbrio (entre reas livres pblicas e privadas e adensadas), idia original para a
adoo do instrumento no pas.
O trabalho de autoria dos tcnicos do CEPAM Domingos Theodoro de Azevedo
Netto, Clementina De Ambrosis, Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Dalmo do Valle
Nogueira Filho props trs novos instrumentos para controle do uso do solo urbano, a
serem adotados pelo poder pblico, a saber:

1. coeficiente nico de aproveitamento;

2. transferncia do direito de construir;
3. proporcionalidade entre reas construdas e reas pblicas.

Segundo Ambrosis (s/d), pretendeu-se com o coeficiente nico de aproveitamento

equalizar o valor dos terrenos diante da lei de zoneamento. A transferncia do direito de
construir possibilitaria a um proprietrio criar solo em um terreno, condicionado limitao
da possibilidade de construir em outro, seja por motivo de preservao ambiental ou
paisagstica, seja pelo fato de se tratar de um patrimnio histrico-cultural (transferncia de
potencial construtivo entre particulares). J a proporcionalidade entre reas pblicas e reas
construdas seria uma forma de compensao pela rea construda acima do coeficiente de
aproveitamento: seria exigida uma poro de reas livres de uso pblico proporcional ao solo
criado, nas mesmas condies em que se exige do loteador quando do parcelamento:

[...] assim como o loteador obrigado a entregar ao poder pblico reas destinadas
ao sistema virio, equipamentos pblicos e lazer, igualmente o criador de solo
dever oferecer coletividade as compensaes necessrias ao reequilbrio urbano
 178

reclamado por solo adicional. (O Solo Criado/Carta de Embu, citado por BRASIL,
2002, p. 67)

Essa proposta, ao exigir a doao de reas pelo solo criado alm do permitido
pela lei do zoneamento, busca dividir a soluo do problema da melhoria da qualidade de vida
urbana entre o poder pblico e a iniciativa privada, sendo uma proposta que apresenta certo
teor de justia social, ao onerar os mais favorecidos em benefcio da coletividade (CJ
ARQUITETURA, 1977, p. 66). Seria uma forma de fazer frente histrica parceria entre o
poder pblico e a iniciativa privada, conforme abordamos no captulo 1, em que o primeiro
cria as possibilidades para os lucros da segunda, via produo do espao, especialmente com a
utilizao do zoneamento. J a idia da transferncia do direito de construir no promoveria
aumento de densidade ou de rea construda total na cidade, apenas a redistribuiria no
territrio em funo da restrio de construo aplicada a algum terreno por interesse pblico
(preservao ambiental, paisagstica ou histrico-cultural). Nota-se que no fazia parte da
proposta do CEPAM a aquisio de direitos de construir do poder pblico, como se este os
tivesse de modo ilimitado (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 53).
A proposta do CEPAM teve repercusses e sofreria alteraes a partir do discurso
proferido no Guaruj, em 1976, pelo Prefeito de So Paulo, Olavo Setbal, quando do XX
Congresso Estadual de Municpios. Na ocasio, foram propostos (CJ ARQUITETURA, 1977,
memorando):

1. a instituio de coeficiente nico de construo para todos os terrenos;

2. a possibilidade de o poder pblico conceder direitos de criar solo mediante
pagamento;
3. que os recursos da venda de direitos de construir fossem destinados
aquisio de reas pblicas para equipamentos comunitrios ou reurbanizao.

Deve-se destacar que nesta proposta h diferenas com relao idia original do
CEPAM: nesta ltima, a concesso de direitos de construir acima do permitido pela lei de
zoneamento estaria submetida ao cumprimento de um interesse pblico a promoo do
equilbrio entre espaos construdos e pblicos ou a restrio de ocupao em reas de
interesse histrico e ambiental , enquanto que no discurso de 1976 destaca-se a idia da
criao de solo vinculada a um ato administrativo mediante pagamento. A idia de doao de
reas para o poder pblico foi substituda pelo equivalente econmico. Ou seja, a funo de
 179

arrecadao atribuda ao solo criado aparece pela primeira vez e parece prevalecer na
proposta de Olavo Setbal, enquanto que na proposta do CEPAM prevalecia a funo de
instrumento de equilbrio da utilizao do solo urbano. A proposta do Guaruj ganharia fora
no pas, nos debates sobre o instrumento ocorridos a partir de 1976.
Dado o interesse pelo tema, foi realizado em Embu (SP), em dezembro de 1976,
um Seminrio sobre Solo Criado, proposto pelo CEPAM/Fundao Prefeito Faria Lima,
especialmente para discutir aspectos jurdicos do instrumento. Antes disso, outro seminrio
em So Sebastio, nos dias 25 e 26 de junho, e em So Paulo, nos dias 28 e 29 de junho, de
1976 praticamente endossaria a proposta do CEPAM, delineando diferentes posies entre
os tcnicos e profissionais presentes. Segundo Ambrosis (s/d), o prefeito de So Paulo deixou
novamente clara a necessidade de acrscimo de receita municipal, sendo o solo criado um
instrumento passvel de ser utilizado para tal fim. Os empreendedores imobilirios, desde
ento, j se posicionaram contrariamente ao instrumento, no concordando com o objetivo
financeiro pretendido para o mesmo, e ressaltando a possibilidade de elevao de custos das
unidades imobilirias, j que a construo delas s seria viabilizada a partir de um custo
adicional pago pela criao de solo acima do coeficiente bsico permitido pelo zoneamento.
O Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) encarou com otimismo a desvinculao entre o
direito de propriedade e o de construir, assim como a possibilidade de transferncia deste a
partir da instituio do coeficiente nico de aproveitamento, destacando ainda a necessidade
de reforma do aparelho tcnico-administrativo ante as novas modalidades de controle do uso
do solo.
Em Embu, as concluses dos juristas sobre o solo criado foram as seguintes
(AMBROSIS, s/d):

constitucional o poder pblico municipal fixar um coeficiente nico de

edificao para os terrenos urbanos;
a construo acima do coeficiente nico considerada solo criado;
constitucional o poder pblico municipal exigir do proprietrio do terreno,
como condio para criao do solo, reas proporcionais ao solo criado ou seu
equivalente em valor econmico;
o proprietrio de imvel sujeito a limitaes legais que impeam a utilizao
mxima do coeficiente de aproveitamento poder alienar a parcela no
utilizvel do direito de construir.
 180

Como se observa, o tema sofreu interpretaes diferenciadas, resultando em

enfoques diversificados, o que levaria a uma divergncia nas opinies entre aqueles que
participaram dos debates tcnicos, juristas, polticos, etc.114 relacionados ao novo
instrumento. Abaixo apresentado um quadro comparativo das propostas debatidas at 1977
(Quadro 1):
QUADRO 1: Propostas brasileiras sobre o solo criado at 1977:
Pontos essenciais Transferncia do Coeficiente Equilbrio entre Aquisio de
Direito de nico espaos construdos e direitos de
Construir reas pblicas construir do poder
Nveis de poder pblico
Nacional - 1. Proposta - 1. Proposta - 1. Proposta CEPAM - Proposta Setbal
CEPAM CEPAM - Proposta Setbal no no Guaruj
- Proposta Setbal - Proposta Guaruj
no Guaruj Setbal no
Guaruj
Estadual /
Regional / - - - -
Metropolitano
Local - Carta do Embu - Carta do - Carta do Embu - Carta do Embu
(CEPAM) Embu (CEPAM) (CEPAM)
(CEPAM) - Lei So Bernardo do - Lei So Bernardo
- Lei So Campo do Campo
Bernardo do - Segunda proposta de - Segunda proposta
Campo Setbal de Setbal
- Segunda
proposta de
Setbal
Fonte: CJ Arquitetura, 1977, p. 54. (Adaptada)

O fato mais significativo envolvendo o solo criado ocorreria ainda na dcada de

1970: a publicao em 24/05/1977, pelo Jornal da Tarde, do Anteprojeto de Lei de
Desenvolvimento Urbano, representando a primeira tentativa de formulao legal do
instrumento feita pela Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana
(CNPU) da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, mas que no chegou a
ser implementada por falta de apoio poltico do governo federal (FAU-USP/LABHAB, 2006,
p. 42). Nesse anteprojeto de lei, predominante a dimenso tributarista/arrecadadora atribuda
ao instrumento, enfoque este justificado pela carncia de recursos financeiros que assola
nossas grandes cidades (AMBROSIS, s/d). Assim, o solo criado comeou a sofrer
divergncias quanto aos seus objetivos e formas de aplicao, perdendo sua funo de

114
Exemplos da divergncia de opinies a respeito do instrumento podem ser verificados em Brasileiro (1977).
Nesse trabalho a autora procura reunir depoimentos de especialistas e tcnicos preocupados com o tema,
buscando contribuir para o debate a partir dos pontos conflitantes e dos consensos que esses especialistas tinham
sobre o assunto.
 181

instrumento de controle e equilbrio do uso do solo urbano, e passando a ser utilizado como
instrumento arrecadador.
Ao assumir essa funo arrecadadora, o instrumento do solo criado passou a
sofrer questionamentos econmicos e jurdicos, especialmente quanto a sua
constitucionalidade e competncia para institu-lo: federal ou municipal? Haveria ou no a
necessidade de uma legislao federal para viabilizar a sua instituio em mbito municipal?
Tambm havia dvidas se o instrumento seria um tributo/imposto ou uma taxa dvidas
quanto natureza jurdica do equivalente econmico , o que no agradava aos
empreendedores imobilirios115, alm de haver divergncias entre os juristas sobre a
possibilidade de aquisio de uma funo negociadora que seria atribuda ao poder pblico
(CJ ARQUITETURA, 1977, p. 54).
Segundo Ambrosis (s/d, p. 10), durante esse tempo em que o solo criado foi
debatido, pouco se discutiu sobre os seus aspectos econmicos. Nesse sentido, havia um
receio entre os tcnicos do CEPAM de que a funo de controle do uso do solo do
instrumento fosse prejudicada por sua utilizao para gerao de receita, adquirindo funo
estritamente arrecadadora:

Assim, preferimos que a toda outorga de direito de construir corresponda uma

contrapartida de direitos de construir no utilizados. Ainda assim, reconhecemos que
a criao de solo, em determinado local, possa exigir mais investimentos pblicos
quando ento se justifica a outorga remunerada. Logo, possvel ao poder pblico
exigir, no s a contrapartida de direitos de construir no utilizados, como a
contrapartida financeira dos encargos adicionais, gerados pela criao de solo.
(AMBROSIS, s/d, p. 10)

Ou seja, para Ambrosis, mesmo que a contrapartida financeira fosse adotada, esta
no deveria ser a principal justificativa para a utilizao do instrumento, explicitando a
preocupao de alterao e no aplicao do princpio do solo criado, conforme proposta
original do CEPAM.
De fato, grande parte das propostas de aplicao de solo criado que surgiram no
Brasil a partir da dcada de 1970 So Paulo, Rio de Janeiro, Santo Andr, Nova Iguau e

115
Os empreendedores imobilirios, alm de no acreditar no solo criado como um instrumento disciplinador e
regulador da construo ressalta-se que esse no era o objetivo do instrumento, uma vez que o zoneamento j
tinha tal funo , acreditavam que ele iria onerar a atuao imobiliria, promovendo impactos na construo
civil. Alm disso, acreditavam que o fato de cobrar, da iniciativa privada, o equivalente econmico pela criao
de solo, implicaria no aumento do preo da unidade habitacional, fato que dificultaria o acesso da populao
moradia, acirrando o processo de excluso e segregao socioespacial (Cf. FERRAZ, 1978, p. 75-82 e CJ
Arquitetura, p. 102-103). Este ltimo argumento ser utilizado pelo setor imobilirio para derrubar a proposta
de adoo do solo criado, seja no nvel federal at a aprovao da Outorga Onerosa do Direito de Construir
pelo Estatuto da Cidade seja no nvel municipal, aps a Constituio Federal de 1988.
 182

Petrpolis, entre outros, incluindo, posteriormente, o municpio de Belo Horizonte, sobre o

qual falaremos mais detalhadamente adiante assumiram a funo tributarista ou
arrecadadora do instrumento, em detrimento do controle das formas de uso do solo urbano,
idia primeira para a qual ele deveria ser institudo em mbito municipal. Em geral, o solo
criado era apresentado por meio da instituio do ndice nico e da venda do diferencial entre
este e o ndice mximo utilizado (criao de solo), conforme permitido por cada municpio e
por zona, sendo a diferena vendida pelo poder pblico. Assim, a introduo do solo criado
como instrumento da poltica urbana seria justificada a partir de suas quatro potencialidades
reguladoras:

a conteno (mesmo que temporria) da valorizao acentuada do preo da

terra urbana,
o descongestionamento das reas centrais;
a criao de espaos livres/institucionais e a preservao de reas de interesse
cultural, histrico e ambiental;
a gerao de recursos que, de forma compensatria, financiariam programas
habitacionais e a urbanizao de reas populares.

Segundo Ribeiro e Cardoso (1992), essas potencialidades podem ser

contraditrias, uma vez que algumas delas no podem ser concomitantemente exploradas,
dependendo da inteno de aplicao do instrumento para cumprir determinada finalidade.
Por exemplo, se a principal finalidade a gerao de recursos, no se pode desejar tambm
que a aplicao do solo criado promova uma importante diminuio dos preos da terra. Se,
por outro lado, busca-se o descongestionamento das zonas centrais, o instrumento,
funcionando como inibidor da densificao construtiva, no pode pretender alcanar, ao
mesmo tempo, a gerao de recursos.
Essa discusso do solo criado como instrumento de planejamento avanaria, nos
anos seguintes, para a proposta de instituio de novos e separados instrumentos: a
transferncia do direito de construir separada da outorga onerosa do direito de construir
(solo criado); a operao urbana, a contribuio de melhoria, entre outros. Na prtica, os
governos locais buscariam, via planejamento urbano, adotar diferentes mecanismos legais
para envolver a iniciativa privada, seja via arrecadao (por meio da outorga onerosa, por
exemplo), seja via recuperao de mais-valias fundirias, uma forma de dividir os custos
 183

ligados ao adensamento das cidades com os setores que mais lucravam com o crescimento
urbano, seja negociando direitos de construir negociao esta que se daria entre
particulares (por meio da transferncia de potencial construtivo) ou diretamente com o poder
pblico (por meio da operao urbana). Voltaremos a este assunto quando for analisada a
adoo desses novos instrumentos de planejamento em alguns municpios brasileiros, com
nfase no caso de Belo Horizonte.
O fato que o princpio do solo criado (conforme proposta original do CEPAM),
como instrumento de controle das formas de utilizao do solo urbano, parece ter sido
assumido por outros instrumentos separadamente, a saber: a transferncia do direito de
construir e a operao urbana. A adoo do solo criado no Brasil por meio da aprovao
da outorga onerosa no Estatuto da Cidade evidencia a funo arrecadadora assumida
pelo instrumento um mecanismo que pode ser adotado pelas municipalidades com a
funo de gerar recursos a serem aplicados para a promoo do crescimento urbano com
justia social.

3.1.3. A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano do anteprojeto de

1977 ao Projeto de Lei n. 775 de 1983

Como mencionado anteriormente, no dia 24 de maio de 1977 seria publicado pelo

Jornal da Tarde o Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, sob a manchete: A
reforma no Brasil o anteprojeto que pretende melhorar nossos centros urbanos (SILVA,
2003, p. 25). No entanto, essa primeira tentativa de formalizar um instrumento legal capaz de
propor solues para os problemas urbanos seria efetivada como tal em 1983, por meio do
Projeto de Lei (PL) n 775/1983. Esse projeto de lei representa o resgate do debate da reforma
urbana ainda no perodo militar, explicitando a necessidade de tratamento desses problemas.
Vrios instrumentos contidos nessa proposta no aprovada estariam contemplados, anos
mais tarde, no Estatuto da Cidade.

3.1.3.1. O anteprojeto de 1977

A proposta do anteprojeto, considerada, at ento, documento confidencial, foi

divulgada em seis captulos, totalizando 58 artigos. Dentre os pontos colocados, destacava-se
a reformulao do direito de construir, motivo que a tornaria polmica tanto do ponto de
 184

vista tcnico quanto do jurdico, alm de ir contra os interesses de determinados setores,

especialmente aqueles vinculados construo civil.
O anteprojeto de 1977 procurava condicionar o direito de construir funo
social da propriedade, j consagrada na Constituio vigente no pas quela poca, ressaltando
tal interesse no art. 1, inciso IV da minuta. Dentre as diretrizes de atuao do poder pblico
para a promoo do desenvolvimento urbano, proposta a participao da iniciativa
privada no custeio e execuo da urbanizao e recuperao, pelo poder pblico, de seus
investimentos (inciso VIII, art. 2), sinalizando que instrumentos de recuperao de mais-
valias fundirias estariam presentes no documento. Explicita-se tambm a necessidade de
controle da utilizao da propriedade, visando impedir, dentre outras coisas, a ociosidade de
terrenos edificveis e a deteriorao de reas urbanas, no especificando diretamente,
entretanto, nenhum instrumento que teria a funo de incentivar, controlar ou transformar a
ocupao das diferentes reas da cidade.
Ao condicionar o direito de construir funo social da propriedade, a proposta
explicita a separao entre o direito de propriedade e o direito de construir, estabelecendo
instrumentos de planejamento capazes de promover o desenvolvimento urbano nacional.
Segundo consta do artigo 33 da minuta:

[...] o poder pblico utilizar, preferencialmente, como instrumento de atuao, o

planejamento urbano, e, complementarmente, o condicionamento da propriedade
sua funo social, a tributao fiscal e extra fiscal e dos incentivos financeiros. (Art.
33 do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1977)

O texto do anteprojeto deixa clara a crena no planejamento tecnocrtico para a

soluo dos problemas da urbanizao brasileira. Assim, para a promoo do
desenvolvimento urbano, o poder pblico poderia utilizar os seguintes instrumentos:

I. desapropriao;
II. servido administrativa;
III. limitao administrativa;
IV. ocupao temporria;
V. requisio;
VI. tombamento;
VII. direito de preferncia para aquisio de imvel;
VIII. urbanizao compulsria;
IX. constituio de reserva de terrenos;
X. decretao de reas de Interesse Especial.
(Art. 41 do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1977)

Nota-se que, dentre os instrumentos listados, no h uma definio clara de quais

so instrumentos de planejamento ou instrumentos jurdico-administrativos. Tambm no h
 185

meno explcita parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano.

Apenas no art. 30 do documento pode-se observar a inteno de se estabelecer formas de
cooperao entre o setor pblico e a sociedade, ao propor que o primeiro incentive a
formao de associaes comunitrias, sem fins lucrativos, visando beneficiamento
urbanstico de determinada rea (Art. 30 Anteprojeto LDU, 1977).
Outros instrumentos para a ordenao do crescimento urbano de forma
socialmente mais justa tambm foram propostos: o direito de preferncia da aquisio de
imveis pelo poder pblico, sempre que tais propriedades forem do interesse deste agente
(contido no artigo 43 da minuta); e a figura da urbanizao compulsria, no artigo 44, como
forma de evitar a reteno especulativa de terrenos no ocupados (SILVA, 2003, p. 26).
Segundo Silva, a definio de reas de Interesse Social (artigo 46) foi justificada pelos
tcnicos como medida impositiva necessria, objetivando a preservao de certas reas a que
a iniciativa privada, visando unicamente vantagens individuais, daria destinao incompatvel
com as exigncias sociais (Ibidem, p. 26).
Alm desses, foram propostos pelo documento, com o mesmo objetivo,
promoo do desenvolvimento urbano instrumentos tributrios e financeiros, assim
definidos no art. 47 do anteprojeto de lei:

I. tributao sobre o imvel e o lucro imobilirio;

II. taxao diferenciada, progressiva ou regressiva;
III. contribuio de melhoria,
IV. incentivos fiscais e financeiros;
V. financiamentos e subsdios;
VI. fundo financeiro para o desenvolvimento urbano.
(Art. 47 do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1977).

Observa-se que, nem no art. 33, nem no art. 47, o termo solo criado
mencionado. No captulo V, quando a minuta prope normas para o Regime Urbanstico,
fica implcita a idia do instrumento, assim como da transferncia do direito de construir, ao
permitir que a edificao em um terreno urbano tenha rea construda equivalente a, no
mximo, a rea do lote, alm de propor que:

[...] lei municipal de uso e ocupao do solo poder permitir construo de rea
excedente prevista neste artigo, mediante licena especial da prefeitura. (Pargrafo
1 do Art. 50 do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1977)

Ou seja, caberia s leis municipais definir o formato da licena especial a ser

concedida para a construo acima do limite estabelecido acima do qual se estaria criando
 186

solo , ficando a cargo destas leis permitir a aquisio do direito de construo de outros
proprietrios por meio da transferncia do direito de construir ou do poder pblico por
meio de contrapartida, aceitando-se inclusive a financeira (outorga onerosa do direito de
construir), j que o formato no estava definido nessa proposta. Essa indefinio com relao
funo de implantao do solo criado explicita a divergncia que ocorria nos meios tcnico
e poltico, no que se refere aos reais objetivos de se adotar o instrumento.
Ressalta-se que o anteprojeto de 1977, embora esboasse uma tentativa de
implementao de aes entre os diferentes nveis de governo ou seja, embora estivesse
caminhando no sentido de uma descentralizao , ainda no avanaria na proposta de
incluso da participao da sociedade no processo de planejamento tendo em vista o
momento ditatorial vigente , ficando esta apenas prevista como ao fiscalizadora, conforme
dispe o artigo 39 da minuta:

Art. 39 - A execuo do plano poder ser cometida a entidades pblicas ou privadas,

cabendo sua fiscalizao ao Poder Pblico e a iniciativa privada, sob formas
associativas e comunitrias. (Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de
1977)

Segundo Silva (2003, p. 26), o anteprojeto foi alvo de crticas e elogios, num
seminrio organizado pelo IAB/SP com a finalidade de debat-lo e estud-lo entre os tcnicos
e representantes da sociedade. Segundo o autor, os economistas Paul Singer, do Centro
Brasileiro de Anlise de Planejamento, e Eduardo Suplicy, professor da Fundao Getlio
Vargas, consideraram-no to bom quanto impraticvel a sua transformao em lei e, muito
mais, a sua aplicao, porque ele dever ferir altos interesses econmicos. Por outro lado,
alguns juristas chegaram a consider-lo inconstitucional por ferir o direito de propriedade.
O arquiteto (e ex-prefeito de Curitiba) Jaime Lerner tambm manifestou suas
preocupaes quanto proposta, ressaltando a importncia de, num primeiro momento, se
estruturar a poltica urbana no pas e, num segundo, definir instrumentos legais para o
cumprimento dos objetivos. Segundo ele, criar leis sem antes definir quem vai execut-las
correr o risco de cair no terreno das meras intenes (Jornal do Brasil, 17/10/1977, citado
por Silva, 2003, p. 27). Para Lerner, a proposta contida no anteprojeto enfraquecia os
municpios, que, na verdade, devem ser os executores de sua poltica.
Em seminrio promovido pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBAM em setembro de 1977, governo e empresrios do setor da construo chegaram a
concordar que a reteno especulativa do solo urbano era um entrave para a atividade
 187

econmica e social, e que o adensamento sem controle tambm poderia comprometer a

qualidade de vida urbana, apontando a necessidade de determinar o nmero mximo de
habitantes por metro quadrado (SILVA, 2003, p. 27). Ao final, recomendou-se ao poder
pblico o estudo de mecanismos legais e tributrios para induzir a utilizao racional do
solo, pois a maior oferta de terrenos diminui seus preos e, conseqentemente, o custo final
dos imveis (Jornal do Brasil, 17/10/1977, citado por SILVA, 2003, p. 27).
Observa-se que, ao ampliar a discusso do anteprojeto, tanto entre profissionais da
rea quanto entre setores interessados na temtica, a polmica entre os diferentes agentes que
atuam na produo do espao urbano ausente no Seminrio de Habitao e Reforma
Urbana de 1963 comea a existir, explicitando a complexidade que envolve o
estabelecimento de instrumentos, por parte do poder pblico, capazes de fazer cumprir a
funo social da propriedade urbana.
Ao que parece, de 1977 em diante esses instrumentos seriam mais detalhados nos
projetos de lei seguintes, inclusive no que tange a uma melhor definio dos objetivos que
motivaram a aplicao de cada um deles. Esse anteprojeto, no entanto, j anunciava a
polmica que a proposta de limitao ao direito de propriedade poderia causar, representando
uma prvia dos enfrentamentos que um projeto que buscasse implantar o direito cidade
promoveria.

3.1.3.2. O Projeto de Lei n. 775/1983

Os anos 1980 se iniciaram no Brasil em uma conjuntura poltica de luta pela

redemocratizao do pas e de ascendncia da mobilizao social, colocando em evidncia o
quadro de desigualdade social, degradao ambiental e dficit habitacional que compunha o
cenrio dos problemas urbanos brasileiros.
As reivindicaes sociais ocorridas em momentos anteriores abrigavam desde
movimentos vinculados ao mundo do trabalho ou a determinados problemas como a falta de
transporte pblico at movimentos ligados posse da terra. Destaca-se, nesse processo, o
Movimento Contra a Carestia (anteriormente denominado Movimento do Custo de Vida)116,

116
O Movimento do Custo de Vida, mais tarde denominado Movimento Contra a Carestia, representou um
movimento contra a defasagem crescente do poder aquisitivo dos trabalhadores de So Paulo, diante da inflao
e conteno salarial. A defasagem crescente entre o poder de compra e os preos era perceptvel. Esse
movimento contou com a participao de mulheres nas mobilizaes, uma vez que elas eram quem mais
controlava os oramentos domsticos (MARICATO, 1997b, p. 71).
 188

na dcada de 1970, e o Movimento pela regularizao de loteamentos clandestinos (em

bairros perifricos), sobretudo na cidade de So Paulo (MARICATO, 1997b). Apesar de no
estarem articulados entre si, ambos tinham em comum a resistncia ao regime autoritrio, a
construo de um novo regime de liberdade e a esperana de uma sociedade mais justa e
democrtica. Revoltas suburbanas ocorridas principalmente nos nibus e trens de So Paulo e
do Rio de Janeiro tambm exemplificam o acirramento dos movimentos sociais urbanos
naquela dcada. A contestao se dava por conta da precariedade dos servios de transportes
coletivos, ainda sem uma ligao direta com a poltica mais geral ou com os demais
movimentos populares (MARICATO, 1997b).
Em geral, os movimentos sociais urbanos dos anos setenta eram constitudos por
associaes que aglutinavam desde favelados, ou moradores de loteamentos clandestinos, at
um contingente vasto e variado de camadas populares. Congregados em torno de entidades de
bairro, parquias ou outras formas de defesa, reclamavam por melhores condies de
habitao, transporte, sade ou saneamento (KOWARICK, 1979). Nos anos 1980, os
movimentos sociais passaram a se articular para transformar suas demandas e reivindicaes
em direitos a serem reconhecidos pelo Estado. A experincia acumulada nos movimentos
populares da dcada anterior forneceu bases para o amadurecimento dessas reivindicaes.
Concomitantemente, as organizaes populares nas esferas municipal, estadual e nacional se
consolidaram (SILVA, 2003, p. 73). Destaca-se, nessa dcada, o movimento articulado pela
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que em 1982, quando da 20.
Assemblia Geral da CNBB, aprovou um documento intitulado Solo Urbano e Ao
Pastoral, criticando a reserva de terrenos urbanos com fins especulativos e a poltica de
remoo de favelas. O texto propunha, por exemplo, a regularizao fundiria de
assentamentos informais, o combate ociosidade do solo urbano e o condicionamento da
propriedade urbana a sua funo social (BASSUL, 2004, p. 82).
As circunstncias vividas no incio da dcada criaram as condies de articulao
de novos movimentos sociais em torno de uma bandeira nica a reflexo sobre problemas
urbanos com demandas por cidadania e pelo direito cidade, antecedendo o surgimento do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), do qual falaremos adiante. nesse
contexto que apresentado o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano PL n. 775/83
explicitando a importncia que a discusso em torno da questo urbana adquiria no pas.
No entanto, antes do projeto de lei ser apresentado no Senado Federal, o Jornal da
Tarde e o Estado de So Paulo publicaram, com exclusividade, o Anteprojeto de Lei de
 189

Desenvolvimento Urbano do Poder Executivo, em 27 de janeiro de 1982 (SILVA, 2003, p.

27). O anteprojeto de 1982 foi preparado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano CNDU117, rgo que, at o governo do presidente Joo Baptista Figueiredo,
pertencia Secretaria de Planejamento, sendo depois vinculado ao Ministrio do Interior.
Esse anteprojeto explicita a questo social como fundamento para o
desenvolvimento urbano, por meio da noo de funo social da propriedade. Entre os
objetivos e diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano, indica, no seu artigo 2,
formas de atuao do poder pblico, no sentido de fazer cumprir a funo social da
propriedade:

I reduo dos desequilbrios regionais do desenvolvimento pela ordenao do

processo de criao e expanso dos ncleos urbanos, especialmente mediante: a) a
preveno e correo das distores e disfunes do crescimento urbano; b)
conteno da excessiva concentrao urbana; c) a induo, ordenao e reorientao
das migraes internas;
II expanso ordenada e socialmente desejvel das zonas urbanas;
III condicionamento da propriedade imobiliria urbana sua funo social
mediante: a) igualdade de oportunidade de acesso propriedade urbana, garantindo-
se o direito de moradia a todas as camadas da populao; b) justa distribuio dos
benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; c) represso ao abuso do
poder econmico no mercado imobilirio urbano, inclusive com vistas a evitar a
valorizao indevida dos terrenos; d) regularizao fundiria e urbanizao
especfica de reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda; e) subordinao
do direito de construir aos interesses urbansticos; f) fortalecimento do direito de
posse s populaes de baixa renda;
IV controle do uso do solo urbano de modo a evitar; a) a utilizao inadequada dos
imveis urbanos; b) proximidade de usos incompatveis, ou indesejveis; c) o
parcelamento do solo urbano e edificao vertical excessivo com relao infra-
estrutura e aos servios e equipamentos sociais urbanos; d) a ociosidade do solo
urbano edificvel, inclusive com vistas a evitar a indesejvel valorizao dos
terrenos; e) a deteriorao das reas urbanizadas;
V adequao dos investimentos pblicos, notadamente no sistema virio, nos
transportes, em habitao e em saneamento, aos objetivos do desenvolvimento
urbano;
VI recuperao, pelo poder pblico, dos investimentos de que resulte a valorizao
dos imveis urbanos;
VII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente e do patrimnio
cultural e paisagstico e controle da poluio;
VIII estmulo participao individual e comunitrio no processo do
desenvolvimento urbano;
IX estimulo participao da iniciativa privada na urbanizao.
(Incisos do Art. 2 do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano preparado
pelo CNDU em 1982, e que deu origem ao PL n. 775/1983)

Nota-se que esse anteprojeto apresentava avanos significativos com relao ao

direito cidade, uma vez que: buscava restringir os processos especulativos sobre a terra
urbana; restringir a propagao das formas clandestinas de parcelamentos e ocupao do solo

117
Sucessor da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU).
 190

nas cidades, incluindo a possibilidade de regularizao fundiria e urbanstica de reas

ocupadas por populao de baixa renda; corrigir as distores da valorizao da propriedade
urbana, dentre outras diretrizes acima referidas.
Destaca-se tambm o fato da proposta de 1982 tratar a questo ambiental
articulada problemtica urbana (inciso VII do art. 2 acima transcrito), algo que era
novidade em uma minuta legal. Este fato deve-se dimenso que a preocupao com o meio
ambiente tomava no pas, refletindo, inclusive, no nvel institucional, especialmente com a
aprovao da Lei n. 6.938 de 1981, que instituiu no Brasil a Poltica Nacional de Meio
Ambiente. Essa lei pode ser considerada um marco na institucionalizao da questo
ambiental no pas, uma vez que estrutura o Sistema Nacional de Meio Ambiente
SISNAMA, que passa a gerir a questo ambiental, atuando em aes de desenvolvimento e
ocupao no territrio brasileiro, nos trs nveis de governo: unio, estados e municpios.
Assim, a insero da questo ambiental em uma lei que trata da temtica urbana explicita o
fato de que uma ocupao desordenada do espao pode provocar srios problemas ambientais,
comprometendo recursos naturais, poluindo a cidade e deteriorando a qualidade de vida
urbana.
Ressalta-se ainda que, no anteprojeto de 1982, o estmulo participao da
iniciativa privada na urbanizao explicitado no inciso IX do art. 2. No anteprojeto de
1977, a participao da iniciativa privada foi inserida como forma de cobrar contrapartidas
pela sua atuao na produo do espao urbano. Aqui h a mudana do papel do poder
pblico, que deve agir no sentido de estimular a participao da iniciativa privada nas aes
de desenvolvimento urbano, embora tal estmulo no seja especificado. Nos artigos 25, 26 e
27, explicitado o estmulo a formas de associao comunitria e participao da sociedade
no processo de planejamento, algo que j havia sido delineado em 1977.
Diferentemente do anterior, este anteprojeto de 1982 prope tambm a definio
de reas Especiais de urbanizao preferencial, de renovao urbana, de urbanizao
restrita, de regularizao fundiria e de integrao regional (art. 12). Alm dessas, so
propostas reas de planejamento obrigatrio (art. 13), o que tambm no existia na minuta
anterior (1977). Embora essas reas sejam destinadas a tratamentos especficos e
diferenciados com relao regulao das formas de utilizao do solo urbano, no h uma
definio clara dos instrumentos a serem aplicados (tanto no mbito urbanstico quanto no
jurdico) para o alcance desses propsitos, fato que contribuiu para que tais itens no fossem
includos na proposta final encaminhada ao Congresso Nacional. Percebe-se que o
 191

instrumento da operao urbana, surgido anos mais tarde, ser sugerido justamente com o
objetivo de promover intervenes em reas de renovao urbana, estimulando a iniciativa
privada a atuar nessas reas.
O artigo 28C do anteprojeto enumera os instrumentos que o poder pblico poderia
utilizar para condicionar a propriedade urbana sua funo social:

I desapropriao
II servido administrativa;
III limitao administrativa;
IV ocupao temporria;
V requisio;
VI tombamento;
VII direito de preempo;
VIII edificao ou utilizao compulsria;
IX direito de superfcie;
X direito real de concesso de uso;
XI legitimao de posse;
XII usucapio especial.
(Art. 28C do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1982)

O artigo 28D enumera os instrumentos fiscais e financeiros:

I tributao sobre o imvel urbano, progressiva e regressiva, e sobre o lucro

imobilirio;
II taxao diferenciada, progressiva e regressiva;
III contribuio de melhoria;
IV incentivos fiscais e financeiros;
V financiamento e subsdios;
VI fundos e recursos pblicos destinados ao apoio ao desenvolvimento urbano.
(Art. 28D do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1982)

O captulo VI (art. 36 a 42) define normas para a utilizao do direito de

superfcie; e o captulo VII (art. 43 a 47), para a utilizao do direito de preempo
instrumentos que pela primeira vez aparecem com essa denominao em uma proposta legal.
O que se observa com relao ao primeiro que ele foi proposto para flexibilizar a utilizao
dos terrenos, sem transferncia da propriedade ou seja, transferncia do poder de utilizao
da superfcie entre particulares, por determinado perodo; trata-se de uma posse temporria da
propriedade: extinto o prazo, a superfcie do terreno volta para o domnio do proprietrio. J o
direito de preempo teria o objetivo de minimizar o problema habitacional e a falta de reas
pblicas para a construo de equipamentos urbanos e de lazer fundamentos que norteavam,
naquele momento, a adoo do instrumento por meio da reserva de reas sobre as quais o
poder pblico teria preferncia de aquisio.
 192

O captulo VIII explicitava a necessidade de se definir normas para a

regularizao da ocupao de terrenos urbanos, mas no estava concludo em 1982 foi
anexada uma nota que dizia que o assunto ainda estava sendo estudado pelo grupo tcnico do
Ministrio do Interior. O captulo IX definia o Sistema Federal de Desenvolvimento Urbano,
especificando os rgos e entidades responsveis pelo desenvolvimento das cidades.
Houve diversas manifestaes a respeito da matria publicada pelos jornais em
1982, e que tratava da proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano. Segundo Silva (2003, p.
28), o presidente da ADEMI Associao dos Dirigentes de Empresas do Mercado
Imobilirio considerou positivas as propostas do Imposto Predial e Territorial Urbano
Progressivo e a contida no artigo 10, que concedia ao proprietrio de um imvel avaliado
como patrimnio histrico a possibilidade de viabilizar, em outro local, o direito de
construo vedado a sua propriedade (transferncia do direito de construir). Por outro lado, o
direito de preempo e as restries de parcelamento, edificao ou utilizao do terreno no
agradaram o setor, sendo consideradas medidas violentas ao mercado. J o presidente do
IAB na poca, o arquiteto Cludio Cavalcanti considerou que o anteprojeto representava a
busca por uma apropriao mais lgica, humana e justa do uso do solo urbano, manifestando-
se favoravelmente iniciativa. Cavalcanti teria afirmado ainda que as leis de zoneamento
municipal no eram suficientes para manter um disciplinamento do uso do solo urbano, e que
a proposta reforava a necessidade dos municpios formularem planos urbansticos e
prepararem recursos tcnicos e humanos para tal (SILVA, 2003, p. 29).
O anteprojeto elaborado pelo CNDU expressava a importncia que os problemas
urbanos e sua conseqente necessidade de enfrentamento ganhavam no pas. De fato, o
processo de urbanizao havia se intensificado entre 1960 e 1980, contribuindo para o
agravamento dos problemas urbanos caracterizados tanto por desequilbrios regionais quanto
por uma profunda alterao na estrutura interna das cidades, que passaram a crescer de forma
desordenada, fragmentada e segregada. Assim, uma legislao federal pertinente ao
cumprimento do direito cidade seria fundamental para que o poder pblico pudesse zelar
pelos interesses sociais, fazendo cumprir a funo social da propriedade, mesmo que isso
significasse uma limitao do uso dos proprietrios de terrenos urbanos, no que se refere ao
direito de construir.
De fato, o anteprojeto ressaltava a preocupao com o uso racional do solo e com
a ocupao de vazios urbanos, ao que visava combater a especulao imobiliria. Alm
disso, ao propor uma justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
 193

urbanizao, deixa claro que o direito de construir no est garantido e nem se condiciona
apenas ao direito de propriedade, podendo o poder pblico, por meio de lei municipal,
determinar a edificao ou utilizao compulsria de terreno urbano vago ou cobrar
contrapartida do proprietrio pelo benefcio que ele obteve pela regulao do solo, quando
esta promoveu a alterao de ndices urbansticos que levaram valorizao do terreno
(captulo V do anteprojeto). De forma geral, os instrumentos que buscavam restringir a
atuao do capital imobilirio urbano, ou aqueles que buscavam recuperar para o poder
pblico os investimentos que resultaram na valorizao dos imveis urbanos, enfrentariam
problemas para ser viabilizados em uma legislao nacional, especialmente por propor maior
controle propriedade privada.
Poucas foram as alteraes ocorridas entre o anteprojeto publicado em 1982 e o
PL n. 775/83 encaminhado Cmara dos Deputados, limitando-se a modificaes que no
comprometiam o contedo final do documento. Uma dessas mudanas pode ser vista no
artigo 17 do PL, que diferencia os instrumentos de desenvolvimento urbano de
planejamento, tributrios e jurdicos que anteriormente, no anteprojeto, eram colocados de
forma indiferenciada e inespecfica:

Art. 17 Para os fins desta Lei sero utilizados:

I. o planejamento urbano;
II. os instrumentos tributrios e financeiros, em especial:
a) imposto predial e territorial urbano progressivo e regressivo;
b) taxas e tarifas diferenciadas em funo de projetos de interesse social;
c) contribuio de melhoria;
d) incentivos e benefcios fiscais e financeiros;
e) fundos destinados ao desenvolvimento urbano.
III. os seguintes institutos jurdicos:
a) desapropriao;
b) servido administrativa;
c) limitao administrativa;
d) tombamento;
e) direito real de uso;
f) direito de superfcie;
g) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
h) direito de preempo;
IV. regularizao fundiria;
V. outros instrumentos previstos em lei.
(Art. 17 do PL n. 775/83)

A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano, como foi denominado o PL n.

775/83, reforou a importncia do planejamento urbano e a necessidade de articulao entre
as polticas propostas pelos vrios nveis de governo. Unio, Estados e Municpios deveriam
atuar de forma complementar (CARDOSO, 2003). As diretrizes contidas no PL foram
 194

sintetizadas por Cardoso (1997), destacando-se: a ordenao da expanso urbana por meio da
desconcentrao e da compatibilizao da urbanizao com a disponibilidade de infra-
estrutura e equipamentos; a adequao da poltica fiscal e financeira, visando recuperao
de investimentos pblicos que resultem em valorizao imobiliria; o cumprimento da funo
social da propriedade, por meio da distribuio justa dos nus e dos benefcios da urbanizao
e da regularizao fundiria, da urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda
e pelo estmulo participao da sociedade civil nas decises e aes do poder pblico.
Tambm nesse PL no h referncias operao urbana, instrumento pautado pela parceria
pblico-privada.
Silva (2003, p. 35) chama a ateno para uma anlise que Cndido Malta Campos
Filho teria feito do PL n. 775/83, em abril daquele ano118, e apresentado Cmara do
Deputados em Braslia. A grande contribuio desse evento, segundo o autor, foi o fato do
arquiteto identificar os diferentes interesses dos agentes polticos diretamente relacionados ao
processo de discusso da Lei de Desenvolvimento Urbano. A nfase, portanto, foi dada ao
quadro poltico no qual a lei se inseria e importncia da compreenso desse quadro, tanto
para os que estavam a favor como para os que estavam contra o projeto de lei federal do uso
do solo urbano (SILVA, 2003, p. 35). Assim, Cndido Malta teria reconhecido e apontado
trs posies bsicas presentes no debate pblico em curso naquele momento:

a primeira, basicamente contra o projeto, minimiza a existncia de uma

desorganizao do espao intra-urbano e procura de qualquer modo culpar
unicamente o aumento populacional urbano decorrente do crescimento vegetativo
como do excesso de migrao campo-cidade, cidades pequenas, cidades grandes,
como sendo o vetor causa dos problemas de moradia e da falta de infra-estrutura
persistente nas cidades brasileiras. Coincidentemente ou no (a nosso ver no mera
coincidncia), os defensores dessa posio procuram afirmar a inconstitucionalidade
do projeto de lei proposto;
a segunda posio reconhece firmemente a existncia de problemas de grande
importncia no interior das cidades, reconhece tambm que os mesmos decorrem
basicamente de uma especulao, no reguladora, no mercado imobilirio e que ,
portanto, preciso combat-la. Defende por isso os objetivos do projeto de lei federal
que a isso mesmo se prope, discutindo o instrumental apresentado em sua eficcia
para atingir os objetivos visados;
uma terceira posio no v como suficientes os objetivos governamentais,
afirmando que o objetivo do combate especulao imobiliria exige no apenas o
uso de armas urbansticas, mas tambm a reformulao do modelo econmico
vigente, pois as especulaes financeiras e imobilirias so primas entre si, e uma
reforma tributria para valer, isto , uma reforma que volte a dar recursos para os
municpios e governos estaduais implicar, ou melhor, exigir dar-se prioridade aos
servios urbanos, que so bens populares ou de salrio, e que constituem parcela

118
Silva (2003) refere-se ao artigo do Professor Candido Malta Campos Filho, datado de 17 de junho de 1983,
referente anlise do Projeto de Lei n. 775/83, apresentado Cmara Federal em abril de 1983.
 195

importantssima, juntamente com a alimentao e o vesturio, do mercado interno.

(SILVA, 2003, p. 35-36)

Ao elencar essas posies, Cndido Malta teria destacado que, provavelmente, a

mesclagem das trs constituiria a maioria, gerando uma quarta opo. Segundo Silva (2003, p.
36-37), as diferentes opinies/posies acerca da LDU apresentam os seguintes argumentos
bsicos:

os que desconhecem ou procuram desconhecer a especulao imobiliria urbana e

seus males do nfase s questes migratrias e de constitucionalidade;
os que reconhecem a problemtica intra-urbana, porm, no a vinculam ao
processo mais geral do desenvolvimento do nfase necessidade de uma anlise da
instrumentao urbanstica visando objetivos mais restritos, exclusivamente
urbanos. Essa a posio oficial do Governo da Unio a propsito do projeto de lei
do uso do solo urbano enviado Cmara Federal;
os que percebem que dificilmente os problemas urbanos so solucionveis apenas
com a instrumentao urbanstica vem o projeto com simpatia por o considerarem
um passo adiante, porm o entendem insuficiente. Insuficiente pelo lado da questo
migratria, em que ele no toca [...]. insuficiente o projeto de lei, tambm, pela
no-interligao com outros instrumentos fiscais que atuam sobre o mercado
imobilirio, como o imposto de transmisso e sobre ganhos de capital em imveis,
os quais nem merecem citao. E insuficiente, principalmente, por no vincular a
soluo das questes urbanas necessidade da reformulao do modelo econmico,
redirecionando-o para o mercado interno, o que propiciaria a verdadeira e
substancial reforma tributria, que traria recursos aos governos estaduais, mais
especialmente aos municpios, to necessrios para a eliminao do enorme dficit
de servios urbanos, inclusive de habitao, acumulados nas cidades brasileiras nos
ltimos 30 anos, e que seguramente hoje a maior poro da dvida social nacional.
(SILVA, 2003, p. 36-37)

Nessas expresses, Cndido Malta deixa clara a sua percepo quanto Lei de
Desenvolvimento Urbano: o projeto era, em certa medida, incompleto e insuficiente, tanto
com relao aos objetivos a serem atingidos quanto aos instrumentos previstos (SILVA, 2003,
p. 38-39). Destaca-se o fato de que esta proposta recua em relao anterior tambm do
governo federal (anteprojeto de 1977) , excluindo quase totalmente o instrumento legal que
tem recebido a denominao de solo criado, o que a leva inclusive a implementar a
contribuio de melhoria (inciso III, art. 28D), uma forma de recuperar valorizaes
imobilirias decorrentes de investimentos pblicos. Isso caracterizaria, segundo Cndido
Malta, a insuficincia e a timidez do instrumental proposto. (SILVA, 2003, p. 37-39).
Essa anlise do arquiteto importante para se identificar e compreender as
possveis relaes existentes entre os argumentos, configurando o cenrio dos interesses
diretamente envolvidos no processo. Alm disso, Campos Filho (1983) critica o carter
centralizador da proposta legal ao afirmar que:
 196

[...] retirando-lhe a centralizao excessiva e a possibilidade de uso distorcido

contrrio ao interesse pblico desse instrumental renovador, poder contribuir
positivamente, ainda que de forma acanhada, para desenvolver em nosso pas cada
vez mais urbano, uma sociedade mais justa e por isso mais humana. (CAMPOS
FILHO, 1983 citado por SILVA, 2003, p. 38-39)

No entanto, considerando o regime poltico vigente no pas poca e a atuao

dos movimentos populares que cresciam no pas, podemos considerar que o PL n. 775/83 foi
um grande avano no campo da poltica urbana brasileira, gerando um volume considervel
de discusses e controvrsias na sociedade de ento.
A maior oposio aprovao da lei viria da parte do setor imobilirio, que
criticava o carter estatizante do projeto e o fato dele representar uma "ameaa propriedade
privada". Tal fato levou o relator do projeto na Comisso de Constituio e Justia, o
deputado Bonifcio de Andrada (PDS), a apresentar substitutivo que, visando manter intocado
o direito de propriedade, desfigurou completamente a iniciativa governamental (SILVA,
2003, p. 40-41).
O PL n. 775/83 nunca chegaria a ser votado (BASSUL, 2004, p. 84). A
morosidade da tramitao legislativa na Cmara dos Deputados fez com que a discusso da
Lei de Desenvolvimento Urbano fosse atropelada pelo novo processo constituinte, que
polarizou os debates a partir de 1986, atraindo a ateno de diversos segmentos sociais
engajados na luta pela reforma urbana. Entretanto, segundo Cardoso (2003, p. 28), a LDU
representou uma ruptura com o modelo de poltica urbana vigente e inaugurou uma nova
maneira de pensar o urbano , tendo como base as questes sociais por meio da adoo da
funo social da propriedade. Assim, ela j continha vrias diretrizes e instrumentos que
vieram a se repetir na proposta de emenda popular formulada quando do processo
constituinte, manifestao mxima do iderio da reforma urbana.

3.1.4. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana e a Emenda Popular no

processo constituinte

Nos anos 1980, a idia de reforma urbana estava associada a um movimento

social e popular organizado fora do Estado e pautado por trs princpios bsicos: a aplicao
da funo social da propriedade urbana, o direito cidade e a gesto democrtica da cidade.
Para tanto, era fundamental a criao de instrumentos que possibilitassem ao poder pblico
fazer cumprir a funo social, coibindo a reteno especulativa de terras, promovendo uma
 197

melhor distribuio dos benefcios urbanos e assegurando aos cidados a participao nas
decises sobre a poltica urbana (COSTA, 1988).
fundamental ressaltar a importncia assumida pela participao social no incio
dos anos 1980, fruto do espao conquistado pelos movimentos populares que, desde os anos
1970, reivindicavam novas formas de atuao poltica. Naquela dcada (1970), esses
movimentos eram apontados como portadores de um impacto transformador por
apresentarem demandas que contrariam a lgica de atuao do Estado autoritrio capturado
pelos interesses capitalistas (CARDOSO, 1997, p. 81): o Estado era visto como inimigo. J
nos anos 1980, os movimentos sociais se tornariam o principal interlocutor desse agente
(GOHN, 1997, p. 288). Segundo Gohn:

Nos anos 80 a temtica da participao social era um ponto de pauta na agenda

poltica das elites polticas, denotando os dois fenmenos: de um lado a crise de
governabilidade das estruturas de poder do Estado, desgastadas e deslegitimadas
pelo autoritarismo; de outro a legitimidade das demandas expressas pelos
movimentos sociais novos ou velhos e a conquista de espaos institucionais
como interlocutores vlidos. (GOHN, 1997, p. 310)

De fato, o final dos anos 1970 e o incio dos anos 1980 foram marcados por duas
situaes: por um lado, era evidente certo desgaste do regime militar e seu autoritarismo; por
outro, notava-se um fortalecimento dos movimentos sociais no sentido de derrubar o regime e
restabelecer a democracia119. Diante dessa situao, o governo comeou a emitir sinais de que
a abertura poltica teria de ser feita, devido ao risco iminente de descontrole total da situao.
Segundo Maricato (1997b, p. 74), a elite brasileira nunca alimentou nenhuma tradio
democrtica, mas percebeu, naquela poca, que era melhor entregar os anis para no
perder os dedos. Assim, a transio do regime autoritrio para o regime civil ocorreria
durante quase toda a dcada de 1980 e se efetivaria de forma lenta, gradual e segura, o que
significa dizer: sem rupturas (MARICATO, 1997b, p. 74).
Os movimentos sociais, que desde a segunda metade da dcada de 1970 vinham
se organizando, ganharam fora nos anos 1980, resultando na reestruturao e criao de
entidades sindicais e populares, como sindicatos de base operria, entidades estudantis e

119
Deve-se lembrar tambm que o incio dos anos de 1980 foi marcado por uma crescente deteriorao das
polticas sociais, conseqncia da crise fiscal enfrentada pelo Estado brasileiro. Nesse contexto, cortes de gastos
pblicos eram necessrios para se equilibrar as contas pblicas, o que provocava reflexos diretos nas
possibilidades de atuao do Estado. Assim, alm da crise fiscal, o Estado teve de enfrentar uma crise poltica
marcada, por um lado, pela emergncia de novos sujeitos na cena poltica brasileira, e, por outro, pelas foras
conservadoras que apoiavam o regime militar e buscavam a manuteno de sua hegemonia (CARDOSO, 1997,
p. 81).
 198

outros segmentos, como os de profissionais liberais e intelectuais120. Destaca-se tambm, no

mbito dessas mobilizaes sociais, a campanha pelas eleies diretas para presidente
(movimento das Diretas J, em 1984), que reuniu centenas de milhares de pessoas em
alguns comcios polticos, e que teve seu auge com a Assemblia Nacional Constituinte.
neste cenrio sociopoltico que diferentes segmentos da sociedade civil organizada
acadmicos, tcnicos, profissionais e organizaes que atuavam em torno dos problemas
urbanos, assessorando movimentos populares iniciaram o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana (MNRU). Os representantes desse movimento seriam importantes
interlocutores do Estado que se democratizava, fazendo com que a construo da nova
poltica urbana implicasse na transformao da ao deste mesmo Estado, interessado em
atender s demandas daqueles que ele se props a ouvir.
O MNRU consolidou-se como movimento social durante o processo constituinte,
na campanha nacional que se espalhou por diversos cantos do pas, vencendo muitas
dificuldades e limitaes, tais como a difcil coordenao e articulao da campanha em nvel
nacional e a ausncia de parlamentares que assumissem a questo urbana no Congresso. Na
poca, a forma mais relevante de participao democrtica no processo constituinte se deu por
meio de emendas populares (BASSUL, 2004, p. 86). A partir do primeiro projeto,
sistematizado em julho de 1987, foram admitidas, ao lado das propostas formuladas pelos
prprios constituintes, emendas de iniciativa dos cidados, desde que trouxessem, no mnimo,
a assinatura de trinta mil eleitores e fossem patrocinadas por, pelo menos, trs associaes
representativas. No total, foram apresentadas 122 emendas populares, que somaram mais de
doze milhes de assinaturas (BASSUL, 2004, p. 86). Entre essas estava a Emenda Popular da
Reforma Urbana, elaborada pelo MNRU e sustentada por seis entidades nacionais a
Federao Nacional de Engenheiros (FNE), a Federao Nacional dos Arquitetos (FNA), a
Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR121), a Coordenao Nacional dos Muturios, o
Movimento de Defesa do Favelado (MDF) e o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) ,
alm de contar com cerca de 150.000 assinaturas de apoio (CARDOSO, 1997).

120
tambm do incio dos anos 1980 a discusso sobre a construo de um novo partido poltico no pas o
Partido dos Trabalhadores (PT) , um partido de massas que servisse de canal de desge de aes pulverizadas
e pontuais (MARICATO, 1997b, p. 74), expressando uma necessidade objetiva para os trabalhadores. O PT
estaria, assim, comprometido com os interesses populares, e buscaria superar a atomizao e a disperso das
correntes classistas e dos movimentos sociais (Carta de Princpios do PT, lanada em 1 de maio de 1979, antes
de sua criao efetiva em 1982).
121
A ANSUR pode ser considerada uma das mais importantes entidades na luta pela reforma urbana. A primeira
reunio com a finalidade de criar esta entidade se deu na cidade do Rio de Janeiro em 1979, sob iniciativa da
Comisso Pastoral da Terra CPT da CNBB (MARICATO, 2000).
 199

Segundo Grazia de Grazia (2003, p. 54-55), essa formulao da reforma urbana

no processo constituinte difere da discutida na dcada de 1960, por estar baseada em um
modo de ver a cidade que enfatiza uma vida urbana com urbanidade122, capaz de
contemplar, prioritariamente, as necessidades coletivas na elaborao das polticas pblicas,
em um contexto de luta pela (re)democratizao do pas.
A Emenda Popular pela Reforma Urbana est baseada nas experincias dos
movimentos populares vivenciadas desde a dcada de 1970 e na crtica tcnica e cientfica ao
planejamento racionalista-tecnocrtico. Dessa forma, contm os seguintes princpios gerais
(CARDOSO, 2003, p. 30):

1. os direitos urbanos devem ser assegurados pelo Estado, e devem estar

subordinados ao direito a condies de vida digna, tais como acesso moradia
e infra-estrutura e servios urbanos;
2. submisso da propriedade privada a sua funo social;
3. o direito cidade como pressuposto de uma poltica redistributiva com
inverso de prioridades, que permita garantir a toda a populao os benefcios
da urbanizao;
4. gesto democrtica da cidade por meio da participao direta da sociedade na
gesto urbana, significando a ampliao do direito de cidadania.

Os itens 2 e 3, em especial, representam uma oposio histrica parceria entre o

poder pblico e a iniciativa privada conforme foi discutido no captulo 1 , atravs da qual o
primeiro cria as condies para viabilizar os lucros do segundo, via produo do espao seja
privilegiando a atuao imobiliria em determinadas reas, por meio da legislao de
zoneamento, seja permitindo a apropriao privada (pelo setor imobilirio) dos benefcios da
urbanizao.
A garantia de aplicao daqueles princpios significaria mudanas no campo do
planejamento e da gesto urbana, o que, segundo Maricato (2001, p. 69-81), exigiria alguns
pr-requisitos:

122
Conceito utilizado por Ribeiro (1996), buscando explicitar que a urbanizao e o adensamento da vida social
que se processava no pas at aquela dcada no foram acompanhados pelo aprimoramento das relaes
societrias e, portanto, pela garantia de direitos individuais e coletivos.
 200

criar a conscincia da cidade real, definindo indicadores de qualidade de vida;

criar espaos de debate democrtico, dando visibilidade aos conflitos;
reforma administrativa: descentralizao, articulao de temas na poltica
urbana, integrao das polticas setoriais;
formao de quadros e agentes para uma ao integrada;
aperfeioamento e democratizao da informao;
tratamento especial para a temtica metropolitana: planos e polticas deveriam
ser pensados metropolitanamente;
bacia hidrogrfica como referncia para o planejamento e a gesto;
formulao de polticas de curtssimo, mdio e longo prazos.

Tais pr-requisitos expressam a demanda por uma nova realidade, na qual a

sociedade teria acesso informao e conhecimento dos meandros das disputas entre os
interesses presentes na cidade. Esse iderio da gesto democrtica explicitado na emenda
popular representa, assim, a politizao da questo urbana, expressa na seguinte afirmao de
Santos Jnior (1995):

[...] a gesto democrtica no tem apenas conotao poltica. Pretende impor

reformulaes nos chamados levantamentos e diagnsticos dos reais problemas
urbanos com a participao e envolvimento da populao. Esse aspecto veio
reconhecer os limites e imprecises do atual conjunto de metodologias e tcnicas
utilizadas para se resolver os problemas urbanos. Na verdade, observa-se que se
pretende uma reforma institucional e administrativa na concepo e na forma de se
fazer planejamento urbano. (SANTOS JNIOR, 1995)

Ou seja, a implantao da plataforma da reforma urbana proposta pelo MNRU

implicaria em uma reviso do prprio planejamento como instrumento de implementao de
uma poltica urbana mais justa e democrtica.
A partir da garantia da participao, os quatro princpios gerais mencionados
seriam assegurados por uma srie de instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios, e pelas
diretrizes gerais para as polticas pblicas de moradia, transportes e servios pblicos, com
nfase na questo social. Assim, o poder pblico poderia utilizar-se dos seguintes
instrumentos (Cf. Art. 3 da Emenda Popular apresentada pelo MNRU na Assemblia
Nacional Constituinte em 1987/88):

I Imposto progressivo sobre imveis; II Imposto sobre valorizao imobiliria;

III Direito de preferncia na aquisio de imveis urbanos; IV Desapropriao
por interesse social ou utilidade pblica; V Discriminao de terras pblicas; VI
 201

Tombamento de imveis; VII Regime especial de proteo urbanstica e

preservao ambiental; VIII Concesso do direito real de uso; IX Parcelamento e
edificao compulsrios. (Art. 3 da Emenda Popular)

Observa-se que, pela proposta de emenda popular, o poder pblico poderia

recuperar, por via tributria ou outros meios, a valorizao de imveis urbanos que no
decorra de investimentos realizados no prprio imvel, mas que seja proveniente de
investimentos do poder pblico ou de terceiros (Cf. Art. 8 da Emenda Popular). Nota-se que
o MNRU recuperou a idia do solo criado instrumento abordado anteriormente, embora o
termo no seja utilizado explicitamente na emenda , reforando-o como um instrumento de
enfrentamento das desigualdades sociais na cidade. Esse argumento justificaria, anos depois, a
tentativa de sua insero, em muitos municpios brasileiros, como mecanismo de gerao de
recursos, por meio da cobrana pelas valorizaes imobilirias decorrentes de investimentos
pblicos. Esse instrumento tambm seria, anos mais tarde, adotado no Estatuto da Cidade,
objetivando melhorar a distribuio dos benefcios e dos nus do processo de urbanizao,
sob a denominao de outorga onerosa do direito de construir instrumento de poltica
urbana por meio do qual o poder pblico poderia recuperar a valorizao imobiliria
originada de intervenes pblicas, para posterior investimento em reas mais carentes.
Ressalta-se o fato de que os instrumentos propostos foram recuperados de
momentos anteriores da trajetria de discusso sobre a reforma urbana. O chamado direito de
usucapio urbano, proposto no artigo 11 da emenda, tambm no era novidade, vindo a
compor o texto definitivo da Constituio que seria aprovada em 1988. No entanto, assim
como o imposto progressivo, ele foi contestado na sua aplicao, com o argumento de que
seria necessria uma lei regulamentadora para tal, o que somente ocorreria com a aprovao
do Estatuto da Cidade em 2001 (SILVA, 2003, p. 48).
Mesmo contendo princpios gerais mais ousados que os definidos em 1982, a
emenda popular, com relao aos instrumentos de planejamento urbano, se inspira claramente
na Lei de Desenvolvimento Urbano PL n. 775/83 (CARDOSO, 2003, p. 31). Segundo
Cardoso (Ibidem, p. 31), a grande diferena talvez resida nas nfases diferenciadas conferidas
a cada proposta: uma, ao papel do planejamento urbano (a LDU), outra participao
popular. Ou seja, a emenda popular, representante mximo do iderio da reforma urbana dos
anos 1980, materializava princpios e instrumentos que j haviam sido pautados na LDU,
expressando um novo modo de pensar a problemtica urbana a partir da questo social e
poltica. A proposta do MNRU explicitava a responsabilidade do Estado de garantir a
 202

reproduo social e defender a participao popular no processo de gesto das cidades, o que
envolvia uma maior regulao da ao da iniciativa privada na produo do espao urbano,
expressa na idia de limitao ao direito de propriedade (CARDOSO, 2003, p. 31). Como se
observa, no h a inteno de um afastamento do Estado da poltica urbana e da produo do
espao, mas sim novas demandas e novas formas de regulao para o enfrentamento da
problemtica urbana123.
A poltica habitacional apresentada no captulo III da emenda remete ao poder
pblico a obrigao de formular polticas para o setor, mediante: a regularizao fundiria; o
acesso a programas pblicos de habitao aluguel ou financiamento para a aquisio da
moradia; a fixao de limite para os aluguis residenciais; e assessoria tcnica construo da
casa prpria (Cf. Art. 12). De modo semelhante ao Seminrio de 1963, a emenda props a
criao e a manuteno de uma agncia para coordenar as polticas gerais de habitao via
legislao federal (Cf. Art. 14).
Os captulos IV e V foram respectivamente dedicados ao Transporte e Servios
Pblicos e Gesto Democrtica da cidade, temas que at ento no haviam sido
incorporados em nenhuma formulao reformista anterior. Eles propunham que os aumentos
das tarifas dos servios de transportes coletivos urbanos fossem condicionados a um
percentual limite vinculado ao valor do salrio mnimo, articulando a questo socioeconmica
aos direitos urbanos, conforme define o tom da emenda popular.
Observa-se ainda que, no texto da emenda popular, no h qualquer referncia
direta parceria pblico-privada como explcito instrumento de poltica urbana. A relao
entre o poder pblico e a iniciativa privada somente citada quando a proposta prev a
proibio de aplicao de recursos pblicos ou sob administrao pblica para financiar
investimentos privados (Cf. Pargrafo nico do Art. 13 da Emenda Popular). O texto
ressalta ainda que a prestao de servios pblicos monoplio do poder pblico (Cf. Art.
16 da Emenda Popular), podendo ser realizado pela administrao direta e indireta, ficando

123
Devemos lembrar que a difuso do iderio da cidade-mercadoria conforme referido no captulo 2 e suas
estratgias para o enfretamento da questo urbana, com base na promoo de uma cidade competitiva, lucrativa e
sustentvel ocorrer, no Brasil, em momento posterior a essa discusso pela reforma urbana. Vimos que, a partir
dos anos 1990, a busca pelo direito cidade no ir, no entanto, contrariar a idia de viabilizar a cidade como
mercadoria: as condies de vida nos grandes centros urbanos preocupao principal do movimento pela
reforma urbana passaram a ser encaradas, no final dos anos 1980, como um fator de risco mercadolgico,
deixando de ser apenas uma causa de movimentos reformistas e sociais para assumir a dimenso de patamar
minimamente necessrio reproduo do capital (BASSUL, 2004, p. 136). Isso contribuiu para o aparente
consenso firmado na implantao dos princpios do direito cidade no pas, por meio do Estatuto da Cidade que
seria aprovado em 2001 conforme veremos adiante.
 203

vedado todo e qualquer uso de recursos pblicos para subsidiar servios pblicos operados
pela iniciativa privada (Cf. Pargrafo nico do Art. 16 da Emenda Popular). Nota-se que
essa proposta da emenda popular apresenta uma idia totalmente contrria Lei n.
11.079/2004 lei federal das PPPs referida na introduo deste trabalho que seria aprovada
no Brasil dezoito anos aps o processo constituinte, instituindo normas gerais para licitao e
contratao de parcerias pblico-privadas pela administrao pblica.
A emenda popular tambm no faz referncia obrigatoriedade de um plano
municipal, o que revela uma crtica ao planejamento modernista-racionalista dos anos 1970 e
sua incapacidade de solucionar os problemas urbanos. Afinal, ela se pretendeu mais objetiva,
definindo instrumentos urbansticos de controle fundirio e de participao democrtica na
gesto urbana (MARICATO, 2000).
Silva (2003, p. 81) chama a ateno para o fato de que, durante o MNRU, o
conhecimento tcnico sobre a questo urbana fez com que este segmento se sobressasse nas
discusses ocorridas no processo constituinte, o que trouxe novas dificuldades para o
movimento, a ponto de haver pouca participao expressivamente popular no perodo de
debates das emendas no Congresso Nacional. Parece que faltou fora nos momentos
importantes de discusso nas comisses temticas do processo (MARICATO, 2000).
Em face do contedo apresentado pela emenda popular, era de se esperar que ela
recebesse crticas. Segundo Bassul (2004, p. 88), o deputado constituinte Luiz Roberto Ponte,
do PMDB do Rio Grande do Sul, tambm presidente da Cmara Brasileira da Indstria da
Construo (CBIC), criticou-a firmemente em matria publicada em 20/8/1987 no jornal
Folha de So Paulo, aps a apresentao da emenda ao considerar que a terra, foco das
preocupaes da reforma urbana, no seria um problema importante, j que representaria
apenas 5% dos recursos necessrios para construir uma habitao digna. O deputado tambm
afirmou, na referida matria, que a soluo para a moradia popular deveria incorporar a
iniciativa privada, e que caberia ao governo aportar recursos e subsdios, alm de desapropriar
reas necessrias (BASSUL, 2004, p. 88).
De outra parte, a arquiteta Ermnia Maricato rebateria as crticas, em outra matria
publicada pelo mesmo jornal, afirmando que a reteno especulativa da terra contribui para
essa situao referindo-se dificuldade de acesso, experimentada pelo segmento de baixa
renda, moradia em reas mais centrais, devido ao alto custo dos terrenos. Maricato
argumentou ainda que, quanto aos subsdios, seria necessrio saber precisamente a quem eles
iro beneficiar e, no tocante s desapropriaes, reconhecer que o alto custo da terra, ao
 204

lado da exigncia de pagamento prvio, em dinheiro, inviabilizavam as polticas

habitacionais para baixa renda (BASSUL, 2004, p. 88). Esses exemplos demonstram o
ambiente conflituoso no qual a proposta de emenda popular da reforma urbana foi examinada
pela Assemblia Constituinte.
Quando a emenda popular da reforma urbana foi parcialmente aprovada,
desagradou a ambos os lados do debate. Segundo Bassul (2004, p. 89), o MNRU, de um lado,
mostrava-se insatisfeito porque a funo social da propriedade, princpio bsico da emenda,
havia sido submetida ao Plano Diretor (GRAZIA, 2002, p. 16); de outro, a Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) tornava pblica a opinio de que o usucapio
urbano deveria ter sido retirado.
Ao final do processo, apesar de o MNRU conseguir o avano de colocar, pela
primeira vez, a questo urbana na Carta Constitucional brasileira (artigos 182 e 183), alguns
instrumentos importantes ficaram de fora como os instrumentos de recuperao de mais-
valias fundirias e a desvinculao do direito de propriedade do direito de construir.
Tambm a proposta da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano
somente apareceria explicitamente em dispositivos legais brasileiros posteriores
Constituio Federal de 1988.
A luta pela implementao do iderio da reforma urbana e dos princpios do
direito cidade exigiria continuidade e esforo para a sua ampliao no mbito da sociedade
civil. Assim, surge em 1987 o Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), congregando um
amplo espectro de agentes e instituies no debate sobre a questo urbana124. Esse frum teria
papel fundamental na elaborao das Constituies Estaduais, das Leis Orgnicas municipais
e dos Planos Diretores, aps a aprovao da Constituio Federal em 1988. Ele atuou tambm
como articulador da temtica urbana em nvel internacional, estimulando atividades onde a
concepo do Direito Cidade se aprofunda e se socializa (GRAZIA, 2003, p. 57). Segundo

124
Para se ter uma idia da diversidade de agentes e instituies que compem o movimento, citam-se aqueles
que constituem sua coordenao nacional: Movimentos Populares Unio Nacional por Moradia Popular
(UNMP), Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM), Central de Movimentos Populares
(CMP), Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM); Entidades Profissionais Federao Nacional dos
Arquitetos, Federao Nacional dos Sindicatos dos Engenheiros (FISENGE, FENAE), Associao dos
Gegrafos do Brasil (AGB), Associao Brasileira de Arquitetos e Engenheiros, Federao Nacional dos
Servidores da Caixa Econmica Federal, Federao Nacional dos Estudantes de Engenharia e Arquitetura
(FENEA); Organizaes no-governamentais Instituto Polis, Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM), Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas (IBASE), Centro de Assessoria Autogesto Popular (CAAP), Centro do Direito
Moradia Contra Despejos (COHRE), Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP) (MARTINS, 2006,
p.133).
 205

Grazia, as articulaes internacionais realizadas pelo Frum Nacional da Reforma Urbana

tiveram como objetivo publicizar o conceito de funo social da propriedade e da cidade,
noo essencial para o enfrentamento das desigualdades sociais presentes em diferentes
pases125.
de se ressaltar a importncia do processo constituinte para a histria
sociopoltica do pas, na medida em que a emergncia de um novo cenrio, no qual a
populao pode reivindicar direitos, torna-se um fato. A luta pela reforma urbana sai do
mbito estritamente tcnico e ganha amplitude na sociedade brasileira. Isso implicar na
renovao dos agentes envolvidos na questo urbana, em especial das instituies Estado,
sociedade civil organizada e mercado , implicando na constituio de prticas sociais
especficas para a implementao do iderio do direito cidade.
Segundo Martins (2006, p. 131), a constituinte possibilitou a ampliao da
coalizo em torno de aspiraes comuns, consolidando o direito cidade como
representao legtima do urbano e como prtica vlida no campo da produo. Nesse
momento de luta, fraes da classe dominante parecem estabelecer certa cumplicidade
objetiva com as classes populares e com os movimentos sociais, para a conquista de
posies na diviso do trabalho de dominao e controle da metrpole (MARTINS, 2006, p.
131). Essas coalizes sero decisivas para a constituio do direito cidade como iderio a
ser adotado aps 1988. A partir da, o Frum Nacional da Reforma Urbana e suas aes
representariam a mais legtima forma de coalizo entre agentes situados em posies
diferenciadas no processo de produo do espao. Segundo Martins, especialmente os agentes
mais identificados com os interesses dos dominados necessitariam de legitimidade social e
poltica para denunciar o processo de espoliao urbana e propor solues para o problema.
No contexto democrtico que se processa a partir da constituinte, essa legitimidade seria
buscada em solidariedades parciais e alianas ainda que precrias com parte do segmento
dominante, tornando vivel o poder de dilogo e ao coletiva, no sentido de estabelecer uma
nova ordem urbanstica (MARTINS, 2006, p. 133). Nessas condies, o direito cidade
emerge como representao de valores compartilhados entre agentes que passam a participar
do processo de discusso da problemtica urbana e das novas formas de interveno pblica

125
Veremos adiante que este Frum ter importante papel nas discusses sobre os novos instrumentos de
planejamento a serem adotados no pas, posteriormente aprovao da Constituio Federal em 1988. Ressalta-
se tambm, conforme discutimos no captulo 2, que sua atuao em eventos internacionais contribuiu, em certa
medida, para que os temas da reforma urbana e da promoo do direito cidade se inserissem nas preocupaes
dos setores dominantes do capitalismo no somente no Brasil, mas tambm em outros pases.
 206

posteriores Constituio Federal de 1988. Voltaremos discusso sobre essa cumplicidade

objetiva (MARTINS, 2006, p. 131) firmada entre diferentes agentes que atuam no processo
de produo da cidade, quando da anlise particular do caso de Belo Horizonte.

3.1.5. Os avanos na Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal aprovada em outubro de 1988 foi, na histria brasileira,

aquela que incorporou conquistas sociais e urbanas, resultado da atuao dos movimentos
sociais, desde os anos 1970, e, em carter especfico, do MNRU.
Alguns avanos obtidos na Constituio de 1988 e dispersos no texto legal
merecem ser citados pelo fato de caracterizarem e influenciarem, a partir de ento, uma nova
maneira de pensar as polticas pblicas: a descentralizao administrativa, o fortalecimento
dos municpios e a redefinio das relaes entre os poderes, com maior autonomia para o
Legislativo e o Judicirio, apresentam-se como medidas de extrema relevncia
(GONALVES, 2008, p. 71).
Com relao ao fortalecimento do poder dos municpios, Cardoso (1997, p. 92)
destaca as suas competncias segundo o texto constitucional:

[...] legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e

estadual no que couber; organizar e prestar diretamente, sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo,
que tem carter essencial; e promover o adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
(CARDOSO, 1997, p. 92)

Observa-se que, a partir de 1988, o municpio se fortalece como instncia de

poder, ficando responsvel pela resoluo de seus prprios problemas e, ao mesmo tempo,
constituindo-se no locus de controle das formas de utilizao do solo urbano e de definio
das formas democrticas de governo.
Especificamente no que se refere poltica urbana, o texto constitucional dedica o
captulo II do ttulo VII (artigos 182 e 183) ao assunto. Seus princpios gerais foram expressos
no artigo 182 da Carta Magna da seguinte forma:

Art. 182 - A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico

municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
 207

Pargrafo 1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para

cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana.
Pargrafo 2. A propriedade urbana cumpre a sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
.......................................................................................................................................
(BRASIL, 2008, grifo nosso)

Surge assim uma nova figura, a funo social da cidade126, cuja promoo caberia
aos poderes pblicos municipais. Para ser colocada em prtica, as municipalidades deveriam
se auto-organizar por meio da Lei Orgnica (orientadora da legislao urbanstica) e da
restaurao do poder das Cmaras de Vereadores. Caberia Cmara definir os mecanismos
institucionais de participao das organizaes coletivas e aprovar a criao de conselhos
municipais que teriam como atribuio mediar a relao entre o governo e a sociedade
organizada, abrindo caminho para formas de participao efetiva na gesto municipal. Esse
conjunto de modificaes possibilitou novos formatos de gesto municipal, capazes de
articular os diferentes interesses em jogo nos processos de formulao e implantao de
polticas, buscando a diminuio das desigualdades socioespaciais.
No pargrafo 2 do art. 182, o Plano Diretor definido como instrumento bsico
da poltica urbana brasileira, devendo estabelecer as diretrizes de desenvolvimento urbano e
orientar a aplicao de outros instrumentos que permitissem ao poder pblico municipal
proporcionar uma ocupao socialmente mais justa do solo urbano, evitar a especulao do
solo e ainda garantir populao o acesso aos bens e servios de uso coletivo e a participao
no estabelecimento de prioridades. Assim, cada municpio brasileiro passou a definir, via
Planos Diretores, os instrumentos de poltica e gesto urbanos mais apropriados dentre
aqueles constantes das respectivas Leis Orgnicas municipais. O que se esperava era que a
aplicao de tais instrumentos pudesse contribuir para alcanar os princpios fundamentais de
uma reforma urbana baseada na prevalncia da funo social da propriedade e na gesto
participativa e democrtica da cidade. O pargrafo 2 chama a ateno ainda para a retomada
da importncia do planejamento, ausente do texto da emenda popular. Essa vinculao
constitucional entre direito de propriedade e plano urbanstico, ou melhor, Plano Diretor,
parece ter razes no PL n. 775/83.

126
Lembramos que a funo social da propriedade a figura que j havia sido instituda no Direito Brasileiro
desde a Constituio de 1934. A expresso funo social da cidade aparece pela primeira vez em 1988.
 208

A Constituio de 1988 tambm trouxe inovaes no tratamento do direito de

propriedade, a fim de qualific-lo de acordo com os princpios de um novo Estado
democrtico: o princpio da funo social da propriedade passa a ser a referncia mxima
orientadora do exerccio do direito de propriedade. A diferena em relao s Constituies
anteriores127 reside no fato de que a funo social aparece vinculada legislao urbanstica,
e esta que deve garantir o cumprimento da primeira. A nova Constituio caminhou no
sentido de reconhecer um direito propriedade, e no um direito individual de propriedade,
pois passa a condicion-lo ao cumprimento de uma funo social determinvel por legislao
urbanstica (MATTOS, 2001, p. 61). Dessa forma, a legislao urbana precede o exerccio do
direito de propriedade, podendo especificar as condies para sua legitimidade.
O artigo 182, em seu pargrafo 3, especificou que as desapropriaes de imveis
urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. O pargrafo 4 do mesmo
artigo previu a utilizao do parcelamento ou edificao compulsrios; a incidncia do
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo (IPTU
progressivo); e a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica mecanismos a
serem aplicados sucessivamente sobre reas no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas,
caso o proprietrio dessas reas no promova seu adequado aproveitamento. Porm, a
aplicao desses instrumentos passou a depender de uma lei federal que os regulamentasse.
O art. 183 previu o direito ao usucapio urbano para aquele que utilizar rea
urbana de propriedade particular de at 250m como moradia por cinco anos ininterruptos,
desde que no possua outro imvel. Esse artigo considerado uma importante conquista, na
medida em que poder servir para regularizar inmeras ocupaes, em especial nas reas de
favelas e de loteamentos clandestinos ou irregulares.
De modo geral, os avanos foram considerados significativos, pelo menos do
ponto de vista jurdico, j que as constituies anteriores praticamente omitiam a questo
urbana (COSTA, 1988). No entanto, tendo em vista a expectativa de implementao dos
princpios da reforma urbana, pode-se considerar que os avanos obtidos foram de certa
forma tmidos, considerando-se a gravidade e a abrangncia do problema (COSTA, 1988, p.

127
Apesar da funo social da propriedade aparecer no Direito Brasileiro desde a Constituio de 1934, at
1988 no se previu condies para seu cumprimento, tornando-se uma figura de retrica (FERNANDES,
2001, p. 20). Com a Constituio de 1988, inova-se ao regular de modo efetivo a funo social da propriedade,
avanando no sentido da publicizao do direito de propriedade. A definio da funo social da propriedade
nesta Constituio prioriza direitos coletivos, inaugurando, assim, um novo paradigma de interpretao para o
Direito Urbanstico brasileiro, podendo contribuir para se promover formas mais justas de apropriao social do
espao (FERNANDES, 2001).
 209

892). De fato, muitas propostas includas na emenda popular encaminhada pelo MNRU foram
rejeitadas, alm do fato de que, dentre os avanos observados, muitos no seriam auto-
aplicveis, dependendo de novas definies legais em mbito federal, estadual e/ou
municipal para serem institudos pelos municpios. A partir de 1988, vrios estados
elaboraram suas Constituies Estaduais, e os municpios suas Leis Orgnicas, com base nos
princpios da Constituio Federal. Em termos de avanos, as Leis Orgnicas representam,
juridicamente, a competncia dos municpios de legislarem, dentre outros assuntos, sobre o
direito urbano, podendo, inclusive, definir mais detalhadamente matrias tratadas de forma
vaga ou omissa pela nova Constituio, desde que no contrariem o disposto em legislaes
federais e estaduais. Esse processo ento iniciado seria de fundamental importncia para a
definio e a consolidao dos instrumentos e mecanismos necessrios para a suposta reforma
urbana (COSTA, 1988).
Ressalta-se o fato da Constituio transferir uma melhor definio da funo
social da propriedade urbana legislao complementar ou aos Planos Diretores municipais.
Parece que essa ao buscaria tambm postergar o conflito em torno da discusso da
implementao de novos instrumentos de planejamento, pautados pelo direito cidade, seja
no mbito federal, quando da discusso da lei complementar, seja no das municipalidades,
quando da implantao dos Planos Diretores. Observa-se, nesse sentido, que o Plano Diretor
poder ser um instrumento importante para a construo de um espao urbano mais justo e
democrtico no Brasil. Entende-se, no entanto, que isso no ser alcanado de forma
automtica, como simples conseqncia da adoo de medidas e instrumentos legais que se
pretendem socialmente justos na sua formulao. Ou seja, dependendo do contexto
econmico, social e especialmente poltico em que um Plano Diretor for formulado e
colocado em prtica, ele poder ou no constituir-se em instrumento de reforma urbana
(COSTA, 1992, p. 113).
Em relao a esse aspecto, pode-se dizer que a implementao de um sistema
legal de uso e ocupao do solo urbano no tem sido uma tarefa fcil no Brasil. O Plano
Diretor, por ser um "instrumento bsico" da nova poltica urbana, tem muitas vezes colidido
com os interesses do capital imobilirio, representado tanto nos conselhos quanto nas
Cmaras Municipais. No caso de Belo Horizonte, no foi diferente. Um Plano Diretor (PD) e
uma nova Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo (LPOUS), baseados nos princpios
estabelecidos na Constituio de 1988 e na Lei Orgnica municipal, somente foram aprovados
em 1996. Alm do poder local se dividir entre dois diferentes partidos polticos, nesse perodo
 210

de oito anos (1988-1996), o processo de negociao foi difcil, particularmente por conta dos
agentes (instituies e vereadores) identificados com os interesses do capital imobilirio. Esse
assunto ser abordado de forma mais detalhada no captulo 4 deste trabalho.
importante salientar, para os objetivos desta pesquisa, que a Constituio de
1988 recuperou a idia da imprescindibilidade do Estado (GONALVES, 2008, p. 73) na
questo urbana, e a esperana de que ele promova, em um contexto de gesto democrtica,
cidades mais justas, menos segregadas e com melhor qualidade de vida. A retomada do
planejamento por meio dos Planos Diretores representava essa esperana. No entanto, ao
deslocar o debate poltico da esfera do direito para a do plano (CARDOSO, 1997, p. 79), a
Constituio Federal delegou esfera local a dimenso estratgica adicional na
implementao da reforma urbana.
Ainda segundo Cardoso (1997, p. 87), foi durante esse processo de construo
legal que os interesses conflitantes emergiram, corporificando as grandes matrizes da cultura
poltica brasileira em seus diferentes aspectos. No entanto, o conflito de interesses entre os
agentes que atuam na produo do espao no pararia por a. As nfases no local e na
participao popular na deliberao das polticas revelaram-se, a partir de ento, como
conquistas opostas ao planejamento da dcada anterior, de carter centralizado, tecnocrtico e
distante da realidade. No entanto, ser nesse contexto local que o direito cidade ir se
contrapor aos interesses do desenvolvimento econmico, representantes inclusive do iderio
da cidade-mercadoria. Assim, novos desafios iro surgir no momento da efetivao dos
princpios da reforma urbana, seja nas discusses para aprovao da lei federal complementar
aos artigos 182 e 183, seja quando da elaborao e implementao do Plano Diretor e dos
instrumentos de reforma urbana reservados s municipalidades, bem como das posteriores
leis especficas decorrentes de sua aplicao. Entender as estratgias utilizadas pelas
instituies Estado, sociedade civil organizada e mercado a partir de 1988 para a
viabilizao dos novos instrumentos de planejamento urbano objetivo do prximo item
desta pesquisa.

3.2. A agenda da reforma urbana nos anos 1990 e a implementao dos novos
instrumentos de planejamento no Brasil

Aprovada a Constituio Federal, o Frum Nacional pela Reforma Urbana

(FNRU) estabeleceu como estratgia de ao a luta no campo das Constituies Estaduais,
 211

das Leis Orgnicas municipais, dos Planos Diretores e tambm na regulamentao dos artigos
182 e 183 da mesma Constituio, por meio de legislao complementar a ser aprovada na
esfera federal. Nesse sentido, o debate empreendido nos anos 1980 sobre a Lei de
Desenvolvimento Urbano seria retomado, visando regulamentar os instrumentos que
permitiriam uma regulao pblica da produo privada submetida aos interesses da
coletividade.
Em 1989, entidades ligadas ao FNRU estimularam a deputada Lourdinha
Savignon, do PT do Esprito Santo, a elaborar um substitutivo ao antigo PL n. 775/83,
incluindo novas propostas discutidas no mbito dessas entidades (GRAZIA, 2003, p. 57). A
deputada no seria reeleita em 1990, congelando suas propostas por determinado perodo.
Naquele ano, outra proposta chegaria Cmara Federal, oriunda do senador Pompeu de
Souza, do PMDB: o PL n. 181/89 (Projeto de Lei do Senado Federal) que se transformou em
Projeto de Lei n. 5.788/1990 (na Cmara dos Deputados). Mas, antes de analisarmos tal
projeto, importante tecer rpidos comentrios sobre os movimentos sociais nos anos 1990.
Considerando os avanos propostos pela Constituio em relao
descentralizao e gesto democrtica, transfere-se para as municipalidades os conflitos em
torno da implementao do iderio da reforma urbana. Na medida em que o municpio se
fortalece como instncia de poder, ele assume o enfrentamento de seus prprios problemas e,
ao mesmo tempo, constitui-se no locus de definio das formas democrticas de governo.
Como conseqncia, espaos institucionais passam a ser criados para a participao popular
no debate sobre as polticas pblicas. Assim, a relao da sociedade civil organizada com o
Estado passa a ser de outra natureza, diferente daquelas dos anos 1970 na qual o Estado era
o inimigo e 1980 em que as negociaes caracterizavam a relao. A partir dos anos de
1990, as arenas de negociao passam a ser normatizadas e a institucionalidade da relao
sociedade-poder pblico um fato (GOHN, 1997, p. 318). Outros atores, como as
Organizaes No-Governamentais (ONGs), surgiram na arena poltica, tanto em mbito
federal como nas municipalidades. Segundo Gohn (1997, p. 318), as bases dos movimentos
sociais refluram, e vive-se ento uma grande contradio:

a de ter uma sociedade poltica construda a duras penas pelos movimentos e lutas
sociais, com ganhos expressivos para a redemocratizao do pas, e a inrcia
desmobilizadora, alimentada por dois elementos: de um lado, o formato das novas
aes coletivas, que, assim como o sistema produtivo moderno, priorizam poucos e
bem capacitados militantes, entrincheirados em aguerridas organizaes; por outro
lado, a conjuntura poltica do pas, de incertezas, medo da violncia exacerbada e
descrena na fora de alguns valores, como a participao. (GOHN 1997, p. 318)
 212

De fato, os movimentos sociais das dcadas anteriores foram responsveis por

definir uma nova concepo para a sociedade civil na dcada de 1990, no que se refere
participao poltica. Essa nova concepo construiu uma viso ampliada da relao Estado-
sociedade, abarcando e reconhecendo como legtima a participao de uma srie de
instituies situadas entre o mercado e o Estado, exercendo o papel de mediao entre
coletivos de indivduos organizados e as instituies do sistema governamental. Isso
contribui para uma reformulao da concepo da esfera pblica e do que lhe pertence,
resultando na construo de uma esfera entre o pblico e o privado no surgimento de uma
articulao entre as duas esferas, dada pelas polticas de parceria (GOHN, 1997, p. 301) de
onde surgiram coalizes entre diferentes agentes e interesses, conforme j abordado
(MARTINS, 2006). Nessas condies, o direito cidade parece surgir como algo a ser
conquistado pelas municipalidades e que depender dos interesses envolvidos na produo do
espao e dos compromissos institucionalizados entre os diferentes agentes que a atuam. O
Estado democrtico representaria, assim, uma totalizao, quase sempre contraditria, de um
conjunto de compromissos institucionalizados (BOYER, 1990, p. 78). No mbito local, esses
compromissos sero mais perceptveis a partir das coalizes que passam a ocorrer entre o
poder pblico e diferentes setores atuantes na cidade. Trataremos desse assunto adiante,
quando sero abordados casos de implementao dos princpios da reforma urbana no mbito
de algumas municipalidades (captulo 4), e tambm no captulo 5, quando for analisado o caso
particular de Belo Horizonte.
Ressalta-se ainda, com relao aos movimentos sociais dos anos 1990, o fato da
institucionalizao do debate sobre a questo urbana ter desmobilizado alguns deles, com
exceo do FNRU,

nico ator que de forma permanente, ao longo dos anos de 1990, optou pela presso
popular e simultnea negociao com deputados, setores governamentais e setores
imobilirios para conquistar uma legislao de desenvolvimento urbano que
fundamentalmente atendesse aos objetivos da regulamentao da funo social da
propriedade e da cidade. (GRAZIA, 2003, p. 60)

Nota-se que a atuao do Frum se ocuparia, em larga escala, do plano poltico-

jurdico, alm dos trabalhos relacionados discusso e aprovao do Estatuto da Cidade e dos
instrumentos legais na esfera das municipalidades, como veremos adiante.

3.2.1. O Projeto de Lei n. 5.788 de 1990 e a trajetria do Estatuto da Cidade

 213

A regulamentao dos artigos 182 e 183 por meio de uma lei federal percorreria
uma longa trajetria, o que revela as resistncias que existiam no pas s medidas
democratizantes e de implantao do iderio da reforma urbana na produo do ambiente
construdo. A sociedade brasileira teria de esperar at 2001 para a aprovao efetiva da
regulamentao legal desses preceitos constitucionais.
O Estatuto da Cidade, ou Lei Federal n. 10.257, aprovado em 2001, pode ser
considerado a mais importante conquista da reforma urbana no Brasil, pelo conjunto de
instrumentos urbansticos inovadores contidos em seu texto legal, oferecendo uma perspectiva
positiva para o planejamento urbano recente. Esses instrumentos podem contribuir
efetivamente para a melhoria das condies de vida na cidade, na medida em que propem
novas formas de regulao pblica das iniciativas privadas de utilizao do solo urbano.
Fruto do PL n. 5.788/90, de autoria do senador Pompeu de Souza, a proposta
normativa teve uma tramitao lenta, seja por motivos polticos presses de diferentes
agentes no perodo em que foi discutido , seja por mudanas no regimento da Cmara dos
Deputados, que modificaram a distribuio dos projetos pelas comisses, retardando os
trmites processuais.
Quando chegou Cmara, o projeto, por j ter sido votado no Senado, passou a
receber proposies. Seus autores, com as respectivas datas de apresentao, so os deputados
Raul Ferraz (1989), Uldorico Pinto (1989), Jos Luiz Maia (1989), Lourdinha Savignon (uma
em 1989 e outra, em co-autoria com Eduardo Jorge, em 1990), Ricardo Izar (uma em 1989 e
outra em 1991), Antnio Brito (1989), Paulo Ramos (1989), Mrio Assad (1989), Eduardo
Jorge (1990, em co-autoria com Lourdinha Savignon), Jos Carlos Coutinho (1991),
Magalhes Teixeira (1991), Benedita da Silva (1993), Nilmrio Miranda (1996), Augusto
Carvalho (1997), Carlos Nelson (1997) e Fernando Lopes (1997) (BASSUL, 2004, p. 95).
Segundo Bassul (2004), a proposta do deputado Raul Ferraz j havia sido apresentada como
substitutivo ao PL n. 775/83; as propostas de Lurdinha Savignon e Eduardo Jorge,
respectivamente do PT do Esprito Santo e de So Paulo, elaboradas com a participao do
MNRU, tambm j haviam sido apresentadas (uma em 1989 e outra em 1990) como
substitutivo ao mesmo projeto; e a do deputado Nilmrio Miranda, do PT de Minas Gerais,
idem. Essas propostas iro influenciar o texto final que ser aprovado em 2001, como
veremos ao longo desta parte do trabalho.
O PL n. 5.788/90 composto por 72 artigos dispostos em trs ttulos e dez
captulos, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Nota-se uma
 214

mudana entre esta proposta legal e aquela de 1983 (LDU): o instrumento regulatrio dispe
sobre a poltica urbana denominao dada ao captulo que trata da temtica na Constituio
Federal de 1988 , e no sobre o desenvolvimento urbano, o que significa que o Estado teria
assumido a tarefa de fazer cumprir o direito cidade, conforme consta no artigo 2 da
proposta:

Art. 2 - Entende-se por poltica urbana o conjunto de princpios e aes que tenham
como objetivo assegurar a todos o direito cidade e interao desta com o
ambiente rural. (SENADO FEDERAL, 1990; grifo nosso)

O PL n. 5788/90 tem a seguinte estrutura:

No Ttulo I so definidos os princpios e os objetivos da poltica de

desenvolvimento urbano referida no artigo 182 da Constituio Federal de
1988, com destaque para o cumprimento da funo social da propriedade
imobiliria urbana.
No Ttulo II so definidas as diretrizes gerais da poltica urbana (incluindo as
polticas setoriais, inovadoras com relao diviso tradicional entre
habitao, saneamento e transportes): ordenao do territrio, controle do uso
do solo, participao comunitria e contribuio social, desfavelamento
(erradicao das condies infra-humanas de habitao e combate aos
processos expulsivos provocados pela especulao imobiliria art. 15 do
PL); so definidos instrumentos para assegurar o direito cidade e a gesto
democrtica; so propostas ainda normas sobre o processo de elaborao do
Plano Diretor, bem como sobre o contedo e os instrumentos que ele deve
contemplar, sendo tambm definidos dispositivos legais para as regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas;
No Ttulo III criado o Conselho Nacional de Poltica Urbana.

Para assegurar o direito cidade e sua gesto democrtica, bem como corrigir
distores do consumo de bens comunais (art. 16), o projeto de lei define os instrumentos da
poltica de desenvolvimento urbano, classificados em: fiscais, financeiros, jurdicos,
administrativos e polticos, assim dispostos no texto legal:

I. fiscais:
a) Imposto Predial e Territorial urbano progressivo e regressivo;
 215

b) Taxas e tarifas diferenciadas;

c) Incentivos e benefcios fiscais;
II. financeiros e econmicos:
a) fundos especiais;
b) tarifas diversificadas de servios pblicos;
c) co-responsabilizao dos agentes econmicos;
III. jurdicos:
a) edificaes compulsrias;
b) obrigao de parcelamento ou remembramento;
c) desapropriao;
d) servido administrativa;
e) limitao administrativa;
f) tombamento;
g) direito real de concesso de uso;
h) direito de preempo;
i) direito de superfcie;
j) usucapio especial;
IV. administrativos:
a) reserva de reas para utilizao pblica;
b) regularizao fundiria;
c) licena para construir apoiada em cdigo de obras e edificaes;
d) autorizao para parcelamento, desmembramento ou remembramento do
solo para fins urbanos, em observncia ao Plano Diretor;
V. polticos:
a) planejamento urbano, que dever conter o Plano Diretor;
b) participao popular;
VI. outros instrumentos previstos em lei.
(Art. 16 do PL n. 5.788/90)

Nota-se que a proposta legal busca definir os instrumentos capazes de assegurar o

direito cidade de forma genrica, provavelmente resguardando a autonomia municipal na
aplicao dos mesmos. Arajo e Ribeiro (2000, p. 11) chamam a ateno para o fato de que
no PL n. 5.788/90 no h referncia outorga onerosa do direito de construir instrumento
originado do solo criado e importante meio para cumprimento da funo social da
propriedade. As autoras consideram que ao regulamentar os meios para que o discurso se
torne prtica, o projeto ameniza o seu tom (ARAJO; RIBEIRO, 2000, p. 11). Entretanto,
um dos dispositivos do Plano Diretor

estabelece o ndice um de aproveitamento dos terrenos urbanos enquanto no for

aprovado plano diretor. O ndice um, por sua vez, sempre esteve vinculado
proposta do solo criado. Pode-se ter imaginado que o instrumento deveria ser
estabelecido via lei municipal. (ARAJO; RIBEIRO, 2000, p. 19)

Essa suposio reforada pela redao do art. 19 do PL, descrito abaixo:

O municpio promover a recuperao dos investimentos pblicos, diretamente dos

proprietrios dos imveis urbanos, mediante contribuio de melhoria e outras
cobranas que o plano diretor determinar. (Art. 19 do PL n. 5.788/90)
 216

Da mesma forma, outros instrumentos, no mencionados no art. 16, parecem

poder ser adotados no mbito municipal. Um exemplo a transferncia do direito de
construir, que no explcita na proposta, mas se presta a cumprir a diretriz fixada no art. 41,
inciso IX, para o Plano Diretor:

estabelecer a compensao ao proprietrio de imvel considerado pelo poder

pblico como de interesse do patrimnio cultural, histrico, arqueolgico, artstico
ou paisagstico. (Art. 41, IX, do PL n. 5.788/90)

O art. 41 prope que o Plano Diretor, ressalvadas as especificidades locais, dever

ter entre suas diretrizes gerais a de

fixar os critrios para a efetivao de operaes urbanas com vistas permuta, pelo
Poder Pblico com os agentes privados, de usos ou ndices de aproveitamento pela
realizao de obras pblicas e execuo de equipamentos urbanos e comunitrios.
(Art. 41, X, do PL n. 5.788/90) (grifo nosso)

Nota-se que a operao urbana no definida explicitamente como um

instrumento da poltica de desenvolvimento urbano ela no foi disposta no art. 16 do PL.
Ela aparece de forma tmida nas diretrizes essenciais do Plano Diretor, e sua finalidade no
fica clara, parecendo uma forma de viabilizar a realizao de obras de interesse pblico em
troca de ganhos privados convertidos em ndices de aproveitamento diferenciados ou
permisses de usos, ambos no admitidos pela lei de zoneamento.
Se o art. 41, inciso X, estabelece o mecanismo da permuta entre os agentes
pblico e privado, o inciso II do art. 10 deixa clara a participao dos agentes econmicos
pblicos e privados na urbanizao em atendimento ao interesse social. Ou seja, o disposto
no inciso II do artigo 10 do PL refora a idia de que a parceria entre o poder pblico e a
iniciativa privada poderia ser implantada pelas municipalidades via Plano Diretor, sendo que
a participao do agente privado deveria estar subordinada ao atendimento do interesse
coletivo.
Com relao matria constante do art. 182, pargrafo 4, da Constituio Federal
de 1988, o projeto de lei propunha a fixao de condies e prazos, pelo poder pblico, para o
parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios. Dentre as condies, explicita-se o
fato de que, no caso de desapropriao aps aplicao do IPTU progressivo, o valor da
indenizao equivaler base de clculo do IPTU ou ITR (Cf. art. 23, 2) (ARAJO;
RIBEIRO, 2000, p. 10).
 217

O Projeto Pompeu de Sousa ampliava as possibilidades de aplicao da usucapio

pr-moradia para os casos de ocupaes coletivas de reas superiores ao limite constitucional
de 250m2, preceito que acabou sendo incorporado lei aprovada em 2001 (BASSUL, 2004, p.
97).
Quanto ao Plano Diretor, o PL n. 5.788/90 propunha um macroplano que
incluiria trs programas o de expanso urbana, o de uso do solo urbano e o de dotao
urbana , bem como instrumentos e suporte jurdico de ao do poder pblico, alm de um
sistema de acompanhamento e controle (ARAJO; RIBEIRO, 2000, p. 14). Tambm
fixava o quorum qualificado para sua aprovao ou modificao, e assegurava a gesto
democrtica de todo o processo (arts. 48 e 49), prevendo a possibilidade do prefeito responder
penal e civilmente pelas distores na aplicao do plano diretor (art. 51). O projeto
estabelecia ainda que o Plano Diretor poderia determinar reas especiais de urbanizao
preferencial, renovao urbana, urbanizao restrita e regularizao fundiria. Seria obrigao
da Unio criar uma agncia social de habitao (art. 54), uma relao de diretrizes para que
os municpios organizassem e explorassem o servio de transporte urbano (art. 55) e um
conjunto de normas relativas constituio de Regies Metropolitanas e Aglomeraes
Urbanas (arts. 56 a 63). Por fim, o PL propunha a transformao do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU) em Conselho Nacional de Poltica Urbana, que teria a
funo de realizar estudos, propor diretrizes e instrumentos de poltica urbana, alm de
emitir diretrizes gerais [...] com o objetivo de contrapor-se especulao imobiliria e outras
formas de perverso das relaes sociais de habitao (arts. 64 a 69).
Em 1991 comeou a tramitao do projeto de lei pelas Comisses: primeiro pela
Comisso de Constituio e Justia (CCJ), depois pela Comisso de Desenvolvimento Urbano
e Interior (CDUI). As Comisses de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC) e de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM) tambm requereram o projeto para
emitir parecer, influenciadas pelas articulaes opositoras (GRAZIA, 2003, p. 58). Nesse
mesmo ano, o Frum Nacional da Reforma Urbana, por meio de uma comisso, elaborou um
relatrio128 contendo a sistematizao de emendas a serem propostas ao PL n. 5.788/90.
O documento ressalta a importncia de se verificar o disposto nos art. 29, 30 e 182
da Constituio Federal competncias do municpio , j que a Unio no deve interferir na

128
Esse relatrio foi elaborado durante o III Frum Nacional de Reforma Urbana, ocorrido nos dias 08, 09 e 10
de novembro de 1991, na Cmara Municipal de So Paulo, tendo como principais entidades organizadoras a
ANSUR, a FASE e a POLIS.
 218

autonomia do municpio, no que se refere poltica urbana. O documento prope mudanas

importantes no Ttulo I do PL n. 5.788/90, melhorando o entendimento dos princpios e
objetivos da poltica de desenvolvimento urbano, e simplificando definies, suprimindo
aquelas que no se referem exclusivamente ao documento como, por exemplo, o conceito de
urbanismo, contido no art. 4 do PL. O relatrio do FNRU tambm props algumas alteraes
de redao e incluses em todo o PL, visando explicitar a subordinao da propriedade urbana
e do direito de construir aos interesses sociais e conquista do direito cidade (Cf. Propostas
de emendas para a Lei de Desenvolvimento Urbano, 1991, p. 3). Destaque para a sugesto de
incluso do seguinte artigo no captulo que trata da funo social da propriedade:

O direito de propriedade territorial urbano no pressupe o direito de construir que

dever ser autorizado pelo poder pblico municipal. (Propostas de emendas para a
Lei de Desenvolvimento Urbano, 1991, p. 3)

Sugeriu-se tambm a incluso no Ttulo II (que trata da poltica urbana), aps o

captulo das diretrizes gerais de um captulo sobre Urbanizao, objetivando conferir ao
poder pblico:

a discricionariedade para autorizar as atividades de urbanizao como o

parcelamento do solo, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e o
exerccio do direito de construir com base no planejamento municipal e na
legislao urbanstica, bem como tornar obrigatria a realizao de relatrio de
impacto ambiental para a instalao de projetos de grande porte de iniciativa do
poder pblico ou dos agentes privados. (Propostas de emendas para a Lei de
Desenvolvimento Urbano, 1991, p. 4)

Com relao ao captulo sobre as polticas setoriais, o Frum considerou que ele
poderia ser suprimido (art. 11 ao 15 do PL n 5.788/90), uma vez que a temtica deveria ser
tratada pela esfera municipal, conforme determinaes do art. 30 da Constituio Federal de
1988. Este captulo deveria dispor apenas sobre as diretrizes gerais para habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos.
No art. 10, alnea d do inciso V, a comisso sugeriu a insero dos termos
subutilizao ou no utilizao do solo urbano juntamente com ociosidade (mas no os
conceitua), quando se refere aos processos que devem ser evitados quando da ordenao e
controle da utilizao do solo urbano. O relatrio prev um esclarecimento maior e um
detalhamento de pontos que tratam da regulamentao do pargrafo 4 do art. 182 da Carta
Magna.
 219

Com relao ao captulo que trata dos instrumentos de poltica urbana, so

propostas as seguintes alteraes:

incluir no inciso I, como instrumentos fiscais:

a) imposto transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens e
direitos;
b) imposto transmisso intervivos de bens mveis;
c) contribuio de melhoria.
incluir os seguintes instrumentos jurdicos no art. 16, inciso III:
a) edificaes ou utilizao compulsria;
b) solo criado;
c) transferncia do direito de construir;
d) operaes urbanas;
e) requisio urbanstica;
f) reurbanizao consorciada;
g) discriminatria de terras pblicas.
substituir o termo poltico do inciso V do art. 16 por normativo,
considerando como tais instrumentos o Plano Diretor e a legislao
urbanstica.

So propostas ainda alteraes nos instrumentos do direito de superfcie, direito

de preempo e desapropriao.
Nota-se que nesse documento o solo criado e a transferncia do direito de
construir aparecem explicitamente como instrumentos de poltica urbana, alm da
contribuio de melhoria, includa como instrumento fiscal. importante salientar o fato de
que os trs instrumentos tm origem nas discusses sobre solo criado ocorridas nos anos
1970, demonstrando que a separao em trs instrumentos seria necessria, considerando-se
os objetivos diferenciados ao se adotar cada um deles: o solo criado seria adotado como meio
do poder pblico cobrar contrapartidas (financeira, em especial) pela construo acima de um
coeficiente bsico definido pelo Plano Diretor, objetivando aplicar os recursos obtidos em
aes de interesse coletivo; a TDC seria uma forma de compensao que daria ao proprietrio
de imvel considerado patrimnio histrico ou ambiental a possibilidade de transferir o seu
 220

potencial construtivo para outras reas; e a contribuio de melhoria teria por fim recuperar a
valorizao de imveis decorrente de investimentos pblicos.
Nesse documento elaborado pelo FNRU, foram includos tambm os instrumentos
de cooperao entre poder pblico e agentes privados, previstos no antigo projeto de
Lourdinha Savignon: operao urbana, requisio urbanstica uma espcie de consrcio
imobilirio e reurbanizao consorciada uma forma de promover a destinao social de
um terreno aps sua desapropriao. A operao urbana seria o instrumento jurdico que
viabilizaria as transformaes urbansticas e estruturais na cidade, por meio de lei especfica.
Envolveria recursos da iniciativa privada e seria coordenada pelo poder pblico municipal. As
propostas de operao urbana deveriam, inclusive, buscar contemplar reas para a
implantao de habitao de interesse social, ressaltando a finalidade social que deveria ter a
adoo do instrumento a parceria entre os agentes pblico e privado se justificaria pelo
cumprimento de interesses coletivos.
Em geral, todas as sugestes de mudana dos instrumentos de poltica urbana
foram inspiradas em projetos de lei apresentados em 1989 e 1990 e posteriormente
consolidados pelo FNRU. As propostas da usucapio especial urbano tambm vm desses
projetos.
Segundo Arajo (2009), o PL n. 4.004/89 (de autoria da deputada Lourdinha
Savignon) e o PL n. 6.119/90 (de autoria dos deputados Eduardo Jorge e Lourdinha
Savignon) explicitavam que "o direito de propriedade urbana no pressupe o direito de
construir, cujo exerccio dever ser autorizado pelo Poder Pblico, segundo critrios que
forem estabelecidos em lei municipal", redao includa no relatrio do FNRU em 1991. Essa
separao entre direito de propriedade e de construir dava o tom da proposta includa nos
PLs de 1989 e 1990. Arajo (2009) considera que tais propostas teriam se inspirado em
precedentes estrangeiros:

A Itlia, em 10.01.1977, aprovou a chamada Legge Bucalossi, determinando que

toda atividade que com forte transformao urbanstica e edilcia do solo urbano
deve participar dos nus relativos a essa atividade e fica subordinada a uma
concesso por parte da administrao local. Entendia-se ter sido firmado naquele
pas o princpio da inedificabilidade dos terrenos. A concesso teria efeito
constitutivo do direito de construir. (ARAJO, 2009, p. 10)

O relatrio do FNRU propunha ainda alteraes na redao dos dispositivos

referentes ao Plano Diretor, ao sistema de planejamento e ao Conselho Nacional de Poltica
Urbana. No que se refere ao captulo sobre Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas,
 221

a sugesto de supresso, considerando que a temtica competncia do Estado, e no da

Unio. Quanto parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano, nota-se
que o projeto do senador Pompeu de Souza tratou a temtica de forma tmida. Entretanto, sua
incluso no pas j havia sido aventada nos PLs n. 4.004/89 e n. 6.119/90, consolidados pelo
MNRU e reproduzidos pelo FNRU em 1991.
Nota-se que, dos trs instrumentos pautados pela parceria pblico-privada
operao urbana, requisio urbanstica e reurbanizao consorciada , apenas os dois
primeiros seriam includos no texto aprovado do Estatuto da Cidade o segundo, sob a
denominao de consrcio imobilirio. Assim, ao lado de instrumentos capazes de fazer
cumprir a funo social da propriedade (estamos incluindo a requisio urbanstica nesse
rol), havia um que congregava diferentes interesses a operao urbana: o interesse pblico,
pela possibilidade de interveno estrutural e viabilizao de habitao social com recursos da
iniciativa privada; e o interesse privado, pela possibilidade de ganhos extras atravs da
permuta por ndices de zoneamento mais permissivos. Ao que parece, este instrumento pode
ter sido uma importante estratgia para a to esperada aprovao do Estatuto da Cidade,
considerando o fato de que ele se prestaria a ambos os interesses (pblico e privado),
congregando, inclusive, a funo do antigo solo criado. No entanto, a operao urbana ser
melhor definida na esfera municipal, fato que poder contribuir para a prevalncia de um ou
outro interesse, dependendo do contexto sociopoltico especfico de cada municipalidade.
Ressalta-se o papel de interlocutor assumido pelo FNRU durante todo o processo
de tramitao do PL n. 5.788/90, trabalhando por um consenso que permitisse ao poder
pblico cumprir a funo social da cidade e da propriedade, tendo em vista o contexto
democrtico em que o projeto de lei tramitou. Acredita-se que a operao urbana e a
transferncia do direito de construir representam os instrumentos de poltica urbana que
agregam interesses pblicos e privados em sua concepo, constituindo-se como importantes
estratgias para a aprovao do texto da lei complementar da poltica urbana em 2001.
As propostas do FNRU, consolidadas em um documento, seriam discutidas no
nvel federal. No entanto, devido a mudanas na distribuio dos processos, o Projeto de Lei
n. 5.788/1990 ficaria parado durante algum tempo. Em 1992, seu relator, o deputado
Nilmrio Miranda, do PT de Minas Gerais (poltico ligado luta pelos direitos humanos),
promoveu audincias pblicas sobre o Estatuto da Cidade e atendeu a um apelo do Poder
Executivo, que solicitou um prazo maior que o regimental para a apresentao de suas
emendas (ARAJO; RIBEIRO, 2000, p. 1-2). J em 1993, o projeto seria apreciado pela
 222

Comisso de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC), que elegeu o deputado Luis Roberto
Ponte, do PMDB, como relator do projeto de lei de se destacar o fato de o deputado estar
ligado Cmara Brasileira da Indstria da Construo Civil (CBIC), fato que justificaria a
demora na anlise. Segundo Arajo e Ribeiro (2000, p. 2): Diante da morosidade de
apresentao do parecer e da posio manifestamente contrria do relator em relao a parte
do contedo do Estatuto da Cidade, o deputado Miranda props ao deputado Ponte a
formao de um grupo de trabalho integrado por representantes de entidades e especialistas na
matria indicados por ambos. A proposta foi aceita e o grupo de trabalho, composto por
assessores legislativos, entidades da sociedade civil e tcnicos envolvidos com a questo,
seria coordenado por Vera Lcia Santos Ribeiro. O objetivo era promover um acordo que
resultasse num projeto substitutivo a ser aprovado por todas as correntes de opinio
(BASSUL, 2004, p. 104). No entanto, a despeito de todo o trabalho desenvolvido pelo grupo
e do resultado consensual alcanado, o relator, deputado Lus Roberto Ponte, no honrou o
compromisso assumido, qual seja, o de incorporar em seu parecer o substitutivo produzido e
dar seqncia votao do Estatuto da Cidade (ARAJO; RIBEIRO, op. cit., p. 2).
Do lado de fora do Congresso Nacional, a sociedade no deixava de debater a
questo. Em 1994, as entidades do FNRU, cansadas de pressionar atravs de notas pblicas
no Congresso e na imprensa, visando a retomada da tramitao do projeto de lei (GRAZIA,
2003, p. 60), comearam um processo de negociao com os deputados que se manifestavam
contra o projeto de lei e tambm com o relator, j que o dispositivo precisava sair da referida
comisso, onde os interesses contrrios estavam concentrados (Ibidem, p. 60). Segundo Silva
(2003, p. 106), o Frum considerava que, naquela conjuntura, uma posio mais favorvel
reforma urbana no seria hegemnica no Congresso Nacional. Assim, preferiu-se apostar na
aprovao da lei federal a partir de acordos prvios com o setor imobilirio, com a finalidade
de regular o captulo constitucional da poltica urbana e introduzir finalmente uma lei
urbanstica em nvel nacional.
Em 1995 foi criada a Secretaria de Poltica Urbana SEPURB , vinculada ao
Ministrio do Planejamento e Oramento, que solicitou empenho dos parlamentares na
votao de uma proposta que viesse a responder aos interesses do Governo Federal, da
iniciativa privada e da sociedade como um todo (ARAJO; RIBEIRO, 2000, p. 2). Assim,
em 1996 o deputado Luis Roberto Ponte finalmente apresentou seu parecer por influncia
da SEPURB ou por presso do movimento pela reforma urbana, que j tentava negociar a
proposta com os deputados contrrios aprovao e com o prprio relator. Ponte perdeu seu
 223

mandato na poca e o projeto de lei do Estatuto da Cidade foi encaminhado a outro relator, o
deputado Pauderney Avelino. Este aceitou grande parte do relatrio de seu antecessor, e a
proposta foi submetida sua primeira votao na Cmara dos Deputados, ocorrida na CEIC
em outubro de 1997. E, para espanto de todos os presentes, no houve uma objeo sequer
ao relatrio apresentado (Ibidem, p. 3). Assim, somente em 1997 o projeto de lei sairia da
Comisso de Economia, sendo que, para tanto, o FNRU teve de abdicar de algumas de suas
propostas, esperando que a matria perdida fosse recuperada em outras comisses (GRAZIA,
2003, p. 61).
Saindo da CEIC, o projeto de lei tramitou na CDCMAM durante um ano, onde
lhe foi acrescentado o instrumento de Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), proposta do
deputado Fbio Feldmann, do PSDB de So Paulo. A partir dessa introduo, o Estatuto da
Cidade agregaria poltica urbana as preocupaes ambientais. Deve-se destacar que na
CDCMAM o direito de preempo retornou ao texto, visto como til para os casos de
instituio de unidades de conservao. Sem resistncias ao Estatuto da Cidade, o projeto de
lei foi encaminhado, no final de 1998, comisso de mrito principal, ou seja, Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), que tinha como relator seu presidente, o
deputado Incio Arruda (PCdoB).
Durante a passagem do Estatuto da Cidade por essa Comisso, foram realizados
vrios encontros em diferentes locais do pas. Silva (2006, p. 108-110) relata alguns dos
debates, audincias pblicas e seminrios ocorridos na poca, bem como as entidades
envolvidas nessas discusses sobre o PL n. 5.788/90. Segundo ele:

Essa movimentao gerou vrias mudanas na proposta original. Principalmente,

supresses, as quais acabaram por deix-lo mais conciso. Nessa direo, tambm
foram retiradas determinadas proposies para permitir o trmite processual, em
face ao volume de negociaes. Em que pese tais ocorrncias, admite-se, por parte
da representao do movimento pela reforma urbana, que a trajetria valorizou e
reconheceu plenamente as contribuies da sociedade ao longo do processo. Sob
este ponto de vista, o resultado pode constituir-se de significativo aporte urbanstico,
estreitamente compatvel com concepes e experincias urbanas existentes no
Brasil. (SILVA, 2006, p. 110)

De fato, na fase de debates, muitas sugestes foram acatadas e incorporadas ao

texto submetido posteriormente votao, uma tentativa de deix-lo mais coeso.
O IAB obteve sucesso ao sugerir a retirada da comprovao de demanda para
utilizao para a aplicao do parcelamento e da edificao compulsrios, bem como a
 224

fixao de um coeficiente bsico e outro mximo para a utilizao da outorga onerosa do

direito de construir (BASSUL, 2004, p. 108).
O SECOVI-SP apresentou poucas sugestes, algumas negadas e outras aceitas. A
entidade curiosamente props a incluso do oramento participativo como instrumento da
poltica urbana, bem como a exigncia de que a gesto das operaes urbanas fosse
obrigatoriamente compartilhada com representao da sociedade civil, institutos de gesto
democrtica prprios do iderio da reforma urbana. Isso no casual e se deve:

ao fato de que, nesse perodo de tramitao do PL n. 5.788/90, boa parte dos

instrumentos includos no Estatuto j vinha sendo colocada em prtica em
alguns municpios, antes mesmo da aprovao da norma federal, com
resultados considerados estimulantes pelo capital imobilirio; o que constituiu,
sem dvida, importante fator de diminuio do grau de restries que esse
segmento econmico fazia ao projeto (BASSUL, 2004, p. 130);
apropriao de alguns instrumentos propostos pelo Estatuto para viabilizar
oportunidades de negcios nas municipalidades129.

Bassul (2004, p. 133) refere-se da seguinte forma ao consenso aparente firmado

(para a aprovao do PL) por parte das foras que se confrontaram nas votaes:

De um lado, o MNRU surpreendido pela vinculao da funo social da

propriedade ao plano diretor e vacinado contra as quimeras prometidas pelo
planejamento tecnocrtico dirigia seus esforos para a democratizao dos
processos de elaborao e implementao desse plano nos municpios. De outro, o
empresariado urbano buscava oportunidades de investimento e acumulao que
pudessem decorrer do mesmo processo democrtico; o qual, alis, poderia
vantajosamente legitimar seus benefcios perante a opinio pblica, agora mais
atenta e ressonante na democracia reconquistada. (BASSUL, 2004, p. 133)

Verifica-se, assim, que alguns instrumentos passam a ser defendidos inclusive

pelo setor imobilirio, na medida em que este percebe que o discurso do direito cidade pode
servir, em um contexto democrtico, para a viabilizao de seus interesses.
Do ponto de vista do MNRU, as sugestes foram no sentido de reaproximar o
projeto do contedo da emenda popular apresentada no processo constituinte. As propostas do

129
Como abordamos anteriormente, a promoo das necessidades bsicas da populao (defendida pelo
movimento da reforma urbana) no contrariava, mas complementava e se articulava viso da cidade como um
produto a ser oferecido no ambiente da competio global, contribuindo para se firmar um aparente consenso na
implantao dos princpios do direito cidade.
 225

Frum Nacional da Reforma Urbana foram acolhidas, a exemplo da incluso de instrumentos

de regularizao fundiria, das ZEIS e da concesso especial de uso para fins de moradia.
Tambm foram solicitados: um plano de atendimento para a populao atingida por
operaes urbanas consorciadas; um captulo sobre a gesto democrtica da cidade e
processos participativos de elaborao oramentria; assim como a fixao de penalidades
para prefeitos omissos em relao elaborao do Plano Diretor. Contudo, no foi atendida a
proposta de supresso do artigo que autorizava a emisso de certificados de potencial
construtivo no mbito das operaes urbanas (BASSUL, 2004, 108).
Essas ltimas alteraes no PL exemplificam a preocupao que o relator, o
deputado Incio Arruda, teve em se reunir com todos os setores envolvidos na temtica. A
aprovao do projeto quase que por unanimidade ocorreu na vspera da Conferncia das
Cidades, uma tentativa de reafirmar o PL e acelerar a tramitao no Congresso. Entretanto, ao
chegar Comisso de Constituio e Justia (CCJ), o FNRU percebeu que os consensos no
eram to reais (GRAZIA, 2003, p. 61), percepo que se justificava por dois motivos: foi
solicitada a supresso dos dispositivos referentes a Regies Metropolitanas e Aglomeraes
Urbanas por serem considerados inconstitucionais; e a supresso dos dispositivos que
determinavam, nos casos de Estudo de Impacto de Vizinhana, a audincia da comunidade
afetada uma reivindicao dos deputados evanglicos. No final de 2000, o projeto foi
aprovado na referida Comisso, tendo como relator o deputado Inaldo Leito, do PSDB.
Segundo Grazia:

Foi fundamental contar com um deputado do partido do governo que concordasse

com o projeto para facilitar as articulaes, visando a um resultado positivo nas
votaes. (GRAZIA, 2003, p. 62)

Voltando ao Senado, o PL foi aprovado por unanimidade, e em 10/07/2001 o

Estatuto da Cidade obteve a sano presidencial. Segundo Grazia (2003, p. 63), o perodo
entre a aprovao no Senado e a sano foi de muita tenso. Sabia-se que havia questes
polmicas, que contrariavam interesses de setores imobilirios e do Governo Federal, mas que
eram favorveis aos setores excludos. A autora se referia concesso de uso especial para
fins de moradia. Constante da Emenda Popular da Reforma Urbana, esse instrumento, que
fora removido da verso original a partir dos primeiros substitutivos, foi reincorporado ao
Estatuto da Cidade no parecer do deputado Incio Arruda, aprovado pela Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior (BASSUL, 2004, p. 113). No entanto, segundo Grazia
(2003, p. 63-64) tratava-se de matria desconhecida pela presidncia e havia o medo de
 226

que a lei se tornasse um incentivo populao para ocupar terra pblica, no sendo possvel
evitar o veto sobre a concesso de uso especial para fins de moradia.
Para preencher a lacuna e aplicar o benefcio da concesso de uso especial para
fins de moradia s pessoas que moravam h cinco anos em locais pblicos de at 250m, foi
proposta a Medida Provisria (MP) n. 2.220. Essa MP definiu regras para a aplicao do
instituto da concesso de uso especial de que trata o 1 do art. 183 da Constituio, e
tambm criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (BASSUL, 2004, p. 115).
Segundo Grazia (2003, p. 65), outros seis vetos foram feitos, de menor importncia. O
Estatuto da Cidade havia se tornado uma realidade legal.
importante ressaltar que outros elementos se combinaram para fazer ressurgir as
proposies da reforma urbana: a eleio para a Presidncia da Repblica de um candidato do
Partido dos Trabalhadores (PT), programaticamente comprometido com o MNRU, e a criao
do Ministrio das Cidades. Assim, era necessria uma legislao urbana inovadora que se
articulasse a uma proposta poltica de democracia participativa e fundada nos princpios do
direito cidade, o que acontecia pela primeira vez no pas (BASSUL, 2004, p. 10).
O Estatuto da Cidade pode ser compreendido como o instrumento legal que
congrega a totalizao das discusses, negociaes e coalizes em torno do direito cidade,
exercendo, como norma regulamentada pelo Estado Brasileiro, um poder de unificao e
universalizao de interesses de determinados agentes e instituies que atuam na produo
do ambiente construdo (MARTINS, 2006, p. 153); em especial, Estado, sociedade e capital
imobilirio.

3.2.2. O Estatuto da Cidade e os novos instrumentos de poltica urbana

A Lei n. 10.257/2001, ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio

Federal de 1988, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem
como do equilbrio ambiental (Art. 1 do Estatuto da Cidade). Assim, so definidas
diretrizes gerais para cumprimento do objetivo da poltica urbana, qual seja, ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana (caput do art.
2 da referida lei). Esto includas entre essas diretrizes (Cf. art. 2 da Lei n. 10.257/01): a
garantia do direito s cidades sustentveis; a gesto democrtica por meio da participao
popular; a cooperao entre governos e entre agentes pblicos e privados no processo de
 227

urbanizao; o planejamento do desenvolvimento das cidades; oferta de equipamentos e

servios pblicos adequados necessidade das populaes locais; ordenao do controle do
uso do solo, de forma a evitar, entre muitos impactos negativos, a reteno especulativa de
imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; produo e consumo de
bens e servios e expanso urbana compatveis com os limites de sustentabilidade ambiental,
social e econmica do municpio e entorno; justa distribuio dos benefcios e nus do
processo de urbanizao; recuperao de investimentos do poder pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos; adequao de instrumentos de poltica
econmica, tributria e financeira aos objetivos do desenvolvimento urbano; proteo do meio
ambiente natural e construdo; regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas pela
populao de baixa renda. Destacam-se tambm algumas inovaes includas no texto
aprovado em 2001:

simplificao da legislao urbanstica;

isonomia de condies para agentes pblicos e privados na promoo de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao;
audincia do poder pblico municipal e da populao interessada nos
processos de implantao de empreendimentos e atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente e a populao.

Observa-se que o Estatuto da Cidade aproximou a preocupao ambiental da

preocupao com a poltica urbana, ao explicitar, dentre as diretrizes listadas, a garantia s
cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras geraes (art. 2, I); assim como a preocupao em evitar e
corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente
(art. 2, IV); e garantir a expanso urbana de forma compatvel com a sustentabilidade (art.
2, VIII). Os dois temas (meio ambiente e poltica urbana), tratados de forma separada
inclusive pela Constituio Federal (Art. 225 e Art. 182 e 183, respectivamente), aparecem de
forma articulada no texto do Estatuto da Cidade.
Dentre os instrumentos gerais da poltica urbana, a lei prev (Art. 4 da Lei n
10.257/01):
 228

planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de

desenvolvimento econmico e social;
planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies;
planejamento municipal.

Os demais instrumentos previstos no artigo 4 da lei federal so aplicveis

principalmente na esfera municipal: os institutos tributrios e financeiros; os institutos
jurdicos e polticos; o estudo prvio de impacto ambiental e estudo prvio de impacto de
vizinhana.
Sobre a gesto democrtica da cidade, o texto evidencia uma preocupao com a
participao social, que dever se dar por meio da ao de conselhos de poltica urbana, da
iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano, e da realizao de debates, audincias, consultas pblicas e conferncias, alm de
instrumentos como o referendo popular e o plebiscito (Art. 43 da Lei n. 10.257/01).
Destaca-se tambm o fato do Estatuto da Cidade reforar o Plano Diretor como
figura-chave para a poltica urbana, sendo referncia para o cumprimento da funo social da
propriedade. Esse plano passou a ter um contedo mnimo e um prazo para ser concludo a
partir da data de aprovao do Estatuto. Alm de ser obrigatrio para cidades com mais de 20
mil habitantes, de acordo com a Constituio de 1988, passou a ser obrigatrio tambm para
os seguintes municpios: os integrantes de Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas;
aqueles onde o poder pblico municipal pretende utilizar os instrumentos previstos no
pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio; os integrantes de reas de especial interesse
turstico; e aqueles inseridos em rea de influncia de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental, de mbito regional ou nacional (Cf. art. 41 da Lei n
10.257/01).
Embora a aplicao de vrios instrumentos de poltica urbana dependa de lei
especfica, todos devem se basear no Plano Diretor. Tambm o planejamento oramentrio
municipal (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual) deve
levar em considerao este instrumento bsico da poltica urbana (MARICATO, 2001, p.
111). Assim, o Plano Diretor dever contemplar diretrizes e objetivos que justifiquem a
adoo de cada instrumento de poltica urbana definido no art. 4 do Estatuto da Cidade.
 229

Dentre os instrumentos, destacam-se aqueles que se referem ao cumprimento da funo social

da propriedade:

Contribuio de melhoria (apenas citado na alnea b do inciso IV do art. 4

da Lei n. 10.257/2001): tributo que permite que o investimento pblico seja
recuperado e que os recursos sejam aplicados em setores mais carentes da
cidade;
Zonas Especiais de Interesse Social (apenas citado na alnea f do inciso V
do art. 4 da Lei n. 10.257/2001): reas a serem estabelecidas pela legislao
municipal com padres diferenciados de parcelamento, ocupao e uso do
solo, com vistas a promover a oferta de terrenos e habitaes para a populao
de baixa renda;
Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; IPTU progressivo no
tempo e desapropriao com ttulos da dvida pblica (art. 5, 6 7 e 8 da Lei
n. 10.257/2001): objetivam combater a reteno especulativa de terras
urbanas e so aplicados sucessivamente, segundo regras gerais definidas pela
lei federal;
Usucapio especial de imvel urbano (art. 9 ao 14): dispositivo j previsto
pela Constituio de 1988, mas que tem sua possibilidade de aplicao
ampliada pelo Estatuto da Cidade ao permitir a usucapio coletivo, facilitando
a regularizao fundiria de reas de difcil individualizao, a exemplo das
favelas;
Direito de preempo (art. 25, 26 e 27): preferncia do poder pblico na
aquisio de imveis urbanos, desde que o proprietrio seja notificado e o
poder pblico manifeste interesse na compra. Objetiva permitir a aquisio de
terrenos em reas de interesse pblico sem a necessidade de desapropriao;
Consrcio imobilirio (art. 46): mecanismo que permite ao poder pblico
realizar obras em propriedade privada (desde que requeridas pelo proprietrio)
e pagar pelas mesmas em unidades imobilirias urbanizadas ou edificadas
poder ser de grande auxlio para planos habitacionais;
Concesso de uso especial para fins de moradia (apenas citado na alnea h,
teve vetada sua regulamentao na lei do Estatuto, mas foi posteriormente
 230

regulamentada pela Medida Provisria n. 2.220): conforme j comentamos

anteriormente neste captulo;
Concesso de direito real de uso (apenas citado na alnea g do inciso V do
art. 4 da Lei n. 10.257/2001): permite que imveis pblicos ocupados
irregularmente tenham regularizado o direito de posse (e no o domnio).

Alm desses, o direito de superfcie (art. 21 a 24) e a transferncia do direito de

construir (art. 35), ao separarem o direito de propriedade do direito de construir, tornam mais
flexvel a utilizao dos terrenos urbanos: o primeiro, para permitir a utilizao do solo sem
transferncia da propriedade; o segundo, para compensar o proprietrio de imvel tombado ou
considerado de preservao ambiental com a possibilidade de alienar ou exercer em outro
local seu direito de construir. Entretanto, as transferncias se do entre particulares, cabendo
ao poder pblico instituir as reas onde tais instrumentos devem ser adotados, resguardando o
interesse pblico.
O Estudo de Impacto de Vizinhana (art. 36 a 38) um documento tcnico
exigido pelo poder pblico para a concesso de licenas e autorizaes de instalao de
empreendimentos e atividades que podem comprometer a qualidade de vida urbana.
Outras novidades, com relao verso original, ficaram por conta da instituio
da outorga onerosa do direito de construir (art. 28 a 31) que consiste na definio, pelo
municpio, de um coeficiente de aproveitamento bsico a partir do qual a autorizao para
construir seria concedida de forma onerosa e das operaes urbanas consorciadas (art. 32 a
34) conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico municipal, com a
participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores privados, com o objetivo de
alcanar, em uma rea, transformaes e melhorias urbansticas estruturais, melhorias sociais
e valorizao ambiental. Tais instrumentos foram incorporados lei federal provavelmente
pelo fato de j terem sido aplicados em alguns municpios brasileiros durante os onze anos de
tramitao do Estatuto da Cidade. Segundo Maricato (2001, p. 111), esses instrumentos
podem representar um avano social e poltico ou reafirmar o primado absoluto do
mercado. Essa preocupao reforada quando observamos especialmente as disposies da
lei federal para a aplicao da operao urbana consorciada, que permite que, na sua
utilizao, sejam adotadas as seguintes medidas:
 231

I a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do

solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto
ambiental delas decorrente;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em
desacordo com a legislao vigente. ( 2 do Art. 32 da Lei n. 10.257/01)

Assim, essas medidas podem, na prtica, viabilizar interesses do setor imobilirio,

em detrimento dos benefcios coletivos que justificariam a utilizao do instrumento.
Conforme Maricato (2001) com quem concordamos , o texto legal no garante que o poder
pblico no seja capturado pela iniciativa privada ao investir os recursos oriundos da
valorizao de uma determinada rea para viabilizar interesses privatistas em especial, de
empresrios imobilirios interessados em investir nesta rea , em detrimento do interesse
pblico. Tambm a participao da sociedade civil no garantia suficiente para que o
controle seja social e no de grupos com interesse mercantil e financeiro (MARICATO, op.
cit., p. 111). Ou seja, a previso de participao popular no instrumento legal no garante a
conquista do direito cidade em sentido amplo. Tudo vai depender de como esses
instrumentos sero viabilizados nas municipalidades, e dos interesses envolvidos nessas
regulamentaes.
A publicao elaborada pela Cmara dos Deputados aps a aprovao do Estatuto
da Cidade (Guia para implementao pelos municpios e cidados) categoriza os
instrumentos de poltica urbana da seguinte forma: a outorga onerosa, juntamente com as
operaes urbanas consorciadas, transferncia do direito de construir, direito de preempo
e os compulsrios so considerados instrumentos de induo do desenvolvimento urbano; o
Estudo de Impacto de Vizinhana considerado um instrumento de democratizao da gesto
urbana; as ZEIS, a usucapio especial, a concesso de uso espacial para fins de moradia e a
concesso de direito real de uso so considerados instrumentos de regularizao fundiria.
Segundo Bassul (2004, p. 120-121), esses instrumentos podem ser classificados em duas
categorias: aqueles de carter predominantemente distributivo relacionados com a
democratizao de direitos e a universalizao de condies bsicas de acesso a bens e
servios urbanos, sob responsabilidade direta, indireta ou compartilhada do poder pblico
e aqueles de perfil potencialmente redistributivo que se destinam a capturar e a
redistribuir parcelas de valorizaes imobilirias geradas por intervenes pblicas que, at
ento, eram apropriadas privadamente, objetivando com isso reduzir as desigualdades sociais.
Dentre os instrumentos de poltica urbana institudos pelo Estatuto da Cidade,
podem ser citados como de carter predominantemente distributivo os relacionados
 232

regularizao fundiria, o Estudo de Impacto de Vizinhana, a gesto democrtica, a

transferncia do direito de construir e o direito de superfcie (BASSUL, 2004, p. 121). A
contribuio de melhoria embora no instituda pelo Estatuto tambm considerada pelo
autor um instrumento com objetivos distributivos, na medida em que sua utilizao est mais
relacionada com a recuperao de gastos em investimentos pblicos para socorrer fragilidades
oramentrias. Ou seja, trata-se de um instrumento potencialmente redistributivo que
deveria ser utilizado para capturar valorizaes imobilirias e posteriormente investir em
reas mais carentes utilizado de forma distributiva.
Com relao aos instrumentos potencialmente redistributivos, citam-se os
compulsrios (parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; IPTU progressivo no
tempo e desapropriao com ttulos da dvida pblica); o direito de preempo; a outorga
onerosa; as operaes urbanas consorciadas e o consrcio imobilirio.
Segundo Bassul (2004, p. 121), na experimentao municipal ps-Estatuto da
Cidade, as aes distributivas tm tido melhor curso e maiores condies de aplicabilidade
que as intervenes redistributivas. De fato, at mesmo o texto aprovado da lei federal tenta
amenizar o carter redistributivo que seria atribudo a alguns instrumentos com a
eliminao da expresso recuperao de mais-valias fundirias em sua forma explcita.
Segundo Furtado (2008, p. 2), isso no casual, mas um modo de no adotar uma
terminologia que pudesse ser discutvel ou perigosa (capturada ideologicamente) do ponto
de vista poltico, o que pode ter sido uma estratgia para se obter a unanimidade na votao
da legislao. No entanto, corre-se o risco de o Estatuto da Cidade levar ao perigo maior de
oferecer uma legislao to vaga que possa ser contra-producente em relao aos seus
propsitos originais, quando for aplicada pelas municipalidades (FURTADO, op.cit., p. 2).
A verdade que, em muitas cidades, como So Paulo e Belo Horizonte, alguns
mecanismos de potencial redistributivo a exemplo das operaes urbanas (objeto de nosso
estudo particular) e da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso vm
sendo utilizados a favor de interesses particulares. Nesses municpios, veremos que as
administraes municipais tm propiciado muito mais ganhos extras iniciativa privada do
que capturado mais-valias em prol do interesse coletivo.
Segundo Ribeiro (2003, p. 15), as propostas distributivas so mais fceis de serem
apoiadas pela fora do capital imobilirio, j que, de um lado, os polticos vem nelas um
poderoso mecanismo de consolidao e ampliao de suas bases eleitorais e, por outro lado,
no intervm nos interesses econmicos e patrimoniais.
 233

Apesar da importante conquista representada pela aprovao do Estatuto da

Cidade em especial pelo reconhecimento conferido ao direito coletivo (FERNANDES,
2001) , a materializao de seus objetivos e diretrizes no ser um caminho fcil. Isso
porque depender da aprovao, pelas Cmaras Municipais, de um Plano Diretor que
promova o cumprimento da funo social da propriedade urbana, o que pode ir contra
interesses de grupos locais poderosos. Segundo Maricato:

O PD deve definir quando uma propriedade imobiliria est subutilizada ou no

utilizada e quais as propriedades, nessas condies, estaro sujeitas ao parcelamento,
edificao e utilizao compulsrios e aos demais instrumentos que sucedem a este
quando o proprietrio no atende s exigncias da lei. Aprovar um plano com essas
caractersticas j significa um grande desafio. Implement-lo depois torna a tarefa
mais complexa. O PD pode, dependendo da correlao de foras local, ficar muito
aqum do que permitem os instrumentos fixados no Estatuto da Cidade.
(MARICATO, 2001, p. 113)

J comentamos anteriormente que implementar os instrumentos de reforma

urbana no ser tarefa fcil no pas, considerando-se o embate de interesses que a questo
urbana promove. No entanto, assim como ocorreu unanimidade parlamentar quando do
Estatuto da Cidade, muitas municipalidades parecem ter conseguido um consenso ao menos
aparente acerca de determinados instrumentos. Por meio das operaes urbanas, a parceria
pblico-privada, como instrumento de planejamento, parece ser um desses mecanismos que
tm recebido o apoio do empresariado de muitas cidades, como o caso de Belo Horizonte,
alvo de nosso estudo. Assim, observa-se que alguns instrumentos de poltica urbana, a
princpio vistos como ameaa ao setor empresarial (em especial pelos setores da construo
civil e imobilirio), passam a ser bem vistos e aproveitados como oportunidade de negcio.
evidente que transformaes na economia (global, nacional e local) tambm iro influenciar
na maneira como as cidades e seus agentes iro tratar a problemtica urbana, considerando-se
a alterao de suas funcionalidades e as conseqncias socioespaciais experienciadas pelas
diferentes municipalidades em um contexto de reestruturao produtiva conforme
discutimos no captulo 2.
As propostas de materializao dos princpios da reforma urbana e do iderio do
direito cidade, que estavam sendo discutidas e colocadas em prtica por alguns municpios
brasileiros antes mesmo da aprovao do Estatuto da Cidade, sero objeto de anlise de
prximo captulo.
 234

CAPTULO 4 EXPERINCIAS MUNICIPAIS DE ADOO DA

PARCERIA PBLICO-PRIVADA COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO
URBANO NO PERODO DE 1988 A 2001: SO PAULO E BELO HORIZONTE EM
CENA

A partir de 1988 as Leis Orgnicas Municipais passaram a contemplar a definio

de diretrizes para a elaborao dos Planos Diretores130 e a estabelecer objetivos para as
polticas urbanas das respectivas municipalidades.
Cardoso (1997, 2003) chama a ateno para o despreparo tcnico-jurdico e a falta
de experincia dos municpios inclusive no que se refere incluso da participao popular
no processo de discusso da poltica urbana na elaborao das Leis Orgnicas posteriores a
1988, o que permitiu que as propostas provenientes da sociedade civil organizada exercessem
uma maior influncia no processo, principalmente nos municpios de maior porte. Nos
municpios menores, porm, a adeso da sociedade foi pequena altamente justificvel pela
falta de cultura poltica de participao e pela ausncia de setores organizados responsveis
por difundir o debate , o que levou as Cmaras de Vereadores a simplesmente utilizarem
modelos de Leis Orgnicas apresentados por rgos do Governo do Estado ou pela
Assemblia Legislativa como referncia para a elaborao das suas prprias. Alm disso, a
grande maioria das Leis Orgnicas seguiu a Constituio Federal, adotando-a como modelo
(CARDOSO, 1997).
A partir das alteraes trazidas pela nova Constituio, especialmente no que se
refere autonomia municipal e ao papel que o Plano Diretor (PD) assumiu em relao ao
cumprimento da funo social da propriedade urbana,

houve um esforo de elaborao coletiva por parte das Prefeituras no sentido de

incorporar nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores novos instrumentos que
interviessem sobre o mercado de terras de forma a ampliar seu acesso para setores
populares. (ROLNIK, 2002, p. 205)

As Prefeituras, por meio de seu prprio quadro tcnico ou amparadas por

consultorias externas, buscaram desenvolver propostas preliminares e as submeteram ao
debate com a sociedade. Nas Cmaras Municipais, porm, as propostas apresentadas
continuavam a sofrer modificaes, principalmente nos pontos mais polmicos que afetavam

130
Ressalta-se que a elaborao de Lei Orgnica competncia do Legislativo municipal, enquanto que a
elaborao de Planos Diretores prerrogativa do Executivo. O Plano Diretor, por ser uma lei municipal, deve ser
encaminhado para discusso e aprovao na Cmara de Vereadores.
 235

o mercado imobilirio (CARDOSO, 1997; 2003). A despeito da clara inteno de

implementao de instrumentos de planejamento pautados pelo direito cidade, a rica e
corajosa experimentao municipal posta em prtica revelaria contradies em relao a seus
declarados propsitos.
De um lado, experincias como a instituio de Zonas (ou reas) Especiais de
Interesse Social (ZEIS ou AEIS), em Belo Horizonte (MG), Porto Alegre (RS), Recife (PE), e
outras cidades, buscavam, por diferentes caminhos, reduzir os preos da terra urbana bem
localizada e, assim, ampliar as possibilidades de regularizao fundiria e de acesso moradia
para a populao de baixa renda. De outro lado, instrumentos, como as Operaes Interligadas
e operaes urbanas, em So Paulo (SP) e tambm em Belo Horizonte, embora originadas do
debate sobre a reforma urbana, na prtica, seriam apropriadas pelo setor imobilirio pela
possibilidade de burlar a Lei de zoneamento e, por isso, mais pareciam servir como
benefcio a este setor do que dele retirar contrapartidas de interesse pblico (MARICATO,
2000, p. 177; BASSUL, 2004, p. 68).
Segundo Gonalves (2008, p. 76), a proposta de incluso de instrumentos que
permitiriam ao poder pblico das municipalidades fazer cumprir a funo social da
propriedade, deu origem a vrios conflitos e muita polmica quando da discusso dos Planos
Diretores desses municpios, especialmente em razo das crticas dos segmentos ligados
construo civil e ao mercado imobilirio, que se viram ameaados pela possibilidade de
limitao do direito de construo e de uso da terra urbana. Assim, muitos instrumentos ou
no foram adotados ou, quando foram, ficaram na dependncia de regulamentao posterior
o que implicaria em novos embates. Assim, os Planos Diretores no demonstraram a eficcia
idealizada na traduo de um novo paradigma para o planejamento urbano, capaz de
transformar as cidades brasileiras (GONALVES, 2008, p. 76). Maricato (2001, p. 113)
sugere uma justificativa para o alcance reduzido do Plano Diretor como instrumento de
conquista do direito cidade:

A lei d instrumentos para o avano da luta contra a apropriao desigual do espao

urbano, mas no a substitui como pensam alguns. Certamente haver interpretaes
diversas (e at opostas) para a implementao dos instrumentos urbansticos nela
previstos. (MARICATO, 2001, p. 113)

Ou seja, caber populao de cada municpio a luta e a conquista de cidades

mais justas e democrticas, o que depender do estabelecimento de pactos territoriais e
polticos e da correlao de foras existente em cada localidade.
 236

Os novos instrumentos de planejamento deveriam ser propostos pelas

municipalidades objetivando fortalecer a eficincia do poder pblico: sua atuao via
regulao do uso e da ocupao do solo deveria levar em considerao o interesse da
coletividade. Alm disso, era preciso evitar que sua prpria ao principalmente na proviso
de infra-estrutura e servios urbanos tivesse seus efeitos distorcidos pela apropriao
privada dos benefcios. Assim, algumas propostas viabilizadas a partir de 1988 incorporaram
o princpio redistributivista presente nas idias de gerao de recursos para atendimento
das demandas da populao de baixa renda, incluindo a a necessidade de infra-estrutura,
moradia, saneamento e a garantia de regularizao fundiria e de recuperao, para a
coletividade, da valorizao imobiliria decorrente de investimento pblico (CARDOSO,
2003, p. 38). O que se esperava era que a aplicao de novos instrumentos de planejamento
contribusse para alcanar os princpios fundamentais de uma reforma urbana baseada na
prevalncia da funo social da propriedade e na gesto participativa e democrtica da cidade.
Diante deste quadro, importante compreender a adoo da parceria pblico-
privada como instrumento de planejamento urbano em momento posterior promulgao da
Constituio Federal de 1988 e anteriormente ao Estatuto da Cidade. Como foi dito
anteriormente, sua efetivao em alguns municpios serviu como modelo a ser adotado para a
elaborao dessa lei federal complementar.
No Brasil, a aplicao da parceria pblico-privada no planejamento urbano j
havia sido aventada nos anos 1980131, com o objetivo duplo de promover mudanas
estruturais relativas ocupao do solo em determinadas reas da cidade e mobilizar recursos
para tais mudanas. Quatro fatores principais teriam justificado sua instituio como
instrumento urbanstico em algumas cidades brasileiras, a partir de 1988:

a carncia de recursos pblicos para a realizao de investimentos de

transformao urbanstica;
a convico de que investimentos pblicos alteram o valor da terra, gerando
valorizao imobiliria que poder ser parcialmente captada ou recuperada
pelo poder pblico;

131
O instrumento operao urbana aparece pela primeira vez no Brasil no Plano Diretor de So Paulo, em 1985,
que no foi aprovado. Essa proposta pode ser considerada a primeira tentativa concreta de se democratizar o
planejamento brasileiro e definir instrumentos supostamente capazes de promoverem a busca da funo social da
propriedade urbana e da cidade.
 237

a rigidez das normas urbansticas que no consideram as singularidades e as

necessidades de localizaes especficas;
a possibilidade de o poder pblico usar a flexibilizao do potencial
construtivo como contrapartida aos investimentos do setor privado.

Assim, a partir de 1988, alguns municpios brasileiros passaram efetivamente a

adotar instrumentos de planejamento pautados na parceria entre o setor pblico e a iniciativa
privada, em especial a operao urbana, envolvendo recursos privados na promoo de
empreendimentos de interesse pblico. So Paulo (SP) e Belo Horizonte (BH) esto entre
eles. A seguir, as anlises das trajetrias de aplicao deste instrumento nestes municpios
ajudaro a compreender os motivos que levaram a sua adoo, supostamente justificada como
forma de promover a funo social da propriedade urbana e da cidade, objetivo que norteou
o discurso de sua criao.

4.1. A introduo da parceria pblico-privada como instrumento de

planejamento em So Paulo (1990 2001)

A origem da aplicao do instrumento da parceria pblico-privada no

planejamento urbano de So Paulo remete s tentativas de implementao do solo criado,
ainda na dcada de 1970. Entretanto, ao ser includo no debate, quando da discusso dos
Planos Diretores municipais ps-Constituio Federal de 1988, o solo criado adquiriu um
carter redistributivista, diferente da inteno original de sua aplicao (instrumento de
controle e equilbrio do uso do solo urbano), conforme j abordado no captulo 3. Este carter
ser tambm a principal justificativa para a adoo de instrumentos baseados na parceria
pblico-privada no municpio ora analisado.
Durante os anos 1990, muitas municipalidades recuperaram os princpios do solo
criado quando propuseram diferentes instrumentos de poltica urbana com o objetivo de
recuperar valorizaes fundirias e aplicar os recursos privados transferidos ao poder pblico
na promoo e no desenvolvimento de polticas sociais ligadas questo habitacional132.

132
Frente falncia dos sistemas pblicos federais de financiamento habitacional, o solo criado apareceu como
uma alternativa eficaz para o desenvolvimento de polticas de investimento, pelas municipalidades, para
solucionar problemas na rea habitacional. Assim, o solo criado apareceu em muitas propostas de Planos
Diretores tanto nos grandes centros urbanos quanto em municpios das periferias metropolitanas a exemplo de
Santo Andr, Nova Iguau e outros. Aprov-lo seria o grande desafio no contexto dos anos 1990.
 238

Como esse instrumento assumiu um carter redistributivista (sendo, inclusive, posteriormente

denominado de outorga onerosa), outros a exemplo da operao urbana podem ter
assumido seu princpio bsico. Ou seja, observa-se que, aps 1988, as diferentes formas de
parceria pblico-privada propostas no planejamento urbano de municpios brasileiros
assumiram a funo de controlar as formas de utilizao do solo urbano, princpio original do
solo criado contido na proposta do CEPAM133. Isso mostra como diferentes instrumentos
podem ser utilizados para orientar o controle do uso do solo e para redistribuir os custos e os
benefcios da urbanizao promovida pela dinmica da produo do espao no caso
brasileiro, outorga onerosa (s vezes denominada solo criado), contribuio de melhoria e
operao urbana poderiam assumir essa funo, atuando de forma diferenciada:

outorga onerosa: permitindo ao poder pblico cobrar pela criao de solo em

reas preferenciais para a atuao do capital imobilirio, buscando arrecadar
recursos que seriam posteriormente investidos em reas mais carentes,
especialmente na implantao de infra-estrutura, equipamentos urbanos e
moradias de interesse social (haveria repasse de recursos do setor privado para
o poder pblico);
contribuio de melhoria: atravs da recuperao de valorizaes fundirias
geradas a partir de investimentos pblicos em determinada rea, investimentos
que, at ento, eram apropriados pelo setor privado (havendo tambm repasse
de recursos deste setor ao poder pblico, porm via tributao);
operao urbana: atravs de um acordo entre a iniciativa privada e o poder
pblico, que permitiria primeira edificar alm do permitido pela lei de
zoneamento mediante contrapartida concretizada por meio de obras de carter
coletivo ou da doao de reas livres para utilizao como equipamento
urbano ou moradia social, resguardado o interesse pblico nesse acordo (no
havendo necessariamente repasse direto de recursos, mas indiretamente
atravs da injeo de capital em algo de interesse da municipalidade). Trata-se
de um instrumento similar ao Bnus de Zoneamento proposto em Chicago
ainda na dcada de 1970134.

133
Conforme discutido no captulo 3.
134
Conforme visto no captulo 3.
 239

Ressalta-se ainda que a Transferncia do Direito de Construir (TDC), princpio

tambm presente nas discusses associadas ao solo criado nos anos 1970, seria um
instrumento adotado em vrias municipalidades, sem grandes restries. Isso porque a TDC
permite garantir interesses coletivos sem ferir o direito de propriedade, e tambm no penaliza
financeiramente o proprietrio do imvel, permitindo que ele transfira (venda) o potencial
construtivo no utilizado. Esse foi o primeiro instrumento adotado em So Paulo, ainda em
1984 (Lei n. 9.725/84), na gesto Mrio Covas, para viabilizar a preservao de imveis de
interesse histrico-cultural (MIGLIORINI; CONCLIO; ABIKO, 1993).
No final dos anos 1980, a parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada
apareceu de forma explcita na legislao urbanstica paulistana, por meio da chamada Lei do
Desfavelamento. Esse apelido foi conferido Lei n. 10.209, de 1986, que regulamentava as
Operaes Interligadas na capital paulista. Destaca-se o fato de que as primeiras iniciativas de
adoo de instrumentos de poltica urbana em So Paulo com destaque para a parceria
pblico-privada ocorreram desvinculadas de um Plano Diretor mais amplo, conforme
disposies da Constituio Federal de 1988. A falta de um projeto de cidade e de uma
poltica urbana compreensiva contribuiria para o carter pontual de aplicao dos
instrumentos, colocando em xeque a funo redistributiva dos mesmos e a efetivao dos
princpios da reforma urbana e do direito cidade.

4.1.1. A experincia das Operaes Interligadas em So Paulo

As Operaes Interligadas foram, inicialmente, adotadas em So Paulo no

governo Jnio Quadros (1986-1988), que tinha como diretrizes gerais de ao a priorizao de
investimentos em obras virias, a alavancagem do setor imobilirio e a remoo de favelas
situadas em reas bem localizadas (BONDUKI, 1996). Com isso, tais operaes objetivavam
estimular a participao da iniciativa privada na promoo de habitaes de interesse social
destinadas populao a ser removida das favelas (da o apelido do desfavelamento),
mediante a cesso excepcional de direitos de construir que ultrapassassem os limites definidos
pelo zoneamento. Essa lei permitia aos proprietrios de terras ocupadas por favelas
executarem, em suas propriedades, obras com caractersticas diferenciadas dos parmetros da
lei de zoneamento, desde que doassem Prefeitura unidades habitacionais para abrigar a
populao favelada que seria removida.
 240

A proposta de Operao Interligada inclua: 1) apresentao do terreno a ser

beneficiado com as alteraes, bem como a proposta de mudana de ndices urbansticos e
caractersticas de uso e ocupao do solo; 2) avaliao, por uma comisso, da proposta e dos
impactos do empreendimento proposto; 3) aps aprovao da proposta, clculo da
contrapartida em nmero de habitaes de interesse social que deveriam ser fornecidas pelo
empreendedor (MIGLIORINI; CONCLIO; ABIKO, 1993). A lei, no entanto, falha se
pensarmos na poltica urbana de forma mais ampla: ela no define um limite mximo para a
alterao dos ndices urbansticos; no estabelece a localizao (ou critrios para a
localizao) das reas a serem utilizadas para a construo das moradias sociais o que acirra
a segregao socioespacial, j que o empreendedor sempre procurar terrenos mais baratos e
mais distantes da cidade; no inclui entre as responsabilidades do empreendedor o
investimento em infra-estrutura e servios urbanos necessrios a uma vida digna dos
moradores das habitaes fornecidas ficando estes a cargo do poder pblico; e no obriga o
empreendedor a se responsabilizar pela construo das habitaes. Alm disso, o nus
poltico da remoo da populao favelada tambm fica a cargo do poder pblico.
A avaliao que recentemente se faz de tais aes indica que elas contriburam
para a limpeza social dos bairros mais ricos e favoreceram os negcios imobilirios nessas
reas, pouco servindo ao objetivo de produo de moradias para a populao de baixa renda
que ocupava as favelas. Alm disso, geraram desequilbrios entre as novas densidades
estabelecidas e as possibilidades da infra-estrutura existente ou a disponibilidade de reas
livres (SANTO ANDR, 1991, p. 6).
O que teria ento motivado a adoo desse instrumento na cidade de So Paulo,
ainda nos anos 1980? Segundo Migliorini, Conclio e Abiko (1993), as razes foram:
supervalorizao dos terrenos urbanos e a conseqente dificuldade da populao carente em
adquirir moradia na rea urbana dotada de infra-estrutura; reduo de recursos municipais
para investimento em habitaes de interesse social; especulao imobiliria; omisso dos
poderes estadual e federal na tarefa de diminuir o dficit habitacional.
As Operaes Interligadas seriam, na verdade, uma alternativa que permitiria ao
poder pblico recuperar, antecipadamente, valorizaes imobilirias decorrentes de usos mais
intensivos do solo urbano (SILVA, 1999, p. 176). E, para entender a aceitao dessa lgica da
parceria pblico-privada, preciso compreender o contexto sociopoltico em que esse
instrumento foi elaborado.
 241

Segundo Silva (1999), os proprietrios das terras ocupadas por favelas e que
tradicionalmente rejeitavam os instrumentos de recuperao de parcelas das valorizaes
territoriais estavam, no final dos anos 1980, mais dispostos a ceder parte do seu ganho,
considerando: 1) a perda de poder poltico por parte desses proprietrios, em um contexto no
qual novos atores passam a participar das discusses sobre o processo imobilirio urbano
(grupos que lutam em defesa da moradia e dos direitos urbanos, organizaes no-
governamentais, igreja, tcnicos das Prefeituras, acadmicos, etc.); 2) e a perda de
importncia da propriedade como mecanismo de extrao de mais-valias, j que a mesma
encontrava-se ocupada por favelas. Alm disso, o prprio setor imobilirio comeou a apoiar
a criao de novos instrumentos de poltica urbana, considerando a necessidade de reas bem
localizadas para seus investimentos, em um momento em que o capital imobilirio se
financeirizava. Assim, os instrumentos alternativos que comearam a surgir em So Paulo
tinham no somente uma funo social, mas tambm a funo de mecanismos facilitadores
do funcionamento do mercado (SILVA, 1999 p. 177).
relevante destacar que as Operaes Interligadas somente se viabilizam a partir
da iniciativa dos proprietrios ou empreendedores. Isso acontecer em outras formas de
parceria pblico-privada, como discutiremos ao longo deste trabalho. Destaca-se tambm o
fato desse instrumento possibilitar alteraes pontuais na legislao de zoneamento sem
passar pela Cmara Legislativa, conferindo maior agilidade ao processo imobilirio e atraindo
a ateno daqueles agentes (proprietrios e empreendedores). Essa forma institucionalizada de
negociar potenciais construtivos pode, assim, resultar em retorno para a coletividade como
no discurso adotado em So Paulo, recuperando parte da valorizao promovida pela remoo
da favela e pelo aumento do potencial de utilizao do terreno, e investindo em habitaes
sociais ou, ao contrrio, incentivar a liberao de terrenos urbanos para o mercado, com
apropriao privada dessa valorizao, custa do agravamento da desigualdade socioespacial.
O que se constata que, naquele momento, o instrumento se prestou, a um s tempo, para
desobstruir a atuao do setor imobilirio e conferir certa legitimidade social atuao do
governo (SILVA. 1999, p. 178).
A Lei das Operaes Interligadas seria posteriormente revista Lei n. 11.773/95
, perdendo a vinculao mais direta com a remoo de favelas, mas mantendo o carter de
negociao, de troca135. Antes disso, porm, novos instrumentos baseados na parceria

135
Ou seja, a utilizao do instrumento continuaria envolvendo formas de compensao ao interesse particular
que se dispusesse a realizar a parceria com o poder pblico.
 242

pblico-privada seriam propostos em So Paulo, no governo petista de Luiza Erundina (1989-

1992), numa tentativa de apontar alternativas para uma aproximao com a questo
redistributivista e de recuperao de valorizaes fundirias urbanas. Destaca-se a
importncia desse plano embora no aprovado como modelo para outros municpios,
como Belo Horizonte, por exemplo, cidade qual dedicaremos um estudo particular.

4.1.2. A proposta de Plano Diretor de So Paulo 1991136: a parceria pblico-

privada como instrumento da reforma urbana

Como integrante de um partido de esquerda o Partido dos Trabalhadores (PT) ,

a prefeita Luiza Erundina, objetivando viabilizar a implementao de programas sociais e a
efetivao dos princpios da reforma urbana e do direito cidade, incorporou ao seu
programa de governo a busca por alternativas de recuperao de valorizaes fundirias
urbanas. Nesse sentido, foi elaborada uma proposta de Plano Diretor e, posteriormente,
encaminhada Cmara Municipal para votao, em 1991.
Essa proposta enfrentaria muitas crticas, principalmente dos setores ligados
construo civil, especialmente pelo fato de o Plano apresentar o solo criado como ncleo da
proposta, o que resultou na sua no aprovao pela Cmara Legislativa137. A minuta propunha
a definio de um coeficiente de aproveitamento nico constante do art. 7 da proposta e a
outorga onerosa do direito adicional de construo (artigo 13), objetivando recuperar para a
coletividade a valorizao imobiliria resultante da ao do poder pblico, distribuindo os
nus e benefcios decorrentes das obras e servios efetivados com recursos pblicos. A idia
do coeficiente nico objetivava conferir aos terrenos urbanos certa isonomia, no que se refere
fertilidade dos mesmos, ou melhor, sua capacidade construtiva, desfazendo a
diferenciao entre eles. A inteno era reduzir o preo dos terrenos, estimulando a atividade
da construo civil em diferentes reas da cidade, e viabilizar, ao mesmo tempo, o pagamento
pelo potencial construtivo adicional, sem necessariamente elevar o valor das unidades.
Do ponto de vista da organizao territorial, o Plano Diretor props um
crescimento urbano atento capacidade de infra-estrutura instalada, s caractersticas

136
O Projeto de Lei de Plano Diretor de So Paulo aqui analisado foi publicado no Dirio Oficial do Municpio
no dia 16 de maro de 1991, aps ser recebido pela Cmara de Vereadores de So Paulo.
137
Alm de ser o carro-chefe dos instrumentos de poltica urbana, o solo criado, conforme definido nessa
proposta de Plano Diretor de So Paulo, era auto-aplicvel, j estando definidos todos os elementos necessrios
sua aplicao, independendo de regulamentao posterior. Segundo Cardoso (2003, p. 39) isso contribuiu para a
no aprovao do Plano Diretor proposto em 1991.
 243

ambientais e aos recursos naturais existentes, e ao objetivo de desconcentrao da atividade

imobiliria, estabelecendo zonas adensveis (art. 8 da proposta) e no adensveis (art. 15).
Nas reas adensveis, seria permitida a outorga de potencial construtivo adicional, porm
dentro de um estoque de rea edificvel tambm especificado no plano. A outorga seria
gratuita para os casos em que utilizando coeficiente superior ao coeficiente nico definido
a iniciativa privada construsse habitao de interesse social. Essa medida objetivava
estimular a produo imobiliria para o segmento de baixa renda, aumentando a oferta de
habitao na cidade. A instituio de Zonas Especiais de Interesse Social (de preservao, de
ocupao ilegal e industriais) artigos 21, 22 e 23 buscava garantir melhores condies de
habitabilidade e uso da cidade. Alm dessas, tambm foram definidas reas de Controle
Adicional: reas de interesse urbanstico, por suas caractersticas histrico-culturais (art. 33)
ou ambientais (art. 34 e 35), com potencial de recuperao. Estavam previstos tambm
mecanismos de controle de impacto de determinados empreendimentos seja pelo porte, pela
natureza da atividade ou pela porcentagem de estoque consumido (considerando a rea
construda do mesmo) , justificando uma anlise e avaliao especficas com vistas a
adequ-los s caractersticas de seu entorno (art. 37 e 38).
A proposta incluiu tambm diferentes formas de parceria entre o poder pblico e a
iniciativa privada, visando a promoo de transformaes urbansticas capazes de trazer
benefcios para a coletividade. Lembremos que a questo habitacional e o investimento na
rea social eram as grandes preocupaes do governo petista no incio dos anos 1990, fato que
privilegiou o tratamento do tema nas iniciativas envolvendo agentes privados. Assim, foram
propostos o consrcio imobilirio e as operaes de interesse social (art. 55 a 61), que teriam
o objetivo de viabilizar assentamentos habitacionais para a populao de baixa renda; e a
operao urbana, que define estoques circunscritos a determinada rea, mediante plano
urbanstico e de obras a ser realizado com recursos da iniciativa privada que seriam
envolvidos na operao (artigo 54). Segundo a proposta138:

Art. 54 O poder pblico delimitar reas para aplicao do instrumento da

operao urbana visando alcanar transformaes urbansticas e estruturais na
cidade atravs de lei especfica.

1 - Entende-se por operao urbana o conjunto integrado de intervenes e

medidas a ser coordenado pelo poder pblico, com a participao de recursos da
iniciativa privada.

138
Optamos por transcrever de forma integral apenas o instrumento da operao urbana, considerando-se a
nfase dada nessa pesquisa.
 244

2 - A lei especfica de operao urbana estabelecer estoque de rea edificvel,

independente dos estoques da zona adensvel em que estiver situada, em funo da
organizao espacial dos usos pretendidos e um programa de obras pblicas
previstas e necessrias, devendo esse estoque ser adquirido onerosamente pelos
proprietrios e empreendedores interessados em participar da operao.

3 - Os recursos auferidos na forma prevista no pargrafo 2 deste artigo integraro

o Fundo de Urbanizao, vinculados quela operao urbana.

4 - O programa de obras pblicas a que se refere o pargrafo 2 deste artigo dever

demarcar rea para implantao de habitao de interesse social contida no
permetro da operao, destinada populao de baixa renda moradora no local,
cabendo ao poder pblico a gesto e o repasse dessas habitaes.
5 - A operao urbana poder ocorrer por iniciativa do poder pblico ou atravs de
proposta apresentada pela iniciativa privada devendo ser aprovada por lei.
6 - Os proprietrios de lotes ou glebas podero apresentar propostas para operao
urbana, devendo ser demonstrado o interesse pblico e anuncia expressa de pelo
menos 2/3 dos proprietrios envolvidos na proposta, desde que os proprietrios
financiem a infra-estrutura necessria para sua viabilizao.
.......................................................................................................................................
Art. 56 Consrcio imobilirio a forma de viabilizao financeira de Planos de
Urbanizao no qual o proprietrio entrega ao Executivo municipal seu imvel e,
aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, imvel devidamente
urbanizado.
.......................................................................................................................................
Art. 57 Proprietrios de imveis localizados em ZEIS 4, numa mesma quadra
podero requerer ao Executivo municipal aprovao de Operao de Interesse Social
com projeto de uso misto: comrcio ou servio e Habitao de Interesse Social,
mediante apresentao do Plano de Urbanizao e anuncia expressa de, no mnimo,
2/3 dos proprietrios da rea objeto do projeto.
Art. 58 O Executivo poder, em operao de interesse social outorgar autorizao
para construir rea superior ao coeficiente de aproveitamento nico para usos no
residenciais, em troca de valor equivalente em habitao de interesse social na
mesma operao.

O que se pode observar da transcrio dos instrumentos, conforme foram

propostos na minuta de Plano Diretor, que eles tm em comum a preocupao em viabilizar
o acesso cidade para a populao de baixa renda por meio da parceria com a iniciativa
privada, seja utilizando os recursos desta, seja recebendo imveis do parceiro particular para
serem transformados em moradias de interesse social. Ou seja, os trs instrumentos tm em
comum o fato de que buscam destinar os recursos ou os terrenos privados para o uso social e
a reduo do dficit habitacional. Destaca-se o fato de que tanto o consrcio imobilirio
quanto a operao de interesse social podem ser aprovados pelo Executivo; por sua vez, a
operao urbana requer a aprovao de lei, passando pelo crivo da Cmara Legislativa.
Assim, os dois primeiros seriam auto-aplicveis, enquanto a ltima, embora j definidos os
 245

elementos mnimos de sua aplicao no Plano Diretor, demandaria a aprovao de outra lei
uma lei especfica para cada operao urbana proposta.
No que se refere ainda operao urbana, de se ressaltar sua utilizao
vinculada implantao de habitao de interesse social contida no permetro da operao
destinada populao de baixa renda moradora no local , uma tentativa de promover a
parceria pblico-privada de forma mais justa e includente, diferentemente da experincia
anterior com as Operaes Interligadas. O instrumento, embora possa ocorrer por iniciativa do
poder pblico ou por meio de proposta apresentada pela iniciativa privada, somente se
viabilizar assim como o consrcio imobilirio e a operao de interesse social se for de
interesse dos parceiros particulares.
O Ttulo III do projeto de Plano Diretor refere-se Poltica de Transportes
Municipais, privilegiando o transporte coletivo em especial o metr na rea central, ento
congestionada e considerando tambm outras medidas para garantir populao meios de
transporte e circulao mais rpidos e com melhor qualidade. A poltica de descentralizao
de usos se tornava uma aliada para o objetivo de evitar deslocamentos na cidade, viabilizando
a instalao de atividades em diferentes partes da cidade.
O Ttulo IV aborda a questo da operacionalizao da poltica urbana instituindo
o Fundo de Urbanizao (art. 49), que seria constitudo de recursos auferidos da aplicao dos
novos instrumentos de poltica urbana, com destaque para a outorga onerosa. So propostas
regulamentaes locais (art. 45) objetivando possibilitar a incorporao de especificidades
locais no processo de gesto e reviso do plano. Sobre esse tema, o Ttulo V estabelece a
descentralizao do Sistema de Planejamento propondo a instituio de um rgo central, de
rgos de planejamento descentralizados e de uma comisso normativa de legislao
urbanstica.
O Plano Diretor proposto em So Paulo, em 1991, representou a consolidao de
princpios e mecanismos que vinham sendo discutidos desde os anos 1970, bem como uma
evoluo das questes debatidas durante o processo constituinte e a tentativa de
implementao do Estatuto da Cidade, que remonta ao final dos anos 1980. Ao incorporar e
detalhar diferentes instrumentos capazes de, conjuntamente, promoverem a reforma urbana,
essa proposta passou a servir de modelo para muitos municpios que, ao longo dos anos 1990,
discutiam seus Planos Diretores.
No caso de So Paulo, a no aprovao do projeto na Cmara de Vereadores
demandaria uma reorientao dos esforos por parte da administrao petista, premida a gerar
 246

recursos alternativos para as polticas sociais. A derrota do solo criado e a falta de alternativas
fizeram com que as atenes se voltassem para as antigas Operaes Interligadas, sendo
proposta uma reviso desse instrumento, ainda no governo Erundina. Segundo Bonduki
(1996), a inteno foi transformar um instrumento do mal num expediente para viabilizar
uma nova poltica habitacional. Estabeleceu-se uma nova concepo para o
desfavelamento, desta vez sem excluso: a populao que ocupava reas bem localizadas
seria transferida para conjuntos habitacionais nas proximidades da favela existente. Assim,
conforme constata Silva (1999), o objeto de interesse, que ento eram as reas com alto
potencial de valorizao, passa a ser a prpria populao ocupante, uma reorientao do
instrumento com vistas a conferir-lhe um carter mais redistributivo. Seria na verdade uma
mistura das antigas Operaes Interligadas com a proposta de operao urbana contida na
minuta de Plano Diretor derrotada na Cmara.
A utilizao das Operaes Interligadas na administrao de Luiza Erundina que
depois passaram a se chamar operaes urbanas explicita as limitaes e os desafios da
implantao da parceria pblico-privada com o objetivo de efetivar o direito cidade,
ajudando a entender as justificativas para sua aplicao naquele contexto sociopoltico.
Viabilizar a poltica urbana, naquele momento, requeria a aprovao pelo Legislativo, onde a
administrao petista no tinha maioria, o que limitava as margens de manobra (SILVA,
1999, p. 181). Pode-se dizer que a recuperao das Operaes Interligadas, reformatadas por
meio das operaes urbanas, foi a forma encontrada para se conferir legitimidade atuao
de um governo de esquerda que tem, na raiz de seu projeto de governo, a inverso de
prioridades que, pela primeira vez, era responsvel pela gesto da maior cidade do pas.
Ainda na administrao de Luiza Erundina, uma experincia de operao urbana
seria aprovada como tentativa de efetivar os interesses governistas: utilizar um instrumento
do mal em benefcio da coletividade. A operao urbana Anhangaba, aprovada pela Lei n.
11.090/1991, j no final dessa gesto, incluiu, dentre seus objetivos, a melhoria da qualidade
ambiental e paisagstica da rea objeto da operao, a regularizao de imveis e a atrao do
mercado imobilirio. A efetivao da legislao ento aprovada ficaria a cargo do futuro
prefeito da cidade. No entanto, tal instrumento seria reinterpretado na gesto posterior (Paulo
Maluf: 1993-1996) de direita , quando foi utilizado para viabilizar ocupaes e usos do
solo urbano de forma mais permissiva que o admitido pela lei, em reas de interesse do
capital imobilirio. De modo geral, os projetos de operao urbana em So Paulo,
especialmente naquele perodo, incluram uma significativa participao do governo local no
 247

total de investimentos iniciais, criando perspectivas concretas de valorizao imobiliria e,

com isso, atraindo investidores da iniciativa privada. So exemplos disso os investimentos no
sistema virio, que atraam os chamados empreendimentos-ncora (um shopping center, um
centro empresarial), capazes de promoverem efeitos propagadores de valorizao da rea e,
consequentemente, atrair outros investidores privados. Trata-se de intervenes que se
caracterizam como acupuntura urbana, no dizer de Lerner (2005).

4.1.3. A experincia das operaes urbanas em So Paulo

Desde as Operaes Interligadas, muito pouco foi alterado na forma de aplicao

da parceria pblico-privada em So Paulo: utilizadas com o objetivo de requalificao do
espao, as operaes urbanas, como instrumento de planejamento urbano, viabilizaram
negcios imobilirios lucrativos e promoveram a intensificao da densidade na ocupao do
solo urbano.
O Quadro 2 identifica os casos de operao urbana efetivados na cidade de So
Paulo (at 2001), bem como os objetivos que justificaram sua aplicao.

QUADRO 2 Operaes urbanas efetivadas no municpio de So Paulo (at 2001).

TTULO DA OPERAO URBANA N. DA LEI APROVAO

Operao Urbana Anhangaba Lei n. 11.090 16 de setembro de
(Objetivos: melhoria da paisagem urbana e da qualidade ambiental, a 1991
regularizao de imveis construdos em desconformidade com a
legislao urbanstica e edilcia vigentes, e a atrao do mercado
imobilirio para a rea)
Operao Urbana Centro (sucesso Operao Urbana Anhangaba) Lei n. 12.349 06 de julho de
(Objetivo: melhorias para a rea central da cidade, cria incentivos para o 1997
mercado e formas para a sua implantao).
Operao Urbana Faria Lima Lei n. 11.732* 14 de maro de
(Objetivo: melhorias p/rea de influncia definida em funo da 1995
interligao da Av. Brig. Faria Lima c/ av. Pedroso de Moraes e c/ av.
Pres. Juscelino Kubitschek, Helio Pellegrino, dos Bandeirantes, eng.
Luis Carlos Berrini e Cidade Jardim; cria incentivos e instrumentos
p/sua implantao).
Operao Urbana gua Branca Lei n. 11.774 18 de maio de
(Objetivo: promover a requalificao urbanstica da rea, reas 1995
abandonadas, anteriormente ocupadas por uso industrial por meio do
incentivo atuao do mercado possibilidade de compra de potencial
construtivo adicional).
Operao Urbana gua Espraiada Lei n. 13.260 28 de dezembro de
(Objetivo: obteno de recursos para a realizao de investimentos na 2001
regio sul da cidade prolongamento da Avenida gua Espraiada at a
rodovia dos Imigrantes; criao de espaos pblicos de lazer e esportes;
 248

TTULO DA OPERAO URBANA N. DA LEI APROVAO

construo de pontes e viadutos; prolongamento da Avenida Chucri
Zaidan at a Avenida Joo Dias; implantao de passarelas e construo
de 8.500 unidades habitacionais destinadas queles que moram em
favelas na regio da operao urbana por meio da venda de potencial
adicional de construo).
* A Lei da operao urbana Faria Lima foi revista em 2004 sendo ento aprovada a Lei n. 13.769/04.
Fonte: Leis n. 11.090/91, 11.732/95, 11.774/95, 12.349/97, 13.260/01.
Elaborao: Daniela Abritta Cota. Jun./2008.

As experincias de operaes urbanas em So Paulo revelam que os

empreendimentos somente so efetivados a partir do investimento pblico em infra-estrutura,
associado concesso de direitos de uso e ocupao mais permissivos do solo urbano. A
operao urbana estimula a produo imobiliria do espao em reas inicialmente baratas
(prximas s favelas), porm com localizao interessante para a atuao do mercado, que v
na regio uma possibilidade de alta rentabilidade. O Estado mobilizado para transformar
previamente a rea, canalizando recursos pblicos que so investidos em infra-estrutura
necessria para atrair investimentos imobilirios e alavancar negcios privados. Assim, os
investimentos pblicos (obras virias, investimentos em equipamentos culturais, etc.) acabam
resultando na valorizao da terra urbana, o que atraente para investidores privados. A
pretensa justificativa de recuperao de valorizaes fundirias cai por terra, na medida em
que o prprio poder pblico, para atrair investidores, chamado a criar as valorizaes
imobilirias antecipadamente. Assim, no se observa, no caso da capital paulista, qualquer
resultado relacionado ao pretenso carter redistributivo do instrumento, em termos de
impactos positivos para a coletividade. Ao contrrio, a permisso de construo acima dos
ndices estabelecidos pela lei de zoneamento promoveu a apropriao das valorizaes
imobilirias pela iniciativa privada, alm de ter contribudo para o agravamento de
desigualdades socioespaciais.
Silva (1999) avalia o instrumento segundo sua insero no tema da recuperao
de mais-valias fundirias urbanas. Para a autora, a lgica de recuperao de parcelas das
valorizaes fundirias decorrentes da atuao do poder pblico na regulao urbanstica,
utilizando, em especial, a parceria pblico-privada como o caso das Operaes
Interligadas/ urbanas em So Paulo , estruturada s avessas (SILVA, 1999, p. 182).
A lgica que usualmente justifica ou deveria justificar a adoo de
instrumentos de recuperao de valorizaes fundirias est assentada no fato de que, em
nome de um princpio distributivo, as valorizaes da terra urbana ou parcelas dessa
valorizao advindas da alterao da normativa urbanstica possam ser recuperadas, via
 249

regulao, pela coletividade. No caso das Operaes Interligadas/urbanas, essa lgica

invertida em nome de um oportunismo imobilirio, e o potencial de gerao de renda
fundiria passa a ser o elemento impulsionador das decises de alterao das normas
urbansticas. Destaca-se o risco de aplicao do instrumento de forma desarticulada de uma
poltica urbana mais compreensiva, uma vez que as localizaes dos empreendimentos
normalmente so definidas por iniciativa do empreendedor, e no do poder pblico, assim
como as alteraes desejadas. As propostas de aplicao do instrumento resultam em
empreendimentos pontuais, o que no permite um controle mais amplo inclusive por parte
da prpria populao dos impactos decorrentes dessas experincias.
Quanto questo da arrecadao que assume importncia relevante na
considerao desse instrumento por parte dos governos paulistanos (assim como por outros
governos municipais) , importante salientar que as Operaes Interligadas (ou operaes
urbanas, como posteriormente foram denominadas) geram recursos extra-oramentrios que
no so includos no oramento municipal que poderiam ser destinados a diferentes
finalidades. A constituio de um Fundo para aplicao em urbanizao de interesse social
constitui ao importante para conferir ao instrumento um carter redistributivo. No caso de
So Paulo foi criado o Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Sub-
Normal (FUNAP), responsvel por receber arrecadaes envolvidas nas referidas
operaes139. J no caso de Belo Horizonte, isso no foi feito, como veremos mais adiante.
Nessa cidade, a aplicao da parceria pblico-privada provavelmente no garantir a
destinao de recursos para fins sociais. Os recursos no so destinados aos cofres pblicos e
acabam servindo para aprimorar a gerao de valorizao imobiliria na prpria rea da
operao.
O Estatuto da Cidade, lei federal aprovada em 2001, acabou reforando o fato de
os recursos, obtidos como contrapartida do parceiro privado pelos benefcios a ele
concedidos, no serem destinados ao oramento municipal ou a um fundo reservado ao
interesse social o que poderia resguardar o carter redistributivo da operao urbana.
Segundo a Lei n. 10.257/01:

Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o
plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
.......................................................................................................................................

139
Para mais informaes sobre o FUNAP, verificar o Decreto n 26.913, de 16 de setembro de 1988.
 250

VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e

investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I
e II do 2 do art. 32 desta Lei;
.......................................................................................................................................
1 Os recursos obtidos pelo poder pblico municipal na forma do inciso VI
deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana
consorciada.
.......................................................................................................................................
(BRASIL, 2001. Lei n. 10.257/01 Estatuto da Cidade, grifo nosso)

Como vimos anteriormente, o aparente consenso entre os interesses do capital

imobilirio e daqueles movimentos reformistas e de carter social firmado em torno da
aprovao do Estatuto da Cidade se deveu, em grande parte, ao fato de alguns instrumentos
a exemplo da operao urbana j terem sido utilizados em alguns municpios como o
caso de So Paulo, cuja experincia pode ter contribudo para a introduo do instrumento
conforme disposies da lei federal. Entretanto, se a operao urbana foi introduzida na
regulao urbanstica brasileira objetivando contribuir para a minimizao das condies de
excluso socioespacial, no estaria a lei federal reforando o carter concentrador de renda ao
recomendar que os recursos sejam aplicados na rea da operao (ou seja, mantendo os
benefcios exclusivos rea da operao)? Acreditamos que essa disposio legal pode
conduzir a certa perversidade do instrumento, na medida em que, ao concentrar recursos na
rea da interveno (em geral, reas de interesse prvio do capital imobilirio), esta acaba se
valorizando ainda mais, em razo da aplicao do instrumento. Ou seja, a operao urbana
estaria servindo para viabilizar interesses particulares (inclusive do setor imobilirio), pouco
se prestando a redistribuir os benefcios da urbanizao com a coletividade justificativa
principal para sua adoo em nvel federal. Entendemos que a operao urbana, quando
inserida no Estatuto da Cidade, prope instituir uma nova lgica de participao da iniciativa
privada na produo do espao. Ou seja, buscaria viabilizar, por meio de uma inovao
espacial conforme discutimos nos captulos 1 e 2 intervenes de interesse coletivo,
promovendo, simultaneamente, a repartio de custos e benefcios entre o poder pblico e o
parceiro particular. No isso que as experincias municipais vm demonstrando, conforme
buscamos evidenciar nessa tese.
Voltando experincia de So Paulo, Bgus e Pessoa (2008) observaram a
existncia de uma movimentao da populao de alta renda para a parte mais central do
municpio, onde, em geral, ocorreram as intervenes de operao urbana. Nas palavras das
autoras:
 251

Os estudos evidenciam uma valorizao imobiliria da rea, a mudana da classe

mdia pela classe mdia alta e [...] a gentrificao no mbito dos negcios, ou
seja, uma troca de casas e sobrados por edifcios luxuosos que foram ocupados, na
sua maioria, por pequenos negcios, levando mudana de uso e consequentemente
queda da densidade habitacional (BGUS; PESSOA, 2008, p.13-14)

Outras anlises recentes de operaes urbanas realizadas em So Paulo (FIX,

2003) mostram que os maiores nus acabam recaindo sobre o poder pblico: tanto o
financeiro, pela utilizao de recursos pblicos para a criao das condies de viabilizao
de investimentos, quanto o poltico, j que a aplicao do instrumento muitas vezes exige
reassentamentos de moradores de baixa renda ou resulta em sua expulso, como conseqncia
da valorizao imobiliria. Como exemplo, citam-se as operaes Faria Lima e gua
Espraiada: inseridas no principal vetor de valorizao imobiliria de So Paulo (o sudoeste),
foram estas que contabilizaram o maior aporte de recursos oriundos das contrapartidas da
iniciativa privada pelas concesses na forma de flexibilizaes na lei de zoneamento.
Entretanto, tais recursos serviram apenas para cobrir gastos com desapropriaes necessrias
para as intervenes virias que serviriam como novas frentes de expanso do capital
imobilirio. A maior parte dos recursos efetivamente aplicada na realizao dessas
intervenes ficou por conta do poder pblico (MONTANDON, 2007). Segundo Montandon,
foi dada nfase questo viria em detrimento de outras intervenes pblicas que poderiam
gerar maiores benefcios coletivos.
Tais processos indicam que a aplicao das operaes urbanas no vem
cumprindo seu objetivo redistributivo. Assim, o princpio bsico do instrumento a
distribuio de responsabilidades e custos entre o poder pblico e o setor privado fica
comprometido, uma vez que so priorizadas obras concentradoras de renda, localizadas em
reas de interesse para a reproduo do capital imobilirio, em detrimento de outros
investimentos em regies menos privilegiadas da cidade140.
Fix (2007), a partir da anlise de uma parte da cidade de So Paulo (a Faria Lima-
Berrini, rea que se projeta como uma nova centralidade), busca discutir as formas assumidas
na produo imobiliria e no consumo do espao urbano na capital paulista. Nessa rea, a
operao urbana foi utilizada para viabilizar transformaes urbansticas que viabilizassem o

140
A exceo talvez seja a operao urbana gua Branca, uma vez que essa se situa fora do principal vetor de
expanso imobiliria da cidade. Segundo Fix (2003, p. 190), o fato de ser proposta fora do vetor de maior
valorizao imobiliria contribuiu para que tal operao urbana tenha contado com apenas um empreendimento
um centro comercial que, entretanto, encontrou dificuldades de comercializao.
 252

elo entre mercado imobilirio e capital financeiro, criando as condies para a atrao de
grandes investidores.
A anlise da autora demonstra como a produo do ambiente construdo em So
Paulo, resultado desse elo, se d de forma truncada e imperfeita, evidenciando as
caractersticas especficas que essa aliana assume na realidade brasileira. No pas, a
associao mercado imobilirio e capital financeiro no conta com um crdito efetivo, como
o caso das hipotecas nos Estados Unidos. Na falta de crdito financeiro para os edifcios
comerciais, o setor utiliza os fundos de penso a maioria deles ligada a empresas estatais
como a Caixa Econmica Federal e a Petrobrs , que funcionaram nos anos 1980 e 1990
como uma espcie de substituto ao crdito, tentando reproduzir o funcionamento da promoo
imobiliria norte-americana. Dessa forma, a financeirizao da promoo imobiliria, que nos
pases centrais se deu ao mesmo tempo em que a combinao explosiva das instituies de
crdito com o setor imobilirio, adquiriu no Brasil uma outra configurao. Na ausncia do
crdito, so os fundos de penso que, assumindo o papel de investidor, aproximam o mercado
imobilirio do modo de funcionamento do mercado de capitais, representando uma nova
forma de reunir recursos para investimentos, ao considerar a terra um ativo financeiro
(permitindo a apropriao de rendas que prometem ser cada vez mais elevadas), garantindo,
assim, rentabilidade. A partir disto, a autora mostra como em So Paulo o capital financeiro
transforma a produo imobiliria em ttulos mobilirios atraentes para investidores do
mercado financeiro. A produo imobiliria, na parte da cidade estudada, passa a ser regida
pela busca de liquidez: o imvel se torna um ttulo mobilirio e as cidades, sobretudo aquelas
com vocao global, como So Paulo, so financeirizadas.
Para viabilizar a transformao da paisagem paulistana, dotando-a de um status
global, utiliza-se o instrumento da operao urbana, que fica responsvel por criar as
condies necessrias atrao de investidores e conseqente submisso da cidade ou
parte dela lgica do capital financeiro. Ainda segundo Fix, a construo da face global
da cidade de So Paulo, alm de ser sustentada por grandes investidores brasileiros, como os
fundos de penso, encontra na parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada o
instrumento capaz de viabilizar financeiramente os negcios imobilirios, garantindo fluxo
permanente de recursos pblicos para modernizar a infra-estrutura na regio da Faria Lima-
Berrini. A operao urbana aparece como instrumento que viabiliza o elo financeiro dos
empreendimentos imobilirios, s que de forma perversa: concentrao de renda e segregao
espacial so os resultados da utilizao deste instrumento resultados abordados tambm em
 253

trabalhos anteriores da autora, mas, agora, com destaque para o papel da parceria na relao
local-global , o que contribui para o enfraquecimento do mito criado em torno de So Paulo
como uma cidade global, o que, na verdade, parece ser o caso de apenas uma parte da
cidade, que, efetivamente, direcionada a poucos.
Enfim, ao que parece a utilizao da parceria pblico-privada como instrumento
de planejamento urbano em So Paulo vem servindo aos interesses de empreendedores
privados seja pela sua atuao na promoo das condies gerais de produo (na forma de
ambiente construdo, gerando valorizaes imobilirias), seja viabilizando intervenes
associadas a uma maior permissividade (no que diz respeito aplicao de parmetros
urbansticos) ou financeirizando a produo imobiliria , em detrimento dos benefcios da
coletividade e do carter redistributivo que caracteriza e justifica a adoo das operaes
urbanas.
Em 2002, o Plano Diretor Estratgico de So Paulo, seguindo as diretrizes do
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01), definiu novas reas objeto de proposio da operao
urbana141. J incorporando as crticas s experincias anteriores de aplicao do instrumento,
foram propostas novas formas para sua utilizao: buscou-se associar lei especfica de
operao urbana um plano-referncia de interveno e ordenao urbanstica (um tipo de
projeto urbano), de modo a permitir antecipar e mediar futuras aes dos agentes pblicos e
privados. Trata-se de uma tentativa de submeter os interesses privados e mercadolgicos aos
princpios e objetivos pblicos de natureza fsico-territoriais, socioambientais e econmicos
com maior alcance em termos de transformao social. No entanto, nenhuma proposta
baseada em tais diretrizes foi efetivada ainda, o que refora a idia de que a parceria somente
viabilizada quando oferece a oportunidade de negcios lucrativos para o setor privado142.
A anlise da implementao da operao urbana em So Paulo induz reflexo
sobre o papel do Estado nesse processo. Ao utilizar a parceria pblico-privada, o poder
pblico deveria obter recursos que seriam reaplicados em programas sociais. No entanto, a
prtica vem demonstrando que, alm do fato de o Estado assumir a responsabilidade de
promover as condies gerais de produo e reproduo do capital, especialmente por meio

141
O Plano Diretor Estratgico de So Paulo de 2002 prope as seguintes reas para aplicao da operao
urbana: Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Vila Leopoldina, Vila Snia, Celso Garcia, Santo
Amaro, Plo de Desenvolvimento Sul e Amador Bueno (Cf. LAGE, 2008, p. 54).
142
Em 2004, embora no esteja includa como rea indicada para a aplicao da operao urbana no Plano
Diretor de 2002, foi aprovada a operao urbana Jacu-Verde (Lei n. 13.872/04), articulada ao Programa de
Desenvolvimento econmico da Zona Leste paulistana. Essa operao se diferencia das anteriores por no se
situar na principal rea de atuao imobiliria (setor sudoeste) e nem no Centro Antigo (LAGE, 2008, p. 54 e
59).
 254

do investimento em infra-estrutura capaz de viabilizar investimentos econmicos, no h

retorno do capital pblico investido, j que as valorizaes imobilirias geradas so
apropriadas pela iniciativa privada. A prioridade do instrumento, que deveria ser a obteno
de recursos oriundos da produo imobiliria para serem redistribudos para benefcio
coletivo, subestimada pelos mtodos utilizados, que acabam promovendo a ampliao das
diferenas e a segregao socioespacial. Assim, se a operao urbana tem a possibilidade de
resolver ou minimizar problemas, ela acaba, via de regra, agravando-os ou promovendo
outros novos. Isso nos leva a concluir que o carter perverso do instrumento se deve forma
como ele vem sendo viabilizado pelas gestes municipais de So Paulo.
A experincia paulistana na utilizao da operao urbana (at 2001) crticas
parte contribuiu para que o instrumento tambm fosse adotado por diferentes municpios
brasileiros, especialmente por, supostamente, ser uma forma alternativa de captao de
valorizaes imobilirias, com o objetivo de viabilizar os projetos de interesse pblico dos
governos municipais. Esse foi o caso de Belo Horizonte, como veremos a seguir.

* * *

A anlise da introduo da parceria pblico-privada como instrumento de

planejamento em So Paulo e as formas assumidas por ela durante a dcada de 1990
revela a sua fragilidade, podendo, no entanto, apresentar faces diferenciadas em diferentes
contextos sociopolticos. Trata-se de um instrumento de fcil popularizao (SILVA, 1999),
capaz de se adequar tanto ao iderio da reforma urbana quanto aos interesses particulares. As
Operaes Interligadas e as operaes urbanas efetivadas em So Paulo so exemplos de
instrumentos alternativos criados de forma totalmente desconectada de um plano urbanstico
mais compreensivo e de uma poltica fundiria mais inclusiva, fato que permite atribuir a
estes instrumentos diferentes formas de aplicao.
Embora a proposta de Plano Diretor apresentada em 1991 tenha servido para a
difuso de formas alternativas inclusive de parcerias pblico-privadas capazes de
representar a materializao do iderio da reforma urbana e dos princpios do direito
cidade, os instrumentos de fato efetivados na capital paulista traaram caminhos totalmente
diferentes dos originalmente planejados. O instrumento da parceria, conforme viabilizado em
So Paulo, contribuiu para dificultar ainda mais a realizao de alteraes mais consistentes
visando a promoo de uma cidade mais justa e inclusiva, inibindo at mesmo a
 255

implementao de outros instrumentos, a exemplo do consrcio imobilirio e da operao de

interesse social, tambm propostos em 1991. Observa-se, assim, que as operaes urbanas,
dependendo da forma como so institudas nas municipalidades, podem servir a polticas
urbanas baseadas em objetivos distintos, o que contribui para confundir e fragilizar o tema da
parceria pblico-privada aplicada ao planejamento urbano.

4.2. Belo Horizonte e a adoo da operao urbana: 1990 1996

A Constituio Federal de 1988, ao conferir maior autonomia aos municpios,

delegou s administraes locais o processo de renovao nos campos da poltica e do
planejamento urbanos. No caso de Belo Horizonte, tal processo teria incio a partir das
discusses para a aprovao da Lei Orgnica municipal, no incio dos anos 1990.

4.2.1. Lei Orgnica de Belo Horizonte (BH) 1990

No processo de construo democrtica ps-1988, uma Comisso Especial foi

instituda na Cmara Municipal de Belo Horizonte para elaborar o projeto da Lei Orgnica do
municpio. Essa Comisso contaria com a ajuda de comisses menores e temticas, que
receberiam sugestes e emendas a serem analisadas e discutidas. Segundo Gonalves (2008,
p. 90), essa experincia, no caso belo-horizontino, foi importante no que se refere atuao
parlamentar, trazendo a esperana de um Poder Legislativo aberto participao e que
propicie um acesso democrtico s decises polticas. Ressalta-se o fato de que era novidade
o municpio produzir suas prprias regras e tambm discuti-las com a populao.
A Lei Orgnica de Belo Horizonte foi aprovada em maro de 1990143 e teve como
relator o ento vereador Patrus Ananias (PT) que seria o prximo prefeito da cidade, eleito
em 1992. Ainda em 1990, o processo de elaborao da Constituio Municipal valorizaria o
envolvimento de diversos segmentos sociais no debate, transparecendo a influncia do
processo constituinte ocorrido no nvel federal.
No que se refere implementao dos princpios da reforma urbana funo
social da propriedade e gesto democrtica , coube s Comisses Temticas de Poltica

143
A Lei Orgnica de Belo Horizonte foi elaborada e aprovada na gesto do prefeito Eduardo Brando de
Azeredo, integrante do PSDB.
 256

Urbana e Meio Ambiente sob a coordenao do Vereador Joo Bosco Senra (PT) e de
Habitao coordenada pela Vereadora Neusinha Santos (PT) a discusso e a elaborao de
propostas de novos instrumentos de planejamento capazes de viabilizar tais princpios no
municpio. Essas comisses realizaram plenrias populares com o objetivo de ouvir a
populao, receber suas propostas e estimular a participao popular durante todo o processo
de discusso do projeto de Lei Orgnica. Segundo Gonalves (2008, p. 93), ressalta-se a
presena de um nmero significativo de associaes comunitrias e de movimentos sociais
em cada plenria.
importante mencionarmos que a implementao das diretrizes do direito
cidade, por meio da instituio de novos instrumentos de poltica urbana em Belo Horizonte,
contaria com o apoio dos dois vereadores acima citados, que apresentam trajetrias polticas
relacionadas luta pela reforma urbana144. Segundo Neusinha Santos:

[...] nossos objetivos eram aqueles que poca acreditvamos [...]: acesso da terra
urbana para a populao de mais baixa renda, incremento dos processos de
regularizao fundiria dos Setores Especiais 4 (SE-4) [reas de favelas], incluso
na Lei Orgnica, do princpio da funo social da propriedade urbana, do solo criado
e dos instrumentos mais modernos de gesto urbana. (SANTOS, 2009).

O envolvimento de Joo Bosco Senra e Neusinha Santos com o processo de

discusso da reforma urbana em mbito federal contribuiria para que se procurasse efetivar,

144
Joo Bosco Senra iniciou sua trajetria poltica inserindo-se em alguns movimentos sociais, ainda no final
dos anos 1970 movimentos ligados Igreja (Comunidade de Base) e movimentos de vilas e favelas (Unio de
Moradores de Vilas e Favelas) , e tambm participando de associaes de bairro, especialmente na regio norte
do municpio de Belo Horizonte (Associao dos Moradores do Bairro Aeroporto, da Vila So Toms e
Associao Comunitria do Conjunto Jardim Felicidade). J nos anos 1980, envolveu-se em movimentos
ambientalistas e ocupou o cargo de presidente da Associao Cultural e Ecolgica Lagoa do Nado importante
rea de preservao ambiental da capital mineira, situada na regio da Pampulha. Em 1987 Joo Bosco inseriu-se
no Frum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU) grupo de Minas Gerais , onde teve atuao efetiva na
organizao de emendas populares Constituio Federal. Durante o processo constituinte, pde se aproximar
dos princpios da reforma urbana que estavam sendo discutidos, bem como dos instrumentos propostos para sua
efetivao. Logo em seguida ao processo constituinte, foi eleito vereador em Belo Horizonte, tendo, a partir de
ento, participao importante tanto na elaborao e aprovao da Lei Orgnica sendo eleito coordenador da
Comisso Temtica de Poltica Urbana e Meio Ambiente como tambm em momento posterior, quando da
aprovao do Plano Diretor municipal, como veremos adiante. (Informaes obtidas em entrevista concedida
autora deste trabalho no dia 25/09/2009).
Neusinha Santos tambm teve sua trajetria poltica iniciada junto aos movimentos sociais na dcada de 1980
poca em que lutvamos [...] por polticas pblicas voltadas para os setores mais vulnerveis da sociedade (Cf.
resposta entrevista, fornecida, por escrito, autora desta tese). Posteriormente se filiou ao Partido dos
Trabalhadores, sendo eleita vereadora em Belo Horizonte, em 1988 (1 mandato) a vereadora est cumprindo
seu 5 (quinto) mandato consecutivo. Desde ento, tem atuado primordialmente nos debates afetos temtica da
poltica urbana e de habitao, sendo membro, em todos os seus mandatos, da Comisso de Meio Ambiente e
Poltica Urbana da Cmara Municipal de Belo Horizonte atualmente ocupa o cargo de presidente desta
comisso. Durante a elaborao da Lei Orgnica de Belo Horizonte, foi eleita coordenadora da Comisso
Temtica de Habitao, momento em que reuniu, em torno de seu mandato, grupos sociais que lutavam por
melhorias nas vilas e favelas e pela moradia (SANTOS, 2009).
 257

em Belo Horizonte, os princpios da funo social da propriedade e da gesto democrtica,

retomando pontos da emenda popular derrotados quando da aprovao da Constituio.
Assim, a proposta encaminhada pela Comisso Temtica de Poltica Urbana mostrava-se
bastante avanada ao mencionar e detalhar instrumentos no citados na Constituio
Federal (GONALVES, 2008, p. 94). A atuao desses vereadores no ficaria restrita ao
momento de discusso da Lei Orgnica. Posteriormente, quando da chegada do Partido dos
Trabalhadores Prefeitura Municipal em 1993, com Patrus Ananias eleito prefeito de Belo
Horizonte , eles seriam importantes interlocutores na efetivao de novos instrumentos de
planejamento145.
Quanto Lei Orgnica, o texto aprovado foi bem mais tmido do que a proposta
apresentada pela Comisso Temtica de Poltica Urbana, embora representasse importantes
avanos na direo da democratizao do espao urbano (GONALVES, 2008, p. 96). Tal
lei, em seu Ttulo VI - Da Ordem Social e Econmica, no Captulo XI - Da Poltica Urbana,
define como diretrizes gerais do planejamento (art. 184):

Art. 184 - O pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, a garantia do

bem-estar de sua populao e o cumprimento da funo social da propriedade,
objetivos da poltica urbana executada pelo poder pblico, sero assegurados
mediante:
I - formulao e execuo do planejamento urbano;

145
Quando das discusses para a elaborao do Plano Diretor municipal (ps-1993), Joo Bosco Senra, ainda
vereador, convidou a arquiteta e urbanista Raquel Rolnik tambm integrante do FNRU a prestar uma
consultoria ao plano. Devemos lembrar que nessa poca a administrao do municpio de So Paulo, na qual a
arquiteta atuava, j havia avanado nas discusses sobre os novos instrumentos para a efetivao da reforma
urbana conforme referimos no item anterior deste captulo , influenciando, sobremaneira, a discusso que se
iniciava na capital mineira. Alm da contratao de Raquel Rolnik, Joo Bosco participou ativamente do grupo
de elaborao do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, coordenando os trabalhos no
Executivo quando era, ento, Secretrio de Meio Ambiente (entre 1993 e 1996). No final de 1996, deixou o
cargo na Secretaria e voltou Cmara (como vereador), sendo responsvel por coordenar o processo de votao
dos instrumentos legais ao presidir as sees de votao e aprovao no Legislativo (Informaes obtidas em
entrevista concedida autora deste trabalho no dia 25/09/2009). Ou seja, pode-se dizer que sua atuao foi
fundamental para a elaborao e aprovao do Plano Diretor e da nova Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do
Solo, participando e coordenando as discusses tanto no Executivo como no Legislativo.
A vereadora Neusinha Santos tambm teve participao efetiva nas discusses do Plano Diretor municipal e da
nova Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, que seriam elaborados posteriormente aprovao da Lei
Orgnica. Em 1993 ela passou a integrar o FNRU, o que promoveu seu contato com tcnicos que atuavam nas
administraes paulista e carioca (especialmente), alm de aproxim-la da tramitao do Projeto de Lei (federal)
n. 5.788/1990, proposto pelo Senador Pompeu de Sousa fatos que influenciaram a atuao da vereadora no
municpio a partir de 1993, como veremos adiante. No perodo entre 1993 e 1996, a vereadora reuniu um grupo
de apoio envolvendo profissionais do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB-MG), Sindicato dos Arquitetos
do Estado de Minas Gerais (SINARQ-MG), Sindicato dos Engenheiros do Estado de Minas Gerais (SENGE-
MG) e Sindicatos dos Economistas de Minas Gerais, alm de lideranas dos movimentos de luta pela moradia,
de favelas e outros cuja participao foi importante para a incluso dos princpios da reforma urbana por meio
dos instrumentos legais municipais que estavam sendo elaborados naquele momento (Cf. resposta entrevista
fornecida, por escrito, autora desta tese).
 258

II - distribuio espacial adequada da populao, das atividades scio-econmicas,

da infra-estrutura bsica e dos equipamentos urbanos e comunitrios;
III - integrao e complementaridade das atividades urbanas e rurais, no mbito da
regio polarizada pelo Municpio;
IV - participao da sociedade civil no planejamento e no controle da execuo de
programas que lhe forem pertinentes. (BELO HORIZONTE, 1990)

Os instrumentos de planejamento urbano previstos no artigo 185 da Lei Orgnica

municipal so os seguintes: plano diretor; legislao de parcelamento, ocupao e uso do
solo, de edificaes e de posturas; legislao financeira e tributria (especialmente o imposto
predial e territorial progressivo e a contribuio de melhoria); transferncia do direito de
construir; parcelamento ou edificao compulsrios; concesso do direito real de uso;
servido administrativa; tombamento; desapropriao por interesse social, necessidade ou
utilidade pblica; fundos destinados ao desenvolvimento urbano. Os instrumentos da
transferncia do direito de construir, o parcelamento e a edificao compulsrios e o
princpio do solo criado (implicitamente disposto no art. 187, conforme adiante transcrito),
em especial, tinham por objetivo minimizar as distores criadas pelo processo de expanso
urbana at ento observado. Esses trs instrumentos eram vistos como possibilidades de o
poder pblico intervir sobre o processo de estruturao urbana, permitindo-lhe atuar em prol
da prevalncia do interesse coletivo sobre o particular.
O solo criado, instrumento discutido no Brasil desde a segunda metade dos anos
1970, no foi explicitamente includo no texto da Lei Orgnica de Belo Horizonte, conforme
disposto em seu artigo 187, embora a lei contenha o princpio de instituio do instrumento:

Art. 187 - O Municpio, sobre toda edificao cuja implantao resultar em

coeficiente de aproveitamento do terreno superior a ndice estabelecido em lei,
dever receber contrapartida correspondente concesso do direito de criao do
solo.
Pargrafo nico - A contrapartida, que se dar em moeda corrente ou dao de
imvel, ser utilizada segundo critrios definidos pelo plano diretor. (BELO
HORIZONTE, 1990)

Trata-se de um instrumento que foi combatido especialmente pelo grupo

comandado pelo Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de Minas Gerais
(SINDUSCON-MG), que tinha vrios vereadores de sua base de apoio146. Nesse artigo (Art.
187) explicitada a possibilidade de o poder pblico receber contrapartida pela concesso de
ocupao do solo acima de um determinado patamar definido pela legislao de zoneamento.

146
Conforme Neusinha Santos, em resposta entrevista fornecida, por escrito, autora desta tese.
 259

Porm, o instrumento para viabilizar a troca, cujo princpio a concesso de direito de

criar solo, no definido no texto da Lei. Segundo Azevedo e Mares Guia (1993), a
instituio do solo criado em BH abriria as seguintes possibilidades: 1) coletivizar parte dos
benefcios decorrentes dos atributos locacionais do terreno, separando o direito de
propriedade do direito de construir; 2) flexibilizar o controle rgido imposto pelas leis de
zoneamento; 3) prover o poder pblico de recursos, constituindo fonte adicional de receita
municipal. Assim, o princpio do solo criado parece ter influenciado a tentativa de adoo
de diferentes instrumentos de planejamento em Belo Horizonte outorga onerosa do direito
de construir, operao urbana, transferncia do direito de construir , sendo que apenas os
dois ltimos seriam realmente efetivados no Plano Diretor municipal, aprovado em 1996. J o
primeiro encontraria dificuldades de aplicao, sendo amplamente combatido pelos setores
imobilirios da cidade at recentemente147.
Segundo Joo Bosco Senra148, durante o perodo de elaborao da Lei Orgnica
e tambm posteriormente, quando das discusses do Plano Diretor municipal os principais
embates ocorreram em torno dos instrumentos que propunham uma restrio atuao
imobiliria, destacando-se o solo criado pois limitava o direito de construir, afetando
diretamente o interesse do setor da construo civil e o IPTU progressivo instrumento
polmico que seria utilizado para desovar vazios urbanos e otimizar a utilizao da infra-
estrutura urbana , que tambm contrariava interesses do setor imobilirio. Senra sustenta que
o lobby do setor imobilirio era muito forte na Cmara, o que contribuiu para a no aprovao
(explcita) desses instrumentos na Lei Orgnica. Em 1996, o IPTU progressivo chegaria a ser

147
Destaca-se que o instrumento da outorga onerosa, no includo no Plano Diretor aprovado em 1996, entraria
novamente na pauta das discusses quando da reviso do plano aps a 2. Conferncia Municipal de Poltica
Urbana, ocorrida em 2002. O projeto de lei fruto dessa conferncia foi encaminhado Cmara Legislativa em
2005, incluindo, alm da outorga onerosa, outros instrumentos institudos pelo Estatuto da Cidade e ainda no
adotados em Belo Horizonte: EIV, parcelamento e edificao compulsrios (este, embora citado na Lei
Orgnica, no foi institudo no Plano Diretor de 1996), direito de preempo, incluso das determinaes para a
operao urbana consorciada, alm da reviso daqueles j utilizados. At 2009, o projeto no havia sido
aprovado, sendo retirado de tramitao e arquivado. Nesse mesmo ano, foi realizada a 3. Conferncia Municipal
de Poltica Urbana, durante a qual ressurgiu a outorga onerosa na pauta das discusses. Surpreendentemente, o
setor imobilirio no atacou a adoo do instrumento no municpio. Essa mudana de atitude se deve ao fato de,
em momento recente, os terrenos em Belo Horizonte estarem muito valorizados, dificultando, inclusive, a
atuao imobiliria. A outorga onerosa seria o instrumento adequado para, temporariamente, conter a
valorizao de imveis (ou at mesmo desvaloriz-los), tornando a compra mais atrativa aos empreendedores.
Assim, o setor imobilirio comeou a perceber que poderia lucrar com o instrumento, anteriormente visto como
entrave sua atuao (Cf. informaes concedidas autora deste trabalho por meio de entrevista realizada
com representante do setor imobilirio em 21/09/09, e com representante da PBH em 15/09/2009). Ressalta-se
ainda que as deliberaes da 3. Conferncia Municipal de Poltica Urbana foram transformadas, pelo Executivo,
em minuta de projeto de lei enviada Cmara no final do ano de 2009 (PL n. 820/09). Este projeto de lei foi
aprovado em 1 turno (pelo Legislativo municipal) em abril/2010 e aguarda a votao em 2 turno.
148
Em entrevista concedida autora desta tese no dia 25/09/09.
 260

includo no Plano Diretor, mas no pde ser aplicado porque demandava regulamentao
federal ocorrida somente em 2001 (Estatuto da Cidade).
A Lei Orgnica de Belo Horizonte no menciona o instrumento da parceria
pblico-privada ou da operao urbana. No entanto, a adoo deste instrumento a partir de
1996 pode estar legalmente embasada no que dispe o art. 187 da Lei, j que tal dispositivo
vem permitindo ao setor imobilirio criar solo a partir da negociao de contrapartidas de
interesse pblico. Vale ressaltar que Joo Bosco Senra considerou a posterior adoo da
operao urbana em Belo Horizonte (em 1996) como uma conquista, considerando que o
municpio antecipava a utilizao de um instrumento que estava sendo discutido em nvel
federal desde o incio dos anos 1990.
A Constituio Municipal foi alterada em 1994 pela emenda n. 5 (de
22/02/1994), que, dentre outras mudanas, modificou os pargrafos do artigo 191, que
instituiu o instrumento da transferncia do direito de construir. Neste caso especfico, tal
emenda estabeleceu o limite mximo de recepo da transferncia do direito de construir e
excluiu sua possibilidade em casos de projetos urbansticos especiais.
Vale ressaltar que a contribuio de melhoria, importante instrumento para a
efetivao dos princpios da reforma urbana j que prope a recuperao de valorizaes
fundirias decorrentes de intervenes pblicas , aparece na referida lei municipal no Ttulo
V - Das Finanas Pblicas, no Captulo I - Da Tributao, e na Seo I - Dos Tributos
Municipais, conforme dispe o artigo 115 abaixo descrito:

Art. 115 - Ao Municpio compete instituir:

I - impostos sobre:
a) propriedade predial e territorial urbana;
b) transmisso inter-vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por
natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia,
bem como cesso de direitos sua aquisio;
c) vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo diesel;
d) servios de qualquer natureza, no compreendidos na competncia do Estado, nos
termos da Constituio da Repblica e da legislao complementar especfica;
II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou
postos sua disposio;
III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas. (BELO
HORIZONTE, 1990, grifo nosso)

No entanto, a aprovao da Lei Orgnica municipal era apenas o primeiro passo

no processo de implementao de mecanismos capazes de promover o direito cidade. Em
atendimento Constituio Federal e Lei Orgnica do municpio, seria necessria a
 261

aprovao de um Plano Diretor para o estabelecimento de normas que orientassem a ao do

poder pblico e da iniciativa privada, visando a melhorar a qualidade de vida e fazer cumprir
a funo social da propriedade. Assim, as discusses sobre os novos instrumentos de
planejamento ganhariam flego, em Belo Horizonte, a partir de 1990. De qualquer forma, o
processo de aprovao da Constituio Municipal foi muito importante para Belo Horizonte,
pois significou uma tentativa de redefinio da representao popular, com a mobilizao e a
participao de vrios setores da sociedade, e de resgate da poltica em sentido amplo
(GONALVES, 2008, p. 98).

4.2.2. Plano BH 2010 Projeto de Lei do Plano Diretor 1990

No final do ano de 1990, aps a aprovao da Lei Orgnica, foi apresentada

Cmara Municipal uma proposta de Plano Diretor conhecida como Plano BH-2010, que
define objetivos estratgicos, diretrizes, metas e prioridades para a execuo da poltica
urbana, at o ano de 2010 (pargrafo nico do art. 1 da proposta do plano). A proposta,
diferentemente da Lei Orgnica que considerou no mesmo nvel de importncia o Plano
Diretor e os outros instrumentos listados no art. 185, apenas mencionou tais instrumentos.
Consequentemente, seria muito difcil que o Plano Diretor, por si s, fosse um instrumento
capaz de promover a melhoria do padro de vida scio-econmico, ambiental e cultural da
populao ou assegurar que o cumprimento da funo social da propriedade, no caso dos
terrenos vagos, se faa pelo seu adequado aproveitamento (itens II e IX do artigo 5 da
proposta de Plano Diretor BH-2010 citado por COSTA, 1992, p. 114). Trata-se de objetivos
que, para serem assegurados, demandam a aplicao de outros instrumentos de poltica
urbana. Embora elaborada pelo Executivo em meio discusso pela aprovao da Lei
Orgnica, tal proposta de Plano Diretor considerada tradicional por Azevedo e Mares
Guia (1993), pois d nfase viso ideal de cidade e pouco avana na proposio de meios
para se fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade.
Dentre os objetivos estratgicos que orientariam a implementao do Plano
(descritos no art. 5 da proposta), esto: a desconcentrao e a descentralizao da cidade; a
melhoria da qualidade de vida; a garantia da participao efetiva da populao no
planejamento; a integrao, no mbito metropolitano, de servios e investimentos de interesse
comum, dentre outros. No que se refere especificamente aos princpios da reforma urbana,
destaca-se o inciso IX:
 262

IX assegurar que o cumprimento da funo social da propriedade, no caso de

terrenos vagos, se faa pelo seu adequado aproveitamento, segundo as
determinaes desta Lei, a serem traduzidas na Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupao do Solo. (Art. 5 do Projeto de Lei do Plano Diretor BH 2010)

Chama a ateno o fato de que o cumprimento da funo social da propriedade

aplica-se exclusivamente aos terrenos vagos, ficando o seu adequado aproveitamento
submetido s normas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Assim, essa primeira proposta
de Plano Diretor ps-Lei Orgnica, alm de no deixar claro o conceito de funo social da
propriedade, transfere a outro instrumento legal a regulamentao necessria ao seu
cumprimento e fica restrita a um caso muito especfico.
Alm do art. 5, o art. 43 tambm menciona mecanismos para o cumprimento da
funo social da propriedade, propondo, para tanto, a reviso da legislao tributria
municipal e instituindo, dentre outros dispositivos, o IPTU progressivo no tempo e o
incentivo fiscal para reas de preservao ambiental e imveis de interesse histrico-cultural.
Todos esses meios demandariam regulamentao posterior, com destaque para o IPTU
progressivo, que, para sua aplicao, deveria aguardar ainda a regulamentao do captulo da
Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988.
No que se refere parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada, ela
aparece explicitada em dois artigos: na alnea i do inciso VI do art. 7, na qual, dentre as
diretrizes de atuao na rea da habitao, definido um incentivo para a implantao de
Programas Habitacionais pela iniciativa privada, por meio de normas urbansticas
diferenciadas daquelas contidas na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo; e na alnea
a do inciso II (Do Abastecimento Alimentar) do art. 8, que declara a necessidade de
articulao entre os agentes pblicos e privados, conforme descrito abaixo:

a) estruturar o Sistema Municipal de Abastecimento, apoiado na iniciativa privada,

destinado a melhorar as condies de atendimento populao, em termos de
qualidade, quantidade e preos de alimentos e produtos caracterizados como gnero
de primeira necessidade, mediante polticas de apoio produo e distribuio,
segundo os princpios da descentralizao. (Art. 8 do Projeto de Lei do Plano
Diretor BH 2010)

Essa proposta de parceria para a poltica de abastecimento e segurana alimentar

seria adotada na gesto seguinte do prefeito Patrus Ananias , que operacionalizaria aes e
programas que iam desde o estmulo produo, passando pela regulao de preos no
mercado de alimentos, at projetos voltados para o consumo alimentar, tudo viabilizado por
meio de parceria estabelecida com o setor privado.
 263

Quanto ao solo criado, principal instrumento constante da proposta apresentada

em So Paulo, em 1991, ele tambm aparece no Projeto de Lei de Plano Diretor de Belo
Horizonte, porm de forma tmida (art. 46) e sendo remetido regulamentao por lei
especfica. Isso d a impresso de que sua insero buscava atender a uma disposio da Lei
Orgnica149 e, tambm, responder a anseios de determinados grupos que, nessa discusso,
defendiam a reforma urbana, sem, no entanto, contrariar outros grupos que combatiam o
instrumento j que no propunha objetivos e critrios para sua aplicao no municpio.
Segue a redao do art. 46, conforme contido no Plano Diretor BH 2010:

Art. 46 O solo criado, a ser regulamentado em legislao especfica, ser utilizado

como instrumento de implantao da estrutura urbana, devendo ser aplicado de
forma diferenciada nas reas a serem adensadas e naquelas a sofrerem restrio de
adensamento. (Projeto de Lei do Plano Diretor BH 2010)

O Projeto de Lei do Plano Diretor BH 2010 no foi aprovado. As discusses

acerca da utilizao do solo criado, assim como de outros instrumentos pautados pela
parceria pblico-privada, em Belo Horizonte, somente voltariam a ocorrer no governo
seguinte, assumido pelo Partido dos Trabalhadores em 1993.
Entretanto, interessante ressaltar que, naquele mesmo ano (1990), uma proposta
de introduo do solo criado estava tramitando na Cmara de Vereadores paralelamente
proposta do Plano Diretor. Trata-se do projeto de Lei n. 441/1990, de autoria da vereadora
Neusinha Santos. Nota-se que, diferentemente de So Paulo, onde o instrumento foi proposto
pelo Executivo, em Belo Horizonte a proposta de adoo e regulamentao do solo criado
partiu do Legislativo e se baseava nos seguintes pontos:

1. Institucionalizava o coeficiente de aproveitamento igual a 1 (um), submetendo

a edificao que resultasse em rea lquida superior ao potencial conferido por
ele a pagamento pela concesso onerosa do direito de criao de solo.
2. Seria mantida a Lei de Uso e Ocupao do Solo vigente poca e seus
parmetros, adotando-se os coeficientes mximos permitidos pela concesso
onerosa aqueles previstos na referida lei. Seria mantida tambm a rigidez dos
demais parmetros urbansticos.

149
Vimos que a Lei Orgnica no menciona explicitamente o termo solo criado, mas adota os princpios do
instrumento, conforme disposies do art. 187 referido no item anterior deste captulo.
 264

3. O pagamento pela concesso de direito de construir poderia ser feito por meio
de dao de imvel com rea potencialmente edificvel igual a 15% da rea
do solo criado. Embora a Lei Orgnica previsse a possibilidade de se pagar a
contrapartida em moeda corrente, essa alternativa somente seria aceita,
conforme indica o referido projeto de lei, nos casos de desapropriao de rea
para implantao de equipamento de uso coletivo. Os 15 % se devem a uma
analogia com a lei federal de parcelamento do solo (Lei n. 6.766/1979), que
estabeleceu que, dos 35% da rea parcelada destinados ao poder pblico, 15%
referem-se implantao de reas verdes e usos institucionais.
4. Criao de um Fundo Municipal para destinao dos recursos arrecadados, e
de um Conselho Gestor do Solo Criado, responsvel por gerenciar a utilizao
desses recursos.

Essa proposta seria combatida por dois motivos principais. Primeiro, pelo fato de
apresentar a possibilidade de dao de imvel como forma de pagamento. Como no havia
nenhuma exigncia com relao ao valor do terreno objeto de criao do solo (mas sim em
relao sua rea), a tendncia seria que ocorresse a dao de imveis na periferia (onde so
mais baratos). Isso poderia produzir efeitos perversos de expanso urbana, reforando a
horizontalizao da cidade e acarretando gastos pblicos para dotar tais reas perifricas de
equipamentos e servios urbanos. Alm disso, a contrapartida poderia ser inferior rea de
um lote, gerando uma dificuldade operacional para a Prefeitura, responsvel por administrar
tal questo. A proposta do PL n. 441/90, embora definisse as linhas para a aplicao dos
recursos provenientes da outorga onerosa do direito de construir, no previa formas de
garantir a aplicao sistemtica desses recursos, em especial para os objetivos sociais. Em
segundo lugar, a proposta contrariava os interesses do setor imobilirio, que chegou a alegar
que o instrumento feria o direito de propriedade e prejudicava todos os proprietrios de lotes
em Belo Horizonte, passando pelo temor de que viesse a acarretar uma onda desenfreada de
demolies, alm de onerar sobremaneira o custo dos imveis (AZEVEDO; MARES GUIA,
1993, p. 11).
A introduo do solo criado em Belo Horizonte, assim como em So Paulo,
assumiu um carter redistributivo que lhe conferiu inclusive uma dimenso tributarista (com
funo de arrecadao), ao consider-lo fonte adicional de receita para o poder pblico
municipal. Azevedo e Mares Guia (1993), entretanto, consideram questionvel essa maneira
 265

como o instrumento foi proposto em Belo Horizonte, tendo em vista seu considervel
potencial como ferramenta de controle das formas de utilizao do solo urbano aplicao do
solo criado originalmente definida pela CEPAM no incio dos anos de 1970. Ou seja, o
instrumento adquiriu em Belo Horizonte uma dimenso mais tributarista que propriamente
urbanstica. Alm disso, o fato de a proposta estar desvinculada de um plano de reestruturao
espacial e de um projeto de cidade mais amplo refora o argumento dos autores.
Como o PL n. 441/90 tramitou paralelamente ao Plano Diretor BH 2010, ele foi
alvo de muitas emendas, o que levou a autora do projeto a apresentar um substitutivo naquele
mesmo ano. A esse substitutivo foram apresentadas outras novas emendas, inclusive pela
bancada do Partido dos Trabalhadores na Cmara, reforando a necessidade de aplicao dos
recursos auferidos com a concesso onerosa de direito de construir em habitao popular,
urbanizao de favelas e legalizao de loteamentos irregulares (AZEVEDO; MARES GUIA,
1993). Assim, a temtica do solo criado passou a ser alvo de emendas no somente ao PL n.
441/90, que o regulamentaria no municpio, mas tambm, e paralelamente, proposta de
Plano Diretor (BH-2010) emendas que tentavam detalh-lo nesse instrumento legal.
Dotado de forte potencial como mecanismo de correo de desigualdades e
privilgios consolidados pelo processo de ocupao do solo nas cidades, o solo criado
constitui, sem dvida, o mais polmico dos novos instrumentos de poltica urbana a serem
estabelecidos pelos municpios. Em Belo Horizonte no seria diferente. Na capital mineira, o
instrumento foi alvo de crticas acirradas e de lobbies de seus opositores, articulados
especialmente pelos empresrios do setor imobilirio (AZEVEDO; MARES GUIA, 1993).
Esses lobbies levariam o Executivo a apresentar, em meio s discusses, uma proposta oposta
quela que estava sendo discutida no Legislativo, estabelecendo-se um conflito interpoderes
em torno da questo (Ibidem, p. 10). A proposta apresentada pela Prefeitura introduzia fortes
constrangimentos utilizao do solo criado como instrumento de poltica urbana, uma vez
que restringia sua aplicao somente aos novos loteamentos que viessem a ser aprovados e
zoneados pelo Executivo municipal e s reas onde os coeficientes de aproveitamento
determinados pela Lei de Uso, Parcelamento e Ocupao do Solo fossem alterados no sentido
de torn-los mais permissivos (Ibidem, p. 10). De acordo com essa proposta, a aplicabilidade
do solo criado seria extremamente residual, considerando-se que o espao passvel de ser
parcelado em Belo Horizonte reduzido, alm do fato de que os ndices de aproveitamento
definidos pela Lei de Uso e Ocupao do Solo ( poca) j eram bastante altos. Diante dessas
limitaes no houve espao para negociao entre Prefeitura e Cmara. Assim, os conflitos
 266

interpoderes e os lobbies efetivados foram capazes de inviabilizar a aprovao do PL n.

441/90 e do prprio Plano Diretor do Municpio (Plano BH 2010).
Deve-se destacar que, no incio dos anos 1990, a falta de conhecimento de
aplicao do solo criado e de estudos prvios que pudessem fazer frente aos argumentos de
seus opositores acabaram inviabilizando a adoo do instrumento em Belo Horizonte.
Naquele momento, exigia-se um conhecimento mais especializado, pela complexidade de
conceitos que o mesmo envolve. Assim, como a maioria das polticas pblicas de cunho
regulatrio, o solo criado no era de fcil compreenso por parte da populao e nem por
parte dos tcnicos , o que fragilizava o debate pelas dificuldades que esta tinha em perceber
as possibilidades abertas pelo instrumento, dando, com isso, espao para os argumentos de
seus opositores especialmente os representantes do setor imobilirio definirem as regras
do jogo.
Assim, o debate pela aprovao do Plano Diretor municipal e de instrumentos de
poltica urbana que objetivavam implantar os princpios do direito cidade em Belo
Horizonte continuaria na gesto seguinte, assumida por Patrus Ananias, prefeito eleito pelo
Partido dos Trabalhadores.

4.2.3. Construindo um modo petista de governar: Programa de Governo

Frente BH Popular (1992)

A cidade, como espao poltico do exerccio da cidadania, est impregnada de

conflitos a serem administrados. Em 1993, quando o Partido dos Trabalhadores assumiu a
Prefeitura de Belo Horizonte pela primeira vez um partido de esquerda assumia o governo
da capital mineira , o discurso da inverso de prioridades passou a ser a principal diretriz
orientadora de seus projetos diretriz que permearia as prticas dos governos de esquerda
eleitos na capital mineira desde ento150 , pautando-se nas noes de participao popular a
partir da criao de espaos participativos e deliberativos para a efetivao da gesto
democrtica e de redistribuio dos recursos na cidade por meio da ao orientada e
reguladora do poder pblico municipal. No que se refere poltica urbana, caberia aos
governos de frente de esquerda especialmente ao primeiro a tentativa de reverter os

150
Consideramos como governos de frente de esquerda em Belo Horizonte os seguintes: Patrus Ananias (1993-
1996), eleito pelo PT; Clio de Castro (1997-2000), vice de Patrus na gesto anterior e eleito pelo PSB; Clio de
Castro, reeleito em 2001, mas que, por motivos de sade, teve o mandato concludo em 2004 por seu vice
Fernando Pimentel (PT); Fernando Pimentel (2005-2008), eleito pelo PT.
 267

processos de excluso e segregao expressos no espao produzido; pensar a regulao e a

implementao dos princpios da reforma urbana, a partir da identificao da dimenso
territorial e poltica dos conflitos existentes e determinados pelas formas de ocupao e
apropriao do espao, pelo entendimento da vida coletiva urbana, e pelo exerccio de poder
na cidade.
Nesse sentido, a grande questo enfrentada pelo Partido dos Trabalhadores em
BH era como fazer com que a atuao do poder pblico contribusse para a reverso da lgica
perversa de produo do espao at ento observada. Assim, a proposta de um modo petista
de governar se pautava em trs orientaes, no que diz respeito ao controle das formas de
produo e apropriao do espao urbano151:

Criar condies favorveis para que diferentes segmentos de renda da

sociedade tivessem acesso ao mercado imobilirio formal, ampliando o
atendimento do setor e permitindo seu acesso maior parte da populao. Para
isso, seria necessrio reduzir o preo da terra; simplificar as normas edilcias e
urbansticas, que encarecem e dificultam a produo imobiliria; simplificar e
difundir a legislao urbanstica, ampliando seu conhecimento entre os
cidados.
Transferir ganhos do mercado formal para financiar a poltica habitacional e
urbana (ganhos que eram, at ento, apropriados privadamente pelo mercado).
Interferir direta e indiretamente para viabilizar a produo habitacional, a
recuperao urbanstica e a regularizao fundiria para os setores mais
excludos.

Em sntese, a essncia das aes reguladoras do governo que assumiu a Prefeitura

de Belo Horizonte em 1993 era a de transferir renda dos setores mais privilegiados para os
mais pobres e da apropriao privada para a apropriao coletiva, invertendo as prioridades
historicamente conferidas aos diferentes segmentos de renda da populao. Isso implicava na
adoo, pelo poder pblico, de mecanismos redistributivistas, seja alterando as regras para a
produo privada, seja intervindo diretamente na produo e financiamento de uma poltica

151
Contedo retirado de documento impresso: Construindo um modo petista de governar poltica urbana e
habitacional (verso preliminar) s/d e sem autor (Texto no publicado arquivo pessoal de Jupira Gomes de
Mendona).
 268

urbana mais inclusiva incluindo a a questo habitacional. Nesse sentido, a introduo de

novos instrumentos de poltica urbana seria fundamental para a promoo de uma cidade mais
justa e democrtica. Pensando no Plano Diretor como instrumento bsico dessa poltica,
caberia ao novo governo elaborar uma proposta que representasse a possibilidade de
reorientar a estratgia de desenvolvimento da cidade na direo de uma reforma urbana,
viabilizando o direito cidade para seus cidados. Assim, aprov-lo se tornaria uma
necessidade desse governo e um dos maiores desafios a ser enfrentado pela gesto Patrus
Ananias, j que isso representava o enfrentamento de diferentes interesses existentes no
processo de produo do espao urbano.
A inverso de prioridades foi enunciada pelo primeiro governo petista em Belo
Horizonte, permanecendo como diretriz orientadora tambm dos outros governos de esquerda
que o seguiram (FRANCO, 2007, p. 156). Tal diretriz apresentada no Programa de Governo
da Frente BH Popular que elegeu Patrus em 1992 em diversos pontos, como no trecho
abaixo transcrito:

A implementao do projeto democrtico-popular que estamos propondo indica

reformas poltico-administrativas e radical inverso de prioridades no que diz
respeito s polticas pblicas, alm de requerer a construo de uma nova hegemonia
poltica, econmica e cultural, que garanta a reconstruo da cidade do ponto de
vista democrtico-popular. (PLANO DE GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR,
1992, p. 12 citado por FRANCO, 2007, p. 156)

Dentre os princpios orientadores das aes governamentais contidos no Programa

da Frente BH Popular destacam-se:

priorizar a maioria da populao historicamente excluda;

priorizar a soluo de problemas mais graves;
implementar a gesto participativa e aberta a opinies;
elaborar estudos tcnicos e estabelecer mtodos socialmente justos para
determinar e medir as necessidades da populao em cada lugar da cidade.

A orientao pela inverso de prioridades e o carter participativo que se

desejava conferir nova gesto estavam muito presentes nas propostas para a poltica urbana
e de habitao, conforme consta do trecho abaixo:

O Governo Municipal do PT, no tocante poltica urbana e habitao, se pautar

pelos seguintes princpios: Democratizao e Descentralizao da Gesto Municipal
 269

[...]. Democratizao e Universalizao das Centralidades [...]. Justia Urbana: [...]

implementao de polticas anti-especulativas, de regulamentao fundiria e de
posse; polticas tributrias que auxiliem a redistribuio de renda; inverso de
prioridades no tocante a investimentos pblicos com o beneficiamento das
populaes carentes. Direito Moradia [...]. (PLANO DE GOVERNO DA FRENTE
BH POPULAR, 1992, p. 48, citado por FRANCO, 2007, p. 156)

Os princpios acima descritos seriam implementados em Belo Horizonte a partir

de aes organizadas em quatro eixos bsicos152:

1. Eixo Poltico cidadania e democracia como compromisso: formar homens e

mulheres para uma prtica poltica crtica e consciente (compromisso com a
formao do cidado); respeitar a democracia e faz-la respeitada.
2. Eixo Social direito cidade e justia social: pensar uma cidade mais justa,
capaz de oferecer oportunidades para todos.
3. Eixo Econmico gerao e distribuio de renda: promover aes para
aumentar a acessibilidade dos cidados aos empregos, aos recursos e aos
servios de bem-estar.
4. Eixo Administrativo gesto descentralizada, transparente e participativa:
descentralizao administrativa; transparncia; administrao com
participao coletiva; valorizao das especificidades locais (bairros e
regies).

Esses eixos explicitam a crena na ao orientadora e reguladora do Estado, no

sentido de reverter o processo de segregao socioespacial e expulso da populao,
reforado pela atuao histrica do poder pblico na produo do espao. Assim, seria
necessria uma nova poltica de investimentos, com novos instrumentos de planejamento e
com a democratizao da gesto, de modo a ampliar o direito cidade e os alcances sociais
principalmente quanto s formas de acesso ao solo urbano, s formas de tributao e s
prioridades de investimentos pblicos. Era necessrio interromper a cumplicidade at ento
observada entre grandes grupos e o poder pblico municipal o que consideramos no
captulo 1 uma forma de parceria pblico-privada e garantir, via regulao: o combate
reteno especulativa de terras e apropriao privada do investimento pblico; o incentivo
transferncia de renda do setor imobilirio para aes de interesse coletivo; a ampliao de

152
Eixos definidos no documento: Os Eixos Bsicos para um Programa de Governo petista para Belo
Horizonte (Documento no publicado arquivo pessoal de Jupira Gomes de Mendona).
 270

oferta de moradia para a baixa renda, inclusive facilitando a ao da iniciativa privada para
esse segmento; a permanncia da populao mais carente em reas por ela ocupada, por meio
de medidas de regularizao de posse e urbanizao dessas reas. Alm disso, deveriam ser
previstos mecanismos para garantir que os investimentos pblicos no promovessem expulso
da populao, seja atuando de forma pulverizada, no privilegiando apenas determinadas
reas com obras demasiadamente onerosas, seja recuperando parte das valorizaes
territoriais advindas desses investimentos pblicos. Havia, no novo governo, a preocupao
bsica de modificar a qualidade de vida dos bairros perifricos, envolvendo esforos da
populao moradora e a participao da iniciativa privada nos custos de implantao das
melhorias urbanas (PLANO DE GOVERNO DA FRENTE BH POPULAR Poltica Urbana
e Habitao153, 1992).
Os princpios e diretrizes adotados desde 1992 orientaram a implementao de
polticas na cidade, tais como a efetivao da proposta de Plano Diretor a ser analisada
adiante , as propostas de alterao na regulao da atuao da iniciativa privada e da
ocupao do solo urbano de forma mais ampla, bem como a criao de diversos fruns e
espaos participativos, vinculados a diferentes temticas e esferas de representao da
escala global da cidade escala regional ou local154.
Pode-se identificar como marco deste processo o Oramento Participativo (OP),
que expressa a incorporao de processos participativos na tomada de decises de
investimentos pblicos e na formulao de polticas pblicas inclusive o Plano Diretor
aprovado em 1996 possibilitando a participao da populao no processo de planejamento.
O Oramento Participativo considera o aporte de recursos distribudos de forma
diretamente proporcional populao e inversamente proporcional renda, instituindo
critrios unificados para a cidade, dando incio descentralizao de polticas de urbanizao
no municpio. De certa forma, o OP tambm contribuiu para garantir a inverso de
prioridades como princpio bsico da gesto, destinando recursos maiores para as regies
mais carentes e populosas.

153
Texto do arquivo pessoal de Jupira Gomes de Mendona.
154
Belo Horizonte conta atualmente com mais de oitenta canais institucionais de participao popular,
distribudos por temtica da poltica pblica e por regional. Ligados diretamente poltica urbana, existem
dezoito Conselhos e Comisses, com formatos e papis diferenciados, que atuam ao lado de instncias
consultivas regionais, e locais, fruns e grupos de referncia que participam da elaborao e discusso de
Planos Globais Especficos de reas de favelas , expressando a consolidao da participao no processo de
tomada de decises. (COTA; FERREIRA, 2007, p. 10-11)
 271

Apesar de a diretriz de inverso de prioridades155 no ser o foco de nossa anlise,

nosso propsito entender como a parceria pblico-privada se inseriu na pauta desse
primeiro governo de frente de esquerda especialmente pelo fato dela ter sido aprovada como
instrumento de planejamento urbano durante essa gesto e sua articulao com essa diretriz
e com a produo de um espao mais justo e inclusivo.
No que se refere ainda ao Programa de Governo da Frente BH Popular, constam
do mesmo propostas para a efetivao da justia social e do direito cidade por meio da ao
reguladora do poder pblico na produo do espao, tais como:

implantao dos instrumentos constitucionais de edificao compulsria e

IPTU progressivo sobre imveis urbanos retidos de forma especulativa que,
entretanto, no poderiam ser implementados por necessitarem de
regulamentao federal, somente ocorrida em 2001 com o Estatuto da Cidade;
cobrana da contribuio de melhoria sobre imveis supervalorizados em
funo de obras pblicas;
implantao do princpio do solo criado, propondo a cobrana de
contrapartida do particular pela ocupao do solo a partir de certo patamar,
conforme consta na redao da Lei Orgnica j analisada neste trabalho.
Ressalta-se que a proposta era de implantao do princpio do solo criado, e
no do instrumento em si, que pode, na prtica, ter sido adotado por outro
mecanismo, a exemplo da operao urbana, como veremos adiante;
alterao de normas de uso e ocupao do solo, definindo critrios aplicveis
em toda a cidade, com base na capacidade de suporte da infra-estrutura
instalada; flexibilizao de atividades na cidade, controlando os usos
conflitantes;
instaurao do princpio da participao da iniciativa privada e dos
proprietrios de reas vazias ou subutilizadas nos custos de implantao de
projeto de reurbanizao, de forma a tornar mais justos os benefcios obtidos
por esses agentes com as melhorias realizadas. (PLANO DE GOVERNO DA
FRENTE BH POPULAR Poltica Urbana e Habitao156, 1992)

155
Para uma avaliao das polticas institudas pelos governos de frente de esquerda em Belo Horizonte,
especialmente no que se refere diretriz da inverso de prioridades, consultar Franco (2007).
156
Texto do arquivo pessoal de Jupira Gomes de Mendona.
 272

Alm dessas propostas, a problemtica habitacional foi definida pela gesto Patrus
Ananias como uma prioridade a ser enfrentada por seu governo, constituindo-se no elemento
simblico da inverso de prioridades e da reverso dos processos excludentes da produo
capitalista do espao. Assim, para viabilizar a poltica habitacional, seria necessria, alm da
articulao com a poltica urbana de forma mais ampla e com os instrumentos acima
definidos , a adoo de mecanismos de controle sobre a reteno especulativa de terrenos e o
barateamento do preo da terra, conforme consta das propostas abaixo identificadas:

utilizar instrumentos de combate especulao como forma de baratear a terra

no municpio;
aplicar a transferncia do direito de construir em reas destinadas a
programas habitacionais;
destinar para programas habitacionais reas doadas ao municpio no processo
de aprovao do parcelamento do solo;
utilizar parte dos recursos gerados pela concesso de solo criado para
viabilizar a poltica habitacional.
Alm dos itens anteriores, outras aes seriam necessrias: a) incentivar a
produo pelo sistema de mutiro; b) viabilizar apoio tcnico e financeiro s
associaes comunitrias e cooperativas habitacionais; c) incentivar a
produo, por parte da iniciativa privada, de habitao para a populao de
baixa renda nos locais destinados a programas habitacionais, principalmente
via concesso gratuita de ndices adicionais de ocupao do solo; d) utilizar
instrumentos como a operao interligada para a obteno de recursos para
investimentos em habitao popular; e) privilegiar construes de pequenos
conjuntos inseridos na malha urbana; f) implantar albergues provisrios para a
populao de rua e urbanizar e regularizar favelas e loteamentos irregulares;
g) promover aes imediatas nos assentamentos em reas de risco; h) efetivar,
conjuntamente com o governo do Estado e os municpios da RMBH, a
integrao das aes de poltica habitacional e cooperao mtua para a
 273

minimizao do dficit de moradias. (PLANO DE GOVERNO DA FRENTE

BH POPULAR Poltica Urbana e Habitao157, 1992)

Observa-se, assim, pelas propostas contidas no referido programa de governo, que

a participao da iniciativa privada inserida como forma de viabilizar financeiramente aes
de interesse pblico com destaque para o problema habitacional , trabalhando no sentido
da inverso de prioridades, objetivo principal do governo recm empossado na capital
mineira. Pode-se dizer que a parceria pblico-privada, como instrumento de planejamento,
parece ter sido inserida no discurso poltico em Belo Horizonte como forma de aliviar o poder
pblico do nus financeiro de viabilizar programas e projetos de interesse coletivo. Assim,
recursos da iniciativa privada, provenientes de interessados nas diferentes formas de
interveno urbana j que, de alguma maneira, se beneficiariam delas , seriam utilizados,
sob a ao reguladora do poder pblico, na efetivao de projetos de interesse coletivo que
buscariam promover o direito cidade.
A seguir, analisaremos as iniciativas de adoo da parceria pblico-privada
como instrumento de planejamento em Belo Horizonte a partir do governo Patrus Ananias
utilizando como referncia as propostas de regulamentao legal de instrumentos pautados
pelo princpio da parceria bem como o discurso que busca justificar sua adoo no municpio.
interessante ressaltar que a trajetria de adoo de novos instrumentos de
poltica urbana em Belo Horizonte ser influenciada pelas discusses que aconteciam, na
mesma poca, em mbito nacional. Assim, a evoluo da aplicao da parceria pblico-
privada como instrumento de planejamento sofreria, em Belo Horizonte, influncia de
propostas que estavam sendo discutidas em outros estados (como o caso de So Paulo) e na
capital federal, como veremos adiante.

4.2.4. Operaes urbanas em BH: da primeira proposta PL n. 252/1993

minuta do Plano Diretor: a proposta do Executivo e os debates sobre os novos
instrumentos de planejamento

A tentativa de implementao do solo criado em alguns municpios, como So

Paulo e Belo Horizonte, foi interrompida pelo argumento de que sua aplicao deveria

157
Texto do arquivo pessoal de Jupira Gomes de Mendona.
 274

aguardar regulamentao federal, sob pena de ser considerada inconstitucional a proposta de

limitao do direito de construir a determinadas propriedades urbanas.
Em meio s discusses para sua adoo, ocorridas na instncia federal a partir da
aprovao da Constituio de 1988, e diante da impossibilidade de sua aplicao, outros
instrumentos comearam a se destacar como possveis fontes de recursos privados aplicveis
a intervenes de interesse da coletividade, como a operao urbana, por exemplo. Como
vimos anteriormente, esse instrumento seria apresentado em 1989, quando foi includo em um
projeto de lei federal de autoria da ento deputada Lourdinha Savignon. Alm dele, a
requisio urbanstica e a reurbanizao consorciada tambm foram apresentadas como
possibilidades de cooperao entre o poder pblico e agentes privados na viabilizao de
planos e projetos de interesse coletivo.
A operao urbana seria o instrumento jurdico que viabilizaria as
transformaes urbansticas e estruturais na cidade, por meio de lei especfica, envolvendo
recursos da iniciativa privada e sendo coordenado pelo poder pblico municipal. As propostas
de sua aplicao deveriam, inclusive, contemplar reas para a implantao de habitao de
interesse social, ressaltando a finalidade de sua adoo a parceria entre os agentes pblico e
privado se justificaria pelo cumprimento de interesses sociais coletivos.
Tal instrumento, conforme apresentado em Projetos de Lei em 1989 e 1990, foi
endossado pelo Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) como vimos no captulo 3. Os
relatrios produzidos pelo FNRU inspiraram muitos municpios a aplicarem instrumentos
alternativos para a promoo do direito cidade, especialmente aqueles que, durante os anos
1990, estiveram sob o governo de partidos de frente de esquerda (ou ditos democrtico-
populares), como foi o caso de Belo Horizonte.
Assim, como instrumento de planejamento, a parceria pblico-privada se
justificava pela possibilidade de se efetivar projetos de interesse coletivo que promovessem o
direito cidade, objetivo perseguido pelo governo de Patrus Ananias, associado diretriz de
inverso de prioridades. Buscaremos verificar, nesta parte do trabalho, como a proposta de
parceria entre os agentes pblicos e privados com nfase na operao urbana foi
viabilizada no Plano Diretor de Belo Horizonte, para, posteriormente (captulo 5), analisarmos
os conflitos de interesses e os embates polticos que permeiam a aplicao do instrumento.

* * *
 275

A primeira proposta explcita de utilizao de instrumentos pautados pela

parceria pblico-privada em Belo Horizonte, aps as tentativas frustradas do Plano Diretor
BH 2010 e do PL n. 441/90, pode ser considerada o Projeto de Lei n. 252, apresentado
(tambm) pela vereadora Neusinha Santos em 1993. Este projeto buscava instituir no
municpio em uma proposta de lei especfica e desvinculada do Plano Diretor o
instrumento das operaes urbanas, considerando a impossibilidade de aplicao do solo
criado (BELO HORIZONTE, PL n. 252/93)158.
Em 1993, a referida vereadora passou a participar do FNRU (conforme j
mencionado). Tal participao influenciaria sua atuao na poltica urbana municipal,
trazendo para Belo Horizonte temas e propostas que estavam sendo discutidos nacionalmente
pelo Frum. No mesmo ano, o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, em tramitao no
Congresso, j contemplava o instrumento da operao urbana, fruto de emendas ao PL n.
5.877/1990 proposto pelo Senador Pompeu de Sousa (conforme vimos anteriormente), o que
teria contribudo para que Neusinha Santos apresentasse uma proposta de aplicao do
instrumento em Belo Horizonte159.
Na justificativa que acompanha o PL, destacada a funo da operao urbana
como um instrumento moderno de implantao de projetos urbansticos, buscando atuar
no sobre aspectos isolados o sistema virio, a habitao, o uso do solo mas configurar
sobre uma rea especfica um conjunto de aes articuladas que promovam uma efetiva
reestruturao e melhoria da mesma. De fato, essa era a proposta do instrumento naquele
momento: efetivar intervenes articuladas do ponto de vista urbanstico, capazes de
promover a reestruturao do sistema virio, o reordenamento de espaos pblicos, a
regularizao de terrenos e edificaes, etc., levando em conta as possibilidades de
modificao dos padres de uso e ocupao do solo. Isso porque, para atrair a participao da
iniciativa privada, diversos mecanismos deveriam ser propostos, como acrscimos de rea
construda, mudanas de zoneamento, transferncias de potenciais construtivos etc.,
condicionados ao fornecimento de contrapartidas para a coletividade na forma de recursos a
serem aplicados nas prprias obras urbansticas viabilizadoras dos acrscimos de rea
construda ou na forma de participao direta na implantao destas obras. Trata-se, na

158
Projeto de lei obtido na Cmara de Vereadores, em pesquisa feita pela autora desta tese na documentao
sobre operaes urbanas existente no Legislativo municipal.
159
Afirmao de lcio Geraldo Fernandes Assessor Parlamentar da vereadora Neusinha Santos (em 2008) e
que a acompanha na trajetria poltica desde 1989 em entrevista concedida autora desta pesquisa no dia
17/12/2008. A informao foi confirmada pela prpria Neusinha Santos, em resposta entrevista concedida, por
escrito, autora desta tese.
 276

verdade, da aplicao do princpio do solo criado sob nova roupagem: a operao urbana
assume a uma dimenso redistributiva (com uma funo indireta de arrecadao),
requerendo a participao de recursos privados para viabilizar transformaes urbansticas de
interesse coletivo. A funo indireta de arrecadao se explica pelo fato de que, por meio
deste instrumento, no h propriamente a venda de potencial construtivo pelo poder pblico,
com repasse direto de recursos para este agente que poderia utiliz-los para diferentes
finalidades, como a produo de moradias de interesse social ou a regularizao de
assentamentos irregulares. No caso das operaes urbanas h uma troca: o parceiro
particular fornece recursos para viabilizar uma transformao urbanstica de interesse coletivo
e, como contrapartida, adquire benefcios construtivos que ele no obteria pela simples
aplicao da legislao de uso e ocupao do solo.
Assim, observa-se que a implantao da operao urbana, segundo o PL n.
252/93, seria uma tentativa de se instituir um mecanismo inovador, capaz de utilizar recursos
de diversas fontes para a execuo de intervenes urbanas de interesse da coletividade,
devendo os recursos ser manejados exclusivamente para cumprir as finalidades urbansticas
previstas na respectiva operao. Seu objetivo seria aliviar o poder pblico do pesado nus
financeiro das intervenes urbanas de maior vulto, distribuindo-o de forma mais equnime
entre os interessados e beneficiados pela mesma. Observa-se que, em Belo Horizonte, como
em So Paulo, o instrumento pensado com carter redistributivista, viabilizando, ao mesmo
tempo, benefcios coletivos e privados160. Segue a definio do instrumento conforme
proposta do PL n. 252/93:

Art. 1 Considera-se como operao urbana o conjunto integrado de intervenes,

em rea previamente delimitada, coordenadas pelo poder pblico municipal,
podendo contar com a participao da iniciativa privada e de outros agentes pblicos
das esferas estadual ou federal, envolvendo, entre outras, uma ou mais das seguintes
aes:
I. tratamento urbanstico de reas pblicas;
II. abertura de vias ou melhorias no sistema virio;
III. implantao de programa ou projeto habitacional de interesse social;
IV. modificao nos padres de uso e de ocupao do solo;
V. regularizao de edificaes ou terrenos;
VI. implantao de equipamentos pblicos.
(Projeto de Lei n. 252/1993)

160
Nota-se que a idia de redistribuir os nus e os benefcios do processo de urbanizao prope que
intervenes pblicas (que antes eram promovidas exclusivamente com recursos pblicos) sejam viabilizadas
com recursos pblicos e privados, considerando que tanto a coletividade quanto os parceiros particulares iro
delas se beneficiar.
 277

O conceito atribudo operao urbana nesse projeto de lei, que no foi

aprovado, ser reproduzido em outras propostas legais, especialmente quando das discusses
do Plano Diretor municipal.
importante salientar que este PL no exclui a participao de outras instncias
de governo estadual e federal na parceria. Como a idia atrair recursos de outras fontes,
so bem-vindas tanto a iniciativa privada como o poder pblico de outras esferas de governo.
O instrumento seria aplicado a partir de lei de iniciativa do Executivo a ser
aprovada no Legislativo, na qual deveriam ser indicados: o permetro da operao; sua
finalidade; o plano urbanstico da rea; os procedimentos de natureza econmica,
administrativa e urbanstica para atingir as finalidades pretendidas; as modificaes nos
padres de uso e ocupao do solo art. 2 do PL. Veremos que a proposta contida nesse
artigo muito parecida com a redao por fim aprovada, em 1996, quando o instrumento
institudo no Plano Diretor municipal (Art. 67 da Lei n. 7.165/96), sendo acrescentado
apenas o prazo de vigncia da operao.
Deve-se ressaltar que o instrumento da transferncia do direito de construir
pensado, de acordo com o PL n. 252/93, de forma articulada com a operao urbana,
permitindo a transferncia de potencial construtivo no permetro da operao, o que pode
facilitar a viabilizao das intervenes, j que: 1) evita-se a desapropriao ao permitir-se a
transferncia de potencial construtivo; e 2) reas privadas podem ser passadas para o domnio
pblico por meio desse instrumento (art. 3 do PL). Ressalta-se que a transferncia seria
possvel de um local para outro dentro do permetro da Operao (caput do art. 3 do PL).
O PL n. 252/93 estabelece ainda procedimentos para a operacionalizao do
instrumento, como formas de pagamento, cobrana, aplicao dos recursos, valores a serem
considerados nas negociaes, etc.
Como vimos, esse projeto de lei no foi aprovado, principalmente pelo fato de
propor a utilizao da operao urbana desvinculada de uma proposta de Plano Diretor
municipal. Segundo lcio Fernandes161, naquela poca, qualquer proposta de instrumento
urbanstico em lei especfica (ou avulso), desvinculado de um plano da cidade, era
barrada sob tal argumento162. Regras mnimas para a aplicao da operao urbana (e

161
Assessor parlamentar da vereadora Neusinha Santos (em 2008), em entrevista realizada no dia 17/12/2008.
162
A nica exceo talvez tenha sido a Lei n. 6.706/94, de autoria da vereadora Neusinha Santos, que
regulamentou a transferncia do direito de construir em Belo Horizonte. Entretanto, essa lei sofreria duras
crticas especialmente por permitir a aplicao do instrumento tambm em imveis pblicos mesmo aps
 278

talvez as reas de aplicao do instrumento) deveriam ser previamente identificadas pelo

Plano, inviabilizando sua aprovao de forma isolada. Assim, a elaborao de um Plano
Diretor tornou-se imprescindvel para a promoo de uma nova forma de ordenamento do
espao urbano, mais justa e inclusiva, conforme objetivava o governo municipal daquele
perodo.
As discusses para a elaborao do Plano Diretor municipal tiveram incio em
1994. Para isso, um documento bsico, contendo uma leitura preliminar da realidade da
cidade, foi elaborado objetivando subsidiar os debates. Os Estudos Bsicos foram ento
publicados pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte em 1995 (aps servir como subsdio
a debates ocorridos internamente). Com essa leitura da cidade em mos, foi realizado um
seminrio interno na Prefeitura nos dias 03 e 04 de fevereiro de 1994 buscando discutir os
rumos do crescimento urbano e as formas de ordenamento territorial. A partir da teve incio
todo o processo de discusso dos princpios do Plano Diretor (PD) e de sua elaborao.
Para ilustrar esse processo, analisamos 2 (duas) minutas do projeto de Plano
Diretor de Belo Horizonte: uma, sem data, provavelmente do final de 1994163, contendo
tambm propostas de regulamentao da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, que
no chegou a ser enviada ao Legislativo; e outra, representada pela proposta do Executivo
enviada Cmara em 1995, contendo o Projeto de Lei do Plano Diretor (PL n 314/95) e o
Projeto da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo (PL n 315/95). Nosso objetivo foi
verificar como evoluram as discusses para a implementao do instrumento da operao
urbana em Belo Horizonte. J sabemos, portanto, as razes que motivaram sua insero como
um instrumento de planejamento na cidade164. Buscamos agora verificar, a partir da anlise

aprovada, sendo revogada em 1996 quando o instrumento da TDC foi inserido no Plano Diretor com nova
proposta de aplicao restrito a imveis privados.
163
Texto no publicado, sobre a memria de elaborao do Plano Diretor municipal arquivo pessoal de Jupira
Gomes de Mendona.
164
Vale destacar que, alm das razes anteriormente apontadas para sua efetivao em Belo Horizonte, outro
fator pode ter contribudo para o consenso que ser firmado em torno do instrumento at sua aprovao no Plano
Diretor, em 1996: o fato de o municpio adotar, no perodo entre 1993 e 1996, algumas formas de negociao
urbana para viabilizar negcios privados. Essas negociaes eram geralmente realizadas por processo
administrativo no Executivo, sendo efetivadas por autorizao do prefeito. Em geral, essas experincias
envolveram transferncia de potencial construtivo de um imvel para outro, ou concentrao de potencial
construtivo em um imvel para preservao de outro, ou ainda concesso especial de uso (para atividades
diversas, e no para moradia) e doao de terrenos para a prefeitura. Dentre as experincias de negociaes
urbanas, citamos as seguintes reas envolvidas: Praa Rosinha Cadar (preservao de rea em troca de
concentrao total de potencial construtivo); Parque Mata das Borboletas (preservao de rea e doao da
mesma prefeitura em troca da permisso de exercer todo o potencial construtivo da rea em um s lote);
Parque da Matinha, na Av. Jos Cndido da Silveira (mesmo motivo anterior); Preservao de edificao de
valor histrico-cultural na Serra (concesso especial de uso PBH e preservao da edificao em troca da
permisso de exercer todo o potencial construtivo da rea em empreendimento residencial privado). Lembramos
 279

das propostas legais, a forma como o instrumento foi de fato efetivado e as mudanas que
ocorreram at sua aprovao.
A primeira minuta aqui analisada (1994), ao especificar os Princpios
Fundamentais do Plano Diretor (Ttulo I), confere a ele o carter de instrumento que procura
certo consenso nas formas de produo do espao, fugindo tradio dos instrumentos de
planejamento que se pautavam por restries ao privada ou individual. Nesta proposta
legal, binmios como pblico e privado, controle e promoo, custos e benefcios,
seriam responsveis por conferir ao Plano um carter diferenciado de atuao do poder
pblico sobre a regulao das aes privadas no espao urbano. Essa caracterstica se manter
at a aprovao desse instrumento bsico da poltica urbana em Belo Horizonte, o que
demonstra uma tentativa de atender aos diferentes interesses em geral conflitantes
atuantes nas formas de ocupao e apropriao do espao urbano.
No que se refere ao ordenamento territorial (Ttulo II da proposta), a minuta
contempla uma estruturao urbana definida pela adoo de macrozoneamentos e de alguns
microzoneamentos chamados de reas de Diretrizes Especiais que buscariam redirecionar o
adensamento na cidade, estimulando a ocupao de reas subutilizadas e restringindo-a em
outras. O controle da ocupao e do adensamento seria definido por parmetros urbansticos
(coeficiente de aproveitamento, quota de terreno por unidade residencial, taxa de ocupao,
gabarito165, taxa de permeabilizao e afastamentos), importantes para direcionar a atuao
dos construtores imobilirios. No que se refere distribuio de atividades na cidade, foi
proposta a sua flexibilizao, assegurando a multiplicidade de usos em diferentes regies da
cidade, sugesto que caminhava no sentido de viabilizar o acesso da populao cidade.
Ainda no que se refere ao ordenamento territorial, so propostos instrumentos de
poltica urbana que atuariam como meios ou ferramentas integrados para permitir ao poder
pblico atuar de forma consensual, conforme explicitado no captulo 4 da minuta. Dentre os
instrumentos propostos, citam-se: a concesso do direito de criar o solo166, a transferncia

que poca no existia instrumento na legislao municipal que permitisse legalmente tais negociaes.
(Informaes obtida por meio de entrevistas realizadas pela autora desta tese com representantes da Prefeitura de
Belo Horizonte e do setor imobilirio nos dias 25/09/09 e 20/10/09).
165
Gabarito significa a definio da altura mxima das edificaes.
166
O solo criado, inserido nos artigos 27 a 29 da minuta, era proposto para aplicao, em Zona de Adensamento
Preferencial (ZAP) e Zona Central (ZC), de forma onerosa; e no Hipercentro (ZHIP), para uso residencial, de
forma gratuita. Os recursos advindos da compra de potenciais adicionais de construo seriam destinados a um
Fundo Municipal de Habitao, conferindo ao instrumento um carter redistributivista com funo de
arrecadao.
 280

do direito de construir167, o parcelamento e edificao compulsrios168, o consrcio

imobilirio, a operao urbana e a quota de terreno por unidade habitacional,
equivocadamente inserida neste captulo, j que se trata de um parmetro urbanstico. Deve-se
lembrar que, ao se instituir tais instrumentos, altera-se o papel do agente pblico que, de
simples regulador da atuao do mercado, passa a coordenador e promotor, via regulao
urbana, do direito cidade. O instrumento de regulao ora analisado (proposta de Plano
Diretor) evidencia, assim, o conflito de interesses existente no mbito do prprio Estado,
servindo tanto aos interesses do capital imobilirio quanto para tentar viabilizar o direito
cidade. Ressalta-se o fato de que, ao ser implementado em uma gesto democrtica, essa
proposta de Plano Diretor abre espao para que diferentes interesses entrem em cena,
inclusive aqueles do setor imobilirio, em geral contrrios implementao de propostas que
venham a limitar o direito de construir. Assim, essa primeira minuta explicita uma tentativa
de buscar o consenso, por meio da proposta de diferentes instrumentos, no atendimento aos
diferentes interesses em jogo no processo de produo do espao.
No que se refere implementao da parceria pblico-privada, o consrcio
imobilirio (proposto pelos artigos 37 a 39 da minuta) e a operao urbana (art. 40 a 42)
explicitam a tentativa de adot-la como instrumento de planejamento urbano. O primeiro
prope a parceria como forma de viabilizar parcelamentos de interesse social em reas
definidas como ZEIS-2, reservadas para a promoo de habitao para o segmento de baixa
renda da sociedade. J a operao urbana teria funo semelhante que lhe foi conferida
anteriormente no Projeto de Lei n. 252/93: viabilizar planos e projetos urbansticos de
interesse pblico por meio da parceria com agentes privados, conforme dispe a redao
abaixo transcrita:

Art. 40 Operao urbana ou Projeto Urbanstico Especial o conjunto integrado

de intervenes realizadas em perodo determinado, pelo poder pblico municipal,
em parceria com a iniciativa privada ou outras instncias de governo com o objetivo
de viabilizar projetos em reas especiais previamente delimitadas e situadas em
locais estratgicos do Municpio e definido por lei, envolvendo, entre outras
aes:
I. tratamento urbanstico de reas pblicas;
II. abertura de vias ou melhorias no sistema virio;
III. implantao de programa habitacional de interesse social;
IV. modificao de parmetros construtivos, de posturas, de uso e de
ocupao do solo;

167
Instrumento inserido pelos artigos 32 ao 35 da minuta com o objetivo de incentivar a preservao de imveis
de interesse pblico, seja por sua importncia ambiental ou histrico-cultural.
168
Esses instrumentos objetivam combater a especulao imobiliria, forando a ocupao de reas bem servidas
de infra-estrutura e passveis de ocupao e adensamento. So propostos pelo artigo 36 da minuta.
 281

V. regularizao de edificaes ou terrenos;

VI. implantao de equipamentos pblicos;
VII. proteo do patrimnio cultural;
VIII. proteo ambiental;
IX. reurbanizao;
X. fomento de atividades econmicas.
Art. 41 Os projetos urbansticos especiais sero geridos por um Comit de Gesto,
designado pelo Prefeito Municipal, que contar com a participao de representantes
dos agentes envolvidos.
Art. 42 A Lei de Uso e Ocupao do Solo regulamentar a aplicao dos
Instrumentos de Poltica Urbana institudos nessa lei. (Minuta de Plano Diretor,
1994, grifo nosso)

Nota-se que o inciso IV parece contrariar todos os outros definidos no art. 40,
uma vez que ele representa mais um meio uma ferramenta de viabilizar a operao
urbana na verdade, um benefcio para atrair a iniciativa privada do que uma finalidade de
interesse pblico o que deveria caracterizar a elaborao do instrumento. Ressalta-se ainda o
fato de o instrumento ser proposto para reas estratgicas do municpio que deveriam ser
previamente definidas exigncia que posteriormente foi retirada, quando da aprovao do
Plano, em 1996.
A operao urbana tambm aparece no Ttulo III da minuta, no qual so
propostas diretrizes para as polticas setoriais, incluindo a dinamizao econmica, os
programas sociais e os marcos da ao pblica, seja no incentivo a centros e centralidades,
seja no respeito cidadania, ao meio ambiente e memria coletiva. O instrumento citado
como uma das formas alternativas a serem adotadas para viabilizar a Poltica Habitacional no
municpio (art. 81):

Art. 81 Na implementao dos programas habitacionais podero ser utilizados os

seguintes instrumentos urbansticos, entre outros:
I. parcelamento e edificao compulsrios;
II. transferncia do direito de construir;
III.consrcio imobilirio;
IV.operaes urbanas. (Minuta de Plano Diretor, 1994)

Trata-se de uma medida semelhante denominada Operao de Interesse Social,

adotada na proposta de Plano Diretor de So Paulo, no incio dos anos 1990.
O Ttulo IV Da implementao do Plano Diretor busca traar o desenho
institucional da gesto urbana, delimitando instncias, instrumentos e sujeitos, na perspectiva
de alcanar as metas de participao, descentralizao e sistematizao do planejamento
municipal. Entretanto, conforme disposto na proposta de Plano Diretor de 1994 que no
chegou a ser enviada Cmara , caberia Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo
 282

regulamentar a aplicao dos instrumentos de poltica urbana (captulo 4 da minuta de PD).

Na verdade, essa proposta de regulamentao detalha a aplicao dos instrumentos, repetindo,
muitas vezes, o texto do Plano Diretor.
No que se refere regulamentao da operao urbana (art. 102 a 108 da
minuta), dada nfase ao fato de que a modificao de parmetros urbansticos dever gerar
contrapartidas ao poder pblico, e que os recursos provenientes da operao devero ser
aplicados no prprio projeto, sendo que recursos excedentes sero destinados ao Fundo
Municipal de Habitao Popular (art. 107). Nota-se certa semelhana entre esta proposta e
aquela contida no projeto de Plano Diretor de So Paulo elaborado na gesto Luiza Erundina.
Isso porque, como vimos anteriormente, a proposta paulistana serviu de modelo para muitos
municpios que, durante os anos 1990, discutiam seus Planos Diretores. Por conter princpios
redistributivistas e primar pela inverso de prioridades, a proposta de So Paulo acabou
caindo como uma luva para a gesto Patrus Ananias, servindo como exemplo para o
cumprimento de seus objetivos. Alm disso, muitos dos contedos propostos quando da
regulamentao de alguns dos instrumentos de poltica urbana contidos no projeto do Plano
paulistano foram endossados tambm pelo Frum Nacional da Reforma Urbana, responsvel
pelo acompanhamento da implementao desses novos instrumentos tanto em nvel federal
quanto pelos municpios Frum do qual faziam parte os vereadores Joo Bosco Senra e
Neusinha Santos.
Essa primeira minuta de Plano Diretor seria debatida e alterada at se consolidar
nos Projetos de Lei n. 314/95 e 315/95, encaminhados pelo Executivo Cmara Legislativa
em 1995 para aprovao. Poucas alteraes ocorreram com relao proposta anterior, a
maioria constituindo-se em mudanas formais e alguns detalhamentos.
Com relao s alteraes propostas naqueles PLs para os novos instrumentos de
poltica urbana, destacam-se:

a denominao de solo criado foi modificada para outorga onerosa,

alterando-se tambm as reas alvo de aplicao do instrumento: somente as
Zonas de Adensamento Preferencial (ZAP), conforme texto do PL. As ZCs
(em especial a Zona Central de BH), reas alvo de atuao do capital
imobilirio direcionado aos segmentos de mdia-alta rendas em Belo
Horizonte, foram excludas da cobrana pelo potencial adicional de
 283

construo, explicitando o conflito de interesses e o jogo de poder presentes

nos debates pela aprovao desses instrumentos;
foi includo um captulo Captulo IV sobre o direito de construir,
explicitando-se que o direito de construir inerente ao direito de
propriedade, at o limite estabelecido pelo Coeficiente de Aproveitamento
Bsico do Solo (PL n 314/95, Art. 54), o que nos parece ser uma tentativa
de esclarecimento, contornando questes delicadas, capazes de promover
tenso entre os atores envolvidos no processo.

Quanto aos instrumentos que propem a parceria pblico-privada, eles tambm

sofreriam pequenas alteraes. Destaca-se que, na justificativa que acompanha os referidos
PLs, tais instrumentos so apresentados como meios para recuperar e revitalizar reas
urbanas deterioradas ou estagnadas e assentamentos de interesse social. Foram includos,
para tanto, os instrumentos operaes urbanas e convnio urbanstico de interesse social
semelhante ao consrcio imobilirio contido na minuta de 1994 , que seriam adotados desde
que fosse explicitado o interesse pblico como justificativa para o estabelecimento da
parceria.
A operao urbana proposta pelos artigos 69 ao 74 do projeto de lei, com
destaque para a mudana na conceituao do instrumento, conforme consta do caput do art.
69 abaixo transcrito:

Art. 69 Operao urbana o conjunto integrado de intervenes coordenadas

pelo poder pblico municipal, em perodo determinado, com a participao da
iniciativa privada objetivando viabilizar projetos urbansticos especiais em reas
previamente delimitadas. (Projeto de Lei n. 314/95, grifo nosso)

Observa-se, comparando as duas verses de minuta, que as intervenes objeto da

operao deixam de ser realizadas para serem coordenadas pelo poder pblico. A
proposta tambm enfatiza a parceria com a iniciativa privada, excluindo, nessa nova verso, a
parceria com outras instncias de governo. Nota-se ainda que, conforme o artigo acima
transcrito, no so mais as reas alvo da operao urbana que so especiais, mas os
projetos que passam a ser especiais. Alm disso, retirou-se a concepo de reas
estratgicas, mantendo-se apenas a idia de que as reas deveriam ser previamente
delimitadas. Ao que parece, as mudanas acabaram por conferir maior poder iniciativa
privada, j que sua participao na viabilizao de projetos urbansticos especiais contaria
 284

apenas com a coordenao do poder pblico o que d margem apresentao de

diferentes projetos com amplas propostas de contrapartida de interesse privado.
As finalidades pblicas de aplicao do instrumento aparecem definidas nos
incisos do art. 70, abaixo descritos:

I. tratamento urbanstico de reas pblicas;

II. abertura de vias ou melhorias no sistema virio;
III. implantao de programa habitacional de interesse social;
IV. implantao de equipamentos pblicos;
V. recuperao do patrimnio cultural;
VI. proteo ambiental;
VII. reurbanizao. (Art.70 do Projeto de Lei n. 314/95)

Nota-se que foi retirado o objetivo de fomento a atividades econmicas (contido

na minuta de 1994), finalidade esta que foi absorvida na proposta de algumas reas de
Diretrizes Especiais (ADEs). A regularizao de terrenos e edificaes deveria ser objeto de
lei especfica e no de operao urbana, sendo tambm retirada nessa nova verso. A
modificao de parmetros urbansticos foi retirada das finalidades e aparece no pargrafo 1
do mesmo art. 70, como um meio para viabilizar a implementao do instrumento:

Pargrafo 1 As intervenes de que trata este artigo podero ter como

conseqncia a utilizao temporria de novos parmetros urbansticos,
estabelecidos para a rea delimitada pelo permetro da operao urbana. (Art. 70 do
PL n. 314/95)

Conforme essa proposta enviada Cmara, a regulamentao da operao urbana

se daria por lei especfica (art. 71), no havendo referncia ao instrumento no Projeto de Lei
de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo LPOUS (PL n. 315/95).
Durante o perodo de tramitao no Legislativo, tanto o Projeto de Lei de Plano
Diretor quanto o da LPOUS sofreriam inmeras mudanas, tendo em vista os conflitos de
interesses e o jogo poltico envolvidos na aprovao desses instrumentos legais. Na verdade, a
aprovao de alguns instrumentos de poltica urbana e a reprovao de outros explicitam estes
conflitos, que permearam a discusso e a aprovao de vrios projetos em Belo Horizonte.
Ainda em 1995, o Sindicato da Indstria da Construo Civil de Minas Gerais
SINDUSCON-MG realizaria um Ciclo de Debates para discutir a proposta dos PLs
enviados Cmara. Durante estes encontros, o alvo principal das crticas foi o instrumento do
solo criado. Segundo documento elaborado pelo SINDUSCON-MG para o evento:

[...] o solo criado se transformou em instrumento arrecadador para o poder pblico,

ao invs de se prestar melhoria da qualidade de vida nas reas adensadas ou
 285

adensveis. Da a preocupao em promover a reduo dos coeficientes nas diversas

zonas da cidade, com o objetivo de aumentar o volume de solo criado a ser vendido
no mercado, bem como os valores estabelecidos para essa concesso.
(SINDUSCON-MG, 1995)

De fato, o solo criado foi proposto com carter redistributivo, exercendo, para
isso, uma funo de arrecadao. No entanto, os recursos arrecadados seriam utilizados para
promover melhorias em reas mais carentes, sendo inclusive destinados ao Fundo Municipal
de Habitao. Esse era o objetivo do instrumento (at ento), em Belo Horizonte: arrecadar
para promover habitao para os segmentos sociais de baixa renda. Pela anlise do documento
elaborado, percebe-se que o SINDUSCON-MG classifica o instrumento como simplesmente
arrecadador para desqualific-lo e mascarar o seu verdadeiro objetivo, que redistributivo. O
documento ressalta que o Plano Diretor (PL n. 314/95), ao conferir uma funo
arrecadadora ao solo criado, est desvirtuando o objetivo bsico do instrumento que seria a
aplicao na melhoria da infra-estrutura da rea que seria objeto de adensamento. Ou seja,
o Sindicato quem desvirtua a interpretao do instrumento para tentar adequ-la (a
interpretao) segundo seus interesses, propondo inclusive que os recursos sejam aplicados
nas reas onde o capital imobilirio atua prioritariamente zonas mais centrais.
Outro argumento utilizado pelo SINDUSCON-MG contra o solo criado o fato
de o mesmo promover o aumento do valor de venda do imvel no mercado, a partir de sua
aplicao. A verdade que, na poca, o poder pblico municipal no dispunha de estudos
tcnicos avanados sobre a temtica, capazes de fazer frente aos argumentos apresentados
pelo setor imobilirio. Seguem abaixo algumas solicitaes apresentadas pelo SINDUSCON-
MG:

no reduo de Coeficiente de Aproveitamento (CA) em relao lei vigente,

para posterior acrscimo via solo criado;
reduo do coeficiente nas reas com risco de saturao da infra-estrutura,
mas em nveis compatveis com a disponibilidade da mesma;
o solo criado deveria ser aplicado somente em reas adensveis ou de
adensamento preferencial (ZAP)169;

169
Observa-se que as reas onde o mercado imobilirio voltado aos segmentos de mdia-alta rendas (ZA e
ZCBH) historicamente atua no deveriam ser alvo de aplicao do instrumento. Sobre a produo imobiliria em
Belo Horizonte e sua relao com a regulao urbana, ver Cota e Mol (2008).
 286

o valor da outorga deveria ser proposto levando-se em conta o preo final da

unidade;
os recursos obtidos pelo poder pblico deveriam ser aplicados na melhoria de
infra-estrutura e qualidade de vida nas reas que esto sendo adensadas;
deve-se estabelecer a contribuio de melhoria como forma de melhorar a
infra-estrutura e a qualidade de vida nas reas j adensadas.

O que se pode observar que, sutilmente, o Sindicato desvirtua os objetivos de

aplicao do instrumento, que foi, novamente, alvo de lobbies por parte de seus opositores,
que acabaram se articulando a vereadores para combater sua adoo no municpio170.
De acordo com Torre,

os instrumentos de poltica urbana foram alvo da maior parte das emendas

apresentadas proposta de PD no decorrer de sua tramitao no Legislativo. Isto se
deu em funo de a eles estarem relacionados boa parcela dos limites e das
possibilidades de atuao de segmentos ligados construo civil e ao mercado
imobilirio. (TORRE, 2003, p. 113)

De modo geral, as emendas buscavam potencializar benefcios para a iniciativa

privada por meio da adoo de alguns instrumentos, bem como suprimir aqueles contrrios
aos interesses do setor imobilirio (LAGE, 2008, p. 46).
O fato que o solo criado foi combatido durante os debates pela aprovao do
Plano Diretor, o que resultaria na excluso do instrumento da proposta alterada e aprovada
pela Cmara. Paralelamente a esse fato, o instrumento da operao urbana (baseado na
parceria pblico-privada) parecia alar vos cada vez mais altos nas discusses tanto em
mbito federal como municipal. Por apresentar um carter redistributivo, mas tambm
permitir benefcios construtivos a partir de sua aplicao, a parceria comeou a atrair a
iniciativa privada171, o que se confirmava por algumas tentativas de aplicao da mesma no

170
Vale destacar que, no perodo de tramitao dos projetos de lei do Plano Diretor e da LPOUS, foram
realizadas Audincias Pblicas (internas e externas Cmara) como forma de consulta populao. No entanto,
por terem sido realizadas em horrio comercial, no contaram com a presena significativa de alguns segmentos
da sociedade (especialmente os segmentos de trabalhadores de baixa renda), sendo constante, entretanto, a
participao daqueles ligados ao SINDUSCON e Cmara do Mercado Imobilirio (CMI). Alm disso,
considera-se como obstculo aprovao de instrumentos mais redistributivos o fato da base governista na
Cmara Municipal no contar, poca, com a maioria dos vereadores (LAGE, 2008, p. 43).
171
De fato, o debate em torno da operao urbana que j acontecia em outras cidades e tambm em nvel
nacional contribuiu para que a iniciativa privada comeasse a perceber que poderia tirar algum proveito do
instrumento, viabilizando interesses do setor imobilirio, especialmente. Isso facilitou, posteriormente, a
aprovao do instrumento em Belo Horizonte. (Cf. Neusinha Santos, em resposta entrevista concedida, por
escrito, autora desta tese).
 287

mbito municipal, como, por exemplo, em So Paulo, onde, aps a reviso das Operaes
Interligadas, as operaes urbanas foram adotadas como um dos instrumentos de
planejamento. Nota-se, entretanto, que a adoo do instrumento na capital paulista
exemplificava a perda da motivao redistributivista: como os recursos obtidos (em
contrapartida aos benefcios concedidos ao parceiro privado) no eram destinados aos cofres
pblicos, caberia aos projetos urbansticos viabilizados pela operao apresentar carter
redistributivo, viabilizando intervenes inclusivas, o que de fato no aconteceu.
No caso de Belo Horizonte, a discusso sobre a adoo do instrumento ganharia
fora antes da aprovao do Plano Diretor. Em 1996 (entre os dias 22 e 25 de maio), ocorreu
um seminrio em Belo Horizonte Frum da Cidade , cujo objetivo era discutir A Belo
Horizonte que queremos. Esse encontro pode ter contribudo para algumas alteraes na
redao de instrumentos de poltica urbana. Nele os participantes foram divididos em 4
grupos de trabalho: Desenvolvimento Econmico; Desenvolvimento Sociocultural;
Desenvolvimento Urbano; Financiamento e Parcerias. Observa-se que o tema das parcerias
foi tratado em um grupo especfico, aparecendo tambm, de forma sutil, nas propostas dos
outros grupos especialmente quando estes ressaltam a necessidade de se ampliar conquistas
obtidas a partir da nova relao Estado e sociedade civil, e quando apontam para a
participao popular e parcerias no sentido da construo de um novo espao pblico na
cidade.
O grupo responsvel pelo tema Financiamento da Cidade tinha como debatedor
o senhor Carlos Eduardo Orsini, quela poca consultor do Banco Mundial e de outras
agncias internacionais172. Durante as discusses empreendidas conforme anlise do
documento elaborado a partir dos debates173 , a participao da iniciativa privada aparece de
forma enftica como alternativa para a obteno dos recursos necessrios s intervenes de
interesse coletivo. No que se refere s propostas para aprimorar os recursos prprios do
poder pblico, a utilizao da contribuio de melhoria aventada como fonte tributria
municipal a ser adotada. J com relao utilizao de recursos externos, a participao da
iniciativa privada proposta, considerando-se que a prestao de servios pblicos ou

172
Deve-se ressaltar que, no ms seguinte ao Frum, ocorreria em Istambul, Turquia, a 2 Conferncia Global
para os Assentamentos Humanos (Habitat II), momento em que a parceria entre os agentes pblicos e privados
seria apontada como alternativa para a minimizao da pobreza. No Brasil, esse discurso contribuiria para
reforar o consenso aparente firmado entre aqueles que defendiam os princpios do direito cidade e os que
defendiam a cidade como mercadoria, conforme discutido no captulo 2 desta tese consenso este explicitado
na aprovao do Estatuto da Cidade.
173
Texto no publicado, sobre a memria de elaborao do Plano Diretor municipal arquivo pessoal de Jupira
Gomes de Mendona.
 288

algumas aes pblicas tambm poderiam ser de interesse da iniciativa privada, a exemplo da
promoo de servios e espaos de lazer. O fundamental que haja mecanismos eficientes
de controle social dos ganhos advindos das parcerias (bem como estas se dem em reas de
carter estruturante) (Cf. Relatrio Preliminar dos Grupos de Trabalho, 1996). Como
propostas de desdobramento do Frum da Cidade, o grupo apontou ainda a necessidade de se
definir: 1) modos de atuao entre o setor pblico e a iniciativa privada em obras de carter
estrutural; e 2) critrios e condies mnimas para que a parceria se d de forma transparente e
com retorno social claro, garantindo a participao mais ampla possvel da sociedade civil.
Em agosto de 1996, os projetos de lei do Plano Diretor e da LPOUS municipal
foram aprovados com muitas mudanas, em comparao s verses iniciais enviadas
Cmara, resultando nas Leis n. 7.165/96 e 7.166/96, respectivamente. No texto final do Plano
Diretor, a parceria pblico-privada foi explicitada como instrumento de planejamento, por
meio da operao urbana e do convnio urbanstico de interesse social. Este ltimo, embora
aprovado, no foi aplicado em Belo Horizonte at a presente data.

4.2.5. O texto do Plano Diretor aprovado: Lei n. 7.165/1996 e a parceria

pblico-privada nesse documento.

Idias como funo social da propriedade, justia social, universalizao dos

servios pblicos e preservao ambiental esto contidas nos princpios fundamentais da lei
do Plano Diretor aprovada em Belo Horizonte, em 1996 (Lei n. 7.165/96). Destaca-se o
carter diferenciado desta lei como instrumento de regulao das formas de utilizao do solo
urbano, uma vez que ela prope um equilbrio entre controle e promoo dos interesses
pblicos por meio de novos instrumentos de planejamento, e no apenas restries atuao
privada na produo do espao urbano.
Logo na abertura, ao atribuir ao Plano Diretor a posio de instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento urbano (art. 1), a Lei n. 7.165/96 explicita a preocupao em
ressaltar o respeito aos interesses coletivos (simplesmente reproduziram literalmente o que
est na Constituio Federal). O texto afirma ainda que uma das garantias que o ordenamento
da ocupao e do uso do solo deve oferecer a justa distribuio dos custos e benefcios
decorrentes dos investimentos pblicos (inciso V do art. 4). Mais adiante, a funo social da
propriedade associada ao aproveitamento socialmente justo e racional do solo (inciso I do
 289

pargrafo nico do art. 5). Todavia, ao descrever os objetivos estratgicos para a promoo
do desenvolvimento urbano (art. 7), o texto perde-se em especificidades sem coeso. Neste
artigo, as conexes com as intenes iniciais mostram-se tnues, exceto em um nico inciso
(inciso XVIII), dentre um total de vinte e cinco, que insere a participao popular na gesto
do municpio. Nas diretrizes de poltica urbana (art. 10), a coerncia restabelecida ao ser
enfatizada a importncia do Plano Diretor para a garantia do interesse coletivo e como
mecanismo para evitar a especulao relativa utilizao do espao urbano. Aqui est
presente a opo por um planejamento mais dinmico e ampliado, evitando-se a fragmentao
e o distanciamento da realidade cotidiana. Muitas das incongruncias existentes no texto do
Plano Diretor foram promovidas pelas negociaes com vereadores e setores econmicos
visando a aprovao da lei na Cmara Municipal.
No contedo subseqente, as diretrizes so listadas e agrupadas de modo varivel,
pois ora o elemento agregador a dimenso setorial segurana pblica, sistema virio e
transportes, meio ambiente, saneamento, habitao, dentre outras polticas setoriais , ora
sobressaem as questes territoriais rea central, Pampulha, centros e centralidades, favelas,
dentre outras questes. Nesta parte, as interferncias do processo de negociao para a
aprovao da lei parecem ter sido mais fortes.
Nos artigos referentes aos instrumentos de poltica urbana definidos no Ttulo
IV , encontra-se o principal objeto desse estudo: a operao urbana (art. 65 a 69). Como se
pode constatar, este instrumento de induo do desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001)
passa a ser aplicado em Belo Horizonte antes da aprovao do Estatuto da Cidade. Alm
deste, foram institudos174: a transferncia do direito de construir (art. 60 a 64); o convnio
urbanstico de interesse social (art. 70 a 73); e mecanismos de interveno urbana (art. 74)

174
Embora o instrumento da contribuio de melhoria esteja previsto no Plano Diretor municipal (inciso V do
art. 46 Das Diretrizes de Legislao Tributria), ele no foi definido como instrumento de poltica urbana.
Alm disso, ele no foi ainda adotado no municpio. Segundo Miriam Dolabela (Gerente de Oramento da
Secretaria Adjunta de Oramento da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Informao, em
entrevista autora da pesquisa, no dia 03/12/2008), ele no foi adotado pela dificuldade poltica e legal de
operar o instrumento. H dificuldades para se definir, na maioria das intervenes, seus beneficirios, ou seja,
de quem o poder pblico deve cobrar o tributo. Compartilha, em parte, desta opinio a Assessora Tcnica
Especializada da Secretaria Municipal de Polticas Urbanas, Maria Caldas, conforme entrevista concedida
autora desta pesquisa, no dia 15/09/09. Segundo ela, a aplicao da contribuio de melhoria no um problema
poltico, mas jurdico (de interpretao jurdica de como aplicar o instrumento): h dificuldade de se
estabelecer a forma de cobrana como calcular a mais-valia fundiria que a interveno gerou no imvel? e
de se definir de quem cobrar. Assim, um instrumento importante para a recuperao de valorizaes fundirias
no foi aplicado pela dificuldade de operacionalizao do mesmo.
 290

trata-se na verdade do IPTU progressivo a incidir sobre imveis no edificados que no

pde ser aplicado devido ausncia de lei federal que o regulamentasse175.
Ao todo, foram dedicados cinco artigos s operaes urbanas, que pretendiam
no s instituir o instrumento, mas tambm indicar algumas diretrizes que norteassem as
propostas de sua aplicao. Estas deveriam ser constitudas em lei especfica. Como cada
operao trataria de um caso particular, suas normas tambm deveriam atender s demandas
prprias de determinado local e/ou contexto. Logo no primeiro artigo do captulo direcionado
operao urbana, fica declarada a pretenso de envolver a iniciativa privada nos
investimentos destinados a intervenes na cidade, ou seja, uma tentativa de dividir os nus e
benefcios do processo de urbanizao. Contudo, o Executivo reserva para si o controle da
proposio: a regra tem sido (embora no explcita no texto legal) que apenas este poder pode
apresentar, na Cmara Municipal, projeto de lei sobre a matria, j que ele quem coordena e
negocia a proposta de parceria. Abaixo, segue a redao aprovada contendo o conceito do
instrumento:

Art. 65 - Operao urbana o conjunto integrado de intervenes, com prazo

determinado, coordenadas pelo Executivo, com a participao de entidades da
iniciativa privada, objetivando viabilizar projetos urbansticos especiais em
reas previamente delimitadas.
Pargrafo nico - A operao urbana pode ser proposta ao Executivo por qualquer
cidado ou entidade que nela tenha interesse. (BELO HORIZONTE, 1996a)

Nota-se a semelhana em relao redao proposta pelo Executivo (verso

anteriormente analisada PL n. 314/95), no que se refere funo coordenadora atribuda
ao poder pblico para viabilizar projetos urbansticos especiais com a participao da
iniciativa privada.
No art. 66 so listados os tipos de intervenes que poderiam utilizar o
instrumento, buscando, com isso, sugerir possibilidades, mas sem limit-las. A natureza das
intervenes caracteriza-se por fatores que afetam a estrutura urbana, tais como obras de
melhoria do sistema virio, tratamento urbanstico de reas pblicas, implantao de
equipamentos pblicos, implantao de programa habitacional de interesse social,
recuperao do patrimnio cultural, regularizao fundiria e aes que promovam a proteo

175
Na reviso do Plano Diretor, em 2000, outro item seria equivocadamente inserido no Ttulo IV da lei, que
dispe sobre os instrumentos de poltica urbana: o Captulo V Dos Programas de Revitalizao Urbana (art.
74-A), contendo os objetivos desses programas e ressaltando que, para viabiliz-los, podero ser utilizados, alm
dos instrumentos contidos no Plano Diretor, outros mecanismos a serem criados e vinculados aos projetos
especficos. Esses programas podero tambm envolver, na sua implementao, recursos da iniciativa privada.
 291

ambiental. Se, em um primeiro momento, tem-se a impresso de que a operao urbana

deveria ser aplicada em questes estruturantes ou estratgicas como observado no texto das
minutas que antecederam a lei aprovada , logo se percebe que tudo pode se encaixar nos
detalhes dessas intervenes. Acrescenta-se a isso o fato de que, pelo texto legal, esta lista
pode ser aumentada sem qualquer restrio, j que a mesma apenas exemplifica os tipos de
intervenes que iro caracterizar uma operao urbana. Conclui-se, ento, que a impreciso
dos limites de utilizao do instrumento revela a ignorncia do seu potencial, tanto positivo
quanto negativo.
No artigo 67 define-se o contedo bsico das leis especficas de operaes
urbanas:

Art. 67 - Cada operao urbana deve ser prevista em lei especfica, que estabelecer:
I - o permetro da rea de interveno;
II - a finalidade da interveno proposta;
III - o plano urbanstico para a rea;
IV - os procedimentos de natureza econmica, administrativa e urbanstica
necessrios ao cumprimento das finalidades pretendidas;
V - os parmetros urbansticos locais;
VI - os incentivos fiscais e os outros mecanismos compensatrios previstos
em lei para as entidades da iniciativa privada que participem do projeto ou
para aqueles que por ele sejam prejudicados;
VII - o seu prazo de vigncia. (BELO HORIZONTE, 1996a)

Se, por um lado, a Lei n. 7.165/96 demonstra a preocupao em descrever, de

forma bem detalhada, o contedo da lei especfica (acima definido), que instituir cada
operao urbana, por outro, no h qualquer meno a regras que estabeleam os caminhos
da participao do setor privado; fragilidade que se estende, de forma ainda mais alarmante,
indefinio com relao s contrapartidas. Diante do quadro precrio em que normalmente se
encontra a administrao pblica, uma pequena concesso pode significar uma grande
vantagem. Por isso, tamanha desregulamentao representa a possibilidade de negociaes
perigosas, pois nada garante que as partes tenham participaes efetivamente paritrias, o que
poderia evitar favorecimentos oportunistas a determinados agentes do setor privado.
Com relao proposta de utilizao da transferncia do direito de construir nas
reas de operao urbana, anteriormente introduzida pelo PL n. 252/93, houve uma
alterao: no texto de 1993, seria possvel a transferncia de um local para outro, desde que
dentro do permetro da Operao (caput do art. 3 do PL). J a lei aprovada em 1996
permite a transferncia tambm para fora do permetro da operao, nos casos especficos de
reas privadas passadas para o domnio pblico, conforme art. 68 da Lei n. 7.165/96:
 292

Art. 68 - O potencial construtivo das reas privadas passadas para o domnio pblico
pode ser transferido para outro local, determinado por lei, situado dentro ou fora do
permetro da interveno.

Trata-se de uma medida que visa evitar desapropriaes em intervenes

estruturantes viabilizadas por meio de operao urbana.
J a proposta de utilizao da operao urbana com objetivos redistributivistas
conforme indicava o modo petista de governar, que buscava no instrumento uma alternativa
para viabilizar intervenes urbansticas mais inclusivas ou vinculadas promoo de
habitao de interesse social , estes podem estar comprometidos pela forma como o
instrumento ser utilizado. Isso porque, no tendo funo explcita de arrecadao176, j que
os recursos devem permanecer na rea da operao (art. 69), caber aos projetos viabilizados
pelas operaes urbanas conferirem esse carter, especialmente por meio de intervenes
como aquelas citadas no art. 66, anteriormente analisado. Ainda com relao ao art. 69,
abaixo transcrito, deve-se ressaltar que os recursos provenientes da parceria no so
incorporados ao oramento municipal177:

Art. 69 - Os recursos levantados para a realizao das intervenes somente podem

ser aplicados em aspectos relacionados implantao do projeto relativo operao
urbana.

Essa caracterstica tambm diferencia a operao urbana adotada em Belo

Horizonte das Operaes Interligadas aplicadas em So Paulo, j que naquelas havia
transferncia indireta de recursos por meio de contrapartida em moradias de interesse social
(em outras reas da cidade). Assim, se h na operao urbana investimento de interesse
pblico ou interveno que beneficie a coletividade, isto definido em cada caso, conforme
cada lei especfica. Da o nosso interesse em analisar, no captulo 5, as propostas de operao
urbana aprovadas em Belo Horizonte com base nos critrios definidos no Plano Diretor
municipal.
Assim, o objetivo de utilizao do instrumento para a promoo da inverso de
prioridades parece ter se perdido ao longo da sua trajetria. Mesmo assim, havia a crena,
entre os tcnicos da Prefeitura, de que a operao urbana permitiria ao Executivo viabilizar,
sobretudo, intervenes estruturantes, de grande porte, denominadas no texto aprovado de

176
Funo atribuda ao instrumento da outorga onerosa do direito de construir (solo criado).
177
Informao dada por Miriam Loureiro Dolabela, Gerente de Oramento da Secretaria Adjunta de Oramento
da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Informao de Belo Horizonte, em entrevista concedida
no dia 03/12/2008 autora desta pesquisa.
 293

projetos urbansticos especiais; o problema que muita coisa pode ser viabilizada como
uma interveno especial. Para viabilizar estes projetos, a principal moeda de troca
consiste na permisso de utilizao de parmetros construtivos mais permissivos que os
definidos por lei, mas em acordo com as determinaes da Prefeitura. Em outras palavras, o
setor privado estaria pagando para transgredir, controladamente, a lei, ao esta legitimada
em nome do bem-estar da coletividade. No se percebia, em princpio, que se criava um
mecanismo precrio cuja nobreza apenas poderia ser assegurada diante das boas
intenes de um Poder Executivo e de um Legislativo realmente preocupados com a cidade.
Uma das principais perdas ocorridas no texto aprovado da operao urbana
refere-se supresso da exigncia de um comit de gesto para controle e coordenao das
operaes com a participao da sociedade civil, uma proposta considerada progressista e
que poderia ajudar na efetivao socialmente mais justa dos interesses envolvidos na parceria.
Finalmente, vale alertar que a lei que instituiu o Plano Diretor no determinou as
sanes a serem aplicadas no caso de seu descumprimento. Assim sendo, no h nada que
obrigue o Executivo ou o particular a seguirem rigorosamente as diretrizes expressas no
Plano. A prtica tem mostrado que a convenincia tem sido a regra. Quando o contedo da lei
vai ao encontro das necessidades do momento, ela defendida pelo poder pblico. Do
contrrio, a inobedincia s regras o caminho adotado. Em muitos casos, como em Belo
Horizonte, vale a observao feita por Marcelo Lopes de Souza: essas operaes no
convencem quanto ao interesse da transao para a coletividade (SOUZA, 2006, p. 288).
Deve-se ressaltar, no entanto, que, na capital mineira, ainda nenhuma experincia
foi aplicada seguindo as diretrizes da legislao federal Estatuto da Cidade , especialmente
no que se refere implementao de formas de controle do instrumento com participao da
sociedade civil. Isso quer dizer que, desde a sua aprovao legal ocorrida em 1996, o
instrumento da operao urbana ainda no foi alterado em Belo Horizonte178.

178
De maio a agosto de 2009, foi realizada a 3. Conferncia Municipal de Poltica Urbana, em Belo Horizonte,
momento em que foram discutidas propostas de mudana no Plano Diretor e na Lei de Parcelamento, Ocupao
e Uso do Solo municipais. Com relao temtica das operaes urbanas, foram aprovadas as seguintes
alteraes: 1) incluso das operaes urbanas consorciadas, conforme previsto no Estatuto da Cidade, e
manuteno das operaes urbanas simplificadas, com as mesmas regras previstas na Lei n. 7.165/96 apesar
da mudana do nome do instrumento; 2) previso da possibilidade de utilizao das operaes urbanas para
regularizao de edificaes ou de uso; 3) previso da utilizao de outorga onerosa de potencial construtivo nas
operaes urbanas consorciadas; 4) proposio de operaes urbanas consorciadas em reas ao longo dos
eixos virios prioritrios ou no entorno de projetos pblicos que tragam valorizao imobiliria expressiva; 5)
previso da obrigatoriedade de que toda proposta de operao urbana seja precedida de consulta ao Conselho
Municipal de poltica Urbana COMPUR, antes de ser enviada Cmara Municipal (embora essa j tenha sido
a prtica no municpio, no h essa obrigatoriedade prevista no texto aprovado em 1996) (Disponvel em:
 294

* * *

Segundo Torre (2003), ao analisarmos todo o processo de elaborao e aprovao

do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo em Belo Horizonte,
podemos entend-lo como um processo de negociao e ajustamento poltico entre as foras
participantes, as quais, porm, no se mostraram simtricas. A prpria trajetria de
implementao de instrumentos de planejamento e, em especial, da operao urbana
demonstra que h poderes que buscam desvirtuar mecanismos redistributivistas para
atendimento de interesses privatistas e individuais, o que dificulta a efetivao dos princpios
da reforma urbana e do direito cidade.
Como visto nesta Parte II da tese (captulos 3 e 4), essas observaes podem ser
estendidas anlise nacional, na qual buscamos mostrar a partir da trajetria da luta pela
reforma urbana e pela aprovao do Estatuto da Cidade , os conflitos existentes entre os
agentes que participam do processo de produo do espao urbano.
A anlise realizada neste captulo nos leva a refletir, a partir da adoo explcita
da parceria pblico-privada (no Brasil e nos casos particulares de So Paulo e Belo
Horizonte), sobre o papel do Estado e sua relao com a sociedade nesse processo. O que
momentaneamente podemos concluir que o poder pblico municipal, ao se consolidar como
o principal agente efetuador de novas formas de regulao e orientao do uso e da ocupao
do solo urbano, encontrar diferentes interesses a serem enfrentados; alguns desses, a
exemplo do setor imobilirio, pouco interessados em observar os interesses coletivos. Assim,
mesmo que o Estado busque a promoo da reforma urbana no mbito local (como
abordamos nos casos de So Paulo quando da gesto Luiza Erundina e de Belo Horizonte
a partir do governo Patrus Ananias , outras convenincias mais poderosas acabam
prevalecendo na disputa poltica, mesmo no atual contexto de gesto democrtica. No dizer de
Maricato (2000, p. 181 e 185): estamos no terreno da poltica e no da tcnica. Assim,
entendemos que o Estado, ao exercer o seu papel na promoo de cidades mais justas e
democrticas, encontra obstculos efetivao da inverso de prioridades, considerando-se

<http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/contents.do?evento=conteudo&idConteudo=30232&chPlc=30232&termos
=3a. Conferncia Municipal de Pol-tica Urbana>). Essas propostas foram includas no projeto de lei de
autoria do Executivo enviado Cmara no final daquele ano (PL n. 820/09). Neste projeto de lei, alm das
mudanas referidas, foram indicadas as seguintes reas para operaes urbanas consorciadas: I) reas em
reestruturao no Vetor Norte do municpio; II) o entorno de corredores virios prioritrios; III) o entorno de
corredores de transporte coletivo prioritrios; IV) reas centrais indicadas para operaes urbanas, conforme
disposies do Plano de Requalificao do Hipercentro; V) reas localizadas em um raio de 600m das estaes
de transporte coletivo existentes ou que vierem a ser implantadas (Cf. PL n. 820/09).
 295

que o espao urbano a expresso do embate entre os diferentes interesses existentes na sua
produo.
A reflexo realizada neste captulo e no anterior, a partir da nfase na parceria
pblico-privada como explcito instrumento de planejamento urbano, revelou a dimenso do
conflito existente na produo do espao e na promoo da poltica urbana, tanto no Brasil,
como um todo, como no caso dos municpios analisados. A operao urbana pode ser
considerada uma forma alternativa de atuao do Estado na gesto dos conflitos que
permeiam a cena e os debates relacionados poltica urbana recente. Sob essa tica,
acreditamos que o Estatuto da Cidade pouco contribuir para mudanas no formato deste
instrumento nos dois municpios analisados (So Paulo e Belo Horizonte), j que, enquanto
instrumento de regulao, as operaes urbanas podem ser apropriadas para viabilizar
interesses hegemnicos do setor imobilirio via produo do espao urbano.
Com relao parceria pblico-privada especificamente em Belo Horizonte,
constatamos que a falta de diretrizes legais quanto aos reais interesses pblicos, a ausncia de
um acompanhamento durante a implementao da operao e a falta de representao da
populao diretamente afetada so fatores que podem contribuir para a no efetivao do
eventual carter redistributivo do instrumento o que reforaria o seu papel na viabilizao
de interesses particulares a exemplo daqueles que vem a cidade como mercadoria. Ressalta-
se ainda o dizer de Maricato (2001, p. 96): Nenhum instrumento adequado em si, mas
depende de sua finalidade e operao. No caso belo-horizontino, as finalidades de aplicao
do instrumento, embora genricas, so definidas legalmente, mas sua operao abre espao
para a concesso de vantagens aos interesses particulares. Parece-nos, assim, que a
possibilidade de eficcia social da operao urbana como promotora de benefcios coletivos
essencialmente uma questo poltica. Estamos, com isso, concluindo que no na natureza,
mas na forma como o instrumento vem sendo utilizado que se consolida o seu carter
socialmente benfico ou perverso. Buscaremos comprovar essa concluso a partir da anlise,
a ser realizada no captulo 5, das experincias de operao urbana aprovadas na cidade.
 296

PARTE III A EXPERINCIA DE APLICAO DAS OPERAES

URBANAS COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO URBANO
EM BELO HORIZONTE
 297

CAPTULO 5: A EFETIVAO DA OPERAO URBANA EM BELO

HORIZONTE (1997 2008): A FORMA DE UTILIZAO DO INSTRUMENTO,
INTERESSES ENVOLVIDOS E O PAPEL DO ESTADO NO PROCESSO

Este captulo objetiva analisar a efetivao da parceria pblico-privada como

instrumento de planejamento urbano no caso de Belo Horizonte. O Plano Diretor (Lei n.
7.165/96) aprovado em 1996 como j mencionado no captulo 4 incluiu a operao
urbana entre os instrumentos de poltica urbana possveis de serem adotados no municpio:

[...] um conjunto integrado de intervenes, com prazo determinado, coordenadas

pelo Executivo, com a participao de entidades da iniciativa privada, objetivando
viabilizar projetos urbansticos especiais em reas previamente delimitadas. (Art. 65
da Lei n. 7.165/1996 BELO HORIZONTE, 1996a)

Trata-se de um instrumento que, em princpio, contribuiria para viabilizar

projetos urbansticos especiais, supostamente adequando a ocupao e o uso do solo
urbano funo social da propriedade objetivo definido no inciso I do Art. 3 do Plano
Diretor municipal. Buscaremos neste captulo investigar a forma como a operao urbana
vem sendo utilizada em Belo Horizonte. Constatamos inicialmente que o texto legal permite
que o instrumento seja adequado a diversas situaes e diferentes intenes. Alm disso, o
fato de a operao urbana ser aprovada em Belo Horizonte antes mesmo de ser instituda
pelo Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01) refora a necessidade de atentarmos para suas
especificidades. Ressalta-se que, at o presente momento, ainda no foi aprovado o projeto de
lei que busca adequar o Plano Diretor municipal s disposies da lei federal promulgada em
2001179.
Em geral, justifica-se a adoo da parceria pblico-privada no planejamento
urbano como forma de viabilizar intervenes supostamente de interesse pblico, em um
cenrio de suposta escassez de recursos. Entretanto, o que inicialmente se observa a partir da
experincia das operaes urbanas em Belo Horizonte que o instrumento vem sendo

179
Conforme observado em captulo anterior desta tese, em 2005 foi enviada Cmara Municipal uma minuta
de projeto de lei de reviso do Plano Diretor municipal, conforme recomendaes da 2 Conferncia Municipal
de Poltica Urbana, ocorrida em 2002. At 2009, o projeto no havia sido aprovado, sendo retirado de tramitao
e arquivado. Nesse mesmo ano, foi realizada a 3 Conferncia Municipal de Poltica Urbana, momento em que as
alteraes do Plano Diretor foram novamente colocadas em pauta, incluindo a insero ou alterao de
instrumentos de poltica urbana com base no Estatuto da Cidade. Tais alteraes foram organizadas em nova
minuta de projeto de lei, enviada ao Legislativo no final do ano de 2009. O projeto de lei encontra-se em
tramitao na Cmara de Vereadores (PL n. 820/09). Ele foi aprovado em 1 turno (pelo Legislativo municipal)
em abril/2010 e aguarda a votao em 2 turno.
 298

utilizado para viabilizar empreendimentos pontuais, de forma casustica, e que, em geral,

exigem parmetros mais permissivos que aqueles estabelecidos na legislao de uso e
ocupao do solo. Devemos lembrar que a recepo bem sucedida das propostas de
operaes urbanas pelos municpios est na possibilidade dela representar uma alternativa
para as amarras da legislao modernista/funcionalista, permitindo a flexibilizao de
parmetros de uso e ocupao do solo (MARICATO; FERREIRA, 2002, p. 221). Entretanto,
essa forma institucionalizada que permite negociar potenciais construtivos pode resultar tanto
em retorno positivo para a coletividade objetivo principal que norteia a aplicao do
instrumento quanto em ganhos privados dependendo da forma como ele adotado em
cada localidade. Segundo Maricato e Ferreira (Ibidem, p. 216-217), o carter nocivo ou
benfico do instrumento est em sua formulao e implementao no nvel municipal
antes de mais nada uma questo poltica. Ou seja, entendemos que a forma como a
operao urbana vem sendo aplicada pode colocar em xeque sua funo redistributiva e a
efetivao dos princpios da reforma urbana e do direito cidade. Deve-se ressaltar que o
instrumento discutido e aprovado em canais que contam com a participao popular: no
Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR) e na Cmara de Vereadores para citar o
caso de Belo Horizonte. Se ele democraticamente legitimado e, mesmo assim, viabiliza a
apropriao privada de benefcios, cabe, ento, verificar o processo de sua discusso nesses
canais. Para tanto, procuramos avaliar se os espaos institucionalmente definidos para a
discusso democrtico-participativa da poltica urbana no municpio esto sendo apropriados
por grupos mais poderosos a exemplo do setor imobilirio que procuram viabilizar seus
interesses via intervenes espaciais, garantindo para si lucratividades superiores quelas que
seriam obtidas a partir da simples regulao do uso e da ocupao do solo urbano, por meio
do zoneamento em vigor. Tem-se como hiptese que a atuao do poder pblico, ao conduzir
os debates nos canais de participao seja no Executivo, por meio do COMPUR, seja no
Legislativo, interferindo na forma de tramitao dos projetos de lei na Cmara de Vereadores
, pode contribuir para viabilizar benefcios iniciativa privada, via operao urbana. Alm
disso, o Executivo municipal reforaria sua legitimidade, seja porque utiliza o discurso da
falta de recursos e o interesse pblico para justificar a aplicao do instrumento, seja
porque ele validado nos espaos democrticos de debates sobre a poltica urbana.
Busca-se, neste captulo, analisar as experincias de implementao do
instrumento tanto em termos das finalidades de sua utilizao quanto em relao ao processo
de aprovao da legislao que o viabiliza na forma de projetos urbansticos especiais. A
 299

anlise procurou entender os conflitos que inevitavelmente surgem a partir dos interesses
divergentes dos agentes que produzem o espao urbano ou seja, de um lado, aqueles que se
empenham para a implementao do direito cidade; de outro, aqueles cujo interesse
principal est na apropriao privada da cidade transformada em mercadoria. Com a anlise
desta forma de parceria pblico-privada, adotada como instrumento de planejamento
urbano180 e posta em prtica pelo poder pblico municipal, esperamos avanar no processo de
conhecimento do papel regulatrio do Estado.
De certa forma, tentamos refletir, a partir da experincia de Belo Horizonte, sobre
uma questo j levantada no captulo 2 desta tese: o fato da operao urbana em Belo
Horizonte assumir um duplo papel ser um meio para viabilizar interesses redistributivistas
(que visam o direito cidade), na medida em que propem instituir uma nova lgica de
participao da iniciativa privada na produo do espao, e tambm de renovar as qualidades
espaciais de determinadas reas, viabilizando a reproduo do capital na medida em que
renova as possibilidades de extrao de rendas fundirias via regulao urbanstica. Assim,
tal instrumento pode ser visto como uma estratgia poltica do Estado, destinada a
responder simultaneamente s exigncias da acumulao e sua necessidade prpria de
legitimao poltica, no recente contexto de discusso democrtica sobre a poltica urbana.
Apesar de destacarmos as funes de suporte acumulao e de busca de legitimidade por
parte do Estado (OCONNOR, 1977), reconhecemos que h, na origem da proposio das
operaes urbanas em Belo Horizonte, a inteno da administrao municipal em contribuir
para o processo de inverso de prioridades, que vem sendo perseguido (talvez com algum
retrocesso) desde o primeiro governo (1993-1996) que se diz de base democrtico-popular
conforme mencionamos no captulo 4.
Foram analisadas as 12 (doze) operaes urbanas efetivamente aprovadas por leis
especficas em Belo Horizonte at o final de 2008181. Para tanto, analisamos no somente o
contedo legal das leis de operao urbana aprovadas, mas o processo de discusso das

180
No captulo 1, verificamos que a parceria no algo inovador no planejamento urbano brasileiro e,
particularmente, no de Belo Horizonte. No entanto, considerando-se o contexto ps-Constituio Federal de
1988 e o debate sobre a implementao dos princpios da reforma urbana por meio de novos instrumentos de
planejamento, daremos nfase, no caso de Belo Horizonte, anlise da operao urbana, considerada
explicitamente um mecanismo de parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada que supostamente busca
viabilizar intervenes de interesse da coletividade.
181
Segundo o Plano Diretor de Belo Horizonte, a operao urbana deve ser efetivada por meio de lei especfica.
Entretanto, das doze legislaes aprovadas, duas no seguem essa determinao, sendo incorporadas no texto de
legislaes que alteraram a Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo Municipal: a operao urbana do
Isidoro foi inserida como captulo 5 na Lei n. 8.137/00; e a operao urbana Centros de Comrcio Popular, na
Lei n. 9.058/05.
 300

mesmas nos canais democrticos de participao institudos: o COMPUR e a Cmara de

Vereadores.
Assim, analisamos as atas de reunio do COMPUR, verificando no somente a
composio deste Conselho, mas a participao de cada representante dos diferentes
segmentos sociais nas discusses e deliberaes sobre a temtica da operao urbana. Isso
nos permitiu observar os interesses em disputa, ou a ausncia de participao de determinados
segmentos sociais, bem como a posio do poder pblico nas discusses; e tambm quais so
as finalidades estabelecidas e os argumentos utilizados para a aplicao do instrumento.
Foram tambm realizadas entrevistas (individuais) com integrantes do Conselho, tanto para
satisfazer lacunas e dvidas que surgiram na anlise das atas quanto para permitir a reflexo
crtica dos diferentes agentes sociais.
No que se refere ao processo na Cmara de Vereadores, analisamos o caminho
percorrido pelos Projetos de Lei (PL) de operaes urbanas ali tramitados, por meio de
pareceres emitidos pelas comisses do Legislativo; as interrupes no processo; as emendas
apresentadas; alm das votaes em 1 e 2 turno. Tentamos tambm identificar agentes
envolvidos na tramitao dos PLs, para a realizao de entrevistas capazes de subsidiar nossa
pesquisa. Muitas propostas de aplicao do instrumento de poltica urbana no seguiram os
trmites normais na Cmara, sendo includas na pauta, em algumas votaes (mesmo sem
pareceres), minimizando etapas do debate pblico182. Na anlise desses casos, buscamos
verificar possveis estratgias utilizadas para a tramitao rpida e consensual dos projetos
de lei de operao urbana.
Acreditamos que essas anlises permitiro verificar as dificuldades, as
possibilidades e os limites (tcnicos e polticos) de aplicao do instrumento, bem como
entender as possveis coalizes estabelecidas entre os agentes que atuam na discusso e
deliberao sobre a poltica urbana. Buscamos tambm verificar se essas discusses se
caracterizam por certa apatia poltica (CHAU, 2003) da sociedade civil belo-horizontina,
fato que pode contribuir para o esvaziamento dos canais de participao e permitir que
interesses de determinados segmentos sociais prevaleam no debate, o que resultaria na
consolidao de interesses privatistas na produo do espao, por meio do estabelecimento de
um consenso aparente que supostamente envolveria a aprovao do instrumento.

182
Conforme discutiremos adiante nesse trabalho.
 301

Buscamos ainda, a partir da experincia de adoo da operao urbana em Belo

Horizonte, refletir sobre as seguintes questes: a) qual a motivao para a utilizao desse
instrumento?; b) qual o discurso que viabiliza sua efetivao?; c) quais interesses so de fato
alcanados (coletivos ou particulares)? ; d) o que se apreende com relao ao papel do poder
pblico (e sua relao com a sociedade e o capital imobilirio) a partir da forma como ele
coordena tecnicamente a proposta e conduz sua elaborao e aprovao?
Ao final do captulo, realizamos uma reflexo crtica sobre a forma como o
instrumento vem sendo aplicado em Belo Horizonte, procurando responder a certas perguntas
como: Ser a operao urbana uma forma de fazer frente simultaneamente aos interesses
econmicos e aos princpios da reforma urbana (ou seja, de compatibilizar os interesses do
direito cidade e da cidade-mercadoria, em princpio divergentes)? Com relao ao papel do
Estado, o que essa forma de parceria pblico-privada nos permite concluir: ser a expresso
de um rearranjo da atuao do poder pblico (municipal), via regulao, para viabilizar,
consensualmente, diferentes interesses em um contexto democrtico e, consequentemente,
garantir sua prpria legitimao?

5.1. Operaes Urbanas em Belo Horizonte

5.1.1. As propostas aprovadas

Desde que o instrumento foi institudo pelo Plano Diretor, em 1996, 12 (doze) leis
de operaes urbanas foram aprovadas em Belo Horizonte; porm nem todas foram
efetivadas. O Quadro 3 apresenta uma sntese dessas 12 (doze) propostas, indicando suas
respectivas leis e os interesses pblicos e particulares envolvidos em cada uma delas.
A primeira lei de operao urbana, aprovada em 1997 (Lei n. 7.280/1997),
evidencia o carter de negociao, de troca183, envolvido na aplicao do instrumento:
para solucionar um impasse da Prefeitura, que pretendia transformar uma rea de propriedade
particular (quela poca inserida na Zona Residencial 3 ZR-3) em rea de servio coletivo
(SE-2), recorreu-se ao instrumento recm aprovado184. A operao urbana permitiu

183
Atribumos esse carter de negociao, de troca, s operaes urbanas que foram aplicadas menos com a
funo redistributiva e mais como instrumento de compensao ao agente particular por permitir viabilizar algo
de interesse pblico.
184
Deve-se ressaltar que o projeto de lei de operao urbana tramitou no Legislativo antes do instrumento ser
institudo no Plano Diretor municipal. Por isso, a negociao envolveu caractersticas do zoneamento da Lei
 302

transformar um trecho de via pblica (por desafetao) em imvel de categoria dominial (a

ser cedido para o parceiro privado um motel) e classific-lo como ZR-3, em troca de outra
rea que era objeto de interesse do poder pblico para a instalao de equipamentos coletivos
(ver Figura 1 operao urbana 1). Considerando-se que o terreno que interessava ao
poder pblico possua menor valor que o cedido ao parceiro privado, este se responsabilizou
pela execuo de uma escadaria pblica em rea adjacente propriedade e pelo pagamento de
montante em dinheiro (no valor de R$10.000,00) como forma de compensao. Trata-se de
uma proposta que tramitou no Legislativo antes mesmo da aprovao da lei do Plano Diretor,
e que, por isso, no foi analisada pelo COMPUR, uma vez que esse Conselho somente foi
institudo na referida lei. Entretanto, deve-se ressaltar que foi o interesse do poder pblico em
resolver um problema da lei que motivou tal negociao urbana.
A operao urbana para a construo de estaes de integrao de nibus
previstas no Plano de Reestruturao do Sistema de Transporte Coletivo de Belo Horizonte
(BHBUS)185, tambm foi motivada pelo interesse pblico (Lei n. 7.928/1999). A parceria
pblico-privada foi proposta para a implementao de 9 (nove) estaes de integrao186: ao
parceiro privado caberia o projeto, a construo e a explorao da estrutura empresarial187; j
o poder pblico se encarregaria da operao e do gerenciamento das estaes. A estrutura
empresarial e a correspondente frao de terreno no seriam transferidas ao poder pblico, e a
seleo do parceiro privado se daria por meio de licitao.
A lei estabelece, para cada estao de integrao, o permetro da rea (ver Figura
1 operao urbana 2), o seu plano urbanstico, a adaptao do sistema virio do entorno
e os novos parmetros urbansticos locais. Por meio da anlise do texto aprovado, pudemos
observar que os parmetros definidos no so suficientemente atraentes para que o
empreendedor privado participe da operao o coeficiente de aproveitamento estabelecido
para os projetos no ultrapassa 2,0, sendo que, na maioria dos casos, ele foi definido em 1,7
(o mesmo coeficiente proposto para o zoneamento ZAP Zona de Adensamento Preferencial

n. 4.035/1985 (anterior ao PD), de carter funcionalista. Entretanto, como a aprovao da operao foi posterior
a 1996, o instrumento foi utilizado para viabilizar a proposta.
185
O BHBUS um Plano de Reestruturao do Sistema de Transporte Coletivo de Belo Horizonte proposto no
final do governo Patrus Ananias que, em sintonia com o Plano Diretor, objetiva democratizar as oportunidades
de acesso a todas as atividades urbanas e possibilitar a melhoria da qualidade de vida dos habitantes da cidade.
186
Foram propostas as seguintes estaes de integrao pela lei de operao urbana: Alpio de Melo, Barreiro,
Belvedere, Carlos Luz, Dom Bosco, Pampulha, Salgado Filho, Venda Nova e Waldomiro Lobo (ver Figura 1
operao urbana 2).
187
A estrutura empresarial das estaes poderia ser constituda de reas e edificaes destinadas aos usos
residencial, comercial e de prestao de servios.
 303

, conforme a Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do solo em vigor no municpio). Isso

pode ter contribudo para inviabilizar a efetivao das oito estaes, pois apenas uma a
estao de integrao Barreiro foi efetivada pela lei da operao urbana188. Em 2000, a Lei
n. 7.928/99 foi alterada pela Lei n. 8.067/00, que modificou o prazo de vigncia da
operao urbana, que passou a ser de 5 anos contados a partir da publicao do edital de
licitao de cada estao, e no mais a partir da publicao da lei. Assim, outras estaes de
integrao ainda podero ser viabilizadas por esta operao urbana em Belo Horizonte.

188
Uma outra estao de integrao a estao Vilarinho est sendo viabilizada em Belo Horizonte, porm
no a partir da lei da operao urbana. Trata-se de um projeto da Companhia Brasileira de Trens Urbanos
(CBTU), elaborado segundo os parmetros definidos na Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo (LPOUS)
para o zoneamento da rea. Segundo a CBTU, o projeto do empreendimento (estao + shopping) no utilizou o
potencial mximo de construo permitido pela LPOUS de 1996 para a rea. (Conforme informaes fornecidas
pelo engenheiro-arquiteto da CBTU Pedro Victor Noronha Renault em 30/11/2009 autora).
 QUADRO 3 Operaes urbanas aprovadas no municpio de Belo Horizonte: leis e sntese dos interesses pblicos e particulares envolvidos
GESTO / TTULO DA
GOVERNO OPERAO URBANA
01 Desafetao de trecho de
via pblica, mediante
Clio de Operao Urbana.
Castro
(1 mandato)
02 Operaes Urbanas para
implementao de
estaes de integrao de
nibus do BHBUS.
03 Operao Urbana do
Isidoro
(no lei especfica Cap.
Clio de 5 da Lei n. 8.137/00).
Castro
04 Operao Urbana Casa
(2 mandato)
do Conde de Santa
/ Fernando
Marinha e adjacncias
Pimentel
05 Operao Urbana Vila
Silveira
06 Operao Urbana
Fundao Furtado de
Menezes
07 Operao Urbana do
conjunto arquitetnico da
Avenida Oiapoque.
08 Operao Urbana
"Centros de Comrcio
Popular" (no lei
especfica artigos na Lei
n. 9.058/05)
Fernando 09 Operao Urbana na rea
Pimentel denominada Gleba I da
LEI N. SNTESE DOS INTERESSES PBLICOS E PARTICULARES ENVOLVIDOS
/ANO
Lei n. Finalidade de interesse pblico: recebimento de outro imvel (permuta com a rea objeto da operao) para
7.280/ 1997 implantao de equipamento de uso coletivo, construo de escadaria de acesso entre a rua Oito e Rodovia MG-5, mais
o recebimento do valor de R$10.000,00 para investimento em obras de pavimentao de vias no bairro So Marcos.
Interesse particular: desafetao de via pblica e constituio de imvel de categoria dominial (incorporao da rea
ao Motel Savege no bairro So Marcos).
Lei n. Finalidade de interesse pblico: implementao de estaes de integrao do BHBUS, bem como a operao e o
7.928/1999 gerenciamento pblico destas estaes.
Interesse particular: construo e explorao da estrutura empresarial da obra (que no ser transferida ao poder
pblico).
Lei n. Finalidade de interesse pblico: implantao de sistema virio (construo da via 540) e equipamentos que dotem a
8.137/2000 regio de infra-estrutura necessria ao seu desenvolvimento econmico, ambiental e urbano, e promover uma ocupao
ordenada da rea.
Interesse particular: utilizao de parmetros urbansticos mais permissveis que os do zoneamento vigente (em
especial, maior coeficiente de aproveitamento e menor quota de terreno por unidade habitacional).
Lei n. Finalidade de interesse pblico: preservao do patrimnio edificado e urbano e requalificao da rea.
Interesse particular: aumento de potencial construtivo, desafetao de via e incorporao da rea ao lote, maior
8.240/2001
flexibilidade com relao altura das edificaes.
Lei n. Finalidade de interesse pblico: doao de dois lotes para a Prefeitura, na mesma quadra, para implantao de praa.
8.299/2001 Interesse particular: regularizao de edificao construda em desacordo com os parmetros da Lei n. 7.166/96 (a
construo no atendia s exigncias legais quanto ao afastamento frontal).
Lei n. Finalidade de interesse pblico: viabilizar acesso ao Conjunto Esperana, oferta de habitao para populao de baixa
8.431/2002 renda e implantao de equipamentos sociais.
Interesse particular: parcelamento e ocupao (atualmente limitados pelo zoneamento ZP-1) com parmetros mais
flexveis, tendo em vista a necessidade de ampliao dos espaos ocupados para projetos sociais pela Fundao.
Lei n. Finalidade de interesse pblico: recuperao de bem tombado (antiga Cervejaria Antrtica) na rea central de BH,
8.728/2003 proporcionando a instalao de Centro de Comrcio Popular destinado a abrigar camels oriundos da rea central.
Requalificao da rea do entorno do imvel e implantao de terminal de nibus na Av. Oiapoque.
Interesse particular: aumento de potencial construtivo (de CA=1,0 para 1,8) a ser aplicado na construo de um
Shopping Center no bairro So Pedro, regio da Savassi, e permisso para o mesmo empreendimento adquirir UTDCs
provenientes de imvel tombado (Cervejaria Antrtica).
Lei n. Finalidade de interesse pblico: instalao de boxes nos Centros de Comrcio Popular Tupinambs, Caets, Tocantins
9.058/2005 e Xavante, viabilizando seu posterior aluguel para camels que estariam ocupando o espao pblico municipal.
Interesse particular: permisso para aumento de potencial construtivo em ZP-3, ZA, ZAP e ZCs para 20% acima do
CA permitido pelo zoneamento ( exceo da ZAP, todas as outras no so reas receptoras de UTDCs).
Lei n. Finalidade de interesse pblico: viabilizar rea para habitao de interesse social.
9.065/2005 Interesse particular (da Associao dos Voluntrios do Bairro Guarani ASVOG): regularizao do parcelamento e

GESTO / TTULO DA
GOVERNO OPERAO URBANA
antiga Fazenda Capito
Eduardo.
10 Operao Urbana do
Edifcio-Sede do Tribunal
de Justia do Estado de
Minas Gerais.
11 Operao Urbana do
Parque Linear Bulevar
Andradas
12 Operao Urbana da
Assemblia Legislativa do
Estado de Minas Gerais.
Fonte: Leis n. 7.280/ 1997, n. 7.928/1999, n. 8.137/00, n. 8.240/01, n. 8.299/01, n. 8.431/02, n. 8.728/03, n. 9.058/05, n. 9.065/05, n9.366/07, n9.568/08, n9.679/08.
Elaborao: Daniela Abritta Cota.
305
LEI N. SNTESE DOS INTERESSES PBLICOS E PARTICULARES ENVOLVIDOS
/ANO
assentamento de famlias carentes, por meio do reordenamento das reas passveis de ocupao (de propriedade da
ASVOG), o que implicaria em flexibilizar parmetros urbansticos.
Lei n Finalidade de interesse pblico: restaurao de imvel tombado, definio de uso coletivo para o mesmo (restaurante),
9.366/2007 requalificao do entorno com implantao de praa de uso pblico na rea do projeto.
Interesse particular (do Estado): concentrao, em um nico local, de todas as atividades pertinentes prestao de
servios jurisdicionais. Isso requer aumento do potencial construtivo de 3,0 para 4,6 e permisso para instalao de
atividade no admitida no local ( poca), conforme Lei n. 7.165/96. Solicitao de adoo da proporo de 1 vaga de
carga e descarga para cada 4.000m, ao invs de 1 vaga para cada 3.000m.
Lei n Finalidade de interesse pblico: viabilizar intervenes de melhoria no espao pblico da rea adjacente ao
9.568/2008 empreendimento proposto. Fazer parceria para realizao de projeto social (oferecer escolinhas de futebol para as
crianas do entorno).
Interesse particular: aumento de potencial construtivo para viabilizar Shopping Amrica (passar CA de 1,7 para 2,7;
taxa de permeabilidade de 20% para 8%) e permisso para efetivar 60% da exigncia de rea permevel na rea do
Parque Linear Bulevar Andradas.
Lei n Finalidade de interesse pblico: recuperao e manuteno de reas pblicas correspondentes Praa Carlos Chagas.
9.679/2008 Reduo do n. de veculos nas ruas e conseqente melhoria do trnsito no entorno.
Interesse particular (do Estado): permisso para alterao do limite da ADE Residencial Central, com vistas a
viabilizar a construo de edifcio anexo ALMG, e permisso para utilizar o subsolo (parte) da praa Carlos Chagas
para a construo de estacionamento.
 A operao urbana do Isidoro (Cap. 5 da Lei n. 8.137/2000) uma tentativa do
poder pblico de promover a ocupao ordenada da Regio do Isidoro, rea localizada no
vetor norte do municpio e ainda no parcelada (ver Figura 1 operao urbana 3). As
caractersticas da ocupao de seu entorno majoritariamente ocupado irregularmente por
populao de baixa renda , associadas s condies ambientais e de preservao da rea189,
contriburam para que a operao urbana fosse adotada como tentativa de associar o desejo
dos proprietrios interessados em viabiliz-la como produto imobilirio ao interesse
pblico de viabilizar a infra-estrutura necessria ao seu desenvolvimento econmico,
ambiental e urbano, de forma sustentvel (Cf. caput do Art. 114 da Lei n. 8.137/00). Assim,
seriam concedidos aos proprietrios da rea parmetros mais permissivos de parcelamento e
ocupao190, em troca da implantao de parques municipais (a serem transferidos ao domnio
pblico) e da construo de trecho de uma via de ligao regional (Via 540, que ligaria a
Avenida Cristiano Machado via de acesso ao aeroporto de Confins MG-020 estrada
para Santa Luzia), conforme plano urbanstico da regio. Entretanto, a lei de operao urbana
foi aprovada sem que houvesse um acordo prvio entre os interesses pblicos e particulares
envolvidos; ou seja, no havia garantia de que a parceria fosse efetivada. O resultado foi que
o prazo da operao 6 (seis) anos findou sem que as intervenes fossem concretizadas.
Nesse perodo, apenas um dos proprietrios da rea se mostrou interessado na operao, o que
inviabilizou a construo da via prevista como contrapartida ao interesse pblico (LAGE,
2008, p. 64). Alm disso, deve-se ressaltar que, diferentemente do que vem ocorrendo, por
exemplo, em So Paulo, o poder pblico no se mobilizou para criar as condies necessrias
para a atrao do parceiro privado; ou seja, no houve investimentos pblicos que
funcionassem como ncora capaz de despertar o interesse da iniciativa privada,
estimulando-a a atuar na rea. Recentemente, a implantao da Linha Verde, via responsvel
por promover uma rpida ligao entre o aeroporto de Confins e o centro de Belo Horizonte, e
a instalao do Centro Administrativo do Governo do Estado, no bairro Serra Verde (lindeiro

189
Zona de Preservao Ambiental ZPAM e Zona de Proteo 1 e 2 ZP-1 E ZP-2 correspondem ao
zoneamento da rea, conforme definido na LPOUS vigente.
190
Apesar de mais permissivos que os parmetros da legislao vigente, os parmetros definidos pela operao
urbana parecem no ter sido atrativos o suficiente para efetivar a proposta: foi definido o lote de 1.000m para a
rea; coeficiente de aproveitamento variando de 1,0 a 1,5, dependendo da rea; taxa de ocupao de, no mximo,
50%; taxa de permeabilidade de 30%, alm de uma quota de terreno por unidade habitacional relativamente alta
(60m em uma parte e 90m em outra). Observa-se que a conjugao desses parmetros induz a uma forma de
ocupao mais elitizada (grandes lotes com edificaes verticalizadas, com unidades variando de 60m a 110m
(padro de mdia renda) e grandes reas ajardinadas, o que significa custo significativo com a manuteno).
Considerando o entorno ocupado por uma populao de baixa renda e a inexistncia de caractersticas ou
equipamentos capazes de conferir uma atratividade rea que justificasse o investimento do capital imobilirio
voltado para o segmento de mdia renda, a operao urbana acabou no se viabilizando.
 307

via de acesso ao aeroporto), tm promovido a atratividade de todo o vetor norte do

municpio e, conseqentemente, sua valorizao, reforando a tendncia de crescimento
imobilirio nessa direo. Nesse contexto, a Regio do Isidoro voltou a despertar o interesse
dos proprietrios em promover sua ocupao, levando-os a procurar o Executivo na tentativa
de viabilizar uma parceria que permitisse a utilizao sustentvel da rea. Em conseqncia,
uma nova proposta de operao urbana foi estudada e acordada na Secretaria Municipal de
Polticas Urbanas da Prefeitura de Belo Horizonte. Essa proposta se transformou em uma
emenda aditiva ao projeto de lei n. 820/09 (citado anteriormente) e encontra-se em
tramitao na Cmara de Vereadores191.
A operao urbana da Casa do Conde de Santa Marinha (Lei n. 8.240/2001) foi
proposta pelo Executivo com o objetivo de requalificar a rea adjacente Praa da Estao
(na rea central de Belo Horizonte), buscando conjugar o incremento da sua atratividade
econmica com a preservao e a valorizao do patrimnio histrico-arquitetnico existente
e reforando o referencial cvico-cultural da regio (Art. 1 da Lei n. 8.240/2001). A rea,
de propriedade da Rede Ferroviria Federal (ver Figura 1 operao urbana 4), seria
leiloada, fato que levou o poder pblico municipal a apresentar uma proposta de operao
urbana capaz de resguardar o interesse pblico na rea. A idia era reforar, por meio do
projeto de requalificao, a vocao cultural e de lazer da regio da Praa da Estao. Para
isso, a lei props a flexibilizao das normas de parcelamento192 e ocupao, resguardado o
uso pretendido para a rea. Na operao caberia iniciativa privada a restaurao das
edificaes tombadas e a elaborao do projeto de ocupao da rea no edificada, de acordo
com as novas normas estabelecidas. O poder pblico municipal se responsabilizaria pela
implementao das obras virias referentes ao reparcelamento proposto. At o momento, a
operao urbana no se viabilizou, e o prazo de vigncia da lei finda em 2011. Com relao
proposta, pode-se dizer que os parmetros de ocupao definidos so considerados pouco
atrativos o coeficiente de aproveitamento definido foi de 1,7. Ressalta-se que na Zona do
Hipercentro, lindeira rea, o coeficiente definido pela LPOUS de 3,0, o que justificaria a
no adeso da iniciativa privada proposta. Atualmente o terreno da Casa do Conde de Santa

191
A nova proposta de operao urbana para a Regio do Isidoro foi apresentada e discutida no COMPUR no
dia 29/03/10, mas no chegou a ser votada e aprovada neste Conselho. Analisando a proposta, pudemos
constatar que, apesar da preocupao do poder pblico em preservar parte da rea de proteo ambiental, do
ponto de vista social, a proposta est longe de alcanar objetivos redistributivistas, viabilizando direitos de
ocupao permissivos e privilegiando os interesses particulares. Apesar de no ser aprovada no COMPUR, a
proposta foi incorporada como emenda aditiva n97 ao PL n820/09, em tramitao na Cmara.
192
A proposta de operao urbana envolve a desafetao de uma via e a incorporao dessa rea aos lotes,
aumentando a rea de terreno a ser ocupada e, consequentemente, o potencial construtivo permitido para a rea.
 308

Marinha vem sendo utilizado, esporadicamente, como local de eventos. Outros galpes
existentes na rea vm abrigando outras utilizaes, como Igreja Evanglica e
estacionamentos. Os lotes vazios poca de aprovao da lei continuam sem ocupao.
Em 2007 foi elaborado o Plano de Reabilitao do Hipercentro de Belo
Horizonte193, que apontou a regio da Praa da Estao como rea para renovao, sugerindo
a adoo da operao urbana como instrumento a ser utilizado para promover sua
reabilitao. O plano prope a ampliao da rea da operao urbana da Casa do Conde de
Santa Marinha, abrigando um nmero maior de quarteires lindeiros Praa da Estao do
que o proposto na Lei n. 8.240/01, e indica os seguintes instrumentos e parmetros
urbansticos para viabilizar a operao:

Permisso de transferncia de potencial construtivo gerado na rea da operao

para ZAP e ZCBH;
Possibilidade de adoo do mesmo coeficiente de aproveitamento vigente para a
Zona Hipercentral (3,0) para os quarteires que integram a rea da operao;
Flexibilizao da restrio altimtrica de 12m vigente para o permetro do
Conjunto Urbano da Praa da estao nos quarteires passveis de renovao,
associada concentrao do potencial construtivo, utilizao de garagens
subterrneas, e afastamentos do alinhamento e das edificaes tombadas que
valorizem o conjunto e a continuidade dos espaos pblicos no pavimento trreo;
Exerccio do direito de preempo sobre os lotes particulares;
Desafetao das ruas transversais (Januria, Aquiles Lobo e Itamb) e
incorporao das mesmas aos quarteires adjacentes;
Dispensa de taxa de permeabilidade e dispositivos compensatrios de deteno de
guas pluviais;
Licenciamento ambiental em formato simplificado. (PBH, 2007, p. 44-45)

Percebe-se por meio dessa proposta uma maior preocupao do Executivo em

oferecer uma operao mais compatvel com os interesses do setor imobilirio, alm de
envolver simultaneamente a aplicao de outros instrumentos de poltica urbana para
resguardar os objetivos pblicos de requalificao da rea. Isso refora a idia de que a Lei n.
8.240/01 (primeira proposta de operao urbana para a rea) pode no ter sido viabilizada
por estar totalmente desconectada dos interesses empresariais. Nota-se, alm disso, que nem
esta proposta nem a sugesto indicada no Plano do Hipercentro definem investimentos
pblicos destinados a promover a atratividade da rea, e que poderiam funcionar como
ncora dos empreendimentos privados como ocorreu em So Paulo, conforme

193
Este plano foi elaborado pela Prxis Projetos e Consultoria Ltda, empresa que venceu o processo licitatrio
para a realizao do mesmo. A Prefeitura de Belo Horizonte coordenou os trabalhos por meio da Secretaria
Municipal de Polticas Urbanas, e contou com recursos da Caixa Econmica Federal e do Ministrio das
Cidades.
 309

mencionado anteriormente nesta tese. Ressalta-se que, apesar das mudanas sugeridas nesse
plano, nenhuma proposta de operao urbana foi apresentada ao Executivo at o momento.
Recentemente, buscando explicitar o interesse pblico em efetivar uma operao
urbana na rea ocupada pela Casa do Conde e terrenos adjacentes, o Projeto de Lei n.
820/09, enviado Cmara em novembro de 2009, fruto da 3 Conferncia Municipal de
Poltica Urbana, indicou o permetro sugerido no Plano de Reabilitao do Hipercentro como
rea para efetivao de proposta de operao urbana consorciada. O referido PL ainda no
foi aprovado194.
A operao urbana Vila Silveira (Lei n. 8.299/2001) foi proposta com o objetivo
de regularizar uma edificao construda pela iniciativa privada na rea do afastamento frontal
mnimo estipulado pela LPOUS vigente (ver Figura 1 operao urbana 5). A concesso
de baixa e habite-se para essa edificao, construda em desacordo com os parmetros de
ocupao, seria confirmada se compensada pelo parceiro privado, por meio da doao de dois
lotes Prefeitura e da implantao de uma praa pblica nesses lotes, situados no mesmo
quarteiro da construo. Segundo Lage (2008, p. 65) o interesse pblico estaria atendido,
pois se tratava de uma rea extremamente deficiente de espaos de lazer e convivncia,
tendo a operao urbana proporcionado um ganho para a populao local. Ressalta-se que,
quela poca, o instrumento da operao urbana foi utilizado para objetivos de
regularizao, j que no havia outro instrumento que permitisse aceitar uma construo
desconforme com as normas de ocupao vigentes. Em 2005 foi aprovada a Lei n. 9.074, que
dispe sobre a regularizao de parcelamentos do solo e de edificaes no municpio de Belo
Horizonte. Por essa norma, a edificao poderia ser regularizada de forma onerosa, sem a
utilizao da operao urbana.
A operao urbana Furtado de Menezes (Lei n. 8.431/2002), Fundao (sem fins
lucrativos) vinculada Sociedade So Vicente de Paula, foi proposta objetivando viabilizar a
acessibilidade viria ao Conjunto Esperana conjunto habitacional construdo por iniciativa
pblica (municipal) e situado na regio do Barreiro , alm de atender demanda local por
moradia a partir da promoo de reas para a construo de habitaes de interesse social (ver
Figura 1 operao urbana 6). O acesso ao referido conjunto deveria passar por rea de
propriedade da Fundao Furtado de Menezes. Por outro lado, na poca, a Fundao, que
ocupava rea definida pela LPOUS como Zona de Proteo-1 (ZP-1), buscava ampliar suas

194
O projeto de lei n 820/09 foi aprovado em 1 turno em abril/2010 e aguarda a votao em 2 turno.
 310

dependncias para abrigar a unidade de suporte ao jovem e aumentar o centro de convivncia

destinado s pessoas idosas, o que era impossvel pela legislao urbana ento vigente.
Assim, a operao urbana foi motivada, simultaneamente, por interesses pblicos e
particulares, ficando acordadas na parceria as responsabilidades de cada agente. Fundao
caberia parcelar e aprovar a gleba de sua propriedade com parmetros especiais adotados pela
operao, de forma a constituir cinco lotes (destinados a conjuntos habitacionais,
equipamento comunitrio, espao livre de uso pblico e centro de convivncia incluindo a
unidade de suporte ao jovem) e, posteriormente, alienar os mesmos para a construo de
conjuntos habitacionais; alm disso, ampliar o centro de convivncia, instalar a unidade de
suporte ao jovem e transferir para o municpio terrenos para implantao de equipamentos
pblicos. Ao Executivo competiria implantar a via de ligao com o Conjunto Boa Esperana;
aprovar os projetos das unidades habitacionais instaladas nos lotes comercializados pela
Fundao e destinadas populao com renda de at 6 (seis) salrios mnimos; indicar a
clientela que iria adquirir essas unidades habitacionais. Trata-se de uma operao urbana em
que interesses pblicos e particulares foram viabilizados conjuntamente. Entretanto, chama a
ateno o fato de se utilizar o instrumento especialmente para resolver um problema pontual
da lei de uso e ocupao do solo e restrito a um empreendimento semelhante primeira
operao urbana que descrevemos anteriormente. A rea da operao no foi previamente
definida como de interesse para intervenes pblicas, reforando o carter de negociao,
de troca, envolvido em sua aplicao. Ao que parece, a necessria ampliao da rea da
Fundao (mesmo que para atendimento social), com a definio de novos parmetros de
parcelamento e ocupao e a liberao de novas reas para a construo de habitao de
interesse social, parece ter contribudo para viabilizar a parceria pblico-privada. O fato da
Fundao se constituir de uma instituio sem fins lucrativos tambm parece ter contribudo
para o peso dado aos interesses pblicos viabilizados por esta proposta. Todavia, devemos
ressaltar que as intervenes envolvidas nessa operao se resolveriam por meio de mudana
de zoneamento, o que, no entanto, seria mais desgastante, j que demandaria a alterao da
LPOUS, alm de contrariar o princpio do macrozoneamento195 definido na lei. Por outro
lado, o interesse pblico em promover o acesso ao Conjunto Esperana tambm poderia ser
atendido de outra forma, via desapropriao (1) e posterior implantao da via de acesso (2).

195
Pelo princpio do macrozoneamento, divide-se o territrio municipal em macrozonas em funo de suas
caractersticas e potencialidades, estimulando o aproveitamento da infra-estrutura instalada, a ocupao de reas
subutilizadas e sua restrio em outras. O principal objetivo do macrozoeamento redirecionar o adensamento e
o crescimento urbanos, contando, para isso, com parmetros urbansticos diferenciados para cada macrozona.
 311

Entretanto, essas aes demandariam mais recursos pblicos, j que eles seriam necessrios
em ambas (1 e 2). Assim, entendemos que a operao urbana foi a forma encontrada para
viabilizar uma interveno que beneficiaria a coletividade e minimizar o investimento pblico
nela aplicado: a utilizao desse instrumento permitiu eliminar gastos (pblicos) com a
desapropriao necessria para viabilizar o acesso ao Conjunto Esperana, servindo essa
eliminao como contrapartida de interesse pblico pela concesso conferida ao parceiro da
rea privada (permisso para flexibilizar os parmetros urbansticos exclusivamente na rea
envolvida na operao).
A operao urbana do Conjunto Arquitetnico da Avenida Oiapoque (Lei n.
8.728/2003) foi, aps a operao urbana Vila Silveira, a segunda proposta cuja elaborao
foi motivada pelo interesse particular. Segundo Lage (2008, p. 66), essa pode ser considerada
a operao urbana belo-horizontina de maior complexidade. Ela envolveu dois permetros
de interveno um terreno na Zona do Hipercentro (ZHIP), ocupado por um imvel
tombado, e outro na Zona Adensada (ZA) (ver Figura 1 operao urbana 7); alm de
dois empreendedores privados e uma combinao de dois instrumentos de poltica urbana a
operao urbana e a transferncia do direito de construir. Pode-se dizer que o interesse
particular motivador da proposta foi o de viabilizar, pela lei de operao urbana, a aplicao
da transferncia do direito de construir (TDC) em rea no admitida pelas disposies do
Plano Diretor que instituiu o instrumento. A idia era permitir que o proprietrio do imvel
tombado na Zona Hipercentral (ZHIP) vendesse seu potencial construtivo para terrenos
situados na ZA196, zoneamento no qual est localizado o outro permetro da operao e onde
estava sendo construdo o Shopping Ptio Savassi. Entretanto, o Plano Diretor municipal
considera que apenas os terrenos situados em Zona de Adensamento Preferencial (ZAP) ou no
entorno de imveis protegidos pelo patrimnio histrico-cultural so passveis de recepo de
Unidades de Transferncia do Direito de Construir (UTDCs). Alm disso, o limite mximo de
recepo da transferncia do direito de construir de 20% (vinte por cento), exceto no caso
de projetos urbansticos especiais, ou seja, de operaes urbanas. Assim, o empreendedor
do Ptio Savassi, alm de adquirir o potencial construtivo do imvel tombado no Hipercentro
e aplic-lo em terreno na ZA, objetivava outra concesso legal: a de ultrapassar o limite de

196
A venda do potencial construtivo do imvel tombado poderia ter sido realizada sem que se recorresse
operao urbana, pois, pela TDC, era possvel alienar para outros lotes o potencial construtivo que no podia ser
aplicado no local, em razo da restrio imposta pela preservao do edifcio. O fato que o proprietrio queria
viabilizar a venda para o empreendedor do Ptio Savassi, localizado numa rea que, pela lei do Plano Diretor,
no receptora de UTDCs.
 312

20% de recepo de potencial construtivo conforme admitido pela legislao vigente. Assim,
a parceria pblico-privada, por meio da operao urbana, envolveu as seguintes aes:

concesso, pelo poder pblico municipal, da permisso de aumento do

coeficiente de aproveitamento de 1,0 para 1,6 no permetro ocupado pelo
Shopping Ptio Savassi, desde que o potencial adicional fosse resultante da
aquisio de UTDCs do imvel tombado localizado na ZHIP;
ao parceiro privado proprietrio do imvel tombado caberia a restaurao e
reutilizao do edifcio como Centro de Comrcio Popular, atendendo ao
interesse da administrao municipal de retirada dos camels da rea
pblica197, viabilizando um espao para que eles exercessem sua atividade;
ao parceiro privado e empreendedor do Shopping Ptio Savassi caberia a
aquisio do potencial construtivo do imvel tombado e a implantao de
terminal de nibus na Avenida Oiapoque198, o que envolveria o tratamento
urbanstico do entorno da avenida, conforme projeto definido pelo poder
pblico municipal.

Observa-se assim que os interesses relativos retirada dos camels dos

logradouros pblicos da rea central de Belo Horizonte e requalificao da rea situada na
ZHIP concretizados com a restaurao da edificao tombada e com a implantao do
terminal de nibus Oiapoque , puderam ser viabilizados por meio da parceria pblico-
privada, que foi motivada pelos interesses dos empreendedores envolvidos (tanto os
proprietrios do imvel localizado no Hipercentro quanto os do Ptio Savassi). Dessa forma, a
operao urbana viabilizou ganhos privados que no seriam possveis com a simples
aplicao da LPOUS (para o zoneamento vigente) e da TDC: o proprietrio do imvel
tombado, com a sua restaurao para abrigar o Centro de Comrcio Popular, popularmente

197
Tanto o Plano Diretor municipal (Lei n. 7.165/96), quando se refere necessidade de restabelecimento dos
passeios e das reas de circulao de pedestres (Art. 11 do PD), quanto o Cdigo de Posturas (Lei n. 8.616/03),
ao proibir a ocupao dos passeios por camels, conforme artigos 118 e 119, dispem sobre a necessidade de
retirada dos camels dos logradouros pblicos e seu reassentamento em locais adequados para o exerccio da
atividade.
198
Ressalta-se que, naquela poca, estava sendo efetivado em Belo Horizonte o projeto de requalificao da
Praa da Estao, projeto que faz parte do Programa Centro Vivo, um conjunto de intervenes que visava a
reabilitao da rea central da capital mineira, e que demandava a transferncia do terminal de nibus localizado
rua Aaro Reis para outra rea prxima. Durante as discusses sobre a operao urbana, decidiu-se que o novo
terminal de nibus seria implantado na avenida Oiapoque (LAGE, 2008).
 313

denominado Shopping Oi, obteve ganhos privados com o aluguel de boxes para os camels
transferidos da rea central; e o proprietrio do Shopping Ptio Savassi pde aumentar em
60% o potencial construtivo permitido pela legislao vigente, em uma das reas mais
valorizadas da cidade. Deve-se ressaltar que, alm das condicionantes ambientais definidas no
processo de licenciamento ambiental, no foi proposta nenhuma interveno do parceiro
privado na rea pblica do entorno do imvel beneficiado com o acrscimo do potencial
construtivo. No entanto, o shopping na regio da Savassi acabou gerando impactos de difcil
superao no sistema virio da regio. Segundo Lage (2008, p. 91), nem mesmo as
condicionantes ambientais exigidas foram totalmente cumpridas. Se a operao urbana
justificada pela possibilidade de benefcios coletivos gerados a partir da parceria, entendemos
que a proposta deveria ter contemplado tambm intervenes na rea da Savassi,
especialmente se forem considerados os ganhos privados que o empreendedor obteve a partir
da concesso legal instituda pelo poder pblico e efetivada em uma das reas mais
valorizadas da cidade.
De modo geral, observa-se que o interesse pblico no foi a principal motivao
da proposta, e que esta se traduziu em ganhos particulares. Entretanto, o discurso que
viabilizou a operao estava respaldado pelo Plano Diretor, que indica, entre as diretrizes de
induo do desenvolvimento urbano, a utilizao de instrumentos e incentivos para
promover a requalificao da rea central. A despeito da forma como a operao urbana foi
efetivada, dos benefcios coletivos qualitativamente e quantitativamente nfimos, se
comparados s contrapartidas conferidas aos parceiros privados, pode-se dizer que essa foi, de
fato, a primeira proposta de aplicao do instrumento, visando a requalificao urbana e a
valorizao ambiental de uma rea, concretamente efetivada, se considerados os termos da
lei especfica, objetivos que se inserem na idia de transformao urbanstica para a qual a
operao urbana foi instituda em Belo Horizonte.
Dando continuidade proposta de retirada dos camels dos logradouros pblicos,
em conformidade com as disposies do Cdigo de Posturas municipal e com os objetivos do
Programa Centro Vivo, foi proposta tambm a operao urbana Centros de Comrcio
Popular (Lei n. 9.058/2005). Segundo a lei aprovada, seriam concedidos aos empreendedores
que implantassem boxes nos shoppings populares da cidade199, e que mantivessem a atividade

199
Pela lei da operao, foram consideradas as seguintes reas geradoras de potencial construtivo: o Centro de
Comrcio Popular Tupinambs, o Centro de Comrcio Popular Caets, o Centro de Comrcio Popular Tocantins
 314

por pelo menos 10 (dez) anos, potenciais construtivos a serem utilizados adicionalmente, at o
limite mximo de 20% de acrscimo em cada lote, em imveis situados em vrios
zoneamentos, com exceo das reas classificadas como Zona de Preservao Ambiental
(ZPAM), Zona de Proteo 1 e 2 (ZP-1 e ZP-2), Zona de Adensamento Restrito (ZAR) ou
Zona de Especial Interesse Social (ZEIS). O boxe deveria ter dimenso mnima de 4m, e
cada metro quadrado de boxe instalado geraria 3m de potencial adicional de construo200. A
lei estabelece ainda a possibilidade de se alienar o potencial construtivo correspondente rea
de boxes instalada. Destaca-se que essa proposta de operao urbana no foi discutida no
COMPUR; alm disso, durante sua tramitao na Cmara de Vereadores, a iniciativa
apresentou algumas peculiaridades. O projeto de lei original previa a alterao do zoneamento
em parte do bairro Belvedere III201, rea no entorno do BH Shopping, ocupada por populao
de mdia-alta e alta rendas, onde o valor do metro quadrado do terreno um dos mais altos de
Belo Horizonte. Na esteira desse processo, a proposta de operao urbana constituiu-se de
um substitutivo apresentado durante a tramitao do PL. Isso permite acreditar que o
potencial construtivo adicional concebido pela instalao de boxes nos Centros de Comrcio
Popular, conforme dispe a lei da operao urbana aprovada, j tinha endereo certo: a rea
zoneada como ZP-3, correspondente ao bairro Belvedere III. Note-se que, quando a lei
estabeleceu as reas onde o direito de construir adicional no poderia ser utilizado, inclua a
ZP-1 e a ZP-2, mas no a ZP-3. Em sntese, os empreendedores imobilirios que aderiram
parceria tm utilizado o potencial construtivo adicional gerado pela instalao de boxes na
regio centro-sul da cidade, sendo que grande parte desse potencial foi aplicado em
construes no bairro Belvedere III202, rea da cidade que vem experimentando um
crescimento acelerado de edificaes voltadas para os segmentos de mdia-alta e alta rendas
da populao. Assim, apesar de justificar a operao urbana pelo interesse pblico de

e o Centro de Comrcio Popular Xavante (ver Figura 1 operao urbana 8). As reas receptoras de
potencial construtivo proveniente da aplicao desta lei esto descritas no Anexo III desta tese.
200
Ou seja, o clculo dos crditos edificveis foi definido numa razo de um por trs: a cada m destinado
funo social, o proprietrio receberia o direito de construo de 3m em outro terreno, podendo este encontrar-
se sob outro zoneamento.
201
A proposta era transformar uma rea zoneada como ZE (Zona de Grandes Equipamentos), reservada para a
implantao de uma estao do BHBUS, em ZP-3 (Zona de Proteo 3), zoneamento existente no restante do
bairro Belvedere III. Essa proposta foi apresentada aps a Prefeitura revogar a declarao de utilidade pblica
para fins de desapropriao dos imveis envolvidos no referido zoneamento ZE. A Lei n. 9.058/2005, que
instituiu a operao urbana Centros de Comrcio Popular, tambm contemplou a alterao de zoneamento dessa
rea.
202
Conforme o Relatrio da utilizao de potencial construtivo adicional PCA da operao urbana Centros
de Comrcio Popular, fornecido pela Secretaria Municipal de Regulao Urbana, em novembro de 2009,
autora ver Anexo III.
 315

requalificao dos espaos pblicos e das caladas, e de viabilizar a instalao e

permanncia de Centros de Comrcio Popular destinados a abrigar as atividades de camels,
toreros e artesos exercidas em logradouros pblicos (Cf. Art. 5 da Lei n. 9.058/05),
percebe-se que a principal motivao da proposta foi o interesse particular que seria satisfeito
com a concesso de acrscimos de direito de construir em uma das reas mais valorizadas da
cidade. Observa-se ainda que, se a satisfao do interesse pblico fosse realmente a inteno
do poder pblico municipal, este deveria ter exigido do parceiro privado contrapartidas mais
significativas tendo em vista os benefcios obtidos por este parceiro e socialmente mais
justas, que estimulassem, por exemplo, a permanncia dos camels nos Centros de Comrcio
Popular, como a cobrana de aluguel dos boxes a um preo mais baixo ou mesmo a sua
iseno.
A operao urbana na rea denominada Gleba I da antiga Fazenda Capito
Eduardo (Lei n. 9.065/2005) foi uma parceria firmada entre a Prefeitura de Belo Horizonte e
a Associao dos Voluntrios do Bairro Guarani (ASVOG) com o objetivo de viabilizar e
regularizar parcelamento do solo de interesse social, adequando-o s exigncias ambientais e
buscando alternativas para o seu financiamento (Cf. Art. 1 da Lei n. 9.065/05). Por ser uma
rea ambientalmente frgil contm reas a serem preservadas e de risco geolgico (ver
Figura 1 operao urbana 9) , a ASVOG, proprietria da rea, procurou o Executivo
para efetivar o loteamento de forma condizente com as exigncias ambientais e, ao mesmo
tempo, para viabilizar o nmero mximo de lotes destinados instalao de edificaes de
interesse social o que tambm interessava ao poder pblico municipal. Pela lei aprovada, o
parceiro particular (ASVOG) se responsabilizaria por assegurar o uso e a ocupao de
interesse social, viabilizar e implantar as obras de infra-estrutura urbana e doar para o
municpio lotes correspondentes a 4% da rea da gleba para uso no residencial, alm do
percentual exigido pela lei de parcelamento. O Executivo municipal se responsabilizaria pela
contratao, acompanhamento e posterior licitao dos projetos executivos, inclusive o
Estudo de Impacto Ambiental, em conformidade com as concesses legais permitidas por
meio da operao urbana. Caberia a ele, ainda, promover o adequado uso das reas
transferidas ao municpio pela ASVOG, ficando tambm autorizado a alienar a terceiros
aqueles lotes destinados ao uso no residencial, incentivando, assim, a instalao de
atividades que poderiam constituir fonte de emprego e renda para os moradores do conjunto.
Ressalta-se, entretanto, que a parceria entre o poder pblico municipal e a
ASVOG vem encontrando dificuldades para se efetivar. A rea includa na operao urbana
 316

sofreu reduo, em virtude de desapropriaes realizadas pelo Departamento de Estradas de

Rodagem (DER) e pela COPASA, respectivamente para a ampliao da MG-020 e para a
continuidade da implantao da ETE Ona (Estao de Tratamento de Esgoto do Ribeiro do
Ona). Alm destas aes retardarem o processo (a elaborao do projeto e o posterior
licenciamento), foi necessrio esperar o trmino das desapropriaes para que ocorresse a
definio da poligonal da rea realmente disponvel para ocupao e sujeita lei da operao
urbana. Aps a reviso do permetro, constatou-se que o nmero de famlias (proprietrias da
rea) a serem abrigadas superior ao nmero de lotes passveis de ser viabilizados na mesma.
Assim, a dificuldade de se firmar um acordo entre os integrantes da ASVOG e a Prefeitura,
quanto ao plano de ocupao da rea, vem retardando a efetivao da operao urbana.
A operao urbana do Edifcio-Sede do Tribunal de Justia do Estado de Minas
Gerais (Lei n 9.366/2007) constitui-se em uma parceria firmada entre o governo do Estado e
o poder pblico municipal para viabilizar a sede do mencionado rgo do poder judicirio, em
terreno localizado nas proximidades da Av. do Contorno com Av. Amazonas, no bairro Prado
(ver Figura 1 operao urbana 10), e anteriormente ocupado pela Superintendncia
Administrativa da Polcia Civil de Minas Gerais. O Edifcio-Sede deveria concentrar a
estrutura fsica do Tribunal, que se encontrava dispersa em 10 (dez) edificaes distribudas
pela cidade. Para isso, seriam necessrias algumas concesses legais; da a proposta de
viabiliz-las via operao urbana. Dentre essas concesses, citam-se:

permisso para utilizao de coeficiente de aproveitamento de 4,60 (quatro

inteiros e sessenta centsimos) na construo do edifcio-sede (na rea, o
coeficiente admitido de 3,0);
adoo da proporo de 1 vaga de carga e descarga para cada 4.000m (quatro
mil metros quadrados) de rea lquida (o Anexo VII da Lei n. 8.137/00
considera a proporo de 1 vaga para cada 3.000m);
permisso para instalao de Tribunal na rea central, algo que, poca de
elaborao da proposta, era proibido, conforme disposies do Art. 11 da Lei
n. 7.165/96 (Plano Diretor)203.

203
Antes mesmo da aprovao legal desta proposta de operao urbana, foi aprovada em BH a Lei n. 9.326 de
24 de janeiro de 2007, que dispe sobre normas para adaptao e implantao de atividades especficas situadas
no Hipercentro. Esta lei, em seu artigo 24, revogou incisos do Art. 11 do Plano Diretor, inclusive aquele que
proibia a instalao de tribunais e fruns na rea central da capital. A partir dessa prerrogativa legal, essa
concesso j no mais justificaria a operao urbana.
 317

Ao TJMG caberia:

doar para o municpio imvel situado na rea central, de acordo com o estudo
de viabilidade e interesse a ser desenvolvido pelo poder pblico
municipal204;
recuperar edificao de relevante valor histrico-arquitetnico existente no
lote onde seria implantado o Edifcio-Sede, tornando-o aberto populao;
implantar praa de uso pblico e seu respectivo tratamento paisagstico;
implantar o Museu do Judicirio Mineiro, aberto populao, no Palcio da
Justia, edificao situada Avenida Afonso Pena, 1420;
transformar os edifcios denominados Anexo 1 e Anexo 2, situados
respectivamente Rua Gois, n. 229 e n. 253, para a instalao das Varas
Fazendrias Estaduais e Municipais;
destinar dois prdios, onde funcionava o Tribunal de Alada, atualmente
Unidade Francisco Sales do TJMG, Secretaria de Estado de Defesa Social;
criar um sistema de atendimento tipo drive-thru na nova edificao e no
Frum Lafayette, o que possibilitaria um desafogamento do trnsito nos dois
locais;
instalar dois Fruns Regionais no Barreiro e em Venda Nova, com o objetivo
de diminuir a distribuio de processos no Frum Lafayette e o deslocamento
de pessoas para o centro da cidade.

Pela lei aprovada, ficou definido o prazo de 8 (oito) anos para a concluso das
obras, incluindo a construo do Edifcio-Sede, a recuperao da edificao de interesse
histrico-cultural, a instalao de restaurante nessa edificao, a construo da praa de uso
pblico e a instalao dos Fruns Regionais. Para as demais aes, ficou estabelecido o prazo
de 10 (dez) anos. Entretanto, recentemente a Prefeitura de Belo Horizonte foi informada da
desistncia da efetivao da operao urbana por parte do TJMG, que alega no ter mais
interesse em se instalar no referido terreno205.

204
Dois edifcios foram avaliados: o edifcio de 16 pavimentos localizado na Rua Gonalves Dias, n. 1260, e 4
pavimentos do Edifcio Mirafiore, situado na Rua Guajajaras, n. 40, ambos com aproximadamente 3500m2 de
rea bruta.
205
Conforme informaes concedidas pelo Gerente Executivo do COMPUR autora desta tese, no dia 18/11/09.
 318

Destaca-se o fato de que esta proposta de parceria, embora no tenha sido

efetivada, articulava duas instncias de governo o municpio e o estado. Lembramos que
essa possibilidade j havia sido aventada desde a primeira iniciativa de instituio do
instrumento em Belo Horizonte o Projeto de Lei n. 252/1993, de autoria da vereadora
Neusinha Santos. Entretanto, tal possibilidade de parceria foi desconsiderada durante o longo
processo de elaborao das propostas de instituio do instrumento, at a sua aprovao no
Plano Diretor municipal. Neste dispositivo, porm, levantada a possibilidade de
participao de entidades da iniciativa privada e destacado o fato de que a operao urbana
pode ser proposta ao Executivo por qualquer cidado ou entidade que nela tenha interesse
(Cf. Pargrafo nico do Art. 65 da Lei n. 7.165/96). Foi com base nessa redao do Plano
Diretor que a parceria entre dois entes pblicos foi viabilizada. Alm dessa constatao,
ressalta-se, no que diz respeito utilizao do instrumento, que seu objetivo foi o de conceder
alteraes das regras de uso e ocupao do solo da legislao urbanstica vigente. Assim,
tambm nesta proposta, o interesse pblico de beneficiar a coletividade fica a reboque de
interesses particulares (construtivos), mesmo o parceiro sendo uma entidade pblica.
A operao urbana do Parque Linear Bulevar Andradas (Lei n 9.568/2008) teve
como objetivo a implantao do referido parque nas margens do ribeiro Arrudas, ao longo da
Avenida dos Andradas, entre as Avenidas do Contorno e Mem de S, no bairro Santa
Efignia, zona leste de Belo Horizonte (ver Figura 1 operao urbana 11). A instalao
do parque foi proposta ao parceiro privado formado por empreendedores de um shopping da
regio (Shopping Amrica) interessados em negociar com o poder pblico municipal
parmetros mais permissivos que aqueles propostos pela LPOUS para o macrozoneamento da
rea. Assim, o poder pblico concederia ao empreendedor privado a permisso de utilizao
do coeficiente de aproveitamento de 2,7 (dois inteiros e setenta centsimos) na construo do
empreendimento (ao invs de 1,7 coeficiente permitido pelo zoneamento), e a permisso de
efetivao de 60% da exigncia de rea permevel do empreendimento, constante da LPOUS,
dentro da rea do Parque Linear Bulevar Andradas. A implantao do parque foi proposta
como contrapartida de interesse pblico pelos benefcios concedidos ao empreendedor. Trata-
se de uma proposta motivada por interesses particulares, a partir do qual definiu-se o interesse
pblico que deveria ser atendido. Ressalta-se que a contrapartida de interesse coletivo
tambm atende perfeitamente aos interesses do parceiro privado: alm de permitir transferir a
taxa de permeabilidade para a rea do parque, a implantao deste equipamento contribui para
uma melhoria do entorno do shopping, promovendo sua valorizao e a conseqente gerao
 319

de rendas fundirias para o prprio empreendimento (privado). Assim, mais uma vez as
concesses viabilizadas por meio da operao urbana acabam atendendo ao interesse do
capital, e a inovao espacial acaba promovendo mais benefcios particulares que pblicos,
devendo-se considerar ainda os possveis impactos negativos do acrscimo construtivo na
regio. Esta operao urbana estava em andamento no incio de 2010.
A operao urbana da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (Lei n
9.679/2008) teve como objetivo explcito proporcionar o incremento da qualidade do
atendimento prestado pelo rgo populao do estado, por meio da viabilizao de
melhorias e a ampliao de sua estrutura. Assim, trata-se de outra proposta de parceria entre
duas instncias de governo representadas pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (PBH)
e pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG). A utilizao do
instrumento foi aventada pelo fato de a LPOUS vigente considerar a rea local onde a
Assemblia Legislativa pretendia construir um Anexo, ampliando sua estrutura fsica como
rea de Diretriz Especial (ADE) Residencial Central, onde se admite, na hiptese de novas
construes, apenas o uso residencial. Essa limitao, alm da necessidade de utilizao do
subsolo da Praa Carlos Chagas para a construo de reas de estacionamento, bem como de
passagens subterrneas de interligao entre as unidades edificadas, motivaram o Legislativo
estadual a propor a referida operao urbana com a Prefeitura. Pela proposta aprovada,
caberia ao poder pblico municipal conceder as permisses solicitadas, quais sejam: a
concesso de direito de uso de reas especficas do subsolo do municpio Assemblia
Legislativa do Estado de Minas Gerais; e a excluso dos quarteires onde o rgo estadual
pretendia construir seu anexo, da ADE Residencial Central. Como contrapartida de interesse
pblico municipal pela concesso de direitos de uso e ocupao do solo mais permissivos foi
exigida a recuperao e a manuteno, pela Assemblia, das reas pblicas da Praa Carlos
Chagas, alm de vedada a cobrana por qualquer servio prestado em decorrncia de
atividades desenvolvidas nas reas abarcadas pela concesso de uso do subsolo estabelecida
na operao urbana. Trata-se, assim, de mais uma negociao urbana na qual concesses
legais (permisso para flexibilizar pontualmente regras definidas pela LPOUS) justificaram a
aplicao do instrumento. Ressalta-se que esta proposta ainda no foi efetivada206.

206
Segundo o Gerente Executivo do COMPUR (Cf. informaes concedidas autora desta tese em 18/11/09),
aps a aprovao da lei de operao urbana, a proposta passou por um perodo de congelamento, no qual a
ALMG estudava a sua real necessidade de ampliao e se ocuparia de fato os terrenos envolvidos na operao
urbana. Tendo em vista a contedo do PL n. 820/09, fruto da 3 Conferncia Municipal de Poltica Urbana, essa
proposta perde um pouco o sentido se o mesmo for aprovado. Pelo PL, os lotes que constam da operao
 320

Em geral, as operaes urbanas aprovadas no municpio207 vm envolvendo a

concesso de acrscimos ou permisses de aplicao de parmetros urbansticos mais
permissivos que aqueles definidos pela lei de ocupao e uso do solo (para o
macrozoneamento no qual se situa a rea envolvida), de forma pontual e casustica,
geralmente em reas bem valorizadas da cidade, sendo algumas delas de interesse para o
capital imobilirio a exemplo da regio centro-sul do municpio. Aquelas operaes
urbanas que ocorreram fora dessa regio objetivaram principalmente a regularizao de
alguma situao (edificao ou parcelamento) no admitida pela legislao vigente, e em
geral foram motivadas pelo interesse particular. Em alguns casos, o instrumento foi aplicado
para viabilizar um uso no admitido pela legislao urbanstica (a exemplo da operao
urbana para desafetao de via pblica e aquela de interesse da Assemblia Legislativa). O
que as propostas tm em comum que o alcance das operaes urbanas ficou restrito aos
lotes do parceiro (particular), sendo poucos os casos em que os recursos obtidos como
contrapartida pelas concesses construtivas foram aplicados total ou mesmo parcialmente em
reas pblicas, ou que viabilizaram intervenes de cunho social. Observa-se ainda que os
recursos destinados a intervenes em reas pblicas se restringiram, na maioria das vezes, a
intervenes virias e outras obras que acabam melhorando o entorno do empreendimento
particular e, consequentemente, gerando valorizaes fundirias que so por ele apropriadas
fato que contribui, inclusive, para reforar a condio de importante ativo financeiro
conferida produo imobiliria em momento recente.
A seguir, faremos uma anlise do processo de elaborao, discusso e tramitao
das operaes urbanas no COMPUR e na Cmara Municipal. Posteriormente (item 5.2),
buscaremos refletir sobre o que possvel apreender a partir da experincia belo-horizontina
de operao urbana: Que interesses esto sendo de fato viabilizados? Qual foi a real
motivao para a aprovao de cada uma das operaes urbanas? Quais os limites e
dificuldades para a aplicao do instrumento? O que podemos concluir com relao ao papel
do Estado e sua relao com a sociedade em geral e o interesse particular e/ou privado a
partir da aplicao desse novo instrumento de poltica urbana?

urbana ficam fora do permetro da ADE Residencial Central. A concesso, via operao urbana, se justificaria
apenas para a utilizao do subsolo como estacionamento. Entretanto, como no incio de 2010 o PL n. 820/09
ainda no havia sido aprovado, a ALMG solicitou a reedio da lei de operao urbana no sentido de atualizar o
prazo da mesma, uma vez que aquele contido na Lei n 9.679/2008 j estava se esgotando. A reedio da
proposta de operao urbana da ALMG entrou como parte do PL n 820/09, conforme substitutivo enviado
Cmara em Maro/2010.
207
A figura 1 nos mostra as reas envolvidas nas operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte.
 321

5.1.2. A discusso das propostas (aprovadas) no COMPUR

O princpio da gesto democrtico-popular em Belo Horizonte foi institudo pela

Lei Orgnica aprovada em 1990. Desde ento, novas experincias de gesto vm sendo
implementadas, contribuindo para a consolidao da renovao democrtica das polticas
pblicas (SOMARRIBA; DULCI, 1997). Pode-se identificar como marcos deste processo o
Oramento Participativo OP, que expressa a incorporao de processos participativos na
tomada de decises de investimentos pblicos208, e a formulao de polticas pblicas,
incorporando a participao da populao por meio da institucionalizao de espaos
democrticos de participao no processo de planejamento.
A participao popular nas definies dos investimentos pblicos e a
credibilidade obtida no processo do OP resultaram em um ambiente favorvel para a
consolidao de uma rede de organizaes e fruns, na qual governo e sociedade civil se
fazem representar com a capilaridade suficiente para a promoo de uma gesto democrtica
das polticas urbanas. Atualmente, a Prefeitura de Belo Horizonte conta com mais de oitenta
canais institucionais de participao popular vinculados a diferentes temticas e esferas de
representao, da escala global da cidade escala regional ou local. Ligados diretamente
poltica urbana, existem, com formatos e papis diferenciados, Conselhos e Comisses
(dezoito no total) que atuam ao lado de instncias consultivas regionais e locais fruns e
grupos de referncia que participam da elaborao e discusso de Planos Globais Especficos
de reas de favelas, expressando a consolidao da participao popular no processo de
tomada de decises (COTA; FERREIRA, 2007, p.10-11). No campo das polticas urbanas, os
Conselhos Municipais de Meio Ambiente, de Poltica Urbana, de Habitao, de Patrimnio
Cultural e Saneamento encontram-se consolidados, assumindo papel central na formulao e
gesto das polticas e se articulando com as conferncias municipais de cunho setorial.
No que se refere ao tema desta tese (operaes urbanas), nos interessa destacar a
atuao do Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR) como um canal democrtico
de participao institudo no mbito do Executivo. O artigo 76 do Plano Diretor prev essa
participao do Executivo na gesto democrtica e considera que ela deve ser desenvolvida

208
O oramento participativo considera o aporte de recursos distribudos de forma diretamente proporcional
populao e inversamente proporcional renda, instituindo critrios unificados para a cidade, dando incio
descentralizao de polticas de urbanizao no municpio. De certa forma, o OP garantiu a inverso de
prioridades como princpio bsico da gesto, destinando recursos maiores para as regies mais carentes e
populosas.
 322

pelo Executivo e pela Cmara Municipal, com a colaborao dos muncipes. Assim, o
COMPUR foi institudo com as seguintes atribuies:

I - realizar, quadrienalmente, a Conferncia Municipal de Poltica Urbana;

II - monitorar a implementao das normas contidas nesta Lei e na de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo, sugerindo modificaes em seus dispositivos;
III - sugerir alteraes no zoneamento e, quando solicitado opinar sobre propostas
apresentadas;
IV - sugerir a atualizao da listagem de usos;
V - opinar sobre a compatibilidade das propostas de obras contidas nos planos
plurianuais e nos oramentos anuais com as diretrizes desta Lei;
VI - opinar sobre os casos omissos desta Lei e da de Parcelamento, Ocupao e Uso
do Solo, indicando solues para eles;
VII - deliberar, em nvel de recurso, nos processos administrativos de casos
decorrentes desta Lei ou da de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo;
VIII - analisar as propostas apresentadas conforme o Art. 78, I; [propostas de
reviso da legislao urbanstica, de interesse localizado, encaminhadas ao
COMPUR para anlise]
IX - elaborar seu regimento interno.
(Art. 80 da Lei n. 7.165/1996 BELO HORIZONTE, 1996a, explicao nossa)

Deve-se salientar que so tambm objeto de prvia anlise do COMPUR as

alteraes da hierarquizao do sistema virio209, conforme determinao legal (Lei n.
7.166/96).
Em geral, toda proposta legal afeta poltica urbana apreciada pelo
210
COMPUR . Observa-se que, legalmente, no h qualquer determinao de obrigatoriedade
de discusso das operaes urbanas nesse canal de participao, o que, no entanto, vem
sendo a prtica adotada pelo municpio.
Vimos que o processo de elaborao e discusso das operaes urbanas,
conforme disposies legais, deve ser coordenado pelo Executivo. Esse processo envolve as
seguintes etapas (COTA; FERREIRA, 2007, p. 13):

negociao com a iniciativa privada para a definio do interesse pblico e das

contrapartidas a serem prestadas ao municpio;

209
No entanto, tais alteraes vo sendo analisadas paulatinamente pelo Conselho, a partir de demandas, para
depois serem contempladas, em conjunto, em um projeto de lei (em geral, enviado Cmara de 6 em 6 meses).
210
A prtica tem sido de levar ao COMPUR as propostas legais diretamente relacionadas com as disposies do
Plano Diretor e da LPOUS vigentes. Assim, j foram objeto de anlise prvia pelo COMPUR: a maioria das
propostas de operaes urbanas conforme veremos adiante neste captulo; a proposta de lei para a
regularizao fundiria (de edificaes e de parcelamento) j aprovada no municpio; a proposta legal que
flexibiliza parmetros construtivos em edificaes localizadas no Hipercentro (tambm j aprovada); as
propostas de regulamentao de ADEs; as propostas de reviso do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo, conforme propostas das Conferncias Municipais de Poltica Urbana (1, 2, e 3).
 323

negociao sobre os parmetros da LPOUS (e/ou regras do Plano Diretor) a

serem flexibilizados e a compatibilidade desta alterao com o interesse
pblico anteriormente definido;
clculo dos benefcios concedidos211 e do valor das contrapartidas de interesse
pblico (valores envolvidos);
fechamento da proposta conforme diretrizes e normas contidas no Plano
Diretor;
apresentao da proposta de operao urbana no COMPUR;
discusso e aprovao da proposta neste Conselho;
redao final da minuta de Lei Especfica da operao urbana e
encaminhamento Cmara, sugerindo a aprovao.

O Conselho Municipal de Poltica Urbana distingue-se dos demais conselhos em

virtude de seu carter eminentemente consultivo, embora exera influncia no processo de
produo das polticas urbanas e de seus instrumentos, conferindo maior legitimidade s
propostas que so por ele respaldadas, quando enviadas Cmara de Vereadores. O
COMPUR constitudo por 16 membros, sendo 08 do Poder Executivo, 02 do Poder
Legislativo (Cmara), 02 representantes do setor tcnico, 02 do setor empresarial e 02 do
setor popular. So considerados representantes da sociedade civil os membros do Legislativo
e dos setores tcnico, empresarial e popular (08 no total). Vale destacar a participao
significativa do Executivo nesse Conselho (50% dos membros), o que contribui para a
aprovao das operaes urbanas nesse espao como discutiremos adiante.
No caso das 12 (doze) propostas de operaes urbanas aprovadas em Belo
Horizonte, 9 (nove) foram analisadas por este Conselho. As propostas de operao urbana
para desafetao de via pblica e aquela para implantao dos Centros de Comrcio Popular
no passaram pela anlise do COMPUR. A operao urbana do Isidoro, embora sua
discusso tenha sido prevista em pautas de reunies do Conselho, tambm no foi a debatida.

211
Recentemente tm-se adotado o seguinte clculo para determinar o valor das contrapartidas de interesse
pblico: multiplica-se a rea do terreno envolvido pelo CA permitido via operao urbana; o valor resultante
dessa multiplicao dividido pelo CA permitido pela lei do zoneamento (conforme disposies da LPOUS
vigente). Esse clculo fornece a rea de terreno que o empreendimento deveria ter para viabilizar o
empreendimento pretendido. Dessa rea total subtrada a rea real existente, chegando em uma rea extra
viabilizada pela operao urbana. Essa rea extra multiplicada pelo valor do metro quadrado (m) do
terreno, conforme dados do ITBI (Imposto Sobre Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso "Inter Vivos"),
determinando, assim, o valor correspondente que o parceiro particular deve pagar Prefeitura (direta ou
indiretamente; em espcie ou em obras previamente negociadas) em troca dos benefcios para ele concedidos.
 324

Destaca-se ainda que a operao urbana para implantao de estaes do BHBUS, embora
analisada neste canal de participao, foi enviada Cmara antes mesmo da manifestao do
Conselho. O Anexo I contm a sntese das discusses e deliberaes, por reunio, sobre as
propostas de operaes urbanas submetidas anlise do COMPUR. O Quadro 4 (a seguir)
mostra os principais pontos e embates ocorridos durante a discusso de cada uma das
operaes urbanas analisadas neste estudo.

QUADRO 4 Operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte: pontos principais discutidos

no COMPUR
TTULO DA RESUMO DO DEBATE
OPERAO URBANA
Desafetao de -
1 trecho de via pblica,
mediante Op. Urbana
Operaes Urbanas Durante as discusses no Conselho, chamou a ateno o posicionamento do setor
2 para implementao tcnico, sempre apontando a necessidade de maior detalhamento do plano
de estaes de urbanstico apresentado. A proposta foi discutida em 5 (cinco) reunies; porm sua
integrao de nibus apreciao aconteceu paralelamente tramitao na Cmara de Vereadores. Por esse
do Bhbus. motivo, alegaes como falta de tempo ou de que o detalhamento do plano
urbanstico poderia prejudicar a operao urbana caracterizaram o debate no
COMPUR. Aps a anlise nesse canal democrtico de participao, o Executivo
ficou responsvel por transformar as sugestes e alteraes aprovadas pelos
conselheiros em emenda, considerando que o projeto de lei j estava tramitando na
Cmara.
Operao Urbana do Essa operao urbana no chegou a ser efetivamente discutida no COMPUR.
3 Isidoro Entretanto, a necessidade de se propor um plano de ocupao para a rea foi tema
discutido em 7 (sete) reunies do Conselho, especialmente pelo fato delas ocorrerem
no mbito das discusses sobre a I Conferncia Municipal de Poltica Urbana.
Inicialmente a proposta era transformar a rea em uma rea de Diretrizes Especiais
(ADE). Entretanto, como este instrumento deve ser mais restritivo que o
zoneamento, ele no foi considerado uma soluo adequada para uma ocupao
sustentvel da rea. De qualquer forma, a proposta da operao urbana no chegou a
ser analisada pelo COMPUR, sendo includa, diretamente no Legislativo, no Projeto
de Lei n. 465 aprovado na Cmara em 12/12/00. Esse projeto aprovado chegou a ser
tema de uma reunio do COMPUR (em 15/12/00), antes de sua sano pelo Prefeito.
Embora tenha sido pautada, a temtica da operao urbana do Isidoro no foi
discutida nessa reunio por falta de tempo, sendo aprovada como Cap. 5 da Lei n.
8.137/00 sem qualquer manifestao do Conselho.
Operao Urbana Essa proposta foi analisada em 3 (trs) reunies do Conselho de Poltica Urbana. Na
4 Casa do Conde de primeira delas, os tcnicos da PBH ressaltaram a urgncia em se aprovar a operao
Santa Marinha e urbana: seria uma tentativa do municpio resguardar o interesse pblico
adjacncias necessidade da rea ser pensada em um contexto maior, de revitalizao do
Hipercentro tendo em vista o suposto leilo que a RFFSA, proprietria da maior
parte do terreno, pretendia realizar. Diante da possibilidade da RFFSA vender os
lotes isoladamente, a Prefeitura interveio tentando uma negociao, propondo uma
alternativa que qualificasse o local, considerando sua importncia para a cidade.
Entretanto, o Executivo esclareceu, durante as reunies, que ainda no havia
possveis interessados na operao.
Questes como a necessidade de detalhamento do plano urbanstico (pelo setor
tcnico) e as preocupaes com a viabilidade do empreendimento (setor
empresarial) foram apontadas. Ressalta-se que se trata de uma proposta
efetivamente construda pelo COMPUR, que chegou a propor parmetros
urbansticos a serem adotados na operao urbana. Entretanto, apesar da interveno
 325

TTULO DA RESUMO DO DEBATE

OPERAO URBANA
de representantes do setor tcnico, destacando a insuficincia dos parmetros
apresentados para conformar-se um plano urbanstico de operao urbana, a
proposta foi considerada suficiente e aprovada nesse canal democrtico-popular.
Operao Urbana A operao urbana Vila Silveira foi discutida em apenas uma reunio do COMPUR,
5 Vila Silveira chegando a ser questionada a utilizao do instrumento para a situao em questo.
Por se tratar de uma proposta que objetivava a regularizao de edificao, ela foi
subsidiada por parecer da procuradoria do municpio, havendo entendimento no
sentido de ser pertinente a aplicao da operao urbana. O Executivo chegou a
propor, durante a reunio no COMPUR, que fosse includa a seguinte redao no
parecer do relator: [...] as operaes urbanas s devero ser utilizadas quando a
demanda de regularizao se juntar ao efetivo interesse pblico. Parece-nos que,
como no havia outro instrumento para legalizar a situao do edifcio construdo,
apelou-se para a operao urbana, servindo o parecer da procuradoria e a
aprovao do COMPUR apenas para legitimar a utilizao do instrumento com
objetivos no condizentes com aqueles para os quais ele foi proposto no Plano
Diretor municipal.
Operao Urbana Essa proposta foi analisada e aprovada em duas reunies do Conselho. Desde o
6 Fundao Furtado de incio, foram ressaltados os ganhos sociais que ela representava, uma vez que a
Menezes Fundao Furtado de Menezes (Sociedade So Vicente de Paula) iria viabilizar as
seguintes intervenes por meio da parceria com a PBH: implantao de via de
acesso ao Conjunto Esperana, transferncia Prefeitura de terrenos destinados a
equipamentos comunitrios, implantao de conjunto habitacional para a populao
de baixa renda, ampliao dos espaos da Fundao Furtado de Menezes para a
implantao de unidade de suporte ao jovem carente e ampliao do centro de
convivncia de idosos. Durante uma das reunies, o setor popular chegou a chamar
a ateno para a forma como o instrumento estava sendo utilizado em BH e, nesse
caso especfico, para viabilizar uma ocupao no permitida pelo zoneamento (que
era de proteo ambiental): h a necessidade de analisar cuidadosamente a
proposta, porque a operao urbana um instrumento importante e no pode ser
banalizado. Entretanto, considerando-se atacado, o parceiro particular,
presente na reunio, se defendeu com o argumento de que a Fundao uma
entidade com fins filantrpicos no tendo a mesma interesse em entrar no
empreendimento com objetivos mercadolgicos. Ele tambm alertou que o maior
interessado na operao urbana era a prpria Prefeitura, que precisava resolver o
problema do acesso ao Conjunto Esperana o que era verdade, tanto que
consideramos essa uma operao urbana em que os interesses pblico e particular
foram compatibilizados. Entretanto, apesar do carter social da proposta, ressalta-se
que, na negociao ocorrida no COMPUR, aprovou-se uma transferncia de rea
para o municpio menor que a exigida pela lei de parcelamento vigente, o que nos
leva a crer que houve favorecimentos Fundao, mesmo sendo atendidos os
interesses pblicos explicitados na operao.
Operao Urbana do A operao urbana do conjunto arquitetnico da Avenida Oiapoque foi tema
7 conjunto analisado em duas reunies do COMPUR. Justificou-se a adoo do instrumento
arquitetnico da como forma de viabilizar intervenes que aliam interesses pblicos aos dos
Avenida Oiapoque particulares envolvidos. Aps a apresentao da proposta e das concesses que
seriam realizadas por meio da parceria pblico-privada, beneficiando as duas reas
envolvidas na operao, houve manifestaes interessantes a respeito. O setor
popular questionou a pertinncia de utilizao do instrumento da operao urbana
para atender problemas pontuais (interesses privados), e sobre o fato de os
camels ficarem merc da iniciativa privada, considerando-se a forma como a
proposta foi elaborada. Pontuou tambm o fato de que os camels e toreros,
principais envolvidos na discusso, no foram chamados para a reunio do
Conselho. Considerou inadmissvel transformar uma poltica pblica em objeto de
explorao privada. J o setor empresarial considerou positiva a utilizao da
operao urbana, permitindo a participao da sociedade (ou melhor, da iniciativa
privada) no desenvolvimento da cidade cujo nus o poder pblico no tem
condies de arcar sozinho. Entretanto, demonstrou preocupao com o fato de a
 326

TTULO DA RESUMO DO DEBATE

OPERAO URBANA
proposta parecer uma Operao Consorciada acreditamos que este representante
poderia estar se referindo s operaes interligadas de So Paulo. O setor tcnico
solicitou maior detalhamento do plano urbanstico, explicaes sobre as
contrapartidas de interesse pblico envolvidas e seus valores, alm de apontar a
necessidade de aprimoramento da proposta tcnica. Um grupo de trabalho, formado
por conselheiros do COMPUR, foi organizado para aprimorar a proposta de
operao urbana, apresentada e aprovada na 2 Reunio do Conselho sobre o
assunto. Destaque para a interveno do setor empresarial na reunio que apontou
a necessidade de se viabilizar a contrapartida na prpria regio da Savassi, rea
receptora do acrscimo construtivo. A Prefeitura esclareceu que tal questo no
cabia ser tratada pela operao urbana, considerando que os impactos na rea j
seriam tratados quando do licenciamento ambiental o que um erro, confundir
contrapartida de interesse pblico com medidas mitigadoras de impacto ambiental.
Ficou clara, durante as reunies, a urgncia em se aprovar a proposta, seja por parte
do parceiro privado no caso, o empreendedor do Shopping Ptio Savassi, que j
estava com as fundaes da construo concludas , seja por parte do poder
pblico, que tinha interesse em agilizar a tramitao do projeto no Legislativo para
viabilizar a implantao do terminal Oiapoque (contrapartida de interesse pblico
viabilizada por meio da operao urbana) em tempo compatvel com as demais
obras e intervenes que ocorriam na Praa da Estao.
Op. Urbana Centros -
8 de Comrcio Popular
Operao Urbana na Tambm discutida e aprovada em duas reunies do COMPUR, a operao urbana da
9 rea denominada Gleba I da Fazenda Capito Eduardo foi justificada pela necessidade de se
Gleba I da antiga desenvolver um plano de ocupao da rea de propriedade particular de moradores
Fazenda Capito de baixa renda e com zoneamento ZPAM e ZP-1. Como no era rea interessante
Eduardo para o mercado imobilirio, um dos representantes do setor empresarial sugeriu
que a PBH deveria esquecer as exigncias de loteamento, de aprovao e ver o que
d para ser feito. A Prefeitura esclareceu que esse problema um dilema da
poltica pblica e que o poder pblico iria estudar as possibilidades de readaptao
da ocupao, por meio da operao urbana. Esclareceu ainda que a negociao com
a ASVOG objetivava regular o que era possvel ser ordenado; e mais, que se tratava
de um problema social, j que 2400 famlias haviam sido enganadas desde a compra
dos terrenos at a aceitao de projetos inadequados. A Prefeitura parabenizou a
ASVOG pela atitude de querer resolver a situao habitacional em parceria com o
poder pblico da considerarmos esta operao urbana um exemplo em que os
interesses (pblico e particular) foram compatibilizados. O setor empresarial
destacou a necessidade de denunciar ao CREA e ao IAB os profissionais que
enganaram os integrantes da ASVOG, devendo a questo ser levada tambm ao
Ministrio Pblico. Durante a reunio as intervenes dos conselheiros objetivavam
resguardar ao mximo as caractersticas ambientais da rea, demonstrando a
preocupao com a permeabilidade do terreno envolvido e com a definio de uma
ocupao que interferisse o mnimo possvel nessas caractersticas. Considerando o
carter social da proposta, ela foi aprovada por unanimidade no COMPUR.
Operao Urbana do Apresentada e aprovada em um nica reunio do COMPUR, pode-se dizer que essa
10 Edifcio-Sede do proposta foi a que mais facilmente alcanou o consenso neste canal de
Tribunal de Justia participao. As intervenes dos conselheiros foram apenas para solicitar
do Estado de Minas esclarecimentos sobre as contrapartidas de interesse pblico que seriam
Gerais viabilizadas, os prazos e as penalidades pelo descumprimento da proposta. Foi
aprovada quase que por unanimidade (apenas 01 absteno).
Operao Urbana do Esta operao urbana foi pautada em trs reunies do Conselho, embora tenha sido
11 Parque Linear efetivamente discutida apenas em duas. Na primeira reunio, apesar de no ter sido
 327

TTULO DA RESUMO DO DEBATE

OPERAO URBANA
Bulevar Andradas possvel apontar embates quanto proposta apresentada, o representante do setor
popular pediu vistas212 ao processo e sua deliberao foi adiada para a reunio
seguinte. Durante a segunda reunio, houve esclarecimentos por parte desse
representante que, aps a anlise do processo, se posicionou favoravelmente
operao urbana, que foi aprovada consensualmente.
Operao Urbana da A operao urbana da ALMG foi apresentada e aprovada em uma nica reunio do
12 Assemblia Conselho. Desde o incio foi apontada a utilizao do instrumento para resolver uma
Legislativa do Estado falha da lei de uso e ocupao do solo vigente. Segundo o presidente do Conselho:
de Minas Gerais porque no se vota a lei de uso e ocupao do solo, o Plano Diretor, na Cmara,
ento vai se fazendo a operao urbana porque poderia ser resolvido de maneira
muito mais simplificada: as ADEs da cidade precisam ser revistas em alguns locais
e infelizmente, ns vamos fazendo operao urbana (Cf. Ata da 136 Reunio
ordinria do COMPUR em 27/11/2008)
Esta tambm foi uma proposta aprovada sem maiores questionamentos. Ressalta-se
a utilizao do instrumento como forma de resolver problemas ou situaes por
meio da alterao pontual das normas de uso e ocupao do solo, e no para cumprir
os objetivos de transformao ou requalificao urbanstica para os quais ele foi
institudo no municpio.
Fonte: Atas do COMPUR Arquivo SMURBE/PBH (Cf. Anexo I desta tese). Elaborao: Daniela Abritta Cota.

A anlise realizada a partir das atas das reunies do COMPUR (conforme

identificadas no Anexo I desta tese e sintetizadas no Quadro 4) permite algumas observaes
sobre o processo de discusso das operaes urbanas nesse canal democrtico de
participao.
Primeiramente destacamos que a representao significativa do Executivo
municipal no Conselho (50% de seus membros) j contribui para que os votos sejam
favorveis s suas propostas, entre elas aquelas para a instituio de operaes urbanas. Isso
porque, mesmo sendo um conselho paritrio, normalmente o Executivo ampla maioria nas
reunies, o que permite concluir que somente a participao deste segmento j viabilizaria a
aprovao das operaes urbanas no COMPUR.
Se analisarmos as representaes, conforme definidas pela Lei n. 7.165/96 (08
representantes do Executivo; 02 representantes da Cmara Municipal; 02 representantes do
setor tcnico; 02 representantes do setor popular; 02 representantes do setor empresarial), e a
participao efetiva desses setores nas reunies em que operaes urbanas foram discutidas,
observaremos que, na maioria das reunies, o Executivo e o setor empresarial apresentam-
se com o maior nmero de participantes, normalmente igual ou superior representao
definida em lei (s vezes, participam titulares e suplentes em algumas reunies, mas apenas

212
Quando algum conselheiro no se sente suficientemente esclarecido sobre determinada proposta, ele pode
pedir vistas ao processo. Assim, ele ir analisar o mesmo com detalhes e emitir parecer sobre o seu pedido,
posicionando-se favoravelmente ou no proposta. Esse mecanismo de vistas pode tambm ser utilizado
politicamente para adiar a votao sobre alguma temtica.
 328

um deles tem direito de voto). Os outros setores popular, tcnico e Legislativo participam
com o nmero definido pelo Plano Diretor (dois representantes por setor) ou em quantidade
menor. H reunies em que alguns setores esto ausentes, a exemplo do popular ou do
tcnico. Tal fato pode abrir espao para que as discusses tendam a viabilizar determinados
interesses. Sabemos que a operao urbana coordenada pelo Executivo. Se ele prope uma
parceria com a iniciativa privada, natural que a proposta atenda a interesses do setor
empresarial, representado no Conselho. Assim, os votos do Executivo somados aos dos
representantes do setor empresarial j seriam suficientes para aprovar propostas de operaes
urbanas no Conselho. Nesse sentido, entendemos que a participao efetiva dos setores
popular e tcnico seria fundamental, pois so os nicos representantes que poderiam
apresentar divergncias ou debater mais profundamente as propostas. Entretanto, estes
correspondem aos setores que, proporcionalmente, menos participam das reunies.
Nas discusses das propostas de operaes urbanas debatidas no COMPUR,
percebe-se uma ascendncia maior dos tcnicos da PBH (Executivo). Observamos que,
paralelamente maior participao por parte do Executivo no debate, houve tambm uma
participao menos efetiva dos outros setores (especialmente nas ltimas reunies). Mesmo
estando presentes, poucas foram as suas interferncias (sugestes de alteraes ou
levantamento de polmicas) durante as discusses sobre as operaes urbanas. possvel
perceber ainda certo equilbrio na participao dos setores da sociedade civil (empresarial,
tcnico, popular e Legislativo) no debate ocorrido nas reunies, no sendo possvel identificar
o predomnio de um desses setores sobre os demais.
Podemos considerar que o discurso do setor empresarial varia de acordo com o
seu interesse na questo: quando as operaes urbanas so para viabilizar intervenes de
carter mais social, nas quais o mercado no tem interesse, o poder pblico sempre o vilo,
quem respeita regra demais, etc. No entanto, quando para viabilizar interesses particulares
(especialmente aqueles associados ao capital imobilirio), o setor defende os interesses da
categoria, chegando, s vezes, a considerar o poder pblico o agente responsvel pelos
impactos negativos advindos dos acrscimos construtivos, ou ainda a afirmar que este se
omite demais. Em geral, o setor mais articulado, mais organizado e tambm o mais atuante
dentre aqueles que representam a sociedade civil no COMPUR.
Os representantes do setor tcnico sempre se colocam no sentido de buscar um
melhor entendimento sobre a operao urbana, um maior detalhamento das propostas para
que se possa definir regras capazes de evitar surpresas desagradveis. A reivindicao de
 329

planos urbansticos mais detalhados ocorre em algumas ocasies, mas no aparece nas ltimas
reunies. Acreditamos que isso se d pelo fato de as ltimas propostas serem muito pontuais,
e o objeto e os interesses viabilizados estarem muito claros ou seja, a explicitao da
negociao (em geral, envolvendo essencialmente acrscimo de potencial construtivo) no
demandou o detalhamento de um plano urbanstico.
Com relao ao setor popular, observamos a partir da anlise das atas do
COMPUR que, nos primeiros mandatos do Conselho, um de seus representantes parecia ter
maior conhecimento sobre a operao urbana, chegando a questionar a pertinncia da
utilizao do instrumento em algumas propostas. Esse representante levantava polmica,
apresentava sugestes e questionamentos sobre as contrapartidas envolvidas e tinha uma viso
mais ampla dos interesses pblicos envolvidos. Mais recentemente, observa-se uma
participao menos atuante, embora presente, desse setor nas discusses sobre as operaes
urbanas. Acreditamos que a complexidade tcnica que envolve tais propostas, e o
conseqente subsdio tcnico que ela requer, pode contribuir para uma participao mais
acanhada deste segmento nas reunies.
Pela anlise das atas das reunies, observamos que o COMPUR no participa da
construo das propostas de operaes urbanas. Em geral, elas j chegam prontas e o
Conselho as legitima, sugerindo apenas alteraes pontuais no texto do relator ou pequenos
ajustes. Apenas na operao urbana da Casa do Conde de Santa Marinha o Conselho foi mais
efetivo na construo da proposta.
Ressaltamos ainda que, embora essas reunies sejam pblicas, sendo um direito
da populao solicitar, por escrito e com justificativa, que se inclua assunto de seu interesse
na pauta da primeira reunio subseqente (pargrafo 7 do Art. 81 da Lei n. 7.165/96), no
h participao direta da sociedade civil nesses encontros213. Especialmente com relao
temtica das operaes urbanas, somente participam aqueles interessados diretamente na
questo os parceiros do poder pblico na operao alvo da discusso no Conselho. Com
isso, podemos dizer que as decises acordadas no COMPUR so essencialmente fruto da
participao dos representantes efetivos da sociedade civil e do poder pblico nesse Conselho.

213
Conforme apontado pelo Prof. Adauto Lcio Cardoso na Banca de Defesa desta tese, devemos lembrar que a
regulao promove um efeito de primeiro nvel para o capital imobilirio e um efeito de segundo nvel para
a populao. Assim, os debates pblicos para discusso da regulao geralmente no mobilizam nmero
significativo de pessoas por se tratar de temtica de interesse secundrio para a populao. Outro motivo este
apontado pela Profa. Helosa Soares de Moura Costa tambm na Banca de Defesa desta tese o fato de o
COMPUR ser um Conselho consultivo e no deliberativo: J que no tm poder de alterar nada, podem optar
por no participar. No Conselho de Habitao, que deliberativo, isso diferente. (24/06/2010).
 330

Assim, no se pode considerar que exista um esvaziamento desse canal

democrtico de participao, na medida em que os representantes eleitos participam das
reunies. Entretanto, considerando-se a efetiva presena e a forma de participao dos
diferentes setores nas discusses, acreditamos que o Conselho ainda no utilizado de forma
paritria pelos diferentes interesses que permeiam as deliberaes das polticas urbanas. Alm
disso, a prpria forma de constituio do COMPUR, atravs da delegao de representantes
da sociedade, acaba induzindo a uma escassa participao direta da populao nas discusses
do Conselho214, o que pode contribuir para a falta de embates e polmicas que caracteriza as
reunies aqui analisadas.

5.1.3. O debate e a tramitao das propostas (aprovadas) no Legislativo

Segundo Gonalves (2008, p. 167), o Poder Legislativo representa o campo

macro de disputas, sendo essencial para a implementao da gesto democrtica no
municpio. A esta instncia de poder caberia a promoo do debate de forma inclusiva e
transparente com o intuito de buscar construir o interesse coletivo (Idem). Nesse sentido,
destaca-se o papel desempenhado pelas comisses parlamentares, constituindo-se em
instncias de discusso no processo legislativo que, supostamente, buscam promover o debate
da poltica pblica com a populao.
Na Cmara Municipal de Belo Horizonte h as seguintes comisses permanentes:
Comisso de Legislao e Justia, Comisso de Administrao Pblica, Comisso de
Oramento e Finanas Pblicas, Comisso de Meio Ambiente e Poltica Urbana, Comisso de
Desenvolvimento Econmico, Transporte e Sistema Virio, Comisso de Sade e
Saneamento, Comisso de Educao, Cincia Tecnologia, Cultura, Desporto, Lazer e
Turismo, Comisso de Direitos Humanos e Defesa do Consumidor (Cf. Resoluo n
1.480/90). A Comisso de Participao Popular foi criada recentemente pela Resoluo n
2.054/05, demonstrando certa preocupao em ampliar a participao da sociedade civil no

214
Entendemos que a democracia representativa pode contribuir para a reduo da participao direta da
populao, na medida em que a sociedade, por se sentir representada no mbito dos espaos democrticos
institucionalizados, pouco participa diretamente dessas reunies pblicas. Ressaltamos que no nosso objetivo
discutir os problemas da democracia representativa x participativa e os limites da participao popular na
deliberao das polticas. Apenas estamos considerando importante o fato de que a reduzida participao direta
da populao contribui para a falta de dissenso nas discusses sobre operaes urbanas no COMPUR.
Ressaltamos ainda que, apesar da escassa participao direta da sociedade nas reunies do Conselho, no
podemos afirmar que tal fato caracterizaria uma apatia poltica, em sentido mais amplo, conforme abordado
por Chau (2003).
 331

Legislativo. Essas comisses subsidiam o processo de tomada de decises por parte dos
vereadores, uma vez que cabe a elas se informar sobre as propostas a serem votadas, emitir
parecer e opinar sobre cada projeto de lei, com base no interesse coletivo. Segundo Anastasia
e Nunes (2006), citados por Gonalves (2008):

As comisses funcionam como comits: locais especializados de discusso e

deliberao sobre determinados temas, com a virtude de propiciar interaes face a
face entre os seus membros. Portanto, as comisses so, por excelncia, os loci
apropriados para a promoo da interao institucionalizada e deliberativa entre
representao e participao poltica. (ANASTASIA; NUNES, 2006, p. 25 citado
por GONALVES, 2008, p. 167)

Assim, entendemos que o trabalho das comisses fundamental para articular as

variadas vises e demandas dos diferentes segmentos da sociedade civil, dos tcnicos do
Executivo e dos vereadores, ficando estes ltimos responsveis pela aprovao das propostas
encaminhadas ao Legislativo.
A participao das comisses e suas atribuies no processo de gesto
democrtica foram definidas pela Lei Orgnica municipal. Segundo esse dispositivo, alm da
apreciao de proposies, as comisses podem convocar autoridades para prestar
informaes ou solicit-las por escrito, sob o pedido de diligncia215, subsidiando a
elaborao de pareceres; podem convocar audincias pblicas com entidades da sociedade
civil; acompanhar programas e planos do municpio e fiscalizar os recursos neles investidos; e
receber reclamaes de cidados contra ato de entidade pblica. Cabe tambm s comisses,
conforme disposies do Regimento Interno da Cmara Municipal de Belo Horizonte,
fiscalizar e controlar os atos da administrao pblica, propor sustao de atos normativos do
Executivo que exorbitem do poder regulamentar e estudar assunto compreendido no seu
campo temtico, podendo, para isto, promover seminrios, conferncias e outros eventos
similares (GONALVES, 2008, p. 168).
Apesar dessa preocupao em efetivar a gesto democrtica e ampliar as formas
de envolvimento da populao nas discusses sobre as polticas pblicas, o que se observa na
prtica que as comisses tm uma atuao muito aqum do seu potencial para contribuir

215
Pedido solicitando esclarecimentos sobre determinado projeto de lei ou detalhamento de questes envolvidas
na proposta. Podem compor a resposta ao pedido de diligncia as informaes solicitadas (por escrito) ou
documentos que contribuam para o esclarecimento de determinadas situaes. O prazo para seu cumprimento
de at trinta dias. Segundo Gonalves (2008, p.169), a diligncia um importante instrumento democrtico,
pois possibilita a busca de subsdios tcnicos e tambm dos saberes populares, significando a abertura
formalizada da Cmara sociedade civil. Entretanto, pode tambm ser um mecanismo utilizado para protelar a
apreciao da matria, sem grande interesse nas informaes solicitadas.
 332

para a promoo da democracia, seja pela pouca disposio de participao da sociedade nos
trabalhos da Cmara, seja por desconhecimento do papel do Legislativo, tanto pelos
vereadores quanto pela populao (GONALVES, op. cit, p. 172).
Os projetos de lei enviados Cmara so distribudos para as comisses que
devem emitir parecer sobre as propostas, chamadas de comisses de mrito da proposta.
Essas comisses podem optar por apreci-la conjuntamente, emitindo parecer nico, capaz de
abordar todos os aspectos da temtica. Esse procedimento previsto no Regimento da
Cmara, mas depende de deliberao de cada uma das comisses e da aprovao do pedido de
anlise conjunta pelo Plenrio, podendo ainda ser automtica para projetos de iniciativa do
Prefeito com solicitao de urgncia. Segundo Gonalves (2008, p.169), esse mecanismo,
embora permita uma anlise interdisciplinar sobre a matria objeto dos projetos de lei, pode
ser utilizado para acelerar a tramitao dos mesmos no Legislativo.
Normalmente, os pareceres das comisses subsidiam a votao da matria em 1 e
2 turnos. No perodo em que o projeto est tramitando na Cmara, emendas podem ser
propostas por vereadores, devendo as mesmas ser acrescidas sua anlise. Este o caminho
que o projeto de lei segue at a sua votao em dois turnos.
Entretanto, h alguns mecanismos no processo legislativo que podem interferir na
tramitao normal do projeto. Podemos mencionar a solicitao de incluso em pauta,
conforme Art. 94 da Lei Orgnica como o principal deles. Segundo esse artigo:

Art. 94 - A requerimento de vereador, aprovado pelo Plenrio, os projetos de lei,

decorridos sessenta dias de seu recebimento, sero includos na ordem do dia,
mesmo sem parecer. (BELO HORIZONTE, 1990)

Ou seja, um vereador pode requerer ao Plenrio a incluso em pauta de projeto de

lei mesmo sem parecer, no caso de decorridos sessenta dias do recebimento do projeto. Esse
mecanismo (baseado apenas no tempo de tramitao na Cmara) atropela o trabalho das
comisses, impedindo, muitas vezes, a discusso e a emisso de pareceres por essas
instncias. Alm disso, o Plenrio, ao aceitar o pedido de incluso em pauta de um projeto de
lei (embasado no referido Art. 94 da Lei Orgnica), encerra a fase de discusso da matria nas
comisses, interrompendo a tramitao prevista inicialmente e acelerando o processo
legislativo. Nota-se que a interrupo do trabalho das comisses significa interromper um
processo mais amplo de discusso democrtica sobre a matria. Lembramos que as comisses
so as instncias legislativas que podem requerer diligncia, solicitar informaes, receber
pedidos, sugestes e reclamaes da populao sobre a proposta, e ainda convocar audincias
 333

pblicas. A aprovao de pedido de vereador com base no Art. 94 da Lei Orgnica interrompe
todo esse processo. A utilizao desse mecanismo evidencia a urgncia em se votar
determinada matria, podendo ainda sugerir uma inibio do debate o que pode ser
proposital, caso se trate de matria polmica ou de difcil estabelecimento de consenso para
sua aprovao. A utilizao do Art. 94 da Lei Orgnica para incluso de matrias em pauta
pode ser solicitada no 1 ou no 2 turno ou, ainda, nos dois turnos. No h nada que impea
que uma proposta seja votada sem qualquer parecer que subsidie sua discusso em Plenrio e
posterior aprovao.
No caso das operaes urbanas, as propostas chegam ao Legislativo enviadas, em
geral, pelo Executivo, j que foi este o responsvel pela sua coordenao e elaborao
(conforme dispe o Plano Diretor). A partir de sua entrada na Cmara, os projetos de lei so
distribudos para as comisses, cabendo a elas a emisso de parecer. As comisses de
Legislao e Justia e a de Meio Ambiente e Poltica Urbana so sempre envolvidas na
tramitao dos projetos de lei de operaes urbanas. Todo o processo anteriormente descrito,
incluindo o caminho seguido pelo projeto de lei no Legislativo, assim como os mecanismos
de interrupo da tramitao, tambm se aplicam no caso das operaes urbanas.
O Quadro 5 sintetiza a tramitao dos projetos de lei referentes a operaes
urbanas no Legislativo municipal at a sua aprovao. Sua anlise permite algumas
observaes.
 QUADRO 5 Sntese da tramitao das operaes urbanas no Legislativo municipal

TTULO DA PL N. LEI TRAMITAO NA CMARA

OPERAO URBANA N./ TEMPO COMISSES PEDIDO PARECER N. INCLUSO VOTAO VOTAO
Ano TRAMITA (SIGLAS**) DILIGNCIA COMISSES EMENDAS PAUTA**** 1 TURNO 2 TURNO
O* ***
01 Desafetao de trecho de via pblica, 480/95 7.280/ 1 ano e LJ, AP, MA, X Favorvel 01 - Sim - 26 Sim - 26
(solicitao de laudo (LJ+AP+MA+F)
autorizada para permuta de imvel e 1997 3m. F de avaliao dos
No - 0 No - 0
recebimento de contrapartida, mediante (27/10/95 a imveis envolvidos) Relator: Abs.- 0 Abs.- 0
Geraldo Flix
Operao Urbana. 10/01/97) (conjunto das Ausente-10 Ausente-10
comisses) (aprovado sem
emenda)
02 Operaes Urbanas para implementao de 1298/99 7.928/ 5 meses LJ, AP, X Favorvel 04-LJ X Sim - 32 Sim - 30
(solicitao de (LJ) e (MAPU: com
estaes de integrao de nibus do Bhbus. 1999 (19/07/99 a MAPU, SP informao sobre substitutivo)
01-MAPU No - 0 No - 0
(Emenda 5 =
17/12/99) prazo da operao e
Substitutivo ao PL)
Abs.- 1 Abs.- 0
outros Relator:
esclarecimentos) Osman Miranda Ausente-3 Ausente-6
(LJ) (aprovada emenda
n.5, prejudicadas
as emendas 1 a 4)
03 Altera as Leis n. 7.165 e 7.166 Cap. 5 - 465/97 8.137/ 3 anos e LJ, MAPU - Inicialmente 03 X Sim - 31 Sim - 33
$ 2000 (quando PL era (Emenda 3 =
Operao Urbana do Isidoro (no lei 3m composto por temas Substitutivo ao PL)
No - 0 No - 1
especfica). (19/09/97 a isolados): Abs.- 0 Abs.- 0
20/12/00) Desfavorvel Ausente-5 Ausente-2
(LJ) $$ e (aprovada emenda
n.3 - substitutivo).
Favorvel As emendas 1 e 2
(MAPU) foram retiradas
Relatores: antes da votao
Osman Miranda(LJ)
Jos Dom.(MAPU) em 2 turno. $$$

04 Operao Urbana na rea ocupada pela 414/01 8.240/ 4 meses LJ, MAPU, - Favorvel (LJ) 14 - Sim - 28 Sim - 26
e (todas foram
Casa do Conde de Santa Marinha e 2001 (25/06/01 a AP, OFP (MAPU+AP+OFP) retiradas de pauta
No - 0 No - 0
adjacncias 22/10/01) Relatores: antes da votao) Abs.- 0 Abs.- 0
Pastor Carlos H (LJ)
Tarcsio Caixeta Ausente-8 Ausente-10
(MAPU+ AP+OFP)
05 Operao Urbana Vila Silveira e d outras 434/01 8.299/ 4 meses LJ, MAPU - Favorvel (LJ) 06 (01 foi - Sim - 25 Sim - 33
e (MAPU) retirada de pauta
providncias. 2001 (13/08/01 a Relatores: antes da votao 1
No - 0 No - 0
28/12/01) Rui Resende (LJ) turno e as demais Abs.- 0 Abs.- 0
Tarcsio Caixeta antes da votao
(MAPU) em 2 turno) Ausente-11 Ausente-03
06 Operao Urbana Fundao Furtado de 659/01 8.431/ 9 meses LJ, MAPU, X Favorvel - X Sim - 26 Sim - 31
(solicitao de (LJ), (MAPU). (votao em 1
Menezes/ Bairro Bonsucesso. 2002 (10/12/01 a DETS, parecer tcnico de DETS e DHDC no turno adiada por 2
No - 0 No - 0
23/09/02) DHDC mrito pela DETS emitiram parecer. vezes por falta de Abs.- 0 Abs.- 1
parecer entregue Relatores: quorum)
mas no utilizado Pastor Carlos H (LJ) Ausente-10 Ausente- 4
em parecer) Lincoln Mag.
(MAPU)
Preto (DETS)
 335

TTULO DA PL N. LEI TRAMITAO NA CMARA

OPERAO URBANA N./ TEMPO COMISSES PEDIDO PARECER N. INCLUSO VOTAO VOTAO
Ano TRAMITA (SIGLAS**) DILIGNCIA COMISSES EMENDAS PAUTA**** 1 TURNO 2 TURNO
O* ***
07 Operao Urbana do conjunto 1.248/03 8.728/ 8 meses LJ, MAPU, X Favorvel 03 X Sim - 28 Sim - 33
(solicitao, PBH, (LJ), (MAPU) e substitutivos
arquitetnico da Avenida Oiapoque. 2003 (24/04/03 a DETS de esclarecimentos (DETS)
No - 0 No - 0
30/12/03) sobre a operao, Relatores: ao PL (foi Abs.- 0 Abs.- 0
destacando os Osman Miranda(LJ) anexado o
impactos Tarcsio Caixeta PL1437/03 ao Ausente-8 Ausente-3
provocados pela (MAPU) (aprovado
1248/03)+
02 substitutivo n.2,
mesma e a situao Joo Gualberto
de propriedade dos Filho (DETS) emendas prejudicados o
imveis envolvidos) (emendas n.4 e 5) projeto e as demais
emendas)
08 Altera a Lei n. 8.137/ 2000 Art. 4-institui 1.238/03 9.058/ 1 ano e LJ, MAPU, X Desfavorvel 05 X Sim - 28 Sim - 25
# 2005 (solicitao de # # (LJ), (Emendas 4 e 5 =
a Operao Urbana "Centros de 8m DETS esclarecimentos ao Substitutivo ao PL)
No - 1 No - 0
Comrcio Popular"(no lei especfica). (15/04/03 a Executivo pela Favorvel Abs.- 1 Abs.- 0
DETS) (MAPU).
28/12/04) Relatores: Ausente - 6 Ausente- 11
Tot Teixeira (LJ) (aprovado emenda
Tarcsio Caixeta n.5 substitutivo
(MAPU) ao PL) ###
Gera Ornelas
(DETS)
09 Operao Urbana na rea denominada 1.111/02 9.065/ 2 anos e LJ, MAPU, X Favorvel 07 X Sim - 29 Sim 35/33
(solicitao de (LJ), (MAPU), (emendas 1 a 4 (votao em 1 -
Gleba I da antiga Fazenda Capito 2005 1m DETS, OFP parecer tcnico de (DETS), (OFP). retirada de pauta solicitada incluso
No - 0 No - 0
Eduardo. (12/11/02 a mrito pela DETS) antes da votao em pauta vrias Abs.- 1 Abs.- 0
Relatores: em 2 turno) vezes e adiada por
29/12/04) Geraldo Flix (LJ) falta de quorum- Ausente - 6 Ausente -
Tarcsio Caixeta mais de 5 vezes). 1/33
(MAPU) Incluso em pauta (aprovado em
Preto (DETS) tambm no 2 bloco as emendas 5
ndio (OFP) turno a 7 e depois o PL
sem a parte
emendada)
10 Operao Urbana do Edifcio-Sede do 1.143/06 9.366/ 6 meses LJ, MAPU, - Favorvel 02 - Sim - 28 Sim - 30
(LJ),(MAPU),(AP). (retiradas de pauta
Tribunal de Justia do Estado de Minas 2007 (24/11/06 a AP Relatores: antes da votao)
No - 0 No - 0
Gerais. 11/05/07) Fred Costa (LJ)
Neusa Santos
(MAPU)
Neila B. (AP)
11 Operao Urbana do Parque Linear 1.600/08 9.568/ 3 meses LJ, MAPU, - Favorvel 08 X Sim - 28 Sim - 28
(15/02/08 a (LJ), (MAPU)
Bulevar Andradas 2008 AP, OFP Relatores:
+ 05 No - 0 No - 0
30/05/08) Fred Costa (LJ) subemendas Abs.- 1 Abs.- 1
Wellington Mag. ( emenda n. 3= (aprovado
(MAPU) substitutivo ao PL) substitutivo n.3 ao
PL)
 336

TTULO DA PL N. LEI TRAMITAO NA CMARA

OPERAO URBANA N./ TEMPO COMISSES PEDIDO PARECER N. INCLUSO VOTAO VOTAO
Ano TRAMITA (SIGLAS**) DILIGNCIA COMISSES EMENDAS PAUTA**** 1 TURNO 2 TURNO
O* ***
12 Operao Urbana da Assemblia 1.895/08 9.679/ 1 ms LJ, MAPU - Favorvel 05 - Sim - 34 Sim - 31/31
(04/12/08 a (LJ), (MAPU) (retiradas as
Legislativa do Estado de Minas Gerais. 2008 (ao PL e s emendas emendas 1 e 2
No - 0 No - 0/0
06/01/09) 3, 4, 5) antes da votao) (aprovado o PL e
depois as emendas
Relatores:
Slvia Helena (LJ) 3, 4, 5)
Wellington Mag.
(MAPU)

* Corresponde ao perodo compreendido entre a data de registro do projeto de lei na Cmara e a data de encaminhamento da proposio de lei para sano ou veto do Prefeito.
** LJ= Legislao e Justia, AP= Adm. Pblica, MA= Meio Ambiente, F= Finanas, MAPU= Meio Ambiente e Poltica Urbana, SP= Servios Pblicos, OFP= Oramento e Finanas
Pblicas, DETS= Desenvolvimento Econmico, Transporte e Sistema Virio, DHDC= Direitos Humanos e Defesa do Consumidor.
*** Pedido de solicitao de esclarecimentos sobre a proposta ou detalhamento de questes envolvidas na matria tratada no projeto de lei.
**** Conforme Art. 94 da Lei Orgnica.

$ Inicialmente, este PL dispunha sobre a alterao em dispositivos da Lei n. 7.166/1996, especialmente sobre o captulo de usos e disposies transitrias. Posteriormente, foram
emendadas propostas de mudana de zoneamento. Em maio de 2000 o vereador Tot Teixeira solicitou suspenso do PL n. 465/97. Em dezembro de 2000 o mesmo vereador solicitou
retorno da tramitao do PL n. 465/97, que foi includo em pauta conforme Art. 94 da Lei Orgnica.
$$ Parecer desfavorvel proposta inicial do PL e no operao urbana.
$$$ Aps a aprovao no Legislativo, o Prefeito Clio de Castro vetou parcialmente a proposta. Por tal motivo, a proposio de lei voltou Cmara, que votou pela manuteno do
veto parcial proposto pelo Prefeito.

# Inicialmente, este PL dispunha sobre a alterao de zoneamento para ZP-3 de lotes ento classificados como ZE, no bairro Belvedere III. Em setembro de 2003 a Vereadora Neusinha
Santos, como Lder de Governo na Cmara, solicitou suspenso do PL n. 1.238/03. Em dezembro de 2004 a mesma vereadora solicitou retorno da tramitao do PL n. 1.238/03.
## Parecer desfavorvel alterao de zoneamento no Belvedere III (assunto tratado do mesmo PL que a operao urbana CCP) e no operao urbana propriamente dita.
### Aps a aprovao na Cmara, o Prefeito Fernando Pimentel vetou parcialmente a proposta (veto a um artigo). Por tal motivo, a proposio de lei voltou Cmara, que votou pela
manuteno do veto parcial proposto pelo Prefeito.

Fonte: Processos dos projetos de lei sobre operaes urbanas disponibilizados pela Central de Atendimento ao Cidado da Cmara Municipal de Belo Horizonte (arquivos em
meio digital). Elaborao: Daniela Abritta Cota.
 337

No que se refere ao trabalho das comisses, observamos que, dos 12 (doze)

projetos de lei sobre a temtica da operao urbana, 6 (seis) tiveram solicitao de pedido de
diligncia. Todos esses pedidos requereram informaes ou esclarecimentos aos rgos do
Executivo, no envolvendo entidades da sociedade civil. Percebemos que a diligncia, no que
se refere temtica da operao urbana, tem-se prestado apenas a subsidiar um melhor
entendimento das propostas, j que elas envolvem certa complexidade tcnica e, portanto,
carecem de maior detalhamento. Assim, o uso da diligncia, ao constituir uma possibilidade e
no uma obrigao de dilogo com a sociedade civil, no vem contribuindo para ampliar o
debate democrtico, no caso das operaes urbanas216. Observa-se ainda que, entre aqueles
projetos que receberam pedido de diligncia, 3 (trs) tiveram tramitao longa (acima de um
ano) no Legislativo. As outras trs propostas tramitaram por perodos menores que um ano: a)
implantao de estaes de integrao de nibus do BHBUS (5 meses); b) Conjunto
Arquitetnico da Avenida Oiapoque (8 meses); e c) Furtado de Menezes (9 meses). Ressalta-
se que estes trs casos foram includos em pauta com base no Art. 94 da Lei Orgnica, o que
contribuiu para que as tramitaes se dessem em um perodo mais curto. Nos outros casos, a
diligncia pode ter ocorrido simplesmente por necessidade de algum esclarecimento, ou ter
sido um mecanismo utilizado para retardar a tramitao nessa instncia de deliberao.
Observamos que, em apenas dois casos de operao urbana, foram convocadas
audincias pblicas para que o projeto de lei fosse discutido com representantes da
populao217. Assim, apesar de desempenhar um papel importante para a democracia,
observamos que, nos casos de operaes urbanas, o recurso das audincias pblicas tem sido
pouco praticado pelas comisses como forma de promover efetivamente o debate com a
sociedade. Ou seja, sua atuao tem ficado aqum do seu potencial como um canal
democrtico de participao, especialmente se considerarmos a complexidade tcnica que
envolve as propostas de efetivao do instrumento por ns analisado.
importante salientar que todas as 12 (doze) propostas de operaes urbanas
foram contempladas com pareceres emitidos pelas comisses de mrito sobre a temtica

216
Devemos lembrar que o fato de as operaes urbanas serem discutidas no COMPUR antes de serem enviadas
Cmara j confere carter democrtico ao processo.
217
Em consulta Central de Atendimento ao Cidado da Cmara Municipal de Belo Horizonte, identificamos
apenas dois casos em que foi convocada Reunio Especial: uma para apreciar e explicar o Projeto de Lei n.
414/01 que autoriza operao urbana na Casa do Conde de Santa Marinha, realizada no dia 14/09/01 e
presidida pelo vereador Tarcsio Caixeta; e outra para discutir a operao urbana Cervejaria Antrtica Ptio
Savassi (posteriormente denominada Conjunto Arquitetnico Oiapoque), realizada em 23/05/03 e presidida
pelo vereador Jos Lincoln Magalhes. Observamos ainda que para essas reunies especiais da Cmara,
comparecem aquelas pessoas efetivamente convocadas (representantes de segmentos sociais), tendo pouca ou
nenhuma participao direta da populao. (Arquivos em meio digital).
 338

Comisses de Legislao e Justia e de Meio Ambiente e Poltica Urbana. Entretanto, apenas

07 (sete) foram apreciadas por todas as comisses para as quais foram distribudas esse foi o
caso da operao urbana para a desafetao de via pblica (para a qual foi emitido parecer
conjunto das comisses) e das operaes urbanas Casa do Conde de Santa Marinha, Vila
Silveira, Conjunto Arquitetnico da Avenida Oiapoque, Gleba I da Fazenda Capito Eduardo,
TJMG e ALMG.
Quase todos os pareceres emitidos pelas comisses para os projetos de operao
urbana foram favorveis s propostas. Pelo Quadro 5 observamos que apenas em duas
ocasies houve parecer desfavorvel: os projetos de lei que instituram as operaes urbanas
do Isidoro e dos Centros de Comrcio Popular. Tratam-se de projetos de lei que alteram a Lei
de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo municipal, ou seja, no so propostas de leis
especficas de operao urbana218. Dessa forma, observamos que no houve parecer
desfavorvel por parte do Legislativo aos projetos que propunham efetivar operaes urbanas
em Belo Horizonte. Acreditamos que o fato da maioria dos projetos de lei enviados pelo
Executivo estar acompanhada da justificativa de que a matria foi discutida e aprovada pelo
Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR), pode ter contribudo para que os
pareceres fossem favorveis s propostas, conferindo legitimidade ao processo quando
analisado pelo Legislativo.
Muitas das operaes urbanas aprovadas no municpio foram, durante a
tramitao na Cmara de Vereadores, includas na pauta em atendimento a requerimentos
referentes ao Art. 94 da Lei Orgnica (anteriormente mencionado). Das 12 (doze) propostas
analisadas, 07 (sete) foram includas em pauta com base no Art. 94 da Lei Orgnica (como
demonstra o Quadro 5): estas operaes urbanas chegaram a ser apreciadas e receberam
parecer de alguma comisso; porm apenas 03 (trs) daquelas includas em pauta (com base
no Art. 94 da Lei Orgnica) foram analisadas por todas as comisses para as quais foram
distribudas as operaes urbanas referentes implantao das estaes de integrao de
nibus do BHBUS, do Conjunto Arquitetnico da Oiapoque e da Gleba I da Fazenda Capito
Eduardo. Isso significa que houve propostas que deixaram de ser apreciadas por alguma
comisso, ou ainda que o debate no ocorreu com a amplitude necessria ainda mais se
considerarmos a complexidade e os impactos que podem estar envolvidos em uma proposta
de operao urbana. Com esta negligncia em relao s etapas, conseguiu-se, por um lado, a

218
Os pareceres desfavorveis se referem s outras matrias tratadas nas propostas, e em geral, envolviam
mudanas de zoneamento.
 339

tramitao rpida do processo; por outro, tal procedimento pode ter contribudo para impedir
que ocorresse uma discusso mais ampla e democrtica do projeto. Segundo Gonalves:

Os indiscutveis princpios democrticos de transparncia e de publicidade na

discusso de todos os assuntos que envolvam o interesse coletivo parecem, muitas
vezes, render-se urgncia nas decises. (GONALVES, 2008, p. 177)

No que se refere s emendas apresentadas nos processos legislativos, observa-se

que, em geral, elas buscam apenas simples alteraes em algum dispositivo da proposta ou
modificar a redao de algum artigo. No so alteraes de contedo relevante, que poderiam,
por exemplo, ampliar os ganhos coletivos proporcionados pela operao urbana. O fato de
alguns vereadores apresentarem emendas aos projetos de lei pode significar apenas uma
forma de postergar sua aprovao ou, at mesmo, de indicar a necessidade de se efetivar
negociaes, no mbito do Legislativo, para que a proposta seja aprovada. A maioria das
emendas apresentadas foi retirada antes da votao (em 1 ou 2 turno), no sendo apreciadas
em Plenrio. No rol das excees, destacam-se as emendas substitutivas, normalmente
enviadas pelo Executivo por intermdio de algum vereador. Nestes casos, a emenda
substitutiva aquela que efetivamente aprovada. Isso aconteceu nos casos das operaes
urbanas para a implantao das estaes de integrao de nibus do BHBUS; Isidoro / Lei n.
8.137/2000; do Conjunto Arquitetnico da Avenida Oiapoque; dos Centros de Comrcio
Popular, do Parque Linear Bulevar Andradas219. Observa-se, assim, que o trabalho do
Executivo no se restringe ao envio da matria para apreciao no Legislativo. Quando h o
interesse (pblico ou poltico) em se efetivar a operao urbana, e ela apresenta alguma

219
As emendas substitutivas so enviadas pelo Executivo e contm alteraes que objetivam especificar,
detalhar, incluir, retirar ou mudar algo de forma a melhor atender ou compatibilizar os interesses pblicos e
particulares envolvidos nas operaes urbanas. No caso do projeto de lei para instituir as estaes do BHBUS, a
emenda substitutiva continha mudanas no texto de forma a compatibilizar as necessidades e demandas do
empreendedor privado, resguardado o interesse pblico. As alteraes introduzidas pela emenda substitutiva que
viabilizou a aprovao da Lei n. 8.137/00 no se referem especificamente operao urbana do Isidoro, mas s
outras matrias tratadas na mesma lei. O captulo 5, que instituiu a referida operao, foi includo nessa emenda
substitutiva, no constando do projeto original. No caso da operao urbana do Conjunto Oiapoque, o projeto
inicial no previa as obrigaes de cada agente envolvido na parceria. Alm disso, no previa contrapartidas de
interesse pblico pelas concesses legais conferidas aos empreendedores privados envolvidos apenas referia-se
ao imvel tombado como local destinado ao remanejamento de camels que exerciam atividade na Zona
Hipercentral do municpio. O substitutivo apresentado e aprovado objetivou sanar essas lacunas e melhor
esclarecer os benefcios pblicos alcanados por meio da aplicao do instrumento. A operao urbana Centros
de Comrcio Popular no foi proposta no projeto de lei original que apenas propunha alteraes Lei n.
8.137/00 quanto ao zoneamento de determinadas reas. A referida operao foi includa no substitutivo ao PL,
atendendo aos interesses do setor imobilirio. As alteraes introduzidas pelo substitutivo ao PL, que buscava
instituir a operao urbana Parque Linear Bulevar Andradas, objetivaram esclarecer as obrigaes do poder
pblico na parceria alteraes que acabaram favorecendo o empreendedor privado, pois props que o valor a
ser pago pela PBH pela desafetao das reas envolvidas deveria se basear no no valor do ITBI (como
normalmente ocorre), mas no maior valor entre o ITBI e o valor de mercado.
 340

dificuldade de aprovao, o envio de um projeto de lei substitutivo pode significar a tentativa

de viabilizar o consenso sobre a matria.
Quanto s votaes tanto em 1 quanto em 2 turno, observa-se uma participao
efetiva dos vereadores na maioria das propostas analisadas. No entanto, nota-se uma ausncia
significativa de parlamentares nas votaes da primeira operao urbana apreciada no
Legislativo para desafetao de via pblica (10 ausentes). O desconhecimento do
instrumento recm institudo no municpio pode ter contribudo para essa ausncia. Tambm
as votaes da operao urbana Centros de Comrcio Popular contaram com um nmero
expressivo de vereadores ausentes (11). Lembramos que a ausncia de vereadores em um
Plenrio de votao pode no significar uma simples apatia poltica, no dizer de Chau
(2003), mas o contrrio, uma atitude poltica. Quando o vereador no concorda com a
proposta, mas, por questes polticas, no quer votar contrariamente mesma, ele se ausenta
das reunies. Isso pode ter acontecido nos projetos de lei de operaes urbanas, que so
projetos do Executivo leia-se, enviados pelo Prefeito. Segundo um dos entrevistados220:
H a tendncia de alguns vereadores seguirem o interesse do Prefeito. [...]. Votam a favor
para agradar o Prefeito. Quem contra no comparece reunio (Cf. representante do setor
empresarial). Assim, a ausncia pode ser uma boa estratgia poltica a ser adotada quando
das votaes no Legislativo.
Observa-se que na votao em 1 turno da operao urbana para a Gleba I da
antiga Fazenda Capito Eduardo, sua incluso em pauta foi solicitada vrias vezes, uma vez
que as reunies foram adiadas por mais de 5 vezes por falta de quorum. Nota-se que se
trata de uma operao urbana que no atende interesses do capital imobilirio, mas de um
grupo de moradores preocupados em viabilizar a construo de moradias prprias, de
interesse social. Como no havia uma presso maior de um grupo politicamente forte, a
discusso da matria foi sendo protelada.
Observa-se tambm que muitas das operaes urbanas foram aprovadas e
promulgadas no perodo de dezembro a janeiro. Nesses meses, costume ocorrer um
esvaziamento das reunies na Cmara. Esse esvaziamento pode contribuir para estratgias
de aprovao de alguns projetos de lei, especialmente aqueles mais polmicos ou com maior
dificuldade de obteno de consenso. Das 12 (doze) propostas, 08 (oito) foram aprovadas
na Cmara e promulgadas pelo chefe do Executivo no referido perodo, conforme observamos
no Quadro 6. exceo das trs primeiras, as demais correspondem a propostas motivadas

220
Ver no Anexo II a relao de entrevistados nesta tese.
 341

pelo interesse particular em efetivar a operao urbana como veremos adiante (item 5.2).
Ou seja, no estava previamente e claramente definido o interesse pblico municipal nessas
operaes.

QUADRO 6 Datas de envio da proposio de lei para apreciao do Prefeito e de promulgao das leis
de operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte
TTULO DA LEI N./ DATA DE SADA DA DATA DE
OPERAO URBANA Ano PROPOSIO DE LEI PROMULGAO
DA CMARA PARA
SANO/VETO
01 Desafetao de trecho de via 7.280/1997 10 de janeiro de 1997 30 de janeiro de 1997
pblica mediante Operao
Urbana.
02 Operaes Urbanas para 7.928/1999 17 de dezembro de 1999 28 de dezembro de 1999
implementao de estaes de
integrao de nibus do BHBUS.
03 Operao Urbana do Isidoro 8.137/2000 20 de dezembro de 2000 21 de dezembro de 2000
04 Operao Urbana na rea ocupada 8.240/2001 22 de outubro de 2001 23 de outubro de 2001
pela Casa do Conde de Santa
Marinha e adjacncias
05 Operao Urbana Vila Silveira 8.299/2001 28 de dezembro de 2001 31 de dezembro de 2001
06 Operao Urbana Fundao 8.431/2002 23 de setembro de 2002 10 de outubro de 2002
Furtado de Menezes
07 Operao Urbana do conjunto 8.728/2003 30 de dezembro de 2003 30 de dezembro de 2003
arquitetnico da Avenida
Oiapoque.
08 Operao Urbana "Centros de 9.058/2005 28 de dezembro de 2004 14 de Janeiro de 2005
Comrcio Popular"
09 Operao Urbana na rea 9.065/2005 29 de dezembro de 2004 17 de janeiro de 2005
denominada Gleba I da antiga
Fazenda Capito Eduardo.
10 Operao Urbana do Edifcio- 9.366/ 2007 11 de maio de 2007 28 de maio de 2007
Sede do Tribunal de Justia do
Estado de Minas Gerais.
11 Operao Urbana do Parque 9.568/ 2008 30 de maio de 2008 10 de junho de 2008
Linear Bulevar Andradas
12 Operao Urbana da Assemblia 9.679/2008 30 de dezembro de 2008 30 de dezembro de 2008
Legislativa do Estado de Minas
Gerais.
Fonte: Processos dos projetos de lei sobre operaes urbanas disponibilizados pela Central de Atendimento ao
Cidado da Cmara Municipal de Belo Horizonte (arquivos em meio digital) e Dirio Oficial do Municpio.
Elaborao: Daniela Abritta Cota.

Quatro dessas propostas foram aprovadas no Legislativo em perodos de mudana

de gesto: as operaes urbanas do Isidoro (final de 2000); Centros de Comrcio Popular e
da Gleba I da Fazenda Capito Eduardo (final de 2004); e ALMG (final de 2008).
Especialmente nesse perodo, muitos vereadores j no tinham muito compromisso com seu
papel no Legislativo, pelo fato de no terem sido reeleitos para a gesto seguinte. Muitas
vezes, essa situao contribui ou para um esvaziamento das reunies ou para a votao
descompromissada em algum projeto. Pensando no comprometimento que o Legislativo
deveria ter com o interesse coletivo, tal comportamento pode contrariar tais interesses, na
 342

medida em que projetos de lei de relevncia para a cidade a exemplo das operaes urbanas
analisadas so aprovados em um cenrio de esvaziamento do debate. Se, por um lado, isso
pode facilitar o consenso, por outro, pode comprometer a discusso, ferindo, inclusive, o
princpio da democracia.
Ainda no que diz respeito funo exercida pelo Legislativo municipal, observa-
se que seu papel se resume aprovao dos projetos de lei. Funes como
acompanhamento da efetivao das propostas (aps sua aprovao) e fiscalizao das
mesmas pouco tm sido cumpridas pelo Legislativo, embora a Lei Orgnica municipal as
estabelea como funes desse poder (Art. 82 da Lei Orgnica). No caso das operaes
urbanas, entendemos que uma maior fiscalizao da forma como a parceria foi viabilizada,
assim como da aplicao dos recursos investidos nas intervenes algo que no vem
ocorrendo deveria ser atividade efetivamente desempenhada pela Cmara Municipal.
De modo geral, nota-se que o tema das operaes urbanas, considerado de grande
complexidade e de grande interesse para a cidade, discutido, pelo Poder Legislativo, ainda
de modo insuficiente e sem envolvimento da sociedade civil, especialmente da populao
efetivamente impactada pelas intervenes propostas. De um lado, a demora na tramitao
dos projetos de lei por diferentes mecanismos; do outro, a urgncia em aprovar propostas que,
muitas vezes, termina por eliminar a possibilidade do debate: ambos os caminhos adotados
pelo Legislativo municipal parecem comprometer tanto os ideais democrticos que deveriam
embasar as aes nesse canal de deliberao da poltica pblica, quanto a efetivao dos
princpios do direito cidade, em especial o exerccio da funo social da propriedade e a
democratizao do direito aos benefcios urbanos defendidos nos textos da Lei Orgnica e do
Plano Diretor.

5.2. Apreenses a partir da experincia de operaes urbanas em Belo

Horizonte

5.2.1. Sobre a pertinncia e a forma de utilizao do instrumento

No captulo anterior, analisamos o texto legal aprovado que instituiu o

instrumento da operao urbana em Belo Horizonte (Art. 65 a 69 da Lei n. 7.165/96).
Pudemos verificar que a redao aprovada do Plano Diretor contm imprecises quanto aos
limites de aplicao do instrumento, apresentando diretrizes genricas e muito flexveis que,
apesar de nortearem sua aplicao, permitem que tudo possa se encaixar nas intervenes
 343

caracterizadas como operaes urbanas, podendo, por exemplo, ser utilizadas para viabilizar
interesses particulares e/ou privados. Soma-se a essa preocupao o fato de as reas de
aplicao do instrumento no serem, na prtica, previamente identificadas pelo poder pblico
municipal. A preocupao com os detalhes tcnicos de definio do contedo da lei especfica
que viabiliza a proposta no se repete na forma de negociao quando da efetivao do
instrumento no h regras para a participao da iniciativa privada e para os benefcios a ela
concedidos, nem quanto definio das contrapartidas; no se prev penalidades e nem
formas de acompanhamento da efetivao das propostas e da aplicao dos recursos
investidos por meio dessa parceria. Ou seja, so nas formas de aplicao e gesto do
instrumento que podemos verificar se sua utilizao vem se prestando a dividir os nus e
benefcios do processo de urbanizao (Cf. Lei federal n. 10.257/01) e viabilizar projetos
urbansticos especiais (Cf. Art. 65 do Plano Diretor municipal), atendendo ao interesse
coletivo; ou, ao contrrio, se vem servindo para gerar favorecimentos oportunistas aos
parceiros particulares, alguns deles agentes do capital imobilirio.
A partir da apresentao das propostas (item 5.1.1) e dos respectivos processos de
tramitao no Executivo (item 5.1.2) e no Legislativo (item 5.1.3), buscamos compreender a
forma de efetivao da operao urbana em Belo Horizonte (aprovada com base nos critrios
definidos no Plano Diretor municipal). Adiante, buscamos avaliar os mecanismos adotados
pelo poder pblico municipal para obter o consenso (quanto forma de aplicao do
instrumento) nas discusses sobre operaes urbanas nos canais democrticos de participao
(COMPUR e Cmara de Vereadores). Para essa avaliao, foram realizadas entrevistas com
agentes que participaram do processo de aprovao de propostas tanto no COMPUR quanto
na Cmara.
Primeiramente analisamos a forma de aplicao do instrumento, verificando se
sua utilizao est adequada para o cumprimento dos objetivos para os quais ele foi institudo.
A seguir itens 5.2.2 e 5.2.3 refletimos sobre o papel dos canais democrticos de
participao e, de forma mais ampla, sobre o papel do Estado na efetivao da operao
urbana em Belo Horizonte.

* * *

A descrio das 12 (doze) operaes urbanas institudas em Belo Horizonte

conforme item 5.1.1 deste captulo permite dividi-las em dois tipos, de acordo com os
interesses que as motivaram:
 344

1. aquelas cujo interesse pblico foi previamente definido pelo Executivo e que
posteriormente buscaram a parceria da iniciativa privada;
2. aquelas cujo interesse particular mobilizou o Executivo para a discusso de
uma proposta (no havia interesse pblico previamente definido).

Em geral, as experincias de operao urbana que ocorreram em Belo Horizonte

se deram a partir da proposta do parceiro particular (e/ou privado), que buscou no Poder
Executivo municipal uma forma de viabilizar seus interesses, em geral vinculados inteno
de se utilizar parmetros mais permissivos que aqueles definidos pela Lei de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo (LPOUS). Apenas 2 (duas) propostas, entre aquelas em que o
interesse pblico foi previamente definido, (Quadro 7) foram efetivadas: operao urbana
para desafetao de trecho de via pblica e operao urbana para construo de estaes de
integrao de nibus do BHBUS. Ressalta-se ainda que, na operao urbana para
implantao de estaes de integrao do BHBUS, das 9 estaes propostas, apenas a estao
Barreiro foi efetivada. J nas operaes urbanas Furtado de Menezes e na rea denominada
Gleba I da antiga Fazenda Capito Eduardo, entendemos que houve uma associao de
interesses pblicos e particulares. Nas demais (operaes urbanas Vila Silveira, Conjunto
Oiapoque, Centros de Comrcio Popular, Parque Linear Bulevar Andradas, TJMG e ALMG)
foi o interesse do parceiro particular (incluindo o governo de Minas Gerais, nos dois ltimos
casos) que motivou a proposio da parceria.
Consta tambm do Quadro 7 o objetivo principal que justificou cada operao
urbana, e se ela foi efetivada ou no.

QUADRO 7 Operaes urbanas aprovadas em Belo Horizonte: interesse que motivou a proposta,
objetivo principal e situao atual
TTULO DA INTERESSE QUE OBJETIVO PRINCIPAL SITUAO
OPERAO URBANA MOTIVOU A
PROPOSTA
01 Desafetao de trecho de via Pblico Flexibilizao pontual de Efetivada
pblica, mediante Operao parmetros da LPOUS
Urbana
02 Operaes Urbanas para Pblico Equipamento e servio Apenas 01 das 09
implementao de estaes de urbano estaes foi
integrao de nibus do BHBUS. efetivada (Barreiro)
03 Operao Urbana do Isidoro Pblico Transformao urbanstica No efetivada

04 Operao Urbana Casa do Conde Pblico Transformao urbanstica No efetivada

de Santa Marinha e adjacncias
05 Operao Urbana Vila Silveira Particular Regularizao Efetivada
 345

TTULO DA INTERESSE QUE OBJETIVO PRINCIPAL SITUAO

OPERAO URBANA
06 Operao Urbana Fundao
Furtado de Menezes
07 Operao Urbana do conjunto
arquitetnico da Avenida
Oiapoque
08 Operao Urbana Centros de
Comrcio Popular
09 Operao Urbana na rea
denominada Gleba I da antiga
Fazenda Capito Eduardo
10 Operao Urbana do Edifcio-
Sede do Tribunal de Justia do
Estado de Minas Gerais
11 Operao Urbana do Parque
Linear Bulevar Andradas
12 Operao Urbana da Assemblia
Legislativa do Estado de Minas
Gerais
Fonte: Leis n. 7.280/ 1997, n. 7.928/1999, n. 8.137/00, n. 8.240/01, n. 8.299/01, n. 8.431/02, n. 8.728/03,
n. 9.058/05, n. 9.065/05, n9.366/07, n9.568/08, n9.679/08. Elaborao: Daniela Abritta Cota.
MOTIVOU A
PROPOSTA
Pblico + Particular Flexibilizao pontual de Efetivada
parmetros da LPOUS
Particular Flexibilizao pontual de Efetivada
regras do Plano Diretor e
de parmetros da LPOUS
Particular Flexibilizao pontual de Efetivada
parmetros da LPOUS
Pblico + Particular Regularizao + Em andamento
Transformao urbanstica
Particular (Estado) Flexibilizao pontual de No efetivada
regras do Plano Diretor e
de parmetros da LPOUS
Particular Flexibilizao pontual de Em andamento
parmetros da LPOUS
Particular (Estado) Flexibilizao pontual de Parada. Talvez no
parmetros da LPOUS se efetive.

Observa-se (Quadro 7) que a operao urbana, na falta de um instrumento mais

adequado (seja de planejamento, seja da administrao pblica)221, vem se adequando a
diferentes propostas desde a sua instituio em Belo Horizonte em 1996.
Analisando toda a trajetria de instituio da operao urbana na regulao
urbanstica de Belo Horizonte conforme realizamos no captulo 4 e as propostas
aprovadas, conclui-se que o instrumento vem sendo utilizado em desacordo com os objetivos
para os quais foi institudo. Das 12 (doze) propostas aprovadas, 07 (sete) exigiram a utilizao
de parmetros de ocupao e uso do solo mais permissivos que aqueles definidos pela LPOUS
ou a flexibilizao de alguma regra do Plano Diretor, para que seus objetivos fossem
viabilizados. Normalmente, em uma operao urbana, as concesses que requerem permisso

221
Por exemplo: 1) No caso da operao urbana para implementao de estaes de integrao de nibus do
BHBUS, dadas as aes nela envolvidas, sugere-se que a proposta poderia ter sido viabilizada por meio das
Parcerias Pblico-Privadas (PPP). Entretanto, poca da aprovao da operao urbana, as PPP (Lei
municipal n. 9.038/2005) ainda no haviam sido institudas no municpio. Caso j existissem em BH, a
operao urbana somente seria utilizada para implantao das referidas estaes caso envolvessem
transformaes urbansticas mais amplas, e no para intervenes que visassem apenas a implantao e a
manuteno de suas estruturas fsicas. 2) Quanto s intervenes na Vila Silveira, entendemos que a
regularizao urbanstica poderia ter sido utilizada no lugar da operao urbana. Nessa proposta, este
instrumento permitiu a concesso de baixa e habite-se a edificao construda no afastamento frontal. Entretanto,
ele foi utilizado (equivocadamente) em um momento em que ainda no havia sido aprovada a lei de
regularizao de edificaes e de parcelamento no municpio (Lei n. 9.074/2005). 3) J nas operaes urbanas
do Conjunto Oiapoque, Centros de Comrcio Popular, TJMG e Parque Linear Bulevar Andradas, entendemos
que o instrumento da outorga onerosa do direito de construir (s vezes conjugado com a Transferncia do
Direito de Construir) seria mais adequado que a operao urbana para a satisfao dos objetivos que
justificaram a utilizao deste ltimo. Entretanto, a outorga onerosa no foi, at o momento, instituda em Belo
Horizonte.
 346

para flexibilizar pontualmente normas de ocupao e uso do solo devem ocorrer como
contrapartida ao parceiro particular e/ou privado pela contribuio dada no atendimento ao
interesse coletivo, ao investir recursos prprios em uma interveno pblica. Entretanto, no
isso que vem ocorrendo: em BH, a operao urbana tem se dado s avessas, ou seja, so as
solicitaes de concesses de direitos de ocupao e uso do solo mais permissivos (que
permitem flexibilizar normas da legislao urbanstica vigente) que motivam a aplicao do
instrumento. Definido o objetivo, tenta-se, por meio de negociao do parceiro (particular)
com o Executivo, adequar a proposta aos interesses coletivos. Dessas 07 (sete) propostas, 03
(trs) tiveram como objetivo viabilizar uma ocupao ou um uso no admitidos pela
legislao vigente (operaes urbanas para desafetao de via pblica, Furtado de Menezes e
ALMG) e 04 (quatro) objetivaram aumentar o potencial construtivo em reas bem localizadas
na cidade (operaes urbanas Conjunto Oiapoque, Centros de Comrcio Popular, TJMG e
Parque Linear Bulevar Andradas). Ressalta-se ainda que, nestes ltimos casos, a contrapartida
de interesse pblico serviu para gerar rendas fundirias para os empreendimentos
particulares, na medida em que contribuiu para agregar valor ao seu entorno espacial.
Somente na operao urbana Centros de Comrcio Popular isso no ocorre, j que a
contrapartida, de interesse pblico, se materializou dentro do prprio estabelecimento
privado, na forma de instalao de boxes para abrigar camels da rea central de BH. A
operao urbana se traduziu tambm em significativos ganhos particulares para os
empresrios proprietrios dos shoppings populares, que, alm de lucrarem com o aluguel
desses boxes instalados, receberam potenciais adicionais de construo, posteriormente
materializados em rea construda em partes mais valorizadas da cidade. De todas as
operaes urbanas efetivadas no municpio, essa pode ser considerada aquela em que houve
explicitamente a concesso de ganhos privados pelo poder pblico, na qual o instrumento
serviu para viabilizar benefcios individuais e, quantitativamente desproporcionais em relao
aos interesses envolvidos.
Assim, observamos que o objetivo traado pelos parceiros particulares e/ou
privados, qual seja, o de conseguir, via operaes urbanas, concesses para flexibilizar
pontualmente regras da legislao urbanstica vigente, vem sendo alcanado por meio de
acordos com o Executivo, que busca inserir propostas caracterizando-as como supostos
projetos urbansticos especiais. Ou seja, a operao urbana tem sido utilizada, em Belo
Horizonte, para viabilizar interesses particulares como as operaes Vila Silveira, Conjunto
Oiapoque, Centros de Comrcio Popular, TJMG, Parque Linear Bulevar Andradas e ALMG
, semelhana do que ocorre tambm com as operaes urbanas em So Paulo utilizadas
 347

como instrumento de troca para viabilizar algo (supostamente) de interesse pblico.

Entretanto, a forma assumida pelo processo de adoo e implementao do instrumento em
Belo Horizonte pode ser considerada to perversa quanto o caso paulista, uma vez que no se
justifica pelo interesse pblico; mas se constitui em um arranjo de regulao que vem
permitindo viabilizar interesses muito especficos. Assim, a operao urbana acaba servindo
para transgredir legalmente a legislao urbanstica, sob o discurso do interesse pblico.
Entendemos que algumas parcerias podem ser de interesse da cidade, mesmo no tendo sido
uma iniciativa do poder pblico municipal. Entretanto, no h garantia de que os benefcios
(pblico e particular) sejam paritrios; tudo vai depender de como ser detalhada a forma de
sua utilizao as contrapartidas ao parceiro privado ou particular e a caracterizao do
interesse pblico.
Ainda sobre a utilizao da operao urbana para viabilizar alteraes na
legislao urbanstica municipal, destaca-se o seguinte:

1. Se a propriedade cumpre sua funo social quando atende s disposies do

Plano Diretor e o Plano Diretor o instrumento bsico da poltica urbana
(Cf. Art. 182 da Constituio Federal de 1988), concesses que alterem esta
norma de regulao urbanstica municipal contrariam a busca pelo direito
cidade que ela supostamente representa. Isso porque, se h concesses que
alteram o que determina o Plano Diretor, ou ele no est adequado s reais
necessidades do municpio, devendo ser, portanto, revisto, ou os interesses
particulares e especficos esto sendo priorizados em detrimento do interesse
coletivo.
2. Se as concesses legais que permitiram flexibilizar pontualmente os
parmetros urbansticos definidos pela LPOUS (para o macrozoneamento de
cada rea) justificaram cerca de 60% (sessenta por cento) das propostas de
operao urbana (a maioria motivada pelo interesse particular), entendemos
que o instrumento pode ter sido utilizado por no existir outro mais adequado;
ou vem sendo interpretado de forma equivocada por aqueles que propem sua
aplicao no mbito do Executivo municipal. Tais concesses no deveriam
ser o objetivo principal do instrumento, mas um meio.

A partir das observaes at aqui realizadas, ficam as seguintes perguntas: At

que ponto a aplicao inapropriada da operao urbana em algumas situaes est
 348

relacionada a uma questo tcnica? As eventuais conseqncias negativas do instrumento

e/ou a no paridade na distribuio de seus benefcios comeam quando ele proposto
tecnicamente para resolver situaes especficas e interesses pontuais? Ou tudo isso est
relacionado a uma questo essencialmente poltica?
Entendemos que, ao se aplicar a operao urbana para se atingir diferentes
objetivos, transgride-se a funo do instrumento, dando a impresso de que tudo pode,
desde que o municpio receba algo em troca. Recentemente, a demanda pela aplicao do
instrumento das operaes urbanas cresceu bastante: somente no perodo de janeiro de 2008
a novembro de 2009, 06 (seis) propostas foram aprovadas no COMPUR222 04 (quatro) em
2008 e 02 (duas) em 2009 , sendo que 04 (quatro) j esto tramitando na Cmara de
Vereadores.223 De fato, parece que tudo o que no possvel ser realizado dentro das normas
urbansticas vigentes pode, no entendimento da iniciativa privada, ser viabilizado via
operao urbana. Entretanto, no foi para isto que o instrumento foi adotado no municpio224,
cabendo ao Poder Executivo e ao COMPUR avaliarem tecnicamente as reais situaes em
que o instrumento pode ser validado.
Entrevistas com conselheiros do COMPUR alguns deles tcnicos que atuam ou
atuaram na Secretaria Municipal de Polticas Urbanas, onde a proposta acordada foram
realizadas com o objetivo de verificar como os representantes do Poder Executivo envolvidos

222
As propostas aprovadas no COMPUR so as seguintes: em 2008 - Operao Urbana Fazenda da Serra;
Operao Urbana Centros de Comrcio Popular em Venda Nova; Operao Urbana Vila Santa Rita, Operao
Urbana Via 710. Em 2009 - Operao Urbana Rota Sul/ Savassi (posteriormente denominada apenas Operao
Urbana da Savassi) e Operao Urbana de estmulo ao desenvolvimento da infra-estrutura de sade, turismo
cultural e de negcios, visando a atender as demandas da Copa do Mundo 2014.
223
As operaes urbanas que esto em tramitao no Legislativo so as seguintes: Operao Urbana Fazenda
da Serra (PL n. 605/09); Operao Urbana Centros de Comrcio Popular em Venda Nova (PL n. 651/09),
Operao Urbana de estmulo ao desenvolvimento da infra-estrutura de sade, turismo cultural e de negcios,
visando a atender as demandas da Copa do Mundo 2014 (PL n. 808/09), Operao Urbana da Savassi (PL n.
991/2010). Alm dessas foram institudas as seguintes reas para operaes urbanas consorciadas no projeto de
lei que altera o Plano Diretor municipal fruto da 3 Conferncia Municipal de Poltica Urbana, enviado
Cmara no final de 2009 (PL n. 820/09): a) operao urbana consorciada para a rea de reestruturao no vetor
norte; b) no entorno de corredores virios prioritrios; c) no entorno de corredores de transporte coletivo
prioritrios; d) nas reas centrais, conforme disposies do Plano de Requalificao do Hipercentro e; e) nas
reas localizadas em um raio de 600m das estaes de integrao de nibus. Ressalta-se que em maro de 2010
foi enviado um substitutivo ao PL n 820/09 que incluiu, alm das operaes urbanas consorciadas acima
citadas, 04 propostas de operaes urbanas simplificadas: 1) reedio da operao urbana da ALMG; 2)
operao urbana da Savassi (nos mesmos termos do PL n. 991/10); 3) operao urbana Branas (proposta que
viabiliza a preservao ambiental de uma rea particular, permitindo como contrapartida, o aumento do potencial
construtivo no restante do terreno); 4) operao urbana Baro Homem de Melo (proposta que permite aos
proprietrios de terrenos situados ao longo desta via e submetidos a recuo de alinhamento doar esta rea para
o municpio e em contrapartida ter um aumento do potencial construtivo a ser aplicado no restante do terreno).
224
Entendemos que o objetivo de adoo da operao urbana no Plano Diretor municipal, conforme analisamos
sua trajetria no captulo 4 (e vimos discutindo o instrumento neste captulo), foi o de instituir uma nova lgica
de participao da iniciativa privada na produo do espao, viabilizando inovaes espaciais capazes de
possibilitar a repartio de custos e benefcios entre o poder pblico e o parceiro particular.
 349

na implementao (coordenao e discusso) das propostas de operao urbana interpretam e

justificam sua utilizao. No total foram realizadas 10 (dez) entrevistas, sendo 02 (duas) delas
com vereadores que, poca de aprovao das propostas, tambm participaram do processo
no Legislativo (ver lista de entrevistados no Anexo II e roteiro bsico de entrevista no Anexo
IV).
Buscou-se com as entrevistas avaliar algumas questes pertinentes efetivao da
operao urbana em Belo Horizonte, dentre as quais se destacam: a finalidade de utilizao
do instrumento, a opinio sobre as propostas aprovadas, os interesses particulares, privados e
pblicos viabilizados. Os entrevistados tambm fizeram observaes a respeito do processo
de tramitao e aprovao das operaes urbanas nos canais democrticos de participao em
que as propostas foram debatidas, conforme discutiremos nos itens 5.2.2.e 5.2.3.
No que se refere finalidade de instituio da operao urbana em Belo
Horizonte, as respostas variaram bastante, mas foi possvel dividi-las em trs categorias
principais (Quadro 8):

QUADRO 8 Classificao das respostas dos entrevistados segundo a finalidade de adoo da operao
urbana em BH e opinio sobre as propostas aprovadas
QUANTOS SETORES QUE CONCORDAM COM
RESPONDERAM RESPONDERAM A FORMA COMO O
FINALIDADE DA OPERAO URBANA
ABS. % INSTRUMENTO
APLICADO EM BH?
Transformao urbanstica de interesse 04 40% Executivo (20%), No (30%)
pblico tcnico (10%)
Legislativo (10%) Sim (10%)
Transformao urbanstica para viabilizar 01 10% popular (10%) Sim (10%)
empreendimento privado
Concesso para Objetivo:regularizao 01 10% Legislativo (10%) Sim (10%)
flexibilizar *
pontualmente Objetivo: 04 40% popular (10%) Sim (20%)
regra da legislao desenvolvimento empresarial(10%), No(20%)**
vigente envolvendo econmico, viabilizando Legislativo(10%),
permuta com o empreendimentos Executivo (10%),
poder pblico privados.
TOTAL 10 100% 100% 100%
* Viso provavelmente influenciada pela redao contida no Estatuto da Cidade, que prev que a operao
urbana consorciada envolva aes de regularizao (ver inciso II do pargrafo 2 do Art. 32). Entretanto, o
Estatuto associa essa medida necessidade de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e a valorizao ambiental (pargrafo 1 do Art. 32 da Lei n. 10.257/01).
** Aqueles que responderam no consideraram que a motivao para a realizao da operao urbana deve
ser o interesse pblico, no devendo prevalecer o interesse particular. Alm destes, um representante do setor
empresarial pontuou que a operao urbana em BH ajudou a resolver problemas, mas no criou eixos de
desenvolvimento.
Fonte: Entrevistas com pessoas envolvidas no processo de discusso e aprovao da operao urbana,
identificadas no Anexo II. Elaborao: Daniela Abritta Cota.
 350

Observamos que apenas 40% (quarenta por cento) dos entrevistados consideraram
que o objetivo de promover uma transformao urbanstica de interesse pblico foi o que
justificou a instituio da operao urbana no municpio. Essa finalidade, se atribuda, na
prtica, ao instrumento conforme vimos na anlise da trajetria de sua instituio no Plano
Diretor municipal , implicaria em uma mudana na lgica de atuao da iniciativa privada na
produo do espao: as transformaes urbansticas viabilizadas pelo instrumento
promoveriam a repartio de custos e benefcios entre o poder pblico e o parceiro privado;
ou seja, as valorizaes imobilirias geradas por tais transformaes beneficiariam a
coletividade e no seriam apropriadas privadamente, como anteriormente ocorria quer dizer,
o instrumento deveria ter uma funo redistributiva. Entretanto, a divergncia conceitual em
relao finalidade de utilizao da operao urbana, que envolve 60% (sessenta por cento)
dos entrevistados, significativa e pode contribuir para o desvirtuamento do instrumento,
quando aplicado na prtica. Esse fato evidencia que o carter nocivo ou benfico do
instrumento, assim como possveis desvios quanto finalidade de sua utilizao, pode ter
origem no mbito tcnico e no estar relacionado apenas a uma questo poltica. Deve-se
ressaltar que a resposta fornecida pela maioria dos entrevistados de que as concesses de
direitos de ocupao e uso do solo mais permissivos (permitindo flexibilizar pontualmente
regras da legislao urbanstica) justificam a adoo do instrumento (50% Cf. Quadro 8) ,
na verdade, um meio para se alcanar o objetivo principal da operao a transformao
urbanstica , e no um fim em si mesmo.
Observamos tambm que o termo requalificao , muitas vezes, utilizado de
forma imprecisa pelos entrevistados, embora sempre com a inteno de se referir promoo
de uma inovao espacial (ABRAMO, 2007) em algumas reas: a dificuldade est em se
identificar, nesses casos, o interesse pblico que justificaria a utilizao da operao urbana.
Na maioria dos casos, o termo aparece associado a expresses como necessidade de expandir
reas de atuao para o setor econmico ou ferramenta para o desenvolvimento
econmico, tanto que um dos entrevistados chegou a confundir o objetivo de
requalificao com a transformao urbanstica para viabilizar empreendimento privado.
Segundo ele, se h a opo de adequar o ambiente ao empreendimento, a operao urbana
bem vinda, ou ainda voc ajusta o ambiente para o empreendimento se instalar (Cf.
representante do setor popular). Ou seja, esta viso do entrevistado sugere que o espao
urbano deve se adequar aos interesses da iniciativa privada, que busca ampliar seus espaos
de atuao, e no o contrrio. Isso d a impresso de que o interesse pblico fica a reboque do
particular este, a propsito, sempre bem definido nas propostas de operaes urbanas
 351

priorizando-se objetivos econmicos em detrimento daqueles de natureza mais social. Assim,

a utilizao do instrumento em Belo Horizonte, conforme vimos discutindo, acaba
viabilizando interesses restritos, ficando os benefcios coletivos em segundo plano.
Aqueles que interpretam a operao urbana como um instrumento para viabilizar
alteraes pontuais na legislao urbanstica vigente, por meio de permuta que resulte em
algum benefcio pblico, assim se manifestaram durante as entrevistas:

A operao urbana uma permuta que o municpio faz com o investidor, trocando
com o empreendedor algum acrscimo que ele pretenda na regio, ou seja, um
benefcio privado por um benefcio que ele arque em relao sociedade. Assim, se
o empreendedor precisar de coeficiente a mais, pode viabilizar o empreendimento
via operao urbana. (Representante do setor empresarial)

A proposta do instrumento permitir que situaes especiais fossem tratadas de

forma especial, mediante contrapartidas adequadas, beneficiando o empreendimento
e o interesse privados, mas tambm a cidade. (Representante do Executivo)

A operao urbana buscava exatamente, dentro desse macrozoneamento, trabalhar

algumas excepcionalidades [...] Ela permite excepcionalmente voc fazer uma
interveno no territrio e permitir que ali fosse realizado determinado
empreendimento. (Representante do setor popular)

A operao urbana serve para ultrapassar, adotar parmetros, viabilizar

empreendimentos que no estejam acobertados pela legislao urbanstica vigente.
Para ultrapassar a lei necessrio que se faa operao urbana e que ela v
Cmara. Tem vrios sentidos: ampliao de coeficiente, viabilizao de parmetros
especiais... j foi utilizada para resolver problema legal de locao equivocada de
prdio. (Representante do setor empresarial)

Essas respostas evidenciam que a operao urbana, ao ser apropriada pelo

parceiro particular, pode servir para aprimorar os lucros deste, por exemplo, via atividade
imobiliria, j que tal instrumento vem sendo utilizado como meio para obteno de
concesses de direitos de ocupao e uso do solo mais permissivos. Isso refora a idia
equivocada de que o instrumento serve para viabilizar tudo, desde que haja contrapartida de
interesse pblico. No entendimento dos entrevistados do setor empresarial, intervenes que
exijam extrapolao dos parmetros definidos pelo macrozoneamento podem ser viabilizadas
pela operao urbana, o que revela uma interpretao particularizada e banalizada do
instrumento. Segundo um representante do setor popular, qualquer coisa que algum quiser
fazer... ah! faz operao urbana, evidenciando a viso equivocada que a utilizao
desvirtuada e generalizada do instrumento promove.
Apesar de alguns argumentos acima se referirem a excepcionalidades, a anlise
das propostas aprovadas permite associar tais excepcionalidades permisso para a ocupao
ou o uso no admitido pelo macrozoneamento ou para acrscimos ao direito de construir
 352

(definido na LPOUS). Em geral, o interesse privado envolvido nas operaes urbanas

Coeficiente de Aproveitamento (CA) afirma um representante do setor empresarial.
Seguem outras afirmaes sobre a questo:

[...] via operao urbana, pode-se realizar coisas que so proibidas pela legislao
urbanstica... pode-se viabilizar situaes que so vetadas pela LPOUS. Cria-se um
atalho para que essas coisas se realizem. (Representante do setor tcnico)

Isso o que escutamos deles [empresrios]: se a Prefeitura no ceder aqui, no

fizer isso, no fizer aquilo, se no permitir aquilo, se no mudar zoneamento, se no
mudar a classificao viria, se no puder utilizar a transferncia do direito de
construir, no h viabilidade econmica. [...] Eles procuram o poder pblico para o
poder pblico criar as condies para ele [empreendimento privado] se instalar.
(Representante do setor popular referindo-se aos empresrios do setor imobilirio).

Alm disso, deve-se observar que mais interessante para os agentes do setor
imobilirio negociar potencial construtivo com a Prefeitura do que comprar diretamente de
proprietrios, j que a administrao municipal utiliza como referncia os valores de ITBI (em
geral desatualizados), e no o valor de mercado. Ou seja, isto um incentivo para que o uso
do instrumento seja demandado quando o setor imobilirio tem necessidade de extrapolar,
ultrapassar a regra definida:

[...] ele [o setor imobilirio] sempre usufrui de parmetros muito interessantes para
ele, parmetros que lhe favorecem, com um custo pequeno. Ele ganha muito j que
trabalha com valores de mercado e a PBH no faz as contas levando isso em
considerao. O que o empreendedor ganha muito superior s contrapartidas
envolvidas na operao. (Representante do Executivo)

O terreno a matria-prima para o construtor. Sendo assim, tanto faz comprar

[potencial construtivo] da Prefeitura ou do proprietrio. Com uma vantagem de
comprar da Prefeitura porque ela trabalha com o valor balizado pelo IPTU/ITBI, o
que d uma maior estabilidade (sic) matria-prima. Se for comprar do proprietrio,
o valor balizado pelo mercado. (Representante do setor empresarial)

Assim, no somente a possibilidade de transgresso da legislao urbanstica

vigente, mas tambm o incentivo do valor pago pela aquisio do potencial construtivo,
justificam o interesse da iniciativa privada em utilizar-se das operaes urbanas para ampliar
o lucro com seus negcios imobilirios.
Entretanto, se observamos o perodo de vigncia do instrumento (de 1996 a 2008),
poucas foram as propostas de operaes urbanas aprovadas no municpio: em 12 (doze) anos,
apenas 12 (doze) propostas foram aprovadas, e nem todas efetivadas. Contriburam para a
baixa procura pela utilizao do instrumento, por parte dos empresrios, segundo os
entrevistados: 1) a falta de pujana do mercado, a pouca vitalidade do mercado imobilirio
 353

at 2004 (Cf. representante do setor empresarial); II) a desconfiana e a falta de clareza

especialmente nos primeiros anos sobre ganhos e investimentos que a utilizao do
instrumento envolvia (Cf. representantes do setor empresarial e do Executivo); III) o tempo
longo de tramitao do instrumento tanto no Executivo quanto no Legislativo j que
envolve a aprovao da proposta em lei especfica (Cf. representantes do setor empresarial e
do Executivo); IV) o custo adicional envolvido nas contrapartidas de interesse pblico que
pode inviabilizar financeiramente o empreendimento (Cf. representante do Executivo).
Tambm o fato de Belo Horizonte ter um Coeficiente de Aproveitamento alto e de haver
oferta excessiva de coeficiente leva um empresrio do setor imobilirio concluso de que
no h por que fazer a operao urbana. Para valer a pena, para valer o custo envolvido na
operao urbana, o aumento de Coeficiente de Aproveitamento tem que ser grande, tem que
compensar (Cf. representante do setor empresarial).
Esses fatores justificam o fato de a utilizao do instrumento em Belo Horizonte
ter sido, em certa medida, tmida (Cf. representantes dos setores tcnico e empresarial, do
Legislativo e do Executivo). De fato, a aplicao da operao urbana serviu para viabilizar
empreendimentos imobilirios de pequeno ou mdio portes (Cf. representantes do setor
tcnico e do Legislativo), de carter muito pontual (Cf. representantes dos setores tcnico,
empresarial, do Legislativo e do Executivo), envolvendo uma ao pouco planejada (Cf.
representantes do Executivo e do Legislativo) em geral, em reas no previstas, no Plano
Diretor, para fins de aplicao do instrumento, e nem delimitadas como reas de interveno
prioritria.
Entretanto, devemos lembrar que o Estado (na figura do poder pblico
municipal) que viabiliza a negociao urbana. As negociaes para a aplicao da operao
urbana, legalmente efetivadas pelo poder pblico, nos levam a questionar os reais interesses
coletivos que motivaram a Prefeitura a fazer parcerias com a iniciativa privada e com o
governo de Minas Gerais, j que o instrumento vem sendo utilizado para finalidade diferente
daquela que justificou sua instituio no Plano Diretor municipal. Alguns entrevistados (do
Executivo e do setor empresarial) associaram o interesse pblico envolvido nas operaes
urbanas ausncia de recursos para viabiliz-los; ou ao fato de que as intervenes no eram
prioritrias (e por isso no foram previstas no oramento), porm importantes para a cidade;
ou porque estavam previstas no oramento, mas a arrecadao municipal no foi suficiente
para efetiv-las:

A Prefeitura aproveita a oportunidade para viabilizar intervenes pblicas que

ainda no tm recursos assegurados para se efetivar ou que, dentro das prioridades
 354

do governo, pode demorar a ter os recursos para sua implantao. (Representante do

Executivo).

s vezes a receita foi menor para investir na obra, na interveno. Embora prevista
no oramento, no h como viabilizar a obra. A operao urbana pode ser utilizada
para viabilizar a interveno, j que envolve recursos privados. (Representante do
Executivo).

Viabilizar projetos diferenciados e arrecadar para realizar tais projetos e infra-

estrutura urbana. (Representante do setor empresarial)

Alm desses argumentos, a operao urbana, na opinio de alguns entrevistados,

tambm pode ser utilizada para solucionar algum problema ou regularizar alguma situao
que seja de interesse pblico:

A PBH tem uma viso curta, imediatista. Ela tem algum problema que ela quer
solucionar, ento ela alia algum projeto que tem inteno de realizar (e s vezes no
tem recurso) ao projeto da iniciativa privada, do empreendedor. (Representante do
Executivo)

[...] se algum est irregular e autuado pela Prefeitura e se prope a regularizar

dentro de condies especiais, cabe Prefeitura analisar essas propostas [...].
(Representante do Legislativo).

H situaes em que a Prefeitura topa [a operao urbana proposta] por ser uma
alternativa para determinadas coisas. No h problema nisso. Ela tem necessidade de
viabilizar algum tipo de atividade privada, algum tipo de soluo para a iniciativa
privada. [...] No h problema nisso, mas se limitar a isso tambm no bom.
(Representante do setor tcnico).

Apenas um dos entrevistados representante do setor popular referiu-se ao fato da

operao urbana atender ao interesse de viabilizar a cidade-negcio ou seja, os princpios
da cidade-mercadoria , objetivo principal da gesto anterior (Governo Fernando
Pimentel). De fato, se voltarmos ao Quadro 3 (incio deste captulo), observaremos que
grande parte das operaes urbanas foram aprovadas nessa gesto:

A cidade precisa gerar emprego e eles [os empreendimentos privados] vo gerar

emprego; a cidade precisa arrecadar e eles vo gerar impostos. (Representante do
setor popular referindo-se viso da administrao Fernando Pimentel)

De fato, outros entrevistados chegaram a definir a operao urbana como um

negcio legalmente feito e transparente (Cf. representantes do Executivo e do Legislativo)
o que no elimina o risco de sua aplicao promover benefcios exclusivamente individuais,
mesmo atendendo a critrios legais e com transparncia. Nesse sentido, Gonalves (2008, p.
157) afirma:
 355

O instrumento operao urbana, em Belo Horizonte, longe de representar a

efetivao dos ideais de reforma urbana, parece tornar-se apenas a regra que permite
a exceo. Exceo que possibilita a flexibilizao da lei em situaes onde se
identifica, com clareza, uma demanda especfica nesse sentido. (GONALVES,
2008, p. 157)

Entretanto, apesar de o instrumento viabilizar demandas especficas por meio da

permisso de flexibilizao de parmetros definidos pela legislao urbanstica vigente,
ressaltamos que conforme discutimos no captulo 2 as aes que contribuem para
viabilizar a cidade como mercadoria podem no representar, de fato, o abandono dos
princpios da reforma urbana. Voltaremos a essas questes no item 5.2.3 deste captulo (para
o caso especfico de Belo Horizonte) e nas Consideraes Finais.
Alguns entrevistados vem, em um futuro prximo, um grande potencial de
utilizao do instrumento na cidade de Belo Horizonte, considerando-se a relativa escassez de
terrenos vagos para a atuao do capital imobilirio na cidade:

Belo Horizonte tem muita potencialidade para utilizar o instrumento. Ela j est
muito ocupada, muito consolidada e h reas que precisam passar por uma
requalificao. Ento [para] passar por uma reforma, uma requalificao, o
instrumento da operao urbana pode ser uma alternativa. (Representante do setor
empresarial)

[...] temos poucos lotes vagos cerca de 30.000. A cidade est com escassez de lote.
Uma cidade com escassez de lote s encontra possibilidade de construir, a longo
prazo, realizando demolies (o que mais caro, inclusive para a sociedade). Se
mais caro e se as leis, a cada vez que so alteradas, reduzem mais o potencial
construtivo, o empreendedor comea a ficar apertado. Precisa construir mais em
determinado lugar. Operao urbana uma sada para isso. (Representante do setor
empresarial)

Com o crescimento da cidade e a presso do prprio setor imobilirio para o

crescimento, e a presso para flexibilizao dos parmetros construtivos na cidade...
essa conjugao de fatores levou aplicao do instrumento. [...] Ele importante
para direcionar o crescimento e o reordenamento da cidade, como no caso de Belo
Horizonte que est estrangulada. [...] H o interesse pblico na requalificao de
algumas reas. (Representante do Legislativo)

Essa perspectiva de crescimento da demanda pela aplicao do instrumento

demonstrada pela continuidade do nmero de propostas aprovadas no COMPUR nos anos de
2008/2009 (06 propostas, conforme j havamos dito anteriormente)225. Essas 06 (seis)
propostas envolvem a viabilizao de empreendimentos de pequeno e mdio portes
exceo da operao urbana de estmulo ao desenvolvimento da infra-estrutura de sade,

225
Ressalta-se que as 12 (doze) operaes urbanas analisadas neste captulo foram aprovadas em um perodo de
12 (doze) anos. Assim, se no perodo de 2 (dois) anos foram aprovadas 06 (seis) propostas de operaes
urbanas no Conselho sendo que dessas, 04 (quatro) aguardam aprovao na Cmara podemos concluir que
h uma demanda crescente pela utilizao do instrumento em Belo Horizonte.
 356

turismo cultural e de negcios, visando atender as demandas da Copa do Mundo 2014, que
poder viabilizar empreendimentos de maior porte (em qualquer rea da cidade). Ressalta-se
que dessas 06 (seis) propostas, 05 (cinco) foram motivadas pelo interesse particular226, que
busca, por meio da operao urbana, viabilizar seus empreendimentos privados. Alm disso,
04 (quatro) delas esto explicitamente beneficiando interesses particulares e atendendo a
demandas especficas de alterao pontual da legislao urbanstica, em geral envolvendo a
concesso de potencial construtivo (= direitos de construir acima do permitido pela LPOUS)
em reas muito valorizadas na cidade (operaes urbanas da Savassi, Centros de Comrcio
Popular de Venda Nova, Vila Santa Rita e Fazenda da Serra j citadas anteriormente).
Entretanto, se o instrumento no est sendo utilizado da forma adequada, se h
um desvirtuamento do instrumento e se ele est sendo banalizado (Cf. representantes dos
setores popular, tcnico e do Executivo), o que esperar das futuras propostas? Segundo uma
representante do Executivo:

[...] a aplicao do instrumento pressupe um planejamento prvio da rea, um

planejamento institucionalizado, um conhecimento da rea. Antes no tnhamos isso
durante o perodo no qual as operaes foram viabilizadas. Agora a gente tem um
conhecimento maior da cidade. O prprio plano do Hipercentro j apontou reas
para operaes urbanas [...]. Hoje temos um acmulo de [experincia de]
planejamento que a gente sabe onde quer ir. Acho que isso um diferencial muito
grande. O poder pblico hoje avanou muito nisso e h maior possibilidade de
propor. (Representante do Executivo)

Todavia, devemos atentar para o fato de que o acmulo de experincias e de

conhecimentos tcnicos sobre a cidade parece contribuir muito pouco para a alterao na
forma de utilizao da operao urbana em Belo Horizonte. Uma leitura rpida das propostas
aprovadas no COMPUR227 no perodo 2008/2009 e daquelas includas no PL n. 820/09228
sob a denominao de operaes urbanas consorciadas permitiu perceber que, em muitos
casos, outros instrumentos poderiam ser aplicados, alm do fato de a finalidade original da
operao urbana continuar sendo desvirtuada. Os interesses particulares so, em uma
inverso do que prev os termos do instrumento, quase sempre previamente definidos, ficando
o estabelecimento dos interesses pblicos para um momento posterior de negociao com o
Executivo. Assim, um instrumento que deveria ser aplicado em associao com um projeto

226
Exclumos desse rol a operao urbana para atender s demandas da Copa do Mundo 2014, proposta pelo
Executivo municipal sem que houvesse previamente um parceiro da iniciativa privada interessado na aplicao
do instrumento.
227
Conforme mencionado anteriormente.
228
Estamos nos referindo s reas includas no PL n. 820/09 como reas indicadas para operaes urbanas
consorciadas, conforme identificamos anteriormente.
 357

de cidade parece ter seus objetivos comprometidos, j que sempre possvel definir, muitas
vezes de forma casustica e pontual, algum benefcio pblico nas propostas de operaes
urbanas que, de fato, viabilizam empreendimentos privados e/ou particulares.
A anlise realizada at o momento permitiu verificar que em muitos casos a
aplicao do instrumento no pertinente aos objetivos que deveriam nortear sua utilizao.
Tambm a forma como tecnicamente negociada sua aplicao contribui para certo
desvirtuamento de seus objetivos originais. O fato do instrumento ser debatido em canais
democrticos de participao pode contribuir ou para reverter alguns equvocos conceituais
que permearam a proposta inicial ou para refor-los. Resta, portanto, analisar a forma como
o instrumento debatido nesses canais, o que nos permitir construir inferncias a respeito do
processo de democratizao da poltica urbana em Belo Horizonte, do papel do Estado (poder
pblico municipal) no processo e das possveis transformaes ou permanncias na lgica da
produo do espao urbano.

5.2.2. Sobre a discusso da operao urbana no COMPUR e na Cmara de

Vereadores.

Na anlise acima buscamos entender como os objetivos reais das operaes

urbanas so estabelecidos no ambiente tcnico do processo de gesto urbana em Belo
Horizonte. Constatamos que, em sua maioria, tais objetivos so diferentes daqueles originais,
expressos no texto do Plano Diretor municipal. A anlise que desenvolvemos a seguir buscou
entender o processo de implementao das operaes urbanas no momento em que elas
foram submetidas ao processo de discusso e aprovao no COMPUR e na Cmara de
Vereadores , no qual a dimenso poltica se torna mais visvel. Inclui-se nesta anlise uma
reflexo sobre as formas assumidas pelo Estado (institucionalmente e na conduo das
polticas) e seu relacionamento com a sociedade civil, identificando os meios utilizados por
ele para a obteno de um consenso entre os agentes que participam do processo de
deliberao da poltica urbana.
Tendo j descrito o processo de tramitao das operaes urbanas no Executivo
(COMPUR) e no Legislativo itens 5.1.2 e 5.1.3 , agora analisamos tal processo, buscando
entender as articulaes existentes nessas instncias, as coalizes que por ventura existam
entre os diferentes agentes sociais que delas participam e, ainda, como essas coalizes,
quando das discusses sobre operaes urbanas, se posicionam em relao aos interesses
privados e/ou particulares especialmente aqueles do setor imobilirio e aos interesses
 358

pblicos, expressos nos princpios da reforma urbana e, supostamente, nos objetivos originais
da operao urbana.
Buscamos ainda evidenciar como o processo de discusso e aprovao das
operaes urbanas nesses canais democrticos institucionalizados acaba reforando a
estratgia poltica de legitimao da forma desvirtuada de aplicao do instrumento. Ou
seja, a adoo da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento inclui
naturalmente interesses polticos, alm dos econmicos, especialmente se considerarmos o
grande peso que o Estado como uma condensao material de uma relao de foras
sociais (POULANTZAS, 1977) tem nesses canais institucionalizados de participao, a
exemplo do COMPUR. Como tais interesses polticos se expressam nas formas de regulao
e nos procedimentos institucionais (ABRAMO, 2007) adotados pelo Estado, buscamos
analisar como eles se mantm viabilizados em um contexto sociopoltico marcado pela
democracia e pela participao. Vimos (captulo 2) que certos interesses e prticas de
alianas, coalizes e cooptaes (prticas patrimonialistas) parecem no desaparecer da cena
sociopoltica brasileira, e que se rearranjam no ambiente democrtico. A seguir, buscamos
verificar isso para o caso de Belo Horizonte.

5.2.2.1. Sobre o processo de discusso e aprovao no COMPUR

A anlise que realizamos no item 5.1.2 permitiu evidenciar que a prpria estrutura
do COMPUR e sua forma de atuao compem um cenrio que favorece a prevalncia de
interesses de determinados grupos, quais sejam, aqueles formados por certos agentes sociais,
especialmente do setor imobilirio, capazes de promover articulaes e de se impor perante os
demais representantes. Alm disso, constatamos que:

a prpria composio do Conselho, com 50% (cinqenta por cento) de

representantes do Executivo, contribui para os votos favorveis s operaes
urbanas, uma vez que elas so propostas e coordenadas por esta instncia de
governo, mesmo que s vezes sugeridas pelo outro parceiro. Com isto, em boa
parte das votaes, a somatria dos votos do Executivo com os dos
representantes do setor empresarial (sempre presentes s reunies), j
suficiente para aprovar propostas de operao urbana no COMPUR;
nas discusses sobre operaes urbanas, h uma predominncia dos tcnicos
da Prefeitura no debate. Por disporem de conhecimento tcnico especfico
 359

especialmente considerando-se que se trata de um instrumento complexo e de

difcil entendimento eles acabam detendo o controle das discusses.
Paralelamente a isso notamos uma participao menos efetiva dos outros
setores nas discusses, em especial do setor popular, do tcnico e do
Legislativo;
a pequena participao popular no debate sobre as operaes urbanas
contribui para o consenso entre os demais agentes que representam a
sociedade civil, viabilizando os interesses dos grupos mais poderosos, que, em
geral, so mais organizados e articulados.

Lembramos que as propostas, quando encaminhadas para a anlise do COMPUR,

j foram previamente acordadas no Executivo229. Talvez isso explique porque as propostas
no so discutidas no Conselho quanto ao mrito, nem quanto ao interesse pblico que
justificaria a aplicao do instrumento. Na maioria das vezes, no so questionadas eventuais
incompatibilidades das propostas com um projeto de cidade, expresso nos princpios
explicitados na Lei Orgnica ou nas diretrizes contidas no Plano Diretor. Em geral, o debate
nesse Conselho, quando ocorre, fica por conta dos valores envolvidos e da definio das
contrapartidas, sendo que ao final das discusses so realizadas apenas alteraes pontuais no
texto do relator ou pequenos ajustes na proposta. Isso pode ser evidenciado pela opinio de
alguns entrevistados:

No h construo da proposta, reflexo, com o Conselho, se ela vale a pena. Muitas

operaes urbanas j vm condicionadas. (Representante do Executivo)

Em termos de contedo, o Conselho tem pouca condio de fazer um debate mais

envolvido. (Representante do Executivo)

O COMPUR conhece muito pouco sobre a matria e tem que deliberar, decidir
sobre ela. Ele tem que decidir sobre uma coisa que ele conhece pouco, que no
conhece o processo de negociao anterior, dados, etc. [...] A grande negociao
envolvida na operao urbana no est no COMPUR. (Representante do Executivo)

Todos os conselhos de participao popular tem tido um papel importante,

significativo, em Belo Horizonte, especialmente na discusso das contrapartidas.
(Representante do Legislativo)

229
Atualmente, o rgo responsvel pela coordenao das operaes urbanas a Secretaria Municipal de
Polticas Urbanas (SMURBE).
 360

Como a discusso do mrito no ocorre, seja por desconhecimento tcnico dos

outros setores, seja pela forma de conduo do debate pelo Executivo o que pode significar
uma estratgia poltica para efetivar a operao urbana , as propostas acabam sofrendo
poucas alteraes quando passam pelo COMPUR. Muitos entrevistados referem-se ao
processo de anlise do Conselho da seguinte forma:

O Conselho normalmente acompanha o que a Prefeitura avalia [...]. Como as

operaes urbanas j chegam depois de serem analisadas pelo Executivo, outros
setores acabam acompanhando o voto do Executivo por confiarem nele
(Representante do Executivo)

As operaes urbanas, quando analisadas pelo COMPUR, so muito pouco

analisadas. Quase todas as propostas no COMPUR no so analisadas no coletivo.
So analisadas no individual (de quem est apresentando a proposta). Se quem est
apresentando a proposta for bem, for convincente, ele consegue a aprovao do resto
das pessoas. (Representante do setor empresarial)

O nvel de discusso, em geral, baixo. (Representante do setor empresarial)

O COMPUR aprecia propostas que j vem prontas para ele analisar. COMPUR
como instncia de apreciao dessas propostas. (Representante do setor tcnico)

A operao urbana quando chega para ser avaliada no COMPUR porque o

secretrio j negociou antes. Dificilmente algum do Executivo questiona. [...]. O
COMPUR, por no ser deliberativo e apenas consultivo, subserviente s
negociaes que j foram feitas no mbito dessa cidade-negcio. (Representante do
setor popular)

O Executivo domina a discusso e assim mesmo que deve ocorrer j que ele
quem coordena e formula as propostas. So pessoas muito qualificadas nessa
questo urbana e por isso, participam mais, tm presena maior no debate.
(Representante do Legislativo)

A coisa j chega acertada no Executivo. A o Executivo vem com o rolo

compressor. J vem tudo acordado. [...]. difcil [a operao urbana] no ser
aprovada. (Representante do setor tcnico)

Esses depoimentos evidenciam tanto o domnio do Executivo na conduo do

debate nesse canal democrtico de participao quanto a falta de polmica, de dissenso, nas
discusses. Como a proposta j vem pronta e os acordos j foram efetivados, cabe ao
Conselho apenas analis-la e aprov-la. A confiana ou a cumplicidade dos demais setores
com relao ao Executivo tambm contribuem para os votos favorveis s propostas de
operao urbana. Alm disso, alguns entrevistados chegaram a mencionar mecanismos
utilizados pelo Estado (poder pblico municipal), que permitem ao Executivo no somente
manter o controle do debate, mas tambm obter o consenso para a proposta entre os
diferentes representantes da sociedade civil, viabilizando o negcio previamente acordado
com o parceiro particular:
 361

As apresentaes so s vezes complexas. s vezes as pessoas no prestam ateno.

O voto acontece mais por liderana do que por contedo... para no desagradar o
Executivo. (Representante do setor empresarial)

As cabeas importantes da Prefeitura que fazem a apresentao. Ento tem a

aprovao. [...] A liderana da PBH forte. (Representante do setor empresarial)

Em momentos de maior acirramento das discusses, h certa tendncia de imposio

da vontade do Executivo, da Prefeitura. (Representante do setor tcnico)

Os tcnicos do Executivo no tm a mnima preocupao em traduzir termos

tcnicos. Muitos no sabem os termos, desconhecem o significado. [...] as pessoas
fazem questo de mostrar que sabem mais... Falta humildade dos tcnicos [...]. Falta
respeito. J fui vtima de deboche. (Representante do setor popular)

As grandes operaes urbanas at por que so propostas pelo Executivo tem sido
defendidas sempre por relatores do Executivo (Prefeitura, na maioria). Ento, so
pessoas da prpria Prefeitura que defendem a operao urbana. No vejo democracia
no processo. (Representante do setor empresarial)

No COMPUR, h sempre a preocupao com a forma como os assuntos sero

colocados em pauta para serem aprovados. E aprovados rapidamente com a menor
polmica possvel. Perdemos muito na questo da democratizao desses espaos.
(Representante do Executivo)

Esses comentrios evidenciam no apenas o controle do debate por parte do

Executivo, mas sugerem tambm que muitas pessoas so cooptadas por este setor, ou ainda
que ocorre uma coao sutil, levando os representantes a votarem nas propostas para no
desagrad-lo ou para no se sentirem menosprezados. importante destacar que
representantes do Executivo no COMPUR avaliaram que tecnicamente o municpio no est
aplicando a operao urbana de forma adequada (Cf. Quadro 8)230, apesar desta instncia de
governo ser a que domina o debate quando as propostas de instituio do instrumento so
discutidas no Conselho. Com isto, diante da falta de conhecimento conceitual quanto real
finalidade do instrumento, por parte dos representantes da sociedade civil que participam do
Conselho, o Poder Executivo acaba, por meio de certos mecanismos que utiliza no debate,
favorecendo interesses particulares. Ou seja, o parceiro particular e/ou privado encontra, tanto
via regulao quanto por meio de procedimentos institucionais utilizados pelo Estado, formas
de viabilizar suas demandas especficas.
Alm dos mecanismos para a aprovao consensual das propostas de operao
urbana acima abordados, destaca-se o fato de o Poder Executivo ter uma atuao quase
monoltica, votando, em geral, conjuntamente:

230
Dos 3 (trs) representantes do Executivo entrevistados, 2 (dois) no concordaram com a forma como a
operao urbana utilizada em Belo Horizonte.
 362

No tenho dvida de que a Prefeitura domina 65% dos votos (ela metade, o resto,
assessor do vereador tal, etc.[...] Existe forte domnio do Executivo em expor
aquilo que ele quer. As pessoas raramente esto ali com disposio para brigar por
alguma coisa.[...] No COMPUR evidente o alinhamento dos 65%. (Representante
do setor empresarial)

Houve um caso que votei contra uma proposta de operao urbana; no votei junto
com a Prefeitura. Depois chegaram pra mim e disseram que eu estava certo. Se
estou certo, voc um cretino... se eu estou certo voc tinha que votar comigo...
Mas eu no posso [referindo-se a fala do represente do Executivo]. (Representante
do setor popular)

[Os representantes do] Executivo so manipulados. Temas polmicos so discutidos

previamente. J fui chamada para reunio para saber da operao urbana antes dela
ir para o COMPUR. No h coero, mas o setor normalmente atua em bloco.
(Representante do Executivo)

Sobre essa questo, Gonalves afirma:

[...] nas deliberaes do COMPUR, nota-se a prevalncia da vontade do Executivo,

incorporando-se proposta inicial pequenas alteraes sugeridas pelos conselheiros,
que pouco interferem na idia geral ou em seus pressupostos. [...] Observa-se,
tambm, uma presso do Executivo sobre o Conselho no sentido de acelerar as
discusses e de agilizar as decises. (GONALVES, 2008, p. 149-150)

Assim, dentre os procedimentos institucionais adotados pelo poder pblico, a

urgncia em se aprovar determinada proposta, eliminando possveis embates, tambm
contribui para a obteno de uma viso consensual das operaes urbanas que so discutidas
no COMPUR.
Para entendermos esse predomnio do Executivo nas reunies do Conselho
necessrio caracterizar a participao dos demais segmentos ali representados. Em geral, o
setor popular tenta participar, mas falta-lhe, dependendo do assunto, um conhecimento
tcnico mais especfico, ficando margem das discusses:

Quando envolve questes tcnicas ou a viso abrangente da cidade, questes mais

complicadas, esse setor fica meio perdido. (Representante do setor tcnico sobre o
setor popular)

Eles ficam aqum, no conseguem acompanhar a discusso e as discusses no

COMPUR so muito tcnicas. (Representante do Executivo sobre o setor popular)

E quando participam, s vezes fogem do mrito da questo que est sendo discutida.
(Representante do Executivo sobre o setor popular)

O setor popular no tem voz. [...] os tcnicos do Executivo no tem a mnima

preocupao em traduzir termos tcnicos. [...] quando eu no sei, eu tambm no
pergunto. No dou o gostinho para eles... Parece que fazem de propsito.
(Representante do setor popular)
 363

Entendemos que o despreparo tcnico dos representantes desse setor favorece sua
cooptao pelo Executivo (ou at mesmo pelo parceiro privado/ou particular, por meio do
setor empresarial ali representado), permitindo que o Conselho seja utilizado para negociar
excees legislao urbanstica e legitimar tais negociaes.
J o setor tcnico, que poderia estabelecer certo enfrentamento nas discusses,
apesar de ter uma viso mais abrangente da cidade (Cf. representante do setor tcnico), de
ter uma grande contribuio a dar (Cf. representantes do Executivo e do Legislativo) ao
debate, o setor mais ausente do Conselho. um setor pouco representativo (Cf.
representante do Executivo) e, quando esto presentes, nem sempre participam efetivamente
das discusses das propostas. No trazem a discusso da academia (Cf. representante do
Executivo), no articulado com o setor que representa (Cf. representante do Executivo) e,
em geral, acompanham os pareceres dos relatores (Cf. representante do setor popular).
Por outro lado, o setor empresarial dos mais atuantes e articulado e est cada
vez mais organizado para defender o interesse da categoria (Cf. representantes do
Executivo, do Legislativo e do setor tcnico):

Sua participao de tirar o chapu! O papel que lhes cabe eles fazem com afinco!
(Representante do Executivo sobre o setor empresarial)

muito passivo. S se manifesta quando interesse prprio da categoria.

(Representante do Executivo sobre o setor empresarial)

Defendem seus interesses, em geral, propiciando propostas mais permissivas.

(Representante do setor popular sobre o setor empresarial)

O Legislativo constitui outro segmento pouco atuante no Conselho, estando a

maior parte do tempo ausente, aparecendo esporadicamente (Cf. representante do
Executivo):

A Cmara tinha posio mais efetiva quando eram os tcnicos [que participavam]...
Com os vereadores, a participao ficou mais pobre, omissa, em geral.
(Representante do setor tcnico sobre a representao do Legislativo)

Esto presentes mais quando o setor empresarial solicita (Representante do setor

popular sobre a representao do Legislativo)

Trazem a discusso mais da legalidade. [...]. H vereadores que participam do

Conselho at para se inteirarem das discusses, para planejarem suas negociaes na
Cmara. (Representante do Executivo sobre a representao do Legislativo)

De modo geral, a participao no Conselho tmida (Cf. representantes do

Executivo e do setor empresarial) e quase no h embates. Alm disso, a forma de
 364

participao dos representantes (ou ausncia, ou cooptao) acaba contribuindo para a

ausncia do dissenso e a afirmao do consenso em torno do instrumento da operao
urbana. Essa aparente cumplicidade objetiva (MARTINS, 2006, p. 131) firmada entre
diferentes agentes que atuam no processo de produo da cidade acaba por viabilizar
interesses privados e individuais, dificultando a possvel busca pelo direito cidade por meio
da aplicao do instrumento.
A anlise da forma como se d a participao no COMPUR possibilitou observar
os interesses em disputa, as coalizes e at mesmo a ausncia de participao de determinados
setores, alm da posio do poder pblico, via representantes do Executivo, conforme j
abordamos. Avaliando a forma de participao neste Conselho, Gonalves (2008, p. 149)
escreve: o setor tcnico apresenta a crtica e os contrapontos; o setor empresarial defende
seus interesses especficos e o setor popular pouco participa dos debates. Compe-se assim o
cenrio favorvel s articulaes do Poder Executivo para a aprovao das operaes
urbanas. Um representante do setor popular assim se manifestou sobre a forma de
participao das representaes dos diversos setores no COMPUR:

Eles precisam afirmar cada vez mais a sua autonomia enquanto setor e o seu
compromisso enquanto coletivo. Eu cito autonomia porque muito comum, alguns
setores mais fortes quererem absorver os outros setores para que eles caminhem
juntos. A autonomia no significa no caminhar junto, mas a exposio de diversos
olhares para a compreenso de objetivos comuns. E no um setor engolir o outro
pelo seu poder, seja econmico, seja poltico, seja social. (Representante do setor
popular, grifo nosso)

importante destacar que a aprovao de propostas no COMPUR confere

legitimidade ao processo de deliberao ocorrido no Executivo. Especialmente no caso das
operaes urbanas que envolvem interesses pblicos e particulares, o debate de assuntos-
problema em um canal democrtico de participao acaba conferindo certa transparncia,
certa clareza (Cf. representantes do Executivo e do setor empresarial), contribuindo para
que o instrumento tenha legitimidade perante a populao. O fato que, analisando as atas
das reunies do COMPUR, em que o tema das operaes urbanas foi debatido, pode-se
constatar que em geral a proposta aprovada por unanimidade ou contando com
pouqussimas abstenes. O fato de o espao do Conselho, como canal de participao
democrtica, ser apropriado para legitimar interesses privados e/ou particulares previamente
acordados, confere certo carter perverso ao processo de aprovao das operaes urbanas:

Se a unanimidade for a partir da construo do consenso, ela boa. Se ela for

imposio de poder, ela no serve para nada a no ser para o interesse que a
motivou. (Representante do setor popular)
 365

o tipo de instrumento [a operao urbana] que requer um debate prvio aguado.

H dificuldade de se chegar a um projeto final. S vai votao quando j est mais
sedimentada a proposta. Como algo diferente da lei, quando vai votao j para
aprovar. (Representante do setor empresarial)

O fato de determinado assunto ser aprovado no Conselho, por exemplo, pode ser
justificativa para legitimar algo que poderia criar problema. (Representante do
Executivo)

O COMPUR legitima a proposta. Ele pra isso. (Representante do Executivo)

s pra dizer que um conselho democrtico, participativo, para validar a pseudo-

democracia participativa? Todo mundo sabe que no . (Representante do setor
popular)

O Conselho no a voz dissonante no processo. (Representante do setor popular)

[...] Eu contesto esse processo desses conselhos que esto a, herana ainda da
administrao anterior que, como eu disse anteriormente, se acomodou e se sentiu
dona da cidade. Alguns que esto a e so de origem da gesto anterior, se sentem
donos. Eles discutem uma questo com voc assim: se voc no est com eles, isso
no tem jeito. Se voc est com eles, amanh te dou a resposta. Isso no gesto
pblica. gesto de uma empresa familiar. Eles administram dessa forma. Ento
esse acomodamento deu pra eles a sensao de domnio e a participao popular
ficou relegada ao seguinte: vocs j conhecem nosso trabalho, j estamos aqui h
doze anos, ento a gente sabe o que vocs querem. Pode deixar que a gente vai
discutir isso internamente. Quantas vezes j ouvi isso... j estamos aqui h tanto
tempo... vocs esto confiando em ns... ento deixa que a gente faz.
(Representante do setor popular)

A ausncia da populao (participao direta) nas discusses do COMPUR

tambm pode contribuir para a possibilidade da operao urbana ser utilizada para viabilizar
interesses particulares o que reforaria a perversidade da forma de utilizao do
instrumento: Poucas pessoas tm conhecimento do que est sendo discutido no COMPUR
(Cf. representante do Executivo).
Acreditamos ainda que a dificuldade de entendimento do instrumento favorece a
pequena participao, o que d margem para negociaes, cooptaes e articulaes entre os
representantes interessados na aprovao da operao urbana. Alm disso, grande parte da
populao ainda omissa quanto ao interesse coletivo: quando o assunto de interesse direto
dos grupos e associaes, l esto eles para fazer presso; mas quando o interesse em jogo
no os afeta diretamente, seguem no sentido da correnteza (Cf. representante do setor
popular). A busca do interesse coletivo algo que exige interlocuo e aprendizagem social.
E, como abordamos no item 2.3 do captulo 2, talvez no tenhamos aprendido ainda a ser
sujeitos polticos:

No tenho dvida da importncia do COMPUR. Como ele tem 13 anos... A

democracia um instrumento fantstico da sociedade. O difcil so os primeiros 200
anos. 13 anos ainda muito pouco tempo para fazer essa avaliao. Porque o
 366

perodo mais difcil: para ele se afirmar enquanto um instrumento, ser legitimado na
sociedade; para as pessoas verem o Conselho como um espao srio dentro da
poltica urbana. Ento ele precisa se afirmar. Mas da natureza da democracia.
(Representante do setor popular)

No considero o COMPUR uma instncia democrtica de fato. (Representante do

Executivo)

Entretanto, preciso deixar claro que no estamos sendo contrrios s instncias

democrticas de participao institudas em Belo Horizonte, mas a favor de que seja revista a
forma como o debate ocorre nessas instncias. Concordamos com vrios depoimentos sobre
esta questo, obtidos nas entrevistas:

O COMPUR exerce um papel interessante de dilogo. um espao fundamental

para a aproximao de atores. (Representante do setor empresarial)

O COMPUR, quando delimita parmetros da operao urbana (romper parmetros

vigentes) atua como um guardio de interesses coletivos e especficos da cidade.
A cidade no pode ficar merc de interesses individuais. Os conselhos tem papel
de equilibrar isso. (Representante do Legislativo)

Participao: garante fiscalizao. (Representante do Legislativo)

um frum de debate a mais, positivo por isso... positivo porque se algum no

concorda pode colocar a boca no trombone, ele pode atrapalhar (ou retardar) o
processo pedindo vistas. [...] O COMPUR um frum aberto que no se pode
deixar de mant-lo e serve tambm para inibir abusos. Se o projeto toma bomba
no COMPUR ele [o Executivo] no vai insistir com a Cmara Municipal.
(Representante do setor empresarial)

um espao de debate, instrumento de democracia apesar de todo mundo votar

com o Executivo mas um instrumento de democracia, onde se algum quiser
botar a boca no trombone, pode. (Representante do setor empresarial)

Acreditamos que o COMPUR, como um canal democrtico de participao,

deveria aprimorar e ampliar o seu papel na formulao e deliberao da poltica urbana,
concordando com as seguintes opinies de entrevistados:

[...] acho que o Conselho deveria ter participao maior na formulao da poltica
urbana, inclusive indicar reas prioritrias para intervenes, reas para operao
urbana, diretrizes dessas operaes. Deveria ser um rgo de formulao da poltica
urbana. (Representante do setor tcnico)

No acredito no COMPUR. O papel que ele assumiu extremamente pobre, em

relao complexidade da cidade. Grandes questes que deveriam ser tema de
reflexo interna no so discutidas no Conselho. Deveria haver mais preocupao
com a cidade, envolver mais reflexo. Discute-se muito os pareceres burocrticos e
as grandes questes no so debatidas. O Conselho deveria funcionar para isso. No
h lugar para participao e discusso de grandes questes para a cidade.
(Representante do Executivo)
 367

5.2.2.2. Sobre o processo de discusso e aprovao na Cmara de Vereadores

No item 5.1.3 analisamos o processo de tramitao das operaes urbanas no

Legislativo, com destaque para a avaliao do papel (potencial e efetivo) das comisses da
Cmara e para a identificao de mecanismos utilizados pelos parlamentares para retardar ou,
pelo contrrio, para aprovar com urgncia determinado projeto de lei; ou, ainda, eliminar
possveis conflitos e embates que possam permear as propostas de utilizao do instrumento.
Vimos que o papel exercido pelo Legislativo ainda tmido, considerando-se que sua atuao
se refere estritamente etapa de aprovao das propostas de operaes urbanas. Funes
como acompanhamento e fiscalizao no so exercidas pelas comisses. Alm disso, a forma
de envolvimento da sociedade fica aqum daquilo que se espera de uma instncia democrtica
poucos so os casos de audincias pblicas realizadas.
Sobre a tramitao das operaes urbanas no Legislativo, seguem as vises dos
entrevistados:

Na Cmara o debate acontece com mais naturalidade quando se trata de um projeto

de lei que tem maioria favorvel. Quando o debate acontece antes [no COMPUR,
por exemplo], facilita o entendimento da proposta na Cmara. J passou por um
filtro, o que facilita o debate e a compreenso pelos vereadores. Papel da Cmara:
quase que exclusivamente [fazer] tramitar e aprovar a lei de operao urbana.
(Representante do Legislativo)

Nunca houve discusso de mrito. (Representante do Executivo)

No h uma discusso pblica. [...] no h interesse em abrir as discusses para no

suscitar contradies. Existem setores, segmentos da Cmara que esto a servio dos
interesses econmicos e eles vo sempre colocar obstculos participao popular
que vier para contrariar ou atrasar isso. O atraso tambm no desejado. Pra eles
tempo dinheiro. (Representante do setor popular)

Espao difcil para a fruio dos interesses da cidade. (Representante do setor

empresarial)

A Cmara [...] s se preocupa com determinados locais da cidade. S interessa em

discutir determinados projetos ligados a determinadas regies da cidade. Vereadores
muito localizados deveriam se preocupar com a cidade como um todo. O vereador
s se interessa em discutir a operao urbana se for na regio dele. (Representante
do setor empresarial)

A operao urbana aprovada na Cmara e a Cmara tende a acomodar interesses

privados. (Representante do setor tcnico)

um processo de negociao que acontece l. Tambm confia no trabalho do

COMPUR. A Cmara respeita o trabalho dos conselhos. H grupos que fazem
negociaes... A aprovao de operaes urbanas pode envolver negociaes. H
vereadores que participam do Conselho (COMPUR) at para se inteirarem das
discusses, para planejarem suas negociaes na Cmara. (Representante do
Executivo)
 368

A Cmara refm do Prefeito [...]. H a tendncia de seguir interesse do Prefeito.

Quem d as coisas para os vereadores o Prefeito. Vereadores defensores de coisas
e no de causas. Vota a favor para agradar o Prefeito. (Representante do setor
empresarial)

Se, no mbito do Executivo, a iniciativa privada encontra no poder pblico e na

sua forma de conduzir o debate no Conselho uma forma de efetivar seus interesses, na
Cmara isso no diferente. possvel perceber, por meio das falas dos representantes dos
segmentos sociais envolvidos na apreciao e aprovao das operaes urbanas, que os
interesses particulares (incluindo aqueles representados pelo setor imobilirio), previamente
acordados com o Executivo, acabam prevalecendo. Seja pela falta de comprometimento dos
vereadores, pelo despreparo tcnico do Legislativo ou mesmo pela troca de favores com a
iniciativa privada ou at mesmo com o Executivo (incluindo o Prefeito), a Cmara no se
apresenta como interlocutora dos interesses pblicos.

* * *

A anlise realizada sobre o processo de tramitao (discusso e aprovao) das

operaes urbanas nos canais democrticos de participao permite algumas apreenses. De
certa forma a discusso nesses espaos institucionalizados para o debate da questo urbana
serve para demonstrar que o poder pblico municipal cumpre determinaes legais quanto
efetivao da gesto democrtica. Apesar disso, pela forma como se do os debates, no h
garantias de benefcios mais amplos para a cidade e de efetivao dos interesses coletivos:

H um fingimento de que estamos cumprindo a lei, que estamos sendo democrticos

e vocs [populao] fingem que participam. (opinio de representante do setor
popular sobre a cumplicidade firmada entre Estado e sociedade civil)

Porm, a maioria dos entrevistados (envolvidos na apreciao e aprovao do

instrumento) v como uma conquista, uma vantagem, o fato das operaes urbanas serem
discutidas nesses canais, uma vez que permite a incorporao de diferentes olhares sobre a
questo, como ilustram as opinies a seguir:

[...] possibilidade de trazer para a discusso outros argumentos, daqueles que seriam
afetados pela mudana que est sendo colocada pela operao urbana. Incorporar
outros olhares. Dar a oportunidade de participao. (Representante do Executivo)

A discusso pblica d a oportunidade para o debate [ocorrer] ... no negocinho

escondido com a iniciativa privada. Garante transparncia. A discusso pblica
uma forma de garantir que ele [o instrumento da operao urbana] seja bem
utilizado. (Representante do Executivo)
 369

A participao garante fiscalizao. (Representante do Legislativo)

Acho positivo o fato de [a operao urbana] passar pelo COMPUR. Deveria

inclusive passar por outros conselhos para ampliar o debate. (Representante do setor
tcnico)

fundamental o controle social. Se no tiver o controle social, o que vai mover

essas operaes so os interesses privados. (Representante do setor popular)

[A operao urbana, ao ser aprovada no COMPUR] fica isenta de crticas e

suspeies de interesses menores. (Representante do setor empresarial)

Isso bom para a transparncia [do processo de discusso e aprovao das

operaes urbanas]. (Representante do setor empresarial)

Em geral, esses representantes caracterizam o debate nos canais democrticos de

participao da seguinte forma:

H confiana no que foi acordado entre o Executivo e a iniciativa privada.

(Representante do Executivo)

Esses canais acabam funcionando como juiz, fiscal do processo exercem certa
vigilncia. (Representante do Legislativo)

Quando voc aprova uma coisa e usa os canais, a proposta vem com respaldo
popular. A ningum vai falar que foi feito por debaixo do pano. o respaldo que a
coisa tem que torna a aprovao importante. (Representante do setor empresarial)

Nos primeiros momentos ao longo desses 16 anos [de gesto participativa] houve
um envolvimento maior na construo desses canais, havia preocupao em
compartilhar a gesto. Hoje, j virou rotina ter que discutir coisas nesses espaos.
Deixou de ser parte de um projeto poltico [as discusses nesses espaos]. Hoje
mais uma rotina burocrtica que uma expresso da democracia. (Representante do
Executivo)

A rotina de discusso e a aprovao da operao urbana nesses espaos, ao

contar com respaldo popular, parece servir mais para legitimar os interesses hegemnicos (de
grupos locais mais poderosos), em detrimento de conquistas sociais de forma mais ampla.
Assim, apesar de importantes para viabilizar os princpios do direito cidade na poltica
urbana, os novos instrumentos de planejamento em Belo Horizonte como a operao
urbana e sua forma de aprovao nos espaos democrticos institucionalizados parecem
contribuir para materializar, via produo do espao, a convergncia de interesses da
administrao municipal e de certos setores capitalistas com destaque para agentes do setor
imobilirio.
Observa-se que, no caso de Belo Horizonte, tanto o COMPUR quanto a Cmara
de Vereadores tm muito a avanar para serem considerados, de fato, instncias de
representao dos interesses coletivos. Dessa forma, podemos afirmar que, controladas
 370

majoritariamente pelo Poder Executivo, as operaes urbanas em Belo Horizonte podem se

tornar eficientes instrumentos para que se possa viabilizar, por meio do Estado, interesses
particulares que atuam na produo do espao urbano.

5.2.3. Sobre o papel do Estado no processo de produo do espao via

operaes urbanas (em Belo Horizonte)

A discusso realizada neste captulo permite concluir que em Belo Horizonte a

maioria das operaes urbanas no contribuiu para a promoo de transformaes
urbansticas de interesse pblico, nem tampouco realizaram projetos urbansticos especiais
e relevantes para a coletividade. Sua adoo no municpio (quando instituda no Plano
Diretor) buscava assim como o Estatuto da Cidade, em nvel federal instituir uma nova
lgica de participao da iniciativa privada na produo do espao, viabilizando inovaes
espaciais por meio da regulao urbanstica e, ao mesmo tempo, possibilitando a repartio
de custos e benefcios entre o poder pblico e o parceiro privado ou particular. Entretanto, no
isso que a experincia de Belo Horizonte vem demonstrando: as operaes urbanas no
municpio voltam-se, em sua grande maioria, para lotes especficos (e no para uma rea
urbana especfica), promovendo alteraes pontuais e de interesse restrito, de particulares,
desconsiderando, inclusive, os impactos futuros que os empreendimentos viabilizados por
meio do instrumento podem causar na cidade.
A anlise da experincia de aplicao da operao urbana em Belo Horizonte nos
permitiu ainda verificar que nem todas elas viabilizaram interesses exclusivamente
imobilirios, como inicialmente supnhamos. As operaes urbanas Vila Silveira, Conjunto
Arquitetnico da Avenida Oiapoque, Centros de Comrcio Popular e Parque Linear Bulevar
Andradas explicitam, de fato, esses interesses. Tambm nas operaes TJMG e ALMG
embora o parceiro no represente o setor imobilirio, mas instncias estaduais de governo a
funo atribuda ao instrumento foi a mesma que justificou sua utilizao nas 4 (quatro)
propostas acima citadas. Assim, nos parece que, das 12 (doze) operaes urbanas aprovadas
em Belo Horizonte, metade delas buscavam, de fato, viabilizar interesses particulares ligados
a questes construtivas/imobilirias.
Entretanto, observamos que todas as operaes urbanas foram capazes de
promover uma inovao espacial (ABRAMO, 2007) mesmo que de forma tmida e
restrita ao terreno particular no sentido de transformar o espao e possibilitar a capitalizao
das propriedades, que, em ltima anlise, entram em novos circuitos do capital, viabilizando
 371

sua reproduo via produo do espao conforme discutimos no captulo 2. Esse pode no
ser o objetivo final a ser alcanado pelo instrumento (conforme a trajetria de sua instituio
no municpio), mas a forma como vem sendo utilizado acaba promovendo valorizaes
imobilirias ao renovar as qualidades espaciais de determinados lotes urbanos. E justamente
essa possibilidade de capitalizao diferenciada das propriedades que vem atraindo interesses
particulares, inclusive aqueles do setor imobilirio, a servirem-se das operaes urbanas.
Assim, percebemos que, para a realizao do capital no plano das propriedades privadas, os
seus proprietrios ou agentes ligados ao setor imobilirio se articulam no e com o Estado para
envolv-lo em outras estratgias vinculadas economia poltica do espao, que vo alm do
investimento em intervenes pblicas e das normas de zoneamento231.
As operaes urbanas representam, assim, uma (re)atualizao da possibilidade
de gerao de rendas fundirias mediada pelo Estado: os direitos de construir envolvidos na
aplicao do instrumento permitem desvincul-los do solo propriamente dito, envolvendo-os
em um circuito onde o que se negocia a virtualidade da capitalizao da renda fundiria
(GOMES, 2006). Com isso, ao invs de ter a funo principal de extrao e redistribuio
de valorizaes imobilirias decorrentes da atuao pblica no espao urbano, na prtica, as
operaes urbanas em Belo Horizonte acabam viabilizando formas renovadas de
capitalizao e apropriao dessas valorizaes por interesses particulares (proprietrios
de terrenos urbanos ou interessados incorporadores imobilirios). A aplicao do instrumento
acaba beneficiando os parceiros particulares que procuram o Estado para viabilizar essa
negociao urbana. Assim, o capital, em seu movimento de reproduo via produo do
espao, parece no prescindir do Estado, j que este agente ou no mbito de seus espaos
institucionalmente definidos que delibera sobre a concepo e a execuo das polticas
urbanas que viabilizam seus interesses.
Entretanto, no somente via regulao por meio das leis de operao urbana
aprovadas em Belo Horizonte , mas tambm por meio de estratgias polticas e de certos
procedimentos institucionais, o poder pblico municipal, mesmo em um contexto
democrtico, acaba viabilizando interesses particulares sob a aparncia do atendimento dos
interesses sociais em escala mais ampla.
A reflexo realizada nos itens 5.2.1 e 5.2.2 permitiu identificar que h limitaes
tanto tcnicas quanto polticas possibilidade de o instrumento contribuir para o
cumprimento da funo social da propriedade e para a promoo do direito cidade. Essas

231
Mecanismos historicamente utilizados na promoo da valorizao imobiliria (pela ao estatal) e a
posterior apropriao privada dessa valorizao, conforme discutimos no captulo 1 desta tese.
 372

limitaes dizem respeito a distores na forma de utilizao do instrumento e forma de

negociao, bem como s coalizes e articulaes estabelecidas entre os agentes que atuam na
discusso e aprovao das operaes urbanas, fatos que tm contribudo para conferir
privilgio aos interesses particulares. Enfim, fica comprometida a possibilidade de o
instrumento contribuir para a efetivao de uma cidade socialmente mais justa. Isso nos induz
a refletir sobre os fatores que contribuem para a aprovao consensual das propostas de
operaes urbanas j que, na prtica, elas esto longe de ser utilizadas com base na noo
de justia social e de promoo do direito cidade.
Vimos que a forma como o debate em torno das operaes urbanas conduzido
nos canais democrticos de participao acaba por eliminar o dissenso, contribuindo para isso
a falta de conhecimento tcnico sobre o assunto que impede o cidado comum de se
apropriar e debater sobre o instrumento , favorecendo as cooptaes, as articulaes e a
ausncia de participao direta da populao nesse debate fatores que dificultam o
atendimento aos interesses pblicos. Enfim, a idia de reforma urbana presente na adoo da
operao urbana parece resumir-se institucionalizao de um instrumento cuja finalidade
nobre, mas que tem pouca aplicabilidade prtica na viabilizao dos interesses coletivos.
Parece-nos que os princpios da democracia, no que se refere poltica urbana e,
em especial, ao processo democrtico que envolve o instrumento da operao urbana em
Belo Horizonte, apenas um mtodo para a formulao e tomada de decises, servindo para
consolidar o consenso em torno do instrumento e, ao mesmo tempo, legitimar o discurso da
gesto democrtica na cidade. A forma de aplicao do instrumento no nvel municipal no
permite resolver antagonismos sociais, o que essencial para a conquista da democracia.
Concordamos com Gonalves (2008) quanto a sua anlise sobre as prticas democrticas e o
risco delas serem utilizadas para ocultar conflitos e legitimar supostos consensos:

Observa-se que a relao entre os poderes e entre as prticas ditas democrticas tem-
se traduzido muito mais em busca de governabilidade que em realizao
democrtica. H, na verdade, uma tentao em tomar uma como sinnimo da outra,
pois uma elevada governabilidade, por ocultar o conflito, tem a capacidade de
sugerir que acordos foram construdos e consensos foram alcanados. Tambm
parece indicar a harmonia entre os poderes e sua capacidade de dilogo. Assim, h
um risco permanente de reduzir a democracia a um jogo que, ao invs de despertar o
conflito de interesses e de fazer emergir a diversidade social, encobre o dissenso por
meio de estratgias de legitimao de decises centralizadas e que atendem a
interesses especficos tomados como coletivos. Esse aparente consenso dissimula os
claros interesses predominantes, que so tomados como a totalidade dos interesses
envolvidos. (GONALVES, 2008, p. 179)
 373

Dito isso e analisado o caso de Belo Horizonte, necessrio refletir sobre os

claros interesses predominantes na efetivao das operaes urbanas, uma vez que
acreditamos que esses interesses vo alm da simples viabilizao de interesses particulares
via produo (renovada) do espao.
Entendemos, a partir da experincia de aplicao da operao urbana em Belo
Horizonte, que o instrumento , na prtica, uma estratgia poltica do Estado destinada a
responder simultaneamente aos interesses mercadolgicos de determinados grupos locais
economicamente mais fortes e consequentemente s exigncias da acumulao e aos que
defendem o direito cidade como princpio da poltica urbana, considerando-se
especialmente o contexto (supostamente) democrtico em que o instrumento viabilizado. A
estratgia de atender a ambos os interesses significava, no caso de Belo Horizonte, a
necessidade de um governo dito democrtico-popular a partir do incio dos anos 1990 se
afirmar politicamente em um contexto no qual novos agentes sociais se tornaram agentes
polticos e passaram a participar das discusses sobre a poltica urbana. Assim, eliminar
possveis embates entre os grupos representantes desses interesses, a princpio divergentes,
(cidade-mercadoria X direito cidade) passava a ser fundamental para a aceitao, por parte
dos grupos dominantes locais, de um governo dito de esquerda e que tinha a inverso de
prioridades como um de seus princpios. Voltando a Poulantzas (1977) e entendendo o
Estado como uma condensao material de relaes sociais e de diferentes interesses, no
de se estranhar essa associao entre interesses econmicos e justia social viabilizada (pelo
menos no discurso) por meio das operaes urbanas. Ou seja, o fato de viabilizar interesses
particulares, por meio do instrumento, no significa (pelo menos no discurso) o abandono dos
princpios da reforma urbana. Assim, no caso de Belo Horizonte, a operao urbana parece
se constituir, no discurso, em uma frmula mgica (FIX, 2003) em que todos ganham.
Interesses antagnicos parecem ento convergir, viabilizando uma inusitada unio entre os
interesses particulares (defendidos por aqueles que acreditam na cidade-mercadoria) e os
princpios da reforma urbana (obviamente efetivados pela interveno do Estado). Assim, a
parceria pblico-privada, como um instrumento de planejamento urbano em Belo Horizonte
(em momento recente), parece se constituir em um rearranjo da atuao do Estado, via
regulao, para viabilizar (pelo menos no discurso) diferentes interesses em um contexto de
gesto democrtica. Comentaremos as contradies entre o discurso e a prtica de aplicao
das operaes urbanas nas Consideraes Finais.
De certa forma, a anlise realizada sobre as operaes urbanas em Belo
Horizonte permite concluir que os avanos conquistados, especialmente no mbito do
 374

planejamento, encontram-se limitados por permanncias sociopolticas (de gesto) que entram
em choque com os ideais democrticos mais elementares, comprometendo a efetivao dos
princpios do direito cidade e da reforma urbana. A forma como o instrumento vem sendo
aplicado na cidade constitui um obstculo implementao daqueles princpios no nvel
municipal. Alm disso, os espaos pblicos de gesto democrtica (institucionalmente
definidos) que discutem a poltica urbana parecem no ameaar as antigas prticas de
negociao entre o poder pblico e os interesses particulares. Neste sentido, parece que a
democracia, como mtodo de discusso poltica, ainda est longe de se constituir uma
condio da sociedade civil e, por isso, h avanos a serem construdos, o que no invalida os
avanos com relao participao cidad na gesto de polticas pblicas. Na opinio de um
entrevistado:

O Estado sempre foi hbrido, o Estado brasileiro nunca deixou de ter essa relao
hbrida com o setor privado. O que a gente precisa ter, o que precisamos buscar
uma transparncia maior possvel em todos os atos realizados. Esse negcio que um
ganhou... sempre vai ganhar. O que precisa ter clareza no ato. H interesse
pblico, melhora a vida das pessoas e por conseqncia, aquele proprietrio da rea
tambm ser beneficiado. Mas no pode ser o inverso. A sociedade se sentiria
melhor se ela pudesse ter essa clareza na implementao desses instrumentos... Sem
ter nenhuma falsa iluso de que no h interesse de natureza comercial e privado
h. Mas eles no podem ser o predominante. O que provoca a operao urbana, o
que d sentido a ela, no pode ser o interesse privado... O que tem que dar sentido e
provocar a operao urbana o interesse pblico. Ainda que algum, o proprietrio
privado, v tambm se favorecer dessa operao urbana. (Representante do setor
popular)

O Estado sempre vai estar movido por interesses. O melhor que esses interesses
sejam pactuados entre os diversos setores representados na sociedade. E, portanto,
os setores mais instrudos, que so os setores da sociedade, eles precisam sempre ser
polmicos mesmo. Isso no diminui, pelo contrrio, amplia, amplifica, apesar de
alguns momentos as pessoas acharem que bater prego no p, mas o tempo s
vezes vai mostrando que necessrio, que as opinies precisam ser consideradas,
que a construo de consensos precisa ser mais generosa, mais clara. E no
consensos burros, idiotas, sem polmica... Para ter o consenso precisa ter o dissenso.
(Representante do setor popular)

Entendemos que a conquista do direito cidade por meio das operaes urbanas
somente poder se dar a partir de um maior controle social e quando a populao envolvida
for efetivamente capaz de discutir o real interesse coletivo a ser viabilizado por meio do
instrumento. Assim, seguem sugestes dos entrevistados para a implementao da operao
urbana em Belo Horizonte:

[...] o Conselho (COMPUR) tinha que ter uma cmara tcnica... isso para ele
contribuir no mrito da operao urbana.[...] O poder pblico tem investir mais na
capacitao desses canais (Representante do Executivo)
 375

Quanto anlise, acredito que o Conselho deveria focar mais se as propostas so

boas para a cidade. (Representante do setor empresarial)

H pouca participao social [...]. H pouca presso por parte dos representados
sobre seus representantes. H pouca presso dos representantes com relao aos
interesses que defendem e sobre os envolvidos nas operaes urbanas. necessrio
mudar a forma como os representantes lidam com seus representados.
(Representante do Executivo)

[...] o problema no est no texto da lei (no tem jeito da lei prever tudo, temos de
acompanhar a dinmica da cidade), mas na mensurao diferenciada entre os
benefcios pblicos e privados. Risco de ter uma contrapartida no mensurada de
forma equilibrada. H uma dificuldade enorme de avaliar as contrapartidas de
interesse pblico ... a mudana da lei no vai alterar isso. O que necessrio
envolver mais a sociedade nessas discusses. Maior controle social nas operaes
urbanas o que falta. (Representante do Executivo)

Acho que operaes urbanas de peso estruturantes devem passar por publicao,
audincias, para quando chegar na Cmara Municipal isso j ser conhecido pela
comunidade. Acho que isso no cria privilgios para nenhum grupo e ajuda na
fruio dela prpria [da operao urbana] na Cmara. necessrio aperfeioar as
instncias democrtico-populares. (Representante do setor empresarial)

A Cmara deveria ter papel mais fiscalizador. A atuao da Cmara deveria ser
maior. (Representante do Legislativo)

No h, em BH, monitoramento da aplicao do instrumento que acompanhe ou que

seja capaz de apontar vantagens de se utilizar o instrumento. O Conselho
(COMPUR) tem contato com a proposta de operao urbana no ato de sua
aprovao e depois no se fala mais nisso. Entra num processo burocrtico,
operacional, do Executivo e no h acompanhamento disso. (Representante do
Executivo)

A operao urbana pressupe um conselho gestor, que no foi aprovado no Plano

Diretor. Pressupe maior controle social. (Representante do setor tcnico)

[...] o controle social no existe nas operaes urbanas. Isso poderia garantir
benefcios mais coletivos. Isso precisa avanar. Pode ser uma forma de transformar
a Operao Urbana em um instrumento mais adequado. (Representante do setor
popular)

fundamental o controle social. Se no tiver o controle social o que vai mover essas
operaes so os interesses privados e ai a banalizao total do instrumento que na
verdade no deve ser banalizado. (Representante do setor popular)

BH vai ter que se recriar. E para se recriar ela vai ter que dispor, em vrios
momentos, das operaes urbanas. esse exerccio que eu acho que o COMPUR
precisava se apropriar mais dele, ou seja, criar instrumentos de transparncia, de
participao da sociedade. Por que essa populao de BH vai ser iada a enxergar o
seu territrio como um espao muito precioso, onde essas coisas precisam estar
muito claras, onde os interesses dessa populao possam se manifestar atravs do
Conselho [...]. Ns temos que ter uma teia de proteo social da nossa cidade. Essa
teia no significa teia de aranha, que vai deix-la envelhecer, mas ela se revigorar,
se recriar, ela se repaginar. O grande desafio de Belo Horizonte daqui pra frente vai
ser esse. Agora essa repaginao s vai ser melhor, mais harmnica para os
interesses da sociedade se ns tivermos espao para que a sociedade possa se
enxergar, se ver nessas mutaes que a cidade vai passar por ela. (Representante do
setor popular)
 376

possvel perceber, pelas falas extradas dos representantes dos segmentos

entrevistados, que a ampliao da capacidade de participao da populao e o
aprimoramento das funes dos conselhos participativos232 podem constituir meios para a
efetivao da democracia de forma mais ampla e, consequentemente, contribuir para a
possibilidade de a operao urbana ser utilizada para a promoo do direito cidade.
Voltaremos a essa questo nas Consideraes Finais.

232
Ressalta-se que, na 3 Conferncia Municipal de Poltica Urbana (ocorrida de junho a agosto de 2009), foi
aprovada a incluso, no texto do Plano Diretor, da obrigatoriedade das operaes urbanas passarem pelo
COMPUR. Outras propostas, como a instituio de grupo gestor de acompanhamento e fiscalizao do
instrumento, no foram aprovadas. Assim, reafirmamos que h, ainda, muitos avanos a ser construdos.
 377

CONSIDERAES FINAIS

Como, pois, mudar a cidade? A questo tcnica insistem alguns; a questo

poltica, sustentam outros. (SOUZA, 2006, p. 518)

Essas afirmaes, citadas por Marcelo Lopes de Souza, caracterizam o debate

sobre o planejamento e a gesto urbanos contemporneos, quanto possibilidade de ambos
serem utilizados como meios para se mudar a cidade; ou seja, como possveis processos
para a construo de cidades democrticas e socialmente mais justas. Segundo o autor, no se
trata de encar-los somente como uma questo tcnica, e tampouco de subestim-la em
resumo, a primeira afirmativa soa como falsa, e a segunda, embora verdadeira, peca por
ignorar o olhar tcnico-cientfico, que deve embasar a prtica do tratamento da questo
urbana. Assim, o planejamento e a gesto devem ser vistos como prxis. Como tal, a tarefa de
transformar a realidade socioespacial depender de uma prxis coletiva, o que ir demandar
novas posturas por parte daqueles agentes que participam da tomada de deciso sobre a
poltica pblica. Conhecer a prtica recente de planejamento e gesto urbanos traz
balizamentos extremamente teis ao processo de tomada de deciso sobre os meios e, em
parte, at mesmo sobre os fins (SOUZA, 2006, p. 519), permitindo-nos uma reflexo crtica
sobre ela. Entendemos que o conhecimento da forma de se fazer planejamento e sua crtica
serve como alerta para os problemas relativos tanto aos seus meios quanto aos seus fins, e
tambm como orientao populao, submetendo tal fazer a um maior controle pela
sociedade, algo necessrio para se mudar a cidade.
Foi considerando o planejamento urbano e seus instrumentos como uma praxis e
o espao como um produto social (LEFEBVRE, 1974) que desenvolvemos esta tese,
buscando compreender a adoo da parceria pblico-privada como instrumento da poltica e
do planejamento urbanos brasileiros por meio das operaes urbanas no recente contexto
da produo (capitalista) do espao. Entendemos que as intervenes de planejamento e os
mecanismos de gesto sejam protagonizados pelo Estado, por agentes da sociedade civil ou
por ambos devem ser compreendidos a partir de uma teia de relaes em que a existncia de
conflitos de interesses um elemento intrnseco ao processo de elaborao e aplicao da
poltica urbana.
sabido que a anlise da possibilidade do planejamento urbano e seus
instrumentos serem adotados para se alcanar melhoria de qualidade de vida urbana e justia
social no depende somente de conquistas inscritas na escala local ao contrrio, eles devem
 378

contemplar relaes sociopolticas entre os diferentes agentes que atuam na produo do

espao, inclusive os interesses globais do capital, que busca se reproduzir por meio da
produo do ambiente construdo. Assim, em um contexto de reestruturao econmica, a
transformao da realidade socioespacial de determinada localidade abarca desafios a serem
enfrentados no apenas no mbito local, mas envolve fenmenos decisivos que operam em
escalas supralocais (regionais, nacionais e globais) a globalizao neoliberal e os princpios
da cidade-mercadoria so alguns desses fenmenos. Entretanto, consideramos que tal
globalizao ir se manifestar de forma diversa em cada lugar, dadas as suas especificidades
enquanto processos histrico-culturais e as relaes entre os diferentes agentes que atuam na
produo (capitalista) do espao (BRAND, 2008, p. 12-13). Seguindo essa idia, em cada pas
e, por que no dizer, em cada municpio especificidades das relaes sociais tero forte
influncia nas formas de regulao adotadas, devendo, portanto, ser interpretadas a partir
dessas condies particulares que, no caso desta pesquisa, foram aquelas encontradas no
interior da formao social brasileira. A anlise da regulao voltada para a poltica e para o
planejamento urbanos no Brasil nos possibilitou refletir sobre as prticas e o papel dos
agentes bem como suas relaes e articulaes que participam deste fazer, que
corresponde ao tratamento da questo urbana em momento recente. Assim, acreditamos que a
anlise de experincias locais contribui tanto para o processo de formulao e tomada de
deciso sobre a poltica urbana, quanto para a reflexo crtica sobre os fins e a forma adotada
pelo planejamento e gesto urbanos. Foi essa perspectiva que nos direcionou a investigar a
parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano no Brasil e no municpio
de Belo Horizonte.
A adoo do objeto proposto para anlise nesta tese as operaes urbanas, uma
forma de parceria pblico-privada adotada como instrumento do planejamento urbano se
daria em um contexto (nacional e municipal) permeado por interesses diversos, que vo do
local ao global; em especial aqueles que propem a promoo do direito cidade em sentido
amplo e outros que buscam viabilizar a cidade-mercadoria.
A partir do final dos anos 1980, a reestruturao produtiva e as reformas
macroeconmicas de carter neoliberal, implantadas inicialmente nos pases centrais, tambm
atingiriam o Brasil e incidiriam sobre as economias das cidades brasileiras, demandando
novas aes do Estado a partir de ento. Dentre elas, podemos citar a introduo de processos
e mtodos de gerenciamento empresarial e governana estratgica (HARVEY, 1996;
VAINER, 2000; COMPANS, 2005), que objetivavam implementar a cidade-mercadoria,
acompanhados por um discurso apologtico democracia e de revalorizao da sociedade
 379

civil e suas organizaes na gesto das cidades. Foi tambm nesse cenrio que, no Brasil, se
deu o processo constituinte (que antecedeu a aprovao da Constituio Federal de 1988),
momento em que movimentos populares, organizaes no governamentais, associaes de
classe e instituies acadmicas e de pesquisa, organizadas em torno da defesa da gesto
democrtica e da promoo do direito cidade, cobravam do Estado uma nova postura frente
ao tratamento da questo urbana. Tambm nesse perodo os processos de descentralizao
federativa, fortalecimento e autonomia dos poderes locais seriam propostos pela Constituio
de 1988, sendo, a partir da, progressivamente implantados. Assim, os pontos centrais da
chamada agenda hegemnica, associada aos interesses empresariais (que objetivam
implementar a cidade-mercadoria) encontrariam no Brasil, especialmente nos grandes centros
urbanos, movimentos pela implementao da agenda da reforma urbana cujas demandas
so, a princpio, contrrias s da primeira agenda. Esse fato demandaria no somente do
governo central, mas principalmente das municipalidades, combinaes estratgicas capazes
de atender s demandas dessas duas agendas.
A combinao perversa desses elementos (na viso de Dagnino, 2004) em
suas relaes com a pesada herana de uma lgica predatria de gesto do territrio,
concentradora e restrita a certos grupos sociais que tem ditado os caminhos da agenda da
reforma urbana no pas. Tal caminho vem sendo marcado por certo tensionamento, fruto do
conflito de interesses introduzido pelos agentes sociais, cuja participao ampliou, do ponto
de vista territorial e poltico, o espao da democracia brasileira em momento recente
(SANTOS JR., 2007). Assim, esta tese procurou abordar, a partir da anlise da parceria
pblico-privada como instrumento de planejamento urbano no Brasil, os conflitos e as
contradies tpicas do processo de produo do espao urbano, especialmente no contexto
brasileiro ps-1988. Os novos instrumentos de planejamento propostos a partir da Carta
Magna aprovada naquele ano seriam o reflexo desses conflitos e contradies. As operaes
urbanas em Belo Horizonte no constituem exceo.
Adotamos a cidade de Belo Horizonte como alvo de nossa anlise emprica pelo
fato de esta cidade ser administrada, desde o ano de 1993, por governos que se auto-
intitulavam de esquerda, e que, portanto, adotaram, ainda que com restries, a inverso de
prioridades como a principal diretriz de suas aes. Assim, em um contexto democrtico de
gesto, a administrao municipal de Belo Horizonte, assim como de vrios outros municpios
brasileiros tiveram de conviver com certa tenso ideolgica, que viria caracterizar a
elaborao e a consolidao dos novos instrumentos de planejamento: o interesse de grupos
locais e at globais em promover a cidade-mercadoria iria confrontar os interesses de
 380

outros grupos locais, mais populares, que buscariam viabilizar suas necessidades bsicas de
vida e garantir o direito cidade. Assim, em uma realidade contraditria o que, entretanto,
no especfico do caso de Belo Horizonte, mas da sociedade capitalista , no h porque
pensar que a prtica de planejamento possa manter-se imune a essas contradies e ser sempre
expresso das mesmssimas prticas, dos mesmssimos interesses e da mesmssima ideologia
(SOUZA, 2006, p. 85). Nesse cenrio, a adoo da parceria pblico-privada como
instrumento de planejamento urbano, especialmente no que se refere relao entre o poder
pblico, a sociedade civil e setores do capital imobilirio local, expressa a dimenso do
conflito que permeia sua adoo e aplicao. Assim, trabalhamos nesta tese com a hiptese de
que a adoo da parceria pblico-privada por meio das operaes urbanas , no Brasil e
em Belo Horizonte, especialmente, representa uma estratgia poltica do Estado destinada a
viabilizar, via regulao, interesses conflitantes que permeiam o processo de produo e de
apropriao social do espao urbano. Assim, as operaes urbanas, adotadas por algumas
municipalidades brasileiras, como Belo Horizonte, teriam o duplo papel de ampliar as
possibilidades de reproduo do capital, por meio da renovao das qualidades espaciais de
determinadas reas urbanas, tornando-as atrativas para os proprietrios de terrenos e agentes
do setor imobilirio, e tambm de democratizar o acesso cidade, redistribuindo custos e
benefcios entre o poder pblico e o parceiro particular nos processos de urbanizao.
Apoiados nas contribuies terico-conceituais da economia poltica da
urbanizao e sua crtica, e tambm na Teoria da Regulao, buscamos refletir sobre o papel
do Estado, da sociedade civil e do capital imobilirio na produo do espao urbano, com
nfase no caso brasileiro (captulo 1). Procuramos mostrar que a regulao urbanstica, como
um conjunto de instrumentos da poltica e do planejamento urbanos, determinada pela
relao de foras entre classes e fraes de classe tal como se exprimem, sempre de modo
especfico (...), no prprio seio do Estado (POULANTZAS, 1977, p. 22). Pudemos observar
que a materializao dessa relao de foras, via regulao da produo do ambiente
construdo, j expressaria uma forma de parceria pblico-privada antes mesmo desta ser
adotada como instrumento explcito de planejamento urbano. Verificamos que, desde os anos
1960, um certo tipo de parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada ocorreu no Brasil:
num primeiro momento, o Estado atuou como parceiro mesmo que no declarado do setor
privado, ao servir de suporte, via produo das condies gerais de produo, ao processo de
desenvolvimento econmico; posteriormente, essa atuao se deu de forma mais explcita,
com o Estado viabilizando o processo de acumulao via produo do espao, dando suporte
produo imobiliria privada. Na verdade, no h novidades neste tipo de constatao.
 381

Pode-se dizer que sempre existiu alguma forma de parceria entre Estado e capital, desde o fim
do liberalismo clssico do sculo 19. Assim, mostramos que, nos casos brasileiro e belo-
horizontino, j havia uma relao histrica do poder pblico com a iniciativa privada, na qual
a atuao do primeiro sempre viabilizou e ainda viabiliza os interesses do segundo seja
por meio de suas intervenes urbanas, seja pela legislao de zoneamento via produo do
espao.
No captulo 2 procuramos mostrar como, no contexto da reestruturao produtiva,
a regulao urbana se consolida como mediadora de interesses sociopolticos conflitantes,
presentes no mbito do Estado e materializados na produo do espao urbano. Para o caso
brasileiro, os conflitos de interesses se dariam entre as racionalidades da cidade-mercadoria e
do direito cidade. Entretanto, o aparente consenso quanto adoo de princpios dspares e
conflitantes na poltica urbana brasileira nos levou a refletir, para alm da regulao, sobre as
formas assumidas pelo Estado procedimentos institucionais e seu relacionamento com a
sociedade civil no contexto capitalista brasileiro mais recente. Isso porque, a partir do
momento em que o governo local passou a ser o responsvel pela implementao de polticas
urbanas, surgiu a necessidade de uma maior articulao entre os governos municipais e a
sociedade, permitindo articulaes e coalizes entre os diferentes agentes que produzem a
cidade expressos justamente nas formas de regulao. Essa reflexo foi detalhada no
captulo 5, a partir da experincia de Belo Horizonte.
Buscamos tambm mostrar que a adoo da parceria pblico-privada como
instrumento de planejamento urbano no Brasil por meio das operaes urbanas , antes de
se constituir em um instrumento de consolidao de ideais neoliberais, tem sua origem
vinculada luta pela reforma urbana (captulo 3), o que contribui para as especificidades das
formas de parceria adotadas no planejamento urbano pelas municipalidades brasileiras
(captulo 4). No pas, a (re)democratizao apareceu como um componente novo e
transformador no final dos anos 1980, interferindo na regulao urbanstica adotada a partir
da nova Constituio, aprovada em 1988. A partir da, novos instrumentos de planejamento
urbano e novas formas de gesto que envolvessem a sociedade em um movimento de
incluso das parcelas excludas ou em processo de excluso dos direitos de cidadania seriam
propostos.
O Estatuto da Cidade, lei federal aprovada em 2001, pode ser considerado a maior
conquista daqueles que lutam pela reforma urbana e pelo direito cidade no Brasil.
Entretanto, a adoo dos instrumentos propostos pelo documento coube s municipalidades.
Entre essas propostas esto as operaes urbanas consorciadas, definidas como
 382

instrumentos de induo do desenvolvimento urbano. No nosso entendimento, para que sua

aplicao produza benefcios para a cidade e para a populao, necessria uma articulao
entre os diferentes interesses existentes em cada municpio e que permeiam a deliberao da
poltica urbana; ou seja, o sucesso das operaes urbanas vai depender da forma como so
efetivadas em cada municipalidade, que por sua vez depende da correlao de foras polticas
da sociedade. Desse modo, uma operao urbana pode e deve ser um instrumento de
transformao urbanstica e de reabilitao urbana, podendo ainda incluir iniciativas para
melhorias na questo habitacional, redistribuio de renda e incluso social; ou, pelo
contrrio, sua efetivao pode viabilizar a apropriao privada dos benefcios da urbanizao,
reproduzindo, no espao da cidade, os elementos de discriminao social, diferenciando o
acesso aos bens e servios urbanos.
No captulo 4 buscamos analisar a trajetria de instituio das operaes urbanas
em dois municpios: So Paulo e Belo Horizonte. Nesses dois casos, o instrumento foi
adotado antes de sua aprovao em nvel federal, o que somente ocorreria em 2001. Ao
abordarmos a trajetria da implementao legal da operao urbana nesses municpios,
pudemos identificar os embates, os pactos e a correlao de foras existente entre os
agentes que participaram do processo de tomada de deciso sobre a instituio do instrumento
em cada localidade. Alm disso, percebemos que a introduo da parceria pblico-privada
como instrumento de planejamento revela, do ponto de vista legal, sua maleabilidade e
fragilidade, podendo ser utilizada em diferentes contextos sociopolticos. Trata-se de um
instrumento de fcil popularizao (SILVA, 1999), capaz de se adequar tanto ao iderio da
reforma urbana quanto aos interesses daqueles agentes que buscam formas de viabilizar a
cidade-mercadoria. Assim, a possibilidade da operao urbana contribuir para a
transformao da realidade socioespacial excludente depende essencialmente da forma como
instituda nas municipalidades. Como disseram Maricato e Ferreira (2002, p. 217), o
instrumento por si s no tem a propriedade de ser nocivo ou benfico na construo da
cidade democrtica e includente.
No caso de Belo Horizonte, observamos que, no que se refere ao texto legal que
instituiu o instrumento, sua maior fragilidade est na indefinio com relao s
contrapartidas de interesse pblico trocadas pelos benefcios normalmente vinculados a
flexibilizao de parmetros construtivos concedidos ao parceiro particular. Essa
indefinio legal termina por atribuir a cada proposta a responsabilidade de definir o interesse
pblico a ser atendido. Entendemos que a anlise caso a caso no deve estar sujeita a tamanha
desregulamentao o que pode contribuir para a existncia de negociaes perigosas e
 383

favorecimentos a determinados agentes do setor privado. Assim, na forma em que foram

institudas em Belo Horizonte, as operaes urbanas so analisadas caso a caso, definindo-se
em cada proposta o investimento de interesse pblico ou a interveno que beneficie a
coletividade. Notamos ainda que o elemento motivador das operaes urbanas no um
plano urbanstico mais amplo no correspondem a reas previamente delimitadas ou ao
atendimento a demandas da sociedade previamente identificadas , e somente algumas se
inserem nas prioridades estabelecidas pelo poder pblico. Isso contribui para o
desvirtuamento do instrumento, que acaba servindo aos interesses particulares com respaldo
do poder pblico. A forma como as concesses de direitos mais permissivos de uso e
ocupao do solo so realizadas em Belo Horizonte por meio da aplicao do instrumento e,
em geral, desarticuladas de propostas urbansticas mais amplas no est atendendo aos
interesses de democratizao do espao urbano. Para tal objetivo, entendemos que os
procedimentos envolvendo negociaes de direitos de construir (independentemente do
instrumento utilizado) no podem prescindir de uma estratgia mais ampla de
desenvolvimento urbano-ambiental, com caractersticas de sustentabilidade e de justia social.
No captulo 5, procuramos discutir as experincias de adoo da operao urbana
em Belo Horizonte, com base nos critrios definidos no Plano Diretor municipal. Analisamos
tanto as leis especficas aprovadas quanto o processo de tramitao e aprovao das propostas,
verificando possveis diferenas entre o discurso e a prtica de sua implementao no
municpio. Apesar de ser instituda como um meio de viabilizar o direito cidade, ao propor
uma nova lgica de participao da iniciativa privada na produo do espao qual seja, a
repartio de custos e benefcios do processo de urbanizao com o poder pblico , na
prtica, as experincias revelam que o instrumento utilizado para viabilizar demandas
especficas, a maioria, empreendimentos pontuais, que, em geral, exigem flexibilizaes nas
normas da legislao de uso e ocupao do solo. Com isto, as operaes urbanas, em Belo
Horizonte, acabaram sendo apropriadas para viabilizar, por intermdio do Estado, interesses
particulares e/ou privados. Na maioria das propostas analisadas o interesse pblico ficou a
reboque das demandas privadas ou especficas.
A reflexo realizada no captulo 5 nos permitiu ainda identificar que, tanto tcnica
como politicamente, h fatores e mecanismos que contribuem para o desvirtuamento dos reais
objetivos de se aplicar tal instrumento, limitando sua possibilidade de promover a funo
social da propriedade e o direito cidade. Foram identificados procedimentos institucionais
adotados a forma como o Estado, enquanto agente central da elaborao das operaes
urbanas, conduz o debate que viabiliza a aprovao das propostas nos canais democrticos de
 384

participao que contribuem para eliminar a possibilidade do dissenso nas discusses,

terminando por favorecer interesses particulares. Assim, a funo original do instrumento de
recuperao de valorizaes imobilirias para a sua posterior redistribuio socioespacial e
promoo do direito cidade acabou sendo desvirtuada pela forma como vem sendo
efetivada em Belo Horizonte. Apesar do discurso redistributivista que envolve a utilizao do
instrumento, na prtica ele vem servindo para viabilizar formas renovadas de valorizao
imobiliria e sua conseqente apropriao pelos agentes particulares interessados na
transformao da terra urbana em mercadoria lucrativa.
Entendemos que a operao urbana, ao assumir o duplo papel de ser um meio
para viabilizar interesses redistributivistas (que visam o direito cidade) e tambm de
renovar as qualidades espaciais de determinadas reas, viabilizando a reproduo do capital (e
a cidade-mercadoria), e ainda, ao se constituir em uma estratgia poltica do Estado, ela
acaba, na prtica, sendo apropriada para viabilizar interesses especficos e particulares e,
por isso, tem reduzida sua possibilidade de se constituir em um instrumento de carter
redistributivo. Para o Estado (poder pblico municipal), a operao urbana se justifica e
termina sendo usada como instrumento de arrecadao para desoner-lo de seus encargos ao
envolver recursos privados em aes de transformao urbanstica. Entretanto, no h
garantias que essas transformaes urbansticas efetivadas com a participao de recursos
privados promovam benefcios coletivos e contribuam para a democratizao do espao
urbano. J para o parceiro particular, a operao urbana constitui um instrumento de
compensao pelos seus recursos investidos, proporcionando-lhe possibilidades lucrativas de
atuao via produo (renovada) do espao. Assim, da forma como o instrumento vem sendo
aplicado, nos parece que a operao urbana em Belo Horizonte adquiriu uma funo
essencialmente tributarista mais que propriamente urbanstica, sendo reduzida a sua funo
de controle ou transformao das formas de utilizao do solo urbano que no se presta a
atender, na prtica, aos interesses e objetivos redistributivistas. A partir dessa concluso,
tornam-se claras as diferenas de se adotar o instrumento com um ou outro sentido
(FURTADO, 2008, p.16): com a funo de redistribuio associada a inovaes espaciais
(que caracteriza o princpio de instituio do instrumento) a operao urbana funcionaria
como elemento de interveno sobre o mercado de terras, cujo funcionamento se caracteriza
por uma distribuio estruturalmente injusta das mais-valias fundirias; j como instrumento
de compensao junto ao parceiro particular (o que caracteriza a prtica de sua utilizao), a
operao urbana um elemento facilitador do livre funcionamento do mercado de terras
urbanas. Ou seja, na prtica, o instrumento termina por viabilizar os histricos
 385

favorecimentos iniciativa privada, via produo do espao, s que sob nova roupagem.
Assim, concordamos com Marcelo Lopes de Souza:

(...) uma vez pervertido o seu esprito, a operao urbana se assemelhar, na sua
forma e em suas conseqncias, a qualquer parceria pblico-privada em estilo
empresarialista. (SOUZA, 2006, p. 278)

Ou seja, apesar da institucionalizao da operao urbana em Belo Horizonte ser

permeada por uma finalidade nobre, ela pouco vem se prestando a viabilizar interesses
coletivos e promover o direito cidade. O empresariamento do planejamento e da gesto
urbana, explicitado na prtica (no no discurso) de utilizao da operao urbana em BH,
anula sua possibilidade de se constituir em um instrumento da reforma urbana:

Distncia, e por vezes oposio, entre o discurso e a prtica, essas marcas da

sociedade brasileira esto presentes, especialmente na aplicao das leis.
(MARICATO e FERREIRA, 2002, p. 217)

(...) Como aqui o Estado serve historicamente aos interesses da classe dominante,
todas as leis, e no haveria de ser diferente com as operaes urbanas, tendem a
responder aos interesses especficos dos lobbies dominantes e no a considerar as
demandas generalizadas da sociedade. (MARICATO e FERREIRA, 2002, p. 225)

Em consonncia com os trechos acima destacados, a reflexo realizada sobre as

operaes urbanas em Belo Horizonte nos permitiu ainda concluir que os avanos
conquistados, especialmente no mbito do planejamento, encontram-se limitados por certas
permanncias sociopolticas (de gesto) que entram em choque com os ideais democrticos
mais elementares, comprometendo a efetivao dos princpios do direito cidade e da
reforma urbana. Entendemos que a efetivao do direito cidade e a promoo da melhoria
de qualidade de vida para todos, via planejamento urbano, esbarra nas contradies do
processo de produo do espao inerente ao capitalismo. Assim, a adoo de instrumentos
que objetivam a construo de um espao urbano mais justo e democrtico ser limitada pela
estratgia do capital, que encontra no Estado os meios necessrios para se reproduzir, via
produo do ambiente construdo, em diferentes estgios do capitalismo. A anlise do caso
especfico de Belo Horizonte nos leva, assim, a concordar com a seguinte afirmao de
Poulantzas:

(...) todas as disposies tomadas pelo Estado capitalista, mesmo as impostas pelas
massas populares, so finalmente e a longo prazo inseridas em uma estratgia em
favor do capital ou compatvel com sua reproduo ampliada. (POULANTZAS,
1980, p.214)
 386

Mostramos ao longo desta tese que, historicamente, o Estado foi, e continua sendo
demandado para garantir e, se possvel, elevar os ganhos com a propriedade da terra. Os
meios para viabilizar esses ganhos privados variaram: vo desde as obras pblicas e a simples
regulao do uso e da ocupao do solo at os novos instrumentos de poltica urbana como
o caso da operao urbana propostos pelas municipalidades (e, recentemente,
referenciados no Estatuto das Cidades). Assim, percebemos que, para a realizao do capital
no plano das propriedades privadas, os agentes portadores de interesses particulares se
articulam no e com o Estado, buscando formas de aumentar seus ganhos privados. As
operaes urbanas representam, em momento recente, uma forma renovada de capitalizao
e apropriao de valorizaes imobilirias mediadas pelo Estado.
O Estado, como expresso de uma correlao de foras, uma arena de lutas, e
como agente central da regulao urbanstica, acaba favorecendo, tambm no Brasil do
sculo 21, os interesses hegemnicos que permeiam a produo do espao urbano. Se as
recentes readaptaes nas formas de regulao adotadas por ele como o caso das
operaes urbanas correspondem a estratgias polticas destinadas a, supostamente,
viabilizar os diferentes interesses (de diferentes grupos) que se relacionam nos espaos
democrticos institucionalizados para a discusso e a deliberao da poltica urbana, podemos
concluir que no houve mudanas na natureza do Estado, mas na sua forma de atuao.
Entendemos que a mudana na composio da sociedade poltica ocorrida aps 1988
contribuiu sobremaneira para demandar novas posturas desse agente a partir de ento,
especialmente no mbito das municipalidades. A ampliao dos espaos e atores de
representao poltica permitiu incorporar novos sujeitos nas arenas decisrias das polticas
urbanas, abrindo espao para que diferentes e at mesmo contraditrios projetos de cidade
pudessem expressar-se e disputar a direo e o sentido dessas polticas. A parceria pblico-
privada como instrumento da poltica e do planejamento urbanos representa, assim, uma
forma de atuao do Estado na gesto do conflito sociopoltico que caracteriza a produo
(capitalista) do espao em momento recente. O espao resultante da aplicao deste
instrumento aparece, assim, como expresso territorial do pacto que essas estratgias
polticas estabelecem (ROLNIK, 2009, p. 7).
Entendemos que no caso brasileiro, pela relao historicamente construda entre
Estado e sociedade civil (em que o primeiro sustenta, por meio de investimentos pblicos, os
ganhos de parcelas da sociedade), as polticas que envolvam a parceria com a iniciativa
privada (ou outros agentes portadores de interesses particulares) na produo do espao
tendem a fatalmente beneficiar estes ltimos, uma vez que tal produo, realizada com a
 387

captura do Estado, acaba gerando valorizaes imobilirias, atendendo aos interesses

particulares. Assim, no caso da parceria pblico-privada (por meio das operaes urbanas),
entendemos que, pelo que foi exposto nesta tese, necessrio relativizar o seu papel como
possvel instrumento promotor do direito cidade. No se trata de abortar a instituio das
operaes urbanas pelas municipalidades, mas de reconhecer o descompasso que ocorre
quanto ao discurso e prtica que permeiam a utilizao desse instrumento no pas.
Vimos que a autonomia relativa do Estado em relao ao conjunto das classes
sociais (POULANTZAS, 1977, 1980) necessria para organizar a hegemonia das classes
dominantes sobre as classes dominadas, servindo inclusive para viabilizar, por meio das
contradies, os interesses do capital. o que parece acontecer no caso de Belo Horizonte: no
municpio, as operaes urbanas no visaram promoo de transformaes urbansticas de
interesse pblico, nem tampouco realizaram projetos urbansticos especiais e relevantes
para a coletividade. Alm disso, os prprios espaos democrticos institucionalizados em que
o instrumento debatido no representam, na prtica, espaos de expresso dos interesses
coletivos mais amplos, e seus representantes no constituem, de fato, interlocutores desses
interesses. Assim, na prtica, as operaes urbanas foram apropriadas como forma de
viabilizar interesses hegemnicos, via produo do espao. Isso significa dizer que
instrumentos vinculados agenda da reforma urbana como a operao urbana estariam,
na prtica, sendo utilizados para legitimar a agenda hegemnica, via produo do espao
abstrato (LEFEBVRE, 1999), para o que o Estado estaria contribuindo por meio do
planejamento urbano.
Acreditamos que a operao urbana, para atender aos reais objetivos da reforma
urbana, deve conceitualmente e tecnicamente ser proposta a partir dos interesses coletivos
mais amplos, abarcando critrios redistributivistas definidos previamente e juridicamente. As
reas, objeto de aplicao do instrumento, assim como as condies para a participao do
parceiro particular em especial os critrios mnimos exigidos como contrapartida deste
agente pelos benefcios (imobilirios) a ele concedidos , devem ser melhor explicitadas na
legislao que institui a operao urbana. Do ponto de vista poltico, acreditamos ser
necessrio, alm de um Estado reformado, que o controle social das polticas pblicas seja de
fato efetivo233. Se admitimos que o Estado uma condensao material de uma relao de
foras da sociedade (POULANTZAS, 1977), dependendo da correlao de foras sociais, os
interesses de grupos no hegemnicos podero, em certos momentos, ser favorecidos pelas

233
Tanto na definio do interesse coletivo a ser alcanado pela aplicao do instrumento, quanto na conduo
dos processos de discusso, aprovao, implementao e fiscalizao dos instrumentos da poltica urbana.
 388

polticas pblicas, no sentido de produo de uma cidade socialmente mais justa. Assim,
entendemos que a transformao da realidade socioespacial excludente, observada nas
cidades brasileiras, assim como a possibilidade de o instrumento das operaes urbanas
contribuir para a busca do direito cidade uma questo essencialmente poltica. Entretanto,
no sejamos ingnuos de acreditar em uma viso simplista e apologtica da sociedade civil,
tomada como plo de virtudes democratizantes (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006,
p. 16). Acreditamos ser necessria uma reforma mais ampla, de natureza poltico-cultural,
para o que a autonomia dos sujeitos polticos condio fundamental para torn-los capazes
de construir um projeto de cidade pautado pelo interesse coletivo. Espera-se que a reflexo
sobre prticas locais, como aquelas a partir da anlise realizada nesta tese, possa ter
contribudo para a busca de novas alternativas, que incorporem novos agenciamentos talvez
mais no sentido da cooperao que da parceria , abrindo novas pautas na agenda da poltica
urbana. Isso significa no somente a expanso do exerccio da cidadania, mas tambm a
restaurao do respeito e da crena nas instituies e, de modo mais amplo, nos princpios
democrticos. Talvez assim, possamos caminhar no sentido de um real desenvolvimento
socioespacial: da cidade ao contexto social mais geral do qual ela faz parte.
 389

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Posturas de Belo Horizonte. Disponvel em: <www.pbh.gov.br/dom>. Acesso em: 27 set.
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Urbana do Conjunto arquitetnico da Avenida Oiapoque. Disponvel em:
<www.pbh.gov.br/dom>. Acesso em: 27 set. 2006.
BELO HORIZONTE. (MG). Lei n. 9.038, de 14 de janeiro de 2005. Dispe sobre o
Programa Municipal de Parcerias Pblico-Privadas. Disponvel em: <www.pbh.gov.br/dom>.
Acesso em: 17 out. 2009.
BELO HORIZONTE. (MG). Lei n. 9.058, de 14 de janeiro de 2005. Altera a Lei n 8.137,
de 21 de dezembro de 2000, e d outras providncias. Disponvel em:
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Urbana na rea denominada Gleba I da Antiga Fazenda Capito Eduardo. Disponvel em:
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regularizao de parcelamentos do solo e de edificaes no Municpio de Belo Horizonte e d
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para adaptao e implantao de atividades especficas situadas no Hipercentro. Disponvel
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Urbana do Parque Linear Bulevar Andradas. Disponvel em: <www.pbh.gov.br/dom>. Acesso
em: 18 jan. 2009.
BELO HORIZONTE. (MG). Lei n. 9.679, de 30 de dezembro de 2008. Dispe sobre a
Operao Urbana da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Disponvel em:
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BRASIL. Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
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(Estatuto da Cidade), 2001.
BRASIL. Lei Federal n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para
licitao e contratao de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br Acesso em 01 dez. 2008.
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construo de habitaes de interesse social para moradores de habitao sub-normal,
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http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/pesqnumero.a
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SO PAULO (Municpio). Decreto n 26.913, de 16 de setembro de 1988. Estabelece
procedimentos referentes a operaes interligadas, objeto da Lei n. 10.209, de 9 de dezembro
de 1986, e d outras providncias. Disponvel em:
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"direito a moradia", visando a obteno de recursos para construo de residncias destinadas
a moradores de habitaes sub-normal. Disponvel em: <
http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/pesqnumero.a
sp?t=L&n=11773&a=&s=&var=0>. Acesso em 03 nov. 2009.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 11.090, de 16 de setembro de 1991. Estabelece
programas de melhorias para a rea de influencia imediata do vale do Anhangabau, cria
incentivos e formas para sua implantao, e d outras providencias. Disponvel em:
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melhorias para rea de influncia definida em funo da interligao da av.Brig.Faria Lima
 404

c/av. Pedroso de Moraes e c/av.pres.Juscelino Kubitschek, Helio Pellegrino, dos

Bandeirantes, eng.Luis Carlos Berrini e Cidade Jardim; cria incentivos e instrumentos para
sua implantao. Disponvel em:
<www.prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>.Acesso
em 17 nov. 2006.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 11.774, de 18 de maio de 1995. Estabelece diretrizes e
mecanismos para a implantao da Operao Urbana gua Branca. Define programa de
melhorias previsto para a rea objeto da Operao, e d outras providncias. Disponvel em:
<www.prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>. Acesso
em 17 nov. 2006.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 12.349, de 06 de julho de 1997. Estabelece programa de
melhorias para a rea central da cidade, cria incentivos e formas para a sua implantao, d
outras providencias. Disponvel em:
<www.prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>. Acesso
em 17 nov. 2006.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 13.260, de 28 de dezembro de 2001. Estabelece diretrizes
urbansticas para a rea de influncia da atual Avenida gua Espraiada, de interligao entre a
Avenida Naes Unidas (Marginal do Rio Pinheiros) e a Rodovia dos Imigrantes, cria
incentivos por meio de instrumentos de poltica urbana para sua implantao, institui o Grupo
de Gesto, e d outras providncias. Disponvel em:
<www.prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>. Acesso
em 17 nov. 2006.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 13.430, de 13 de setembro de 2002. Plano Diretor
Estratgico. Disponvel em: <www.
prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>. Acesso em: 21
abr. 2009.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 13.769, de 26 de janeiro de 2004. Altera a Lei n. 11.732,
de 14 de maro de 1995, que estabelece programa de melhorias para a rea de influncia
definida em funo da interligao da Avenida Brigadeiro Faria Lima com a Avenida Pedroso
de Moraes e com as Avenidas Presidente Juscelino Kubitschek, Hlio Pellegrino, dos
Bandeirantes, Eng Luis Carlos Berrini e Cidade Jardim, adequando-a Lei Federal n
10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade). Disponvel em: <www.
prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>. Acesso em: 21
abr. 2009.
SO PAULO (Municpio). Lei n. 13.872, de 12 de julho de 2004. Aprova a Operao
Urbana Consorciada Rio Verde-Jacu. Disponvel em: <www.
prefeitura.sp.gov.br/servicos/cidadaos/cidadania/leis_municipais/index.php>. Acesso em:
Acesso em: 21 abr. 2009.

PROJETOS DE LEI:
CMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei n 775 de 1983. Braslia: 1983 (projeto do
executivo). Cpia impressa obtida no arquivo pessoal da profa. Jupira Gomes de Mendona.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n 441 de 1990. Dispe
sobre a concesso do direito da criao de solo prevista no art. 187 da Lei Orgnica
 405

do Municpio de Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1990. (Autoria: Neusinha Santos).

Arquivo digital.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n 252 de 1993. Dispe
sobre as operaes urbanas no municpio de Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1993. (Autoria:
Neusinha Santos). Arquivo digital.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 480, de 1995. Arquivo
digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de Belo
Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 465, de 1997. Arquivo
digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de Belo
Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.298, de 1999.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 414, de 2001. Arquivo
digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de Belo
Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 434, de 2001. Arquivo
digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de Belo
Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 659, de 2001. Arquivo
digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de Belo
Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.111, de 2002.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.248, de 2003.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.238, de 2003.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.143, de 2006.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.600, de 2008.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 1.895, de 2008.
Arquivo digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de
Belo Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
 406

CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei n. 820, de 2009. Arquivo

digital cedido pelo Centro de Apoio ao Cidado CAC da Cmara Municipal de Belo
Horizonte. 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de Lei de Plano Diretor de
Belo Horizonte BH 2010. Belo Horizonte, 1990.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de lei n 314 de 1995.
Institui o Plano Diretor do Municpio de Belo Horizonte. Belo Horizonte, 1995.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE. Projeto de lei n 315 de 1995,
Estabelece normas e condies para parcelamento, ocupao e uso do solo urbano no
Municpio. Belo Horizonte, 1995.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO. Projeto de lei de Plano Diretor do
municpio de So Paulo de 1991. So Paulo, 1991. Cpia impressa. Arquivo da Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte.
SENADO FEDERAL. Projeto de Lei n 5.788 de 1990. Braslia, 1990 (fruto do PL n
181/1989 da Cmara dos Deputados). Cpia impressa obtida no arquivo pessoal da profa.
Jupira Gomes de Mendona.

DOCUMENTOS/ RELATRIOS:
Concluses do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana - 1963 texto copiado
datilograficamente da revista ARQUITETURA n15/1963 pelo Setor de Publicaes da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. In: SILVA, der
Roberto da. O movimento nacional pela reforma urbana e o processo de democratizao do
planejamento urbano no Brasil. So Carlos: UFSCar, 2003. Anexo I.
Anteprojeto da lei de reforma urbana do Seminrio de Habitao e Reforma 1963. In:
SILVA, der Roberto da. O movimento nacional pela reforma urbana e o processo de
democratizao do planejamento urbano no Brasil. So Carlos: UFSCar, 2003. Anexo II.
Anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano preparado pela Comisso Nacional de
Regies Metropolitanas e Poltica Urbana CNPU e publicado em 24 de maio de 1977,
pelo Jornal O Estado de So Paulo. In: SILVA, der Roberto da. O movimento nacional
pela reforma urbana e o processo de democratizao do planejamento urbano no Brasil. So
Carlos: UFSCar, 2003. Anexo III.
Anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano preparado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano do Ministrio do Interior, publicado em 27 de maio de 1982
pelo Jornal O Estado de So Paulo (Proposta que deu origem ao Projeto de Lei
n775/83). In: SILVA, der Roberto da. O movimento nacional pela reforma urbana e o
processo de democratizao do planejamento urbano no Brasil. So Carlos: UFSCar, 2003.
Anexo IV.
Emenda elaborada e defendida pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana na
Assemblia Nacional Constituinte em 1987/1988. In: SILVA, der Roberto da. O
movimento nacional pela reforma urbana e o processo de democratizao do planejamento
urbano no Brasil. So Carlos: UFSCar, 2003. Anexo V.
 407

Propostas de emendas para a Lei de Desenvolvimento Urbano, 1991. Frum Nacional de

reforma urbana. Comisso de sistematizao nov. 1991. Entidades organizadoras: ANSUR,
FASE, POLIS. Cpia impressa obtida no arquivo pessoal da profa. Jupira Gomes de
Mendona.
Construindo um modo petista de governar Poltica Urbana e Habitacional (verso
preliminar). Texto elaborado para discusso promovida pela Secretaria de Assuntos
Institucionais - Governo paralelo/PT (s/d). Cpia impressa obtida no arquivo pessoal da profa.
Jupira Gomes de Mendona.
Os eixos bsicos para um Programa de Governo Petista para Belo Horizonte. (s/d).
Cpia impressa obtida no arquivo pessoal da profa. Jupira Gomes de Mendona.
Plano de Governo da Frente BH Popular Poltica Urbana e Habitao, 1992. Cpia
impressa obtida no arquivo pessoal da profa. Jupira Gomes de Mendona.
Minuta de projeto de Lei do Plano Diretor de Belo Horizonte e da Lei de Parcelamento,
uso e ocupao do Solo de Belo Horizonte (verso preliminar s/d). Cpia impressa obtida
no arquivo pessoal da profa. Jupira Gomes de Mendona.
SINDUSCON-MG. Sindicato da Indstria da Construo Civil de Minas Gerais. Ciclo de
Debates O solo criado. Belo Horizonte, 1995. Arquivo da PBH.
Frum da Cidade A Belo Horizonte que queremos. Relatrio Preliminar dos Grupos de
Trabalho. Belo Horizonte, 1995. Cpia impressa obtida no arquivo pessoal da profa. Jupira
Gomes de Mendona.
Atas das Reunies do COMPUR (Arquivo impresso).
Atas de audincia pblica na Cmara (Arquivo em meio digital). 1 CD Rom. Adobe Acrobat
Reader 6.0.
Processos dos Projetos de Lei sobre operaes urbanas disponibilizados pela Central de
Atendimento ao Cidado da Cmara Municipal de Belo Horizonte (Arquivos em meio
digital). 1 CD Rom. Adobe Acrobat Reader 6.0.

ENTREVISTAS: (ver tambm Anexo II desta tese)

ABREU, Geraldo Vtor de (Conselheiro do COMPUR pelo setor popular). Belo Horizonte,
setembro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
AMARAL, Flvia Mouro Parreira do. (Conselheira do COMPUR pelo executivo). Belo
Horizonte, setembro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
AZEVEDO JNIOR, Manoel Teixeira (Conselheiro do COMPUR pelo setor tcnico IAB
no perodo de 1997 a 2006). Belo Horizonte, setembro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota.
BICALHO, Otimar Ferreira (Conselheiro do COMPUR pelo setor empresarial desde 2006).
Belo Horizonte, outubro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
 408

CAIXETA, Jos Tarcsio (vereador pelo PT no perodo de 2001 a 2004 e de 2005 a 2008 e
conselheiro do COMPUR pelo legislativo de 2005 a 2008). Belo Horizonte, outubro de 2009.
1 fita cassete. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
CALDAS, Maria Fernandes (Assessora Tcnica Especializada da Secretaria Municipal de
Polticas Urbanas e Conselheira suplente do COMPUR pelo executivo). Belo Horizonte,
setembro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
CAMARGOS, Teodomiro Diniz (Conselheiro do COMPUR no perodo entre 1997 e 2000
pelo setor empresarial). Belo Horizonte, setembro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota.
DOLABELA, Miriam Loureiro (Gerente de Oramento da Secretaria Adjunta de Oramento
da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Informao). Belo Horizonte,
dezembro de 2008. Relatrio escrito. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
FERNANDES, lcio Geraldo (Assessor Parlamentar da vereadora Neusinha Santos em
2008). Belo Horizonte, dezembro de 2008. Relatrio escrito. Entrevista concedida a Daniela
Abritta Cota.
FILHO, Raimundo Machado. (Conselheiro do COMPUR pelo setor popular). Belo Horizonte,
setembro de 2009. 2 fitas cassete. Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.
FREITAS, Jeanne Marie Ferreira (Conselheira no COMPUR no perodo de setembro de 2007
a maro de 2009 pelo executivo). Belo Horizonte, setembro de 2009. 1 fita cassete. Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota.
SANTOS, Neusinha (vereadora pelo Partido dos Trabalhadores PT). Belo Horizonte,
novembro de 2009. Entrevista, por escrito, concedida a Daniela Abritta Cota.
SENRA, Joo Bosco. Belo Horizonte, setembro de 2009. 1 fita cassete e relatrio escrito.
Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota.

SITES CONSULTADOS:
www.planalto.gov.br
www.pbh.gov.br
www.pbh.gov.br/dom
www.prefeitura.sp.gov.br
<http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/contents.do?evento=conteudo&idConteudo=30232&ch
Plc=30232&termos=3a. Conferncia Municipal de Pol-tica Urbana> Grupo 1:
instrumentos de poltica Urbana
 409

ANEXOS
 410

ANEXO I

OPERAES URBANAS CUJAS PROPOSTAS FORAM SUBMETIDAS ANLISE DO CONSELHO MUNICIPAL DE POLTICA URBANA (COMPUR):
SNTESE DAS DISCUSSES POR REUNIO

OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
27 reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Apresentao da proposta elaborada pela BHTRANS para as operaes urbanas do BHbus, sendo
I. Operaes Urbanas
ordinria SMMA, Urbel SMIndstria e Comrcio, destacado o projeto da Estao Barreiro. Esclarecimento de que a planta com a localizao das
para implementao
(24/06/99). BHTRANS, estaes j est no executivo, uma vez que foi necessrio relatrio de impacto ambiental dos
de estaes de
(Legislativo):CMBH projetos. A PBH props a nomeao de uma relatoria conjunta para emitir parecer e que a equipe
integrao de nibus
do BHBUS Setor Tcnico: IAB, SME que elaborou a proposta ficasse de planto da para prestar esclarecimentos aos conselheiros.
Relatoria conjunta: SMAU, SMIC, UFMG e CMI.
Setor Empresarial: SINDUSCON, CMI
Setor Popular: -
28 reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, O Executivo (SMPL) props adiamento da discusso da matria pelo esgotamento de tempo.
ordinria SMMA, Urbel, BHTRANS, SUDECAP, Questionamento (CMBH) sobre o fato do projeto de lei j estar tramitando na Cmara Municipal
(14/07/99). (Legislativo):CMBH antes da manifestao do COMPUR. BHTRANS alega urgncia na aprovao da matria e a
Setor Tcnico: IAB, PUC/MG, UFMG interrupo das atividades do COMPUR em virtude da realizao da I Conferncia Municipal de
Poltica Urbana. Discusso adiada para prxima reunio dia 04/08/99.
Setor Empresarial: ACMInas, CDL,
CMI
Setor Popular: AAPV/MG
11 reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Urbel, Apresentao e discusso do parecer apresentado pela relatoria conjunta. A BHTRANS
extraordinria SMCultura, SMIndstria e comrico, respondeu s sugestes feitas pela relatoria, conforme parecer distribudo aos conselheiros e
(04/08/99). BHTRANS, arquivado na Secretaria Executiva do COMPUR. Questionamento (setor tcnico) sobre a no
(Legislativo):CMBH previso, no projeto de lei, do plano urbanstico para as reas, conforme exigncia contida no
Setor Tcnico: IAB, PUC/MG Plano Diretor. O setor empresarial afirmou que tal detalhamento na lei de Operao Urbana
poderia ser prejudicial tramitao da mesma. A BHTRANS afirmou que o ideal seria que cada
Setor Empresarial: ACMInas, CMI, projeto de estao, com o respectivo plano urbanstico, fosse encaminhado separadamente
Sinduscon Cmara Municipal, porm essa opo invivel pelo tempo que demandaria. Alega que no
Setor Popular: AAPV/MG, CCS Arte licenciamento ambiental de cada estao ser apresentado o plano urbanstico. O representante da
Popular CMBH sugeriu que a operao urbana contenha critrios gerais do plano urbanstico de forma a
garantir que as intervenes no aconteam sem um controle, acreditando que um alto nvel de
detalhamento tcnico poderia dificultar as alteraes futuras. A tcnica da SMAU destacou que a
idia da relatoria foi a de no fechamento da Operao Urbana, porm um mnimo de
detalhamento foi considerado necessrio. Questionamentos (SMPL) quanto aos mecanismos de
gesto da operao urbana e quanto a dispositivos do texto (CMBH). Formao de grupo de
trabalho para analisar o detalhamento necessrio ao projeto de lei: BHTRANS, SMPL, SMMA,
PUC e IAB. Esse grupo dever apresentar seu parecer na prxima reunio do COMPUR. O setor
tcnico sugeriu que os estudos feitos pela BHTRANS para a elaborao do Projeto fossem
incorporados ao mesmo.
 411

OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
29 reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, BHTRANS apresentou um breve histrico da tramitao do projeto no COMPUR e o Projeto
ordinria SMMA, Urbel, SMIndstria e comrico acrescido das modificaes sugeridas pela relatoria conjunta. Retomada das discusses.
(18/08/99). BHTRANS, Manifestao de representantes do setor tcnico (IAB e PUC) sobre a necessidade de maior
(Legislativo):CMBH detalhamento do projeto de lei. Ressaltam que o material apresentado no atendeu s solicitaes
Setor Tcnico: do grupo de trabalho. O setor tcnico sugeriu que o COMPUR aprovasse o texto da minuta do
IAB, PUC/MG Projeto de Lei e uma recomendao para que o Executivo complementasse o Plano Urbanstico
segundo solicitaes do Grupo de Trabalho, no que foi apoiado por representantes da CMBH e da
Setor Empresarial: CMI CMI. Apresentao de vrias sugestes (SMPL, IAB, SMAU, PUC e CMBH). A SMPL pediu
Setor Popular: ASA, CCS Arte Popular vistas ao processo e props que fosse convocada uma reunio extraordinria. Deciso de
convocar reunio extraordinria para continuar a discusso e materializar um substitutivo ao
projeto de lei, que j est tramitando na Cmara.
12 reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Apresentao, pela BHTRANS, de alteraes efetuadas na minuta do projeto de lei, visando a
extraordinria SMCultura, SMMA, SMIndstria e contemplar as sugestes apresentadas pelos conselheiros na reunio anterior, especialmente no
(01/09/99). Comrcio, BHTRANS, Urbel que se refere ao maior detalhamento dos projetos urbansticos das estaes. Argumentao (setor
(Legislativo):CMBH tcnico) de que as alteraes apresentadas no so suficientemente claras para garantir a
qualidade dos empreendimentos. Delibera-se que o detalhamento das propostas urbansticas de
Setor Tcnico:IAB, cada estao efetuado pelo Executivo dever, depois de apreciado pelo COMPUR, ser
SME, PUC/MG includo no Edital de Licitao, que tambm conter o projeto bsico do empreendimento e o
projeto executivo da estao. Tais projetos sero submetidos aos processos de licenciamento
Setor Empresarial: SINDUSCON, pertinentes. Discusso e aprovao de alteraes ao texto da minuta. Aprovao por unanimidade
ACMinas, CMI das alteraes propostas no texto da minuta, ficando o Executivo encarregado de encaminhar
essas alteraes na forma de emenda ao projeto, uma vez que ele j estava tramitando na Cmara
Setor Popular: CCS Arte Popular Municipal.
22., 23., 31, 36 Nessas reunies, no mbito das discusses sobre a I Conferncia Municipal de Poltica Urbana, foi proposta a criao da ADE Isidoro.
II. Operao Urbana reunies Explicaes sobre a contratao de estudos de drenagem, cobertura vegetal e condies geolgicas para subsidiar a elaborao da proposta de
do Isidoro * ordinrias ocupao. A proposta de operao urbana ainda no havia sido aventada.
39. Reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Apresentao dos estudos relativos regio do Isidoro pelo tcnico da SMPL: diagnstico da
ordinria SMMA, SUDECAP BHTRANS, cobertura vegetal, geolgico-geotcnico, manchas de declividades e proposta preliminar de
(21/06/2000) (Legislativo):CMBH ocupao (uso residencial e no residencial). As mudanas dos parmetros urbansticos se daro
por meio da Operao Urbana, que ter como objeto de interesse pblico a construo da via 540.
Setor Tcnico: Esclarecimentos gerais sobre as caractersticas da via e da possibilidade de verticalizao na rea.
SME Discutiu-se (moradora da regio) sobre a carncia de reas de lazer na regio e sobre a
Setor Empresarial: ACMinas possibilidade de implantar um parque em rea correspondente a uma das matas de expresso na
Setor Popular: ASA, AAPV/MG rea. A PBH lembrou que a rea de propriedade particular e para que isso seja feito dever ser
desapropriada. Foi sugerida (setor empresarial) a transformao da rea em utilidade pblica
objetivando congelar sua ocupao e a posterior definio de um plano habitacional para a rea.
O presidente do Conselho sugeriu que os conselheiros deveriam conhecer a rea e o entorno e
realizassem uma visita ao local.
17. Reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Visita regio do Isidoro com o objetivo de subsidiar a discusso interna no mbito do
extraordinria SMMA, SUDECAP SMCultura, COMPUR.
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
(05/07/2000) (Legislativo):CMBH
Setor Tcnico: IAB, SME
Setor Empresarial: -
Setor Popular: AAPV/MG
40. Reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Discusso sobre encaminhamentos relativos apreciao dos estudos sobre a regio do Isidoro. A
Ordinria SMMA, BHTrans, SMCultura, Urbel, conselheira da SMPL sugeriu a formao de um grupo de trabalho para acompanhar os estudos
(19/07/2000) SMIndstria e Comercio, SUDECAP da ADE Isidoro. Grupo de trabalho: IAB, SME, AAPV/MG, CESAP, CMBH, Sinduscon,
(Legislativo):CMBH SMAU, SMPL.
Setor Tcnico: IAB, SME Aprovada a sugesto.
Setor Empresarial: -
Setor Popular: AAPV/MG
19. Reunio PBH (Executivo): SMPL, SMAU, Apreciao do projeto de Lei n. 465 aprovado na CMBH em 12/12/2000 contendo
Extraordinria SMMA, BHTrans, SUDECAP modificaes das Leis 7165/96 e 7166/96, contemplando as resolues da ADE Santa Tereza,
(15/12/2000) Setor Tcnico: SME Operao Urbana da regio do Isidoro e regulamentao das ZEIS 1 e 3.
Matria da Operao do Isidoro, embora pautada, no foi discutida por falta de tempo.
Setor Empresarial: CMI
47 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Relator : representante do setor tcnico (IAB).
ordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, Exposio da Operao Urbana Casa do Conde de Santa Marinha pela SMRU, esclarecendo a
(26/04/01). SCOPLAN, SCOMGER-CS, BHTRANS necessidade de ela ser pensada em um contexto maior, integrando diversos rgos para a
(Legislativo):CMBH revitalizao do Hipercentro. A rea objeto da proposta pertence parte RFFSA e parte de
propriedade privada. A idia transform-la em um lote nico, sujeitando o comprador a
Setor Tcnico: IAB diretrizes bsicas. Os galpes permaneceriam tombados e a rea entre eles se tornaria de utilidade
pblica. Seria uma rea privada com atividades pblicas. Do outro lado ficaria a edificao nova,
III. Operao Urbana Setor Popular: CESAP construda com parmetros mais flexveis. Sugesto (setor empresarial) de que a PBH
Casa do Conde de declarasse a rea de utilidade pblica para que tivessem tempo suficiente para analisar a proposta.
Santa Marinha Setor Empresarial: SME, CMI, Questionamentos (setor empresarial) sobre a clareza das regras, necessria para a atratividade
Sinduscon do empreendimento. Sem saber o tipo de uso poderia correr o risco de ningum querer investir
naquele local. A PBH esclareceu que no seria indicado detalhar muito a proposta, deixando uma
liberdade maior para o investidor propor algo compatvel com os parmetros a serem definidos.
Os tcnicos da PBH ressaltam a urgncia de aprovar-se essa Operao Urbana tendo em vista
que, caso contrrio, os terrenos sero leiloados isoladamente. O presidente do conselho colocou
em votao a proposta de uma reunio extraordinria para resolver a questo, sugesto esta que
foi aceita por unanimidade.
20 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Dlcio Duarte, consultor tcnico especializado da PBH foi convidado pelo presidente do
extraordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, Conselho a fazer um relatrio das reunies com a RFFSA, no sentido de preservar o uso pblico
(04/05/01). SCOPLAN, SCOMGER-CS, BHTRANS para a Casa do conde. Ele esclareceu que o projeto de lei da Operao Urbana da Casa do Conde
(Legislativo):CMBH precisa ser apreciado pela Cmara Municipal antes do leilo marcado para 1 de julho, da a
urgncia do assunto. Apresentao da proposta pela tcnica da SMRU.
Setor Tcnico: PUC/MG A proposta divide a rea em duas: Setor A reas com edificaes tombadas com interesse de
preservao; setor B restante da rea e onde ser flexibilizado parmetros. Esclarece-se que a
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
Setor Popular: AAPV/MG, CESAP proposta baseia-se na venda de todo o terreno de forma qualificada, j vinculada a regras de uso e
ocupao. inclui desafetao das vias internas rea da Operao Urbana. Explicao geral da
Setor Empresarial: SME, CMI, proposta de parcelamento e ocupao da rea. Esclareceu que ainda no h possveis interessados
ACMinas, Sinduscon na operao. Questionamentos (tcnicos PBH e setor tcnico) sobre parmetros, como altura
mxima e taxa de permeabilidade e se foi feita uma pesquisa mercadolgica na rea.
Questionamento (setor popular) se j existe previso de algum empreendimento na rea.
Questionamento (setor empresarial) sobre a atratividade e a viabilidade econmica do
empreendimento, sugerindo uma pesquisa de mercado para definio da melhor atividade para a
regio. Preocupao por parte do setor popular por no saber objetivamente o que se pretende
para a rea, sugerindo que a proposta fosse mais bem detalhada. A tcnica da BHtrans contra
argumentou dizendo que a proposta no deveria ser mais detalhada, dando maior liberdade para
os possveis empreendedores. Lembrou que a proposta deveria detalhar melhor os usos admitidos
no local. A representante do setor tcnico reforou a necessidade da proposta viabilizar reas de
uso pblico e no restringir seu uso ao privado. Considerou que a falta de um plano urbanstico
um erro e que os princpios bsicos e parmetros principais deveriam ser definidos a exemplo da
taxa de permeabilidade. A tcnica da SMRU sugeriu que o CA fosse de 1,7 e que ao invs de ser
um nico lote, propor 02 lotes. Gostaria tambm que os usos fossem definidos. O setor
empresarial defendeu a proposta de lote nico em razo dos parmetros / rea possvel de ser
utilizada. Argumentou tambm que a proposta de propriedade particular com uso pblico um
desafio. O representante do IEPHA, presente na reunio, esclareceu que a RFFSA iria vender
os lotes isoladamente e, por isso, a prefeitura interviu tentando uma negociao, buscando propor
algo que qualificasse o local, considerando a sua importncia na cidade. O presidente do
Conselho props a votao em dois mdulos: a) fundamentos da operao urbana, b)parmetros.
Aprovao dos fundamentos da operao urbana por unanimidade. Lote nico: 10 votos a
favor, 01 contra, 02 abstenes. Os parmetros urbansticos ficaram para ser discutidos na
prxima reunio.
48 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Exposio e esclarecimentos sobre a rea objeto da operao e sobre o trecho de via a ser
ordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, desafetado. Esclarecimentos quanto aos parmetros urbansticos propostos e as atividades que
(15/05/01). SCOPLAN, SCOMGER-CS, BHTRANS seriam permitidas na rea. Destaque do setor tcnico sobre a insuficincia dos parmetros
(Legislativo):CMBH apresentados para conformar-se um plano urbanstico e sobre a importncia de privilegiar o uso
dos pedestres e o transporte coletivo para acesso rea. Sugesto de que a proposta fosse julgada
Setor Tcnico: IAB por um grupo mais amplo e depois retornasse ao COMPUR. Defendeu a idia de que a Casa do
Conde e os galpes deveriam ser mantidos como de propriedade pblica. O Sec. Regulao
Setor Empresarial: SME, CMI, CDL, Urbana sugeriu que, para garantir a qualidade do projeto da Op. Urbana, o mesmo dever ser
ACMinas submetido aos Conselhos do Patrimnio Histrico e ao COMAM. O setor empresarial sugeriu
ampliar a rea da Op. Urbana, incluindo o terreno ocupado pelo Tribunal. Outro representante do
setor defendeu normas menos rgidas, de modo a facilitar o retorno financeiro do empreendedor,
e incentivos tributrios, como forma de garantir o sucesso da operao. O representante do setor
tcnico reforou sua preocupao em dar uma lgica urbanstica a operao urbana, reiterando a
proposta de transformar a Casa do Conde em propriedade pblica. Aprovao da Operao
Urbana por 08 votos a favor, 02 contrrios e 01 absteno. Foi votado tambm o fato de o
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
plano urbanstico ser considerado suficiente para se efetivar a Operao Urbana (09 votos a favor,
01 contrrio, 01 absteno). O Tribunal no entrou na rea da Operao Urbana (04 a favor, 06
contrrios, 01 absteno).
46 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Relator : representante do setor tcnico (IAB).
ordinria SMMAS, SMRU, SMHAB, SCOPLAN, Apresentao de solicitao, por parte da Construtora Liderana, de regularizao, por meio de
(30/03/01). SCOMGER-CS, BHTRANS operao urbana, de edificao, implantada na Vila Silveira, em desacordo com o projeto
(Legislativo):CMBH aprovado e com os parmetros da Lei n 7.166/96. A edificao avanou sobre o afastamento
frontal e os requerentes propem, como contrapartida regularizao, a doao e implantao de
Setor Tcnico: PUC/MG, IAB uma praa no mesmo quarteiro. Discusso da questo, inclusive sobre a pertinncia de se utilizar
o instrumento da operao urbana para resolver tal questo (setor empresarial). A PBH/SMRU
Setor Popular: ASCAPE, AAPV/MG esclareceu que foi feita uma pesquisa jurdica junto ao Procurador do municpio, havendo
IV. Operao Urbana entendimento no sentido de caber a aplicao da Operao Urbana, conforme disposies do
Vila Silveira. Setor Empresarial: SME, CMI, CDL, Plano Diretor, sendo necessrio, portanto, um projeto de lei especfico a ser encaminhado
ACMinas, Sinduscon Cmara. Outra representante da PBH sugeriu modificaes no parecer do relator no sentido de
esclarecer informaes acerca do empreendimento e do entorno, sugerindo ainda constar, no
referido parecer que (...) as operaes urbanas s devero ser utilizadas quando a demanda de
regularizao se juntar ao afetivo interesse pblico. O representante do Sinduscon (setor
empresarial) sugeriu mudanas nas leis de penalidades (menos rgidas).
Aprovao da utilizao da Operao Urbana para regularizao do imvel em questo por
unanimidade. Alteraes das propostas sugeridas pela PBH tambm por unanimidade.
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
50 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Apresentao, pela SMRU, da proposta de Operao Urbana, ressaltando os ganhos sociais que
ordinria SMMAS, SMRU, SMHAB, SMEU, representa, uma vez que a Sociedade So Vicente de Paula pretende implantar determinados
(03/07/01). SCOPLAN, SCOMGER-CS, BHTRANS equipamentos comunitrios e fazer parceria com a PBH para outros projetos: transferncia PBH
(Legislativo):CMBH de terrenos destinados a equipamentos comunitrios, implantao de via de acesso ao Conjunto
Esperana, implantao de conjunto habitacional para populao de baixa renda, ampliao dos
Setor Tcnico: PUC/MG, IAB, FUMEC espaos da Fundao Furtado de Menezes (Sociedade So Vicente de Paula) para implantao da
Unidade de Suporte ao jovem carente e ampliao do Centro de Convivncia de idosos.
Setor Popular: ASCAPE, CESAP, Questionamento (BHTRANS/ PBH) e discusso sobre o interesse ambiental da rea, classificada
AAPV/MG como ZP-1, que passar a utilizar parmetros do ZAR-2. Questionamento (setor tcnico) sobre a
proposta de reduo do percentual de rea a ser transferida PBH no parcelamento.
Setor Empresarial: CMI, CDL, SME Questionamento (tcnicos PBH) sobre a permeabilidade a ser definida, considerando a
ACMinas, Sinduscon classificao da rea como ZP-1. Esclarecimento (SMRU/PBH) de que a transferncia de rea de
uso pblico (menos na proposta) menos relevante que promover investimentos sociais. O setor
empresarial destacou a necessidade de preservao de reas verdes e que diminuir a exigncia
de preservao ser o caminho mais rpido para reduzir reas de preservao na cidade. Alerta do
setor popular para a necessidade de analisar cuidadosamente a proposta, porque a Operao
Urbana um instrumento importante e no pode ser banalizado. O vice-presidente da
V. Operao Urbana Fundao, presente na reunio, esclareceu que a Fundao uma entidade com fins filantrpicos
Fundao Furtado de no tendo a mesma interesse em entrar no empreendimento com objetivos mercadolgicos.
Menezes Alertou que o maior interessado na Operao Urbana a PBH, para resolver o problema do
acesso ao Conjunto Esperana. O presidente do Conselho props votar a proposta em outra
reunio, o que foi aceito.

51 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Relatora: representante da PBH (Secret. Mun. de Meio Ambiente).
ordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, Apresentao do parecer, destacando a necessidade de anlise do projeto pelo COMAM
(24/08/01). SCOPLAN, SCOMGER-CS, BHTRANS (localizao em rea classificada como ZP-1). Sugesto (CDL/ setor empresarial) de incluso de
(Legislativo):CMBH contrapartida social na proposta de operao urbana, questionando se as compensaes que a
cidade ter no esto aqum das compensaes que a Fundao ter com a obra. Questionamento
Setor Tcnico: IAB, FUMEC (IAB/ tcnico) sobre o percentual de 23% de doao de rea, ao invs de 35%. Sugesto (PBH)
de que o licenciamento ambiental fosse simplificado para a questo do parcelamento vinculado.
Setor Popular: ASCAPE, AAPV/MG Esclarecimentos, por parte de tcnicos da PBH, sobre a realizao de estudos a respeito da
quantificao da contrapartida da Fundao e sobre o percentual de doao de 23% ser suficiente.
Setor Empresarial: SME, CDL, Consideraes (SMHAB) sobre alteraes na redao da proposta e sobre a possibilidade de
Sinduscon ampliar-se o nmero de unidades habitacionais do conjunto a ser implantado. Sugesto (setor
empresarial) de no vincular a implantao do conjunto habitacional ao nome do programa
PAR, devendo reforar a sua vinculao a um pblico de renda limitada (at 6 salrio mnimos).
Sugesto, pelo Presidente do Conselho, que os questionamentos fossem detalhados
posteriormente e encaminhados equipe responsvel pelo projeto. Aprovao do parecer (que
favorvel proposta) da relatora por 12 votos a favor, 01 contrrio e 01 absteno.
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
24 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Apresentao, pela Sec. Mun. de Regulao Urbana, da proposta, ressaltando que envolve a
extraordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, rea da antiga Cervejaria Antrtica e rea no bairro So Pedro onde o Shopping Ptio Savassi est
(10/04/03). SCOPLAN, BHTRANS sendo construdo. Justificou-se a adoo da Operao Urbana, instrumento que busca aliar
(Legislativo):CMBH interesses pblicos ao particular. Esclareceu ainda que a aplicao do instrumento proposta de
forma combinada com a utilizao da TDC. Lembrou que o acrscimo construtivo proposto para
Setor Tcnico: o empreendimento ser submetido a licenciamento ambiental e esclareceu dvidas dos
IAB, FUMEC, PUC/MG participantes. Questionamento (setor tcnico) sobre o interesse pblico envolvido e sobre como
se viabilizaria a implantao do Centro de Comrcio Popular. Esclarecimento, por parte da PBH,
Setor Popular: que o interesse pblico manifesta-se na recuperao do conjunto tombado, na requalificao da
AAPV/MG, UPL rea central e na possibilidade da instalao de centro de comrcio popular e de remoo dos
camels e toreros da rea central, em atendimento ao disposto no Cdigo de Posturas.
Setor Empresarial: SME, CMI, Relator: representante do setor tcnico (FUMEC).
ACMinas Apresentao do parecer do relator que se mostrou favorvel proposta, salientando, porm, o
aumento significativo do coeficiente de aproveitamento da rea (ZA) onde est sendo construdo
o Ptio Savassi (passa de 1,0 para 1,8). Questionamento (setor popular) sobre a utilizao do
instrumento da Operao Urbana para atender problemas pontuais (interesse privado), sobre as
reas envolvidas e sobre o fato dos camels ficarem merc da iniciativa privada. Considerou
VI. Operao Urbana inadmissvel transformar uma poltica pblica em objeto de explorao privada. Questionamento
do conjunto (setor tcnico) sobre as contrapartidas a serem exigidas do Ptio Savassi e sugeriu a elaborao
arquitetnico da de um plano urbanstico. O setor empresarial considerou positiva a utilizao do instrumento da
Avenida Oiapoque Op. Urbana, o que permite a participao da sociedade no desenvolvimento da cidade cujo nus o
poder pblico no tem condies de arcar sozinho. Entretanto, demonstrou preocupao com o
fato de a proposta parecer uma Operao Consorciada. Manifestou-se sem condies de votar o
assunto. Questionamento (tcnicos da PBH) sobre o aumento do adensamento na ZA conflitar
com as deliberaes da II Conferncia e sobre os impactos desse aumento na regio. O setor
empresarial se mostrou preocupado com o crescimento do empreendimento e acrescentou que o
poder pblico se omite demais. O setor popular estranhou o fato de os camels e toreros no
serem chamados para a reunio. A PBH concordou com a necessidade de aprimorar a proposta
de Operao Urbana. O representante da CMBH pediu vistas ao processo. Solicitao, pelo
representante do empreendimento Ptio Savassi, de agilidade na concluso do processo.
Formao de grupo de trabalho para aprimorar a proposta: ACMINAS,CMI, IAB, AAPV,
FUMEC, CMBH E PBH.
25 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Apresentao da proposta elaborada pelo grupo de trabalho institudo na reunio anterior. A
extraordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, proposta altera para 1,6 (ao invs de 1,8) o coeficiente de aproveitamento para a rea do Ptio
(15/05/03). SCOPLAN, BHTRANS Savassi e menciona a implantao de terminal de nibus na Av. Oiapoque, como contrapartida.
(Legislativo):CMBH Alm disso, sero liberados apenas 50% do potencial construtivo proposto, sendo que a liberao
dos outros 50% fica condicionada implantao do terminal e recuperao do conjunto
Setor Tcnico: arquitetnico. Discusso das propostas, especialmente sobre as contrapartidas da iniciativa
IAB privada e sobre os prazos para efetiv-las. Sugesto (setor tcnico) de reduo dos prazos para
realizao das obras de interesse pblico. Considerou baixo o valor de R$100.000 de multa em
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URBANA DISCUSSO
Setor Popular: caso de no implantao do terminal de nibus. Sugesto de pensar outro tipo de penalidade
ASCAPE como a suspenso da transferncia. A CMBH apoiou a sugesto do setor tcnico e sugeriu a
vinculao do habite-se do shopping efetivao das obrigaes assumidas na operao urbana.
Setor Empresarial: SME, CMI, A BHTRANS esclareceu que o valor da obra do terminal de R$200.000. A SCOPLAN solicitou
SINDUSCON esclarecimento sobre o valor da contrapartida do imvel receptor do acrscimo construtivo. O
setor empresarial (CDL) apontou a necessidade de viabilizar contrapartida na prpria regio da
Savassi, rea receptora do acrscimo construtivo. A PBH esclareceu que impactos na rea j
seriam tratados quando do licenciamento ambiental. A SMRU destacou a necessidade de
articulao com a CMBH para agilizar a tramitao do projeto no legislativo para viabilizar a
implantao do terminal em tempo compatvel com as demais obras e intervenes na Praa da
Estao. A BHTRANS sugeriu alterar o valor da contrapartida de R$300.000 para R$400.000.
Aprovao da proposta por unanimidade (com as alteraes sugeridas).
61 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Apresentao, pela SMHAB, da origem da proposta de operao urbana. A rea (entre a MG-20 e
ordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, o Ribeiro do Ona) pertence Cooperativa ASVOG. Em 1998, essa Cooperativa contratou
(20/06/02). SCOPLAN, BHTRANS, SCOMGER-CS projeto de parcelamento que desconsiderou o zoneamento (ZPAM e ZP-1) e uma srie de
(Legislativo):CMBH condies ambientais e topogrficas da rea. Houve embargo da obra. A SMAHAB elaborou uma
proposta de regularizao da rea, se baseando no diagnstico e estudo da consultoria de
Setor Popular: especialistas na rea ambiental, nas diretrizes da COPASA, BHTRANS, e na vistoria tcnica.
ASCAPE Explicou que a nova proposta para regularizar a situao implicava em reduo do nmero de
lotes (de 515 para 326). A Cooperativa, atravs do OP, recebeu recursos para que fosse efetivada
Setor Empresarial: SME, CMI, a regularizao da ocupao. Apresentao do plano de ocupao da rea. Questionamento (setor
ACMinas empresarial/CMI) se a proposta incluiria mudana de zoneamento que foi respondida pela
SCOPLAN que a proposta no contempla tal questo mas sim a alterao de parmetros
urbansticos. O setor empresarial ressaltou a expectativa que a proposta havia causado nos
VII. Operao Urbana
moradores e o difcil terreno para se viabilizar a ocupao. Sugeriu que a PBH deveria esquecer
Fazenda Capito
as exigncias de loteamento, de aprovao e ver o que d para ser feito. A PBH esclareceu que
Eduardo.
esse problema um dilema da poltica pblica e que o poder pblico iria estudar as possibilidades
de readaptao da ocupao. Esclareceu que a negociao da SMHAB com a Associao tem
sido no sentido de ordenar o que era possvel ser ordenado e mais, que se trata de um problema
social j que 2400 famlias haviam sido enganadas desde a compra dos terreno at a aceitao de
projetos inadequados. A SMAHAB esclareceu que a proposta de flexibilizar parmetros na rea
passvel de ocupao, alm de recuperar o que no se encontra em condies adequadas. O
presidente do Conselho sugeriu SMHAB encaminhar a proposta de Operao Urbana ao
COMPUR para que seja iniciado o processo de aprovao da Operao Urbana no Conselho.
63 reunio PBH (Executivo): SCOMURBE, Relatora: representante da PBH (SMRU).
ordinria SMMAS, SMRU, SMEU, SMHAB, O parecer ressalta que a proposta uma alternativa para compatibilizar a realidade, caracterizada
(22/08/02). SCOPLAN, BHTRANS por ocupaes clandestinas com a necessidade de proteo ambiental. A representante da
(Legislativo):CMBH SMAHAB reforou a necessidade da parceria entre PBH e ASVOG, inclusive no sentido de
firmar um compromisso de aguardar a contratao de projeto pelo executivo. Questionamento
Setor Tcnico: (SME/ setor empresarial) sobre a atitude tolerante do COMPUR em relao ao caso ASVOG,
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
IAB, FUMEC sugerindo reduzir o n. de famlias a serem atendidas pela proposta. A PBH/SCOMURBE
parabenizou a ASVOG pela atitude de querer resolver a situao habitacional em parceria com a
Setor Popular: PBH. Questionamento (SME/ setor empresarial) sobre a punio aos profissionais contratados
UPL pela ASVOG e sobre a necessidade de levar a questo ao CREA, ao IAB e ao Ministrio Pblico.
A PBH esclareceu que na proposta de Operao Urbana, poucos parmetros seriam alterados em
Setor Empresarial: SME, CMI relao aos j adotados pela lei municipal. Informou ainda que o projeto seria objeto de
licenciamento ambiental. Ressalta-se (SMMAS) a preocupao com a permeabilidade da rea,
devendo-se prever a impossibilidade de substituio da taxa de permeabilidade por caixa de
captao. As sugestes foram acatadas pelo parecer da relatora. Aprovao do parecer da
relatora (que favorvel proposta) por unanimidade.
35 reunio PBH (Executivo): SMURBE, SMAMA, Relatora: SMARU.
extraordinria SMARU, URBEL, SMAHAB, SMPL, Apresentao da proposta de operao urbana, que consiste na possibilidade de construo de
(19/09/06) BHTRANS, SUDECAP edifcio-sede do Tribunal de Justia de MG, no Barro Preto, com parmetros urbansticos mais
(Legislativo):CMBH permissivos (coeficiente de aproveitamento de 4,6) que os admitidos pela legislao para a rea
(3,0). Pela Lei n 7.165/96 no se pode construir edifcios pblicos na rea central.
VIII. Operao
Setor Popular: Esclarecimentos sobre o interesse municipal: doao de imvel PBH, restaurao de imvel
Urbana do Edifcio-
UPL tombado e transformao do mesmo em restaurante aberto ao pblico, implantao de praa (de
Sede do Tribunal de
uso pblico) decorrente do projeto da edificao, requalificao da regio pela nova sede do
Justia do Estado de
Setor Empresarial: CDL, ACMinas Tribunal, estabelecimento de melhorias no sistema de atendimento do Frum e instalao de
Minas Gerais.
Fruns Regionais no Barreiro e Venda Nova, reduzindo deslocamentos do cidado; instalao do
Museu do Judicirio mineiro no Palcio da Justia, para visitao pblica. Esclarecimento quanto
aos prazos, contrapartidas e penalidades no caso de o Estado descumprir suas obrigaes.
Aprovao do parecer da relatora, com pequenas alteraes propostas, por 09 votos a favor e 01
absteno.
124. Reunio PBH (Executivo): SMURBE, SARMU, Processo retirado de pauta por no ter acordo entre o empreendedor e a PBH sobre o valor da
ordinria SMAMA, SMAHAB contrapartida de interesse pblico (empreendedor considerou alto o valor)
(22/11/2007) SMARU,SUDECAP BHTRANS,
IX. Operao Urbana (Legislativo):CMBH
do Parque Linear Setor Tcnico: IAB, FUMEC
Boulevar Andradas Setor Popular: AMCOSD, AMAP
Setor Empresarial: ACMinas, CMI,
Sinduscon
36. Reunio PBH (Executivo): SMURBE, SARMU, Relatoria: SMRU.
extraordinria SMAMA, SMARU, SMPL, BHTRANS, Antes da leitura do parecer da relatora, a SMURBE fez uma apresentao da justificativa e dos
(14/12/2007) SUDECAP objetivos da presente Operao Urbana: objetivo viabilizar a implantao do Parque Linear
(Legislativo):CMBH Boulevard Andradas; justificativas: - recuperao ambiental, tratamento paisagstico das margens
do ribeiro, criao de rea de uso pblico com seu respectivo projeto paisagstico, incentivo
Setor Tcnico: prtica de esporte e lazer e dinamizao econmica da regio adjacente ao parque. Concesses do
IAB, UFMG poder pblico: permitir CA=2,7 (ao invs de 1,7), permisso para efetivar 60% da rea permevel
exigida dentro da rea do parque e desafetao de dois trechos de vias. Foi informado o valor que
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OPERAO REUNIO DE SETORES PRESENTES SNTESE DAS DISCUSES E DELIBERAES

URBANA DISCUSSO
Setor Popular: o empreendedor forneceria como investimento, prazo, validade e penalidades por
AMCOSD, COPODHEMFE descumprimento das obrigaes para a realizao da operao urbana.
A relatora se posicionou favorvel operao.
Setor Empresarial: SME, CDL, CMI, Esclarecimentos (empreendedor) sobre as caractersticas do projeto e o atendimento s
Sinduscon exigncias da BHtrans no que diz respeito s vagas de estacionamento.
Representante do setor popular pediu vistas ao processo.
125. Reunio PBH (Executivo): SMURBE, SMAMA, Relatoria: SMARU.
ordinria SMARU, SMAHAB, SMPL, BHTRANS, Pedido de vistas concedido na reunio anterior para representante do setor popular que, aps
(20/12/2007) SUDECAP esclarecimentos sobre o empreendimento, se apresentou favorvel proposta de operao urbana.
(Legislativo):CMBH Questionamento sobre o parmetro utilizado para o clculo das Operaes urbanas. A PBH
Setor Tcnico: esclareceu que utiliza o valor do ITBI, em geral, adotado no clculo das operaes urbanas. O
IAB, UFMG, FUMEC empreendedor detalhou mais o projeto que est sendo discutido com a PBH desde 2004. Foi
Setor Popular: AMAP, AMCOSD definido que o nome da Operao Urbana seria Parque Linear Boulevard Andradas.
Setor Empresarial: CMI, Sinduscon Aprovado parecer do relator por 13 votos a favor.
136. Reunio PBH (Executivo): SMURBE, SMAMA, Comentrio inicial do presidente do Conselho: porque no se vota a lei de uso e ocupao do
ordinria SMARU, SMAHAB, SMPL, BHTRANS, solo, o plano diretor, na cmara, ento vai se fazendo a operao urbana porque poderia ser
(27/11/2008) SUDECAP resolvido de maneira muito mais simplificada: as ADEs da cidade precisam ser revistas em
(Legislativo):CMBH alguns locais e infelizmente, ns vamos fazendo operao urbana.
Relatoria: Setor empresarial.
Setor Tcnico: UFMG O relator fez inicialmente um relatrio da situao atual da rea objeto da operao urbana,
Setor Popular: - conforme a lei de uso e ocupao do solo vigente. O fato de a rea em questo estar no limite da
X. Operao Urbana Setor Empresarial: ACMInas, CMI, ADE Residencial Central impede ampliaes das instalaes para uso administrativo da
da Assemblia Sinduscon Assemblia. Na dificuldade de alterar o limite da ADE que demandaria alterao na LPOUS
Legislativa do Estado prope-se a operao urbana em questo. O relator explicou as obrigaes a que ficaria sujeita a
de Minas Gerais. ALMG, bem como as concesses que o poder pblico municipal estaria proporcionando. A
SMURBE explicou os dados do projeto e a rea de subsolo que seria utilizada para
estacionamento. A SMURBE tambm reforou o fato de estarem discutindo como operao
urbana uma situao que deveria estar na mudana da Lei de Uso do Solo que h cinco
anos est na Cmara para ser votada. Comentrios sobre o fato de a Assemblia se apropriar de
uma via pblica em frente entrada. Existem vrios poderes... comentrio do presidente.
Aprovado parecer do relator por 10 votos favorveis e 01 absteno.

* Operao Urbana do Isidoro: embora reunies sobre a forma de ocupao da regio tenham ocorrido no COMPUR, a proposta de operao urbana no foi efetivamente
analisada e discutida nesse conselho.
FONTE: Atas do COMPUR Arquivo SMURBE/PBH. Elaborao: Daniela Abritta Cota.
 ANEXO II
RELAO DE ENTREVISTADOS

ENTREVISTAS PARA O CAPTULO 4:

Miriam Loureiro Dolabela: Gerente de Oramento da Secretaria Adjunta de Oramento da

Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Informao, durante a gesto Fernando
Pimentel. (Relatrio escrito - Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota).

lcio Geraldo Fernandes: Assessor Parlamentar da vereadora Neusinha Santos. Acompanha

a vereadora desde seu primeiro mandato em 1989. (Relatrio escrito - Entrevista concedida a
Daniela Abritta Cota).

Joo Bosco Senra: foi integrante do Frum Nacional pela Reforma Urbana (MG), no qual
teve atuao efetiva na organizao de emendas populares Constituio Federal. Foi
vereador pelo Partido dos Trabalhadores (PT) entre 1989 e 1996 (dois mandatos), sendo que
de 1993 a 1996 foi Secretrio de Meio Ambiente da PBH. Coordenou a Comisso Temtica
de Poltica Urbana e Meio Ambiente durante os trabalhos de elaborao e aprovao da Lei
Orgnica do Municpio de Belo Horizonte. Acompanhou a elaborao dos projetos de Lei que
continham o Plano Diretor e a Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, aprovados em
1996, quando era Secretrio de Meio Ambiente. Em 1996, em retorno Cmara, acompanhou
a tramitao dos referidos projetos de lei, presidindo as sees de votao e aprovao no
Legislativo. Atualmente Secretrio de Recursos Hdricos do Ministrio de Meio
Ambiente.(Fita cassete e relatrio escrito - Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota).

Neusinha Santos1: vereadora pelo Partido dos Trabalhadores (PT) desde 1989, cumprindo
seu 5 (quinto) mandato. Coordenou a Comisso Temtica de Habitao durante os trabalhos
de elaborao da Lei Orgnica do Municpio de Belo Horizonte. Apresentou projetos de lei na
Cmara para efetivao de novos instrumentos de planejamento, antes mesmo da aprovao
do Plano Diretor. Fez parte do Frum Nacional pela Reforma Urbana nos anos 1990.
Acompanhou a tramitao dos projetos de lei do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento,
Ocupao e Uso do Solo, aprovados em 1996. Foi lder do governo na Cmara no perodo

1
Entrevista utilizada tambm no captulo 5 desta tese.
 421

2002 a 2008, membro da Comisso de Meio Ambiente e Poltica Urbana da Cmara em todos
os seus mandatos, sendo que atualmente atua como presidente da referida comisso. No
executivo atuou como Assessora da Secretaria Municipal de Planejamento, tendo participado
do COMPUR como suplente do secretrio (1997); foi Secretria da Regional Noroeste em
1998 e da Regional Barreiro em 2001. Atuou no COMPUR tambm no binio 2001-2003 e
atualmente representante do legislativo nesse conselho (incio em 2009). (Entrevista por
escrito concedida a Daniela Abritta Cota) 2.

ENTREVISTAS PARA O CAPTULO 5:

Flvia Mouro Parreira do Amaral: servidora pblica na PBH, ocupando, atualmente o

cargo de Gerente de Planejamento e Desenvolvimento Metropolitano. Acompanhou as
discusses quando da elaborao do Plano Diretor municipal e da LPOUS, ambos aprovados
em 1996. conselheira do COMPUR desde 1997, pelo executivo, tendo acompanhado todas
as propostas de operaes urbanas aprovadas. Atualmente representa a Secretaria de
Planejamento no referido conselho. (Fita cassete - Entrevista concedida a Daniela Abritta
Cota).

Geraldo Vtor de Abreu: foi conselheiro do COMPUR, representando o setor popular, no

perodo de 2000 a 2004. Acompanhou a discusso de algumas propostas de operao urbana
no mbito do conselho. Atualmente Coordenador Executivo da Conferncia Nacional do
Meio Ambiente Ministrio do Meio Ambiente. (Fita cassete e relatrio escrito - Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota).

Jeanne Marie Ferreira Freitas: arquiteta da PBH, atualmente lotada na Secretaria

Municipal de Planejamento, Oramento e Informao. Participou das discusses pela
aprovao do Plano Diretor municipal e da LPOUS. Foi conselheira no COMPUR no perodo
de setembro de 2007 a maro de 2009 pelo executivo. tambm professora do curso de
Arquitetura e Urbanismo da PUC-Minas. (Fita cassete e relatrio escrito - Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota).

2
Por problemas de agenda no conseguimos agendar uma entrevista (presencial) com a vereadora Neusinha
Santos. Por este motivo ela que nos concedeu, por escrito, parte das respostas, especialmente aquelas que se
referem sua trajetria poltica e sua participao nas discusses pela aprovao da Lei Orgnica, do Plano
Diretor e da LPOUS. Com relao operao urbana em Belo Horizonte, foram divulgadas apenas as respostas
 422

Jos Tarcsio Caixeta: foi vereador pelo Partido dos Trabalhadores PT no perodo 2001-
2004 e 2005-2008 (dois mandatos consecutivos). Em seu segundo mandato, foi representante
do Legislativo no COMPUR. Foi presidente da Comisso de Participao Popular da Cmara
Municipal. Foi membro da Comisso de Meio Ambiente e Poltica Urbana da Cmara
Municipal de Belo Horizonte, sendo relator, por esta comisso, em 05 dos 12 projetos de
operao urbana aprovados. Atualmente Assessor da Prodabel (Empresa de Informtica e
Informao do Municpio de Belo Horizonte S/A). (Fita cassete - Entrevista concedida a
Daniela Abritta Cota).

Manoel Teixeira Azevedo Jnior: foi conselheiro do COMPUR entre 1997 e 2006,
representando o setor tcnico pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB-MG). Acompanhou
a discusso de vrias propostas de operaes urbanas em Belo Horizonte quando no conselho,
tendo tambm participado do debate sobre a implementao de novos instrumentos de poltica
urbana no incio dos anos 1990, inclusive auxiliando a vereadora Neusinha Santos.
Atualmente professor do curso de Arquitetura e Urbanismo na PUC-Minas. (Fita cassete -
Entrevista concedida a Daniela Abritta Cota).

Maria Fernandes Caldas: assessora tcnica especializada da Secretaria Municipal de

Polticas Urbanas desde 2002. Atua como suplente do Secretrio Municipal de Polticas
Urbanas, representando o executivo no COMPUR, desde 2005. Coordena atualmente a equipe
de planejamento urbano da PBH, participando, desde 2002, da coordenao das propostas de
operaes urbanas no municpio. (Fita cassete - Entrevista concedida a Daniela Abritta
Cota).

Neusinha Santos: (idem anterior). Entrevista por escrito concedida a Daniela Abritta Cota.

Otimar Ferreira Bicalho: foi vereador em Belo Horizonte de 1982 a 1996. Foi relator dos
projetos de lei que instituram o Plano Diretor e a Lei de Parcelamento, ocupao e Uso do
Solo (aprovados em 1996). Atualmente representante do Setor Empresarial no COMPUR,
cumprindo seu terceiro mandato (desde 2006 titular no conselho). (Fita cassete - Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota).

afetas finalidade de instituio do instrumento no municpio. Avaliaes quanto a forma de utilizao do

instrumento nesta cidade no incluram a viso da vereadora, visto a impossibilidade de agendar a entrevista.
 423

Raimundo Machado Filho: conselheiro do COMPUR, representando o setor popular, desde

2005. Cumpre seu 3 mandato no referido conselho como representante daquele segmento.
Foi assessor da vereadora Neila Batista (PT), ocupando atualmente o cargo de Assistente
Poltico do vereador Leo Burgues (PSDB) na cmara municipal. (Fita cassete - Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota).

Teodomiro Diniz Camargos: atua no setor imobilirio (proprietrio da Construtora Diniz

Camargos) tendo acompanhado as discusses quando da aprovao do Plano Diretor
municipal e da LPOUS, e tambm participado das Conferncias Municipais de Poltica
Urbana, responsveis por propor alteraes queles instrumentos legais. Atuou como
conselheiro no COMPUR no perodo entre 1997 e 2000, representando o setor empresarial
(SINDUSCON-MG). Atualmente tambm diretor FIEMG. (Fita cassete - Entrevista
concedida a Daniela Abritta Cota).

CONTATOS REALIZADOS PARA CONFIRMAO DE INFORMAES:

Jos Jlio Rodrigues Vieira: Gerente Executivo do COMPUR (at 10/12/2009).

Ana Carolina Arajo Patrcio: Gerente de Legislao Urbanstica.
Pedro Victor Noronha Renault: engenheiro arquiteto da CBTU.
 424

ANEXO III
RELATRIO DA UTILIZAO DE POTENCIAL CONSTRUTIVO ADICIONAL
(PCA) REFERENTE OPERAO URBANA CENTROS DE COMRCIO
POPULAR

PROCESSO 01.067761/05-29 CENTRO DE COMRCIO POPULAR CAETS

Potencial Construtivo Adicional Inicial: 1.656,00m, conforme ofcio GERCC-CS N 011/05, de 03/06/2005,
fls.03 e 04.

Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 192,00m, conforme ofcio GERCC-CS N 048/05, de

18/11/2005, fls. 84 e 85.
rea Lquida
Alienao Lote Quarteiro Bairro Saldo do gerador
Adicional
009 158,40m
1 a 010 158,40m
082 Belvedere
22/09/05 011 158,40m
012 156,80m
Saldo 1.024,00m
a 019-A a 264,00m
2 5 Seo
016
21/10/05 021-A Urbana 240,00m
Saldo 520,00m
a 005 158,00m
3
070 Belvedere
17/11/05 006 111,00m
Saldo 251,00m
Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 192,00 m, conforme ofcio GERCC
443,00m
048/05, fls. 85 e86
4a
001 078 Belvedere 130,00m
06/12/05
Saldo 313,00m
012 Ex-colnia 120,00m
5a
010 Adalberto
31/05/06 014 48,00m
Ferraz
Saldo 183,00m
a 028 58,00m
6
013 Cidade Nova
21/06/06 029 87,00m
Saldo 38,00m
7a
017 150 Sion 7,00m
17/10/07
Saldo 31,00m
Ex-colnia
8a
005 025 Adalberto 3,00m
17/10/07
Ferraz
Saldo 28,00m
9a
039 020 Cidade Nova 28,00 m
06/12/07
Saldo 0,00
Fonte: Secretaria Municipal de Regulao Urbana, 2009.
 425

PROCESSO 01.016141/06-58 CENTRO DE COMRCIO POPULAR TOCANTINS

Potencial Construtivo Adicional Inicial: 600,00m, conforme ofcio GERCC-CS N 012/06, de

06/02/2006, fls. 03 e 04.

Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 648,00m, conforme ofcio GERCC-CS N 039/06, de

17/04/2006, fls. 17 e 18.
rea Lquida
Alienao Lote Quarteiro Bairro Saldo do gerador
Adicional
014 Ex-colnia 72,00m
1a
010 Adalberto
31/05/06 016 8,00m
Ferraz
Saldo 1.168,00m
016 Ex-colnia 112,00m
2a
010 Adalberto
31/05/06 018 4,00m
Ferraz
Saldo 1.052,00m
013 104,00m
3a
015 117 Sion 187,00m
31/05/06
017 73,00 m
Saldo 688,00m
4a 010 3 Seo 206,00m
028
17/07/06 012 Suburbana 160,00m
Saldo 322,00m
a
5
014 007 Cidade Nova 26,00m
28/09/06
Saldo 296,00m
a
6
020 078 Belvedere 19,00m
01/10/06
Saldo 277,00m
7a
007 070 Belvedere 13,00m
08/11/06
Saldo 264,00m
8a
011 027 Cidade Nova 54,00m
19/12/06
Saldo 210,00m
9a 5 Seo
002Y 016 105,00 m
16/01/07 Urbana
Saldo 105,00m
10a
012 022 Cidade Nova 2,00 m
10/10/07
Saldo 103,00m
11a
009 005 Cidade Nova 63,00 m
10/10/07
Saldo 40,00m
Ex-colnia
12a
005 025 Adalberto 40,00 m
10/10/07
Ferraz
Saldo 0,00m
Fonte: Secretaria Municipal de Regulao Urbana, 2009.
 426

PROCESSO 01.061226/05-82 - CENTRO DE COMRCIO POPULAR TUPINAMBS

Potencial Construtivo Adicional Inicial: 8.064,00m, conforme ofcio GERCC-CS N009/05, de 19/05/2005,
fls. 03 e 04
rea Lquida
Alienao Lote Quarteiro Bairro Saldo do gerador
Adicional
001 158,00m
002 158,00m
003 158,00m
004 158,00m
005 158,00m
006 158,00m
007 158,00m
1a 008 158,00m
080 Belvedere
30/05/05 009 158,00m
010 158,00m
011 158,00m
012 158,00m
013 158,00m
014 158,00m
015 158,00m
016 150,00m
Saldo 5.544,00m
011 157,50m
012 157,50m
2a 013 157,50m
067 Belvedere
30/05/05 014 161,85m
015 205,89m
016 210,32m
Saldo 4.493,44m
013 314,40m
014 158,22m
015 158,22m
3a
016 082 Belvedere 158,22m
30/05/05
017 158,22m
018 158,22m
019 158,22m
Saldo 3.229,72m
009 158,00m
4a 010 158,00m
073 Belvedere
30/05/05 011 158,00m
012 118,00m
Saldo 2.637,72m
 427

001 213,00m
002 167,00m
003 161,00m
5a
004 081 Belvedere 339,00m
30/05/05
005 161,00m
006 167,00m
007 168,12m
Saldo 1.261,60m
Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 324,00 m, conforme ofcio GERCC
1.585,60m
026/05, fls. 150 e151.
006 158,40m
007 158,40m
008 158,40m
6a
009 076 Belvedere 158,40m
16/08/05
010 158,40m
011 158,40m
012 158,40m
Saldo 1,60m
Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 816,00 m, conforme ofcio GERCC
817,60m
056/05, fls. 190 e191.
7a Ex-Colnia
032 033 104,00m
30/01/06 Afonso Pena
Saldo 713,60m
8a
016 077 Belvedere 73,10m
27/04/06
Saldo 640,50m
013 67,00m
9a Primeira Seo
014 083 66,00m
30/05/05 Suburbana
015 66,00m
Saldo 440,50m
023 A 25,59m
10a
024 A 139 Bairro Sion 200,32m
30/05/05
025 A 214,59m
Saldo 0,00m
Fonte: Secretaria Municipal de Regulao Urbana, 2009.
 428

PROCESSO 01.078182/05-93 - CENTRO DE COMRCIO POPULAR XAVANTES

Potencial Construtivo Adicional Inicial: 2.400,00m, conforme ofcio GERCC-CS N 015/05, de 16/07/2005,
fls.03 e 04.
rea Lquida
Alienao Lote Quarteiro Bairro Saldo do gerador
Adicional
012 164,67 m
1a 013 170,00 m
073 Belvedere
08/08/05 014 167,00 m
015 190,00 m
Saldo 1.708,33 m
a 019 a 60,00 m
2 3 Seo
036
28/10/06 020 Suburbana 60,00 m
Saldo 1.588,33 m
Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 1.116,00 m, conforme ofcio GERCC-
2.704,33 m
CS N 053/05, de 28/11/2005, fls.65 e 66.
3a
012 082 Belvedere 110,90 m
31/01/06
Saldo 2.593,43 m
a 004 Ex-colnia 90,00 m
4
043 Adalberto
31/01/06 006 108,00m
Ferraz
Saldo 2.395,43 m
a
5 1a Seo
015 014 117,00 m
17/04/06 Suburbana
Saldo 2.278,43 m
6a 027 86,00 m
013 Cidade Nova
14/06/06 028 29,00 m
Saldo 2.163,43 m
7a 001B 5a Seo 120,00 m
011
19/06/06 009 Urbana 360,00 m
Saldo 1.683,43 m
8
008 083 Belvedere 363,00 m
25/09/06
Saldo 1.320,43 m
9 3 Seo
002 068 86,00 m
04/10/06 Suburbana
Saldo 1.234,43 m
10 3 Seo
001 A 055 187,00 m
09/02/07 Suburbana
Saldo 1.047,43 m
11
023 A 139 Bairro Sion 161,68 m
03/04/07
Saldo 885,75 m
12 3 Seo
012 A 029 132,53 m
03/04/07 Suburbana
Saldo 753,22 m
a 008 114,50 m
13 Bairro
079
18/04/07 009 Belvedere 114,50 m
 429

Saldo 524,22 m
007 144,00 m
14
009 140 Bairro Sion 144,00 m
18/04/07
011 144,00 m
Saldo 92,22 m
Acrscimo de Potencial Construtivo Adicional: 684,00 m, conforme ofcio GERCC-CS
776,22 m
N 069/07, de 19/09/2008, fls.289 e 290.
15 Bairro
026 082 124,00 m
11/12/08 Belvedere
Saldo 652,22 m
021
16
023 117 Bairro Sion 50,00 m
11/12/08
025
Saldo 602,22 m
17 028 Bairro Cidade
025 216,00 m
11/12/08 029 Nova
Saldo 386,22 m
026 A 129,00 m
18
139 Bairro Sion
12/12/08 027 B 257,00 m

Saldo 0,22 m
Fonte: Secretaria Municipal de Regulao Urbana, 2009.
 430

ANEXO IV
ROTEIRO (BSICO)3 DE ENTREVISTA

Nome completo:
Cargo atual:
Data entrevista:
Perodo como conselheiro no COMPUR:
Setor Representado:

1. Voc conhece o instrumento da Operao Urbana institudo no Plano Diretor Municipal

em 1996? Sabe como ele funciona e qual a inteno de adot-lo em BH?

2. Como voc avalia a utilizao do instrumento da Operao Urbana em Belo Horizonte? I)

D uma justificativa para implement-lo. II) Indique uma preocupao em implement-lo.

3. Voc acha que as propostas aprovadas e viabilizadas por meio das Operaes Urbanas
cumprem, de fato, os objetivos para os quais o instrumento foi criado?

4. No seu entendimento, por que o empresariado v vantagem em utilizar a parceria com a

PBH (efetivar a OU)?

5. E porque a PBH efetiva essas parcerias? Qual seria o interesse pblico?

6. Dentre as 12 propostas de OU aprovadas apenas 4 caracterizaram a prvia iniciativa da

PBH, sendo que apenas 1 se viabilizou at hoje. Afinal, vale a pena implementar o
instrumento na cidade se o prvio interesse pblico no vm justificando a sua utilizao? Por
que?

7. Como voc avalia a atuao do COMPUR na implementao das Operaes Urbanas em

BH?

8. Como voc avalia a participao dos diferentes segmentos tcnico, popular,

empresariado, Executivo, Legislativo nas discusses no COMPUR? E sobre as operaes
urbanas particularmente?

9. Como voc avalia, de modo geral, a atuao do poder pblico (ESTADO) na conduo
dos debates nos canais de participao democrtica em BH?

10. Como voc avalia a sua participao nas discusses sobre operaes urbanas?

11. Por que voc acha que as Operaes Urbanas so quase todas aprovadas por unanimidade
tanto no mbito do Executivo quanto no Legislativo?

12. Qual a vantagem ou desvantagem que voc v no fato de o instrumento da Operao

Urbana ser aprovado em instncias democrtico-populares? O que isso garante?

3
Este roteiro foi adaptado em funo do setor (popular, tcnico, empresarial, Executivo ou Legislativo) que o
entrevistado representava.