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FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

MARIA FERNANDA ALESSIO

ESTRATGIAS DE ESCOLHA DE DIRIGENTES PBLICOS NO BRASIL:


alcances e limitaes das experincias recentes luz do debate internacional

SO PAULO
2017
MARIA FERNANDA ALESSIO

ESTRATGIAS DE ESCOLHA DE DIRIGENTES PBLICOS NO BRASIL:


alcances e limitaes das experincias recentes luz do debate internacional

Tese apresentada Escola de


Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getulio Vargas, como
requisito para obteno do ttulo de
Doutora em Administrao Pblica e
Governo

Linha de Pesquisa: Transformaes do


Estado e Polticas Pblicas

Orientadora: Profa. Dra. Regina Silvia


Viotto Monteiro Pacheco

SO PAULO
2017
Alessio, Maria Fernanda.
Estratgias de escolha de dirigentes pblicos no Brasil: alcances e limitaes das
experincias recentes luz do debate internacional / Maria Fernanda Alessio. -
2017.
294 f.

Orientador: Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco.


Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.

1. Administrao pblica - Brasil. 2. Servidores pblicos. 3. Servio pblico -


Administrao de pessoal. I. Pacheco, Regina Silvia Viotto Monteiro. II. Tese
(CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 35.08(81)
MARIA FERNANDA ALESSIO

ESTRATGIAS DE ESCOLHA DE DIRIGENTES PBLICOS NO BRASIL:


alcances e limitaes das experincias recentes luz do debate internacional

Tese apresentada Escola de


Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getulio Vargas, como
requisito para obteno do ttulo de
Doutora em Administrao Pblica e
Governo

Linha de Pesquisa: Transformaes do


Estado e Polticas Pblicas

Data de aprovao:
____ / ____ / ____

Banca examinadora:

__________________________________
Profa. Dra. Regina Silvia Viotto Monteiro
Pacheco (Orientadora)
FGV-EAESP So Paulo, SP

__________________________________
Profa. Dra. Cibele Franzese
FGV-EAESP So Paulo, SP

__________________________________
Prof. Dr. Humberto Falco Martins
FGV-EBAPE Rio de Janeiro, RJ

__________________________________
Prof. Dr. Francisco Longo Martnez
ESADE Barcelona, Espanha
A todos os dirigentes pblicos que acreditam e
dedicam suas vidas por um Estado mais justo,
igualitrio e democrtico.
AGRADECIMENTOS

Esta tese representou para mim, imagino que da mesma forma como para os meus amigos
fazedores de tese, um longo processo de construes e desconstrues, angstias e expectativas,
mas, acima de tudo, um importante processo de amadurecimento intelectual, especialmente
sobre o tema para o qual busco contribuir. Sua concluso um marco importante para ser
celebrado e uma das formas de faz-lo registrando, aqui, meus sinceros agradecimentos a
todos os que participaram da sua construo.

Comeo agradecendo a Deus, fonte fundamental da minha f e esperana nas pessoas e na busca
por um mundo melhor. Aos meus pais, meu porto seguro e fonte de apoio incondicional, que
mesmo sem compreender exatamente a razo das horas em que permaneci distante, seguiram
sendo meus maiores torcedores. Ao meu irmo, por seu interesse genuno em acompanhar este
longo caminho, sempre perguntando como vai a tese? e me dando a fora necessria. Aos meus
avs, sempre ao meu lado, meu maior tesouro; meus tios e primos, minha eterna gratido por
fazerem parte desta torcida; famlia do Marcelo que se tornou tambm a minha, por
celebrarem comigo cada conquista. Aos meus amigos que participaram, de longe ou de perto,
desta etapa, e foram capazes de compreender minhas ausncias e me apoiar quando precisei.
Renata & Rafael, minha dupla cuiabana favorita, por terem me alegrado e me dado muito nimo
durante a reta final deste trabalho. Ao Marcelo, por seu amor e apoio incansvel ao longo desta
trajetria, por sempre me incentivar e acreditar em mim, tornando tudo muito mais fcil e feliz.

Estamos, aqui, diante do marco final de um longo trabalho, mas tambm do incio de muitos
outros que tero, nesta tese, uma base de referncia fundamental. Foi a Tamiko Ysa quem me
fez entender isso. A tese no o fim... apenas o comeo... A ela dedico tambm meus
agradecimentos, pelo estmulo trajetria da pesquisa.

Francisco Longo representa, ao lado da minha professora e orientadora Regina Pacheco, a


primeira e permanente inspirao para a dedicao ao tema dos dirigentes pblicos, inspirao
que nasceu em 2012 e que, desde ento, vem caminhando lado a lado com novos aprendizados
e descobertas, alimentando o desejo de contribuir de forma efetiva para o desenvolvimento
deste tema, tanto teoricamente nosso objetivo central aqui mas tambm para que ele alcance
mais e mais agendas de reformas em todo o Brasil. Ao Professor Francisco Longo, agradeo
imensamente por colaborar e participar dos meus trabalhos em todos os momentos em que o
convidei, apesar da distncia e da agenda repleta de compromissos.

Tambm merece um espao especial, neste agradecimento, a Professora Cibele Franzese,


Secretria Adjunta que assessorei de 2011 a 2014 nas Secretarias de Gesto e de Planejamento
do Governo Estadual de So Paulo. Ao tomar conhecimento sobre o tema, ainda quando eu
estava no Mestrado, logo o abraou com empenho e olhar crtico e vem compartilhando, desde
ento, da mesma caminhada, sempre se propondo a trazer o olhar da inovao e da melhoria
dos servios pblicos aos cidados.

Ao longo deste percurso, encontrei no Professor Humberto Martins o estmulo para discutir este
tema no Brasil. A admirao por sua trajetria imensa e a gratido por seu permanente apoio,
desde o curso de Mestrado, imensurvel. Foi durante a qualificao do projeto de Mestrado
que o Professor Humberto me perguntou sobre o interesse em analisar o tema dos dirigentes
pblicos para o caso brasileiro afinal, poca, meu estudo de caso se restringia ao Sistema de
Alta Direccin Pblica do Chile. Precisei de um longo tempo para amadurecer esta ideia e me
sinto muito grata por hoje contar com sua avaliao na defesa desta tese.

Mercedes Iavociello, a quem admiro muito por sua experincia no tema espinhoso e
apaixonante da gesto de pessoas no setor pblico, agradeo pelas decisivas contribuies
durante a qualificao do projeto de tese, fundamentais para que eu deixasse de lado a teimosia
de incorporar ao trabalho casos da Amrica Latina. Eles me pareciam absolutamente
necessrios, mas inviabilizariam um estudo aprofundado sobre o Brasil.

Aos entrevistados que enriqueceram as possibilidades de anlise desta tese e aos que foram
fundamentais para que eu estabelecesse os contatos das entrevistas, meus sinceros
agradecimentos: ngela Santana, Bruno Malheiros, Carlos Amrico Pacheco, Carlos Oit
Berbert, Cassiane Jaroszewski, Cibele Magalhes de Pinho de Castro, Cristina Perez, Cynthia
Cury, Daniela Pinna Souza, Fernando DalAva, Flvio Fonte-Boa, Joo Steiner, Jos Carlos
Bressiani, Kayo Pereira, Leandro Freitas, Leonardo Rosseti Tribst, Marcelo Mattos Arajo,
Marli Pires Morim, Paule Jeanne Vieira Mendes, Rossana Franco, Slvio Crestana, Ugo Eichler
Vercillo, Willy Sousa.

Melissa Godoy, pessoa e pesquisadora inspiradora, voltada excelncia, amiga sempre


presente para todos os conselhos dos quais precisei, muito obrigada por tudo!

Ao Francisco Silva, agradeo pelo permanente contato com a experincia chilena, referncia
que ajuda a pensar e a sonhar com avanos para a alta direo pblica do Brasil.

Aos meus colegas da IPSA Summer School e do EGPA PhD Symposium, e aos professores
Dereck Beach e Eckhard Schrter, pelas valiosas discusses tericas e metodolgicas que me
ajudaram na construo deste trabalho.

Aos meus Professores e amigos da FGV, pelo apoio e confiana, especialmente ao Lus Otvio
M. Assis, pelo interesse genuno em contribuir para o avano do trabalho e ao Lucas Ambrozio,
meu companheiro de publicao. Aos meus amigos do GPPlab, em especial Rafael Leite, por
participar conosco deste tema.

FGV pela possibilidade de realizar este curso integralmente financiado e repleto de


oportunidades que enriqueceram minha formao como pesquisadora.

Aos meus amigos do governo, por me ajudarem a conhecer os contextos e desafios nos quais
os dirigentes pblicos se reinventam constantemente, buscando superar as amarras da
burocracia para entregar resultados mais efetivos sociedade. Agradeo ao Sinsio Ferreira
que, apesar da distncia, seguiu acompanhando este trabalho.

Por fim, dedico um agradecimento especial minha orientadora, Professora Regina Pacheco,
defensora incansvel deste tema, por dividi-lo comigo e acreditar em mim, por ser to precisa
em apontar os problemas da pesquisa, sempre me ajudando a retomar o rumo certo desta
empreitada, e por seu senso de humor e inteligncia admirveis, que me inspiram diariamente
a acreditar e a contribuir para uma direo pblica brasileira motivada pelo valor pblico que
entrega aos cidados.
S aquele que se coloca pura e simplesmente ao
servio de sua causa possui, no mundo da cincia,
personalidade [...] aquele que pe todo o corao
em sua obra, e s nela, eleva-se altura e
dignidade da causa que deseja servir (WEBER,
2011).
RESUMO

Esta tese analisa as estratgias de escolha dos ocupantes de cargos de direo adotadas pela
administrao federal brasileira, esmiuando seus alcances e limitaes em relao s
experincias internacionais, nas quais a dimenso das competncias de gesto constitui atributo
central dos modelos de direo pblica profissional. A perspectiva terica do estudo est
fundamentada na literatura internacional sobre os dirigentes e os sistemas de alta direo
pblicos, temas insuficientemente discutidos no Brasil. Por essa razo, nosso estudo esclarece
os contornos do debate: prope uma definio analtica para os dirigentes pblicos e identifica,
empiricamente, em que espaos esto situados na estrutura do Executivo federal brasileiro.
Defendemos que a nomeao de dirigentes pblicos precedida por um conjunto de
mecanismos de escolha pouco explorados pela literatura no pas, j que as anlises existentes,
alm de no precisar o espao diretivo, esto baseadas na dicotomia do combate livre
nomeao associado defesa da reserva de cargos para servidores, sem incorporar os atributos
prprios da direo profissional. Para demonstrar a variedade de estratgias de escolha
existentes e superar esta viso dicotmica, foi realizada ampla consulta s organizaes federais
por meio eletrnico, somada a anlises documentais, nos levando a uma categorizao de cinco
modelos analticos, denominados de escolhas Discricionrias, Condicionais, Concertativas,
Representativas e Gerenciais. Nosso segundo argumento demonstra, a partir de anlises
documentais e da realizao de entrevistas semiestruturadas orientadas a explicar a emergncia
das escolhas Gerenciais e a analisar seus principais elementos constitutivos, que este modelo
dialoga com o debate sobre os dirigentes pblicos dos casos internacionais, j que seu principal
avano coincide com o atributo central das competncias de gesto; seu alcance, no entanto,
ainda tmido e pouco representativo no conjunto das organizaes federais do pas.

Palavras-chave: Dirigentes Pblicos, Estratgias de Escolha, Competncias Gerenciais,


Administrao Pblica Federal, Brasil.
ABSTRACT

This thesis analyzes the selecting and appointing strategies of top public managers in Brazil,
debating its advances and limitations in relation to international experiences, in which the
managerial competences constitutes a central attribute to the senior civil service models. Its
theoretical approach is guided by the international literature on top public managers and senior
civil service systems, issues that are insufficiently discussed in Brazil. For this reason, our study
clarifies the contours of this theme: it proposes an analytical definition for top public managers
and identifies, empirically, in which Brazilian Federal Executive positions they are situated.
We argue that the appointment of public managers is preceded by a set of choice mechanisms
that are not explored by the brazilian literature, since the existing analyzes, besides not
delimiting the managerial space, are based on the dichotomy of the combat to the free
appointments associated with the defense of the reserve of positions for servers, without
incorporating the attributes of the professional senior civil service. In order to demonstrate the
variety of existing choice strategies and overcome this dichotomous view, a broad consultation
with federal organizations was made electronically, along with documentary analysis, leading
to a categorization of five analytical models, called Discretionary, Conditional, Concertative,
Representative and Managerial. Our second argument demonstrates, from a set of documentary
analyzes and semi-structured interviews aimed at explaining the emergence of Managerial
choices and analyzing its main constituent elements, that this model dialogues with the
international debate about top public managers, since its main achievement coincides with its
central attribute, oriented to the measurement of managerial competences; its scope, however,
is still timid and unrepresentative within the country's federal organizations.

Keywords: Public Managers, Selection Strategies, Managerial Competencies, Federal Public


Administration, Brazil.
FIGURAS

Figura 1 - O espao diretivo profissional no mbito pblico: variveis de contingncia. ....... 34


Figura 2 - Um modelo integral de direo pblica e suas variaes possveis. ....................... 35
Figura 3 - Estrutura ideal de direo pblica. ........................................................................... 83
Figura 4 - Sntese da estratgia metodolgica da pesquisa. ..................................................... 89
Figura 5 - Categorias de escolha de dirigentes pblicos no Brasil. .......................................... 94
Figura 6 - Comits de busca institudos pelo MCT de 1999 a 2016, por UP. ........................ 144
Figura 7 - Estratgias de escolha adotadas pelo MCT a partir dos anos 1990. ...................... 144
Figura 8 - Estrutura de direo da CNEN............................................................................... 146
Figura 9 - Estrutura de direo do JBRJ. ................................................................................ 148
Figura 10 - Estratgias de escolha adotadas pelo JBRJ a partir dos anos 2000. .................... 152
Figura 11 - Estrutura de direo do ICMBio. ......................................................................... 153
Figura 12 - Estratgias de escolha adotadas pelo ICMBio a partir de 2008. .......................... 156
Figura 13 - Estrutura de direo da Embrapa. ........................................................................ 158
Figura 14 - Unidades Descentralizadas da Embrapa. ............................................................. 158
Figura 15 - Estratgias de escolha adotadas pela Embrapa a partir dos anos 1990. ............... 161
Figura 16 - Estrutura de direo do IBGE. ............................................................................. 166
Figura 17 - Estrutura de direo do IBRAM. ......................................................................... 167
Figura 18 - Estratgias de escolha adotadas pelo IBRAM a partir de 2009. .......................... 169
Figura 19 - Estrutura de direo do INSS............................................................................... 169
Figura 20 - Etapas das escolhas Gerenciais. .......................................................................... 179
QUADROS

Quadro 1 - Definies adotadas para o dirigente pblico. ....................................................... 33


Quadro 2 - Burocratas vs. dirigentes pblicos. ......................................................................... 34
Quadro 3 - Comparativo entre os sistemas de carreira e de posio. ....................................... 39
Quadro 4 - Classificao dos pases da Unio Europeia segundo tipologia de SCS. ............... 40
Quadro 5 - Atributos dos sistemas de alta direo. .................................................................. 42
Quadro 6 - Efeitos caractersticos das nomeaes representativas, de confiana e tcnicas.... 49
Quadro 7 - Classificao dos cargos de Direo e Assessoramento Superior.......................... 62
Quadro 8 - Histrico dos critrios para provimento dos cargos DAS. ..................................... 63
Quadro 9 - Modificaes sofridas pela PEC n 110, de 2015. ................................................. 73
Quadro 10 - Propostas legislativas orientadas regulamentao do art. 37 da CF. ................. 75
Quadro 11 - Estrutura da administrao direta do Poder Executivo federal. ........................... 78
Quadro 12 - rgos autnomos do Poder Executivo federal. .................................................. 81
Quadro 13 - Cargos de direo do Poder Executivo federal. ................................................... 84
Quadro 14 - Atributos das categorias de escolha de dirigentes pblicos no Brasil. ................. 95
Quadro 15 - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Discricionria............... 101
Quadro 16 - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Condicional. ................. 107
Quadro 17 - Critrios e organizaes com escolhas Condicionais. ....................................... 107
Quadro 18 - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Concertativa. ................ 116
Quadro 19 - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Representativa. ............. 126
Quadro 20 - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Gerencial. ..................... 131
Quadro 21 - Relao dos institutos de pesquisa do MCT. ..................................................... 133
Quadro 22 - Critrios de escolha de dirigentes do INSS. ....................................................... 171
Quadro 23 - Competncias requeridas pelas escolhas Gerenciais. ........................................ 174
TABELAS

Tabela 1 - Quantitativo de cargos DAS, por nvel, de 1997 a 2015. ........................................ 66


Tabela 2 - Quantitativo de cargos, funes e gratificaes do Poder Executivo federal. ........ 82
Tabela 3 - Comparativo entre o nmero de organizaes consultadas por meio do e-SIC em
relao ao nmero total de organizaes do Poder Executivo federal. .................................... 90
Tabela 4 - Quantitativo de organizaes do Poder Executivo Federal segundo as categorias de
escolha de dirigentes pblicos. ................................................................................................. 97
Tabela 5 - Quantitativo de cargos de direo do Poder Executivo federal segundo as categorias
de escolha de dirigentes pblicos. ............................................................................................ 98
ABREVIATURAS

Adm. Administrao
Apres. Apresentao
Atend. Atendimento
Alt. Alterado
Coord. Coordenadoria
D. Decreto
Depto. Departamento
Dir. Diretoria
Doc. Documentao
Ex. Exemplo
Ger. Gerncia
Inform. Informao
Nom. Nomeao
Org. Organizao
Plan. Planejamento
Port. Portaria
Pb. Pblica
Qtde. Quantidade
Reg. Regional
Res. Resoluo
Sec. Secretaria
Sen. Senador
Superint. Superintendncia
Univ. Universidade
SIGLAS

Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais


ABACC
Nucleares
ABC Academia Brasileira de Cincias
ABC Associao Brasileira de Cooperao
ABGF Agencia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A.
ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia
ABTLuS Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron
ACS Empresa Binacional Alcntara Cyclone Space
AEB Agncia Espacial Brasileira
AGU Advocacia-Geral da Unio
AMAZUL Amaznia Azul Tecnologias de Defesa S.A.
AN Arquivo Nacional
APO Autoridade Pblica Olmpica
APREMAVI Associao de Preservao do Meio Ambiente e da Vida
AR Agncia Reguladora
BACEN Banco Central do Brasil
BASA Banco da Amaznia S.A.
BB Banco do Brasil S.A.
BBTur BBTur Viagens e Turismo Ltda.
BMB Biofbrica Moscamed Brasil
BNB Banco do Nordeste do Brasil S.A.
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CAE Comisso de Assuntos Econmicos
CAS Comisso de Assuntos Sociais
CASEMG Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais
CBPF Centro Brasileiro de Pesquisas Fsicas
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CCCPCM Caixa de Construes de Casas para o Pessoal da Marinha
CCJ Comisso de Constituio e Justia
CDC Companhia Docas do Cear
CDP Companhia Docas do Par
CDRJ Companhia Docas do Rio de Janeiro
CDTN Centro de Desenvolvimento da Tecnologia Nuclear
CEAGESP Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo
CEASA-MG Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A.
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Biodiversidade do
CECAT
Cerrado e Caatinga
CECAV Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Cavernas
CEF Caixa Econmica Federal
CEFET-MG Centro Federal de Educao Tecnolgica de Minas Gerais
CEFET-RJ Centro Federal de Educao Tecnolgica Celso Suckow da Fonseca
CEITEC/S.A. Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada S.A.
CEMADEN Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais
CEMAVE Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Aves Silvestres
CENAP Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Mamferos Carnvoros
CENP Centro Nacional de Primatas
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de
CENPES
Mello
CenPRA Centro de Pesquisas Renato Archer
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Biodiversidade
CEPAM
Amaznica
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Biodiversidade Marinha
CEPENE
do Nordeste
CEPLAC Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Biodiversidade Marinha
CEPNOR
do Litoral Norte
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Biodiversidade Marinha
CEPSUL
do Sudeste e Sul
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Biodiversidade Aqutica
CEPTA
Continental
CETEM Centro de Tecnologia Mineral
CETENE Centro de Tecnologias Estratgicas do Nordeste
CEX Comando do Exrcito
C&T Cincia e Tecnologia
C&T&I Cincia, Tecnologia e Inovao
CF Constituio Federal
Centro de Formao e Aperfeioamento do Instituto Nacional do Seguro
CFAI
Social
CFIAe Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica
CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
Coordenao-Geral de Acompanhamento e Avaliao das Organizaes
CGOS
Sociais
CGU Controladoria-Geral da Unio
CGUP Coordenao-Geral das Unidades de Pesquisa
CHDD Centro de Histria e Documentao Diplomtica
Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em
CITES
Perigo de Extino
CMA Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Mamferos Aquticos
CMAR Comando da Marinha
CMB Casa da Moeda do Brasil
CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear
CNPEM Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
Centro Nacional de Pesquisa e Conservao da Sciobiodiversidade
CNPT
associada a Povos e Comunidades Tradicionais
CNRS Centre National de la Recherche Scientifique
CODEBA Companhia das Docas do Estado da Bahia
CODEP Coordenao de Desenvolvimento de Pessoal
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte
CODESA Companhia Docas do Esprito Santo
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
CODEVASF
Parnaba
CODOMAR Companhia Docas do Maranho
COMAER Comando da Aeronutica
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONSAD Conselho de Administrao
Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em
COPPE
Engenharia
CP II Colgio Pedro II
CPB Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Primatas Brasileiros
CPqD Fundao Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes
CPRJ Centro de Primatologia do Rio de Janeiro
CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
CRCN-NE Centro Regional de Cincias Nucleares do Nordeste
CTI Centro de Tecnologia da Informao Renato Archer
CTMSP Centro Tecnolgico da Marinha em So Paulo
CVM Comisso de Valores Mobilirios
DAS Direo e Assessoramento Superior
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico
DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social
DEPEN Departamento Penitencirio Nacional
DGUPO Diretoria de Gesto das Unidades de Pesquisa e Organizaes Sociais
DIPEQ Diretoria de Pesquisa Cientfica
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
DOU Dirio Oficial da Unio
DPF Departamento de Polcia Federal
DPRF Departamento de Polcia Rodoviria Federal
DPU Defensoria Pblica-Geral da Unio
EaD Educao Distncia
EBC Empresa Brasil de Comunicao S.A.
EBSERH Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
EC Emenda Constitucional
ECT Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras S.A.
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EMBRAPII Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial
EMBRATUR Instituto Brasileiro de Turismo
EMGEA Empresa Gestora de Ativos
EMGEPRON Empresa Gerencial de Projetos Navais
ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
ENBT Escola Nacional de Botnica Tropical
EPE Empresa de Pesquisa Energtica
EPL Empresa de Planejamento e Logstica S.A.
ESAF Escola de Administrao Fazendria
ESG Escola Superior de Guerra
e-SIC Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado
FAPEMIG Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais
FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
FBDS Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel
FBN Fundao Biblioteca Nacional
Funo Comissionada do Departamento Nacional de Infraestrutura de
FCDNIT
Transportes
FCDNPM Funo Comissionada do Departamento Nacional de Produo Mineral
Funo Comissionada do Fundo Nacional do Desenvolvimento da
FCFNDE
Educao
FCINPI Funo Comissionada do Instituto Nacional de Propriedade Industrial
FCINSS Funo Comissionada do Instituto Nacional do Seguro Social
FCP Fundao Cultural Palmares
FCPE Funo Comissionada do Poder Executivo
FCPRF Funo Comissionada do Departamento de Polcia Rodoviria Federal
FCRB Fundao Casa de Rui Barbosa
FCT Funo Comissionada Tcnica
FG Funo Gratificada
FHE Fundao Habitacional do Exrcito
FIERGS Federao das Indstrias do Rio Grande do Sul
FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz
FIRJAN Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro
FJZB Fundao Jardim Zoolgico de Braslia
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FOSORIO Fundao Osrio
FUNAG Fundao Alexandre de Gusmo
FUNAI Fundao Nacional do ndio
FUNARTE Fundao Nacional de Artes
FUNASA Fundao Nacional de Sade
FUNCEP Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico
Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do
FUNDACENTRO
Trabalho
FUNDAJ Fundao Joaquim Nabuco
Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do
FUNPRESP-EXE
Poder Executivo
FUNRei Fundao Universidade Federal de So Joo del-Rei
FURG Fundao Universidade Federal do Rio Grande
HCPA Hospital de Clnicas de Porto Alegre
HCR Hospital Cristo Redentor S.A.
HEMOBRS Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
HF Hospital Fmina S.A.
HFA Hospital das Foras Armadas
HFA Hospital Federal do Andara
HFB Hospital Federal de Bonsucesso
HCJ Hospital de Jacarepagu
HFI Hospital Federal de Ipanema
HFL Hospital Federal da Lagoa
HNSC Hospital Nossa Senhora da Conceio S.A.
HSE Hospital Federal dos Servidores do Estado
IAG Instituto de Astronomia, Geofsica e Cincias Atmosfricas
IAPAS Instituto de Administrao da Previdncia e Assistncia Social
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
IBAMA
Renovveis
IBC Instituto Benjamin Constant
IBGE Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBICT Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia
IBRAM Instituto Brasileiro de Museus
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
IDSM Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau
IEA Instituto de Energia Atmica
IEC Instituto Evandro Chagas
IEN Instituto de Engenharia Nuclear
IMBEL Indstria de Material Blico do Brasil
IMPA Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada
INA Instituto Nacional de guas
INB Indstrias Nucleares do Brasil S.A.
INC Instituto Nacional de Cardiologia
INCA Instituto Nacional de Cncer
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INDEP Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educao e Pesquisa
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
INEPAC Instituto Estadual do Patrimnio Cultural
INES Instituto Nacional de Educao de Surdos
INFRAERO Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
INMA Instituto Nacional da Mata Atlntica
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
INPA Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
INPH Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias
INPI Instituto Nacional da Propriedade Industrial
INPP Instituto Nacional de Pesquisa do Pantanal
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSA Instituto Nacional do Semirido
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
INT Instituto Nacional de Tecnologia
INTO Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia
IPEA Fundao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEN Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares
IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
IPRI Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais
IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
IRB Brasil Resseguros S.A.
IRD Instituto de Radioproteo e Dosimetria
ITA Instituto Tecnolgico de Aeronutica
ITI Instituto Nacional de Tecnologia da Informao
JBRJ Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro
LC Lei Complementar
LNA Laboratrio Nacional de Astrofsica
LNCC Laboratrio Nacional de Computao Cientfica
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MAST Museu de Astronomia e Cincias Afins
MC Ministrio das Comunicaes
MCIDADES Ministrio das Cidades
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
MCTIC Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes
MD Ministrio da Defesa
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MDSA Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio
ME Ministrio do Esporte
MEC Ministrio da Educao
MEPE Ministrio Extraordinrio de Projetos Especiais
MF Ministrio da Fazenda
MIN Ministrio da Integrao Nacional
MinC Ministrio da Cultura
MJ Ministrio da Justia
MJC Ministrio da Justia e Cidadania
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MP Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto
MP Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MPEG Museu Paraense Emlio Goeldi
MPS Ministrio da Previdncia Social
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MS Ministrio da Sade
MT Ministrio dos Transportes
MTB Ministrio do Trabalho e Emprego
MTFC Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle
MTPA Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil
MTur Ministrio do Turismo
MUSA Museu da Amaznia
NUCLEP Nuclebrs Equipamentos Pesados S.A.
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
OEPA Organizao Estadual de Pesquisa Agropecuria
ON Observatrio Nacional
OS Organizao Social
PEC Proposta de Emenda Constitucional
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PETROBRAS Petrleo Brasileiro S.A.
PLC Projeto de Lei Complementar
PLS Projeto de Lei do Senado
Departamento de Engenharia Metalrgica e de Materiais da Escola
POLI
Politcnica
Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. -
PPSA
Pr-Sal Petrleo S.A
PqTec/SJC Parque Tecnolgico de So Jos dos Campos
PR Presidncia da Repblica
PREVIC Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
PUC/RJ Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
RAN Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Rpteis e Anfbios
Representao Regional do Ministrio da Cincia e Tecnologia no
RENE
Nordeste
RH Recursos Humanos
RNP Rede Nacional de Ensino e Pesquisa
SAB Sociedade Astronmica Brasileira
SAC Secretaria de Aviao Civil
SADP Sistema de Alta Direo Pblica
SBE Sociedade Brasileira de Espeleologia
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
SCS Senior Civil Service System
SCUP Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa
SDECTI Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia
SDH Secretaria Especial de Direitos Humanos
SECUP Secretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa
SEP Secretaria de Portos
SEPPI Secretaria-Executiva do Programa de Parcerias de Investimentos
SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
SERPRO Servio Federal de Processamento de Dados
SFB Servio Florestal Brasileiro
SGPR Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira
SIC Servio de Informao ao Cidado
Sindicato Nacional dos Servidores Pblicos Federais na rea de Cincia
SindCT
e Tecnologia do Setor Aeroespacial
Sindicato Nacional dos Trabalhadores de Pesquisa e Desenvolvimento
SINPAF
Agropecurio
SIORG Sistema de Informaes Organizacionais
SISDIMA Sistema Distrital do Meio Ambiente
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SMPE Secretaria da Micro e Pequena Empresa
SPM Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
SUDAM Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
SUDECO Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste
SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
SUSEP Superintendncia de Seguros Privados
TAMAR Centro Nacional de Pesquisa e Conservao de Tartarugas Marinhas
TELEBRS Telecomunicaes Brasileiras S.A.
TCG Termo de Compromisso de Gesto
TRENSURB Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
UC Unidade de Conservao
UD Unidade Descentralizada
UEA Universidade Estadual do Amazonas
UEFS Universidade Estadual de Feira de Santana
UERJ Universidade Estadual do Rio de Janeiro
UFBA Universidade Federal da Bahia
UFC Universidade Federal do Cear
UFF Universidade Federal Fluminense
UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora
UFLA Universidade Federal de Lavras
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFOPA Universidade Federal do Oeste do Par
UFPA Universidade Federal do Par
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
UFSCAR Universidade Federal de So Carlos
UFSMaria Universidade Federal de Santa Maria
UG Unidade Gestora
UnB Universidade de Braslia
UNESP Universidade Estadual Paulista
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
UNIFESP Universidade Federal de So Paulo
UNIRIO Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
UO Unidade Oramentria
UP Unidade de Pesquisa
USP Universidade de So Paulo
VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
VPR Vice-Presidncia da Repblica
SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................................... 25

CAPTULO 1 Dirigentes pblicos: aspectos tericos ...................................................... 27


1.1 A emergncia do debate sobre o dirigente pblico ......................................................... 27
1.2 Sistemas de alta direo em perspectiva internacional ................................................... 37
1.3 Dirigentes no Brasil: legados e lacunas .......................................................................... 46

CAPTULO 2 A direo pblica no Brasil: contornos imprecisos e avanos ausentes 53


2.1 Perspectivas da reforma gerencial .................................................................................. 53
2.2 Sistema DAS e cotas para servidores ............................................................................. 60
2.3 Iniciativas em curso: desvirtuamento das carreias flexveis e ausncia de propostas
orientadas a um modelo de direo pblica .......................................................................... 67
2.4 Para alm do sistema DAS: definindo cargos de direo no Brasil ................................ 77

CAPTULO 3 Modelo analtico das estratgias de escolha de dirigentes pblicos ....... 86


3.1 Percurso metodolgico.................................................................................................... 86
3.2 Categorias analticas ....................................................................................................... 94

CAPTULO 4 Estratgias de escolha em curso no Brasil................................................ 99


4.1 Escolhas Discricionrias ................................................................................................ 99
4.2 Escolhas Condicionais .................................................................................................. 105
4.3 Escolhas Concertativas ................................................................................................. 115
4.4 Escolhas Representativas .............................................................................................. 126

CAPTULO 5 As estratgias Gerenciais .......................................................................... 131


5.1 Institutos de pesquisa e a emergncia dos comits de busca no Brasil ......................... 132
5.2 A propagao dos comits de busca: caminhos e motivaes ...................................... 145
5.3 A experincia da Embrapa ............................................................................................ 157
5.4 Modelos de seleo interna ........................................................................................... 165

CAPTULO 6 Alcances e limitaes das escolhas Gerenciais luz das experincias


internacionais ........................................................................................................................ 173
6.1 A dimenso das competncias de gesto ...................................................................... 173
6.2 Atores e etapas .............................................................................................................. 178
6.3 Planos de trabalho e compromissos com resultados ..................................................... 181
6.4 Papel e independncia dos comits de busca ................................................................ 189
6.5 Contra a politizao indevida e o aperfeioamento das escolhas ................................. 194

CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 199

REFERNCIAS ................................................................................................................... 204


Trabalhos acadmicos e peridicos .................................................................................... 204
Legislaes, documentos oficiais e consultas s organizaes federais ............................. 212
Artigos de jornais ................................................................................................................ 252
APNDICES ......................................................................................................................... 259
Apndice A - Relao de organizaes federais consultadas por meio do sistema eletrnico
do Servio de Informao ao Cidado ................................................................................ 259
Apndice B - Modelo de questionrio enviado s organizaes federais por meio do sistema
eletrnico do Servio de Informao ao Cidado ............................................................... 263
Apndice C - Relao de entrevistados .............................................................................. 264
Apndice D - Roteiro das entrevistas semiestruturadas ...................................................... 266
Apndice E - Organizaes classificadas segundo a estratgia Discricionria ................. 267
Apndice F - Organizaes classificadas segundo a estratgia Condicional ..................... 273
Apndice G - Organizaes classificadas segundo a estratgia Concertativa.................... 277
Apndice H - Organizaes classificadas segundo a estratgia Representativa................. 278
Apndice I - Organizaes classificadas segundo a estratgia Gerencial .......................... 280
Apndice J - Organizaes do Poder Executivo federal segundo as categorias de escolha de
dirigentes pblicos, por ministrios .................................................................................... 282
Apndice K - Histrico dos comits de busca institudos pela CNEN, ICMBio, JBRJ e
MCT .................................................................................................................................... 284
Apndice L - Sntese das experincias Gerenciais ............................................................. 288
25

INTRODUO

O presente trabalho discute as estratgias de escolha de dirigentes pblicos no Brasil. O


interesse da pesquisa so os dirigentes pblicos brasileiros, entendidos no contexto do Poder
Executivo federal e definidos como objeto de estudo a partir da anlise da literatura
internacional sobre o tema. Partindo desta referncia internacional, identificamos que o
principal aspecto dos modelos de direo pblica profissional est nas competncias de gesto,
eixo central das aes orientadas no apenas seleo de dirigentes, mas tambm sua atuao
e avaliao. Por essa razo, identificaremos as estratgias em curso no Brasil para, em seguida,
avaliar em que medida dialogam com os modelos da literatura internacional.

Escassos estudos no Brasil tm dedicado ateno ao tema da direo pblica e das competncias
de gesto. Em geral, as anlises existentes no delimitam com preciso os espaos de direo e
enfatizam ora os aspectos relacionados s nomeaes polticas, no contexto do presidencialismo
de coalizo, ora a atuao da burocracia em espaos nos quais dotada de poder decisrio.
Dificilmente so identificados trabalhos que reconhecem a figura do dirigente pblico como
categoria distinta e especfica de anlise.

Nosso estudo, portanto, apresenta, no Captulo 1, a emergncia deste debate, demonstrando que
um conjunto de autores vm questionando a clssica dicotomia dos tipos ideais weberianos
polticos e burocratas do ponto de vista de sua capacidade de retratar estes atores em ao no
mbito das administraes pblicas modernas. Estes estudos argumentam que os papis de
polticos e burocratas so cada vez mais complexos e complementares. No entanto, apenas os
autores que defendem o tema dos dirigentes pblicos que vo romper efetivamente com esta
dicotomia, ao introduzir uma terceira categoria de anlise que no se confunde com as
anteriores. Com base nesta literatura sobre os dirigentes pblicos, apresentamos a definio
analtica adotada por esta tese. Tambm analisamos a literatura sobre os sistemas de alta direo
pblica, indicando seus principais atributos e as convergncias observadas nas experincias das
democracias avanadas e da Amrica Latina, reforando o argumento das competncias
gerenciais como eixo central destes modelos. Para concluir, indicamos as perspectivas
analticas predominantes na literatura brasileira sobre o tema lembrando que, em nenhuma
das anlises, o dirigente pblico mobilizado como categoria especfica e recomendamos
abordagens alternativas, as quais coincidem com as adotadas por este estudo.

No Captulo 2, apresentamos as discusses que tangenciam os espaos de direo no Brasil,


partindo das propostas da Reforma Gerencial de 1995. Argumentamos que, embora a figura
analtica do dirigente pblico no estivesse presente poca, um conjunto de atributos centrais
dos modelos de direo pblica j eram discutidos, de modo que possumos, em nosso
arcabouo terico e, a depender do avano desta reforma, que apresenta graus variados na
administrao brasileira , as bases para pensar e discutir a direo pblica no pas. Tais
espaos, no entanto, desde a reforma, at os dias de hoje, no tm sido delimitados com
preciso: confundem-se com os distintos nveis dos cargos em comisso e so insistentemente
associados ideia de que, dado o seu carter de livre provimento, sujeito politizao indevida,
devem ser ocupados por servidores de carreira. Detalhamos este debate descrevendo a estrutura
e o funcionamento do sistema DAS no pas, apontando suas incongruncias e argumentando
que a anlise dos cargos de direo no se confunde com este sistema. Conclumos este captulo
indicando o recorte emprico dos cargos de direo adotado por este estudo.
26

No Captulo 3, descrevemos nosso percurso metodolgico e apresentamos o modelo analtico


elaborado para a anlise das estratgias de escolha dos dirigentes pblicos no Brasil. Nossa
pergunta de pesquisa orienta-se a compreender se o Brasil mesmo um ausente no debate sobre
os dirigentes pblicos. Por essa razo, buscamos identificar e sistematizar quais as estratgias
de escolha adotadas pelo governo federal brasileiro para os ocupantes de cargos de direo,
descrever quais os seus principais atributos e levantar hipteses orientadas a explicar, em
alguns casos, a nfase dada aferio das competncias gerenciais. A hiptese central
oferecida pela literatura indica que o provimento destes espaos marcado por uma dicotomia
entre a excessiva politizao e a burocratizao. Nosso estudo refuta esta hiptese ao
demonstrar que a nomeao de dirigentes pblicos precedida por um conjunto de mecanismos
de escolha pouco explorados pela literatura, de modo que nem a livre nomeao, nem a reserva
de cargos para servidores so suficientes para explicar as estratgias em curso no Brasil. Para
demonstrar este argumento, realizamos, na primeira etapa da pesquisa, uma anlise comparada
baseada em materiais coletados a partir de ampla consulta s organizaes federais, concluda
com a categorizao das estratgias identificadas em cinco modelos analticos de escolha:
Discricionria, Condicional, Concertativa, Representativa e Gerencial. Na segunda etapa do
trabalho, marcada pela realizao de entrevistas semiestruturadas para a anlise aprofundada de
casos classificados na estratgia Gerencial, mostramos que o Brasil no um completo ausente
no debate internacional sobre a direo pblica, j que h um conjunto de estratgias gerenciais
em curso no pas; no entanto, constituem casos pouco representativos no conjunto da
administrao federal e so caracterizados por avanos ainda muito tmidos.

Conforme mencionado, nosso eixo central de anlise est nas competncias de gesto e na
capacidade de algumas organizaes estruturarem seus processos de escolha em torno deste
atributo. Entendemos que a forma como cada autoridade escolhe seus dirigentes implica,
diretamente, na forma como compreende o espao de direo: em escolhas Discricionrias, o
aspecto central a confiana poltica; em escolhas Gerenciais, a capacidade de o dirigente
atuar orientado aos resultados desejados pelo governo, visando criao de valor pblico para
os cidados. Esta orientao muito evidente nos casos Gerenciais analisados, conforme
demonstrado no Captulo 5. Antes disso, apresentamos, no Captulo 4, as demais categorias de
escolha, com o objetivo de explicitar o quo distante esto dos modelos de direo profissional
internacionais e dos prprios modelos Gerenciais identificados no caso brasileiro. Os Captulos
5 e 6 discutem as estratgias de escolha Gerenciais em curso no pas. No primeiro,
apresentamos a perspectiva histrica das experincias identificadas, demonstrando sua
emergncia, alcance e principais caractersticas. No segundo, analisamos em que medida seus
elementos constitutivos dialogam com o debate internacional. Por fim, nas Consideraes
Finais, sistematizamos os resultados da pesquisa.

Consideramos de expressiva importncia a anlise deste tema para a compreenso do


funcionamento da administrao pblica no Brasil. Tem sido crescente, no pas, o interesse de
pesquisadores em analisar e discutir as nomeaes para cargos de confiana, mas so escassas
as anlises orientadas a explorar as estratgias de escolha de ocupantes dos cargos de direo,
buscando aferir os mecanismos e instrumentos adotados. Esperamos, por essa razo, que nosso
estudo contribua para ampliar o conhecimento sobre as diferentes possibilidades de escolha de
dirigentes no pas, delimitando os termos do debate em defesa dos modelos de direo pblica
orientados a resultados e baseados na aferio das competncias de gesto. Do ponto de vista
das implicaes para os gestores pblicos ou practitioners esperamos apresentar como
contribuio um panorama mais abrangente sobre as diferentes estratgias de escolha de
dirigentes pblicos, estimulando redesenhos e proposies de novos modelos, a partir dos
avanos e limitaes das estratgias em curso no pas.
27

CAPTULO 1 Dirigentes pblicos: aspectos tericos

Neste captulo, apresentamos a literatura sobre os dirigentes pblicos, referncia terica central
deste trabalho, abordando sua emergncia, demonstrando as diferentes perspectivas adotadas
nos esforos de definio conceitual desta nova categoria de anlise e, adicionalmente,
estabelecendo a definio construda e adotada por esta tese. Tambm abordamos as relaes
entre a emergncia desta nova categoria analtica e as reformas implementadas, nas ltimas
dcadas, pelos pases desenvolvidos e pela Amrica Latina, apontando os aspectos
institucionais mais relevantes que vm sendo redesenhados no mbito de seus sistemas de alta
direo. Por fim, mencionamos o debate e a literatura no Brasil a respeito dos cargos de direo,
argumentando que o caso brasileiro encontra importantes limitaes do ponto de vista das
abordagens tericas existentes e recomendando abordagens alternativas para a anlise do tema
no pas. Nos captulos seguintes, veremos em que medida estas limitaes esto refletidas nas
iniciativas em curso no governo federal.

1.1 A emergncia do debate sobre o dirigente pblico

A literatura sobre os dirigentes pblicos emerge como contestao das categorias analticas
anteriores polticos e burocratas e de sua capacidade de retratar os agentes pblicos em
ao no contexto das recentes transformaes do Estado moderno e, da mesma forma, como
uma proposio que pretende superar as limitaes explicativas destas categorias tradicionais.
Os tipos analticos propostos por Weber (2011) representam um importante referencial terico
para incontveis estudos sobre poltica e administrao e no pretendemos, obviamente, negar,
nem sequer questionar, sua relevncia. No entanto, a emergncia de uma nova categoria
analtica vem, a nosso ver, enriquecer as anlises sobre o tema, ao incorporar definio dos
dirigentes pblicos elementos prprios do contexto em que operam, buscando situ-los e
diferenci-los a partir de sua atuao em espaos especficos de direo e tambm a partir da
natureza dos resultados que entregam sociedade.

Antes de apresentar o debate sobre os dirigentes pblicos, retomaremos a definio clssica


baseada na dicotomia entre polticos e burocratas para demonstrar que a emergncia da
literatura sobre os dirigentes precedida por um conjunto de estudos que questiona e busca
superar esta dicotomia a partir da adoo de abordagens analticas orientadas a explorar a
complementaridade de papis entre os tipos ideais, em arenas nas quais atuam como
policymakers, sem, no entanto, diferenciar a figura do dirigente. Pretendemos demonstrar que,
embora precedida por tais abordagens, a categoria do dirigente pblico representa uma
destacada ruptura na literatura, j que supera a dicotomia existente a partir da introduo de
uma terceira figura analtica, com caractersticas prprias e especficas e, principalmente, que
no se confunde com os tipos ideais.

Polticos e burocratas como policymakers

Para Weber, o desenvolvimento moderno da funo pblica [...] exige um corpo de


trabalhadores intelectuais especializados, altamente qualificados e que se preparam, ao longo
28

de anos, para o desempenho de sua tarefa profissional [...] (WEBER, 2011, p. 69). Tais
trabalhadores subdividem-se em duas categorias:

[...] de um lado, os funcionrios de carreira e, de outro, os funcionrios polticos.


No se trata, por certo, de uma distino que faa estanques as duas categorias, mas
ela , no obstante, suficientemente ntida. Os funcionrios polticos, no sentido
prprio do termo, so, regra geral, reconhecveis externamente pela circunstncia de
que possvel desloc-los ou, pelo menos, coloc-los em disponibilidade, tal como
ocorre com os prfets na Frana ou com funcionrios do mesmo tipo em outros pases.
Tal situao radicalmente diversa da que tm os funcionrios de carreira de
magistratura, estes inamovveis (WEBER, 2011, p. 73).

No contexto do surgimento do Estado Moderno, Weber previu como tendncia histrica o


crescimento do aparato estatal conduzido por carreiras administrativas profissionais, tcnicas e
especializadas a burocracia pblica ao mesmo tempo em que emergia a nova classe poltica
profissional, baseada nos partidos polticos de massa e que deveria, conforme citao acima,
ser igualmente preparada para o desempenho das funes pblicas. Os atores polticos, em
geral, so escolhidos por meio de processos eleitorais e devem orientar sua atuao pela
implementao de polticas pblicas responsivas aos interesses dos cidados. Os burocratas,
por sua vez, compem o corpo profissional e meritocrtico do Estado; so recrutados segundo
seu conhecimento tcnico e desempenham atribuies orientadas ao cumprimento impessoal da
regra, conforme definido por seu superior poltico, devendo a este subordinao e obedincia e
evitando, ao mesmo tempo, a ocupao patrimonial dos cargos pblicos (ABRUCIO;
LOUREIRO; PACHECO, 2010; WEBER, 2011).

Para Wilson (1954), o olhar sobre estes atores parte da definio de poltica e administrao
como esferas absolutamente distintas, marcadas pela harmoniosa complementaridade de
funes: o mais importante a ser observado [...] que a Administrao est fora da esfera
prpria da poltica. As questes administrativas no so questes polticas. Embora a poltica
determine as tarefas para a administrao, no se deve tolerar que ela maneje suas reparties
(WILSON, 1954). Para organizar estas funes em uma democracia e alcanar a eficincia do
Estado, Wilson tambm defendia a figura funcionalismo pblico tecnicamente instrudo
(WILSON, 1954). Para Weber (2011), no entanto, essa relao entre polticos e burocratas
tambm caracterizada por uma constante tenso, de modo que o burocrata ideal no
necessariamente atuaria com neutralidade, levando ao problema do controle poltico da
burocracia, um dos temas mais discutidos pela cincia poltica contempornea (ABRUCIO;
LOUREIRO; PACHECO, 2010): como controlar os burocratas, j que estes tambm
participam da tomada de decises [...] e como responsabiliz-los em termos polticos, j que
tambm atuam politicamente e no apenas burocraticamente? (ARANTES et al, 2010, p. 112).

Estudos baseados nestas duas categorias, em geral, buscam compreender as influncias


exercidas entre polticos e burocratas, de forma mais ou menos complementar ou conflituosa,
em abordagens que ora aproximam-se da perspectiva wilsoniana, ora daquela proposta por
Weber. Alguns estudos recentes reconhecem a necessidade de superar estas vises e mostram
que a relao entre polticos e burocratas no dicotmica, mas complexa, na medida em que
se observa a crescente burocratizao da poltica e a politizao da burocracia, marcadas pelo
permanente conflito entre as dimenses da efetividade tcnica e da responsividade democrtica:
the problematic relationship between these two institutions is perhaps the distinctive puzzle of
the contemporary state, reflecting as it does the clash between the dual and conflicting
29

imperatives of technical effectiveness and democratic responsiveness (ABERBACH;


PUTNAM; ROCKMAN, 1981, p. 3).

Sem reconhecer a emergncia do dirigente pblico, mas buscando explorar esse espao entre a
poltica e a burocracia, o estudo seminal de Aberbach, Putnam e Rockman (1981), realizado a
partir de pesquisa emprica comparada entre mais de 1400 senior civil servants e membros do
Parlamento de sete democracias ocidentais (Alemanha, Estados Unidos, Frana, Inglaterra,
Itlia, Noruega e Sucia), apresenta quatro categorias analticas para distinguir os papis
desempenhados por polticos e burocratas, bem como para exprimir as relaes de
complementaridade e tenso existentes entre eles nos processos de policemaking. Importante
ressaltar que os autores iniciam suas anlises a partir dos trabalhos de Wilson e de Weber, que
caracterizam as primeiras categorias, para incluir novos elementos analticos s categorias
seguintes, que melhor refletiriam os burocratas em exerccio nos cargos de maior nvel
hierrquico das democracias analisadas.

A primeira categoria Image I mais conhecida e difundida pela literatura a partir do trabalho
desenvolvido por Wilson. Distingue polticos e burocratas segundo a prpria concepo de
poltica e administrao como esferas distintas; segundo esta imagem, que marca a segunda
metade do sculo XIX, os polticos elaboram as polticas e os burocratas, subordinados
autoridade poltica, simplesmente as implementam, com obedincia e neutralidade. Esta
imagem dificilmente se reflete na realidade emprica das organizaes pblicas, especialmente
no mbito das elites burocrticas, pois mesmo que burocratas quisessem apenas seguir ordens,
haveria uma impossibilidade prtica, j que polticos no possuem a expertise, informao e
tempo necessrios para decidir tudo a todo momento; alm disso, no se pode subestimar a
capacidade e necessidade de tomada de deciso por burocratas, especialmente em pases nos
quais as decises so tomadas, em sua maioria, na esfera Executiva, e no na Legislativa.
Segundo os autores, o prprio Weber j apontava que, na prtica, tal distino no era possvel:

Weber himself thought that what we have termed Image I was the ideal relationship
between politicians and administrators, but he recognized that it was an improbable
one, for the distinction between discretionary (political) and nondiscretionary
(administrative) decisions is ultimately untenable (ABERBACH; PUTNAM;
ROCKMAN, 1981, p. 5).

Uma segunda distino entre polticos e burocratas, da primeira metade do sculo XX, observa
que ambos participam da elaborao de polticas pblicas; porm, cada ator traz contribuies
distintas a esse processo: aos burocratas, cabe fornecer conhecimentos tcnicos e fatos, enquanto
polticos tratam de valores e interesses. Segundo esta Image II, polticos atuam voltados aos
interesses de seus eleitores, enquanto burocratas preocupam-se com a eficcia das polticas e
lidam com uma concepo mais geral do interesse pblico, baseada no julgamento informado
com padres fixados. De acordo com esta viso, burocratas devem ser responsivos aos polticos,
mas resguardando-se de interesses especiais, buscando sempre o interesse geral. A segunda
imagem tambm apresenta limitaes; segundo Aberbach, Putnam e Rockman (1981), este
modelo pouco capaz de representar situaes nas quais polticos atuam de modo profissional
ou seja, a expertise no exclusiva da burocracia enquanto agncias burocrticas mediam
interesses sociais.

A terceira imagem Image III marca as ltimas dcadas do sculo XX e constitui-se como a
mais consistente quando analisados os resultados empricos da pesquisa. Distingue tais atores
30

em termos de energia e equilbrio: tanto os polticos como os burocratas formulam polticas


pblicas e intermediam interesses da sociedade. Porm, polticos, mais apaixonados e idealistas,
o fazem em termos mais abrangentes e para assuntos mais complexos, de interesses difusos;
burocratas, mais pragmticos e prudentes, intermediam pequenos conflitos e interesses mais
organizados. Ambos possuem habilidades polticas, porm diferenciadas: enquanto polticos
buscam publicidade e inovao, burocratas preferem ajustes incrementais. Desse modo, a
burocracia tambm pode propor mudanas, mas apenas a direo poltica capaz de sustentar a
inovao e lev-la adiante. Para ilustrar esta imagem, os autores citam a experincia francesa,
mostrando a dimenso corporativa da burocracia pblica, pouco voltada inovao ou
proposio de mudanas radicais, especialmente quando prejudiciais a seus prprios interesses:
the French experience would indicate that, in fact, during periods of political indecision the
grand corps do not really govern the country, they simply continue routine operations, maintain
the status quo, and protect their own interests (DIAMANT, 19681 apud ABERBACH;
PUTNAM; ROCKMAN, 1981, p. 16).

Por fim, a Image IV, a partir dos anos 1970, sugere que the last quarter of this century is
witnessing the virtual disappearance of the weberian distinction between the roles of politician
and bureaucrat, producing what we might label a pure hybrid (ABERBACH; PUTNAM;
ROCKMAN, 1981, p. 16). Os autores argumentam que estaria havendo um processo de
integrao entre poltica e administrao, de modo que passariam a ser demandadas, dos lderes
governamentais, competncias de articulao tanto para decises tcnicas como para decises
polticas e estratgicas. Assim, espera-se que sejam capazes de falar a lngua dos polticos e
tambm dos burocratas, devendo ser homens de dois mundos (ABERBACH; PUTNAM;
ROCKMAN, 1981).

Importante frisar que, embora os autores demonstrem a tendncia de politizao da burocracia


e de burocratizao da poltica, seu objetivo est em elucidar as diferenas entre os dois atores,
em termos de papis, trajetrias, crenas e valores. Seu estudo no pretendeu explorar o tipo
hbrido apontado, que, nos casos empricos, mostrou-se, inclusive, pouco representativo. Os
autores encontraram, na anlise dos ocupantes de cargos com nveis hierrquicos superiores,
maior predominncia das Imagens III e IV; as Imagens I e II foram mais correspondentes aos
nveis inferiores. Lembramos, ainda, que sua anlise se concentrou em apenas um ou dois nveis
de direo, mas no alcanou o dirigente mximo de cada organizao; os policymakers
entrevistados corresponderam aos cargos de Deputy Secretary e Under Secretary, no Reino
Unido, ou de Directeur Generale, na Frana, Holanda e Itlia, para citar alguns exemplos
(ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981).

Outros autores tambm orientaram suas anlises a partir da avaliao das categorias do poltico
e do burocrata, chegando a concluses semelhantes s de Aberbach, Rockman e Putnam (1981),
ou seja, a de que a realidade emprica demonstra a existncia de padres de interao
complementares e cada vez mais complexos e hbridos entre os tipos tradicionais2.
1
DIAMANT, Alfred. Tradition and Innovation in French Administration. Comparative Political Studies, July
1968, p. 255.
2
Alguns desses estudos so: CARBONI, Nadia. Changing relationships between politicians and bureaucrats in
contemporary democracies: an empirical analysis of the Italian experience. International Public Management
Review, vol. 11, issue 1, 2010; ABERBACH, J.D.; ROCKMAN, B.A. The past and future of political-
administrative relations: research from bureaucrats and politicians to in the web of politics and beyond.
International Journal of Public Administration, n. 29, p. 977-995, 2006; T HART, P.; WILLE, A. Ministers and
top officials in the Dutch core executive: living together, growing apart?. Public Administration, vol. 84, n. 1, p.
121-146, 2006; RICHARDS, D.; SMITH, M. Interpreting the world of political elites. Public Administration,
vol. 82, n. 4, p. 777-800, 2004; RHODES, R.A.; WELLER, P. The changing world of top officials, mandarins or
31

Abrucio e Loureiro (1998) representam autores que propem a ruptura dessa dicotomia
tradicional nas anlises sobre poltica e burocracia no Brasil e defendem perspectivas analticas
capazes de explorar as complementaridades e tenses presentes entre polticos e burocratas.
Para os autores, o problema dos estudos no Brasil estaria no fato de nossa literatura tratar
crescentemente de uma perspectiva de despolitizao da burocracia, tanto por entender que ela
deve ser neutra e isenta de questes polticas, como forma de no se afastar do interesse pblico,
quanto por defender que a concesso de autonomia burocracia em relao classe poltica
condio necessria para sua atuao eficiente. Loureiro, Abrucio e Rosa (1998), a partir de
estudo de caso no mbito do Ministrio da Fazenda, demonstram que o pertencimento carreira
pblica, quando associado a essa ideia de despolitizao, pode, em alguns casos, constituir
aspecto negativo para determinado profissional ascender a um cargo de direo: [...] pertencer
a uma carreira pode levar uma pessoa a inclinar-se demasiadamente para os interesses de sua
corporao e no ser suficientemente fiel autoridade poltica que o indicou. Para os autores,
a capacidade de transitar entre as dimenses da burocracia e da poltica so aspectos essenciais
para burocratas ascenderem ao alto escalo, espaos que demandam essa complementaridade
de funes: no entanto, aqueles que compatibilizam competncia tcnica e habilidades
polticas tm boas chances de se tornarem dirigentes (LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998).

Loureiro, Olivieri e Martes (2010, p. 74), da mesma forma, reconhecem o papel poltico
desempenhado pela burocracia, cujo poder vai depender eminentemente do respaldo ou da
delegao de algum ator poltico estratgico que sustentar sua posio como policymaker, o
que significa dizer que embora os burocratas tenham relevncia nas decises governamentais,
possuem dependncia institucional em relao autoridade poltica, ator em ltima instncia
responsvel pelas decises tomadas. Estudos como estes do nfase ao fortalecimento do papel
decisrio da burocracia em relao aos demais atores polticos e seus impactos sobre a ordem
democrtica no Brasil. Superam as abordagens baseadas na dicotomia clssica; porm,
aproximam-se mais das teorias sobre burocracia e cincia poltica, deixando de incorporar o
dirigente pblico como categoria especfica de anlise.

Uma nova categoria analtica

A anlise sobre os dirigentes pblicos constitui campo pouco delimitado pela literatura e por
suas aplicaes prticas (LONGO, 2006). Apesar do crescente reconhecimento acerca de sua
importncia para o desempenho das organizaes pblicas e dos processos de
institucionalizao de sistemas de alta direo em curso em diversos pases, so escassos os
estudos que identificam o dirigente pblico como categoria terica e objeto emprico especfico
de anlise, de modo que este debate permanece negligenciado na maior parte dos estudos da
cincia poltica e da gesto pblica sobre o funcionamento do aparelho do Estado (DE BONIS;
PACHECO, 2010).

Esta literatura emerge a partir da crise do Estado do Bem-Estar Social e da crescente demanda
da sociedade por um Estado mais eficiente e transparente, o que, segundo Longo (2003), trouxe
novos e mais complexos desafios aos polticos e burocratas, que j no so capazes de alcanar

valets?. Open University Press, Buckingham-Philadelphia, 2001; SVARA, J. The myth of the dichotomy:
complementarity of politics and administration in the past and future of public administration. Public
Administration Review, vol. 61, n. 2, p. 176-196, 2001; PETERS, B. G. Politicians and bureaucrats in the politics
of policy-making. In: LANE, J.E. (Eds.). Bureaucracy and public choice, London, Sage Publications, 1987.
32

os resultados desejados de forma satisfatria. Assim, o dirigente pblico entendido como pea
fundamental para o alcance de resultados no setor pblico, uma vez que sua atuao se
caracteriza como gerencial: ao mesmo tempo em que as transformaes recentes do Estado
trazem consigo novos desafios que exigem a figura de um manager, a este ator atribuda
importncia fundamental para o sucesso dessas reformas gerenciais.

O dirigente pblico pode ser definido, portanto, a partir de um ethos especfico de atuao,
orientado no para o cumprimento impessoal das regras como o burocrata weberiano , mas
segundo a racionalidade econmica, uso eficiente de recursos visando maximizao dos
resultados (LONGO, 2003) ou, segundo Moore (1995), para a criao de valor pblico3.
Diferentemente do burocrata tradicional, o dirigente pblico possui certa margem de
discricionariedade em sua atuao, que lhe permite converter propsitos e propostas polticas
em resultados concretos (DE BONIS; PACHECO, 2010; LONGO, 2007).

Alguns autores tm contribudo para uma melhor delimitao desse campo de pesquisa, em
geral, orientados a conferir uma definio analtica a esse grupo de atores, diferenciando-os dos
polticos e dos burocratas. No entanto, a prpria diversidade e complexidade das atividades de
direo contribuem para uma delimitao pouco precisa do conceito de dirigente pblico,
especialmente nos casos empricos, levando a confuses comuns entre dirigentes e gerentes
pblicos, j que sua atuao pode variar no apenas segundo o nvel hierrquico do cargo
ocupado, mas em relao natureza das atividades desempenhadas, ao nvel de autonomia
exercido, forma como responsabilizado, entre outros aspectos, fazendo com que ora o
dirigente se aproxime de uma atuao mais estratgica e mais prxima do nvel poltico, ora
mais operacional e mais prxima do nvel administrativo das organizaes.

No Quadro 1 abaixo, indicamos, sem pretender esgotar as definies existentes, os principais


atributos utilizados por alguns autores para definir o dirigente pblico. Estas definies nem
sempre so convergentes e partem de diferentes aspectos analticos, ora orientados pela
natureza da atuao do dirigente, ora baseados no perfil requerido para o exerccio de direo:

Autores Definio adotada para o dirigente pblico


- Categoria mais alta de gesto do servio pblico
LAFUENTE; - Exclui cargos prprios de indicaes polticas
MANNING; WATKINS - Com habilidades especficas de liderana estratgica
(2012, p. 2) - Capazes de gerenciar e coordenar dimenses polticas e operacionais na implementao das polticas
pblicas
- Responsveis por impulsionar reformas estruturais e inovadoras
JIMNEZ ASENSIO
- Dotados de competncias gerenciais, lealdade institucional e responsabilidade pela gesto
(2012)
- Servem ao poltico (quem detm a viso estratgica)
- Atuam no mbito de uma organizao burocrtica
- Responsveis por interpretar e implementar as decises polticas, mobilizando o apoio dos servidores
MARTNEZ PUN
pblicos profissionais
(2011, p. 47)
- Caractersticas de liderana, viso estratgica, negociadores com atores internos e externos, porta-vozes
dos resultados alcanados
- Ocupantes de cargos no alto escalo governamental
ARANTES et al
- Com responsabilidade significativa pelas polticas pblicas
(2010, p. 112)
- Oriundos ou no das carreiras do funcionalismo

3
No setor privado, a criao de valor pode referir-se tanto ao retorno financeiro dos investimentos dos acionistas
como aos produtos entregues pela organizao sociedade, gerando utilidade, satisfao, status, entre outros
valores. No setor pblico, a criao de valor refere-se, de modo similar, tanto ao atingimento dos objetivos da
organizao pblica, relacionados ao cumprimento dos objetivos polticos, como ao impacto gerado pelas polticas
pblicas, em termos quantitativos (ex.: nmero de cidados beneficiados) e qualitativos (quando os resultados
entregues geram impactos positivos para os cidados). No setor pblico, no entanto, a noo dos objetivos a serem
buscados menos clara, o valor a ser criado uma noo ambgua e a mensurao do alcance desse valor ainda
mais difcil (MOORE, M.; MOORE, G.; 2005, p. 17).
33

- Dirigem organizaes pblicas, procurando alinh-las s polticas de governo e mobilizando recursos


para maximizao dos resultados
- Capacidade de liderana, promoo de inovaes e gesto de mudanas, de comunicao efetiva e
KUPERUS; RODE
permanente dilogo com atores internos e externos, de gesto de recursos financeiros, humanos e de
(2008, p. 1)
processos, e de entregar resultados previamente acordados
- Ator poltico movido pelo ethos da racionalidade econmica
- Competncias gerenciais, capacidade de julgamento e responsividade ao poltico eleito
DE BONIS - Curto tempo de permanncia em determinada posio
(2008) - Seleo realizada por processos formais ou informais de avaliao de suas competncias e de sua
afinidade e lealdade
- Origem no setor pblico ou privado
- Gerenciam a interface poltico-administrativa das organizaes pblicas, o que requer empatia e
SHEPERD confiana, capacidades polticas e culturais
(2007, p. 4) - Gerenciam a organizao, garantindo que produza o resultado desejado, devendo atuar como managers
e no como burocratas
- Atuao profissional
- Conhecimento da realidade organizacional e do ambiente poltico em que atuam
MOREY JUAN - Contato com os burocratas, mas tambm com o nvel poltico
(2004) - Desenvolvem atividades como anlises de programas polticos, conectando-os com a realidade
administrativa da organizao, avaliando sua viabilidade e desenvolvendo aes que contribuam para
sua operacionalizao e implantao
- Cargos de direo imediatamente subordinados ao nvel poltico
CLAD
- Dirigem estruturas e processos pelos quais se implementam polticas pblicas e se produzem servios
(2003, p. 26)
pblicos
- Funcionrios de exclusiva confiana da autoridade poltica
- Desempenham cargos de chefia na direo de rgos pblicos ou de unidades administrativas destes
CHILE
rgos
(2003)
- Desempenham funes predominantemente de execuo de polticas pblicas e de proviso direta de
servios sociedade
LONGO - Ethos especfico de atuao, orientado pela racionalidade econmica e uso eficiente de recursos visando
(2003) maximizao dos resultados
- Respondem diretamente aos Ministros de Estado e sociedade
- Ocupam os cargos DAS 5 e 6 e equivalentes na estrutura da administrao pblica federal
PACHECO - Tm responsabilidade pelas polticas pblicas e pelo desempenho das organizaes pblicas
(2002b, p. 15) - Fazem parte da equipe de governo e assim, alm de responsveis pelos resultados da organizao que
dirigem, so corresponsveis pela implementao do programa de governo, e pelos resultados do
governo como um todo
- Capacidade de identificao com os objetivos globais e setoriais da organizao na qual desempenham
sua tarefa
ALIENDE
- Assessoramento e apoio classe poltica na tomada de decises e determinao das polticas pblicas
(1996)
- Atuao em quatro reas prioritrias: planejamento e formulao de estratgias; alocao de recursos;
direo e integrao de equipes e recursos humanos; e negociao e soluo de conflitos
Quadro 1 - Definies adotadas para o dirigente pblico.
Fonte: elaborao do autor, com base nas referncias indicadas.

Alguns autores avanam na construo dessas definies, oferecendo modelos analticos


orientados maior preciso na identificao dos dirigentes pblicos. Martnez Pun (2011)
prope uma definio baseada na diferenciao de trs espaos de direo:

1) Direo Poltica, quando o trabalho essencial de natureza poltica e no exige


conhecimentos tcnicos ou administrativos para o desempenho da funo, embora
sempre sejam recomendveis seriam funes desempenhadas por Secretrios de
Estado e Subsecretrios, por exemplo, postos de designao estritamente poltica;
2) Direo Poltico-Administrativa, quando o trabalho apresenta componentes poltico-
administrativos e administrativo-tcnicos e requer, consequentemente, um conjunto
de habilidades e atitudes de direo, mas tambm, e na mesma intensidade,
sensibilidade poltica para compreender os jogos de fora e de poder prprios de
toda ao social equivaleria a cargos de Diretores Gerais e Diretores Gerais
Adjuntos, ou equivalentes;
3) Direo Burocrtica, quando tem a funo de subsidiar os cargos superiores com
competncias de execuo de polticas pblicas, desenho de projetos ou avaliao
de polticas seria um tipo de funo desempenhada por diversos Diretores de rea
e cargos equivalentes.
34

Complementar ao modelo anterior, identificamos tambm as cinco dimenses de anlise


propostas por Longo (2007), que diferencia os espaos prprios de atuao do dirigente pblico
em relao esfera da poltica:

1) Matria, que trata do universo temtico com o qual a posio do dirigente lida, em
termos de contedo e tomada de deciso quanto menos politizada, mais
caracterstica do dirigente;
2) Papel, diz respeito ao nvel de politizao da funo a ser desempenhada: quanto mais
frequente o relacionamento com atores polticos, sindicatos, mdia e sociedade,
mais poltica e quanto menos, mais tcnica;
3) Produto Estabilidade, que se refere ao tipo de resultado esperado (output) do exerccio
da funo, em termos de consolidao institucional e de sua permanncia no tempo:
quanto mais estvel, mais profissional;
4) Produto Suscetibilidade de Padronizao, que considera, para espaos de direo
gerencial, a entrega de resultados de maior previsibilidade e a capacidade de
medio e de avaliao. Nesse sentido, o marco de responsabilizao dos dirigentes
pblicos diferencia-se dos demais atores, uma vez que o primeiro implica a
existncia de sistemas de planejamento e de controle baseados em resultados (em
oposio, atores polticos atuam em ambientes mais dinmicos e fluidos, com alta
dificuldade de mensurao e baixa previsibilidade, e com formas de controle e
responsabilizao definidas no em termos de resultados entregues, mas de
responsividade aos cidados que o elegeram);
5) Sistema de Gesto, que tratam da sofisticao das polticas, prticas e procedimentos
adotados para o alcance dos objetivos definidos para determinado cargo: quanto
menos aprimorado, mais poltico, e quanto mais aprimorado, mais prprio do
dirigente pblico.

A Figura 1 abaixo sintetiza o modelo apresentado:

Figura 1 - O espao diretivo profissional no mbito pblico: variveis de contingncia.


Fonte: Longo (2007, p. 187).

De Bonis (2008), por sua vez, prope um modelo semelhante e complementar ao de Longo
(2007), partindo das diferenas existentes entre o dirigente e o burocrata. So seis os atributos
mobilizados pelo autor, conforme Quadro 2 abaixo:
Varivel B
Varivel Burocrata Dirigente Pblico
Ethos Aplicao impessoal da regra Racionalidade econmica
Recurso de poder Conhecimento tcnico Competncia gerencial
Discricionariedade Baixa Mdia
Acesso posio Concurso pblico e progresso na carreira Indicao conforme laos pessoais e
competncias
Permanncia no cargo Longa Curta
Responsividade Baixa Mdia - Alta
Quadro 2 - Burocratas vs. dirigentes pblicos.
35

Fonte: De Bonis (2008, p. 31).

Moore (1995), por sua vez, sugere uma matriz baseada em competncias gerenciais e na
capacidade de o dirigente pblico mobiliz-las visando criao de valor pblico. De forma
complementar aos modelos anteriores, a proposta deste autor tambm situa o dirigente em
relao s esferas polticas e administrativas das organizaes pblicas. Tais competncias so:

1) Gesto Estratgica: capacidade de refletir estrategicamente, inovar e reformular para


que possa ser criado o mximo valor pblico;
2) Gesto do Entorno Poltico: capacidade de obter legitimidade poltica de seu entorno
poltico superiores, outros dirigentes, grupos de interesse, cidados, mdia, ou
seja, atores internos ou externos organizao , a fim de conseguir apoio e
recursos necessrios para que possa desenvolver sua estratgia;
3) Gesto Operacional: capacidade para conseguir que a organizao que dirige,
composta pelo conjunto de meios e recursos sob sua autoridade formal, atue com
foco nos objetivos e responsabilize-se pelos resultados.

Segundo Longo (2007), o dirigente pblico atuaria nestas trs esferas, porm com diferentes
intensidades conforme cada situao vivenciada, de modo que este modelo constitui referncia
analtica para o estudo de dirigentes ocupantes de diferentes posies institucionais, atuando
em diferentes contextos. Desse modo, estamos diante de um modelo analtico que permite
inmeras combinaes possveis entre as trs dimenses complementares de gesto do dirigente
pblico (indicado, na Figura 2 abaixo, pela letra D):

Figura 2 - Um modelo integral de direo pblica e suas variaes possveis.


Fonte: adaptado de Longo (2007, p. 172) e Pacheco (2011b).

Anlises empricas sobre o tema, portanto, podem partir destes diferentes modelos e,
principalmente, combin-los e esmia-los, buscando a melhor apreenso e compreenso dos
elementos que caracterizam os dirigentes pblicos atuantes nas estruturas governamentais.
Nosso objetivo neste trabalho no est em analisar os dirigentes pblicos em ao, atentando
para suas inmeras especificidades, como fizemos em anlise anterior (ALESSIO; PACHECO,
2013; ALESSIO, 2013), mas em buscar uma definio conceitual mais ampla que nos permita
identificar quem so os dirigentes pblicos da administrao pblica federal como um todo.
Para isso, apresentamos, a seguir, a definio adotada por esta tese.

Definindo o dirigente pblico

Retomando o conjunto de definies propostas pela literatura e os modelos analticos


apresentados, consideramos, para fins deste estudo, que dirigentes pblicos so:
36

Ocupantes, por tempo determinado, de cargos de direo de primeiro e segundo


nveis hierrquicos de organizaes pblicas dotadas de autonomia de gesto,
nomeados pela autoridade poltica a partir de processos de escolha orientados
aferio das competncias tcnicas e gerenciais requeridas para o desempenho da
funo, podendo ser oriundos ou no das carreiras pblicas, e devendo atuar
orientados execuo e implementao de polticas pblicas, proviso direta de
servios e entrega de valor pblico sociedade, prestando contas sobre o alcance
dos resultados previamente acordados.

Segundo a definio acima, dirigentes pblicos so, em primeiro lugar, os ocupantes de cargos
de direo. No Brasil, este conjunto de cargos possui natureza de livre provimento, sendo
caracterizados como cargos de exclusiva confiana da autoridade competente pela nomeao.
No podemos confundir cargos de direo com o conjunto de cargos em comisso e funes de
confiana existentes nas estruturas governamentais, j que tambm constituem posies sujeitas
discricionariedade da autoridade poltica. No correspondem a espaos prprios de atuao
dos dirigentes pblicos nem as posies de direo intermediria que a literatura denomina
de Direo Burocrtica (MARTINEZ PUN, 2011) , nem os cargos de assessoramento ou
aconselhamento que compem o conjunto dos cargos em comisso no pas. Estas distines
nem sempre so bem delimitadas pelas definies existentes e, menos ainda, quando o conceito
traduzido para os casos empricos.

Dirigentes pblicos ocupam cargos de primeiro e segundo nvel hierrquico nas organizaes
pblicas em que atuam, cargos denominados, em geral, de Presidente, Diretor-Presidente ou
Diretor-Executivo, para o primeiro nvel, e de Vice-Presidente ou Diretor, para o segundo nvel.
O segundo nvel pode corresponder tanto a posies de direo pertencentes estrutura central
do rgo ou aos cargos de direo de unidades descentralizadas do mesmo (cargos
denominados, em geral, de Superintendentes). Esta delimitao fundamental para diferenciar
o espao prprio do dirigente daquele ocupado pelos polticos eleitos e por seus subordinados
diretos cuja funo essencial est orientada ao aconselhamento poltico e definio e elaborao
da agenda governamental, como Ministros, Secretrios Executivos, Subsecretrios. Tambm
permite distinguir, com maior preciso, os espaos de direo intermediria, como de
Coordenadores, Gerentes e Chefes, orientados execuo das polticas pblicas.

Tambm constitui atributo fundamental para caracterizar a posio de direo como prpria de
um dirigente pblico a existncia de algum grau de autonomia de gesto, que garanta condies
mnimas atuao orientada mobilizao de recursos e entrega dos resultados definidos.
Em geral, as autonomias de gesto esto relacionadas s estruturas organizacionais
descentralizadas e correspondem delegao de competncias decisrias relacionadas gesto
oramentria e financeira, compras governamentais e gesto de pessoas.

Conforme demonstraremos neste trabalho, h diferentes estratgias de escolha para ocupantes


de cargos de direo no Brasil. As nicas estratgias que dialogam com a literatura sobre os
dirigentes pblicos, no entanto, so aquelas segundo as quais tais atores so escolhidos a partir
de processos orientados aferio das competncias tcnicas e gerenciais requeridas para o
desempenho da funo. Isto significa que um dos aspectos centrais do modelo de direo
pblica est na aferio das capacidades gerenciais do dirigente, incluindo seus conhecimentos
especficos e suas competncias mais amplas de gesto, tais como liderana, negociao,
37

relacionamento, entre outras extensamente apontadas no Quadro 1. Desde que dotados das
competncias previamente estabelecidas, os dirigentes podem ser oriundos ou no das
carreiras pblicas (insiders ou outsiders); nesse sentido, importante frisar que so as
competncias de gesto que orientam a escolha do dirigente, e no o pertencimento
determinada carreira pblica.

Por fim, o alinhamento entre o dirigente pblico nomeado e a autoridade poltica acerca dos
resultados a serem entregues, associado s condies institucionais do cargo orientadas a
monitorar, avaliar e prestar contas sobre estes resultados , representam fatores essenciais para
garantir a entrega de valor pblico. Portanto, alm da autonomia para gerenciar pessoas e
recursos, os dirigentes precisam acordar previamente com a autoridade poltica as diretrizes,
objetivos e metas especficos a serem alcanados. Tais objetivos devem estar relacionados,
predominantemente, a funes de execuo e implementao de polticas pblicas e de
proviso direta de servios sociedade. tambm fundamental que se estabelea o perodo de
tempo durante o qual essa contratualizao de resultados perdurar e por que meios os dirigentes
prestaro contas de sua atuao sociedade.

1.2 Sistemas de alta direo em perspectiva internacional

Segundo De Bonis e Pacheco (2010), a ateno crescente ao tema dos dirigentes pblicos
coincide com o movimento das reformas em curso em diversos pases nas ltimas duas dcadas,
tendo a busca por resultados como o foco das atenes, e ganha relevo em uma poca em que
o excessivo poder dos burocratas de carreira nas democracias avanadas posto em xeque em
nome da eficincia e da responsabilizao democrtica. Longo (2002) argumenta que a
incorporao dos managers marcada pela orientao produo de melhorias de eficincia,
funo que os sistemas tradicionais de servio civil, em geral, no conseguem exercer na
proporo requerida pela sociedade.

Diversos pases em todo o mundo vm reformando seus sistemas de servio civil, em muitos
casos, estabelecendo um conjunto de regras orientadas adoo de estratgias especficas e
diferenciadas de recrutamento, seleo, gesto e avaliao para este grupo distinto de
profissionais os dirigentes pblicos. Nesses casos, possvel distinguir a existncia de um
Senior Civil Service System (SCS) ou Sistema de Alta Direo Pblica (SADP)4, ou seja, um
conjunto de regras que orienta a atuao dos ocupantes do mais alto escalo governamental aos
resultados desejados pelo governo (OCDE, 2008; 2003). Longo e Rami (2008) defendem que
as reformas da alta direo, associadas ou no a uma reforma mais ampla do servio civil,
constituem a estratgia com melhores condies de transformar as administraes pblicas,
contribuindo para o fortalecimento das democracias contemporneas.

Assim, a literatura sobre os dirigentes pblicos orienta-se tanto pela perspectiva de cada
dirigente pblico como ator conforme apresentado na seo anterior , mas tambm busca
compreender os elementos que configuram os espaos prprios de direo. Nesta seo,
veremos alguns dos principais atributos constitutivos destes sistemas de alta direo,
demonstrando que, tanto nas democracias avanadas como nos pases da Amrica Latina, a
gesto por competncias vem se destacando como o elemento central das reformas em curso.
Alm disso, tambm crescente a nfase na adoo de regras especficas e distintas para a

4
H tambm outras denominaes, como: Senior Public Service (Holanda) ou Top Public Service (Estnia).
38

gesto dos dirigentes pblicos, em relao ao servio civil como um todo. Enquanto os pases
desenvolvidos, historicamente constitudos por burocracias consolidadas, vm buscando um
equilbrio ideal entre a adoo de flexibilidades na atuao de seus dirigentes para orientar sua
atuao aos resultados desejados, mas sem perder as vantagens e benefcios de uma perspectiva
de carreira, pases latino-americanos enfrentam um desafio distinto: ao mesmo tempo,
consolidar sua burocracia pblica e redefinir as estratgias orientadas composio de seus
espaos de direo, tradicionalmente ocupados segundo a livre discricionariedade poltica.

Atributos e convergncias das reformas em curso

As transformaes recentes dos sistemas de alta direo vm sendo analisadas principalmente


por organizaes multilaterais (BID, 2014; 2006; OCDE, 2009; 2008; 2003) que buscam, em
geral, identificar padres e tendncias entre os diferentes pases. Ora constituem estudos
especficos sobre a alta direo, ora partem de anlises mais amplas sobre as reformas do
servio civil como um todo; adotam mtodos de pesquisa comparada e perspectivas analticas
mais descritivas. So escassos os estudos respaldados por pesquisas empricas baseadas em
anlises aprofundadas dos sistemas de alta direo de cada pas, principalmente no mbito da
Amrica Latina e do Brasil, casos caracterizados com exceo do Chile pela baixa
institucionalizao de sistemas como esses: [...] pocos gobiernos de la regin han establecido
y sostenido polticas de fortalecimiento de la alta direccin, y pocos estudios abordan
sistemticamente esta problemtica (IACOVIELLO; LLANO; STRAZZA, 2012, p. 1).

Tais anlises costumam basear-se numa categorizao recorrentemente adotada pela


Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) para diferenciar os
sistemas de servio civil, segundo os modelos de carreira e de posio5. O primeiro,
representado pela experincia francesa, historicamente reservou postos do alto escalo
governamental para servidores de carreira, favorecendo a mobilidade vertical e a formao de
um grupo coeso em termos de valores e competncias, e impossibilitando ou restringindo a
entrada dos outsiders; este modelo, no incio das reformas dos anos 1990, deu pouca nfase
atuao voltada a resultados. J o sistema de posio ou de emprego, como o do Reino Unido,
a partir das reformas gerenciais, ao recrutar ocupantes para cargos de direo, passou a valorizar
tanto a entrada de profissionais internos como externos ao servio pblico, realizando concursos
abertos e competitivos, com seleo baseada no mrito, mas tambm nas competncias de
gesto. Sistemas de posio, em geral, adotam contratos de emprego flexveis, similares aos
praticados no setor privado; aos dirigentes pblicos no garantida a estabilidade, no havendo,
portanto, a previso de planos de carreira, nem de polticas de mobilidade entre diferentes
cargos ou organizaes, mas, por outro lado, valorizado o desempenho com base em
resultados (KUPERUS; RODE, 2008; OCDE; 2003).

A literatura orientada a estes modelos vem mostrando crescente tendncia de convergncia


entre suas caractersticas no mbito da alta direo pblica. Assim, sistemas de carreira tm
comeado a buscar candidatos de fora do governo, valorizando o mrito e, adicionalmente, as
competncias gerenciais dos candidatos, enquanto sistemas de posio vm buscando garantir
alguma continuidade para dirigentes outsiders, em estratgias que buscam equilibrar dimenses
de valorizao das carreiras, mas, ao mesmo tempo, incorporando o aspecto gerencial nos
processos de escolha e nas regras de atuao desses dirigentes. A principal tendncia neste

5
Originalmente propostos por Silberman (1993).
39

movimento de convergncia a incorporao, por grande nmero de pases, da definio de


perfis de direo baseados em competncias gerenciais e da adoo de instrumentos da gesto
por competncias como eixo central e norteador das demais polticas de gesto de pessoas
orientadas ao segmento da alta direo pblica, desde a seleo dos dirigentes at a sua
desvinculao.

O Quadro 3 abaixo sistematiza, a partir de trabalho desenvolvido pela OCDE (2003), os


principais aspectos de cada modelo e as mudanas que vm sendo sofridas por cada um deles:

Sistema de Carreira Sistema de Posio


- Recrutamento no incio da carreira a partir de um amplo
Caractersticas

grupo de servidores
- Candidatos recrutados para posies especficas a partir de um
- Etapas da carreira claramente definidas
amplo grupo de servidores ou do mercado
- Recrutamento, promoo e treinamento centralizados
- Sistema mais aberto, portanto, com um pool de candidatos maior
- Progresso gerenciada pela organizao
- Recrutamento, promoo e treinamento descentralizados
- Mecanismos de promoo sofisticados, com alta competio
- Mobilidade baixa
interna e baixssima ou inexistente competio externa
- Mobilidade valorizada

- Grupo de servidores coerente, que compartilha a mesma


- Maior possibilidade de escolha dos candidatos, inclusive de
Vantagens

cultura
profissionais com habilidades especficas
- Trabalho entre organizaes facilitado
- Maior competio, renovao cultural e adaptividade
- Mobilidade interna favorecida

- Pouca ou inexistente competio externa para as altas


Desvantagens

posies
- Riscos de nomeaes e promoes no considerarem o mrito
- Vis para habilidades generalistas
(nos casos em que no h critrios para as nomeaes)
- Risco de servidores ficarem isolados ou apticos em relao
- Falta de cultura comum
s inovaes mais amplas que se passam na sociedade
- Fraca mobilidade
- Dificuldade em relacionar performance a promoo e
- Possibilidade de alto turnover
pagamento (j que precisam lidar com a perspectiva da
carreira)
- Processos competitivos visam assegurar transparncia e mrito
das nomeaes
Tendncias

- Criao de talent pools


- Recentralizao da gesto dos SCSs (critrios gerais para
- Abertura de posies para competio externa
nomear, superviso dos processos de nomeaes, entre outros)
- Gesto ministerial por objetivos (carter de descentralizao)
- Reviso da promoo e mobilidade, para garantir trajetrias de
carreira aos que queiram permanecer no governo
- Iniciativas para promover mobilidade entre diferentes
organizaes e criao de cultura comum
Quadro 3 - Comparativo entre os sistemas de carreira e de posio.
Fonte: elaborao do autor, com base em OCDE (2003).

Kuperus e Rode (2008) buscam oferecer um modelo analtico complementar para a anlise dos
sistemas de alta direo, a partir da comparao realizada entre 27 pases membros da Unio
Europeia, incluindo a prpria Comisso Europeia. De acordo com este modelo, ilustrado no
Quadro 4 abaixo, os sistemas de alta direo podem ser analisados a partir de trs atributos:
gesto centralizada ou descentralizada dos dirigentes pblicos; existncia de condies
especiais para este segmento; e instituio formal ou reconhecimento social do status da alta
direo. Seriam cinco as categorias necessrias para agrupar os pases analisados:

S1) Sistema centralizado, quando os dirigentes so formalmente reconhecidos como um


grupo especfico e especial e so geridos por uma organizao centralizada;
S2) Sistema formal com condies especiais, quando os dirigentes so formalmente
reconhecidos como um grupo especfico e especial, mas no existe um rgo central
para suportar sua seleo e atuao;
S3) Sistema formal sem condies especiais, quando os dirigentes so entendidos como
um grupo especfico pela legislao, mas no existe um rgo centralizado para
promover sua gesto e, alm disso, no possuem condies especiais em relao ao
40

restante dos servidores pblicos, apenas a diferena de status do nvel hierrquico


do cargo;
S4) Sistema reconhecido com condies especiais, quando esse grupo no definido
formalmente como um grupo especial, mas possui status social e apresenta
condies especiais; e
S5) Sistema sem reconhecimento e sem condies especiais, quando no so formalmente
definidos e confundem-se com os demais servidores pblicos.

Sistema Formal Informal


S1. com uma organizao central: Holanda e
S4. Alemanha, ustria, Dinamarca, Eslovquia,
Reino Unido
Com condies especiais Eslovnia, Espanha, Estnia, Finlndia, Frana,
S2. sem uma organizao central: Blgica, Itlia,
Grcia, Irlanda, Letnia, Luxemburgo e Sucia
Malta, Polnia, Portugal e Romnia
Sem condies especiais S3. Bulgria, Chipre e Comisso Europeia S5. Repblica Tcheca, Hungria e Litunia
Quadro 4 - Classificao dos pases da Unio Europeia segundo tipologia de SCS.
Fonte: adaptado de Kuperus e Rode (2008, p. 8).

Tais condies especiais referem-se a regras diferenciadas, em relao aos demais servidores
pblicos, em polticas como recrutamento, seleo, benefcios e suporte institucional. Tais
condies objetivam permitir aos dirigentes que desempenhem suas competncias de gesto e
possam garantir um melhor resultado s organizaes. Importante ressaltar que as autoras
demonstram que, na grande maioria dos casos analisados (21 dos 27 pases), o segmento de
direo pblica recebe ateno especial, ou seja, possui um conjunto de condies ou polticas
que claramente os diferencia dos demais servidores pblicos.

As reformas recentes vm, portanto, reconfigurando esses espaos de modo a garantir que os
dirigentes pblicos atuem com maior flexibilidade e orientao a resultados, ao mesmo tempo
em que buscam valorizar os aspectos positivos caractersticos de um modelo de carreira, tais
como a cultura comum compartilhada entre os dirigentes e a possibilidade de aproveitar os
talentos nas diferentes organizaes do setor pblico, promovendo a mobilidade interna e
reduzindo problemas relacionados ao alto turnover, dilemas enfrentados pelos sistemas abertos.
Conforme Kuperus e Rode (2008) e OCDE (2003), tais dirigentes so geridos por instituies
e procedimentos prprios e especficos que visam conferir estabilidade e profissionalismo a
esse grupo, mas tambm pretendem conceder certas flexibilidades para que o alcance de
resultados seja possvel. A busca pelo equilbrio entre estabilidade e flexibilidade tm se
traduzido em um conjunto de estratgias que buscam, conforme demonstramos, mesclar os
elementos prprios dos sistemas de posio e de carreira e possuem, como aspecto central, a
dimenso das competncias gerenciais requeridas para o desempenho das funes de direo.
Esta tambm uma tendncia observada no apenas nas reformas empreendidas pelos pases
desenvolvidos como tambm nas experincias mais recentes da Amrica Latina, conforme
veremos a seguir.

Jimenez Asensio (20076, apud MARTNEZ PUN, 2011) oferece um modelo analtico
alternativo tipologia proposta pela OCDE. Ao invs de aprofundar sua anlise em relao aos
atributos constitutivos dos sistemas de alta direo, como Kuperus e Rode (2008), busca
diferenciar os modelos existentes segundo as estratgias adotadas para a ocupao dos espaos
de direo:

6
JIMNEZ ASENCIO, Rafael. La Funcin directiva en el sector pblico espaol: tendencias de futuro. En:
SNCHEZ MORN et al. (Coords.). La funcin pblica directiva en Francia, Italia y Espaa, INAP, Espaa.
2007.
41

1) Modelo Corporativo (fechado, de carreira ou burocrtico), quando a funo de direo


tem origem na prpria organizao, regulada estatutariamente, define regras de
ingresso baseadas no mrito acadmico, possui sistema altamente hierarquizado e
valoriza a carreira pblica;
2) Modelo de Politizao (ocupao pela poltica), quando qualquer pessoa pode ocupar
o cargo de direo, independentemente de suas capacidades ou procedncia; possui
como critrio de escolha a confiana poltica e possui discricionariedade absoluta,
ou seja, a vantagem da flexibilidade para nomear;
3) Modelo Gerencial (ou profissional), que apresenta como valores a eficcia e eficincia;
possui influncia do setor privado; requer conhecimentos e habilidades vinculados
funo de direo e valoriza a gesto por competncias; marcado pela
delegao do poder poltico para aquele que vai dirigir a organizao; a gesto
baseada em planos ou contratos definidos previamente.

O primeiro modelo, Corporativo, seria profissional, mas no de direo, enquanto o segundo,


Modelo de Politizao, seria de direo, mas no profissional. A caracterstica central que
define e distingue a esfera prpria do dirigente pblico, de direo profissional, est,
justamente, na estratgia de escolha baseada na aferio de suas competncias de gesto e no
no pertencimento carreira ou na discricionariedade absoluta da nomeao de modo que o
perfil do dirigente escolhido seja aquele que melhor atenda aos requisitos do cargo de direo.
Importante ressaltar que, enquanto o modelo de Kuperus e Rode (2008) parte da anlise das
democracias europeias, o modelo de Jimenez Asensio (2007, apud MARTNEZ PUN, 2011)
dialoga diretamente com o contexto da Amrica Latina, marcado pela alta discricionariedade
da nomeao de seus dirigentes.

Longo (2010, 2003), por sua vez, recomenda quatro principais reas de interveno para a
consolidao dos sistemas de alta direo. Estes aspectos sistematizam e representam, a nosso
ver, os principais elementos constitutivos desses sistemas e dialogam diretamente com as
definies conceituais do dirigente pblico:

1) discricionariedade de direo, caracterizada pela predominncia de estruturas


organizacionais descentralizadas, que permitem aos dirigentes maior
discricionariedade, com delimitao de responsabilidades polticas e gerenciais,
autonomia para a tomada de decises, e sistemas de planejamento, controle e
incentivos, com prmios e sanes, baseados em resultados;
2) regras formais de gesto de pessoas para cargos de direo, tais como garantias
jurdicas capazes de proteger os dirigentes da politizao e da arbitrariedade e
permitir que sua gesto seja realizada por meio de regras especficas e flexveis de
recrutamento, nomeao, carreira e remunerao;
3) definio das competncias gerenciais, entendidas como eixo central das aes de
recrutamento, seleo e avaliao de desempenho; e
4) incorporao da cultura de direo pblica, marcada pelo ethos da racionalidade
econmica e responsabilidade baseada em resultados, em oposio cultura
burocrtica.

Existem, ainda, inmeras diferenas entre os casos empricos e que implicam diretamente na
necessidade de construo de novos modelos analticos capazes de aferir, em maior ou menor
medida, suas mltiplas dimenses. Quando partimos dos modelos gerais para anlises mais
detalhadas sobre os diferentes elementos constitutivos dos sistemas de alta direo,
identificamos estudos orientados aos aspectos elencados no Quadro 5 abaixo:
42

Atributo Descrio
Gesto da alta direo Sistemas de gesto centralizados ou descentralizados
Formalmente institudo Sistemas formalizados, definidos em legislao especfica, ou reconhecidos por seu status de alta direo
Tratamento distinto Sistemas com regras distintas para o alto escalo ou regras comuns a todo o servio civil
Origem dos dirigentes Sistemas com selees abertas ou fechadas
Sistemas de recrutamento e seleo baseados na aferio de competncias gerenciais ou na combinao
Estratgia de escolha
entre competncias e deciso poltica
nfase em experincias anteriores e competncias gerenciais
Formao generalista ou especialista
Critrios de escolha
crescente a preocupao com a diversidade da seleo, de modo a permitir a entrada de minorias no alto
escalo (tanto em termos de perfis profissionais, como de gnero e etnia)
Dirigentes incumbidos de desempenhar exclusivamente responsabilidades gerenciais ou funes que
Natureza das atividades
combinam a atuao gerencial com o aconselhamento poltico
Uso de instrumentos de contratualizao de resultados e tentativas de associ-los a polticas de promoo
na carreira e/ou a mecanismos de premiao ou sano
Instrumentos de gesto
Adoo de instrumentos de avaliao e remunerao baseadas em pagamentos variveis segundo o
desempenho ou competio de condies com o setor privado
Mobilidade interna e externa, debate que marca o trade-off entre sistemas com alta mobilidade interna,
Mobilidade mas baixa atrao de profissionais do mercado, e sistemas com alta mobilidade externa, mas dificuldade
de manter os talentos no interior da administrao
Sistemas orientados por uma cultura interna coesa ou baseada em inovaes trazidas por profissionais
externos, mas com orientao a resultados
Cultura comum
Estratgias de treinamento e desenvolvimento com objetivos, em geral, relacionados ao desenvolvimento
das competncias gerenciais e construo de uma cultura comum entre os dirigentes
Quadro 5 - Atributos dos sistemas de alta direo.
Fonte: elaborao do autor, com base em Lafuente, Manning e Watkins (2012); Longo (2010; 2003); Peters (2010); Halligan (2010); Kuperus
e Rode (2008); Shepherd (2007); Jimenez Asensio (2007, apud MARTNEZ PUN, 2011); OCDE (2009; 2008; 2003).

Dentre todos os atributos que caracterizam os sistemas de alta direo e que so foco de anlise
dos interessados no tema, vem ganhando destaque, conforme j mencionamos, a nfase nas
competncias gerenciais, entendidas como eixo central das aes de recrutamento, seleo e
avaliao dos dirigentes pblicos e caracterstica essencial dos movimentos de convergncia
em curso em diversos pases. Segundo Longo,

Un descubrimiento trascendente ser que tales cualidades van ms all de los


conocimientos tcnicos especializados que se haban considerado tradicionalmente
como determinantes de la cualificacin profesional, para adentrarse en motivos,
rasgos de carcter, conceptos de uno mismo, actitudes o valores, destrezas y
capacidades cognoscitivas o de conducta. [...] Ello convierte a las competncias en un
eje central de los sistemas de gestin de las personas, tal como hoy se entienden y
practican en un nmero creciente de empresas y organizaciones de todo tipo
(LONGO, 2002, p. 5).

Nesse sentido, autores vm superando a viso de que a soluo burocrtica entendida como a
nomeao exclusiva de servidores de carreira para posies de direo a mais eficaz para o
funcionamento dos sistemas poltico-administrativos quando se trata da alta direo pblica.
Peters (2010) argumenta que o critrio burocrtico pode, inclusive, gerar ineficincia, mesmo
quando comparado com a nomeao poltica; para este autor, o modelo ideal de nomeao
requer combinar algum grau de disposio poltica e talento administrativo: thus, responsive
competence in some instances may be more important than neutral competence in assuring
that the tasks of government are accomplished well (PETERS, 2010, p. 83). Em outras
palavras, crescente a nfase na dimenso das competncias de gesto requeridas para o
exerccio da direo pblica nesses sistemas de alta direo, aspecto que tem se traduzido em
aes concretas no mbito das reformas gerenciais em curso nesses pases.

Para Longo (2002), a consolidao da direo pblica no depende apenas da existncia de um


conjunto de dirigentes competentes, mas de mecanismos capazes de recrut-los com base na
43

avaliao dessas competncias no sendo suficiente que sejam leais aos polticos e, ainda,
de promover sua atuao em um espao marcado por autonomia de direo, orientao a
resultados e criao de valor. Este seria um desafio central das administraes pblicas
contemporneas: el diseo institucional de nuestras administraciones pblicas tiene, en la
mayora de los casos, un largo camino por recorrer en esta direccin (LONGO, 2002, p. 11).
Alm disso, o autor defende que a proposio de um modelo de competncias de direo deve
ser precedida, necessariamente, da precisa delimitao do espao de direo, o que implica na
definio sobre o que se entende por dirigente pblico e sobre os resultados esperados de sua
atuao.

Redefinio dos espaos de direo: profissionalizao e flexibilidade

As reformas nos sistemas de alta direo pblica vm sendo observadas tanto nas democracias
avanadas, nas quais se desenvolveram slidas burocracias, como tambm em alguns pases de
sistemas burocrticos mais recentes ou incompletos. No primeiro grupo, composto pelos pases
membros Unio Europeia e da OCDE, mudanas vm sendo introduzidas a partir da adoo de
flexibilidades na gesto do alto escalo, buscando abrir a seleo para dirigentes no
pertencentes s carreiras pblicas, aumentar a competitividade das selees, conferir maior
mobilidade aos profissionais e orient-los ao desempenho. Nestes casos, a consolidao das
burocracias tradicionais acompanhada de estgios avanados de consolidao desses sistemas,
que caminham, agora, em direo a um movimento convergente de reviso e adaptao de
prticas e instrumentos que pretendem ser ainda mais eficientes e eficazes, a partir da
incorporao de flexibilidades de gesto que permitam manter ou redirecionar o foco de sua
atuao aos resultados (KUPERUS; RODE, 2008; OCDE, 2008; 2003). O princpio bsico
dessas reformas est em buscar o profissional certo para o lugar certo, ou seja, permitir a
melhor seleo e circulao de profissionais, inclusive entre a rea pblica e demais setores, de
modo a combinar o perfil profissional requerido por cada posio de direo com as qualidades,
experincias e competncias gerenciais de profissionais que buscam uma posio no alto
escalo do governo.

Na Amrica Latina, apesar do tmido avano na consolidao das estruturas burocrticas7, e das
recorrentes crticas s prticas de politizao na ocupao dos cargos de direo, tambm vm
sendo observados avanos no sentido de profissionalizao do alto escalo, em alguns casos
num contexto mais amplo de reformas que contempla toda a burocracia pblica; em outros, num
contexto de aes especficas orientadas a esse segmento. Apesar dos distintos graus de alcance
e contedo das reformas na regio, vm sendo observadas experincias orientadas adoo de
processos seletivos aperfeioados, baseados na identificao do perfil profissional desejado
segundo um conjunto de competncias gerenciais previamente estabelecidas. A principal marca

7
A anlise dos casos latino-americanos segundo as dimenses de mrito e capacidade institucional mensuradas
pelo BID (2014; 2006) identifica o Chile como o caso mais avanado da regio, por sua capacidade de implementar
prticas de inspirao gerencialista associadas a prticas de fortalecimento meritocrtico; o Brasil ocupou posio
de destaque na pesquisa de 2004, principalmente pela dimenso do mrito (relacionada, entre outros, realizao
de concursos pblicos de ingresso), mas foi considerado como um caso que, na dcada seguinte, pouco caminhou
no sentido de novos avanos; outros pases, como Colmbia, Mxico, Uruguai e Costa Rica, estariam em situao
intermediria, com positivos, mas limitados avanos; casos como Peru e Paraguai partiram de uma situao inicial
muito negativa, mas vm mostrando rpidas melhorias; h, por fim, pases que pouco evoluram, mantendo baixos
nveis de qualidade, como Bolvia e Equador.
44

dessas mudanas est nas estratgias orientadas ao rompimento das prticas tradicionais de
nomeao, marcadamente sujeitas alto grau de discricionariedade poltica (IACOVIELLO;
LLANO; STRAZZA, 2012, 2011; JIMNEZ ASENSIO, 2012; MARTNEZ PUN, 2011;
SALVADOR; RAMI, 2008; LAVANDEROS; SILVA DURN, 2008; LONGO, 2007).

Para ilustrar essa diferena fundamental entre os dois grupos de pases, vale citar como so
compreendidos os espaos de direo nos pases da Unio Europeia, nos quais a ideia de alto
dirigente pblico possui uma separao mais ntida entre cargos de direo e cargos de livre
provimento. Como regra geral, nmero muito pequeno de cargos de direo provido
exclusivamente por indicao poltica seriam posies correspondentes a cargos como
Secretrios Gerais, Secretrios de Estado e outros ; ainda assim, para esses casos, a nomeao
poltica, muitas vezes, apenas uma formalidade: it is also often the case that SCS are
appointed by government or a minister; however that does not imply that candidates are
politically appointed, as governmental approval is only a formality (KUPERUS; RODE, 2008,
p. 6). J para nveis de Diretores Gerais, que presidem organizaes, as nomeaes so
compreendidas dentro de critrios de mrito, em geral realizadas a partir das estruturas das
carreiras pblicas de cada pas, com algumas excees para determinadas posies que, com as
reformas gerenciais das ltimas dcadas, permitiram a entrada lateral dos outsiders.

Assim, enquanto os pases do primeiro grupo buscam flexibilizar a ocupao de espaos


tradicionalmente providos por seus corpos burocrticos consolidados, permitindo a entrada de
pessoas de fora do servio pblico, a Amrica Latina enfrenta um duplo desafio: profissionalizar
a ocupao dos cargos de direo, historicamente ocupados segundo a discricionariedade da
autoridade poltica, ao mesmo tempo em que empreende esforos para consolidar sua burocracia
pblica. Em relao ao primeiro aspecto, identificamos duas situaes diferentes: em alguns
casos, a discricionariedade poltica das nomeaes j combatida pelas legislaes vigentes h
dcadas, mas apenas recentemente tm sido adotadas iniciativas de profissionalizao desses
espaos (ex.: Colmbia e Peru); em outros casos, parte-se de uma situao inicial
completamente discricionria, para se implantar mecanismos profissionais de escolha para os
ocupantes de cargos de direo (ex.: Chile)8 (COLMBIA, 2015; PERU, 2015a; 2015b; 2013;
IACOVIELLO, 2014; STRAZZA, 2014; CORRALES ANGULO, 2013; SILVA DURN,
2011; JIMNEZ ASENSIO, 2012).

Enquanto no Brasil a categoria do dirigente pblico no est colocada e as estratgias orientadas


a limitar o espao poltico restringem-se ao fortalecimento da burocracia tradicional, na
Amrica Latina essa limitao vem sendo discutida como parte de uma estratgia muito mais
ampla de reforma do Estado e que incorpora a dimenso dos resultados e a importncia das
escolhas de dirigentes baseadas em suas competncias de gesto. No Peru e Colmbia, por
exemplo, existe previso legal para provimento de cargos de direo com base em critrios de
mrito, embora os cargos sejam historicamente ocupados segundo a discricionariedade da
direo poltica; estes pases vm implantando um conjunto de reformas orientadas a
transformar uma estrutura originalmente desenhada segundo o modelo burocrtico mas que
nunca funcionou dessa maneira em gerencial, estabelecendo um conjunto de competncias
gerenciais como aspectos orientadores da escolha de seus dirigentes. No Peru, as reformas
partiram de uma estratgia inicial e temporria para atrair bons gestores para o governo, capazes
de melhorar a execuo dos investimentos pblicos; em seguida, passaram a contemplar a

8
Agradecemos Mercedes Iacoviello pela precisa delimitao desta diferena que caracteriza os casos da Amrica
Latina.
45

remodelao de toda a estrutura de emprego do pas, buscando distinguir cargos de livre


provimento, cargos de direo e cargos permanentes.

O Chile representa um caso no qual, historicamente, tais posies sempre foram escolhidas
segundo critrios polticos, mas que, a partir de uma ampla reforma, inspirada pelas experincias
internacionais da Austrlia e Nova Zelndia, passaram a ser orientadas segundo uma lgica
gerencial. Uma diferena fundamental, ponto de partida destas experincias, est na distino
do espao poltico e do espao gerencial, segundo a natureza dos resultados, produtos e servios
que cada organizao entrega sociedade. Dado seu carter pioneiro e sua longevidade, o
sistema chileno merece destaque; constitui o nico pas da regio que possui um sistema
consolidado de seleo e gesto de dirigentes e que tem sido, por essa razo, o principal objeto
de estudo emprico sobre o tema (ALESSIO, 2013; ALESSIO, PACHECO, 2013; SILVA
DURN, 2011; IACOVIELLO; 2011; LONGO, 2009; COSTA; WAISSBLUTH, 2007; BAU
AEDO, 2005). Tal experincia representa uma importante mudana tanto das instituies como
da cultura poltica chilena, anteriormente marcada por um sistema desestruturado de carreira e
pelo uso poltico dos cargos pblicos.

Em linhas gerais, o Sistema de Alta Direccin Pblica chileno, implantado em 2003 e em


permanente processo de aperfeioamento, estabeleceu, a partir de um acordo poltico entre
governo e oposio que vem se sustentando ao longo de mais de uma dcada, uma sistemtica
integral para selecionar, gerenciar e avaliar seus dirigentes, entendidos como um grupo
especfico e distinto dos demais servidores. Os dirigentes so recrutados por concurso pblico
de ampla divulgao e concorrncia, realizados para cada posio especfica de direo. Para
cada cargo, e aps um longo e cuidadoso processo de anlise das candidaturas, um Conselho
composto por 5 membros, dos quais 2 representantes do governo e 2 representantes da oposio,
escolhidos pelo Presidente e aprovados por 2/3 do Congresso , entrega uma lista com at 4
nomes ao Presidente e aos Ministros para nomeao. um sistema que combina os elementos
da nomeao discricionria dos atores polticos com a aferio das competncias especficas de
gesto requeridas para o desempenho das funes de direo. O SADP j alcana mais de 90%
das organizaes pblicas do pas, representando um destacado avano na Amrica Latina.
Segundo o ex-Presidente Sebastin Piera: [el SADP] equilibra la seleccin por mrito con la
gobernabilidad democrtica [] Al mismo tiempo, el Sistema busca garantizar que la
administracin del Estado responda a los lineamientos del gobierno elegido por la ciudadana
(CHILE, 2003).

Desse modo, os avanos tm se dado de forma heterognea e desigual nos diversos pases. Na
Amrica Latina, a profissionalizao dos sistemas de alta direo enfrenta, como principal
resistncia, a reduo da possibilidade de livre nomeao por parte dos atores polticos, aspecto
reforado pela constatao de diversos autores sobre a predominncia de prticas de politizao
na regio (BID, 2014; LONGO; RAMI, 2008): A la complejidad tcnica de un sistema
directivo profesional se suma la resistencia que el sistema poltico suele mostrar hacia medidas
que, a la larga, disminuyen su influencia en la designacin de quienes tendrn a su cargo
funciones ejecutivas (BID, 2014, p. 79). Para Longo (2003), essa resistncia poltica no se
fundamenta, a partir do momento em que se reconhece que a atuao dos dirigentes pblicos,
como um grupo profissional, orienta-se a apoiar a direo poltica, ajudando-a a governar a
mquina pblica, ao invs de buscar ocupar os cargos polticos para a realizao de interesses
prprios: a institucionalizao dos cargos de direo no opo separada da poltica. Longe
de substitu-la, vem facilit-la, valoriz-la e potencializa o seu papel de comando nas
intervenes pblicas, muito alm da mera atribuio formal (LONGO, 2003, p. 29).
46

Delimitar quais so os espaos prprios de direo, a exemplo da experincia chilena e das


iniciativas em curso nas democracias avanadas, no tarefa simples. Para Longo (2003), essa
impreciso traz riscos apropriao da funo de direo pelos atores tradicionais, podendo ser
capturada tanto por interesses poltico-partidrios como por interesses corporativos, correndo o
risco de se burocratizar, tornando-se mera execuo de normas e procedimentos. Um problema
que agrava este risco consiste na prpria ausncia de iniciativas orientadas ao reconhecimento
e fortalecimento de uma direo pblica profissional, formalmente delimitada e regida por
regras prprias, como o caso do Brasil. Neste caso, ao contrrio, o que parece diferenciar esses
espaos, conforme demonstraremos no captulo seguinte, est na forma como se acede ao cargo
de direo, a partir da determinao da ocupao privativa de alguns cargos por servidores;
assim, o combate discricionariedade das nomeaes pautado pela defesa da nomeao de
servidores de carreira, e no pela diferenciao do espao prprio de direo segundo as
competncias gerenciais requeridas para o seu desempenho.

Considerando as inmeras possibilidades analticas sobre o tema da direo pblica profissional,


apresentadas nesta seo, daremos nfase, neste trabalho, ao seu aspecto central: a capacidade
de os sistemas de alta direo pblicos escolherem cada um de seus dirigentes segundo suas
competncias especficas de direo. Veremos de que modo o Brasil compreende seus espaos
de direo, apesar da ausncia de iniciativas mais amplas e integrais orientadas a este segmento.
Antes disso, apresentaremos, em mais detalhes, as abordagens predominantes na literatura
brasileira em relao a estes espaos, explorando suas lacunas e recomendando novas
perspectivas analticas para o avano das anlises sobre os dirigentes pblicos no pas.

1.3 Dirigentes no Brasil: legados e lacunas

O debate sobre os dirigentes pblicos no Brasil tem contornos pouco claros. Poucos autores
reconhecem o dirigente pblico como categoria analtica distinta, aspecto reforado pela
emergncia recente do tema. Alm disso, a prpria delimitao do que constitui o espao
prprio para o exerccio da direo pblica no est livre de questionamentos, e no raras vezes
confundido com espaos prprios da ao poltica ou da burocracia. A ttulo de exemplo,
citamos a definio de burocracia adotada pelo estudo de Loureiro, Olivieri e Martes (2010)
que busca discutir seu papel como ator poltico no mbito da estrutura do Estado e que, a nosso
ver, dependendo do espao de direo analisado, pode coincidir com o conceito de dirigente
pblico que adotamos. Sua definio prope que esses burocratas so: [...] ocupantes dos
cargos de alto escalo ou de direo [...]. Eles podem ser tanto funcionrios pblicos de carreira
(admitidos via concurso pblico) quanto profissionais de fora do setor pblico [...] que exercem
temporariamente atividades de direo nos rgos governamentais (LOUREIRO; OLIVIERI;
MARTES, 2010, p. 79).

Schneider (1994), tambm sem reconhecer a figura analtica do dirigente pblico, adota o
conceito do tcnico poltico, ator que se diferencia do poltico e do tcnico (e de uma quarta
categoria que o autor adota, os militares), dada sua capacidade de associar competncias
polticas sua formao tcnica. O autor define os tcnicos polticos como mediadores nos
processos de formulao das polticas, atuando na intermediao, negociao e formao de
coalizes:
47

Comunica-se nas duas lnguas. Os tcnicos polticos no so apenas intermedirios,


mas tambm empresrios no sentido clssico de Schumpeter. So empresrios
polticos e burocrticos. Combinam em novas formas o poder interno do Estado,
coalizes informais em torno de polticas e rgos e instrumentos estatais. E fazem as
coisas acontecerem (SCHNEIDER, 1994, p. 106).

Assim, ainda que o debate no Brasil nem sempre reconhea o dirigente pblico como categoria
especfica de anlise, partiremos dos estudos mais relevantes sobre poltica e burocracia que
tangenciam o espao prprio de direo no setor pblico, explorando as lacunas existentes nessa
literatura e recomendando abordagens alternativas orientadas ao desenvolvimento de estudos
sobre os dirigentes pblicos no Brasil.

Perspectivas analticas predominantes

Segundo Pacheco (2008b), o tema dos dirigentes pblicos no Brasil necessariamente marcado
pois dois legados: o primeiro, histrico, analisa as nomeaes polticas do ponto de vista das
estratgias patrimoniais, clientelistas ou poltico-partidrias, no contexto de um sistema
presidencialista e federativo marcado pelo multipartidarismo e pelas coalizes; o segundo,
analtico, marcado pela predominncia das abordagens weberianas, tratando, como esferas
distintas, poltica e administrao.

Em relao ao primeiro aspecto, sabemos que, no Brasil, os cargos de direo pblica, assim
como o conjunto dos demais cargos de livre provimento da estrutura de emprego pblico de
direo intermediria e de assessoramento , dificilmente abordados de forma distinta pelas
anlises existentes, so providos por livre nomeao, e esto sujeitos, portanto, livre
discricionariedade da autoridade poltica. Historicamente, essa caracterstica tem permitido seu
uso como mecanismo para acomodao de interesses polticos, inclusive conferindo dimenso
da poltica uma conotao negativa, que raras vezes distingue as caractersticas do exerccio da
poltica, aspecto fundamental do Estado democrtico, daquela derivada da politizao indevida
da mquina pblica (PACHECO, 2010b; 2002b). Essa a viso e tambm o interesse central
das pesquisas sobre as nomeaes polticas no pas que, em geral, discutem o uso dos cargos
de livre nomeao como moedas de troca do jogo poltico-partidrio.

Esses estudos partem das anlises sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro. Embora
partidariamente fraco, o Presidente e Chefe do Poder Executivo no Brasil constitucionalmente
forte, tendo sua disposio mecanismos como o oramento autorizativo, decretos com fora
de lei, leis de iniciativa exclusiva do Presidente, alm do prprio controle de nomeaes
tambm denominado de poder de caneta. Tais instrumentos de negociao poltica so
mobilizados tanto no cenrio nacional como tambm no mbito dos acordos regionais e
estaduais que caracterizam o federalismo brasileiro (FIGUEIREDO, 2011; LIMONGI;
FIGUEIREDO, 2005; ABRANCHES, 1988).

Quando propem discutir o poder de caneta do Executivo, esses estudos buscam compreender
as lgicas existentes entre as nomeaes discricionrias e suas conexes com os partidos
polticos, controlando variveis como a capacidade de influncia poltico-partidria em
diferentes reas de polticas pblicas (identificando que as reas econmicas so mais insuladas
do que sociais, por exemplo), diferentes naturezas dos cargos de livre provimento (sendo
aqueles ligados rea da regulao ou ordenadores de despesas os mais atrativos) ou buscando
48

apreender os critrios de nomeao adotados (como lealdade poltica, laos de confiana, redes
de relacionamento e competncia tcnica, sem alcanar, no entanto, a dimenso das
competncias gerenciais). Buscam, assim, esmiuar de que modo as diferentes estratgias do
jogo poltico-partidrio se traduzem no jogo das nomeaes, como estas se caracterizam em
termos de critrios adotados, perfis e trajetrias dos profissionais escolhidos, e como se d sua
distribuio nas estruturas organizacionais do Executivo (LOPEZ; PRAA, 2015; BORGES;
COELHO, 2015; LOPEZ; BULGARIN; BULGARIN, 2015; CAVALCANTI; LOTTA, 2015;
FREIRE, 2014; DARAJO, 2009).

Historicamente, essas prticas de nomeaes discricionrias tm sido associadas apropriao


da poltica por interesses privados e particularistas. Esse problema, encontrado no mbito dos
partidos polticos brasileiros, somado s disfunes em seu funcionamento (como
fragmentao, fraca identidade ideolgica e personalismo) e, ainda, predominncia de sua
atuao representativa pouco exercendo, portanto, funes governativas , os levaria a uma
baixa capacidade de representar os interesses da sociedade e de combater prticas de
patronagem e clientelismo, consentindo burocracia importante papel no processo decisrio
(LOUREIRO; OLIVIERI; MARTES, 2010; LENCIO RODRIGUES, 2002; CAMPELLO DE
SOUZA, 1976).

Desse modo, nossa literatura tambm marcada por um conjunto de estudos cujas anlises
esto centradas no papel decisrio da burocracia no mbito do Poder Executivo. Baseiam-se,
em sua grande maioria, nos perodos autoritrios do Estado brasileiro, deixando de incorporar
as transformaes mais recentes vivenciadas a partir do perodo de democratizao e, portanto,
pouco alcanando as iniciativas de reformas administrativas empreendidas pelo governo
federal, principalmente a partir de 1995. So, ainda, orientados pela ideia da separao clssica
entre poltica e burocracia, entendidas como esferas distintas, levando proposio de solues
tecnocrticas para os problemas encontrados na poltica a partir da defesa do insulamento de
corpos burocrticos especializados no interior das estruturas organizacionais (LOUREIRO;
OLIVIERI; MARTES, 2010; ABRUCIO; LOUREIRO, 1998; NUNES, 1997).

Alguns estudos, apesar de no reconhecer a figura do dirigente pblico como categoria distinta
de anlise, superam esses legados. Schneider (1994), por exemplo, demonstra os aspectos
positivos da ocupao de cargos no alto escalo9 do Executivo federal com reflexos para a
promoo da industrializao do pas no perodo do regime militar (1964-1985) e primeiro ano
do governo Sarney (1985). O autor analisa a alta circulao da burocracia no mbito das
empresas pblicas como forma de demonstrar a importncia das nomeaes, mais do que das
organizaes formais, como estratgia para distribuir os tipos sociais pela burocracia e
estruturar a relao de poder entre eles e, ainda, como estratgia que rompe vnculos
corporativos e permite que a burocracia atue com orientao aos resultados. Partindo desse
olhar terico, o autor prope uma classificao das nomeaes em trs tipos ideais, segundo
seis variveis, demonstradas no Quadro 6 abaixo. Estes tipos dificilmente so encontrados em
sua forma pura, mas podem ser usados de forma combinada: a maioria dos nomeadores prefere
uma variedade de tipos: gente de confiana para assessores mais prximos [...], gente mais
tcnica para os lados misteriosos das atividades do rgo e gente representativa quando o apoio
e coordenao externa so cruciais (SCHNEIDER, 1994, p. 129).

9
Seu estudo considera cargos do alto escalo governamental, incluindo Ministros, Presidentes de grandes empresas
estatais, Secretrios-Gerais dos Ministros, Diretores das grandes empresas, Chefes de departamento ministerial, e
Presidentes e Diretores de algumas empresas estatais menores.
49

Representativa Confiana Tcnica


Efeito usual da nomeao sobre:
Pluralismo Expande Limita Limita
Insulao Perfura (ou confirma) Confirma Confirma
Alianas Facilita Impede Depende
Incerteza Aumenta Reduz Reduz
Trocas Despersonaliza Personaliza Despersonaliza
Eficcia administrativa Prejudica Depende Melhora
Quadro 6 - Efeitos caractersticos das nomeaes representativas, de confiana e tcnicas.
Fonte: Schneider (1994, p. 128).

Geddes (1994) tambm supera a viso da ocupao estritamente poltica dos cargos de livre
provimento ao demonstrar o dilema enfrentados pelos polticos latino-americanos (Argentina,
Brasil, Chile, Colmbia, Peru e Venezuela) durante a montagem de suas equipes ministeriais
no perodo 1945-1993 (exceto perodo militar): negociar as nomeaes em troca de apoio
poltico no Congresso, abrindo mo de parte de seu controle sobre o aparato administrativo, ou
optar pela no negociao, correndo o risco de paralisia decisria, diante de um dilema de
sobrevivncia poltica imediata ou de defesa de interesses coletivos de longo prazo. O dilema
indica que os atores polticos se encontram permanentemente diante de escolhas dessa natureza,
revisando e combinando as estratgias conforme vo sendo alterados os contextos e objetivos
da ao poltica.

Nunes (1997) representa outra referncia fundamental na literatura brasileira. Preocupado em


analisar as relaes entre Estado e sociedade, e no especificamente os critrios de nomeaes
polticas, oferece um conjunto de 4 gramticas que podem ser mobilizadas para compreender
as diferentes lgicas de apropriao dos espaos de direo no setor pblico: a) clientelismo:
caso clssico de atendimento a demandas locais em troca de apoio poltico, baseado em trocas
materiais e de intermediao de interesses baseados em redes informais e no reguladas; b)
corporativismo: intermediao de interesses e controle do fluxo de recursos materiais atravs
da organizao formal da ao coletiva de grupos; c) insulamento burocrtico: ilhas de
racionalidade e de especializao tcnica; e d) universalismo de procedimentos:
estabelecimento de um domnio pblico regulado por normas gerais e impessoais, formalmente
vlidas para todos os indivduos e/ou grupos. As gramticas so tambm mobilizadas ao longo
do tempo como dinmicas complementares e no excludentes, embora as duas ltimas tenham
se originado como estratgias de combate ao clientelismo.

Apesar destes e de outros estudos que superam os legados histrico e analtico da literatura
sobre poltica e burocracia no Brasil, o debate no est pautado, em nenhum momento, pela
emergncia e consolidao de um sistema ou conjunto de regras que orientem a atuao de uma
direo pblica profissional, como se observa nos pases desenvolvidos e em alguns pases
latino-americanos. A implicao direta desta constatao que, no Brasil, so escassas as
anlises orientadas a compreender quais as competncias gerenciais e quais as estratgias de
escolha mais adequadas para se garantir que os cargos de direo sejam ocupados pelos
profissionais mais aptos ao desempenho das funes especficas de direo.

Para Pacheco (2008b, 2002b), nosso legado histrico (de tradio patrimonialista e clientelista),
somado estratgia tardia e inconclusa de constituio de uma burocracia nos moldes
weberianos, tem dado nfase ao concurso pblico como nica forma de acesso aos cargos
pblicos e como meio de purificao da administrao pblica, depositando na aferio de
critrios tcnicos e no pertencimento s carreiras pblicas os critrios desejveis para a
nomeao dos dirigentes pblicos. Em nenhum momento se discute o tema das competncias
especficas de direo.
50

Desse modo, a literatura no Brasil pouco avanou no sentido de dialogar com as discusses
mais recentes sobre os elementos prprios e especficos que constituem a direo pblica e que
superam a viso do policymaker ou do hbrido proposta por Aberbach, Putnam e Rockman
(1981). Conforme discutido, alguns estudos sequer avanaram na incorporao de anlises
orientadas a superar a dicotomia entre as dimenses da poltica e da administrao. Por essa
razo, recomendamos algumas abordagens alternativas que consideramos fundamentais para o
avano da literatura sobre os dirigentes pblicos no Brasil, apresentadas a seguir.

Abordagens alternativas para o estudo do tema no Brasil

O debate sobre os dirigentes pblicos no Brasil tem contornos pouco claros, j que so escassos
os estudos que reconhecem o dirigente como categoria distinta de anlise. Nesse sentido, um
importante aspecto a ser melhor trabalhado por estudos futuros sobre o tema diz respeito ao
recorte terico e metodolgico orientado a delimitar o espao prprio de direo pblica. Em
relao ao primeiro aspecto, propusemos, neste captulo, um conceito a ser mobilizado e
aprimorado por estudos futuros. J em relao ao recorte metodolgico, recomendamos a
anlise cuidadosa e especfica conforme o escopo do estudo, levando em considerao as
peculiaridades e nuances que caracterizam os distintos espaos que conformam as estruturas de
emprego no setor pblico. Esse recorte no pode estar dissociado, em nenhum momento, do
conceito terico adotado. Nesse sentido, a definio que mais se aproxima do debate recente no
Brasil aquela proposta por Pacheco (2002b), segundo a qual dirigente pblicos:

[...] respondem diretamente aos Ministros de Estado e sociedade; ocupam os cargos


DAS 5 e 6 e equivalentes, na estrutura da administrao pblica federal. Tm
responsabilidade pelas polticas pblicas e pelo desempenho das organizaes
pblicas; fazem parte da equipe de governo e assim, alm de responsveis pelos
resultados da organizao que dirigem, so corresponsveis pela implementao do
programa de governo, e pelos resultados do governo como um todo (PACHECO,
2002b, p. 15).

A autora chama a ateno para a importncia de se afinar essa anlise para cada nvel de DAS
cargo de Direo e Assessoramento Superior da estrutura de emprego federal, apresentados
no Quadro 7 da p. 62 , distinguindo direo de assessoramento e atentando para os diferentes
significados de cada DAS entre as organizaes federais.

DArajo (2009) tambm prope um recorte emprico para os dirigentes pblicos baseado no
nvel hierrquico dos cargos de direo existentes na estrutura do governo federal. A autora
considera como dirigentes os ocupantes de cargos DAS-5, DAS-6 e NES (Cargos de Direo e
Assessoramento Superiores e Cargos de Natureza Especial), os trs nveis hierrquicos mais
altos do conjunto de cargos da estrutura do Poder Executivo (excluindo agncias reguladoras e
instituies de ensino superior), mas deixa de diferenciar, no entanto, espaos prprios de
direo de cargos de assessoramento e, ainda, cargos de execuo e entrega de servios pblicos
de cargos de formulao e aconselhamento poltico direto aos Ministros. Outros estudos
propem recortes similares e defendem a diferenciao de uma categoria distinta de anlise
denominada de burocracia de mdio escalo, equivalente aos ocupantes de DAS-4 e DAS-5,
51

enquanto a burocracia de alto escalo corresponderia ao DAS-6 e NES (CAVALCANTI;


LOTTA, 2015; FREIRE, 2014).

Entendemos, no entanto, que estas definies so ainda pouco precisas e possuem capacidade
limitada de traduzir, dado o recorte metodolgico adotado, as diferentes configuraes e
complexidades que caracterizam a estrutura de cargos do governo federal e que seriam
necessrias para diferenciar dirigentes de burocratas (sejam estes de mdio escalo ou de nvel
de rua), e dirigentes de polticos. Em outras palavras, os estudos comparativos, ao denominar
como alto escalo os ocupantes de DAS-6 e NES e de mdio escalo os ocupantes de DAS-4 e
DAS-5, acabam agrupando grande nmero de unidades de anlise em conceitos muito
genricos, que podem oferecer uma viso descritiva em seu conjunto, mas possuem baixa
capacidade de explorar e explicar elementos distintivos dentro de cada um desses grupos de
cargos federais. Ocupantes de um DAS-4, por exemplo, podem exercer funes de assessoria
ou de coordenadoria no mbito dos ministrios casos que no configurariam a atuao de um
dirigente pblico; podem, ainda, exercer a direo de estruturas descentralizadas no mbito de
organizaes prestadoras de servio da administrao indireta casos que poderiam indicar o
exerccio prprio de direo, entre outros exemplos.

Argumentamos, portanto, que a delimitao terica e emprica do espao prprio de direo


um primeiro aspecto fundamental que merece ateno nas anlises sobre o tema dos dirigentes
pblicos e que est sujeita s especificidades prprias de cada um dos espaos que configuram
as estruturas organizacionais. Esse aspecto constitui um desafio analtico permanente, se
considerarmos o carter dinmico das organizaes e dos espaos de direo; por outro lado,
pode ser superado se houver clareza de alguns elementos constitutivos bsicos para se definir o
espao de direo e, ainda, quando for possvel a realizao de estudos empricos capazes de
aferir e distinguir, para as diferentes unidades de anlise, cada uma de suas especificidades.

Uma segunda lacuna est no foco central de algumas das anlises existentes que, ora buscando
compreender as implicaes das nomeaes no mbito do presidencialismo de coalizo, ora
buscando compreender o papel decisrio da burocracia nos processos de formulao e
implementao das polticas pblicas, direcionam sua ateno para aferir e descrever o perfil e
a trajetria dos profissionais nomeados, os critrios adotados para sua nomeao e suas
implicaes para o presidencialismo de coalizo ou para o fortalecimento da burocracia. So
pouco estudados os mecanismos institucionais por meio dos quais se parte de um momento
inicial em que um cargo de direo encontra-se vago at o momento final dessa nomeao,
passando pela anlise no apenas do critrio final adotado para determinada escolha, mas sim
de todos os procedimentos e etapas, formais ou informais, que configuram as escolhas a respeito
de cada nomeao. Propomos, portanto, diferenciar a etapa de nomeao, entendida como o ato
jurdico final que consolida a escolha realizada, da etapa de escolha dos dirigentes pblicos,
por entender que esta ltima necessariamente marcada por um conjunto de nuances pouco
exploradas pela literatura sobre o tema.

Conforme mencionamos, h estudos que reconhecem e demonstram que as nomeaes


polticas, marcadas pela discricionariedade que caracteriza o ato de nomeao para cargos de
livre provimento, no necessariamente deixaro de valorizar o conjunto de conhecimentos
tcnicos dos servidores nomeados para cargos comissionados, nem mesmo de considerar
aspectos adicionais como a importncia de sua rede de contatos e experincia anteriores no
mbito do setor pblico ou de outros setores (LOPEZ, 2015; CAVALCANTI; LOTTA; 2015;
FREIRE, 2014; DARAJO, 2009; PACHECO, 2008a, 2008b; OLIVIERI, 2007). No entanto,
embora sejam conhecidos alguns critrios ou padres de nomeao e como tais padres se
52

distribuem segundo diferentes variveis (rea de poltica pblica, importncia relativa do cargo
ocupado, entre outros), desconhecemos os mecanismos institucionais e o modo como operam
no mbito dessas escolhas.

A nosso ver, portanto, as anlises existentes desconsideram o papel e a relevncia de dois


atributos fundamentais nesses processos de nomeao: a existncia de um conjunto de
mecanismos institucionais de escolha que precedem a etapa da nomeao poltica e,
adicionalmente, a medida em que tais mecanismos so capazes de interferir ou moldar a deciso
poltica final. Alm disso, no esto orientadas dimenso das competncias de gesto dos
dirigentes pblicos, aspecto central dos modelos de direo pblica. Os estudos mencionados
buscam aferir sua trajetria e perfil, mas pouco exploram em que medida os critrios de
nomeao existentes dizem respeito s competncias gerenciais. Esse aspecto configura a
terceira abordagem alternativa que defendemos como fundamental e necessria para a
realizao de estudos sobre o tema da alta direo pblica, argumento j apresentado, desde
2002, por Pacheco:

No Brasil, na esfera federal, pouco se avanou com relao descentralizao,


flexibilizao e responsabilizao de dirigentes pela gesto de recursos humanos.
Ainda estamos longe da ideia de que managers can manage [...] Devemos avanar
numa viso mais clara dessa funo especfica do dirigente; [...] temos dirigentes com
competncias tcnicas. Essa situao nova, mas precisamos dar mais um passo: alm
das competncias tcnicas, fazer com que esses dirigentes tenham competncias
especficas de direo e sonhar com o regime de contrato de resultado com o dirigente
[...] (PACHECO, 2002c, p. 290).

Neste estudo, a discusso terica central sobre os dirigentes pblicos parte, portanto, da precisa
delimitao terica e metodolgica do tema e adota, como ponto de partida, a anlise do
conjunto de mecanismos institucionais existentes que levam escolha dos ocupantes de cargos
de alta direo no pas. Nosso estudo, no entanto, pouco dialogaria com a literatura sobre os
dirigentes pblicos se no estivesse orientado aos elementos constitutivos fundamentais do
espao de direo pblica, dentre eles, a capacidade de as escolhas aferirem e viabilizarem a
nomeao de dirigentes dotados de um conjunto mnimo de competncias de gesto requeridas
para o exerccio da funo.
53

CAPTULO 2 A direo pblica no Brasil: contornos imprecisos e avanos ausentes

No captulo anterior, afirmamos que so escassos os estudos sobre o dirigente pblico no Brasil.
Da mesma forma, so insuficientes as estratgias de reforma orientadas aos cargos de direo
no setor pblico brasileiro, tanto na esfera federal, como nos diversos Estados e Municpios,
especialmente do ponto de vista da implantao de iniciativas sistematizadas e integrais
orientadas institucionalizao de um modelo de direo pblica que alcance toda a estrutura
de emprego pblico do pas, a exemplo do mencionado caso chileno. Nesse sentido, reforamos
o argumento apontado por De Bonis e Pacheco (2010), segundo o qual o desafio que se coloca
para pesquisadores e reformadores da administrao pblica brasileira so: aos primeiros, o
estudo detalhado do tema a partir de pesquisas empricas; aos reformadores, o desafio da
institucionalizao da direo pblica e das ferramentas necessrias para o seu desenvolvimento
no pas.

As referncias mais recentes que abordam o tema da gesto de pessoas no setor pblico federal
mas no a esfera especfica de direo , segundo uma perspectiva estratgica que
compreende iniciativas de valorizao e fortalecimento das carreiras pblicas e introduz
princpios orientados flexibilizao de sua estruturao e atuao, esto contidas no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995a), marco da reforma gerencial no
pas, no incio dos anos 1990. Naquele momento, no entanto, o debate sobre os dirigentes
pblicos no estava presente nem na agenda das reformas nem nas anlises acadmicas10. Por
essa razo, analisaremos, neste captulo, os princpios gerais da reforma gerencial, enfatizando
os aspectos que tangenciam o debate sobre os dirigentes pblicos, em especial aqueles
relacionados ocupao dos espaos denominados DAS.

Em seguida, apresentaremos o sistema DAS, apontando como vem sendo historicamente


estruturado pelo governo federal e demonstrando a nfase que vem sendo dada sua ocupao
por servidores. Tambm demonstraremos algumas das iniciativas recentes do governo federal,
buscando argumentar que, embora apoiadas no discurso de valorizao dos servidores, esto
sustentadas em um conceito muito amplo de servidor que pouco dialoga com uma estratgia de
fortalecimento das carreiras federais; no incorporam a dimenso dos resultados proposta pela
reforma de 1995 e nem delimitam o espao especfico de direo. Por fim, buscaremos superar
as imprecises do debate recente, diferenciando os espaos prprios de direo do governo
federal.

2.1 Perspectivas da reforma gerencial

Nesta seo, apresentaremos, brevemente, os antecedentes da reforma gerencial, demonstrando


que as reformas de 1930 e 1967, apesar da orientao constituio e consolidao de uma
burocracia pblica no Brasil, tiveram alcances parciais e enfrentaram importantes retrocessos a
partir da Constituio de 1988. Veremos, ento, os principais elementos da reforma gerencial
de 1995, trazendo uma releitura daqueles que consideramos como as bases para a adoo de

10
O tema comea a ser discutido no Brasil a partir de 2002, ano em que organizado, por Regina Pacheco e
Francisco Longo, um painel para o VII Congresso Internacional do CLAD, em Lisboa, com o ttulo: No hay
cambio sin directivos: desarrollo de competencias de direccin para una nueva gestin pblica. Ver Longo (2002)
e Pacheco (2002b). Interessante lembrar, ainda, que mesmo a reforma chilena, pioneira e referncia na Amrica
Latina, teve incio apenas em 2003.
54

iniciativas voltadas ao segmento da direo pblica no Brasil, embora este tema no estivesse
presente na agenda poca. O que se propunha era a profissionalizao e fortalecimento dos
membros do ncleo estratgico do Estado a partir da reserva exclusiva de parte dos cargos do
sistema DAS para os altos administradores pblicos, em sua maioria provenientes das carreiras
pblicas. No se discutia, naquele momento, as competncias gerenciais requeridas nem os
mecanismos mais adequados para sua aferio.

Antecedentes da reforma de 1995

A reforma do Estado no Brasil, em geral, discutida a partir da perspectiva histrica das


principais reformas administrativas empreendidas pelo governo federal brasileiro. A primeira
reforma, denominada de burocrtica, teve incio a partir da dcada de 1930, e tem por marco a
criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938, durante o
governo de Getlio Vargas. Seu objetivo fundamental foi a instituio de um corpo burocrtico
de Estado, pautado pelo modelo da burocracia weberiana clssica. Esta reforma, no entanto, se
deu num contexto autoritrio, no qual as iniciativas burocrticas conviveram com a manuteno
das formas clientelistas e oligrquicas dos perodos anteriores e foram, ainda, marcadas mais
pela nfase a procedimentos e normas do que pelos princpios de mrito e universalismo,
caracterizando uma administrao ainda formal e patrimonial (ABRUCIO; PEDROTI; P,
2010; BRESSER PEREIRA; SPINK, 2006; NUNES, 1997; BRESSER PEREIRA, 1996).
Martins (199311, apud PACHECO, 2002b) ilustra a convivncia entre estas diferentes prticas:
para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras,
promoo baseada em critrios de mrito e salrios adequados. Para os nveis mdio e inferior,
a norma era a admisso por indicao clientelista [...]. Alm disso, a nfase hierarquia
funcional, impessoalidade e formalismo, estiveram acompanhados de [...] uma desconfiana
essencial nos administradores pblicos e nos cidados (BRASIL, 1995a, p. 20), deixando
pouca ou nenhuma margem para a discricionariedade dos servidores e dirigentes pblicos.

Durante o perodo do nacional desenvolvimentismo e do regime militar, temos, com a


publicao do Decreto-Lei n 200, de 1967, o marco da segunda grande reforma administrativa
do pas, que comea a inserir na administrao brasileira alguns princpios da administrao
gerencial, a partir de um movimento que passa a conferir maior autonomia de gesto
administrao indireta, como forma de superao da rigidez burocrtica introduzida pela
reforma anterior. Houve, neste perodo, um processo de descentralizao da execuo das
polticas pblicas, que atribuiu maior flexibilidade prestao de servios pelas autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, segundo uma orientao
altamente tecnicista, pautada em princpios de racionalidade tcnica. No entanto, essas reformas
conviveram com uma administrao direta arcaica, levando ao insulamento e fortalecimento de
uma tecnocracia em determinados rgos da administrao indireta, especialmente na rea
econmica, e resultaram, ainda, no fortalecimento de alianas entre essa tecnoburocracia
estatal, civil e militar, com a classe empresarial brasileira (ABRUCIO; PEDROTI; P, 2010;
BRESSER PEREIRA; SPINK; 2006; MEZZOMO KEINERT, 1994). Conforme Bresser
Pereira (1996), essa estratgia teria inviabilizado a construo, no Brasil, de uma burocracia
forte, nos moldes do modelo clssico proposto pela reforma anterior, pois, ao mesmo tempo em

11
MARTINS, Luciano. Reforma da administrao pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Cadernos
ENAP, n. 8. Braslia: ENAP, 1997. Este trabalho foi inicialmente escrito como background paper para o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID. 1993.
55

que flexibilizou a contratao sem concurso pblico para a administrao indireta, no adotou
estratgias de fortalecimento da burocracia estatal, deixando de realizar concursos e de
desenvolver carreiras para os altos administradores:

O ncleo estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs


de uma estratgia oportunista do regime militar, que, ao invs de se preocupar com a
formao de administradores pblicos de alto nvel selecionados atravs de concursos
pblicos, preferiu contratar os escales superiores atravs de empresas estatais
(BRESSER PEREIRA, 1996, p. 13).

Temos, desse modo, uma administrao que segue marcada pela combinao de estratgias
incompletas e desconexas, j que clientelismo e patrimonialismo seguem sendo adotados como
prticas que convivem com um conjunto de iniciativas pouco eficazes em fortalecer e, ao
mesmo tempo, conferir flexibilidades de atuao a burocracia estatal. Nesse sentido, as
iniciativas adotadas durante o perodo de redemocratizao, nos anos 1980, ao invs de superar
os problemas das duas reformas anteriores, promoveram um retrocesso s regras rgidas e
burocrticas dos anos 1930 e ficaram, ainda, cristalizadas na Carta Constitucional de 1988. Foi
instaurado um regime jurdico nico para servidores da administrao direta e indireta,
igualando as regras de pessoal das duas entidades, e introduzida a estabilidade rgida e a
exigncia de concursos pblicos de ingresso para todos os servidores; porm, ao mesmo tempo,
a nova regra conferiu privilgios incoerentes aos funcionrios, concedendo estabilidade e
aposentadoria integral para inmeros funcionrios celetistas da administrao indireta, que
passaram a ser considerados funcionrios estatutrios (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2006).
Para Bresser Pereira (1996), esse momento foi marcado pela tentativa de concluir a reforma
burocrtica clssica; porm, ao invs de valorizar as formas mais descentralizadas e flexveis
de administrao que permitiriam ao Estado atuar de modo mais eficiente, acabou por engess-
las.

Releitura da reforma: bases para a direo profissional

A reforma gerencial emerge na dcada seguinte, em 1995, tanto pela justificativa do ajuste
fiscal necessrio para superar a crise enfrentada pelo pas, como pela proposta de mudana
institucional do prprio Estado para responder aos desafios do mundo moderno e globalizado.
Tem como marcos a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), a
publicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995a) e a
promulgao da Emenda Constitucional n 19, de 1998. As propostas desse perodo orientaram-
se pelo paradigma da nova gesto pblica e propuseram um conjunto de iniciativas de cunho
gerencial orientadas por princpios como descentralizao administrativa controle de
resultados, competio administrada, controle social direto, concesso de autonomias de gesto,
definio clara de objetivos aferidos por indicadores definidos previamente, orientao para o
cidado, entre outros, baseados no pressuposto de que o reconhecimento das novas funes do
Estado exigiam novas competncias, novas estratgias administrativas e novas instituies
(BRESSER PEREIRA; SPINK, 2006).

Para Bresser Pereira, Ministro da Administrao e Reforma do Estado entre 1995 e 1998,
durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, a reforma gerencial buscou reorientar
o Estado, que passaria de um modelo fechado e corporativo, tecnocrtico, descolado,
56

autoritrio, insensvel e estranho a sociedade para um Estado mais aberto, prximo ao cidado
e cooperativo, atuando em conjunto e integrado com terceiro setor e organizao empresariais,
coproduzindo e garantindo servios e bem pblico (BRESSER PEREIRA, 1998). O conjunto
das medidas reformadoras buscou fortalecer o papel estratgico, regulador e fiscalizador do
Estado e, ao mesmo tempo, atribuir a entidades no-estatais o desempenho de atividades no
exclusivas, e a entidades privadas, a produo para o mercado. A proposta de fortalecimento
das funes de coordenao e regulao do Estado deu nfase a aes orientadas valorizao
das carreiras atuantes em seu ncleo estratgico, responsveis pelo desempenho das atividades
exclusivas, como formulao, controle e avaliao de polticas pblicas, que envolvem poder
de Estado e garantem as leis e as polticas (BRASIL, 1997). Este ncleo estratgico seria
formado [...] pelo Parlamento, pelos tribunais, pelo presidente ou primeiro-ministro, por seus
ministros e pela cpula dos servidores civis e, ainda, pelas [...] foras armadas, a polcia, a
agncia arrecadadora de impostos as funes tradicionais do Estado e tambm as agncias
reguladoras, as agncias de financiamento, fomento e controle dos servios sociais e da
seguridade social (BRESSER PEREIRA, 2006, p. 33).

Para Pacheco (2010a), o Plano Diretor assumiu uma dupla agenda: a de reforar a constituio
dos corpos burocrticos permanentes do Estado, essenciais ao fortalecimento do ncleo
estratgico, e ao mesmo tempo introduzir os princpios da administrao gerencial
(PACHECO, 2010a, p. 194). Embora ausente, nesta poca, o debate sobre os dirigentes
pblicos, j estava enraizada na proposta da reforma gerencial a ideia de que as recentes
transformaes sofridas pelos Estados modernos exigiam servios pblicos mais eficientes e
efetivos, e, principalmente, orientados aos cidados, atividades que j no poderiam ser
suficientemente atendidas pelo modelo da burocracia clssica. Bresser Pereira (2006) defendia
o fortalecimento da burocracia brasileira, at ento caracterizada pelas iniciativas reformistas
anteriores, inconclusas e contraditrias, ao mesmo tempo em que incorporava ao desenho da
reforma gerencial um conjunto de dimenses relacionadas atuao mais flexvel dessa
burocracia, com orientao aos resultados da ao pblica e s demandas dos cidados:

Uma estratgia essencial ao se reformar o aparelho do Estado reforar o ncleo


estratgico e fazer com que seja ocupado por servidores pblicos altamente
competentes, bem treinados e bem pagos; com servidores que entendam o ethos do
servio pblico como o dever de servir ao cidado. Nessa rea, a carreira e a
estabilidade devem ser asseguradas por lei, embora os termos carreira e
estabilidade devam ser entendidos de modo mais flexvel, se comparados com os
seus correspondentes na tradicional administrao burocrtica (BRESSER PEREIRA,
2006, p. 34).

Tambm previa, para o desempenho das atividades exclusivas de Estado, a figura das agncias
autnomas, entidades descentralizadas, e a figura das organizaes sociais, entidades no-
estatais, para o desempenho de atividades no exclusivas, como sade e educao. Para as
agncias e organizaes sociais, o elo de ligao com o ncleo estratgico estaria no contrato
de gesto. Este um segundo aspecto que dialoga diretamente com a literatura sobre os
dirigentes pblicos: a negociao de objetivos e resultados a serem entregues pelos dirigentes,
previamente estabelecidos nos contratos de gesto, e a concesso de autonomia de gesto para
tornar o alcance desses resultados possvel:

Uma agncia autnoma dever ter um dirigente nomeado pelo respectivo Ministro,
com o qual ser negociado o contrato de gesto. Uma vez estabelecidos os objetivos
57

e os indicadores de desempenho no apenas qualitativos mas tambm quantitativos, o


dirigente ter ampla liberdade para gerir o oramento global recebido; poder
administrar seus funcionrios com autonomia no que diz respeito a admisso,
demisso e pagamento; e poder realizar compras apenas obedecendo os princpios
gerais de licitao (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 19).

Outra dimenso importante, atributo essencial na definio dos dirigentes pblicos e dos
espaos de direo, trata da separao das esferas da formulao estratgica das polticas
pblicas e da sua implementao. Este aspecto tambm esteve fortemente presente na reforma
gerencial, que defendia a descentralizao da execuo das polticas pblicas, diretamente
associada concesso de maior autonomia aos administradores pblicos:

[...] a reforma gerencial busca tornar os servidores pblicos mais autnomos e mais
responsveis: mais autnomos com relao a normas rgidas e superviso direta, e
mais responsveis perante o ncleo estratgico do Estado e perante a sociedade. [...]
uma caracterstica central da reforma gerencial separar a formulao de polticas,
que permanece centralizada, da execuo, que descentralizada (BRESSER-
PEREIRA, 2008, p. 400).

Para que pudessem atuar descentralizadamente, os dirigentes deveriam ser controlados segundo
os resultados entregues. Por isso, segundo Bresser Pereira (2006a), mereceriam algum grau de
confiana, limitada, mas que permitisse a delegao de responsabilidades para que o gestor
pblico possa [pudesse] ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento
das metas prefixadas (BRESSER PEREIRA, 2006a, p. 30).

Conceitos como autonomia do dirigente, atuao orientada direo das organizaes


descentralizadas e celebrao de contratos de gesto com a entidade supervisora dialogam
diretamente com a literatura que, poucos anos depois, passou a distinguir o espao especfico
de direo pblica. Da mesma forma, a defesa de um modelo de carreira pblica fortalecida no
mbito do ncleo estratgico, regida segundo princpios mais flexveis, tambm estava
coerentemente alinhada proposta de um Estado gerencial. Entendemos, desse modo, que
embora no tenham sido desenhadas iniciativas de reformas orientadas ao segmento da direo
pblica poca, as bases para seu desenvolvimento j estavam lanadas, segundo um modelo
de gesto pblica de orientao gerencial que distinguia claramente o papel, as competncias e
configuraes institucionais mais adequadas para o desempenho das diferentes atividades
governamentais.

Administradores e carreiras flexveis

Em relao burocracia federal, de modo mais amplo, esforos significativos foram


empreendidos visando profissionalizao do servio pblico brasileiro: promoo de
concursos pblicos anuais, visando recomposio regular e permanente da fora de trabalho
federal; adequao de remunerao com base em parmetros do setor privado e incentivos ao
desempenho; reorganizao de carreiras e cargos em atribuies mais amplas e genricas;
implantao de programas de educao continuada permanente; entre outros, levando a
importantes avanos na renovao, formao e escolarizao da fora de trabalho federal e a
58

avanos mais abrangentes relacionados ao ajuste fiscal e ao incio de um conjunto de aes de


cunho gerencial (PACHECO, 2002a; BRASIL, 1995a).

Especificamente em relao aos dirigentes pblicos, a dimenso da reforma que mais se


aproxima do conceito recente est no que Bresser denominou de altos administradores
pblicos. A proposta de 1995 afirmava que a atuao no eixo estratgico do Estado exigiria
alta qualificao e capacitao gerencial, discernveis no perfil generalista e empreendedor dos
altos administradores pblicos (BRASIL, 1997, p. 12). Segundo Pacheco (2002a), as novas
funes do Estado exigiam um quadro enxuto e altamente qualificado de funcionrios,
movidos pelo compromisso com resultados, e no apenas pelo cumprimento de formalidades
legais ou obediente e acomodado com a perspectiva de estabilidade e aposentadoria integral
(PACHECO, 2002a, p. 80).

Dentre as diretrizes da nova poltica, estava previsto recrutar administradores que, alm do
perfil generalista, tivessem [...] alto nvel de conhecimentos (formao superior em nvel de
ps-graduao) e capacidade de aprendizado e versatilidade de insero profissional [...]
(BRASIL, 1997, p. 14). Apreendemos, destas citaes, que embora as competncias gerenciais
no estivessem explcitas e a figura do dirigente pblico no estivesse prevista como categoria
distinta, j estavam presentes as ideias de dotar a administrao federal de um conjunto de
profissionais comprometidos com resultados e, alm disso, dotados de determinadas
competncias, como: empreendedorismo, capacidade de aprendizado e versatilidade de
insero profissional, entendidas como requisitos fundamentais para sua atuao nos altos
cargos federais e, superando, portanto, a ideia de que o alto nvel de formao seria suficiente
para o desempenho de tais funes.

Essa viso especfica sobre as competncias gerenciais, no entanto, no foi explicitada na


reforma de 1995 e est ainda insuficientemente presente nos estudos e iniciativas em curso no
pas. Pacheco (2002b) demonstra que a administrao federal brasileira caracterizada por uma
maioria de dirigentes dotados de competncias tcnicas necessrias ao desempenho do cargo,
mas que, no entanto, encontram um dficit expressivo quando se trata de competncias
especficas de direo, essenciais profissionalizao do setor pblico. A essa deficincia,
soma-se a falta de mecanismos institucionais orientados a recrutar, selecionar, formar e avaliar
profissionais com a orientao aos resultados desejados.

Embora o Plano Diretor no tenha detalhado explicitamente os mecanismos de recrutamento


para esses administradores, tratou enfaticamente da proposta de valorizao das carreiras
pblicas e de sua modernizao a partir da ocupao dos cargos de Direo e Assessoramento
Superior (DAS) do governo federal, espaos de livre provimento que permitem, at hoje, o
recrutamento de servidores membros das carreiras pblicas e de candidatos externos ao servio
pblico, com uma pequena vantagem remuneratria para os primeiros12. Estes cargos foram

12 A proposta do MARE de reorganizao das carreiras federais partiu da prpria redefinio do conceito de
carreira, por entender que o conceito tradicional no era capaz de responder a contextos dinmicos e organizaes
pouco hierarquizadas. O novo conceito entende a carreira pblica como um conjunto de cargos regidos por regras
comuns de ingresso, promoo, lotao, mobilidade e remunerao, e pela delimitao de suas qualificaes e
habilidades, aplicado a um quadro permanente de Estado, que exerce atividades tpicas. Prope conciliar o carter
permanente da carreia com o ambiente dinmico do Estado pela definio de regras genricas e flexveis,
relacionadas definio de atribuies amplas que permitam sua atuao em qualquer rgo da administrao
pblica, e pelo aumento da capacidade de seus integrantes, dotados de perfis profissionais generalistas, com
capacidade de interlocuo com os diferentes stakeholders, sendo capazes de construir alianas estratgicas,
promover mudanas, gerenciar recursos financeiros, informacionais e humanos, avaliar polticas e monitorar as
organizaes responsveis pela prestao direta dos servios (BRASIL, 1997, p. 35).
59

identificados, poca, como uma possibilidade de adotar uma concepo mais moderna de
carreira j que permitiria, ao mesmo tempo, combinar estratgias de fortalecimento da
burocracia tradicional com os princpios mais modernos da administrao gerencial, buscando
conferir ampla mobilidade aos servidores, rpida ascenso para os mais talentosos (num modelo
de carreira em Y) e a seleo de perfis diferenciados:

Na verdade, os DASs, por permitirem a remunerao adequada de servidores pblicos


que perfazem 75% do total de portadores de DAS [...], constituem uma espcie de
carreira muito mais flexvel e orientada pelo mrito. Existe em Braslia um verdadeiro
mercado de DAS, atravs do qual ministros e altos administradores pblicos disputam,
com essa moeda, os melhores funcionrios brasileiros. Se for concretizado o plano,
ainda em elaborao, de reservar de forma crescente os DASs para servidores
pblicos, o sistema de DAS, que hoje j um fator importante para o funcionamento
da administrao pblica federal, transformar-se- em um instrumento estratgico da
administrao pblica gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 16).

A redefinio do conceito de carreira e a defesa de ocupao dos espaos de direo e


assessoramento por servidores, de modo mais especfico, foi traduzida, durante a reforma
gerencial, na seguinte proposta: os DAS inferiores (nveis 1 a 4) deveriam ocupados por
servidores de carreira, segundo a delimitao legal de percentuais mnimos para cada nvel, e
os DAS superiores (nveis 5 e 6), deveriam ser considerados como opo de carreira para
funcionrios, mas tambm postos de entrada para pessoas competentes externas ao servio
pblico (PACHECO, 2010a, p. 195). Para Bresser Pereira (1996), esta proposta combatia dois
mitos burocrticos existentes em Braslia: o mito das carreiras, j que as estruturas de carreira
defendidas por seus integrantes estavam longe de caracterizar-se segundo o conceito clssico
de carreira13; e o mito dos DAS, que eram entendidos como espaos ocupados por interesses
polticos ou por profissionais sem as competncias tcnicas requeridas, quando, na verdade,
poderiam constituir, para os servidores, uma verdadeira opo de carreira:

Nesse contexto, a defesa de um setor pblico profissionalizado pautou-se pela


argumentao em favor de carreiras estruturadas e de ingresso por concurso pblico,
contrapondo-se a meritocracia ao sistema de cargos de direo. [...] segundo tal viso,
os funcionrios ingressados por concursos deveriam constituir a futura elite do setor
pblico, por meio de reserva (exclusiva ou majoritria) de cargos de direo a
integrantes de carreiras inspirao do modelo francs (PACHECO, 2002b).

A proposta de 1995, desse modo, associou a ideia de valorizao da burocracia, entendida como
parceira fundamental para a implantao e sucesso das reformas gerenciais que se desenhavam,
possibilidade de ocupao dos cargos DAS por servidores pblicos. Embora estivessem
presentes os elementos da administrao gerencial na proposta de gesto das carreiras e tenha
sido atribudo ao sistema DAS um papel estratgico nesse sentido, essa perspectiva de

13
Para Bresser Pereira (2006), havia uma defesa orientada instituio de carreiras burocrticas no pas, mas no
se desenharam mecanismos que efetivamente estivessem orientados a um modelo de carreira clssico, no qual se
estabelece uma durao mdia de 30 anos, aps os quais o servidor ganharia cerca de 3 vezes mais do que o valor
inicial da carreira. Essa amplitude, quando no respeitada, leva um modelo que est longe de configurar uma
carreira, assemelhando-se a cargos. Para o autor, Schneider (1994) ilustra bem essa caracterstica, ao demonstrar
que, no Brasil, as carreiras so mais pessoais do que formais.
60

valorizao configurou-se mais em torno da discusso sobre a origem dos nomeados servidor
ou no servidor do que sobre as reformas necessrias para se alcanar um modelo de carreira
fortalecido e estratgico, com orientao a resultados. Para Gaetani (2002), a proposta de
reserva de cargos para carreiras tambm estava baseada na ideia de que a escolha ampla estaria
associada a prticas de uso poltico indevido desses espaos:

Ocorre que no Brasil o recurso ao recrutamento amplo tem uma arraigada tradio de
degenerar em prticas clientelistas e nepotistas (Martins e Nunes). A esta ao tem
correspondido uma reao controversa que consiste em ampliar a reserva de mercado
dos cargos de confiana para os ocupantes de quadros de carreiras, como se isto
proporcionasse uma resistncia a ingerncias polticas indevidas (GAETANI, 2002,
p. 277).

Os aspectos que apresentamos na seo anterior e que consideramos ponto de partida


fundamental para este modelo de carreira flexvel e orientada a resultados e, ainda, para a
introduo de reformas orientadas ao segmento da direo pblica profissional no Brasil, foram
perdendo fora com o passar do tempo. As propostas de 1995 no avanaram no sentido de
propor regras de gesto de pessoas especficas para os espaos de direo. Havia a defesa da
ocupao do sistema DAS por servidores, mas no se previu por meio de quais estratgias estes
espaos deveriam ser providos. No havia, ainda, a nfase na adoo de mecanismos de aferio
de competncias de gesto, muito menos a distino, para o conjunto dos cargos DAS, de quais
seriam as posies especficas de direo.

Segundo Pacheco (2011a), as medidas empreendidas pelo governo Lula (2003-2010)


reforaram a viso tradicional sobre o tema das nomeaes. Baseadas num discurso de
valorizao e profissionalizao dos servidores pblicos, deu nfase ideia de que os insiders
so melhores do que funcionrios externos ao servio pblico. Passadas mais de duas dcadas,
as propostas da reforma gerencial pouco evoluram no sentido de diferenciar estratgias
orientadas ao tema da alta direo pblica. Discurso e prtica tm se limitado defesa da reserva
de cargos para servidores, especialmente para os nveis de DAS inferiores (1 at 4), com
limitados avanos no sentido de incorporar noes de flexibilidade e orientao a resultados
gesto das carreiras pblicas, defendidas pela abordagem gerencial, e, menos ainda,
relacionados a proposies voltadas ao segmento de direo pblica.

2.2 Sistema DAS e cotas para servidores

O debate sobre as nomeaes no Brasil, em geral, adota como objeto emprico o conjunto dos
cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS) do governo federal. Nesta seo,
apresentaremos a origem deste sistema, analisando, a partir de uma perspectiva histrica, as
principais modificaes sofridas em relao aos critrios que condicionam o provimento destes
espaos, demonstrando que, h muitas dcadas no Brasil, temos reservado determinados cargos
DAS para servidores com base no argumento da valorizao ou profissionalizao do servio
pblico, mas que tal estratgia ainda se d de forma incompleta e alcana, apenas parcialmente,
os espaos de direo da estrutura federal.
61

Critrios para provimento dos cargos DAS

Os DAS foram criados pelo Decreto-Lei n 200, de 1967, no governo Castello Branco.
Conforme discutido anteriormente, este Decreto representa o marco da segunda reforma
administrativa do pas e teve destacado papel na promoo da descentralizao dos servios
pblicos, buscando tornar a administrao pblica mais eficiente. Nesse contexto, estabeleceu
um conjunto de regras orientadas a regulamentar o desempenho das funes de direo e
assessoramento no mbito do governo federal.

Este Decreto estabeleceu que o assessoramento superior da administrao civil seria integrado
por funes de direo e assessoramento, desempenhadas ou por titulares de cargos em
comisso ou por pessoal tcnico especializado. Tais funes foram caracterizadas como de alto
nvel de especificidade, complexidade e responsabilidade, de modo que seu provimento s
poderia recair em pessoas de comprovada idoneidade, cujas qualificaes, capacidade e
experincia especficas fossem examinadas, aferidas e certificadas por rgo prprio, na
forma definida em regulamento (BRASIL, 1969; 1967). Previu, ainda, que estes cargos
poderiam ser preenchidos por pessoas da administrao direta ou indireta ou, ainda, do setor
privado, desde que fossem aferidos os critrios anteriores. Para o pessoal tcnico especializado,
era prevista a condio de serem submetidos a contnuo treinamento e aperfeioamento, de
modo que fossem assegurados o conhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos
modernos de administrao (BRASIL, 1969; 1967). Temos, dessa forma, uma primeira
orientao normativa que j destacava a importncia de que tais espaos fossem ocupados por
profissionais dotados de capacidades mnimas para o desempenho de tais funes.

Pouco tempo depois, em 1970, no governo de Emlio G. Mdici, a Lei n 5.645 estabeleceu
diretrizes para a classificao dos rgos da administrao federal, distinguindo cargos de
provimento efetivo e cargos em comisso. Dentre os cargos em comisso, esta lei destacou os
cargos do grupo DAS, definidos como cargos de direo e assessoramento superiores da
administrao cujo provimento deva ser regido pelo critrio da confiana, segundo for
estabelecido em regulamento (BRASIL, 1970a). Em relao norma anterior, esta lei ps fim
aos critrios de qualificao, deixando ampla margem para as nomeaes, respaldadas pelo uso
da confiana como critrio nico de escolha.

Em 1972, o Decreto n 71.235 veio, novamente, regulamentar o funcionamento dos cargos


DAS. Estabeleceu que o Grupo DAS compreenderia cargos de provimento em comisso
orientados a desempenhar atividades de planejamento, orientao, coordenao e controle, no
mais alto nvel da hierarquia administrativa dos rgos da administrao federal direta e das
autarquias federais (BRASIL, 1972). Esta norma tambm reviu a forma de provimento dos
cargos DAS que, desde 1970, deveriam ser providos pelo critrio da confiana poltica. Com a
mudana, estes cargos passaram a ser providos mediante livre escolha do Presidente da
Repblica, dentre pessoas que satisfaam os requisitos gerais para investidura na funo pblica
e possuam qualificao e experincia administrativa (BRASIL, 1972). Para cargos de
assessoramento, seu provimento deveria recair, de modo similar, em pessoas que possuam
conhecimentos especializados inerentes s atribuies especficas do cargo (BRASIL, 1972),
por ato do Presidente da Repblica ou, no caso das autarquias federais, por ato de seu dirigente.

poca, os cargos DAS foram organizados em 4 nveis DAS-1 a DAS-4 e 2 categorias


direo e assessoramento. Alm disso, foi estabelecido, para cada nvel hierrquico, o tipo de
direo a ser exercido, em quais rgos e compreendendo que tipos de atividade. No entanto,
62

quando da revogao deste Decreto n 71.235 pelo de n 77.336, em 1976, deixou-se de prever
esse detalhamento. Nenhuma norma posterior voltou a legislar com este grau de detalhe sobre
as diferentes atribuies e responsabilidades dos ocupantes de cada nvel de DAS.

As mudanas de 1976, j no governo Ernesto Geisel, trouxeram outras alteraes: criou a


estrutura de 6 nveis de cargos, que permanece at os dias de hoje; diferenciou cargos prprios
da administrao direta e indireta sendo os primeiros estatutrios e os segundos regidos pela
legislao trabalhista ; e, por fim, quanto aos critrios para seu provimento, semelhana da
regra anterior, previu que somente poderia recair em pessoas que: alm de preencherem os
requisitos gerais para investidura em funo pblica, possuam comprovada experincia
administrativa, correspondente rea das atividades inerentes ao cargo ou funo e habilitao
legal (BRASIL, 1976).

No governo seguinte, em 1979, o Decreto-Lei n 1.660 trouxe a primeira previso de reserva


de cargos para servidores. Estabeleceu que os nveis DAS-1 e DAS-2 deveriam ser destinados
a servidores federais, da administrao direta ou autrquica, observado o limite mnimo de 50%
dos cargos no mbito de cada rgo ou entidade (BRASIL, 1979b). Em 1992, durante o governo
Fernando Collor, a Lei n 8.460 estabeleceu um conjunto de medidas de valorizao de
servidores civis e militares, tais como reajustes, gratificaes, entre outros; no mbito destas
mudanas, estendeu o limite de 50% para os DAS de nvel 3 (BRASIL, 1992).

Em 1994, Itamar Franco, por sua vez, estabeleceu 100% da ocupao dos DAS-1 a DAS-4 para
servidores de carreira, com a promulgao da Lei n 8.911. Esta lei distinguia: a) cargos de
natureza especial; b) cargos de assessoramento; c) cargos equivalentes aos dois nveis
hierrquicos mais elevados dos rgos e entidades; e d) cargos de direo e chefia, sendo estes
ltimos correspondentes aos nveis imediatamente inferiores em relao aos dois primeiros
nveis de direo. As funes de direo, chefia e assessoramento equivalentes aos itens b e
d mencionados , deveriam recair, exclusivamente, em servidor ocupante de cargo efetivo, da
administrao pblica federal, direta, autrquica e fundacional (BRASIL, 1994). Esta medida,
segundo Santos (2009), sequer entrou em vigor, devido a presses polticas, e foi revogada no
governo seguinte, em 1998. Dentre as medidas citadas nesta seo, cabe destacar que esta a
nica que previu alguma diferenciao entre os cargos comissionados do sistema DAS com
base na natureza e no nvel hierrquico do cargo.

Quase uma dcada depois, o Decreto n 4.567, de 1 de janeiro de 2003, primeiro dia do governo
Lula, novamente estabeleceu uma classificao para os cargos DAS, relacionando nveis e
nomenclaturas correspondentes a cada cargo, ilustrados no Quadro 7:
Direo Assessoramento
Secretrio de rgos finalsticos
DAS-6 Subsecretrios de rgos da Presidncia da Repblica Assessor Especial
Dirigentes de autarquias e fundaes
Chefe de Gabinete de Ministro de Estado
Diretor de Departamento
DAS-5 Consultor Jurdico Assessor Especial de Ministro de Estado
Secretrio de Controle Interno
Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao
Coordenador-Geral
DAS-4 Chefe de Gabinete de autarquias e fundaes Assessor
Chefe de Assessoria de Gabinete de Ministro de Estado
DAS-3 Coordenador Assessor Tcnico
DAS-2 Chefe de Diviso Assistente
DAS-1 Chefe de Seo Assistente Tcnico
Quadro 77 - Classificao dos cargos de Direo e Assessoramento Superior.
Fonte: BRASIL (2003b).
63

Nota: esta classificao no foi posteriormente republicada, de modo que representa, apesar da revogao da norma, a principal referncia para
compreender a hierarquia de cargos do sistema DAS. Se analisarmos os dados detalhados do governo federal (disponveis no SIORG ou no
Portal da Transparncia), encontraremos um nmero muito maior de denominaes para estes cargos.

Por fim, temos, em 2005, a publicao do Decreto n 5.497 estabelecendo que 75% dos DAS-
1, 2 e 3; e 50% dos DAS-4 devem ser ocupados exclusivamente por servidores de carreira
(BRASIL, 2005). Esta medida havia sido, segundo o Entrevistado 1 (2016), elaborada desde a
reforma gerencial de 1995, com a definio de cotas para servidores desde o DAS-1 at o DAS-
6, com percentuais decrescentes conforme aumentava o nvel do cargo; no entanto, a proposta
s teria sido publicada quase uma dcada depois, mas completamente distinta da proposta
original, tanto pela redefinio dos percentuais que j no alcanam os DAS-5 e 6 , como
pela ampliao do conceito de servidor, que discutiremos adiante.

O Quadro 8 abaixo sintetiza as medidas apresentadas, destacando seus aspectos mais


importantes, com nfase nos critrios para provimento dos cargos DAS14.

Referncia Destaque Critrios de provimento


DL 200/67
Comprovada idoneidade, qualificao, capacidade e
(em vigor, com alt. Criao do sistema DAS
experincia especfica previamente aferidas
posteriores)
Lei 5.645/70 Distino entre cargos efetivos e comissionados,
Confiana poltica
(em vigor) destacando os DAS
Estabelece atribuies para os DAS
D. 71.235/72 Requisitos gerais para investidura na funo pblica e
Organiza os DAS em 4 nveis e 2 categorias, com
(revogado) qualificao e experincia administrativa
competncias especficas para cada um
Organizao dos cargos DAS em 6 nveis e 2
categorias, deixando de prever competncias
D. 77.336/76 Requisitos gerais para investidura na funo pblica e
especficas para cada um
(revogado) qualificao e experincia administrativa
Diferenciao do regime jurdico dos DAS da
administrao direta e indireta
50% dos DAS-1 e DAS-2
DL 1.669/79 Exclusivos de servidores federais da administrao
Primeira previso de reserva de cargos para servidores
(em vigor) direta e autrquica
Limite calculado para cada rgo
Lei 8.460/92
Expandida a regra de reserva de cargos para servidores Extenso do limite de 50% para DAS-3
(em vigor)
Expandida a regra de reserva de cargos para servidores
Lei 8.911/94 - a medida no chegou a ser implantada por presses 100% dos cargos DAS-1 at DAS-4
(em vigor, com alt. polticas Exclusivos de servidores federais da administrao
posteriores) Diferenciou cargos polticos, cargos de direo, cargos direta, autrquica e fundacional
de assessoramento e cargos de direo intermediria
D. 4.567/03 nica previso que organiza os cargos segundo
No previstos
(revogado) nomenclaturas especficas para cada nvel e categoria
75% dos DAS-1, 2 e 3 e 50% dos DAS-4 Exclusivos
D. 5.497/05 Ampliao do conceito de servidor e flexibilizao da
para servidores
(em vigor) regra de clculo
Limite calculado para o conjunto de rgos e entidades
Quadro 8 - Histrico dos critrios para provimento dos cargos DAS.
Fonte: elaborao do autor, com base nas referncias indicadas.

Conforme demonstrado, o sistema DAS, criado em 1967, sofreu poucas modificaes em


termos de estrutura. Desde sua origem, constitui um sistema composto por cargos de livre
provimento, cujas funes devem ser destinadas s atividades de direo ou assessoramento.
Inicialmente composto por 4 nveis, passou a ter uma estrutura mais ampla, com 6 nveis, desde
1976. Quanto aos critrios para provimento destes espaos, vimos que a norma original foi a
mais criteriosa dentre todas as que a sucederam: estabeleceu requisitos orientados comprovada
idoneidade, qualificao, capacidade e experincia dos nomeados, que deveriam, inclusive, ser

14
Outros autores realizaram anlise histrica destes e de outros normativos relacionados ao sistema DAS, como
DArajo (2009). Seu objetivo, no entanto, foi avaliar o alcance do poder de nomeao presidencial para cargos
NES, DAS-6 e DAS-5. Nosso objetivo, diferentemente, buscou identificar os critrios especficos de provimento
destes espaos. Desse modo, nossa sistematizao partiu dos estudos existentes, mas foi complementada com a
anlise de cada normativo com nfase no aspecto de nosso interesse.
64

especficas e diretamente relacionadas ao desempenho da funo. Identificamos um destacado


retrocesso trs anos depois, quando tais critrios foram substitudos pela confiana poltica
previso que, inclusive, permanece at os dias de hoje. Entre 1972 e 1979, confiana poltica,
soma-se um conjunto mais genrico de critrios, relacionados experincia e qualificao
administrativa dos ocupantes de DAS.

Em 1979, identificamos a primeira previso de reserva destes espaos para servidores, com
regras mais rgidas do que as adotadas atualmente, j que os percentuais eram calculados no
mbito de cada rgo ou entidade e no no mbito de toda a administrao federal e o
conceito de servidor adotado tambm restringia o nmero de candidatos aptos a estas posies.
Desde ento, as alteraes sofridas pelo sistema DAS tm se limitado a este aspecto da reserva
de cargos para servidores, mas tem apresentado importantes incongruncias, conforme veremos
a seguir. Antes disso, importante destacar que todos estes avanos e retrocessos em relao
s regras de provimento dos cargos DAS apenas tangenciam o espao prprio de direo no
setor pblico. So estratgias que mantm os cargos de maior nvel hierrquico sujeitos ao livre
provimento e condicionam a ocupao de uma parte dos cargos de nveis hierrquicos
intermedirios a servidores.

Incongruncias do sistema

Conforme apresentado na seo anterior, parte do debate sobre a reserva de cargos para
servidores vem da prpria reforma gerencial, mas a abordagem da reforma estava orientada ao
fortalecimento do ncleo estratgico e das carreiras de Estado, a partir da redefinio do prprio
papel do Estado moderno e de um modelo mais flexvel de carreira. Dentre outros atributos,
uma das dimenses dessa atuao flexvel estava justamente na ocupao dos cargos de direo
do grupo DAS por servidores, segundo um modelo de atuao com orientao aos resultados e
aos cidados. Nos anos que se seguiram, pouca nfase foi dada dimenso da flexibilidade e
dos resultados; a interpretao dada proposta da ocupao dos cargos DAS por servidores
apoiou-se mais em sua dimenso burocrtica, baseada na ideia da reserva para servidores,
deixando de combinar os elementos prprios da administrao gerencial.

O problema dessa abordagem no est na reserva para servidores, mas em dois aspectos
principais: em primeiro lugar, na falta de distino entre espaos nos quais essa reserva de fato
constitua um instrumento efetivo no sentido de contribuir para a valorizao das carreiras
pblicas, associada a outras estratgias de recrutamento e seleo orientadas aferio de
conhecimentos e competncias especficas de assessoramento e de direo; o segundo aspecto
consiste nas incongruncias existentes entre o discurso do governo federal, de valorizao de
servidores, e as prticas adotadas. O decreto mais recente, de 2005, pouco contribui para o
objetivo a que se prope: promover a profissionalizao do servio pblico federal. Est
marcado por importantes contradies e imprecises.

A primeira delas est no prprio conceito de servidor, extremamente amplo, abrangendo


nmero maior de espaos pblicos do que aqueles contidos no sistema DAS enquanto o
primeiro est restrito administrao direta, s autarquias e s fundaes do Poder Executivo
federal, o conceito de servidor alcana, segundo Pacheco (2011a), mais de 10 milhes de
pessoas o que equivale a cinco vezes o nmero de servidores do Executivo federal:
65

Art. 2: [...] os servidores, ativos ou inativos, oriundos de rgo ou entidade de


qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou
emprego permanente no qual ingressou mediante concurso pblico ou, se em data
anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo
ordenamento da poca de ingresso. O disposto [...] aplica-se ao militar das Foras
Armadas, agregado ou inativo, e ao militar do Distrito Federal (BRASIL, 2005).

Importante notar que a primeira previso de reserva de cargos DAS para servidores, de 1979,
precede a proposta de reforma de 1995 e alcana os DAS de nveis 1 at 3, conforme indicado
no Quadro 8. Alm disso, diferentemente da medida posterior, de 2005, restringe o clculo
desse percentual aos respectivos rgos e entidades, e no ao conjunto de rgos e entidades de
toda a administrao pblica federal, o que significa que, alm da adoo de um conceito amplo
de servidor, o prprio universo dentro do qual esse servidor pode ser escolhido tambm muito
amplo. Um cargo de direo de nvel DAS-4, correspondente a um Coordenador de um Instituto
de Pesquisa, por exemplo, pode ser ocupado por qualquer um dos 10 milhes de servidores
contidos no conceito do Decreto n 5.497, no sendo exigido que tal servidor pertena, por
exemplo, carreira de Pesquisadores Cientficos e Tecnolgicos do governo federal, nem que
seja lotado no quadro de pessoal do Instituto de Pesquisa para o qual se busca um novo dirigente
este critrio de nomeao, portanto, no traz garantias de que este Pesquisador Cientfico ou
qualquer outro servidor deste Instituto de Pesquisa seja valorizado. Um conceito de servidor
to amplo e uma regra de aferio de percentuais igualmente ampla claramente no esto
orientados a fortalecer e valorizar as diferentes carreiras que compem as organizaes do
governo federal.

Em relao ocupao dos cargos DAS, as regras existentes pouco evoluram no sentido de
delimitar os critrios e mecanismos para sua ocupao. O Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto, a quem cabe a formulao e implantao da poltica de gesto de
pessoas do governo federal, tem atuao limitada nesse sentido. O referido Decreto n 5.497,
de 2005, atribui a este ministrio o papel de garantir que tais percentuais sejam cumpridos pelos
rgos e entidades federais. Cada rgo, antes de realizar a nomeao para os cargos DAS de
sua estrutura, deve consultar o ministrio. S podem ser nomeados no servidores quando os
percentuais reservados a servidores j tiverem sido obedecidos. Apenas em 2010, cinco anos
depois da publicao deste decreto, j no governo Dilma, o ministrio publicou a Instruo
Normativa n 2, dispondo sobre o controle de nomeao de no servidores de carreira para os
cargos DAS-1 at 4. A consulta representa um mero controle burocrtico e restringe-se
verificao de disponibilidade de vagas para no servidores.

Segundo DArajo (2009), os percentuais permaneciam abaixo dos limites estabelecidos


quando analisados em 2009, no governo Lula, para os nveis de DAS-1 a 3, levando, segundo
Pacheco (2011a) a uma prtica completamente distinta do discurso e do que foi estabelecido
legalmente. Dados recentes do BEP (2016), no entanto, indicam que esses limites esto sendo
cumpridos. Cargos DAS de nveis 1 a 6 possuem os seguintes percentuais de ocupao por
servidor: 78% para os 3 primeiros nveis; 74% para DAS-4; 73% para DAS-5 e 61% para DAS-
6. O alcance dos limites, no entanto, est relacionado mudana da metodologia empregada
pelo governo federal a partir de 2013, quando o clculo do limite passou a basear-se no mesmo
conceito amplo de servidor estabelecido no decreto de 2005. O controle, portanto, alm de ser
meramente formal, afrouxou as regras de ocupao para alcanar os limites pretendidos.
66

Outro argumento que vai de encontro ao debate da profissionalizao do servio pblico est
no levantamento do histrico dos dados federais, que indicam o crescimento dos cargos de DAS
em ritmo mais acelerado do que o conjunto dos servidores federais no perodo 1997-2015: o
total de cargos DAS, que hoje soma 19.364, chegou ao patamar de 22.926 no final do primeiro
governo Dilma, em 2014, representando um aumento de 30% em relao ao patamar de 1997,
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso ano em que tem incio a publicao destes
dados pelo BEP. Para os nveis DAS-5 e DAS-6, temos 1.130 cargos atualmente; o maior
patamar destes dois nveis representou 1.309 cargos em 2014, 87% maior do que o total de
cargos contabilizados em 1997 (BEP, 2016). Ao mesmo tempo, o nmero de servidores do
Poder Executivo federal, ativos e inativos, civis e militares, passou de 1,7 milhes em 1997
para 2 milhes em 2015 ltimo dado disponvel , representando um aumento de 16% (BEP,
2016).

A Tabela 1 abaixo mostra o crescimento para os cargos DAS no perodo 1997-2015, indicando,
para a srie histrica, os valores mximos e mnimos alcanados. Conforme demonstrado, os
valores mximos so alcanados ao final do primeiro governo Dilma, em 2014. Os aumentos
percentuais, para cada nvel de DAS, comparando os maiores nveis da srie histrica com o
valor inicial de 1997, foram: 7,4% para DAS-1; 5,7% para DAS-2; 78,7% para DAS-3; 114%
para DAS-4; 94,7% para DAS-5 e 62% para DAS-6.

Tabela 1 - Quantitativo de cargos DAS, por nvel, de 1997 a 2015.


8.000
7.310
7.000 6.808 6.999
6.283
6.000 5.946 5.972
5.681
5.000 4.401
4.658
4.000 3.623 4.125
3.449
3.000 2.462
2.000 1.689
1.098 1.041
1.000 564
136 221 209
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Fonte: elaborao do autor, com base em BEP (2016).


Nota: a tabela indica, para cada nvel de DAS, os valores iniciais, finais, mnimos e mximos da srie histrica.

Por fim, tambm importante mencionar a dimenso da remunerao dos ocupantes dos cargos
DAS, muitas vezes utilizados como estratgia para complementao salarial dos servidores
(PACHECO, 2008a). Quando originrios das carreiras federais, optam pelo recebimento de seu
salrio de origem, ao qual somado um percentual referente ao valor correspondente a cada
DAS. Segundo Pacheco (2011a), o Ministro Bresser Pereira estabeleceu, por meio da Lei n
9.030, de 1995, que esse percentual seria de 25% para servidores, como forma de valorizar a
ocupao destes cargos por membros das carreiras federais (BRASIL, 1995a); este percentual,
no entanto, tinha por objetivo adotar uma diferena pouco expressiva em relao aos outsiders,
j que tambm pretendia atrair profissionais externos para a administrao pblica federal. Ao
final do governo Fernando Henrique Cardoso, no entanto, este percentual foi elevado para 40%
e representa, desde 2009, 60% (Lei n 11.526, de 2007). Assim, um ocupante de DAS 6, se
servidor segundo o conceito amplo apresentado , recebe uma remunerao mdia
equivalente a 22,8 mil reais mensais, enquanto um outsider recebe, para a mesma posio, uma
remunerao mdia de 14,6 mil reais (BEP, 2016), uma diferena de 56%. Dessa forma, o
67

sistema DAS segue reforando a ideia da valorizao de servidor e tem se tornado cada vez
menos atrativo para os outsiders.

A estas incongruncias, somam-se outras discusses e iniciativas recentes que pouco


contribuem para o avano do tema das nomeaes, especialmente por no distinguirem os
cargos de direo. Vejamos, ento, quais so e quais os problemas existentes.

2.3 Iniciativas em curso: desvirtuamento das carreias flexveis e ausncia de propostas


orientadas a um modelo de direo pblica

O objetivo desta seo demonstrar que as vises em curso no pas so ainda pouco precisas a
respeito do tema da alta direo pblica, oferecendo um grande desafio em superar os atuais
contornos do debate, que distorce as anlises, impede avanos e no traz incentivos para adoo
de inovaes orientadas adoo de estratgias de escolha especficas para os dirigentes
pblicos brasileiros.

Em linhas gerais, so dois os principais aspectos a serem ressaltados: a falta de distino entre
espaos de direo e espaos de livre provimento e o reforo constante da proposta de ocupao
dos cargos em comisso por servidores. Demonstraremos tais argumentos a partir da
apresentao de trs tpicos: a Carta Constitucional, ponto de partida para todas as iniciativas
relacionadas ao tema dos cargos comissionados; a recente reestruturao administrativa
empreendida pelo governo Michel Temer, a partir da substituio dos cargos DAS por funes
de provimento exclusivo de servidores; e, por fim, algumas propostas legislativas, destacando
suas perspectivas em relao a esse tema.

Elementos jurdicos: o artigo 37 da CF

O texto constitucional brasileiro, em seu artigo 37, dispe sobre a organizao da administrao
pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Prev que:

II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em


concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao
(BRASIL, 1988).

A importncia deste inciso est na diferenciao entre dois importantes institutos: o cargo ou
emprego pblico efetivo, cuja investidura depende de aprovao prvia em concurso pblico, e
o cargo comissionado, cuja natureza de livre nomeao e exonerao. Tem origem na
Constituio a distino entre cargos efetivos e comissionados, mas esta Carta deixou de
distinguir espaos especficos de direo pblica, a exemplo de alguns casos internacionais
como o Chile. Da mesma forma, iniciativas e normas relacionadas ao tema, a exemplo do
histrico apresentado em relao ao sistema DAS na seo anterior, no delimitam com
preciso tais espaos. Cargos de direo no Brasil so recorrentemente tratados como cargos
em comisso, sem distino.
68

No inciso V, a CF diferencia as funes de confiana15, exclusivas de servidores efetivos, dos


cargos comissionados; esclarece que funes e cargos comissionados so espaos orientados
ao desempenho de atividades de direo, chefia ou assessoramento; e passa a estabelecer que,
mesmo nos cargos comissionados de livre nomeao e exonerao , devem ser previstos
casos, condies e percentuais mnimos em que sero ocupados por servidores:

V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de


cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira
nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s
atribuies de direo, chefia e assessoramento (BRASIL, 1988).

A previso constitucional da nomeao de servidores para cargos em comisso no constitui


inovao da Emenda Constitucional de 1998. O texto anterior, de 1988, j previa que tanto os
cargos em comisso como as funes de confiana, apesar do carter de livre provimento,
deveriam ser exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira
tcnica ou profissional, nos casos e condies previstos em lei. Este texto constitucional de
1988 posterior ao Decreto-Lei n 1.669, de 1979, que mencionamos anteriormente, e que
constitui a primeira previso de reserva de cargos para servidores no mbito do sistema DAS.
Supomos, portanto, que o texto constitucional possa ter sido motivado por esta iniciativa
anterior, pautada pela ideia de que determinados espaos de livre provimento devem ser
ocupados por servidores pblicos.

Conforme veremos a seguir, a respeito das propostas legislativas elaboradas em relao ao tema
dos cargos comissionados, e conforme demonstraremos no Captulo 4, desta previso
constitucional decorre a maioria dos argumentos orientados ao aperfeioamento do modelo de
ocupao dos cargos comissionados e funes de confiana no setor pblico brasileiro. Embora
a Constituio estabelea que normas complementares devam legislar sobre casos, condies e
percentuais mnimos em que devero ser ocupados por servidores, medidas e debates a respeito
dos cargos em comisso tm dado mais nfase dimenso do quantitativo destes espaos ou
apresentado conceitos alternativos para o que deve ser considerado servidor, ora estabelecendo,
como regra, a nomeao de servidores pertencentes ao quadro de pessoal de cada organizao
constituindo, portanto, medida mais restritiva e dificultando a mobilidade entre as
organizaes , ora alcanando outros entes da Federao tornando o conceito de servidor
extremamente amplo e dificultando a adoo de polticas de pessoal orientadas valorizao
das carreiras federais. Em momento algum se distingue comisso de direo, deixando,
portanto, de considerar as peculiaridades e aspectos caractersticos de cada nvel e natureza de
cargo comissionado; quando se trata de nveis hierrquicos de direo intermediria, a reserva
para servidores constitui um debate apropriado, mas enfrenta, da mesma forma, importantes
limitaes. Em relao a este ltimo aspecto, veremos, a seguir, a recente medida empreendida
pelo governo Temer.

15
Importante esclarecer que as funes de confiana representam um conjunto de atribuies, mas no possuem
um cargo correspondente (MPOG, 2008).
69

As funes comissionadas do governo federal

Em julho de 2016, durante o governo Michel Temer, foi publicado o Decreto n 8.819,
promovendo um reordenamento da estrutura de cargos em comisso e funes de confiana dos
rgos e entidades federais, com exceo das Instituies Federais de Ensino Superior (IFES)
e do Banco Central (BACEN), a partir da diferenciao entre os cargos em comisso do grupo
DAS com 6 nveis e as Funes Comissionadas do Poder Executivo (FCPE) com 4 nveis
e exclusivas de servidores. Com esta medida, cada rgo pblico deve especificar, no
ordenamento de sua estrutura regimental, se seus cargos DAS e FCPE constituem atividades de
direo ou de assessoramento. Alm disso, a medida prev que os rgos federais podem
permutar, entre si, os cargos DAS e as FCPE, desde que de mesmo nvel hierrquico e categoria,
de modo a no incorrerem em custos administrativos. A medida objetiva conferir um
ordenamento mais preciso dos cargos comissionados federais e facilitar o intercmbio de cargos
e funes entre seus diferentes rgos (BRASIL, 2016b).

Nesta mesma poca, a Medida Provisria n 731, de junho de 2016, convertida na Lei n 13.346,
de outubro de 2016, estabeleceu a converso de 10.462 cargos DAS de nveis hierrquicos 1
at 4 em FCPE16 o que corresponde a 51% do total de cargos DAS-1 a 4 ocupados neste
mesmo ms (BEP, 2016) , pautado pelo discurso da profissionalizao da administrao
pblica e da economia de recursos pblicos. Para entrar em vigor, esta medida requer que cada
organizao federal atualize sua estrutura regimental, o que implica na reviso e republicao
de seus estatutos e regimentos, de acordo com o estabelecido no Decreto n 8.819, de 2016,
citado acima (BRASIL, 2016a; 2016c).

A converso de parte dos DAS em FCPE inova ao trazer previso de que sejam definidos perfis
profissionais para cada posio e que sejam elaborados planos de capacitao gerencial para
seus ocupantes. Caber a cada rgo definir os requisitos mnimos do perfil dos ocupantes de
cargos e funes comissionadas, incluir em seus planos de capacitao aes orientadas a
habilitar seus servidores para o desempenho dessas funes e desenvolver programas de
formao gerencial, cabendo Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) o apoio e
promoo dessas aes, em parceria com as demais escolas de governo da administrao
federal. O projeto prev, ainda, a realizao de processos seletivos internos orientados a
aprimorar essas escolhas. Segundo o Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Gleisson Rubin:

Ao fazer essa transformao, ns reduzimos o espao para a nomeao de no


concursados em cargo comissionados. Ao termos mais servidores de carreira, estamos
criando uma cultura de valorizao do servidor pblico, explica. Para efetivar a troca,
cada rgo dever descriminar os perfis que busca para os cargos que ficaro vagos.
Depois disso, podero acontecer selees internas para definir qual servidor ocupar
o cargo. Ainda de acordo com o Rubin, isso dar mais transparncia ao processo de
nomeao. Depois de nomeados, caso necessrio, os funcionrios faro cursos de
aperfeioamento na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). A
expectativa do ministrio que isso aprofunde o processo de profissionalizao
administrativa nos quadros do governo, uma vez que as funes sero ocupadas por
servidores qualificados a exercer as atividades de direo e assessoramento em alto
nvel (SERVIDORES, 2016).

16
Sendo: 3.650 DAS-1; 3.150 DAS-2; 2.461 DAS-3 e 1.201 DAS-4 equivalentes, respectivamente a 52%, 53%,
60% e 35% dos quantitativos de cargos vigentes para cada nvel de DAS em outubro de 2016 (BEP, 2016).
70

Importante ressaltar, no entanto, que a medida est limitada aos nveis hierrquicos 1 at 4,
alcanando apenas parcialmente, portanto, a estrutura de direo do governo federal. H
ocupantes de DAS-4 desempenhando funes que no so especficas de dirigentes, como
aquelas relacionadas coordenao de estruturas no mbito dos ministrios; temos, no entanto,
alguns cargos de DAS-4 orientados funo especfica de direo, a exemplo de Diretores de
museus e Diretores de institutos de pesquisa, casos que sero apresentados no Captulo 5.

Esta medida aprovada pelo governo Temer no representa uma proposta nova para o governo
federal. Tem origem em uma iniciativa muito semelhante, elaborada em 2008, durante o
governo Lula, apresentada pelo Projeto de Lei n 3.429. Este projeto original previu converter
2.477 cargos DAS de nveis 1 at 5 em cinco nveis de funes comissionadas propunha,
portanto, nmero menor de cargos a serem convertidos em funes, mas alcanava o nvel de
DAS-5. Os valores a serem convertidos em cada nvel correspondiam exatamente aos
percentuais estabelecidos para servidores segundo o Decreto n 5.497, de 2005 75% para
nveis 1 a 3, e 50% para nvel 4 , alm de prever a converso de 46 cargos de nvel 5,
atualmente no alcanados por este decreto de 2005. Esta medida alcanaria cargos
concentrados em reas consideradas essenciais e em rgos dotados de carreiras consideradas
estruturadas e profissionais aptos a assumirem tais funes, segundo a exposio de motivos da
lei17 (BRASIL, 2008).

Entre a proposio da lei de 2008 e a aprovao recente da lei de 2016, um conjunto de funes
comissionadas foram criadas por leis especficas, para serem ocupadas exclusivamente por
servidores do quadro de pessoal de cada rgo: Funes do Departamento de Polcia Rodoviria
Federal (FCPRF); do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (FCDNIT); do
Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FCFNDE); do Instituto Nacional de
Propriedade Industrial (FCINPI); do Departamento Nacional de Produo Mineral (FCDNPM);
e do Instituto Nacional de Seguridade Social (FCINSS)18. Todas estas funes tiveram sua
denominao alterada para FCPE e apenas as Funes da Polcia Rodoviria Federal
permaneceram restritas ao exerccio privativo de servidores ativos da Carreira de Policial
Rodovirio Federal; as demais, antes ocupadas por pessoal do quadro prprio de cada rgo,
agora podem ser providas por servidores de qualquer rgo ou entidade de qualquer ente da
Federao: [...] somente podero ser designados para as FCPE servidores ocupantes de cargos
efetivos oriundos de rgo ou entidade de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.

Segundo exposio de motivos da lei de 2016, esta pretendeu substituir o projeto anterior,
considerado desatualizado em relao ao quantitativo proposto, e foi defendida como [...] um
poderoso instrumento de gesto que pode vir a ser utilizado com intuito de aprimorar ainda
mais o funcionamento dos rgos e entidades j que permite maior flexibilidade na gesto das

17
Estes rgos seriam: Secretarias de Gesto, de Planejamento e Investimentos Estratgicos e de Oramento
Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Secretaria
da Receita Federal do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda; Controladoria-Geral da
Unio; Advocacia Geral da Unio; Departamento de Polcia Federal e Departamento de Polcia Rodoviria Federal
do Ministrio da Justia.
18
As referncias so, respectivamente: Lei n 13.027 de 2014; Lei n 12.898, de 2013; Lei n 12.443, de 2011; Lei
n 12.274, de 2010; Lei n 12.002, de 2009 e Lei n 11.355, de 2006 esta ltima foi a nica promulgada
anteriormente ao projeto de lei de 2008 (desconhecemos em que medida pode t-lo influenciado).
71

funes comissionadas, que podem ser alteradas e redistribudas entre as diferentes


organizaes federais.

Vimos que a proposta gerencial de 1995 esteve orientada ao fortalecimento das carreiras
federais e ao uso do modelo DAS como instrumento estratgico que permitiria valorizar os
melhores servidores e promover maior flexibilizao e orientao gerencial s carreiras
federais. As medidas em curso, no entanto, embora pautadas pelo discurso da valorizao de
servidores e embora dotadas de elementos importantes no sentido de aprimorar a gesto de
pessoas no interior da administrao federal tais como a adoo de processos seletivos, a
definio prvia dos requisitos para ocupantes dos cargos DAS e FCPE de nveis 1 a 4, a
definio de planos de capacitao gerencial orientados atuao destes servidores e, ainda, a
prpria ideia de maior mobilidade entre cargos e funes no mbito do governo federal ,
seguimos com um conceito extremamente amplo de servidor e no alcanamos a totalidade dos
nveis de direo intermedirios do governo federal apenas parte dos DAS so convertidos
em FCPE e, alm disso, seguimos distantes de qualquer esforo de definio e distino de
estratgias orientadas ao segmento da direo pblica federal.

Propostas do Legislativo

Propostas em tramitao no Congresso federal reforam o modelo de ocupao de cargos


comissionados por servidores, sem superar as discusses recorrentes sobre o tema e, muitas
vezes, deixando de considerar iniciativas j em curso no pas. Em alguns casos, demonstram a
preocupao em aprimorar as escolhas de ocupantes desses espaos, por meio da adoo de
processos seletivos pblicos, mas no delimitam, com preciso, quais os espaos de direo da
estrutura federal e seguem adotando conceitos amplos para o que entendem por servidor de
carreira, apoiando-se num discurso pouco coerente de profissionalizao da administrao
pblica federal.

Em agosto de 2015, o Senado Federal divulgou um conjunto de 86 propostas de reformas,


denominado Agenda Brasil. As medidas contemplaram diversas reas de polticas pblicas,
com proposies em diferentes temas. No subtema Reforma do Estado, foram submetidas duas
propostas. A primeira delas refere-se ao Projeto de Lei do Senado n 257, de 2014, de autoria
do senador Cssio Cunha Lima (PSDB-PB), e trata da regulamentao do inciso V do artigo 37
da CF, justamente para prever os casos, condies e percentuais mnimos de preenchimento,
por servidores de carreira, dos cargos em comisso na administrao pblica federal, aspecto
que apresentamos anteriormente (BRASIL, 2014). A segunda consiste na Proposta de Emenda
Constituio (PEC) n 110, de 2015, elaborada pelo senador Acio Neves (PSDB-MG), e
prope alteraes no mesmo artigo 37 da Constituio para restringir a quantidade de cargos
em comisso de todos os rgos pblicos brasileiros; a medida estabelece, ainda, que o
provimento dos cargos em comisso e funes de confiana dever ser precedido de processo
seletivo pblico, com critrios baseados em conhecimentos tcnicos, capacidades e habilidades
especficas (ACIO, 2015; BRASIL, 2015b).

Conforme indicado, os dois projetos so muito semelhantes. Em novembro de 2015, o Projeto


n 257 foi retirado da pauta da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal
(CCJ) para reexame do Relatrio. Supomos que a razo tenha sido, justamente, a semelhana
entre as propostas. J a PEC n 110 avanou, tendo sido aprovada por unanimidade na CCJ,
aguardando votao em 1 turno no Plenrio. Esta PEC foi inspirada em outras propostas
72

anteriores, muito similares, como a PEC n 39, de 2006 que, motivada pela CPI dos Correios,
em 2005, limitava os cargos em comisso a 3% do total de cargos da administrao federal,
mas que foi rejeitada pela CCJ e pela PEC n 26 de 2009 de autoria do senador Garibaldi
Alves (PMDB-RN), semelhante anterior, arquivada. Segundo seus propositores, a PEC n 110
estabeleceria percentuais menos restritivos de ocupao exclusiva por servidores, o que lhe
daria maiores chances de aprovao em relao s propostas precedentes.

Em sntese, a PEC n 110, de 2015, prope que sejam estabelecidos limites para o quantitativo
de cargos comissionados nos rgos e entidades da administrao federal, alcanando o Distrito
Federal, Estados e Municpios. Estes cargos comissionados no podem ultrapassar 10% dos
cargos efetivos da Unio, DF e Estados, e 15% dos Municpios. A delimitao destes
percentuais um dos aspectos mais discutidos pelos senadores e vm sofrendo alteraes desde
a proposta original at sua configurao mais recente, conforme demonstrado no Quadro 9
abaixo. Este , tambm, o aspecto de maior discordncia entre os opositores da proposta, pois
acreditam que so percentuais altos e que levariam, especialmente nos Municpios, a um
aumento (e no a uma reduo, conforme a justificativa da proposta original) do nmero de
comissionados na administrao pblica. Para Acio Neves, a questo essencial, no entanto,
no a delimitao do percentual, mas [...] a qualificao. voc, por um lado, com 50%
desses cargos, prestigiar [...] os servidores de carreira, estimular que eles tambm se
qualifiquem internamente [...], e, para garantir tal qualificao, torna-se essencial a instituio
de um processo seletivo interno como requisito prvio s nomeaes (BRASIL, 2015b).

O segundo aspecto relevante trata da distino entre cargos em comisso de livre provimento,
cargos em comisso exclusivamente ocupados por servidores e cargos em comisso ocupados
por quaisquer profissionais, desde que realizado processo seletivo prvio. No primeiro caso, a
proposta prev que cargos diretamente subordinados a detentores de mandados eletivos
(Ministros e Secretrios) e tambm de dirigentes de autarquias e fundaes permaneam de
livre nomeao e exonerao. Houve emenda buscando ampliar o rol de cargos que entrariam
nesse critrio, mas a mesma no foi acatada (conforme Quadro 9 abaixo). No segundo aspecto,
definiu-se que 50% de todos os cargos em comisso devem destinar-se a servidores efetivos;
houve proposta para que este percentual fosse maior, igual a 60%, mas tambm no foi acatada.
Ao longo das discusses, no entanto, estes 50%, antes calculados no mbito de cada rgo ou
entidade, passou a ser calculado no mbito de cada ente estatal Unio, Estados, DF e
Municpios , tornando menos restritiva a proposta em curso, j que alguns rgos podem
estabelecer percentuais maiores, enquanto outros podem estabelecer percentuais menores desta
relao comissionado/efetivo. Tais propostas parecem desconsiderar as regulamentaes j
existentes na estrutura de cargos federais, como o prprio Decreto n 5.497, de 2005, ou mesmo
o instituto das funes comissionadas. uma medida que busca alcanar a totalidade das
administraes pblicas do pas, sem dar o devido tratamento aos diferentes espaos em
comisso e propondo uma distino pouco precisa em relao aos espaos de direo que,
aqui, se confundem com os cargos diretamente subordinados aos atores polticos.

Finalmente, a PEC prev a criao de um processo seletivo pblico para a escolha dos ocupantes
dos cargos em comisso e funes de confiana posteriormente, conforme indicado no Quadro
9, a proposta final manteve esta previso apenas para as funes de confiana. Segundo Acio
Neves, com o processo seletivo pblico, [...] o gestor pblico poder selecionar pessoas de
fora do servio pblico para ocupar cargos em comisso, mas em quantidade muito menor do
que o abusivo patamar atual, e sempre com transparncia, por meio de processo que privilegie
a competncia e a meritocracia (CCJ, 2015a). Alm disso, indica que: desnecessrio dizer da
importncia de existirem cargos que possam atrair temporariamente profissionais reconhecidos
73

no mercado, mas que no integram as carreiras pblicas e, ainda, que [...] a ocupao desses
cargos sem qualquer critrio ou, pior ainda, para atender a finalidades exclusivamente
polticas, aparelhando o Estado com grupos ideolgicos sem a devida capacidade viola
frontalmente os princpios da administrao pblica (BRASIL, 2015b).

A esse respeito, o senador acrescenta que a medida tem inspirao na experincia implantada
em Minas Gerais, quando governou aquele Estado, de adoo do processo de certificao para
ocupao de cargos comissionados, o que teria elevado a qualificao de seus ocupantes.
Similarmente, defende que a PEC n 110 garantir a qualificao adequada aos ocupantes de
cargos e funes de livre provimento, como [...] uma forma de estimular a qualificao dos
servidores de carreira e de prestigi-los (BRASIL, 2015b). No entanto, a medida agora alcana
apenas as funes de confiana. Para funes e cargos comissionados, igualmente, devero ser
atendidos um conjunto de critrios mnimos para a nomeao, que permitam atestar a
correspondncia entre as competncias do profissional (efetivo ou no) com as do cargo e
funo de confiana a ser ocupada. Para ocupantes de cargos comissionados, prev-se,
adicionalmente, a realizao de cursos de qualificao em escolas de governo como exigncia
prvia.

Limite mximo Limite mnimo


Qtde. cargos em Cargos comissionados Qtde. cargos em Provimento de Provimento de
comisso sobre o no alcanados pela comisso a serem funes de cargos em
total de cargos medida preenchidos por confiana comisso
efetivos servidores
Proposta Unio, DF, Estados Assessoramento direto 50% dos cargos - Precedidos de processo seletivo pblico
original e Municpios: 10% aos detentores de em comisso do - Critrios de seleo: conhecimentos
(prev implantao mandato eletivo e a respectivo rgo tcnicos, capacidades e habilidades
gradual: 30% no ano Ministros de Estado, ou entidade especficas
1, 20% no ano 2, e Secretrios de Estado e
10% no ano 3) Secretrios Municipais
Emenda na Unio: 10%; Mantm texto original Mantm texto - Adiciona previso de que processo seletivo
CCJ Estados e DF: 20%; original dever ser simplificado
(Antonio Municpios: 30% - Adiciona como critrios: escolaridade e
Anastasia / (prev implantao experincia
PSDB-MG) gradual em 3 anos,
sem distinguir
percentuais)
Emenda em Unio: 5%; DF e Adiciona cargos 60% dos cargos - Adiciona como - Perde a previso
Plenrio Estados: 10%; diretamente em comisso do critrio: correlao do processo seletivo
(Walter Municpios: 15% subordinados a Ministros respectivo ente entre a natureza das pblico
Pinheiro / (perde a previso da de Tribunais Superiores, estatal atribuies dos - Adiciona como
PT-BA) implantao Tribunais de Justia dos cargos efetivos com critrio: correlao
gradual) Estados, Procurador- as competncias dos de atribuies e
Geral da Repblica, respectivos rgos e responsabilidades
membros dos Tribunais unidades dos cargos efetivos e
de Contas, dirigentes administrativas em comisso e a
mximos de autarquias e qualificao pela
fundaes e assessores participao em
imediatos cursos ministrados
por escolas de
governo
Proposta Unio, DF e Adiciona apenas os 50% dos cargos - Perde a - Perde a previso
final Estados: 10%; dirigentes mximos das em comisso do caracterstica do processo seletivo
(aguardando Municpios: 15% autarquias e fundaes respectivo ente simplificado pblico
votao pelo (perde a previso da pblicas ao texto estatal - Acata todos os - Acata todos os
Plenrio) implantao original critrios sugeridos critrios sugeridos
gradual)
Quadro 9 - Modificaes sofridas pela PEC n 110, de 2015.
Fonte: elaborao do autor, com base nas propostas legislativas mencionadas.

Tambm arquivada ao final da Legislatura de 2014 aps receber voto contrrio na CCJ em
dezembro de 2010, a PEC n 26, de 10 de junho de 2009 teria servido de inspirao para a
proposta mais recente, a PEC n 110, de 2015. De autoria do senador Garibaldi Alves Filho
(PMDB-RN), estabeleceu critrios para o preenchimento das funes de confiana e cargos em
74

comisso no mbito da administrao pblica: a) ressalvados os casos de assessoramento direto


a detentores de mandatos eletivos, Ministros de Estado, Secretrios Estaduais e Municipais, a
relao entre os cargos comissionados no poderia ultrapassar 10% dos cargos efetivos de cada
rgo ou entidade; destes 10%, no mnimo 50% deveriam ser ocupados por servidores efetivos
deste mesmo rgo ou entidade. A PEC ainda previu o prazo mximo de 3 anos para que todos
os rgos e entidades atendessem s novas regras (BRASIL, 2009). Como podemos observar,
seu contedo praticamente idntico ao da PEC n 110. Interessante destacar que, embora o
senador Alves Filho justifique a proposta com o argumento de que no h dvida que o grande
problema da administrao pblica brasileira est na sua total falta de capacidade gerencial, a
soluo proposta no parece seguir nesta mesma direo. Sua preocupao est voltada
instituio de um corpo dirigente permanente, de modo a assegurar a continuidade e a
institucionalizao da administrao pblica, bem como a instituio de mecanismos efetivos
de aferio de mrito (BRASIL, 2009), confundindo posies de direo intermediria com
alta direo e, ainda, mecanismos de aferio de mrito como suficientes para a promoo da
capacidade gerencial do governo. O Relator, senador Antonio Carlos Valadares (PSB-SE),
apesar de concordar que [...] um dos grandes problemas da administrao pblica enfrentar
a pesada herana de um processo de recrutamento e alocao dos quadros marcados
simultaneamente pela falta de critrio, clientelismo e heterogeneidade na sua constituio,
votou pela no aprovao da Proposta por entender que viola o princpio do concurso pblico
e seria, portanto, inconstitucional, pois estaria promovendo o aumento do nmero de cargos
comissionados no setor pblico. Ele entendeu que a aprovao da proposta, quanto ao mrito,
alcanaria efeito oposto ao desejado por seu propositor e defendeu o mercado de DAS do
governo federal, fazendo uso do texto do Plano Diretor da Reforma do Estado, sem promover
qualquer atualizao ou reviso desta proposta.

J a PEC n 39, de 14 de setembro de 2006, e que tambm estimulou a proposta mais recente,
de 2015, foi elaborada pela Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios, visando
alterar o texto do artigo 37 da CF para limitar o nmero de cargos em comisso de livre
nomeao e exonerao. Limitava a 3% o quantitativo de cargos comissionados em toda a
administrao pblica do Poder Executivo da Unio, alcanando tambm os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios. A reduo deveria se dar no prazo mximo de dois anos. Tambm
previa que todos os cargos em comisso fossem exercidos exclusivamente por servidores de
carreira, ocupantes de cargo ou emprego permanente do respectivo rgo ou entidade. Excees
seriam permitidas apenas se o cargo em comisso fosse integrante de um dos dois primeiros
escales ou cargos de assessorias imediatas de ministrios ou de rgos diretamente
subordinados Presidncia da Repblica e nos casos em que a formao acadmica e a
qualificao profissional do ocupante fossem compatveis com as do cargo em comisso a ser
ocupado (BRASIL, 2006). A PEC foi rejeitada pela CCJ do Senado Federal e arquivada em
2009.

No Quadro 10 abaixo, sistematizamos as quatro propostas legislativas mencionadas, apontando


as principais justificativas e crticas recebidas:

Proposta PEC 110/2015 PLS 257/2014 PEC 26/2009 PEC 39/2006


Status Pronta para deliberao em 1 turno pelo Includa na pauta da Arquivada em 2014 Arquivada em 2009
Plenrio, aps aprovao, por CCJ em 02out.15,
unanimidade, na CCJ em 28out.15; mas retirada para
retirada da pauta em 08jun.16 reexame em
(se aprovada, so necessrias mais 3 04nov.15
sesses de discusso, para seguir para a
votao em 2 turno em Plenrio e, em
seguida, para a aprovao da Cmara
dos Deputados)
75

Proponentes Sen. Acio Neves (PSDB-MG) e mais Sen. Cssio Cunha Sen. Garibaldi Alves Comisso Parlamentar
27 senadores de diversos partidos Lima (PSDB-PB) (PMDB-RN) Mista de Inqurito dos
Correios
Proposta Restringir a quantidade de cargos em Prever casos, Estabelecer normas para Limitar o nmero de
comisso e estabelecer processo seletivo condies e a criao e ocupao de cargos em comisso de
pblico, alcanando todas as esferas de percentuais mnimos cargos em comisso livre nomeao e
governo; retrocessos importantes aps de preenchimento exonerao a 3%;
as emendas: seleo apenas para funes dos cargos em espaos restritos a
comissionadas e clculos no mbito de comisso por servidores do rgo ou
cada ente, e no de cada rgo ou servidores de entidade
entidade carreira
Justificativa - Excessiva multiplicao de cargos em Arquivo no - Fortalecer a capacidade - Efeito moralizador
comisso na administrao pblica e sua disponvel gerencial da contra o excessivo
relao com o aumento da corrupo administrao pblica nmero de cargos
- Busca por maior eficincia e menos por meio da instituio - Combate ao nepotismo,
influncia poltico-partidria no servio de um corpo dirigente clientelismo e corrupo
pblico permanente e da - Defesa da
- Qualificao da gesto pblica no instituio de profissionalizao dos
Brasil mecanismos efetivos de servidores pblicos
- Profissionalizar a mquina pblica aferio de mrito
Crticas - Questionada quanto Arquivo no - Violaria o princpio do - Matria de natureza
constitucionalidade, por tratar de disponvel concurso pblico e seria, administrativa, cuja
alterao nas regras de provimento de portanto, regulamentao cabe ao
cargos pblicos federais, competncia inconstitucional Chefe do Executivo
exclusiva do Poder Executivo - J existiria um mercado - Muito restritiva a
- Risco de os 30% de limite para de DAS em pleno ocupao dos cargos
Municpios levar ao aumento, e no funcionamento, capaz de exclusivamente por
restrio, do nmero de comissionados garantir os melhores servidores, ainda que
- Risco de a delimitao dos percentuais quadros para a haja excees
ferir a autonomia federativa dos demais administrao - Medida muito ampla,
entes da Federao pois atinge Poderes de
outros entes federativos
Quadro 10 - Propostas legislativas orientadas regulamentao do art. 37 da CF.
Fontes: Brasil (2015b, 2014, 2009, 2006); CCJ (2015a, 2015b); PEC (2015a, 2015b); Senado (2015).

Temos, por fim, a Medida Provisria n 696, publicada em outubro de 2015 pela Presidncia
da Repblica, visando reorganizao da estrutura do Poder Executivo. Sua tramitao recebeu
60 emendas, das quais a n 9, do senador Hlio Jos (PMDB-DF), propondo que 100% dos
cargos DAS-1 at DAS-5 fossem ocupados exclusivamente por servidores de carreira. Em sua
justificativa, defendeu que constituem funes prprias de servidores concursados e que,
quando exercidas por pessoas estranhas administrao pblica, acabam desestimulando os
membros das carreiras e levando a quedas de produtividade e qualidade dos servios pblicos
(BRASIL, 2015a). Texto do Parecer n 108, de 2015, da Comisso Mista, sobre a Emenda n 9,
decidiu por seu acolhimento parcial: aos percentuais j previstos no Decreto n 5.497, de 2005,
recomendou incluir a previso de que ao menos 40% dos DAS-5 e 20% dos DAS-6 fossem
tambm providos por servidores de carreira. Posteriormente, a proposta foi convertida na Lei
n 13.266, de 2016, mas o texto relativo aos DAS acabou sendo retirado, por considerarem que
o tema no guardava relao direta com o objeto da Medida Provisria.

Tais medidas, apoiadas no discurso da profissionalizao, justificam suas propostas como


forma de superao dos problemas historicamente vividos pela administrao pblica no pas
em relao ao uso poltico-partidrio dos cargos pblicos. O Relator da PEC n 110, senador
lvaro Dias, por exemplo, defendeu que as manifestaes em favor da proposta foram no
sentido de condenar um eventual vis poltico por trs da contratao de comissionados. uma
contribuio que se oferece ao pas em defesa de uma administrao pblica mais eficiente,
excluindo um desperdcio vigente no esquema de loteamento de cargos pblicos para atender a
apaniguados (CCJ, 2015a). Para o senador Ricardo Ferrao (PMDB-ES), a questo central
no est na indicao poltica, mas na indicao poltica sem mrito (CCJ, 2015a).

A discusso sobre os cargos comissionados permanece pautada, portanto, pela discusso dos
limites a serem estabelecidos, seja em relao ao nmero de comissionados em comparao
76

com o nmero de servidores efetivos, seja em relao ao percentual de cargos comissionados a


serem ocupados privativamente por servidores de carreira. Em nenhum momento, so
diferenciados os espaos comissionados entre espaos de direo, de gerncia ou direo
intermediria, e de assessoramento. Os avanos so muito limitados e marcados por retrocessos,
conforme demonstrado. Mesmo no mbito das posies de direo intermediria, no h
avanos em direo ao debate sobre as competncias de gesto requeridas de seus ocupantes.

rgos de controle como o Tribunal de Contas da Unio vm insistindo em recomendaes


orientadas valorizao dos servidores, seguindo proposies semelhantes. No entanto,
chamam a ateno para a diferena entre a nomeao de servidores do quadro prprio de cada
organizao em relao nomeao de servidores segundo o conceito amplo apresentado.
Criticam o mau uso dos cargos comissionados como estratgia para a melhoria dos salrios dos
servidores, sem que estes, de fato, desempenhem funes gerenciais, gerando gastos
desnecessrios para a Unio. Tambm reforam a ideia de que o ndice de ocupao de funes
e cargos de livre provimento muito alto no Brasil quando comparados com o nmero de
servidores efetivos, especialmente nos Poderes Legislativo e Judicirio, e que devem ser
reduzidos em busca dos princpios constitucionais da eficincia e da impessoalidade (TCU,
2016; 2015).

Recente estudo do TCU, realizado em agosto de 2015, analisou 278 organizaes dos trs
Poderes da Unio e estabeleceu nove possveis riscos relativos s escolhas dos comissionados
no pas: nomeao de servidores sem as competncias necessrias, aumento de gastos com
pessoal, conflito entre o interesse pblico e os interesses do nomeado, desempenho de funes
distintas daquelas previstas pela Constituio de direo, chefia ou assessoramento ,
descumprimento dos percentuais mnimos de servidores em cargos em comisso, perda de
experincia nas organizaes pela alta mobilidade dos nomeados, inexistncia de instrumentos
para registro e mobilizao dos talentos e inexistncia de mecanismos para seleo de
candidatos, alm de prticas de nepotismo e nomeao de pessoas que possuam impedimentos
legais para o desempenho das funes. A defesa do TCU de limitar a imensa quantidade de
cargos de livre provimento no pas est em combater a ideia de que a discricionariedade da
nomeao supere o respeito a princpios constitucionais como o da eficincia (TCU, 2016). So
problemas relevantes e que tangenciam o debate sobre os cargos de direo no Brasil; no
entanto, as recomendaes existentes, conforme demonstrado, no destacam o segmento de
direo.

Para concluir, ressaltamos que o conjunto das iniciativas em curso no pas o sistema DAS e a
recente criao das Funes Comissionadas somadas s propostas legislativas apresentadas
orientam-se, desde 1979, data da primeira previso de reserva de cargos DAS para servidores,
pela ideia de profissionalizao do servio pblico federal como sinnimo de reserva de cargos
comissionados para servidores. A reforma gerencial vem superar esta viso, defendendo a
adoo do conceito de carreiras flexveis e orientadas a resultados, bem como o uso estratgico
do sistema DAS como mecanismo para gesto dessas carreiras e, ainda, para a atrao de
profissionais competentes do mercado para o desempenho das funes estratgicas do Estado.
As iniciativas que sucederam a reforma gerencial apoiam-se, em alguns casos, na defesa de uma
administrao gerencial, mas as iniciativas concretas que apresentam no dialogam diretamente
com tais princpios.

Temos um conjunto de projetos legislativos com textos que constituem reprodues de textos
anteriores, acrescidos de inovaes pontuais que, em suas exposies de motivos, pouco
dialogam com os princpios mais modernos da gesto de pessoas orientadas por resultados. As
77

estratgias so parciais, pois no alcanam a totalidade dos cargos comissionados e muito


menos distinguem os espaos especficos de direo, e so contraditrias, uma vez que,
apoiadas no discurso da profissionalizao e da flexibilizao na gesto de pessoal, apoiam-se
em conceitos amplos do que so considerados servidores e se limitam s discusses dos limites
e percentuais de cargos e de servidores, sem avanar para as dimenses essenciais que este
debate requer. Esta ausncia de preciso e de coerncia no debate e nas propostas em curso est
refletida diretamente na falta de uma delimitao sobre quais so, no Brasil, os espaos prprios
de direo. Por essa razo, na prxima seo, nos dedicamos a este trabalho.

2.4 Para alm do sistema DAS: definindo cargos de direo no Brasil

Conforme demonstrado, as discusses e iniciativas em curso no pas sobre o tema dos cargos
comissionados geralmente do nfase aos cargos denominados DAS, historicamente
defendidos, dentro da estrutura de emprego pblico federal, como espao de ocupao exclusiva
de servidores, e marcados por prticas pouco coerentes com o discurso. Iniciativas e propostas
em curso confundem as anlises sobre os cargos de direo no setor pblico. Em primeiro lugar,
porque no distinguem, dentro do sistema DAS, os cargos especficos de direo; em segundo
lugar, porque deixam de considerar cargos equivalentes aos DAS no mbito da administrao
federal, regidos por normas distintas.

Por essa razo, a anlise e delimitao dos cargos de direo no Brasil no equivale a uma
leitura restrita ao quantitativo ou ao nvel hierrquico dos cargos de DAS, mas passa,
necessariamente, pela anlise da estrutura organizacional do governo federal e pela anlise da
natureza das atribuies desempenhadas pelos diferentes cargos de alto escalo, segundo os
resultados entregues sociedade. Nesta seo, partiremos da apresentao da estrutura
organizacional da administrao federal para, em seguida, delimitar o que consideramos,
empiricamente, como cargos de direo para fins deste estudo.

Estrutura da administrao pblica federal

A anlise dos cargos de direo do governo federal brasileiro requer, primeiramente, uma
anlise geral da estrutura organizacional do Poder Executivo federal, levando em considerao
as diferentes competncias e finalidades de seus rgos e entidades, de modo a distinguir com
maior preciso os espaos prprios de direo, segundo a definio de dirigentes pblicos
adotada neste trabalho. Nesse sentido, propomos diferenciar os espaos prprios de atuao dos
dirigentes a partir da diferenciao dos rgos e entidades prestadoras de servios diretos
populao e dos espaos nos quais se espera que atuem segundo algumas garantias de maior
autonomia gerencial, como o caso das organizaes da administrao indireta.

A administrao federal estrutura-se segundo o conjunto de rgos e entidades que compem a


administrao direta e a administrao indireta. Os primeiros, apresentados no Quadro 11
abaixo, so formados por um conjunto de 21 ministrios, somados estrutura da Presidncia da
Repblica; so rgos regidos sob a personalidade jurdica da Unio e pelo regime jurdico de
direito pblico.
78

Administrao direta
Presidncia rgos equiparados a ministrios
da Repblica Advocacia-Geral da Unio
Controladoria-Geral da Unio
Casa Civil
Gabinete de Segurana Institucional
Secretarias da Presidncia da Repblica
Secretaria de Governo
Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos
Outros rgos subordinados Presidncia da Repblica
Assessoria Especial
Gabinete Pessoal
Ministrios Setor Social
1. Cultura
2. Educao
3. Desenvolvimento Social e Agrrio
4. Sade
5. Esportes
6. Trabalho
Setor Infraestrutura
7. Cidades
8. Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes
9. Integrao Nacional
10. Meio Ambiente
11. Minas e Energia
12. Transportes, Portos e Aviao Civil
Setor Governo
13. Defesa
14. Justia e Cidadania
15. Relaes Exteriores
16. Transparncia, Fiscalizao e Controle
Setor Econmico
17. Agricultura, Pecuria e Abastecimento
18. Fazenda
19. Indstria, Comrcio Exterior e Servios
20. Planejamento, Desenvolvimento e Gesto
21. Turismo
Quadro 11 - Estrutura da administrao direta do Poder Executivo federal.
Fonte: elaborao prpria, com base em BEP (2016) e Cunha Junior (2012).
Nota: recentemente, o governo Temer, por meio da Medida Provisria n 768, de 2017, recriou a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
e criou mais um ministrio, denominado de Ministrio dos Direitos Humanos, a partir do desmembramento das Secretarias do Ministrio da
Justia que foi renomeado para Justia e Segurana Pblica. Neste trabalho, no consideraremos tais alteraes, j que no influenciam nem o
recorte metodolgico, nem os resultados da pesquisa.

As atribuies destes rgos e competncias de seus dirigentes incluem atividades de


assistncia direta e imediata ao Presidente da Repblica e de formulao de polticas pblicas.
Como exemplo, podemos citar competncias relacionadas coordenao e integrao das aes
do governo, interlocuo com outras esferas governamentais, realizao de estudos de natureza
poltico-institucional, relacionamento e articulao com entidades da sociedade civil,
assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurana, gesto de informaes em apoio
deciso, cerimonial, entre outras. Ainda que tenhamos determinadas estruturas
desempenhando atribuies de natureza tcnica, como, por exemplo, a Diretoria de
Documentao Histrica do Gabinete Pessoal da Presidncia, no consideramos tais espaos
como prprios de direo, j que o objetivo mais amplo da organizao est voltado ao
assessoramento da figura poltica do Presidente da Repblica ou de seus Ministros, e no
prestao de servios diretos sociedade.

No entanto, no mbito da administrao direta, possvel identificar, a partir de uma anlise


mais apurada, importantes distines referentes s suas unidades administrativas. Essa
diferenciao, segundo Cunha Junior (2012, p. 29) tem origem no Decreto-Lei n 200, de 1967,
alterado posteriormente pelo Decreto-Lei n 900, de 1969. Denominadas de rgos autnomos,
tais unidades so dotadas de autonomia financeira e administrativa, embora desprovidas de
personalidade jurdica prpria.
79

De acordo com o texto legal, so rgos responsveis pela execuo de atividades de pesquisa
ou ensino, ou de carter industrial, comercial ou agrcola e que, dada suas peculiaridades de
organizao e funcionamento, exigem tratamento diferenciado, podendo, inclusive, exercer sua
autonomia financeira por meio da instituio de fundos especiais de natureza contbil:

Art. 172. O Poder Executivo assegurar autonomia administrativa e financeira, no


grau conveniente aos servios, institutos e estabelecimentos incumbidos da execuo
de atividades de pesquisa ou ensino ou de carter industrial, comercial ou agrcola,
que por suas peculiaridades de organizao e funcionamento, exijam tratamento
diverso do aplicvel aos demais rgos da administrao direta, observada sempre a
superviso ministerial.
1 Os rgos a que se refere este artigo tero a denominao genrica de rgos
autnomos.
2 Nos casos de concesso de autonomia financeira, fica o Poder Executivo
autorizado a instituir fundos especiais de natureza contbil, a cujo crdito se levaro
todos os recursos vinculados s atividades do rgo autnomo, oramentrios e extra
oramentrios, inclusive a receita prpria (DL n 200, de 1967).

Tal previso relaciona-se ao artigo 207 da Constituio Federal de 1988, segundo o qual,
universidades e institutos de pesquisa cientfica e tecnolgica estes ltimos includos pela
Emenda Constitucional n 11, de 1996 gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa
e gesto financeira e patrimonial:

Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e


de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade
entre ensino, pesquisa e extenso.
2 O disposto neste artigo aplica-se s instituies de pesquisa cientfica e
tecnolgica (BRASIL, 1998).

A regulamentao deste artigo, no entanto, embora reforce a medida prevista pelo Decreto-Lei
de 1967, ainda est pendente (ALCOFORADO, 2012, p. 95). O governo federal no adota o
conceito de rgo autnomo, sendo esta uma classificao pendente de verificaes empricas,
relacionadas natureza das atribuies desempenhadas e ao grau de autonomia efetivamente
exercido.

Por alguma razo, esses rgos autnomos no se apartaram da estrutura da administrao


direta, ou seja, no se constituram em fundaes ou autarquias, como ocorreu, por exemplo,
com o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e com a Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), rgos originados no interior da
administrao direta (CUNHA JUNIOR, 2012, p. 31).

Partindo da retomada desse conceito, o autor sugere uma segunda categoria de organizaes,
que ele denomina de neo-rgos autnomos. A diferena em relao categoria anterior est
na natureza das atividades desempenhadas. Os primeiros rgos autnomos tm suas
autonomias e reas de atuao previstas pelo DL n 200, de 1967; os neo-rgos autnomos,
por sua vez, possuem previses em seus instrumentos de criao especficos, que lhe asseguram
80

autonomia e flexibilidade de atuao, dada a singularidade e a relevncia de suas competncias,


relacionadas s atividades civis e militares prprias e exclusivas do Estado19.

Para fins deste estudo, essa categoria permite diferenciar, dentro da estrutura dos ministrios,
espaos prprios de direo, para os quais se prev ainda que possa haver limitaes prticas
ao seu exerccio autonomias de gesto, condio que, conforme apresentamos anteriormente,
fundamental para a atuao dos dirigentes pblicos; so tambm rgos que atuam orientados
ao desempenho de atividades relacionadas produo e bens e prestao de servios
sociedade. Desse modo, no mbito da administrao direta, entendemos que o espao prprio
de direo se justifica no mbito dos rgos autnomos, mas no nos cargos de direo
pertencentes estrutura bsica de cada ministrio.

Listamos, como ponto de partida, a relao de rgos autnomos proposta por Cunha Junior
(2012, p. 166) e atualizamos a relao de rgos autnomos do Ministrio da Cincia e
Tecnologia. No entanto, conforme apontado pelo prprio autor, tal lista no conclusiva, e
outros rgos autnomos podem ser identificados. Apresentamos no Quadro 12 abaixo, para
cada um dos ministrios, os rgos autnomos que configuram espaos prprios de direo:

rgos autnomos
Advocacia-Geral da Unio
1. Procuradoria-Geral Federal
Agricultura, Pecuria e Abastecimento
2. Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
3. Instituto Nacional de Meteorologia
Casa Civil
4. Imprensa Nacional
Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes
5. Centro Brasileiro de Pesquisas Fsicas
6. Centro de Tecnologia Mineral
7. Centro de Tecnologias Estratgicas do Nordeste
8. Centro de T.I. Renato Archer
9. Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia
10. Instituto Nacional de guas(*)
11. Instituto Nacional da Mata Atlntica
12. Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia
13. Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
14. Instituto Nacional de Pesquisa do Pantanal(*)
15. Instituto Nacional do Semirido
16. Instituto Nacional de Tecnologia
17. Laboratrio Nacional de Astrofsica
18. Laboratrio Nacional de Computao Cientfica
19. Museu de Astronomia e Cincias Afins
20. Museu Paraense Emlio Goeldi
21. Observatrio Nacional
Defesa
22. Comando da Aeronutica
23. Comando da Marinha
24. Comando do Exrcito
25. Escola Superior de Guerra
Educao
26. Instituto Benjamin Constant
27. Instituto Nacional de Educao dos Surdos
Fazenda
28. Escola de Administrao Fazendria
29. Receita Federal do Brasil
Justia e Cidadania
30. Arquivo Nacional
31. Defensoria Pblica da Unio

19
Alguns exemplos analisados pelo autor so a Agncia Brasileira de Inteligncia, da Presidncia da Repblica; a
Secretaria da Receita Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Escola de Administrao Fazendria,
rgos do Ministrio da Fazenda; o Departamento de Polcia Federal, do Ministrio da Justia e Cidadania; e os
Comandos das Foras Armadas (Marinha, Aeronutica e Exrcito), do Ministrio da Defesa.
81

32. Departamento Penitencirio da Unio


33. Polcia Federal
34. Polcia Rodoviria Federal
Meio Ambiente
35. Servio Florestal Brasileiro
Presidncia da Repblica
36. Agncia Brasileira de Inteligncia
Relaes Exteriores
37. Associao Brasileira de Cooperao
38. Centros Educacionais Exteriores
39. Consulados Gerais, Vice-Consulados, Misses, Delegaes, Comisses, Representaes e Embaixadas do Brasil no
Estrangeiro, Escritrio Financeiro em Nova York, Embaixadas
Sade
40. Centro Nacional de Primatas
41. Hospital de Jacarepagu
42. Hospital Federal da Lagoa
43. Hospital Federal de Bonsucesso
44. Hospital Federal de Ipanema
45. Hospital Federal do Andara
46. Hospital Federal dos Servidores do Estado
47. Instituto Evandro Chagas
48. Instituto Nacional de Cncer
49. Instituto Nacional de Cardiologia
50. Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia
Transportes, Portos e Aviao Civil
51. Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias
Quadro 12 - rgos autnomos do Poder Executivo federal.
Fonte: elaborao prpria, com base em BEP (2016) e Cunha Junior (2012).
Nota(*): os dois institutos indicados ainda no integram, formalmente, a estrutura do MCT.

Alm dos rgos autnomos, consideramos como espaos prprios de direo todos aqueles
pertencentes aos dois primeiros nveis hierrquicos dos rgos e entidades vinculados a cada
um dos ministrios, compreendendo o conjunto de autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista da administrao indireta. So entidades com personalidade
jurdica prpria e com autonomia administrativa, criadas por leis especficas para exercer
competncias descentralizadas (CUNHA JUNIOR, 2012, p. 209). Podem ser regidas pelo
direito pblico ou privado. No primeiro caso, esto englobadas as autarquias e fundaes
pblicas, responsveis pelo desempenho de atividades ou prestao de servios pblicos
privativos do Estado. No segundo grupo, encontramos as empresas estatais e as sociedades de
economia mista. Compreendem um conjunto de 120 autarquias, 41 fundaes, 26 empresas
pblicas e 23 sociedades de economia mista, detalhadas no Apndice A.

Delimitando os espaos de direo do governo federal

O conjunto dos rgos e entidades da administrao direta e indireta, detalhados anteriormente,


tem suas funes de direo e assessoramento estruturadas segundo um conjunto de cargos em
comisso e funes de confiana. Mostraremos, abaixo, que alm do sistema DAS, h outros
cargos a serem considerados quando se discutem os espaos de direo no governo federal. No
explicitaremos, no entanto, os cargos de direo das empresas pblicas, j que no esto
disponveis para consulta nas bases de dados oficiais, principalmente para as empresas no
dependentes do Tesouro.

Conforme a Tabela 2, se comparados com o total de cargos, funes de confiana e gratificaes


existentes no governo federal (99.122), os cargos DAS representam apenas 19,5% destas
posies. J uma anlise especfica em relao categoria cargos sem, ainda, distinguir
direo de assessoramento, nem nveis superiores e intermedirios de direo , indica uma
representatividade mais expressiva do Grupo DAS, igual a 62,6%. No entanto, tambm
82

possvel identificar outros quatro grupos de cargos, dos quais destacam-se os cargos das
Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) e aqueles pertencentes s agncias reguladoras,
que representam, respectivamente, 26,7% e 10,3% do total de cargos de direo e
assessoramento federais.
Tabela 22, - Quantitativo de cargos, funes e gratificaes do Poder Executivo federal.
Participao
Quantitativo em Participao sobre o
Cargos, funes e gratificaes sobre o total de
out.16 total de CFCG
CDA
Subtotal direo e assessoramento (CDA) 30.944 31,2% 100%
Direo e assessoramento superior (DAS) 19.364 19,5% 62,6%
Instituies de ensino superior (IFES) 8.261 8,3% 26,7%
Agncias reguladoras (ARs) 3.175 3,2% 10,3%
Autoridade Pblica Olmpica (APO) 67 0,1% 0,2%
Natureza especial (NES) 77 0,1% 0,2%
Subtotal funes de confiana e gratificaes 68.178 68,8% -
Total cargos e funes de confiana e gratificaes (CFCG) 99.122 100% -
Fonte: elaborao prpria, com base no BEP (2016).

Os dados indicam, portanto, que, no Brasil, o Poder Executivo federal pode atribuir quase 100
mil cargos, funes ou gratificaes a ocupantes de posies de direo, chefia ou
assessoramento. Deste grupo, aproximadamente 31 mil posies representam cargos de direo
ou assessoramento. Essa viso, no entanto, incompleta e pouco esclarece as anlises sobre o
tema. No mbito das funes de confiana, por exemplo, em que o provimento do cargo
exclusivo para servidor, os dados no permitem diferenciar atividades de direo, chefia ou
direo intermediria e assessoramento.

O panorama que apresentamos, portanto, parcial e incompleto, mas tem duas finalidades: a
primeira delas, conforme j mencionado, apontar que as anlises sobre o tema da direo
pblica no Brasil no podem se limitar ao sistema DAS e, alm disso, precisa delimitar, com
cuidado, seus nveis e naturezas de atribuies. O mesmo se aplica aos demais cargos de direo
indicados. A segunda razo trata de uma crtica fundamental em relao forma como os dados
do governo federal so publicizados. Desde 1997, o Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto disponibiliza estes dados, mensalmente, por meio do Boletim
Estatstico de Pessoal (BEP). Este boletim representa um documento de referncia que tem
permitido, desde ento, e de forma indita, analisar um conjunto relevante de dados
consolidados relativos a pessoal para as organizaes da administrao direta, autrquica e
fundacional.

No entanto, quando o interesse est nos cargos de direo da administrao federal, objeto desta
investigao, pouco se pode extrair deste boletim. So duas as sees que tangenciam este tema.
A primeira apresenta o conjunto de cargos, funes de confiana e gratificaes do Poder
Executivo federal sem, no entanto, distinguir entre as diferentes naturezas destes institutos.
Apenas dentro do conjunto de cargos, h enormes diferenas entre nveis hierrquicos e
natureza da funo desempenhada direo superior, direo intermediria, assessoramento
, diferenas que no so levadas em considerao na consolidao das informaes, dificultando
a anlise detalhada dos dados. A segunda seo, denominada DAS, traz dados especficos sobre
estes cargos, sem diferenciar direo de assessoramento, oferecendo ao leitor uma viso apenas
consolidada sobre seus ocupantes. Alm disso, a nosso ver, a nfase nos cargos DAS, que so
tratados em sesso especfica, em detrimento dos demais cargos de direo, refora a ateno a
este grupo, ao invs de iluminar e esclarecer as anlises sobre o conjunto dos espaos de direo
da estrutura federal.
83

Obviamente, dados de qualquer natureza podem ser agrupados e consolidados de diferentes


maneiras, segundo o interesse do avaliador. Nosso argumento, no entanto, sugere que a forma
de apresentao das informaes relativas aos cargos, funes, gratificaes e grupo DAS se
d de forma extremamente genrica e difusa, englobando temas e problemticas to distintas,
que o resultado final acaba por levar o leitor desatento a uma viso baseada no excesso de
cargos e funes de confiana da estrutura federal, tema de crticas recorrentes na mdia e nem
sempre tratado com a distino necessria pela literatura no pas.

Propomos, por essa razo, que as anlises sobre os dirigentes pblicos considerem atentamente,
para cada organizao estudada, sua estrutura especfica de direo, superando a anlise restrita
ao conjunto do grupo DAS. Teramos, assim, uma estrutura organizada segundo a Figura 3
abaixo. Tanto para as dimenses da direo profissional, espao prprio de atuao dos
dirigentes pblicos, como para a direo burocrtica, espaos preferencialmente reservados a
servidores, h a necessria ateno natureza dos cargos existentes, de comisso ou funo.

Presidente da Repblica

Ministros de Estado

Direo poltica (NES e DAS-5/6)

Direo profissional (NES; DAS-4 a 6; IFES, ARs e APO de nveis hierrquicos I e II)

Direo burocrtica (DAS-1 a 4; IFES, ARs e APO de nveis hierrquicos intermedirios)

Figura 3 - Estrutura ideal de direo pblica.


Fonte: elaborao prpria, adotando as denominaes propostas por Jimenez Asensio (2007, apud MARTNEZ PUN, 2011).

De modo mais detalhado, e com base na estrutura de cargos existentes no governo federal,
adotamos como recorte emprico os seguintes grupos de cargos, para fins deste estudo:

Natureza legal do cargo e da Definio emprica do dirigente


mbito Referncia Sigla
atribuio pblico para este estudo
DAS-6, DAS-5 e DAS-4 de autarquias
Cargo comissionado de direo nveis e fundaes ou de rgos autnomos,
Adm. direta, DAS-101
1 at 6 desde que representem os 2 primeiros
autarquias e D. 4.567/03
nveis hierrquicos da organizao
fundaes
Cargo comissionado de assessoramento
DAS-102 No cargo de direo
nveis 1 at 6
Adm. direta, Pode ser considerado cargo de direo
Cargo comissionado de direo e
autarquias e Lei 8.028/90 NES em alguns casos, quando considerados
assessoramento de natureza especial
fundaes rgos autnomos
Cargo comissionado de direo
CD I: Presidente, Diretor-Geral ou
CD I e CD II dirigentes de primeiro
CD Diretor-Presidente
e segundo nveis hierrquicos das ARs
CD II: Membros do Conselho Diretor ou
Diretoria
Agncias Lei 9.986/00, Cargo comissionado de gerncia
CGE No cargo de direo
reguladoras alt. pela Lei executiva nveis I a IV
(ARs) 10.871/04 Cargo comissionado de assessoria
CA No cargo de direo
nveis I a III
Cargo comissionado de assistncia
CAS No cargo de direo
nveis I e II
Cargo comissionado tcnico nveis I a
CCT No cargo de direo
V
Cargo comissionado de direo nveis I CD I e CE II dirigentes de primeiro e
Instituies CD
Lei 8.168/91 a IV segundo nveis hierrquicos das IFES
federais de
FG Funo Gratificada nveis I a IV No cargo de direo
84

ensino superior
(IFES)
Cargo de direo de primeiro nvel
CPAPO Cargo comissionado de Presidente
hierrquico
Cargo comissionado de Diretor Cargo de direo de segundo nvel
CDE
Executivo hierrquico
Cargo de direo de segundo nvel
Autoridade CDT Cargo comissionado de Diretor Tcnico
hierrquico
Pblica
Cargo de direo de segundo nvel
Olmpica CSP Cargo comissionado de Superintendente
hierrquico
CSU Cargo comissionado de Supervisor No cargo de direo
Lei 12.396/11
Cargo comissionado de assessoria
CA No cargo de direo
nveis I e II
FT Funes tcnicas nveis I a III No cargo de direo
Adm. direta, Pode haver FCPE de direo, desde
Funes Comissionadas do Poder
autarquias e Lei 13.346/16 FCPE que corresponda aos 2 primeiros nveis
Executivo nveis I a IV
fundaes hierrquicos da organizao
Quadro 13 - Cargos de direo do Poder Executivo federal.
Fonte: elaborao prpria, com base nas referncias indicadas e BEP (2016).

Os cargos DAS so comuns a toda a estrutura da administrao direta, autrquica e fundacional,


e correspondem a funes de direo, chefia e assessoramento. So subdivididos em seis nveis
hierrquicos em funo do grau de autoridade pblica atribudo ao seu ocupante (MPOG,
2008, p. 47), e em categorias de direo ou de assessoramento, conforme demonstrado
anteriormente. Os dados disponveis permitem indicar a existncia de 19.364 (100%) cargos,
dos quais 192 (1%) DAS-6; 938 (5%) DAS-5; 2.836 (15%) DAS-4 e 15.398 (79%) DAS-3 a
DAS-1 (BEP, 2016). No sabemos quantos destes cargos so de direo e quantos so de
assessoramento. Indicar quais cargos DAS-6, DAS-5 ou DAS-4 representam cargos de direo
exige uma anlise detalhada de cada um dos ministrios, autarquias e fundaes federais.

J em relao aos Cargos de Natureza Especial (NES), no h um marco legal que defina
precisamente sua criao, conforme j observado por DArajo (2009). A Lei n 8.028, de abril
de 1990, durante o governo Fernando Collor de Mello, ao dispor sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos ministrios, criou 23 cargos NES, sem, no entanto, legislar sobre
as condies de seu provimento (BRASIL, 1990b). Ao longo do tempo, conforme foram sendo
alteradas as estruturas administrativas da administrao federal, foram alteradas as
denominaes e quantitativos dos cargos NES. Atualmente, os NES representam 71 cargos
(BEP, 2016). Constituem espaos nos quais so desempenhadas atividades de natureza
estratgica, estando muito prximos ao nvel poltico, responsveis pelo assessoramento e
aconselhamento e pela formulao de polticas estratgicas nacionais. Por essa razo, seu
provimento est mais prximo de critrios relacionados ao alinhamento com a agenda poltica
do que com as competncias especficas de direo. Correspondem a cargos como: Assessor-
Chefe da Assessoria Especial do Presidente da Repblica, Chefe do Gabinete de Segurana
Institucional, Chefe do Gabinete Pessoal da Presidncia, Comandante das Foras Armadas,
Consultor-Geral da Unio, Procurador-Geral da Unio, Secretrios-Executivos, entre outros.

Em outros casos, especialmente na direo de rgos autnomos, seu provimento padece de


estratgias de escolha mais prximas de um modelo profissional, ainda que possa ser
significativa a exigncia de um alto alinhamento poltico com a Presidncia da Repblica de
modo que a esfera da competncia poltica desse dirigente seja mais valorizada do que as
competncias operacionais e estratgicas, demonstradas na Figura 2 (p. 35). Seriam casos
como: Presidente da Agncia Espacial Brasileira (AEB) e Superintendente Geral do Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE).

Os ocupantes de cargos NES e DAS so chefes de rgos ou unidades, investidos de poder


decisrio e responsabilidade pelo desempenho das atribuies previstas na estrutura regimental
85

ou no estatuto da organizao. Temos trs excees a essa regra: a) cargos DAS de


assessoramento, cuja atribuio prover assessoramento tcnico especializado, no
respondendo pela direo ou chefia de nenhuma unidade administrativa; b) cargos de adjuntos
(Secretrio-Adjunto, Subsecretrio, entre outros), que representam a segunda autoridade
pblica dos rgos, mas no respondem por eles diretamente; c) cargos de Diretor de Programa
(DAS-5) e Gerente de Projeto (DAS-4), que lideram equipes informais e no respondem por
nenhuma unidade administrativa.

Quando analisamos, por sua vez, a estrutura de direo das agncias reguladoras, identificamos
um conjunto de 3.175 cargos (100%), dos quais 331 (10%) so de assessoria e assistncia
especial, 2.199 (69%) so comissionados tcnicos (e incluem Coordenadores, tcnicos e
Assistentes), 602 (19%) de gerncia executiva (ou intermediria) e 43 (1%) de direo (BEP,
2016). Na Autoridade Pblica Olmpica (APO), os cargos esto estruturados em 1 (1%) direo
executiva, 3 (4%) direo tcnica, 13 (19%) superintendncias, 23 (34%) supervises e 27
cargos de assessoria (40%) (BEP, 2016; APO, 2011).

As universidades e demais instituies federais de ensino superior, estruturadas sob a forma de


autarquia ou de fundao pblica, so regidas segundo um Plano nico de Classificao e
Retribuio de Cargos e Empregos, estabelecidos pela Lei n 7.596, de 1987. Em 2012, as
funes de confiana integrantes deste plano foram transformadas em cargos de direo e
funes gratificadas e foi previsto que fossem ocupadas predominantemente por servidores do
quadro permanente da instituio de ensino, podendo ser destinadas a outros servidores federais
da administrao direta, autrquica e fundacional num limite de 10% (Lei n 12.772, de 2012).
Pelo BEP, apenas pudemos identificar o conjunto de 8.261 cargos de direo; alm destes, as
IFES contam com 27.729 funes gratificadas, privativas de servidores (BEP, 2016).

Temos, assim, um conjunto muito mais amplo de cargos comissionados e funes de confiana
do que o tradicionalmente alcanado pelas anlises sobre o tema. Defendemos que os estudos
sobre os dirigentes pblicos no Brasil adotem, como ponto de partida, este universo, e busquem
esmiuar as diferentes nuances existentes entre os diferentes nveis hierrquicos e as distintas
naturezas das organizaes, segundo os resultados que entregam. Neste estudo, partindo do
conceito de dirigente pblico definido no Captulo 1 e considerando a estrutura de cargos do
governo federal brasileiro, consideramos como cargos de direo:

Os cargos de primeiro e segundo nveis hierrquicos dos rgos autnomos da


administrao direta e das autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades
de economia mista da administrao indireta do Poder Executivo federal, podendo
desempenhar atribuies de alcance nacional ou regional no mbito da
organizao.

No captulo seguinte, trataremos da estratgia metodolgica do estudo e detalharemos a


abordagem que ser adotada para a anlise destes espaos. Adiantamos, no entanto, que
daremos nfase, em nosso estudo, aos cargos de direo da administrao indireta, de
delimitao mais precisa do que aqueles da administrao direta, limitados a seus rgos
autnomos. Os nicos rgos autnomos analisados neste estudo esto representados pelos
institutos de pesquisa do Ministrio da Cincia e Tecnologia, j que seu processo de escolha de
dirigentes representa um caso de destaque no contexto nacional.
86

CAPTULO 3 Modelo analtico das estratgias de escolha de dirigentes pblicos

O presente captulo retoma a questo terica e a hiptese da pesquisa para, em seguida, justificar
a estratgia metodolgica adotada, relacionando abordagem, mtodos e tcnicas e sua
adequao para a realizao desta investigao. Conclui com a apresentao das evidncias
preliminares que motivaram a elaborao de uma categorizao das estratgias de escolha de
dirigentes pblicos no Brasil como instrumento analtico para o desenvolvimento do estudo.

A tese tem por objetivo identificar e analisar as estratgias de escolha de ocupantes de cargos
de direo adotadas pelo governo federal brasileiro segundo o alcance de seus elementos
constitutivos em dialogar com as experincias internacionais, marcadas pela adoo de
processos de escolha baseados na aferio de competncias de gesto, entendidas como
elemento central dos modelos de direo pblica orientados entrega de resultados e criao
de valor pblico para a sociedade.

A tese foi motivada pela seguinte questo: o Brasil um ausente no debate sobre os dirigentes
pblicos? Para explorar o tema sobre a direo pblica profissional no contexto brasileiro, este
estudo analisa quais as estratgias de escolha adotadas pelo governo federal brasileiro para
os ocupantes de cargos de direo e o que explica, em alguns casos, a nfase dada aferio
das competncias gerenciais.

Esta questo levou estruturao da pesquisa em duas etapas. A primeira buscou identificar
como so escolhidos os ocupantes de cargos de direo no Brasil a partir de um extenso e amplo
levantamento junto s organizaes pblicas do Poder Executivo federal, seguida da
sistematizao e categorizao das estratgias encontradas segundo seus atributos mais
relevantes. A segunda etapa consistiu na realizao de anlises documentais e entrevistas
semiestruturadas buscando avaliar, segundo uma perspectiva histrica, em que medida as
diferentes estratgias estruturam-se em torno de um conjunto de critrios e procedimentos que
precedem as nomeaes polticas e em que medida esto orientados aferio das competncias
de gesto dos dirigentes federais, dando nfase a estes casos marcados pela aferio das
competncias de gesto, denominados de estratgias Gerenciais.

A hiptese central do estudo parte da anlise da literatura e est baseada na dicotomia das
estratgias de escolha de dirigentes pblicos no pas: ou so escolhidos livremente ou ocupam
espaos reservados para servidores. Nosso estudo refuta esta hiptese, ao demonstrar que nem
a livre nomeao, nem a reserva de cargos para servidores, dois principais argumentos das
anlises sobre o tema, sendo o segundo apresentado como soluo para o primeiro, so
suficientes para explicar as estratgias em curso no Brasil.

Vejamos, abaixo, a estratgia metodolgica adotada para o estudo, bem como o modelo
analtico elaborado para explicar as estratgias em curso no pas.

3.1 Percurso metodolgico

Dado o objetivo da pesquisa, a metodologia utilizada a qualitativa, que no pretende medir a


intensidade dos fenmenos sociais analisados, nem generalizar as concluses do estudo para
grande nmero de casos, mas identificar tais fenmenos, compreender suas especificidades e
87

as relaes que estabelecem entre si. Baseia-se em uma perspectiva pragmtica e analtica,
segundo a qual as causas explicativas dos fenmenos sociais so complexas, geralmente
envolvendo combinaes de diferentes perspectivas tericas como forma de explicar os
aspectos analisados (BEACH; PEDERSEN, 2016; PATTON, 2002).

Em geral, se discute a importncia da pesquisa qualitativa comparada para a cincia poltica,


mas seu uso pouco explorado pelo debate sobre gesto pblica. Predominantemente
associados a perspectivas neoinstitucionalistas, tais estudos buscam produzir argumentos
tericos de alcance mdio para explicar processos e dinmicas sociais e polticas num
determinado espao e tempo, recuperando a importncia das instituies e da dimenso
temporal para a compreenso dos fenmenos estudados. Alm disso, na pesquisa qualitativa,
em geral, se adota o mtodo do estudo de caso nico ou mltiplo, que permite analisar com
detalhe o aspecto para o qual se deseja desenvolver ou testar explicaes, partindo da anlise
das condies contextuais de cada caso. Dada a caracterstica do tema ser muito recente e pouco
explorado, novas oportunidades e perspectivas e s podem ser exploradas e capturadas pelos
mtodos de anlise de casos (BORGES, 2007; MAHONEY, 2007; EISENHARDT, 1989).

Este estudo tem carter exploratrio e descritivo, pois prope tratar um tema pouco analisado
pela literatura no Brasil, principalmente do ponto de vista emprico e que, portanto, exige o
levantamento de dados e a descrio dos casos identificados como passo preliminar para a etapa
posterior, orientada explicao dos fenmenos relacionados pergunta especfica da pesquisa.

Adotamos a estratgia de anlise comparada (cross-case analysis) como um primeiro passo


para identificar e sistematizar os aspectos constitutivos mais fundamentais das diferentes
estratgias de escolha, que foram categorizadas, para, em seguida, e a partir do estudo
aprofundado dessas categorias, buscar explicaes capazes de orientar as anlises sobre o
alcance dessas diferentes estratgias em relao sua orientao a resultados, consideradas em
seus contextos especficos (BEACH; PEDERSEN, 2016; EISENHARDT, 1989). Conforme
proposto por Beach e Pedersen (2016), buscamos o uso de categorias como recurso analtico
para capturar os aspectos mais relevantes dos casos mapeados:

We as observers are part of the social world we are studying [...] we can learn about
the world through practical instruments, such as ideal-types that produce knowledge
by grounding theory in the social and cultural world of the research [...] theories are
understood to be heuristic tools to capture important aspects of what is going on in
particular cases [...] theories are not tested per se, but are utilized in a more
instrumental fashion to craft comprehensive explanations of particular cases
(BEACH; PEDERSEN, 2016, p. 24).

Dentre as categorias identificadas pelo estudo, buscamos avaliar em que medida as diferentes
estratgias estruturam-se em torno de um conjunto de critrios e procedimentos que precedem
as nomeaes polticas e em que medida esto orientados aferio das competncias de gesto
dos dirigentes pblicos do governo federal. Por essa razo, a investigao analisou, num
primeiro momento, todos os casos identificados segundo uma perspectiva mais ampla,
agrupando-os por meio das categorias elaboradas e, num segundo momento, desenvolveu
anlise aprofundada das estratgias definidas como Gerenciais, tratando cada caso
individualmente (within-case analysis). As anlises within-case permitem ao pesquisador
identificar e analisar aspectos menos codificados e explorados pela literatura e constituem,
88

muitas vezes, anlises descritivas, consideradas como fundamentais para uma primeira
aproximao e compreenso destes aspectos (EISENHARDT, 1989).

Para a anlise em profundidade dos casos, buscamos adotar o mtodo de congruence, atentando
para a diferenciao proposta por Beach e Pedersen (2016) entre os estudos de congruncia e
os estudos que realmente podem ser definidos como de process-tracing, j que, para os autores,
ambos os mtodos so tratados indistintamente pelos autores qualitativistas. Tanto os
congruence studies como os process-tracing studies produzem evidncias capazes de explicar
fenmenos em termos deterministas, a partir das denominadas mechanistic evidences. A
diferena entre os mtodos est na profundidade da evidncia produzida, j que estudos de
congruncia explicitam com menor rigor estes mecanismos causais e so entendidos como
estudos que adotam uma perspectiva minimalista dos mecanismos (gray box), enquanto o
process-tracing (perspectiva sistmica dos mecanismos) o faz oferecendo evidncias
extremamente robustas, explicitando em elevado grau de detalhe o conjunto de elementos que
compem todo o processo causal, desde a causa at o efeito final estudado. A anlise de
mecanismos envolve analisar suas entidades e atividades:

If theorizing mechanisms as systems, the theory needs to develop all of the important
parts of the mechanism that link X with Y, with a clear causal explanation for what
takes us from one part to another to ensure productive continuity through the
mechanism. Each of the parts should be defined clearly in terms of entities engaging
in activities (BEACH; PEDERSEN, 2016, p. 133).

Quanto mais prxima de uma abordagem de process-tracing, melhor a capacidade de a pesquisa


mapear mecanismos capazes de explicar as diferentes estratgias de escolhas de dirigentes
pblicos identificadas no caso brasileiro, a partir da compreenso de suas inter-relaes e de
como operam na prtica. Em outras palavras, tal abordagem permite ao pesquisador construir
uma argumentao baseada em anlises de evidncias empricas, relacionadas uma a uma desde
a causa at os efeitos do fenmeno analisado, aumentando a capacidade explicativa do estudo,
a partir da anlise da trajetria das experincias em curso, buscando compreender o que lhes d
sustentao ao longo do tempo e os principais eventos que marcaram sua atual configurao.

Os estudos de caso baseados na abordagem process-tracing tambm nos permitem identificar


explicaes suficientes para determinados fenmenos histricos usando uma combinao de
mecanismos sistemticos e outros especficos a cada caso, oferendo uma explicao completa,
que inclui todos os aspectos ou elementos de determinado fenmeno. Alm disso, as variveis
explicativas no so consideradas como variveis porque no possuem capacidade de
explicao a no ser quando analisadas em relao ao fenmeno estudado. Os resultados
encontrados so, portanto, especficos dos casos estudados, mas podem, eventualmente, indicar
caminhos para estudos futuros que pretendam generalizar as explicaes para outros casos
homogneos (BEACH; PEDERSEN, 2016). A partir desta etapa de anlise histrica e
comparativa entre os diferentes casos e categorias, elaboramos e refinamos nossas hipteses e
pudemos confront-las com os achados empricos, apenas possveis de serem levantados a partir
dessa abordagem baseada na anlise da sequncia temporal e ocorrncia de eventos particulares
sobre os fenmenos analisados.

Como tcnicas de pesquisa, foram realizadas consultas diretas s organizaes federais, anlise
de legislao federal e entrevistas semiestruturadas. Foram tambm realizadas extensas anlises
documentais, para diferentes finalidades no mbito da investigao, desde anlise de literatura
89

relevante sobre o tema, de forma mais ampla, ou sobre as experincias analisadas, de modo
mais especfico, at anlises de documentos oficiais, como relatrios de gesto, de pesquisa ou
de auditoria, entre outros, incluindo, ainda, anlises de notcias veiculadas sobre aspectos
especficos das experincias. Tais documentos sero sempre mencionados medida em que
forem apresentados os casos. Sua anlise se deu sempre considerando o escopo central da
pesquisa, orientada aos critrios e estratgias de escolha dos dirigentes pblicos federais. As
demais tcnicas sero apresentadas em mais detalhes na seo a seguir. Antes disso,
sistematizamos, na Figura 4 abaixo, a estratgia metodolgica adotada pela investigao.

ABORDAGEM TCNICAS DE
METODOLGICA MTODO DE PESQUISA
COLETA DE DADOS

Consulta direta s organizaes


federais
Etapa 1: cross-case analysis e
categorizao dos casos
Anlise documental e de legislao
Qualitativa
Descritiva, Exploratria e
Explicativa Entrevistas semiestruturadas
(snowball)
Etapa 2: congruence analysis
das estratgias Gerenciais
Anlise documental e de legislao

Figura 4 - Sntese da estratgia metodolgica da pesquisa.


Fonte: elaborao do autor.

Consultas s organizaes federais e anlise documental

Entre maro de 2016 e janeiro de 2017, foi realizado amplo levantamento junto 144
organizaes do Poder Executivo federal, tanto da administrao direta como da indireta,
relacionadas no Apndice A. De carter exploratrio e qualitativo, esta etapa da pesquisa teve
por objetivo identificar as estratgias adotadas por cada organizao ou grupo de organizaes
do governo federal para o provimento de seus cargos de direo.

O levantamento foi realizado por meio do sistema eletrnico do Servio de Informao ao


Cidado (e-SIC) do governo federal. A partir de um conjunto de questes, disponveis no
Apndice B, buscamos identificar os procedimentos de escolha adotados, a quais nveis
hierrquicos se aplicam, se so tornados pblicos, se so sistematizados e publicizados pela
organizao, e qual seria o contato direto da organizao para tratar sobre o assunto, caso
houvesse interesse futuro do pesquisador em realizar entrevistas sobre suas prticas de
nomeao.

Das solicitaes de informaes registradas, apenas 3 de 187 ocorrncias encontram-se ainda


em tramitao20, no tendo sido atendidos dentro do prazo legal previsto pela Lei de Acesso
Informao. Obtivemos, portanto, uma expressiva taxa de retorno das solicitaes realizadas.
Ressaltamos que houve casos em que mais de uma solicitao foi direcionada mesma
organizao, quando necessrio esclarecer aspectos especficos da resposta oferecida, solicitar
documentao adicional ou acompanhar a evoluo das aes implementadas, razo pela qual

20
A ltima conferncia foi realizada em 20 de maro de 2017.
90

o nmero de ocorrncias efetuadas (187) maior do que o nmero de organizaes consultadas


(144).

A Tabela 3 abaixo oferece uma viso comparativa indicando quantas organizaes foram
consultadas por meio do e-SIC em relao ao total de organizaes do Poder Executivo federal.
Esta estratgia alcanou 49% dos casos analisados. Os rgos no consultados diretamente
incluem 26 organizaes que no apresentavam possibilidade de consulta direta por meio do e-
SIC e 125 casos que decidimos no consultar por j serem conhecidas as estratgias adotadas
so as instituies federais de ensino superior, as agncias reguladoras e parte dos institutos de
pesquisa. Todos os casos, com exceo dos rgos autnomos, foram analisados no mbito
deste trabalho, por meio de tcnicas de coletas de dados alternativas e complementares.
Tabela 33federal - Comparativo entre o nmero de organizaes consultadas por meio do e-SIC em relao ao nmero total de organizaes
do Poder Executivo federal.
Total de rgos e Total de rgos e entidades No consultados
Natureza jurdica
entidades (1) consultados pelo e-SIC pelo e-SIC
Secretarias da Presidncia da Repblica e
8 8 -
Adm. Vice-Presidncia
direta Ministrios e rgos equiparados 26 26 -
rgos autnomos 51 18 33
Autarquias 120 30 90
Adm. Fundaes 41 15 26
indireta Empresas pblicas 26 25 1
Sociedades de economia mista 23 22 1
Total 295 144 151
Fonte: elaborao do autor, com base em BEP (2016), Cunha Junior (2012) e material coletado por meio do e-SIC.
Nota(1): a consulta ao e-SIC precedeu a reorganizao administrativa promovida pelo governo federal por meio das Medidas Provisrias n
726, de 2016, e n 768, de 2017. Por essa razo, a pesquisa consultou nmero maior de ministrios e de secretarias pertencentes estrutura da
Presidncia da Repblica do que o existente atualmente.

Essa tcnica foi relevante para que a pesquisa pudesse alcanar grande nmero de organizaes
federais, de modo a identificar e sistematizar o conjunto de estratgias de escolha adotadas.
Apresentou, no entanto, importantes limitaes. As respostas recebidas tiveram graus variados
em termos de quantidade e qualidade das informaes. Houve casos em que a organizao, por
iniciativa prpria, apresentou as estratgias adotadas, indicou o histrico das prticas utilizadas
e forneceu anexos contendo informaes complementares, tais como publicaes no Dirio
Oficial da Unio (DOU) ou documentos internos, que contriburam para a fundamentao das
anlises. Por outro lado, houve casos de organizaes que se limitaram a responder que no se
enquadravam na pesquisa ou, ainda, a reencaminhar a solicitao para outro rgo vinculado,
deixando de manifestar-se sobre o tema.

A qualidade das informaes prestadas tambm variou, pois ora as informaes apresentadas
foram bastante pertinentes e alinhadas ao contedo da solicitao, ora destoaram, em alguma
medida, do que se esperava. Em alguns casos, as solicitaes foram atendidas diretamente pela
alta direo do rgo; em outros, pela prpria rea responsvel pelo atendimento aos cidados
ou pela rea de gesto de pessoas. Sabemos, ainda, da dificuldade da coleta e anlise de dados
de natureza qualitativa, sujeitos rudos de comunicao, interpretao, clareza das
informaes entre pesquisador e organizao pesquisada e, ainda, sujeitos questionamentos
quanto sua validade e confiabilidade.

Buscamos, como pesquisador, estar atentos a tais dimenses, confrontando as informaes


recebidas com pesquisas adicionais realizadas nas pginas institucionais das organizaes e,
especialmente, confrontando-as com artigos acadmicos disponveis sobre o tema e com
91

extensa pesquisa da legislao que regulamenta a estrutura e as regras de nomeao de


dirigentes no mbito de cada organizao federal.

Aps as anlises dos dados coletados, desconsideramos a anlise em profundidade dos


ministrios e rgos equiparados e das demais estruturas da Presidncia da Repblica, exceto
nos casos em que houve a identificao de estratgias diferenciadas de escolha no mbito dos
rgos autnomos pertencentes a tais estruturas. A justificativa est relacionada ao prprio
conceito de dirigente pblico adotado neste trabalho. Conforme mencionado anteriormente, os
cargos prprios de direo so aqueles nos quais h prestao direta de servios pblicos aos
cidados; diferenciam-se das instncias de alta direo responsveis pela formulao das
polticas pblicas e daquelas cujas naturezas de atuao so pautadas pelo exerccio de funes
de natureza poltica, como assessoramento ou aconselhamento s autoridades eleitas. Por essa
razo, no mbito da administrao direta, todos os rgos autnomos poderiam ter sido
contemplados pela pesquisa, mas optamos por restringir nossa anlise apenas aos institutos de
pesquisa do Ministrio da Cincia e Tecnologia, nico caso em que se destaca o processo de
escolha para dirigentes.

Anlise de legislao das organizaes

Realizamos extensa pesquisa documental orientada ao levantamento de leis, decretos, portarias


e resolues que tratam das estruturas regimentais e regras de escolha e nomeao de dirigentes
pblicos no mbito das organizaes federais21. Tais previses, em geral, so estabelecidas nas
leis de criao de cada organizao, que estabelecem como dever se dar sua estrutura de
direo e como sero nomeados seus dirigentes. Em geral, tais legislaes so bastante
genricas a esse respeito, limitando-se a prever que os cargos de direo so de livre nomeao
e devem ser providos de acordo com a legislao em vigor.

Por meio dos decretos presidenciais, cada organizao federal estabelece sua estrutura
regimental, estabelecendo as competncias e atribuies de cada unidade administrativa e
indicando sua estrutura de cargos comissionados, tanto de alta direo, como de assessoramento
e direo intermediria. Assim como as leis j mencionadas, tais atos normativos costumam ser
tambm bastante genricos sobre tais previses. Representaram importante fonte de consulta
para a identificao das estruturas de direo de cada organizao e indicaram, em poucos
casos, previses relacionadas a critrios mnimos ou procedimentos de escolha de dirigentes.

J os atos normativos inferiores, tais como portarias ou resolues, partem das legislaes
superiores para estabelecer o regimento interno de cada organizao e detalham, em maior
medida, como deve se dar o provimento dos cargos de direo, especialmente nos casos em que
j existe uma prtica ou poltica de escolha bem delimitada pela organizao.

As legislaes analisadas sero apresentadas conforme forem discutidos os casos especficos,


mas esto relacionadas, de modo sistematizado, nos Apndices E at I, juntamente com a
disponibilizao das informaes prestadas pelas organizaes federais consultadas. De modo
geral, mostraremos que a previso legal nem sempre reflete o que praticado pela organizao.
21
Mais uma vez, lembramos que a recente reestruturao administrativa do governo Temer implicou na
necessidade de atualizao de inmeros decretos e regimentos internos das organizaes federais, tanto da
administrao direta como da indireta. Atualizamos todos os normativos vigentes at a data de 20 de maro de
2017.
92

H casos em que as prticas de escolha adotadas pelo rgo precedem sua regulamentao e h
casos em que as previses legais parecem no representar uma referncia que orienta a atuao
das organizaes. As respostas oferecidas aps a consulta direta aos rgos federais pouco
mencionaram tais normatizaes; ao tratar da escolha e nomeao de dirigentes, as referncias
apontadas pelas organizaes federais foram a prpria Constituio Federal e o Decreto n
5.497, de 2005, que trata da ocupao de parte dos cargos DAS por servidores, discutido no
Captulo 2.

A anlise da estrutura e dos cargos de direo da administrao federal considerou, alm da


legislao, fontes adicionais de informaes, tais como o Boletim Estatstico de Pessoal (BEP,
2016), dados relativos s estruturas organizacionais e cargos comissionados do Sistema de
Informaes Organizacionais (SIORG), o Portal da Transparncia e as pginas institucionais
de diversas organizaes federais.

Importante ressaltar que h diferenas entre os dados encontrados, segundo a base consultada,
especialmente em relao ao quantitativo de cargos de direo. Tambm comum identificar
diferenas entre as estruturas previstas em decretos e aquelas existentes nas bases de dados mais
atualizadas, tais como o Portal da Transparncia e o BEP. Alm disso, a recente reestruturao
administrativa promovida pelo governo Temer coloca em xeque qualquer uma das bases
adotadas, j que a grande maioria dos rgos federais vem passando por revises de estrutura e
de quantitativo de cargos. Por essa razo, buscamos continuamente confrontar as fontes
consultadas, indicando, sempre que considerado relevante, as diferenas encontradas para os
cargos de direo. Importante lembrar, ainda, que as bases de dados nem sempre contemplam
a totalidade das estruturas e cargos federais. So escassos os dados sobre as empresas pblicas
e sociedades de economia mista, especialmente quando no dependentes do Tesouro, e faltam,
ainda, dados especficos sobre as instituies que compem a Rede Federal de Educao
Profissional, Cientfica e Tecnolgica e as Instituies Federais de Ensino Superior.

Entrevistas semiestruturadas

J a realizao das entrevistas semiestruturadas teve por objetivo identificar as experincias,


percepes, opinies e perspectivas dos atores em relao aos fenmenos analisados no mbito
das estratgias de escolha Gerenciais. A escolha de entrevistas deveu-se ao fato de esta tcnica
permitir entrevistar diferentes atores de modo mais sistemtico e compreensivo, permitindo,
tambm, que os entrevistados respondessem s questes nos seus prprios termos, o que tornou
possvel ao entrevistador identificar a percepo dos prprios atores em relao ao fenmeno
analisado. Esta tcnica, portanto, permite conhecer a perspectiva do outro e tem como
pressuposto que tal perspectiva repleta de significado e possvel de ser conhecida e
explorada analiticamente (PATTON, 2002); no entanto exige do pesquisador-entrevistador
maior habilidade na conduo das perguntas e ateno ao contexto na qual so tratadas (MAY,
2004).

A estratgia adotada para a seleo dos entrevistados foi a de snowball, abordagem que permite
identificar bons informantes ou informantes crticos, atores que conhecem muito sobre
determinada experincia ou que so uma referncia especfica para tratar de determinado
assunto e que vo sendo identificados medida em que as entrevistas vo sendo realizadas,
alguns deles podendo ser repetidamente indicados por diferentes contatos. Segundo Patton
(2002, p. 243), essa estratgia permite identify cases of interest from sampling people who
93

know people who know people who know what cases are information rich, that is, good
examples for study, good interview participants. Buscamos, portanto, alguns contatos iniciais
por meio do prprio levantamento feito junto ao governo federal e por meio de consultas diretas
aos dirigentes das instituies analisadas. As primeiras entrevistas viabilizaram a realizao das
entrevistas seguintes, nos ajudando a identificar os atores mais relevantes para cada experincia
analisada.

As entrevistas foram realizadas por telefone devido dificuldade de conciliar diferentes


agendas de atores atuantes em diferentes organizaes e localizados em distintas cidades e
estados brasileiros. Foram realizadas com o mesmo rigor das entrevistas presenciais,
devidamente gravadas para registro do pesquisador e com o devido consentimento de todos os
entrevistados. Houve tambm trs casos em que as informaes foram obtidas por meio da
aplicao de questionrio aberto junto aos entrevistados, pela indisponibilidade dos mesmos
para a realizao da entrevista por telefone ou preferncia pelo uso desta alternativa. Tambm
nestes casos, as informaes foram devidamente registradas e utilizadas com o consentimento
dos entrevistados.

A relao de entrevistados est detalhada no Apndice C. Ao todo, foram realizadas 13


entrevistas por telefone e 2 entrevistas por meio de questionrios escritos. Uma terceira
consistiu numa troca de e-mails seguida da disponibilizao de materiais sobre uma das
experincias. Foi possvel entrevistar atores com peso e envolvimento diferenciados no mbito
das experincias analisadas: altos dirigentes responsveis pela implementao direta dos
processos de escolha ou pela prpria nomeao do dirigente, responsveis pelas reas de
recursos humanos, atores que participaram como candidatos de processos de escolha e/ou que
atuaram como avaliadores em fruns semelhantes, servidores de carreira, entre outros.

A realizao das entrevistas foi precedida da elaborao de questes semiestruturadas,


utilizadas como ponto de partida pelo pesquisador, mas as entrevistas foram conduzidas
buscando atentar para aspectos e questes que extrapolassem o roteiro inicial, medida em que
a entrevista fosse indicando a necessidade de adequao do foco da anlise. O roteiro das
entrevistas semiestruturadas est indicado no Apndice D. As questes orientaram-se segundo
quatro principais perspectivas, relacionadas: a) trajetria e posio do entrevistado em relao
experincia analisada; b) emergncia e instituio formal da experincia no mbito da
organizao; c) ao detalhamento de seu funcionamento atual, explorando alteraes, avanos e
retrocessos sofridos ao longo do tempo; e d) a perspectivas de contexto, explorando outras
caractersticas da organizao relacionadas experincia analisada e atentando tanto para
evidncias relacionadas opinies, julgamentos e valores dos entrevistados, como, tambm,
para o levantamento de evidncias factuais. O uso deste questionrio permitiu, ainda, observar
certa consistncia e comparabilidade entre as diferentes entrevistas realizadas (PATTON,
2002).

Para os diferentes casos, questes especficas foram elaboradas, visando conhecer em mais
profundidade diferentes nuances e aspectos sobre os fenmenos. Tambm adaptamos algumas
questes conforme o ator a ser entrevistado, considerando sua posio em relao organizao
e ao caso analisado, com o objetivo de melhor aplicar a tcnica da entrevista, levantando as
questes mais pertinentes a cada ator para, consequentemente, alcanar dados e evidncias com
maior poder explicativo para a pesquisa.

Por questes ticas e prticas, no foram disponibilizadas, na ntegra, as transcries das


entrevistas realizadas. Optamos por apresentar citaes especficas elaboradas a partir das
94

transcries, tais como relatos, depoimentos e opinies, sempre que considerados evidncias
empricas relevantes para a explicao e anlise dos diferentes aspectos da pesquisa.

A expressiva maioria dos entrevistados foi bastante receptiva e interessada no tema da


investigao, buscando compreender com maiores detalhes seu objetivo, de modo a fornecer
respostas que pudessem melhor contribuir para seu desenvolvimento; outros, porm, limitaram-
se a responder s perguntas formuladas. Desse modo, algumas entrevistas contaram com
considervel comprometimento do entrevistado, que forneceu informaes com bastante
profundidade e detalhamento, indo alm das questes formuladas, enquanto outras permitiram
abordar de forma pouco detalhada as questes de interesse. Geralmente, as primeiras contaram
com informaes relevantes, muitas vezes explicitando claramente opinies dos entrevistados
em relao s experincias analisadas, enquanto as segundas limitaram-se mais ao registro de
fatos, e no de opinies.

3.2 Categorias analticas

A partir das tcnicas de coletas de dados apresentadas, principalmente por meio da anlise
documental, anlise de legislao e consulta direta s organizaes federais, coletamos,
sistematizamos, analisamos e classificamos as diferentes estratgias de escolha identificadas
em cinco categorias, ilustradas na Figura 5 abaixo:

Autoridade poltica

Estratgias de escolha

Sem procedimentos Com procedimentos


Competncias
Sem critrios Critrios mnimos Critrios mnimos
Gerenciais

Aberto Discricionria Concertativa

Condicional Gerencial
Fechado Representativa

Dirigente pblico
Figura 5 - Categorias de escolha de dirigentes pblicos no Brasil.
Fonte: elaborao do autor.

Tal categorizao tem por objetivo conferir significado analtico ao conjunto dos casos
analisados, buscando diferenci-los segundo os principais atributos que, em cada categoria,
esto relacionados escolha do dirigente pblico. As organizaes podem adotar estratgias
combinadas para diferentes nveis de direo, alm de altern-las ao longo do tempo. Por essa
razo, as categorias representam tipos explicativos que precisam ser cuidadosamente aplicados
para a anlise dos casos empricos, mas, ainda assim, que representam um importante ponto de
partida para as anlises aprofundadas sobre o tema das estratgias de escolha de dirigentes
pblicos, tanto para o caso brasileiro, objetivo deste estudo, como para outros pases.
95

Conforme demonstrado na Figura 5 acima, as categorias so diferenciadas segundo a adoo


de critrios e procedimentos mnimos de escolha, incluindo a aferio das competncias
gerenciais, e segundo a abertura dos espaos de direo para servidores e no servidores. Outros
atributos, estabelecidos a partir da definio de dirigente pblico e de cargo de direo
conforme Captulos 1 e 2 e indicados no Quadro 14 abaixo, so importantes para explicar e
diferenciar cada uma delas. A principal dimenso, de cada categoria, capaz de distingui-la das
demais, est na forma como o espao de direo compreendido pelos atores polticos, em
sentido amplo. Desta percepo decorrem os demais atributos das estratgias de escolha.

Categoria Discricionria Condicional Concertativa Representativa Gerencial


Confunde-se com os cargos em Demanda dirigentes Demanda Demanda dirigentes
Compreenso sobre
comisso: espaos de livre com independncia e dirigentes orientados entrega de
o espao de direo
provimento autonomia representativos resultados
Compartilhada pelo
Exclusiva da Exclusiva da Compartilhada pelo comit de
Responsabilidade Presidente da
autoridade autoridade Eleitores seleo e pela autoridade
pela escolha Repblica e do
poltica poltica poltica
Senado
Variados, relacionados a tempo mnimo de experincia, idade
mnima, pertencimento a determinada carreira, formao Competncias tcnicas e
Critrios de escolha Inexistente
superior, entre outros (no alcanam as competncias gerenciais
gerenciais)
Sabatina realizada Processo eletivo,
Inexistente, entendido como pelo Senado Federal, com regras que
Processos sistematizados de
Procedimento de desnecessrio, j que o cargo, de como meio para visam garantir a
seleo (comit de seleo
escolha livre provimento, destina-se a garantir a representao dos
subsidia a escolha poltica)
escolhas baseadas na confiana independncia da diferentes grupos
escolha da organizao
Aferida por meio da
apresentao escrita e pblica
Aferio de
de planos de gesto e
competncias No se aplica
realizao de entrevistas; em
gerenciais
alguns casos, so adotadas
dinmicas de grupo
Modelo de entrada Aberto ou
Aberto Aberto Fechado Aberto ou fechado
para outsiders fechado
Mandato com Presente, com
Presente, com Presente, com exceo do
durao Inexistente exceo de BACEN e
exceo da FCRB INSS
determinada DNIT
Contratualizao de Presente em alguns casos
Inexistente
resultados (alcance limitado)
Avaliao de Presente em alguns casos
Inexistente
resultados (alcance limitado)
Quadro 1414 - Atributos das categorias de escolha de dirigentes pblicos no Brasil.
Fonte: elaborao do autor.

Partindo do modelo proposto por Jimenez Asensio (2007, apud MARTNEZ PUN, 2011),
apresentado no Captulo 1, segundo o qual os modelos de alta direo podem ser divididos em
Politizado, Burocrtico e Gerencial, classificamos a primeira categoria de anlise como
Discricionria. Tal categoria aproxima-se do modelo de Politizao deste autor, segundo o qual
qualquer pessoa pode ocupar o cargo de direo, independentemente de suas capacidades ou
procedncia, caracterizando um modelo aberto, no qual o principal fundamento para a definio
do dirigente a confiana poltica; a autoridade poltica possui discricionariedade absoluta de
escolha. Acrescentamos ao modelo original outra caracterstica importante para a definio
desta categoria: os casos aqui agrupados so marcados pela ausncia de critrios, mas tambm
de procedimentos mnimos de escolha para a ocupao dos cargos de direo. Conforme
mostraremos adiante, h uma aparente oposio entre a ideia de realizao de processos
sistematizados de escolha e a natureza do cargo de direo, de livre nomeao e exonerao.
Elementos prprios da direo pblica profissional, tais como a adoo de competncias
96

gerenciais, contratos de resultados ou avaliaes sistemticas de desempenho no constituem


atributos desta categoria.

Este modelo, no entanto, no suficiente para retratar um outro grupo de organizaes federais
que, embora tambm adotem estratgias de escolha Discricionria, devem, previamente,
obedecer a um conjunto mnimo de critrios de admissibilidade previstos em leis ou atos
normativos, tais como decretos, portarias e resolues, que restringem ou condicionam, em
alguma medida, o escopo de escolha da autoridade poltica; em alguns casos, as condies
legalmente estabelecidas preveem que a escolha do dirigente recaia preferencialmente ou
exclusivamente em servidores pblicos. Esta categoria, que denominamos de Condicional, tem,
ainda, grau alto a mdio de discricionariedade, j que, apesar da previso formal de
determinados critrios mnimos, faltam mecanismos capazes de verificar sua aferio,
especialmente nos casos em que tais critrios representam exigncias extremamente genricas
a respeito do perfil requerido do futuro dirigente. Da mesma forma que a categoria anterior, no
alcana os atributos prprios dos sistemas profissionais de direo pblica.

A categoria Concertativa inclui os casos nos quais a escolha do dirigente precedida da


realizao de um rito de aprovao pelo Senado Federal, como ocorre nas agncias reguladoras
e em algumas autarquias federais. As escolhas devem, necessariamente, ser precedidas da
aprovao formal do Poder Legislativo, entendida como condio que busca garantir a
autonomia e independncia da atuao das agncias do Executivo. Neste modelo, um conjunto
mnimo de critrios estabelecido em lei, semelhana da categoria anterior, mas sua distino
est no fato de haver tal relao entre os Poderes como caracterstica distintiva no ato da escolha
e posterior nomeao do dirigente, ainda que a atuao do Legislativo, conforme mostraremos,
represente mais um rito formal de aprovao dos nomes escolhidos pelo Presidente da
Repblica do que um procedimento de fato orientado escolha dos dirigentes. So, em todos
os casos, escolhas abertas, podendo recair sobre servidores ou sobre profissionais externos ao
servio pblico. No alcanam os atributos prprios da seleo profissional.

J a categoria Representativa inclui um conjunto de casos nos quais a escolha do dirigente


precedida de processos eletivos, ou seja, realizados por meio de eleies, modelo caracterstico
das universidades pblicas. Tambm pode ser chamada de Corporativa, a exemplo da
denominao utilizada por Jimenez Asensio (2007, apud MARTNEZ PUN, 2011), se
considerarmos outro atributo distintivo deste modelo, em relao ao peso dado procedncia
de seus dirigentes: no caso das universidades, a entrada restrita a membros do corpo docente22.
Nestes casos, portanto, o dirigente tem origem na prpria organizao; tal caracterstica,
associada ao procedimento de escolha, implica diretamente na baixa discricionariedade da
autoridade poltica em definir os ocupantes destes espaos, pelo constrangimento do processo
eletivo que se realiza. Assim como as demais categorias apresentadas, esta no alcana os
modelos de direo pblica profissional.

Por fim, temos a categoria Gerencial ou Profissional. Neste modelo, a escolha precedida da
realizao de um processo sistematizado de recrutamento e seleo de candidatos, baseados em
critrios mnimos de admissibilidade, mas tambm, e principalmente, na aferio de sua
capacidade tcnica e gerencial. A origem dos dirigentes pode ser tanto de dentro como de fora
do setor pblico e os processos de escolha so tornados pblicos. O elemento fundamental deste
modelo est na instituio de um comit de avaliao, formado por especialistas, responsvel
pela aferio das competncias de cada candidato e elaborao de recomendaes que

22
Temos uma exceo nesta categoria, a FIOCRUZ, que detalharemos adiante.
97

subsidiam a escolha final do dirigente, a ser realizada pela autoridade poltica. Esta forma de
seleo, profissional, traz um novo elemento para o debate das nomeaes para cargos de
direo, que tem como ponto de partida a forma como tais espaos so compreendidos. A
adoo de um conjunto de critrios de seleo baseados em competncias gerenciais como
condio prvia nomeao poltica redefine os termos do debate: nestes casos, no cabe
discutir diferentes critrios de nomeao aspecto predominante na literatura sobre o tema no
Brasil , mas a adoo de mecanismos e garantias institucionais capazes de garantir escolhas
transparentes e aderentes aos desafios de cada posio de direo, j que a orientao
predominante da escolha est na capacidade do dirigente de entregar os resultados pretendidos
pelo governo e no na construo dos acordos poltico-partidrios ou, por exemplo, em sua
capacidade de representao perante os membros da organizao.

Para fins deste estudo, realizamos um esforo de classificao das organizaes federais da
administrao indireta segundo as cinco categorias analticas elaboradas23. Lembramos que tais
categorias so adotadas para fins analticos, o que significa que, empiricamente, so importantes
para nos oferecer uma viso mais ampla e se comparada literatura existente sobre o tema
mais rica e diversa sobre os casos existentes. No entanto, a realidade emprica mais complexa
e apresenta inmeras nuances. Uma mesma organizao pode alterar as categorias adotadas ao
longo do tempo e seu uso pode se dar de modo combinado para diferentes nveis hierrquicos
de direo. A classificao aqui proposta, portanto, est sujeita a atualizaes, mas busca, para
cada organizao, indicar a existncia de estratgias de escolha que superam a viso
predominante das escolhas Discricionrias. Em outras palavras, nos casos em que os cargos de
direo de determinada organizao so livremente providos, mas um deles, por exemplo, se
restringe a servidores, optamos por classificar a organizao segundo a estratgia Condicional,
para ressaltar a ocorrncia da condio; da mesma forma, uma organizao em que apenas 2
dirigentes, de um total de 5, so escolhidos segundo um processo profissional, optamos por
classific-la segundo a estratgia Gerencial. A Tabela 4 abaixo consolida, em valores
quantitativos, as organizaes federais da administrao indireta, classificadas em cada uma
das categorias propostas:

Tabela 44do Poder Executivo Federal - Quantitativo de organizaes do Poder Executivo Federal segundo as categorias de escolha de dirigentes
pblicos.
Empresas e sociedades de
Consolidado Autarquias Fundaes
Categorias economia mista
Qtde. % Qtde. % Qtde. % Qtde. %
Gerencial 7 3% 5 4% 1 2% 1 2%
Representativa 106 50% 80 67% 26 63% - -
Concertativa 15 7% 15 13% - - - -
Condicional 29 14% 4 3% 4 10% 21 43%
Discricionria 53 25% 16 13% 10 24% 27 55%
Total 210 100% 120 100% 41 100% 49 100%
Fonte: elaborao do autor.

Nos captulos seguintes, detalharemos a classificao realizada, indicando, para cada


organizao federal, o nvel hierrquico correspondente para o qual o critrio de escolha foi
aplicado j que, conforme mencionado, as categorias no so excludentes e podem coexistir no
mbito de uma mesma organizao.

23
Para uma viso geral, ver Apndice J.
98

Adiantaremos, na Tabela 5 abaixo, as classificaes adotadas para as organizaes federais da


administrao indireta, como forma de demonstrar algumas possibilidades de combinao entre
as categorias existentes. A tabela representa uma comparao entre as organizaes
classificadas segundo cada categoria e a classificao de cada um dos cargos de direo
existentes no mbito destas organizaes, segundo as mesmas categorias. Por exemplo: no
conjunto de organizaes classificadas segundo a categoria Gerencial, temos um total de 184
cargos de direo (de primeiro e segundo nveis hierrquicos); destes, 37 cargos so providos
por livre discricionariedade da autoridade poltica, enquanto os demais 147 so providos aps
processos sistematizados de escolha baseados na aferio de competncias de gesto. O
levantamento destes quantitativos de cargos de direo baseou-se nas estruturas regimentais de
cada organizao, pois nosso objetivo foi identificar os espaos previstos nas estruturas
organizacionais e no na quantidade de dirigentes atualmente em exerccio.
Tabela 55do Poder Executivo federal - Quantitativo de cargos de direo do Poder Executivo federal segundo as categorias de escolha de
dirigentes pblicos.
Organizao
Total Discricionria Condicional Concertativa Representativa Gerencial
Cargos
de direo
Gerencial 184 37 - - - 147
Representativa(1) 542 87 - - 455 -
Concertativa 116 29 21 66 - -
Condicional 263 38 225 - - -
Discricionria 337 337 - - - -
Total 1.442 528 246 66 455 147
Total (%) 100% 37% 17% 5% 32% 10%
Fonte: elaborao do autor.
Nota(1): para a categoria Representativa, no identificamos dados detalhados de 103 Instituies de Ensino Superior, de modo que foi necessrio
estimar, segundo uma abordagem conservadora, um total de 5 cargos por rgo existente (1 Reitor, 1 Vice-Reitor e 3 Diretores). Para as 3
organizaes restantes nesta categoria, tais dados esto disponveis e no foram estimados.

Conforme indicado acima, para um total aproximado de 1.442 cargos de direo da


administrao indireta federal, temos 37% providos livremente, 17% providos pela discrio
da autoridade poltica, mas limitados, em maior ou menor medida, por alguma condio mnima
de admissibilidade, 5% precedidos de aprovao do Senado Federal, 32% baseados em
processos eletivos e 10% escolhidos segundo processos profissionais ou gerenciais. No captulo
a seguir, apresentaremos os casos agrupados em cada uma das quatro primeiras categorias, para,
no Captulo 5, analisar, em mais profundidade, as organizaes com estratgias Gerenciais.
99

CAPTULO 4 Estratgias de escolha em curso no Brasil

Conforme apresentado no Captulo 3, realizamos a categorizao do conjunto das estratgias


de escolha de dirigentes pblicos no mbito do Poder Executivo federal com o objetivo de
conferir significado analtico ao conjunto dos casos analisados em nosso estudo. Partindo de
tais categorias e da apresentao das diferentes organizaes classificadas em cada uma delas,
demonstraremos a diversidade das estratgias de escolha existentes no Brasil, descrevendo suas
principais caractersticas e como esto distribudas nas diferentes organizaes federais e em
seus diferentes nveis de direo.

Buscaremos, dessa forma, dialogar com a primeira hiptese deste trabalho, segundo a qual nem
a livre nomeao, marcada pela ideia da excessiva politizao dos espaos de direo, nem a
reserva de cargos para servidores, entendida como forma para combater este problema das
nomeaes discricionrias, so suficientes para explicar as estratgias em curso no Brasil.
Como veremos, h um conjunto de critrios e procedimentos de escolha que precedem as
nomeaes realizadas pelas autoridades polticas, o que implica na existncia de um espao
desde a vacncia do cargo at a nomeao de seu futuro ocupante marcado por diferentes
arranjos, regras e atores. Identificamos, ainda, casos em que a defesa da nomeao de servidores
se d de modo incompleto, pouco associado a um conjunto de aes de fato orientadas ao
fortalecimento das carreiras pblicas federais, conforme j antecipado pelo Captulo 2. H, por
fim, um conjunto de casos estes ltimos, foco de anlise do captulo seguinte nos quais as
escolhas de dirigentes esto associadas adoo de procedimentos de seleo baseados na
aferio de competncias gerenciais, dimenso que ainda no est contemplada por nenhuma
das vises tradicionais sobre o tema politizao versus burocratizao e nem pela maioria
das estratgias em curso no pas.

Com base em cada uma das categorias, estruturamos este captulo em quatro sees, para tratar:
a) os casos de escolha Discricionria; b) as escolhas caracterizadas pela previso de critrios
mnimos de admissibilidade; c) aquelas condicionadas aprovao do Senado Federal; e d) as
realizadas por meio de processos eletivos.

4.1 Escolhas Discricionrias

Em 53 organizaes, ou 25% dos casos analisados, as nomeaes dos ocupantes de cargos de


direo no so precedidas de nenhum critrio ou procedimento de escolha, atributos presentes
em todas as demais categorias24. So nomeaes, portanto, absolutamente discricionrias.
Todos os atos normativos consultados, bem como as respostas oferecidas pelas prprias
organizaes a respeito das estratgias adotadas, indicaram claramente a ocupao de seus
espaos de direo por dirigentes escolhidos pela livre deciso da autoridade poltica: [...] no
h processo de seleo para dirigentes nesta CDC. As nomeaes so polticas (CDC, 2016).

24
No consideramos como critrios os casos nos quais h a previso, em atos normativos, de nomeao de
dirigentes com reputao ilibada, idoneidade moral e/ou reconhecida competncia, capacidade tcnica,
conhecimentos e/ou experincia, por consider-los muito genricos.
100

Nestas 53 organizaes, a totalidade dos cargos de direo que equivale a 337 cargos
provida, conforme j indicamos, por escolha discricionria da autoridade poltica. O Quadro 15
abaixo apresenta a relao das organizaes classificadas nesta categoria, indicando suas
respectivas naturezas jurdicas e estruturas de direo:
Sigla da organizao Natureza jurdica Nvel do cargo Nome do cargo Qtde. de cargos
N1 Presidente 1
1 AEB Autarquia (A)
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
2 BNDES Empresa pblica (EP) N2 Vice-Presidente 1
N2 Diretor 7
N1 Presidente 1
3 CAPES Fundao (F)
N2 Diretor 7
Sociedade de economia mista N1 Diretor-Presidente 1
4 CASEMG
(SEM) N2 Diretor 2
N1 Diretor-Presidente 1
5 CBTU SEM
N2 Diretor 5
N1 Diretor-Presidente 1
6 CDC SEM
N2 Diretor 2
N1 Presidente 1
7 CEAGESP SEM
N2 Diretor 3
N1 Presidente 1
8 CEASA-MG SEM
N2 Vice-Presidente 2
N1 Presidente 1
9 CMB EP
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
10 CODEBA SEM
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
11 CODESA SEM
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
12 CODERJ SEM
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
13 CODESP SEM
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
14 CODEVASF EP
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
15 CPRM EP
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
16 DATAPREV EP
N2 Diretor 4
N1 Diretor-Presidente 1
17 EBC EP N2 Diretor-Geral 1
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
18 ELETROBRS SEM
N2 Vice-Presidente 6
N1 Presidente 1
19 EMBRATUR A
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
20 EMGEPRON EP
N2 Diretor 2
N1 Presidente 1
21 ENAP F
N2 Diretor 5
N1 Presidente 1
22 EPE EP
N2 Diretor 2
N1 Diretor-Presidente 1
23 EPL EP
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
24 FBN F
N2 Diretor Executivo 1
N1 Presidente 1
25 FCP F
N2 Diretor 2
N1 Presidente 1
26 FNDE A
N2 Diretor 6
N1 Presidente 1
27 FOSORIO F
N2 Coordenador 1
N1 Presidente 1
28 FUNAI F
N2 Diretor 3
N1 Presidente 1
29 FUNARTE F
N2 Diretor Executivo 1
N1 Presidente 1
30 FUNDAJ F
N2 Diretor 3
31 FUNPRESP F N1 Diretor-Presidente 1
101

N2 Diretor 3
N1 Presidente 1
32 HCPA EP
N2 Vice-Presidente 2
N1 Presidente 1
33 HEMOBRS EP
N2 Diretor 2
N1 Presidente 1
34 HNSC SEM
N2 Diretor 2
N1 Presidente 1
35 IBAMA A N2 Diretor 5
N2 Reg. Superintendente 27
N1 Diretor-Presidente 1
36 INB SEM
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
37 IRB SEM
N2 Diretor 3
N1 Presidente 1
N2 Diretor 6
38 INCRA A Superintendente
N2 1
Nacional
N2 Reg. Superintendente Reg. 30
N1 Presidente 1
39 INEP A
N2 Diretor 6
N1 Presidente 1
40 INMETRO A N2 Diretor 7
N2 Reg. Superintendente 2
N1 Presidente 1
41 INPI A
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
42 IPEA F
N2 Diretor 7
N1 Presidente 1
N2 Diretor 4
43 IPHAN A
N2 Reg. Superint. Estadual 11
N2 Reg. Superint. Estadual 16
N1 Diretor-Presidente 1
44 ITI A
N2 Diretor 2
N1 Diretor-Superintendente 1
45 PREVIC A N2 Diretor 4
N2 Reg. Coordenador 5
N1 Diretor-Presidente 1
46 NUCLEP SEM
N2 Diretor 3
N1 Superintendente 1
47 SUDAM A
N2 Diretor 3
N1 Superintendente 1
48 SUDECO A
N2 Diretor 3
N1 Superintendente 1
49 SUDENE A
N2 Diretor 3
N1 Superintendente 1
50 SUFRAMA A
N2 Superint. Adjunto 4
N1 Superintendente 1
51 SUSEP A
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
52 TELEBRS SEM
N2 Diretor 3
N1 Presidente 1
53 TRENSURB SEM
N2 Diretor 3
Quadro 1515 organizaes com estratgia - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Discricionria.
Fonte: elaborao do autor.
Nota(1): os cargos de direo distribuem-se em 53 cargos de primeiro nvel hierrquico, 193 de segundo nvel hierrquico para posies
nacionais e 91 cargos de segundo nvel hierrquico para posies regionais. Distribuem-se em 27 empresas, 16 autarquias e 10 fundaes.
Nota(2): havia duas alternativas para classificao das empresas pblicas e sociedades de economia mista: a) considerar as previses legais
contidas em cada um de seus estatutos; ou b) classific-las na categoria Condicional, considerando a recente aprovao da Lei n 13.303, de
2016 (Lei de Responsabilidade das Estatais), que passou a prever critrios mnimos para admissibilidade dos candidatos a cargos de direo
no mbito destas empresas. Optamos pela primeira alternativa para indicar que, at a recente aprovao desta lei, destacado nmero de empresas
sequer estabelecia, em seus estatutos, critrios para escolha de seus dirigentes.
Nota(3): para mais detalhes, consultar o Apndice E.

Uma caracterstica marcante deste grupo de organizaes est na nfase dada ao carter de livre
nomeao e exonerao dos cargos em comisso (e no apenas dos cargos de direo), estatuto
previsto no artigo 37 da Constituio Federal, conforme explicado no Captulo 2. Dada esta
previso, a inexistncia de procedimentos sistematizados ou criteriosos de escolha apontada
pelas organizaes consultadas como decorrncia natural do carter de livre provimento destes
102

cargos. Citamos, para ilustrar este argumento, a resposta recebida da FUNAI: a princpio, as
selees so realizadas a critrio dos dirigentes de cada unidade, tendo em vista a
discricionariedade do ato e natureza desses cargos [...] (FUNAI, 2016).

Tambm aparecem como justificativas algumas menes ao Decreto n 5.497, de 2005, tambm
discutido no Captulo 2, que determina a ocupao de parte dos cargos do grupo DAS por
servidores pblicos (excludos os nveis hierrquicos mais elevados, DAS-5 e DAS-6): [...] o
provimento dos cargos em comisso desta autarquia so realizados de acordo com o que
estabelece o Decreto n 5.497, de 21 de julho de 2005 [...] (SUDAM, 2016b). Outro exemplo,
apontado pela SUDECO, traz referncia a outra norma, que trata do estatuto dos servidores
pblicos civis da Unio: os cargos em comisso desta autarquia (de livre nomeao e
exonerao) obedecem aos critrios da legislao vigente (Lei 8.112/90 e atualizaes) no
havendo procedimentos especiais de seleo [...] (SUDECO, 2016b).

Dessa forma, a prtica da livre nomeao, acompanhada da no adoo de qualquer tipo de


critrio ou de prticas sistematizadas de escolha, justificada pelo conjunto das regras legais
vigentes no pas, que no trazem previses orientadas a tais critrios ou procedimentos. Nos
deparamos com uma afirmao, apontada por grande nmero de organizaes consultadas
(conforme detalhamento disponvel nos Apndices E at I), de que natural e decorrente de
previso constitucional a livre nomeao para cargos de assessoramento e de direo (incluindo
desde alta direo at nveis intermedirios de gerncia ou chefia) no mbito das estruturas
administrativas federais e que, adicionalmente, devem ser cumpridas as legislaes existentes
que regulamentam a ocupao destes espaos, com destaque para o decreto que reserva parte
dos cargos de DAS para servidores.

Houve, inclusive, certo estranhamento no mbito das organizaes consultadas quando


questionadas sobre a adoo de algum procedimento de seleo para cargos de direo,
justamente por sua natureza de livre provimento: os critrios de seleo de empregados que
adota so aqueles previstos no artigo 37 da CF de 1988. Os dirigentes da empresa so ocupantes
de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Portanto, a entidade
no adota procedimentos de seleo [...] (NUCLEP, 2016), ou [...] no existe na CASEMG
uma seleo sistemtica para indicao/nomeao de dirigentes mximos. Podemos dizer que
as nomeaes so discricionrias, advindas de entidades superiores (CASEMG, 2016). H,
assim, uma identificao entre a natureza do livre provimento do cargo de direo e a liberdade
para a escolha de seu ocupante, sem que seja necessrio cumprir critrios mnimos capazes de
garantir a competncia tcnica e gerencial do nomeado para o exerccio da funo. Livre
provimento e prticas de seleo so apontados como atributos incompatveis.

No mbito das empresas consultadas, cabe destacar alguns exemplos em que foram ressaltadas
as naturezas discricionrias das nomeaes e a competncia do Presidente da Repblica no
apenas em nomear, mas tambm em escolher diretamente os dirigentes da organizao. O
primeiro exemplo indica que no h interferncia da organizao na indicao ou escolha dos
nomes: [...] o BNDES administrado por uma Diretoria composta pelo Presidente, Vice-
Presidente e por 7 Diretores, todos nomeados pelo Presidente da Repblica e demissveis a
qualquer tempo, no havendo ingerncia do BNDES na seleo, indicao ou escolha dos
nomes (BNDES, 2016). O segundo exemplo indica a mesma caracterstica, mas ressalta a
recente lei aprovada pelo Congresso que estabelece critrios mnimos para escolha de dirigentes
de empresas:
103

Informamos que a escolha dos dirigentes da CMB se d por meio de um ato poltico
do Presidente da Repblica, portanto, alheio gesto interna. Neste sentido,
desconhecemos a existncia de qualquer processo de seleo que atente para as
competncias do cargo. Por oportuno, informamos que recentemente foi aprovada a
Lei 13.303/2016, que estabelece o estatuto jurdico das estatais [...] (CMB, 2016).

Alm da previso constitucional e da regulamentao especfica a respeito dos cargos DAS,


identificamos algumas regulamentaes que dispem sobre a nomeao de dirigentes de
algumas organizaes federais. Alm da recente Lei das Estatais, temos a Lei das Fundaes,
n 6.733, de 1979, ainda em vigor, a qual estabelece, em seu artigo 1, que os dirigentes das
fundaes institudas ou mantidas pela Unio sero livremente escolhidos e nomeados, em
comisso, pelo Presidente da Repblica [...], qualquer que seja sua natureza ou finalidade e sem
prejuzo de sua autonomia administrativa e financeira25 (BRASIL, 1979a). A previso de livre
escolha e nomeao repete-se, exaustivamente, nos diferentes atos administrativos regimentais
(tais como decretos e regimentos internos) de todas as organizaes consultadas, fundaes,
autarquias e empresas26. Reforam, portanto, o carter de livre nomeao destes cargos e no
distinguem a competncia do Presidente da Repblica para nomear da competncia deste ou de
outros agentes pblicos para escolher ou subsidiar as escolhas de dirigentes pblicos no pas.

Sabemos que nomeaes polticas no impedem, necessariamente, que as escolhas de dirigentes


pblicos sejam precedidas da adoo de critrios racionais ou, ainda, da adoo de
procedimentos mais ou menos informais de escolha, conforme verificado por alguns estudos
sobre o tema (LOPEZ, 2015; CAVALCANTI; LOTTA, 2015; DARAJO, 2009;
LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998). Reforando esta viso, algumas organizaes
consultadas, como as fundaes FBN e FCP, as autarquias AEB, INMETRO, INPI, ITI e
SUFRAMA, e as empresas CBTU e EBC, mencionaram adotar algum critrio tcnico ou
procedimento como anlises curriculares e realizao de entrevistas para a escolha de seus
dirigentes; no entanto, no so processos sistematizados, mas representam prticas eventuais
de algumas autoridades polticas: [...] os demais dirigentes que compem a Diretoria Executiva
da EBC so indicados pela presidncia da EBC ao Conselho de Administrao CONSAD,
que procede anlise de currculo e documental, aprovando ou no a indicao em eleio [...]
(EBC, 2016b).

Alm disso, temos inmeros exemplos de casos nos quais as genricas previses de critrios de
nomeao, tais como ilibada reputao e capacidade tcnica ou administrativa reconhecidas,
no so acompanhados de normatizaes ou prticas que regulamentem a forma como tais
critrios devem ser aferidos. Dentre estes casos, vale citar a AEB, a FOSORIO, a PREVIC e a
SUSEP, detalhados a seguir.

A Agncia Espacial Brasileira (AEB), por exemplo, atua no desenvolvimento de atividades


espaciais de interesse nacional. Em sua lei de criao, de 1994, est estabelecido que seu
Presidente e Diretores (N1 e N2) devem ser escolhidos dentre brasileiros de ilibada reputao
moral e reconhecida capacidade tcnica e administrativa (AEB, 1994). Atos normativos
posteriores, como seu decreto regimental e regimento interno, no entanto, deixam de estabelecer
qualquer previso semelhante, ao invs de estabelecer procedimentos ou critrios mais
detalhados para a aferio de tais requisitos (AEB, 2016a; 2003). Consultada, a AEB informou
que seu Presidente nomeado por prerrogativa do Presidente da Repblica ou do Ministro de

25
No identificamos, no entanto, nenhuma norma similar para as autarquias.
26
Para uma viso detalhadas sobre tal aspecto, recomendamos a leitura dos Apndices E at I.
104

Estado da Cincia e Tecnologia, mas que seus Diretores, geralmente, so indicados pelo
Ministro ou Presidente da agncia a partir de [...] anlise curricular, onde observado a
capacidade tcnica e experincias profissionais, cursos e capacitao na rea, e formao
escolar ou acadmica, e no segundo momento realizada entrevista [...] (AEB, 2016b). A AEB
tambm informou que tais procedimentos no so regulamentados e, portanto, no so tornados
pblicos. Temos, assim, um exemplo em que as nomeaes, segundo informado pela entidade,
seguem alguns parmetros tcnicos e adotam alguns procedimentos de anlise dos candidatos,
mas ambos no so tornados pblicos e no constituem processos amplos e transparentes de
escolha. Tambm no permitem identificar em que medida alcanam a dimenso das
competncias gerenciais.

J a Fundao Osrio (FOSORIO), organizao vinculada ao Comando do Exrcito, das Foras


Armadas Brasileiras, tem seu Presidente nomeado pelo Presidente da Repblica, por escolha
do Ministro de Estado da Defesa, aps indicao do Comandante do Exrcito, conforme
informado pelo prprio Comando do Exrcito (CEX, 2017). Atos normativos indicam, alm
disso, que seu Presidente deve ter experincia administrativa e educacional (FOSORIO,
1996). No identificamos nenhum detalhamento adicional tratando da aferio ou uso de tais
critrios para os processos de escolha. Abaixo do Presidente, a FOSORIO possui apenas um
Coordenador (DAS-3), para o qual no existem previses legais relacionadas escolha e
nomeao.

Da mesma forma, a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC),


representa uma autarquia especial que atua na fiscalizao e superviso das atividades de
entidades fechadas de previdncia complementar e na execuo de polticas para o regime de
previdncia complementar. A lei que cria a PREVIC estabelece que seus dirigentes devero ser
escolhidos dentre pessoas de ilibada reputao e de notria competncia (PREVIC, 2009).
Tal previso foi posteriormente replicada nos atos normativos que tratam de sua estrutura e
regimento (PREVIC, 2010a; 2010b). Na mesma lei, tambm so estabelecidas vedaes a esses
dirigentes: no podem exercer nenhuma outra atividade profissional sindical ou de direo
poltico-partidria, salvo a de magistrio e, quando ex-membro da Diretoria, ficam impedidos,
por um perodo de quatro meses, contados da data de sua exonerao, de prestar servio ou
exercer qualquer atividade no setor de atuao da PREVIC. Quando consultada, a autarquia
limitou-se a informar que no h um documento que determine especificamente como feita
a devida qualificao dos Dirigentes da PREVIC (PREVIC, 2016b) e que, dada sua recente
transferncia para a estrutura do Ministrio da Fazenda, recomendava consulta direta a este
ministrio sobre o assunto.

Por fim, a Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP) uma autarquia especial instituda
em 1966 para atuar como rgo integrante do Sistema Nacional de Seguros Privados,
responsvel pelo controle e fiscalizao dos mercados de seguro, previdncia privada aberta,
capitalizao e resseguro. Apenas em 2015, passou a prever, em seu regimento interno, que os
membros do Conselho Diretor devem ser escolhidos dentre pessoas de reconhecida
competncia e ilibada reputao (SUSEP, 2015b). Quando consultada, informou que [...]
recm aprovou normativo que trata da poltica de gestores, inclusive o processo seletivo, porm
estamos em processo de implementao (SUSEP, 2016b). Tal processo, no entanto, trata de
um procedimento de seleo interna para cargos de nvel DAS-2, 3 e 4 (SUSEP, 2015a) e no
alcana os nveis de direo da organizao.

Temos, assim, poucas indicaes de que critrios ou procedimentos so adotados por


organizaes agrupadas na categoria Discricionria. Considerando todo o exposto at aqui, fica
105

evidente que tambm no h menes ou evidncias que indiquem a adoo de qualquer prtica
orientada aferio das competncias gerenciais destes dirigentes. Quando questionadas sobre
tal aspecto, algumas organizaes, inclusive, negaram o uso deste critrio: os dirigentes,
Presidente e Diretores, so nomeados pelo Presidente da Repblica no ocorrendo, portanto,
processo formal de seleo por competncias gerenciais (INB, 2016) ou, ainda, [...]
informamos que esta Fundao, atualmente, no adota procedimentos baseados em
competncias gerenciais para a seleo de seus cargos (CAPES, 2016).

Concluses preliminares

Para concluir, indicamos os seguintes aspectos apreendidos da anlise das evidncias indicadas
no mbito das organizaes com escolhas Discricionrias:

- As organizaes indicam que a livre nomeao um estatuto previsto na prpria


Constituio Federal, que combina o ato discricionrio da autoridade poltica natureza do
cargo de livre provimento e exonerao; assim, a falta de critrios ou procedimentos para
a escolha de dirigentes decorre das normas legais vigentes (ou, da mesma forma, da falta
de regras orientando o aperfeioamento dessas escolhas);
- Nos casos em que existe alguma regulamentao especfica sobre o provimento dos cargos
de direo, as organizaes informam atend-la, em especial o Decreto n 5.497, de 2005,
que reserva parte dos cargos de DAS para servidores (sendo sua esmagadora maioria de
nvel intermedirio, e no de direo);
- Os atos normativos vigentes estabelecem a competncia de livre nomeao ao Presidente
da Repblica, podendo haver a previso de que os nomes sero indicados pela autoridade
poltica qual a organizao se vincula (como um Ministro de Estado ou o prprio dirigente
do rgo); no entanto, nenhuma norma legal prev expressamente os casos e condies em
que as escolhas podem ser subsidiadas por procedimentos sistematizados e transparentes
de avaliao prvia de candidatos;
- H uma aparente oposio, demonstrada pelo discurso das organizaes, entre a adoo de
um processo de seleo para cargos de direo e a natureza de livre provimento destes
cargos;
- Pode haver casos em que as nomeaes so precedidas por anlises tcnicas ou
procedimentos orientados anlise dos candidatos; no entanto, constituem prticas
informais e pouco sistematizadas, e no representam processos amplos e transparentes de
escolha;
- Adicionalmente, nem a legislao vigente nem o discurso das organizaes consultadas
indicaram o uso de avaliaes orientadas aferio das competncias gerenciais de seus
dirigentes.

4.2 Escolhas Condicionais

Na segunda categoria, embora sejam estabelecidos, nos atos normativos de cada organizao,
um conjunto de critrios mnimos que restringe, em alguma medida, as possibilidades de
escolha de seus dirigentes, no foram identificadas normas complementares orientadas a
garantir que estes critrios sejam cumpridos. Ou seja, h critrios formalmente estabelecidos
em atos legais, mas desconhecemos o grau em que so considerados pelas organizaes.
106

Na categoria Condicional, temos 29 organizaes, 12 com escolhas abertas e 17 com escolhas


fechadas, totalizando 263 cargos de direo, sendo 121 (46%) com escolhas fechadas, 104
(40%) com escolhas abertas e 38 (14%) escolhidos livremente, conforme demonstrado no
Quadro 16 abaixo:
Sigla da Natureza
Nvel do cargo Nome do cargo Qtde. de cargos Estratgia
organizao jurdica
Escolhas abertas
N1 Presidente 1
1 ABGF EP Condicional aberta
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
2 AMAZUL EP Condicional aberta
N2 Diretor 2
N1 Presidente 1
3 BASA SEM Condicional aberta
N2 Diretor 5
N1 Presidente 1
4 CEITEC EP Condicional aberta
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
5 CONAB EP Condicional aberta
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
6 EBSERH EP Condicional aberta
N2 Diretor 6
N1 Presidente 1
7 ECT EP Condicional aberta
N2 Vice-Presidente 8
N1 Diretor-Presidente 1
8 EMGEA EP Condicional aberta
N2 Diretor 4
N1 Presidente 1
9 INFRAERO EP Condicional aberta
N2 Diretor 7
N1 Diretor-Presidente 1
10 PETROBRAS EP Condicional aberta
N2 Diretor 7
N1 Diretor-Presidente 1
11 PPSA EP Condicional aberta
N2 Diretor 3
N1 Diretor-Presidente 1
12 VALEC EP Condicional aberta
N2 Diretor 4
Escolhas fechadas
N1 Presidente 1 Condicional aberta
13 BB SEM N2 Vice-Presidente 9 Condicional aberta
N2 Diretor 27 Condicional fechada
N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
14 BNB SEM Condicional aberta (5) e
N2 Diretor 6
Condicional fechada (1)
N1 Presidente 1 Condicional fechada
15 CCCPCM A
N2 Diretor-Executivo 1 Discricionria
N1 Diretor-Presidente 1 Discricionria
16 CDP SEM Condicional aberta (1) e
N2 Diretor 2
Condicional fechada (1)
N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Vice-Presidente 12 Condicional aberta
17 CEF EP
N2 Diretor-Executivo 13 Condicional fechada
N2 Diretor-Jurdico 1 Condicional fechada
N1 Presidente 1 Condicional fechada
18 CFIAe A
N2 Diretor 2 Discricionria
N1 Presidente 1 Discricionria
19 CNPq F Discricionria (3) e
N2 Diretor 4
Condicional fechada (1)
N1 Diretor-Presidente 1 Discricionria
20 CODERN SEM Discricionria (1) e
N2 Diretor 2
Condicional fechada (1)
N1 Presidente 1 Discricionria
21 CODOMAR SEM Discricionria (1) e
N2 Diretor 2
Condicional fechada (1)
N1 Diretor-Geral 1 Discricionria
22 DNOCS A N2 Diretor 3 Discricionria
N2 Reg. Coord. Estadual 9 Condicional fechada
N1 Diretor-Geral 1 Discricionria
23 DNPM A N2 Diretor 5 Discricionria
N2 Reg. Superintendente 25 Condicional fechada
N1 Presidente 1 Condicional fechada
24 FHE F N2 Vice-Presidente 1 Condicional fechada
N2 Diretor 5 Condicional aberta
25 FINEP EP N1 Presidente 1 Discricionria
107

Discricionria (4) e
N2 Diretor 5
Condicional fechada (1)
N1 Presidente 1 Condicional fechada
26 FUNAG F Discricionria (1) e
N2 Diretor 2
Condicional fechada (1)
N1 Presidente 1 Discricionria
N2 Diretor-Executivo 1 Discricionria
27 FUNASA F
N2 Diretor 3 Discricionria
N2 Reg. Superintendente 26 Condicional fechada
N1 Presidente 1 Condicional fechada
28 IMBEL EP
N2 Diretor 5 Condicional fechada
N1 Diretor-Presidente 1 Discricionria
N2 Diretor-Superint. 1 Discricionria
29 SERPRO EP
Discricionria (3) e
N2 Diretor 5
Condicional fechada (2)
Quadro 1616 organizaes com estratgia - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Condicional.
Fonte: elaborao do autor.
Nota(1): os dados totalizam 29 cargos de primeiro nvel hierrquico, 174 cargos de segundo nvel hierrquico e 60 cargos de nvel regional,
distribudos em 21 empresas, 4 autarquias e 4 fundaes.
Nota(2): para mais detalhes, consultar o Apndice F.

Os critrios mnimos de admissibilidade adotados so, diferentemente das escolhas


Discricionrias, passveis de aferio. O Quadro 17 abaixo indica, para as organizaes acima,
os critrios identificados:
Critrios formais Escolhas abertas Escolhas fechadas
BNB, CCCPCM, CDP, CODERN,
Privativo de servidor do quadro da organizao - CODOMAR, DNPM, FHE,
FUNAG, SERPRO
Preferencialmente ocupado por servidor efetivo da
- FUNASA
administrao federal
Preferencialmente ocupado por servidor do quadro da
organizao, com qualificao e formao profissional - DNOCS
compatvel com o exerccio do cargo
Experincia ou capacidade tcnica deve ser compatvel com o ABFG, AMAZUL, CEITEC, ECT,
CEF, CFIAe, FHE, IMBEL
exerccio do cargo EMGEA, PPSA
Notrios conhecimentos ou experincia em reas especficas
BASA, CEITEC, PPSA, EBSERH,
(governana corporativa, ateno hospitalar e ensino em sade, CEF
FOSORIO, PETROBRAS
educao, etc.)
Graduao em nvel superior, sem distino para reas BASA, CONAB, ECT, INFRAERO,
BB, CEF, DNOCS
especficas VALEC
Tempo mnimo de experincia no desempenho de funes
BASA, CONAB, EBSERH, ECT,
gerenciais ou relacionadas ao negcio da organizao, no setor BB, CEF, CNPq, FINEP,
VALEC
pblico ou privado
Tempo mnimo de experincia com liderana de equipes (1) BASA -
Quadro 1717Condicionais - Critrios e organizaes com escolhas Condicionais.
Fonte: elaborao do autor.
Nota(1): nica competncia de gesto prevista.

importante ressaltar que os critrios mnimos de admissibilidade foram identificados nos atos
normativos destas organizaes, mas em pouqussimos casos mencionados nas respostas
diretamente elaboradas pelas mesmas quando consultadas a respeito dos procedimentos de
escolha de seus dirigentes, nos dando a impresso de serem apenas previses legais, para as
quais pouca ateno vem sendo dada nos momentos de escolha de seus dirigentes. Quando
consultadas especificamente a esse respeito, as prprias organizaes, em alguns casos,
informaram no haver um procedimento ou prtica estabelecida orientando ou garantindo o uso
de tais critrios.

Dois grupos de organizaes foram considerados nesta categoria: aquelas com escolhas abertas,
permitindo a nomeao de servidores e no servidores, e aquelas com escolhas fechadas, ou
seja, que restringem a ocupao destes espaos, em geral, por servidores do prprio quadro de
pessoal da organizao, segundo uma estratgia mais ampla de valorizao de suas carreiras.
Alm disso, merece destaque especfico o grupo das empresas pblicas e sociedades de
economia mista, que ora possuem escolhas abertas, ora fechadas, mas cuja distino est na
108

recente aprovao da Lei de Responsabilidade das Estatais que passa a submet-las, igualmente,
adoo de um conjunto de critrios de admissibilidade. Vejamos, primeiramente, o caso das
empresas para, em seguida, explorar as caractersticas das demais organizaes.

A recente Lei das Estatais

Quando consultadas diretamente, algumas das empresas pblicas e sociedades de economia


mista do governo federal que denominaremos pelo termo genrico empresas , informaram a
adoo de critrios de escolha de seus dirigentes, enquanto sua grande maioria recomendou a
consulta direta a seus estatutos. Em nenhum caso houve meno a procedimentos
sistematizados de escolha. A TELEBRS informou, por exemplo, que no Brasil, as Empresas
Estatais, de modo geral, no possuem processo seletivo para executivos [...] (TELEBRS,
2016).

Analisamos os estatutos das empresas, por meio dos quais pudemos estimar o quantitativo de
cargos de direo existentes, no disponveis para consulta nos relatrios oficiais
disponibilizados pelo governo federal. Identificamos que as empresas adotam estratgias
variadas e combinadas de escolha. 27 das 49 empresas foram classificadas segundo a estratgia
Discricionria, por no preverem critrios mnimos de admissibilidade em seus estatutos. No
entanto, com a recente aprovao da Lei de Responsabilidade das Estatais, todas as empresas
passaram a subordinar-se a um conjunto de requisitos mnimos para admissibilidade de seus
dirigentes e conselheiros.

Em 30 de junho de 2016, foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a Lei n 13.303, Lei de
Responsabilidade das Estatais, que dispe sobre o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias (EMPRESAS, 2016). Esta lei fruto de
uma proposta elaborada pela Comisso Mista criada em 1 de junho de 2015, composta por 5
senadores e 5 deputados federais, e presidida pelo senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), tendo
por objetivo regulamentar as atividades das empresas estatais, particularmente no que toca
transparncia, eficincia e normativa aplicvel gesto de seus recursos. A agilidade na
votao desta lei foi estimulada pela Presidncia da Repblica, que adotou como estratgia
bloquear todas as nomeaes para cargos de direo das empresas at que o projeto fosse
aprovado pelo Congresso: "mandamos paralisar toda e qualquer nomeao para diretoria e
presidncia de empresa estatal ou fundo de penso enquanto no for aprovado o projeto [...] que
dispe, de maneira muito objetiva, que s sero indicados ou nomeados pessoal com alta
qualificao tcnica, segundo declarao do prprio Presidente Michel Temer (MARTELLO;
PASSARINHO, 2016). Alm da garantia da qualificao tcnica, segundo informado pelo
Presidente, a lei tambm tem por objetivo [...] garantir que os indicados para estatais e fundos
de penso [...] pertenam, preferencialmente, aos quadros de funcionrios das prprias
empresas estatais (MARTELLO; PASSARINHO, 2016).

A Lei das Estatais, portanto, impacta os processos de escolha dos dirigentes no apenas ao
impor a obrigatoriedade da adoo de um conjunto mnimo de critrios de admissibilidade, mas
tambm por estabelecer requisitos orientados escolha de empregados pertencentes aos seus
quadros. Em nenhum momento dado nfase aferio do conjunto de competncias
especficas de gesto destes dirigentes, muito menos adoo de processos sistematizados,
pblicos e transparentes de escolha. A mudana limita-se ideia da adoo de critrios mnimos
e nomeao de empregados, associando-as garantia de escolha de profissionais com alta
109

qualificao tcnica. Uma inovao decorrente da regulamentao da lei, por meio do Decreto
n 8.945, de 27 de dezembro de 2016, estabelece a criao de um comit de elegibilidade com
o objetivo auxiliar os acionistas na indicao de administradores e conselheiros fiscais sobre o
preenchimento dos requisitos legais e a ausncia de vedaes para as respectivas escolhas, de
modo a assegurar a conformidade no atendimento aos critrios estabelecidos.

Em relao a estes critrios, cabe ressaltar que so aplicados, sem distino, tanto para os
dirigentes das empresas, de primeiro e segundo nveis hierrquicos e que compem sua
Diretoria Executiva, como para membros dos Conselhos de Administrao, em geral
denominados pelas legislaes vigentes de administradores27. Em linhas gerais, dirigentes e
conselheiros devem ser escolhidos dentre cidados de reputao ilibada e de notrio
conhecimento (previses genricas j estabelecidas em grande parte dos estatutos vigentes) e
s podem ser escolhidos dentre candidatos que atendam aos seguintes requisitos:

- Experincia profissional de no mnimo 10 anos no setor pblico ou privado, na rea


de atuao da organizao ou em rea conexa quela para a qual forem indicados em
funo de direo superior;
ou 4 anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos: direo ou chefia superior
(2 nveis hierrquicos no estatutrios mais altos) em empresa de porte ou objeto
social semelhante; cargo em comisso ou funo de confiana no setor pblico
equivalente a DAS-4 ou superior; ou cargo de docente ou pesquisador em reas de
atuao da organizao;
ou 4 anos de experincia como profissional liberal em atividade direta ou
indiretamente vinculada rea de atuao da organizao;
- Formao acadmica compatvel com o cargo;
- No se enquadrar nas hipteses de inelegibilidade previstas em lei 28
(EMPRESAS, 2016).

Os requisitos mnimos mencionados podem ser dispensados nos casos em que so indicados
empregados da prpria organizao para cargos de direo ou para atuar como membro de
comits estatutrios da empresa, desde que o empregado tenha ingressado na organizao por
meio de concurso pblico; tenha mais de 10 anos de trabalho efetivo na mesma; e j tenha
ocupado cargo na gesto superior da empresa, de modo a comprovar sua capacidade para
assumir as responsabilidades dos cargos de alta direo. A esse respeito, o Relator da Comisso
Mista, deputado Arthur Oliveira Maia (PPS-BA) indicou especial ateno exigncia de que
os indicados para cargos da Direo Executiva ou do Conselho de Administrao, quando
empregados do quadro, tenham no mnimo 10 anos de atuao na empresa e passem por
programas internos de formao:

Nesse ponto, destaco uma ressalva que considero salutar para as estatais: a
possibilidade de que a estatal disponha de um programa interno de formao de
lderes, de modo a preparar, de forma gradual, seus empregados para que,
eventualmente, possam assumir cargos de destaque na direo da empresa qual eles
dedicaram suas vidas profissionais. Por esse motivo, inseri dispositivo especfico no
artigo 16, prevendo, ainda, o requisito de que tais empregados tenham, ao menos, dez
anos de experincia profissional efetiva junto estatal (EMPRESAS, 2015a, p. 5).

27
Ressaltamos que os conselheiros de empresas e demais organizaes da administrao indireta no so
considerados dirigentes pblicos para fins deste estudo.
28
Estabelecidas nas alneas do inciso I do caput do art. 1 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990,
com alteraes introduzidas pela Lei Complementar n 135, de 4 de junho de 2010.
110

Trs emendas apresentadas ao projeto original da Lei de Responsabilidade das Estatais trataram
destes critrios de escolha: a primeira, do deputado Danilo Forte (PSB-CE), sugeriu como
critrio que os administradores tivessem idade mnima de 35 anos, sugesto considerada como
restritiva pelo Relator, considerando os demais critrios j estabelecidos e a possibilidade de
jovens qualificados assumirem tais posies. As outras duas, do senador Jos Serra (PSDB-SP),
ambas acatadas, ampliaram o conjunto de requisitos (tais como: ser brasileiro e ter formao na
rea de atuao) e expandiram as vedaes para as indicaes, buscando evitar conflitos de
interesses, o que, segundo o Relator [...] se coaduna com o esprito deste projeto, no sentido
de criarmos restries a que os cargos de administrao de empresas estatais sejam ocupados
por pessoas sem a necessria qualificao tcnica (EMPRESAS, 2015a, p. 7). Por fim, havia
uma previso no texto original de que a nomeao dos conselheiros fosse condicionada
aprovao pelo Senado Federal quando o capital social da empresa superasse 1 bilho de reais.
Para tal previso, o Senador Jos Serra entendeu que a vinculao ao Senado poderia
caracterizar sua interveno na atividade executiva da empresa e que o Senado j possui nmero
elevado de nomeaes para Diretorias de agncias e rgos da Administrao, o que
prejudicaria o andamento dos trabalhos legislativos, argumentos com os quais o Relator
concordou.

Os critrios includos pela lei, no entanto, no inovam em relao aos previstos anteriormente
por alguns estatutos vigentes. Previses como ter formao compatvel com o cargo ou ter
tempo mnimo de experincia no setor caracterizam boa parte dos critrios estabelecidos pelas
empresas relacionadas na categoria Condicional. Tanto para profissionais externos ou internos
ao quadro da empresa, a delimitao dos critrios de admissibilidade est sempre associada
delimitao dos critrios de inadmissibilidade ou inelegibilidade para a escolha dos dirigentes.
Constituem as vedaes ou impedimentos previstos nos estatutos das empresas e, desde 2016,
na prpria Lei das Estatais. Em geral, buscam prevenir problemas associados a nomeaes de
dirigentes e conselheiros que tenham algum conflito de interesse com a organizao por ter
atuado em posies decisrias em partidos polticos ou associaes empresariais, corporativas
ou sindicais relacionadas rea de atuao da empresa, ou, ainda, que possuam graus de
parentesco com empregados do quadro da estatal. Tambm so previstas vedaes relacionadas
julgamentos criminais ou civis.

A aferio do atendimento a estes critrios de admissibilidade ou inelegibilidade, no entanto,


no se traduz em processos sistematizados e transparentes para a sociedade. Para conselheiros,
a lei prev que as empresas criem um comit estatutrio para verificar a conformidade do
processo de indicao e de avaliao de membros, atribuindo a tais comits a competncia
para auxiliar o acionista controlador na indicao destes membros. Tambm estabelece que
sejam divulgadas as atas das reunies do comit estatutrio com o fim de verificar o
cumprimento, pelos membros indicados, dos requisitos definidos na poltica de indicao,
devendo ser registradas as eventuais manifestaes divergentes de conselheiros. A mesma
previso, no entanto, no estabelecida para a escolha dos dirigentes. Ou seja, a nomeao de
dirigentes das estatais passa a ser condicionada ao atendimento de um conjunto mnimo de
critrios, mas segue sem a garantia de que os mesmos sero efetivamente aferidos e atendidos
durante os processos de escolha.

Especificamente em relao a procedimentos de escolha, tambm cabe observar que, no mbito


das sociedades de economia mista, reguladas pelas previses da Lei n 6.404, de 1976, esto
estabelecidos procedimentos eleitorais para a escolha de dirigentes e conselheiros pelo
111

Conselho de Administrao ou Assembleia-Geral. Quanto aos requisitos para escolha destes


dirigentes, a lei de 1976 apenas estabelece que devem ser pessoas naturais residentes no pas
e condiciona a possibilidade de eleio apenas para queles que comprovem os requisitos
mnimos previstos nos estatutos. Com a Lei das Estatais, passou a prever que a ata do Conselho
ou Assembleia responsvel pela escolha dos administradores contenha a qualificao e o prazo
de gesto de cada um dos eleitos, devendo ser arquivada no registro do comrcio e publicada.
Ainda assim, no so processos pblicos e transparentes de escolha.

Por fim, conforme mencionado, antes mesmo da aprovao desta recente lei federal,
identificamos previses especficas j estabelecidas por algumas empresas em seus estatutos.
Temos, por exemplo, a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), cujo Presidente e
Diretores so indicados pelo Ministro da Agricultura e nomeados pelo Presidente da Repblica
dentre candidatos que possuam curso superior completo e tenham experincia mnima de 4 anos
em pelo menos um cargo gerencial em empresa de grande porte29; um cargo gerencial do setor
de atividade da empresa; ou um cargo em comisso ou funo de confiana equivalente a DAS-
4 ou superior no setor pblico. Para a indicao de membros aos Conselhos Fiscal e de
Administrao da empresa, exigida a criao de procedimento administrativo com o objetivo
de comprovar o atendimento da compatibilidade entre formao acadmica e/ou experincia
profissional do indicado com o perfil necessrio para o cargo. O mesmo procedimento, no
entanto, no exigido para os cargos de direo da empresa (CONAB, 2016; 2002).

Outro exemplo trata da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (EBSERH), vinculada ao


Ministrio da Educao, criada em 2011 com o objetivo de promover a gesto e reestruturao
fsica, tecnolgica e de recursos humanos dos 50 Hospitais Universitrios vinculados s
universidades federais, por meio da celebrao de contratos de parceria. dirigida por um
Presidente e 6 Diretores, nomeados dentre brasileiros de idoneidade moral e reputao ilibada;
notrios conhecimentos na rea de gesto, de ateno hospitalar e de ensino em sade; com
mais de 10 anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional nas reas
mencionadas. O regimento interno da empresa tambm prev, alcanando, alm da Diretoria
Executiva, os Conselhos da organizao, que seus membros devem ser brasileiros, residentes
no pas, dotados de notrio saber, inclusive sobre as melhores prticas de governana
corporativa, experincia, idoneidade moral, reputao ilibada e capacidade tcnica compatvel
com o cargo (EBSERH, 2016; 2012; 2011).

As respostas obtidas pelas empresas consultadas no nos permitem indicar em que medida tais
critrios so efetivamente considerados no momento das escolhas dos dirigentes. Conforme
demonstramos, para a escolha de conselheiros so previstos alguns mecanismos de registro e
aferio da conformidade das indicaes, mas o mesmo no ocorre para os cargos de Diretoria
Executiva. Alm disso, as informaes prestadas por algumas empresas nem sempre
enfatizaram, ou sequer indicaram, a existncia dos critrios mnimos de admissibilidade; nestes
casos, as respostas prontamente caracterizaram o carter discricionrio das nomeaes, a
exemplo das organizaes classificadas na categoria Discricionria. Da mesma forma, o livre
provimento foi associado inexistncia de processos sistematizados de escolha: [...]
informamos que a ocupao das posies de Presidente e Diretores, na INFRAERO, no ocorre
por meio de processo seletivo, mas por indicao do Governo Federal, por meio da Casa
Civil/SAC [Secretaria de Aviao Civil] (INFRAERO, 2016).

29
So consideradas de grande porte, segundo a Lei n 11.638, de 28 de dezembro de 2007, empresas cujo ativo
total seja superior a 240 milhes de reais ou receita bruta anual superior a 300 milhes de reais.
112

Alcance limitado dos critrios de admissibilidade

Por fim, temos alguns casos que estabelecem critrios bastante genricos, diferenciando-se da
categoria de escolha Discricionria apenas por conter alguma mnima previso legal a respeito
da escolha de seus dirigentes. Assim como relatado para as empresas, no temos garantia de
que os mesmos sejam cumpridos e, em nenhum momento, associam-se a procedimentos
sistematizados ou transparentes de escolha.

H alguns casos em que tais critrios de admissibilidade restringem a escolha dos dirigentes a
servidores de determinada carreira ou pertencente ao quadro de pessoal da organizao. No
entanto, tais escolhas no possuem procedimentos estabelecidos. Desde que um servidor de
carreira ou do quadro do rgo seja escolhido para determinada posio, independentemente do
processo ou critrio especfico utilizado para tanto, j se garante o atendimento s normas, que
so muito genricas. Em alguns casos, as normas so, inclusive, redigidas em tom de
recomendao, quando estabelecem que a nomeao de um servidor deve ocorrer em carter
preferencial. Em alguns casos, tais previses no chegam a alcanar o nvel mais alto de direo
da organizao, mas tratam apenas de nveis de direo regional, quando h unidades
descentralizadas no rgo, ou de nveis de direo intermediria, que no so escopo deste
trabalho.

Dentre organizaes que escolhem alguns de seus dirigentes dentro do quadro interno de
pessoal, podemos citar o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq), que estabelece em seu regimento interno que um dos membros da Diretoria Executiva
ser, necessariamente, um servidor do CNPq que conte, no mnimo, com 3 anos de efetivo
exerccio na Fundao (CNPq, 2002). Quando consultado, o CNPq indicou que a escolha dos
cargos de DAS no CNPq ocorre por livre nomeao (CNPq, 2016c) e, ainda, que:

Sim, at o presente esta exigncia de que um dos diretores seja servidor do CNPq com
no mnimo 3 anos de exerccio respeitada. O ato de nomeao efetuado pelo
presidente da Repblica, normalmente respeitando a escolha do presidente do CNPq.
No h um processo estabelecido para escolha deste diretor. O presidente tem
escolhido o diretor e o nomeado (CNPq, 2016a).

O Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) tem sua estrutura de cargos, com
exceo dos Diretores, inteiramente formada por funes comissionadas, e no por cargos em
comisso, devendo, portanto, ser providas exclusivamente por servidores do quadro, conforme
estabelecido em decreto e regimento interno do rgo. Esta regra alcana apenas a direo
regional do DNPM e estabelece que seus ocupantes devem ser selecionados segundo o mrito
profissional e avaliados, a cada 2 anos (DNPM, 2010). No entanto, quando consultado, o
DNPM nos informou que no so feitas selees para estas posies: [...] o Diretor-Geral
(DAS-6) e os Diretores (DAS-5) so nomeados pelo Gabinete da Presidncia da Repblica. Os
DAS-4, 3, 2 e 1 so nomeados pelo Ministro de Minas e Energia, por indicao do Diretor-
Geral, portanto no existe seleo, quem faz a indicao a prpria autoridade (DNPM, 2016).

A Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), por sua vez, tem seu Presidente indicado pelo
Ministro de Estado das Relaes Exteriores, dentre os servidores da carreira de Diplomata
113

(FUNAG, 2006). Em seu regimento interno, tal previso foi estendida a um de seus Diretores,
responsvel pelo Departamento de Administrao Geral (FUNAG, 2005). Quando consultada,
informou que o critrio de seleo a confiana mas deve respeitar outros critrios como,
por exemplo, ser brasileiro, estar quites com a justia eleitoral, ter a escolaridade mnima
exigida, anlise curricular, capacitao e qualificao legal para o exerccio da funo
(FUNAG, 2016b). Interessante notar que a resposta do rgo sequer menciona a previso legal
de nomeao restrita a servidores da carreira de Diplomata e, assim como outros casos
relatados, no presta esclarecimentos sobre como se d o procedimento de escolha.

Identificamos, ainda, o caso da Amaznia Azul Tecnologias de Defesa S.A. (AMAZUL),


empresa vinculada ao Ministrio da Defesa, por meio do Comando da Marinha. Segundo
informado pelo prprio rgo, as indicaes de seus dirigentes so feitas com base na anlise
do currculo do candidato, levando-se em considerao sua formao, suas capacitaes, sua
experincia em gesto, os cargos que ocupou ou ocupa na Marinha e sua afinidade com os
projetos que constituem a misso da AMAZUL (AMAZUL, 2016b). Embora a previso legal
da empresa no estabelea a obrigatoriedade ou preferncia de nomeao de empregados do
quadro (AMAZUL, 2016a), identificamos que todos os dirigentes atualmente nomeados so
pertencentes ao quadro das carreiras da Marinha e a empresa afirma que os requisitos
estabelecidos em seu estatuto so considerados durante as indicaes (AMAZUL, 2016b).

Ao Comando da Marinha tambm est vinculada a Caixa de Construes de Casas para o


Pessoal da Marinha (CCCPCM), autarquia comandada por um Oficial-General do Corpo de
Intendentes da Marinha no posto de Contra-Almirante. Segundo informado, as nomeaes e
designaes de cargo privativo de Oficial-General so da competncia do Presidente da
Repblica. Compete ao Comandante da Marinha propor os nomes por meio do Ministro da
Defesa. Essa proposio seria precedida da verificao e a avaliao do desempenho de cada
Almirante, bem como analisa [da anlise de] suas habilidades, de forma a propor para
designao aquele com melhor perfil para o cargo, privilegiando o Princpio da Eficincia
(CMAR, 2017). Os atos normativos indicam que o Presidente escolhido pelo Ministro e
nomeado pelo Presidente, enquanto o Diretor Executivo nomeado pelo prprio Ministro
(CCCPCM, 1996).

A IMBEL, empresa do setor militar, indicou que, dado o carter estratgico de sua atuao,
[...] os diretores so oficiais da reserva remunerada da Fora Terrestre [...] e que so
selecionados por meio de processos baseados em seus [...] histricos profissionais e em
habilidades e caractersticas pessoais levantados pelo sistema de valorizao do mrito adotado
pelo Exrcito, considerado um dos mais avanados e abrangentes sistemas de avaliao de
recursos humanos do Brasil (IMBEL, 2016).

J no Banco do Brasil (BB), identificamos que para as Diretorias, [...] apenas funcionrios do
BB podem ser nomeados e as escolhas so feitas considerando-se a experincia e o desempenho
do funcionrio em sua trajetria na empresa; j em relao ao Presidente e Vice-Presidentes,
[...] no h a obrigatoriedade de serem funcionrios, embora, de forma geral, sejam escolhidas
pessoas internas (BB, 2016). A empresa indicou, ainda, adotar um processo de recrutamento
e seleo internos orientados identificao de talentos, mas que tais aes no alcanam a alta
administrao (BB, 2016). Alm da graduao em curso superior, todos os seus dirigentes
devem ter exerccio, nos ltimos 5 anos, por pelo menos 2 anos, cargos gerenciais em
instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional; ou por pelo menos 4 anos, cargos
gerenciais na rea financeira de outras entidades detentoras de patrimnio lquido no inferior
114

a 1/4 dos limites mnimos de capital realizado e patrimnio lquido exigidos pela
regulamentao para o BB; ou por pelo menos 2 anos, cargos relevantes em rgos ou entidades
da administrao pblica.

H outros casos em que a escolha de servidores no uma regra a ser cumprida, mas uma
possibilidade ou preferncia apontada pela legislao. Conforme indicado abaixo, so casos nos
quais a meno nomeao de um servidor do quadro pode ser acompanhada da possibilidade
de nomeao de servidores de qualquer rgo pblico ou, ainda, da livre nomeao de qualquer
profissional externo administrao pblica. Da mesma forma como o conjunto de
organizaes mencionadas acima, no estabelecem procedimentos claros de escolha. Alguns
exemplos so:

O Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) que prev, para a escolha do
Diretor-Geral, a condio de que seja um engenheiro civil, e para a escolha de seus dirigentes
regionais, equivalentes a DAS-4 e 3, a regra de que sejam, preferencialmente, servidores do
quadro prprio da autarquia, com a qualificao e formao profissional compatvel com o
cargo a ser exercido (DNOCS, 2003). O regimento interno do DNOCS flexibilizou essa regra,
estabelecendo que excepcionalmente, os cargos [...] podero ser providos por qualquer outro
servidor ou, ainda, por pessoa sem vnculo com a administrao pblica, de ilibada reputao e
comprovada experincia tcnica e administrativa (DNOCS, 2007). Ou seja, a nomeao pode
incluir servidor do quadro, servidor de qualquer outro rgo pblico ou qualquer pessoa externa
ao setor pblico, desde que atenda aos critrios acima.

Quando consultada, a organizao informou que [...] os cargos de provimento em comisso


[...] so aqueles vocacionados para serem ocupados em carter transitrio por pessoa de
confiana da autoridade competente [...] (DNOCS, 2016c), sem fazer nenhuma meno aos
critrios ou regras existentes. Interessante destacar que a previso legal que trata da nomeao
de servidores do quadro, com a formao e qualificao profissional compatvel, alcana
posies de direo intermediria e tambm est prevista para todos os demais cargos e funes
da autarquia. Para o segundo caso, a regra est colocada sem excees, enquanto para o primeiro
caso, tal nomeao realizada em carter preferencial. Em nova consulta ao rgo, no foi
possvel obter nenhum detalhamento acerca dos processos de escolha. O rgo apenas reforou
o carter de livre provimento destas posies (DNOCS, 2016b).

A Fundao Nacional de Sade (FUNASA), por sua vez, prev, em seus atos normativos, que
os titulares dos cargos em comisso das unidades descentralizadas da FUNASA sero
nomeados pelo Ministro de Estado da Sade, escolhidos, preferencialmente, entre servidores
ocupantes de cargo efetivo no mbito da administrao pblica federal. No entanto, a fundao
indicou que no possui mecanismos de seleo para o preenchimento de cargos de direo
DAS (4 a 6), os quais so de livre nomeao e exonerao (FUNASA, 2016c). Consultada
especificamente a respeito da escolha preferencial de Superintendentes dentre servidores
federais, limitou-se a indicar a recente atualizao, em 2016, de sua estrutura regimental, sem
fazer qualquer meno a tal respeito ainda que tal previso tenha sido mantida na ntegra na
nova verso do decreto de estrutura da fundao (FUNASA, 2016b).
115

Concluses preliminares

A categoria Condicional diferencia-se da categoria anterior, Discricionria, pela existncia de


previses legais que estabelecem alguns critrios mnimos para a escolha de dirigentes, dentre
elas a previso de que devem ser servidores. Apreendemos, da anlise das evidncias indicadas,
que este grupo de organizaes:

- Est submetida a critrios mnimos de escolha que, no entanto, representam critrios ora
muito genricos (ter formao ou experincia compatvel com o cargo a ser exercido), ora
um pouco mais detalhados (estabelecendo tempo mnimo ou detalhando o setor de
atividade em que a experincia e a formao profissional so exigidas);
- Tais critrios possuem alcance limitado, pois, ainda que estejam legalmente estabelecidos,
no foram identificadas normas complementares que regulamentem de que forma deve se
dar sua aferio, de modo que desconhecemos o grau em que so considerados pelas
organizaes no momento da escolha de seus dirigentes; alm disso, a partir de algumas
das respostas recebidas, suspeitamos que sequer so considerados e constituem meras
previses legais;
- O maior nmero de casos representados nesta categoria, as empresas, passam a ser
submetidas, a partir de 2016, a uma lei geral, a qual, em defesa da melhoria da qualificao
tcnica dos dirigentes, baseia-se nos mesmos conjuntos de critrios j praticados por
algumas delas e enfatiza, como critrio associado ao requisito de qualificao, a escolha
preferencial de empregados do quadro da empresa;
- Em menor medida, quando comparadas com a categoria Discricionria, algumas empresas
demonstram uma aparente oposio entre a adoo de um processo de seleo para cargos
de direo e a natureza de livre provimento destes cargos;
- Nem a legislao vigente, incluindo a recente Lei de Responsabilidade das Estatais, nem o
discurso das organizaes consultadas indicam o uso de avaliaes orientadas aferio
das competncias gerenciais de seus dirigentes, nem a adoo de mecanismos de escolha
sistematizados, pblicos e transparentes;
- Nos casos em que so valorizadas as escolhas de servidores, no h, igualmente, previses
sobre como devem ser escolhidos; alm disso, h casos em que a escolha de servidor
preferencial, sendo equivalente, na prtica, a uma escolha aberta;
- H uma nica exceo, indicada no Quadro 17, em que so previstas competncias
gerenciais para a escolha do dirigente: a BASA estabelece que devem ser dotados de
competncias de liderana de equipes; no entanto, desconhecemos em que grau tal
competncia aferida no momento da escolha;
- A Lei das Estatais traz a figura dos comits de elegibilidade, orientados a aferir a
conformidade no cumprimento dos critrios mnimos legais; neste caso, parece ser maior
a nfase na aferio de critrios de inexigibilidade em relao aos critrios de elegibilidade,
indicando uma predominncia da perspectiva do controle sobre a perspectiva do resultado.

4.3 Escolhas Concertativas

Algumas instituies possuem previso legal estabelecendo que o ato de nomeao de seus
dirigentes precisa ser precedido pela aprovao do Senado Federal. So os casos das agncias
116

reguladoras (ARs) e de algumas autarquias do governo federal, como o Banco Central do Brasil
(BACEN)30.

Nesta categoria, conforme ilustrado no Quadro 18 abaixo, temos um conjunto de 15


organizaes, todas autarquias, sendo 10 agncias reguladoras31. Contabilizamos 116 cargos de
direo, dos quais 66 (57%) adotam como estratgia de escolha o modelo Concertativo, ou seja,
passam pela aprovao do Senado Federal; 29 (25%) so livremente providos e 21 (18%) so
escolhidos a partir de critrios mnimos de admissibilidade.
Sigla da organizao Natureza jurdica Nvel do cargo Nome do cargo Qtde. de cargos Estratgia
N1 Presidente 1 Concertativa
N2 Diretor Executivo 1 Condicional aberta
1 APO A
N2 Diretor 4 Condicional aberta
N2 Reg. Superintendente 15 Condicional aberta
N1 Presidente 1 Concertativa
2 BACEN A
N2 Diretor 8 Concertativa
N1 Presidente 1 Concertativa
N1 Superint.-Geral 1 Concertativa
3 CADE A N2 Superint.-Adjunto 2 Discricionria
N2 Diretor 1 Discricionria
N2 Economista-Chefe 1 Condicional aberta
N1 Presidente 1 Concertativa
4 CVM A N2 Diretor 4 Concertativa
N2 Superint.-Geral 1 Discricionria
N1 Diretor-Geral 1 Concertativa
N2 Diretor Executivo 1 Concertativa
5 DNIT A
N2 Diretor 5 Concertativa
N2 Reg. Superintendente 25 Discricionria
6a N1 Presidente 10 Concertativa
10 ARs A
15 N2 Diretores 32 Concertativa
Quadro 1818 organizaes com estratgia - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Concertativa.
Fonte: elaborao do autor.
Nota(1): os dados totalizam 16 cargos de primeiro nvel hierrquico, 60 cargos de segundo nvel hierrquico e 40 cargos de nvel regional.
Nota(2): para mais detalhes, consultar o Apndice G.

Importante ressaltar que todos os casos classificados nesta categoria tambm estabelecem,
legalmente, um conjunto mnimo de critrios de admissibilidade a serem seguidos para a
escolha dos dirigentes os mesmos critrios genricos da categoria anterior. Com exceo dos
critrios das agncias reguladoras, que trataremos em seo especfica, as demais autarquias
estabelecem como requisitos: reputao ilibada e notria capacidade nos assuntos relativos
ao cargo, tais como assuntos econmico-financeiros para o BACEN, saber jurdico ou
econmico para o CADE e mercado de capitais para a CVM. Alm destes, o dirigente mximo
do CADE deve ter mais de 30 anos de idade, e os dirigentes do DNIT e dirigentes de segundo
nvel hierrquico da APO devem ter formao universitria. O que diferencia os cargos
classificados como Condicional daqueles de escolha Concertativa est, justamente no
procedimento da escolha, que, no segundo caso, passa pela aprovao do Senado Federal.

As estratgias so mais mescladas neste grupo de organizaes, quando comparadas com as


organizaes classificadas em categorias como a Discricionria e a Representativa. Apenas no
BACEN e nas agncias reguladoras, todos os candidatos a cargos de direo so sabatinados

30
Esta previso tambm se aplica, por previso constitucional, escolha de Magistrados, do Procurador-Geral da
Repblica e de Ministros do Tribunal de Contas da Unio, casos que no so considerados no escopo deste
trabalho.
31
So elas: 1) Agncia Nacional de guas (ANA); 2) Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC); 3) Agncia
Nacional de Telecomunicaes (ANATEL); 4) Agncia Nacional do Cinema (ANCINE); 5) Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL); 6) Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP); 7) Agncia
Nacional de Sade Suplementar (ANS); 8) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ); 9) Agncia
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); e 10) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA).
117

pelo Senado Federal. Nos demais casos, os cargos de direo de primeiro nvel hierrquico
passam por esse procedimento de escolha, enquanto os demais cargos da mesma organizao
ora so escolhidos discricionariamente, ora estabelecem critrios mnimos de escolha, ora
combinam ambas as estratgias.

Nesta seo, apresentaremos o funcionamento do procedimento de escolha realizado pelo


Senado Federal para, em seguida, apresentar algumas especificidades e detalhamentos a
respeito das agncias reguladoras e dos demais casos considerados na categoria Concertativa.

Rito do Senado Federal

A Constituio Federal brasileira estabelece, por meio dos incisos III e IV do artigo 52, a
competncia privativa do Senado Federal de aprovar previamente, por voto secreto e aps
arguio pblica, a escolha de Magistrados, Ministros do Tribunal de Contas da Unio,
Presidente e Diretores do Banco Central; Procurador-Geral da Repblica; e outros que a lei
determinar, alm dos Chefes de Misso Diplomtica de carter permanente. Alm disso, o
regimento interno do Senado Federal (BRASIL, 1970b) estabelece em seu artigo 383 o processo
pelo qual se d sua aprovao para as indicaes destas autoridades. Em linhas gerais, o rito de
aprovao tem as seguintes etapas:

- O Presidente da Repblica envia ao Senado uma mensagem com a indicao do candidato


que pretende nomear para determinado cargo;
- A mensagem lida em Plenrio e encaminhada Comisso competente para anlise e
arguio do candidato. Esta mensagem deve conter documentos que fundamentem a
escolha do candidato e incluam comprovaes relacionadas a seu histrico profissional,
situao fiscal, existncia de aes judiciais; entre outras; ou, no caso dos Chefes
Diplomticos, informaes sobre sua atuao junto s organizaes diplomticas;
- O Relator, aps a anlise da documentao, apresenta seu Relatrio Comisso, com
recomendaes;
- Informaes ou perguntas podem ser encaminhadas ao candidato pela sociedade, a serem
apreciadas pelo Relator e inclusive discutidas, previamente, pela Comisso;
- A Comisso, ento, convoca o candidato para ouvi-lo em arguio pblica sobre assuntos
relativos ao cargo;
- Ao final, votado o Relatrio, em reunio pblica, mas so vedadas declarao ou
justificao de voto, a no ser quando relativos a aspectos legais aprovando ou rejeitando
o nome indicado para Chefe de Misso Diplomtica, feito o mesmo procedimento, mas
a arguio se d em reunio secreta;
- Por fim, realizada a apreciao do Parecer da Comisso pelo Plenrio em sesso pblica,
sendo a votao procedida por escrutnio secreto;
- O resultado final comunicado ao Presidente da Repblica.

Segundo Salama e Barrionuevo (2016), pode haver casos em que a Comisso do Senado
estabelea, para os processos de aprovao das autoridades e por meio de atos internos, regras
adicionais especficas para cada processo realizado. Os autores indicam, como exemplo, o Ato
n 1, de 2009, por meio do qual a Comisso de Servios de Infraestrutura do Senado,
responsvel pelas indicaes de dirigentes da ANAC, ANEEL, ANTT e ANATEL, estabeleceu
118

um intervalo mximo de duas sesses entre o momento da apresentao do relatrio Comisso


e sua votao.

Outro exemplo que identificamos trata do Ato n 4, de 2013, que prev o encaminhamento de
solicitaes desta mesma Comisso de Infraestrutura Presidncia do Senado nos casos em que
faltarem documentos comprobatrios relacionados a aspectos legais e constitucionais da anlise
dos candidatos para que, em seguida, as solicitaes sejam encaminhadas Casa Civil; at
ento, os prprios funcionrios do Senado que deveriam buscar tais informaes
complementares (BORGES, 2013). So, no entanto, proposies e alteraes formais, pouco
orientadas a uma avaliao das competncias do candidato para assumir o cargo pretendido.

Outro aspecto a ser destacado nestes processos de escolha que o regimento interno do Senado
no especifica qual Comisso ser responsvel por cada processo. Nesse sentido, o Projeto de
Resoluo do Senado n 16, de 2011, busca explicitar as comisses permanentes que opinam
sobre a escolha de autoridades. A proposta prev, por exemplo, que a Comisso de Assuntos
Econmicos (CAE) opine sobre a escolha dos dirigentes da CVM e do CADE; que a Comisso
de Assuntos Sociais (CAS) opine sobre a escolha dos dirigentes da ANVISA e da ANS, e assim
por diante. O projeto encontra-se desde novembro de 2015 sob posse do Relator para emisso
de relatrio (BRASIL, 2011).

Um ltimo aspecto a ser destacado que o regimento interno do Senado Federal no prev
regras especficas para a aprovao de dirigentes de agncias reguladoras, que trataremos
abaixo (sua regulamentao, em 1970, precede em mais de duas dcadas a criao da primeira
AR federal, em 1997), mas sim um conjunto de procedimentos gerais para todos os
procedimentos de escolha sujeitos sua aprovao. A nica diferena, conforme demonstrado,
est nas aprovaes de membros do Corpo Diplomtico ou em pequenas alteraes formais no
funcionamento das diferentes Comisses.

Estudo realizado no mbito especfico do BACEN avalia que, apesar do alto nvel de aprovao
do Senado aps sabatina dos nomes indicados para esta autarquia, no se pode afirmar sua
indiferena ou descartar a hiptese de sua relevncia nestes processos de escolha (OLIVIERI,
2007). A esse respeito, o estudo indica que:

Nas entrevistas, os ex-diretores referiram-se aos debates sobre poltica


macroeconmica promovidos durante a sesso de arguio como pobres e
irrelevantes, o que a leitura das atas confirma. [...] A exposio pblica dos nomes dos
indicados promoveria, na opinio dos entrevistados, possibilidade de maior controle
democrtico sobre as nomeaes para o rgo de direo da poltica econmica.
Pessoas sem qualificao ou cuja atividade profissional implicasse conflitos de
interesse seriam mais facilmente impedidas de assumir postos to importantes pelo
fato de o Senado controlar as indicaes em processo pblico e transparente. So
hipteses que aguardam verificao (OLIVIERI, 2007, p. 166).

Aspecto semelhante tambm observado por De Bonis (2016) no mbito das agncias
reguladoras independentes federais: Os dados [...] parecem indicar que a exigncia da
aprovao de nomes pelo Senado Federal no se constitui em limite significativo influncia
presidencial sobre as ARIs: os nomes indicados so em sua grande maioria aprovados, em
prazos relativamente curtos (DE BONIS, 2016, p. 126). Para o autor, esta taxa pode indicar
que o Executivo atue estrategicamente, negociando previamente com o Senado os nomes a
serem indicados. Faltam estudos orientados a aprofundar essa dinmica entre Executivo e
119

Legislativo no mbito das sabatinas realizadas pelo Senado, mas, segundo De Bonis (2016), os
dados podem reforar as hipteses orientadas baixa efetividade do controle do Legislativo
sobre o Executivo e a ideia das negociaes individualizadas para indicaes aos cargos
pblicos, se analisadas no mbito da literatura existente sobre o tema.

Temos, dessa forma, indicativos de que as sabatinas, ainda que formais, podem exercer algum
papel relevante nos processos de escolha ao torn-los pblicos e sujeitos s crticas sociais,
especialmente nos casos de impedimento para a posse dos candidatos ao cargo de direo. So
atributos distintos que no esto previstos nas categorias Discricionria e Condicional,
analisadas at ento. No entanto, so escassos os estudos sobre as sabatinas realizadas, e,
especialmente, sobre sua capacidade de aferir a competncia especfica dos candidatos para a
direo das organizaes para a qual so nomeados.

Agncias Reguladoras

Existem hoje, no governo federal, 10 agncias reguladoras independentes. So autarquias


especiais, criadas pelo governo federal entre os anos 1997 e 2005, e atuam nas mais diversas
reas, como energia eltrica, telecomunicaes, petrleo e gs, vigilncia sanitria, transportes,
entre outras (DE BONIS, 2016). So regidas por um marco legal especfico, diferenciando-se
das demais autarquias devido ao maior grau de independncia que gozam em relao
Presidncia da Repblica. Essa independncia pode apresentar-se de diferentes formas e em
diferentes graus entre as agncias, j que no existe, no Brasil, uma lei geral que discipline
todas elas, mas um conjunto de leis especficas estabelecendo sua estrutura e funcionamento
(FERRAZ JUNIOR, 2000).

Ainda assim, essa autonomia geralmente analisada segundo um conjunto de atributos,


conforme descrito por De Bonis (2016), tais como: mandatos fixos e no coincidentes de seus
dirigentes, aprovao de seus nomes pelo Senado Federal; impossibilidade de serem
exonerados, exceto em casos de renncia ou irregularidades; entre outros. Devido a estes
atributos, as agncias so consideradas uma exceo regra geral do excessivo poder
presidencial de nomeao e exonerao de dirigentes no pas, mas, conforme demonstrado pelo
autor, ainda assim sofrem influncia presidencial nos processos de nomeaes, aspecto tambm
apontado pelo estudo de Peci (2008):

Perguntados sobre a orientao poltica ou tcnica que tem predominado at ento no


processo de seleo dos altos dirigentes das agncias reguladoras, os atores
geralmente afirmam que existem influncias polticas no processo e que os entes
reguladores dificilmente so blindados contra as presses partidrias. Para vrios
entrevistados, o problema poltico ocorre como consequncia do formalismo
observado no processo de sabatina sob responsabilidade do Senado Federal (PECI,
2008, p. 29).

Alm disso: na prtica, o processo de seleo dos dirigentes das agncias se d pela indicao
do Ministro responsvel, passando pela articulao com a Casa Civil. Vrios entrevistados
reconhecem o peso poltico desse processo, mas o consideram natural ao jogo regulatrio
(PECI, 2008, p. 31).
120

A relao entre a autonomia da agncia e a escolha e possibilidade de demisso dos dirigentes


foi tambm discutida pelo Grupo de Trabalho Interministerial da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, em estudo realizado sobre o papel das agncias reguladoras no Brasil:

Alm da questo da composio dos mandatos propriamente ditos, trabalhos


efetuados pela Organizao para a Cooperao de Desenvolvimento Econmico
(OCDE) indicam que os principais aspectos para assegurar a autonomia
administrativa da agncia reguladora referem-se tambm ao processo de seleo e
nomeao dos dirigentes e condies para sua demisso e substituio. A
possibilidade de demisso dos dirigentes das agncias reguladoras, a critrio do Poder
Executivo, por exemplo, tende a criar a percepo de enfraquecimento da autonomia
administrativa da agncia, prejudicando o entendimento de que a agncia est dotada
da independncia necessria para evitar a captura por grupos de interesse, perseguir
os objetivos principais da misso regulatria, e ser capaz de criar expectativas
favorveis em relao estabilidade do marco regulatrio (BRASIL, 2003a, p. 16).

Desse modo, a discusso sobre a direo das agncias passa tanto pela escolha de seus dirigentes
como tambm pela garantia de que sua atuao ser independente, protegida de interferncias
polticas indevidas. Essa proteo se traduz nas impossibilidades de demisses, j mencionadas,
e que buscam restringir a sada dos dirigentes apenas a casos de improbidade administrativa,
evitando demisses relacionadas, por exemplo, falta de alinhamento entre a poltica defendida
pelo governo e aquela defendida pela agncia; outra proteo est no estabelecimento dos
mandatos fixos e, ainda, no conceito de quarentena, que impe limites entrada de ex-dirigentes
no mercado de trabalho privado para evitar conflitos de interesse no mbito do setor regulado
(BRASIL, 2003a). Interessante destacar que a discusso sobre a autonomia dos dirigentes,
nesses casos, aproxima-se mais da ideia de combate politizao ou interferncia poltica
indevida do que ideia de conferir ao dirigente um conjunto de incentivos capazes de orientar
sua atuao aos resultados desejados.

Tratando especificamente da dimenso dos critrios e procedimentos de escolha de dirigentes


das ARs, importante mencionar a Lei n 9.986, de 2000, que dispe sobre a poltica de recursos
humanos das agncias, e estabelece os critrios mnimos de admissibilidade para seus
dirigentes. Estes devem ser escolhidos dentre brasileiros, de reputao ilibada, formao
universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero
nomeados [...] (AR, 2000a). Esta lei tambm estabelece o procedimento de escolha submetida
aprovao pelo Senado Federal. As leis especficas de criao de cada agncia reforam a
previso da aprovao do Senado como condio para a nomeao de seus dirigentes e
conselheiros, estabelecem requisitos adicionais para sua escolha e, em geral, impedimentos
nomeao (SALAMA; BARRIONUEVO, 2016).

Projetos em tramitao no Legislativo, no entanto, buscam alterar esta regra, a partir da


instituio de uma lei geral para as ARs. Recente Projeto de Lei do Senado n 52, de 2013,
elaborado no mbito da Agenda Brasil pelo senador Euncio Oliveira (PMDB-CE), prope um
conjunto de mudanas nas regras aplicveis s agncias, em aspectos relacionados sua gesto,
organizao e mecanismos de controle social (BRASIL, 2013). O projeto foi aprovado pelo
Plenrio do Senado no incio de dezembro de 2016 e, em seguida, encaminhado para reviso
da Cmara dos Deputados. Em sntese, o texto aprovado altera as regras de elegibilidade e os
procedimentos de escolha dos dirigentes da seguinte maneira:
121

- Estabelece nmero mximo e igual a 4 para Diretores ou Conselheiros;


- Estabelece que seus mandatos no sero coincidentes;
- Inclui requisitos mais especficos do que os atualmente vigentes para a escolha dos
dirigentes, exatamente iguais queles previstos pela recente Lei de
Responsabilidade das Estatais, indicados na seo anterior32;
- Prev a incluso de uma etapa de seleo pblica, a ser realizada por uma comisso
de seleo, que detalharemos abaixo;
- Os mandatos passam a ser de 5 anos e fica vedada a possibilidade de reconduo
dos dirigentes em exerccio, exceto nos casos em que for necessria para garantir a
no coincidncia dos mandatos;
- Prev diversas vedaes para candidatura ao cargo, semelhana da Lei das Estatais
e do que j determinado pelas leis de cada AR.

Outra proposta, esta ltima elaborada como Projeto de Emenda Constitucional n 156, de 2015,
de autoria do senador Jos Serra (PSDB-SP), dispe especificamente sobre o recrutamento dos
dirigentes das ARs. Foi retirada da pauta de discusso da CCJ do Senado em setembro de 2016.
O teor desta proposta foi parcialmente incorporado ao Projeto de Lei do Senado, apresentado
anteriormente, razo pela qual supomos que tenha sido retirada da discusso original. A
principal proposta originada desta PEC trata da previso da realizao de uma seleo pblica
dos dirigentes33 (BRASIL, 2015b).

A previso de realizao de seleo pblica acompanhada da proposta de instituio de uma


comisso para atuar como instncia responsvel pela seleo. A lei deixa pendente, no entanto,
a regulamentao de sua composio e dos procedimentos de sua atuao. Estabelece que esta
comisso atue orientada elaborao de uma lista trplice, contendo candidatos pr-
selecionados para a escolha do Presidente da Repblica. Esta lista deve ser elaborada em at
120 dias da vacncia do cargo ou em at 60 dias depois. Este processo deve ser amplamente
divulgado e baseado na anlise de currculo dos interessados que atenderem ao chamamento
pblico e, ainda, na realizao de entrevistas com os pr-selecionados.

Passados at 60 dias aps o recebimento da lista trplice pelo Presidente, deve ser encaminhada
sua indicao ao Senado. O Projeto de Lei, no entanto, deixa duas sadas para a livre indicao
dos dirigentes: a) caso a comisso de seleo no formule a lista trplice nos prazos previstos
[...], o Presidente da Repblica poder indicar, em at 60 dias, pessoa que cumpra os requisitos
indicados [...]; e b) nos casos em que houver rejeio dos nomes pelo Senado [...] o Presidente
da Repblica far nova indicao em at 60 dias, independentemente da formulao da lista
trplice [...] (BRASIL, 2013).

Segundo justificativa apresentada pelo senador Jos Serra, a motivao para este projeto busca
combater prticas de politizao indevida na escolha dos dirigentes: [...] a experincia com
governos que tentam politizar a escolha dos dirigentes dessas agncias como ocorreu na esfera
federal, e tambm em alguns Estados da Federao mostra a necessidade de se aperfeioar os
mecanismos de recrutamento desses altos executivos. Alm disso, prope tornar os processos
de escolha mais impessoais e eficazes: [...] essa exigncia de requisitos de conhecimento

32
H uma nica diferena: devem cumprir 4 anos, ao invs de 10 anos, de experincia como profissional liberal
no campo de atividade da organizao ou em rea relacionada.
33
O senador Jos Serra tambm props um conjunto de critrios de escolha, cuja essncia tambm foi contemplada
pelo Projeto de Lei do Senado.
122

tcnico, aliada previso de um processo seletivo pblico, tornar muito mais impessoal e
eficaz a seleo de dirigentes de agncias reguladoras (BRASIL, 2015b).

Em relao seleo pblica, o projeto original previa que a mesma deveria assegurar: I a
transparncia do procedimento; II a imparcialidade dos avaliadores; III a reserva de vagas
a serem preenchidas por servidores de carreira da agncia. O projeto original previa, ainda,
que [..] a quantidade de cargos em comisso no poder [poderia] superar um dcimo dos
cargos efetivos (BRASIL, 2015b), aspectos no contemplados no Projeto aprovado pelo
Senado.

Vimos que uma das emendas propostas pelo senador Jos Serra e acatada pelo Relator no
mbito da Lei de Responsabilidade das Estatais estabeleceu a preferncia de escolha de
dirigentes dentre empregados do quadro de pessoal das empresas. Da mesma forma, o senador,
desta vez legislando sobre os dirigentes das agncias reguladoras, buscou incluir previso
semelhante, estabelecendo a reserva de vagas para servidores de carreira e, alm disso,
prevendo limitaes ao nmero de cargos em comisso nas agncias, aspecto que discutimos
no Captulo 2 quando apresentamos alguns projetos legislativos em tramitao pelo Congresso
Nacional. Novamente, nos deparamos com propostas que associam o fortalecimento da
autonomia da organizao e sua proteo contra a politizao indevida com a nomeao de
servidores ou reduo de espaos de livre provimento, embora o modelo proposto pelo senador
Jos Serra, de seleo pblica baseada na conformao de uma lista trplice, possa representar
uma superao dessa viso dicotmica, dependendo de como venham a ser regulamentados
estes processos de escolha nos prximos meses.

Pelo que pudemos identificar, a proposta de instituir uma comisso de seleo surge a partir de
um conjunto de recomendaes elaboradas pelo estudo de Peci (2008), citado na justificativa
do texto legal pelo senador Jos Serra e que analisa outros modelos de escolha, dentre eles o
modelo de comit de busca baseado na elaborao de listas trplices, adotado h quase duas
dcadas pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia objeto de anlise do Captulo 5. Este modelo
foi, inclusive, visto positivamente pelos prprios dirigentes das ARs entrevistados pela autora:

De forma geral, a introduo da ideia do comit de seleo dos dirigentes das agncias
reguladoras vista positivamente pelos entrevistados. Eles concordam que critrios
que busquem incrementar a transparncia do processo de seleo, desde o primeiro
momento, e que incentivem a competio pela apresentao de vrias candidaturas a
serem analisadas previamente por um rgo de natureza plural podem melhorar a
escolha de perfis mais adequados. No entanto, a composio do comit que gera
controvrsias e discusses (PECI, 2008, p. 33).

A proposta ainda precisa ser aprovada pela Cmara, conforme mencionado, e as modificaes
sugeridas estaro pendentes de regulamentaes posteriores. Acreditamos que gerar um
conjunto de discusses, especialmente sobre a composio da comisso de seleo, que se
pretende imparcial. Interessante destacar, no entanto, que as propostas elaboradas no parecem
necessariamente orientadas a uma completa insulao das agncias e indicam, a partir da citao
de entrevistados, que a caracterstica poltica inerente sua atuao e tambm aos processos
de composio de suas Diretorias. Para a autora, no se pode separar as dimenses da poltica
e da especialidade tcnica, j que o perfil dos candidatos a estes cargos de direo no se orienta
apenas por especificaes tcnicas. Alm disso, quaisquer das propostas de seleo adotadas
pelas agncias estariam sujeitas ao convvio dessas dimenses, no sendo nenhuma delas capaz
123

de assegurar uma blindagem excessiva dos rgos reguladores (PECI, 2008). Menes
explcitas orientadas aferio da competncia de direo destes dirigentes, no entanto, esto
ausentes nestes estudos e propostas.

Demais casos

Nesta seo, apresentamos um conjunto de rgos ou entidades que exercem funes


assemelhadas de regulao ou fiscalizao de atividades econmicas, mesmo que em formato
institucional distinto do de agncia reguladora. So os casos do CADE, vinculado ao Ministrio
da Justia, da CVM e do BACEN, vinculados ao Ministrio da Fazenda34 (BRASIL, 2003a;
FERRAZ JUNIOR, 2000). Estes rgos diferem das agncias reguladoras por no gozarem de
algumas das importantes independncias que so conferidas quelas organizaes, tais como o
estabelecimento de mandatos fixos para seus dirigentes, como no caso do Banco Central, ou,
ainda que sejam fixados os mandatos, no tendo configurao jurdica especfica de agncia
reguladora, como o caso do CADE (FERRAZ JUNIOR, 2000). H, ainda, outros casos
identificados nesta categoria, a Autoridade Pblica Olmpica (APO) e o Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes (DNIT), a primeira criada para garantir as obras de
infraestrutura dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos realizados no Brasil em 2016, e o segundo
atuante na rea de infraestrutura de transportes. Nem todos estes dirigentes possuem mandatos
fixos, mas apenas o Presidente da APO; Presidente, Conselheiros e Superintendente-Geral do
CADE; e dirigentes da CVM.

A Autoridade Pblica Olmpica (APO) uma autarquia especial, instituda por meio de contrato
de consrcio pblico interfederativo, sob a forma de associao pblica, com o objetivo de
garantir a entrega e disponibilizao de todas as obras de infraestrutura e servios a cargo dos
governos Federal e Estadual e Municipal do Rio de Janeiro para a realizao dos Jogos
Olmpicos e Paraolmpicos de 2016 (APO, 2011). Seu Presidente escolhido e nomeado pelo
Presidente da Repblica aps aprovao pelo Senado Federal, e deve cumprir mandato de 4
anos, permitida a reconduo. A sabatina do Senado seria justificada para assegurar a
continuidade da gesto dos projetos que integram a Carteira de Projetos Olmpicos (APO,
2011). J as escolhas dos Diretores no passam pela aprovao do Senado e so diretamente
realizadas pelo Presidente da autarquia, dentre profissionais com reputao ilibada, formao
universitria e elevado conceito no campo de especialidade do cargo (APO, 2015; 2011),
previso estendida para os demais funcionrios do quadro da organizao.

O Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), por sua vez, tem por misso zelar
pela livre concorrncia no mercado. O Tribunal Administrativo um rgo judicante de sua
estrutura e tem como membros 1 Presidente e 6 Conselheiros, escolhidos dentre cidados com
mais de 30 anos de idade, de notrio saber jurdico ou econmico e reputao ilibada, nomeados
pelo Presidente da Repblica, depois de aprovados pelo Senado Federal. O mandato do
Presidente e dos Conselheiros de 4 anos, no coincidentes, vedada a reconduo, enquanto o
Superintendente-Geral tem mandato de 2 anos, permitida uma nica reconduo. O Senado
tambm participa da escolha do Superintendente-Geral do CADE, que deve atender aos
mesmos critrios. Os demais cargos, por sua vez, no passam formalmente pela aprovao do

34
A SUSEP, tambm vinculada ao Ministrio da Fazenda, classificada pelo autor (FERRAZ JUNIOR, 2000)
junto a estes rgos aqui listados devido natureza de sua atuao. Pelos critrios de escolha adotados, no entanto,
foi classificada em nosso estudo na categoria Condicional, devidamente apresentada na seo que discute esta
categoria.
124

Legislativo. Segundo estabelecido em atos normativos, os Superintendentes-Adjuntos so


indicados pelo Superintendente-Geral e o Economista-Chefe nomeado, conjuntamente, pelo
Superintendente-Geral e pelo Presidente do Tribunal, dentre brasileiros de ilibada reputao e
notrio conhecimento econmico (CADE 2016a; 2012; 2011). Quando consultado, o CADE
nos informou que a seleo de servidores para ocupar DAS nveis 4 e 5 ocorre por meio de
anlise curricular e entrevista com os interessados e que em relao aos cargos de DAS-6, o
processo capitaneado pela Presidncia da Repblica que aps a seleo, encaminha o nome
do interessado para sabatina e aprovao do Senado Federal [...] (CADE, 2016b).

A Comisso de Valores Mobilirios (CVM) tambm tem a nomeao de seu Presidente e de


seus Diretores precedida pela sabatina do Senado Federal, escolhidos dentre pessoas de ilibada
reputao e reconhecida competncia em matria de mercado de capitais (CVM, 2002; 1976).
Seus dirigentes possuem mandatos fixos e estveis. Quando consultada, a entidade nos
informou que a priorizao do uso de processo seletivo interno para seleo de cargos de
direo DAS e funes gratificadas passou a fazer parte das metas institucionais da CVM a
partir de 2016 (CVM, 2016). Segundo informado, aplicam-se a DAS-3, 2 e 1 e funes
gratificadas, so divulgadas internamente e no so regulamentadas; portanto, no
correspondem a cargos de direo. A autarquia no mencionou o processo especfico para
escolha de dirigentes e sua aprovao pelo Senado.

O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) tambm uma autarquia


federal. Em sua estrutura de direo, conta com 1 Diretor-Geral, 1 Diretor-Executivo, 5
Diretores e 25 Superintendentes Regionais. Seus Diretores devem ser nomeados dentre
brasileiros, ter idoneidade moral e reputao ilibada, formao universitria, experincia
profissional compatvel com os objetivos, atribuies e competncias do DNIT e elevado
conceito no campo de suas especialidades; so indicados pelo Ministro de Estado dos
Transportes e nomeados pelo Presidente da Repblica, aps sabatina pelo Senado Federal
(DNIT, 2001). Criado em junho de 2001, o DNIT recebeu a previso de sabatina pelo Senado
em setembro do mesmo ano por meio da Medida Provisria n 2.217-3. Durante o governo
Dilma, em 2011, aps escndalos de corrupo envolvendo a autarquia e o Ministrio dos
Transportes, teve incio um processo que leva rejeio de 6 nomes para a Diretoria do rgo,
indicando o peso do Senado em atuar como um obstculo s nomeaes do Presidente da
Repblica. Para De Bonis (2016), o processo tem origem com a oposio poltica aos nomes
indicados em 2011 pela Presidenta Dilma, nomes que rompiam as nomeaes tradicionais
baseadas em indicaes poltico-partidrias e representavam burocratas de carreira sem
conexes partidrias para um dos rgos mais disputados no mbito da estrutura federal, dado
seu oramento expressivo direcionado a obras pblicas. Temos, assim, um exemplo de que a
sabatina pelo Senado pode atuar como instrumento para reforar a necessidade de negociaes
polticas no mbito das nomeaes do Executivo, distanciando a anlise da dimenso das
competncias de gesto dos dirigentes. Quando consultado, o rgo reencaminhou nossa
solicitao para o Ministrio dos Transportes, ao qual est vinculado, e no recebemos mais
detalhes sobre os critrios e procedimentos de seleo. O ministrio, de modo geral, informou
que: a adoo ou no de critrios meritocrticos para nomeaes discricionrio das
autoridades mximas do rgo, em conformidade com as caractersticas dos cargos
comissionados de livre nomeao e exonerao (DNIT, 2016b).

Por fim, o Banco Central do Brasil (BACEN), autoridade monetria nacional, uma autarquia
especial criada em 1964. Segundo o prprio BACEN,
125

[...] o Presidente e os Diretores do BACEN so nomeados pelo Presidente da


Repblica, entre brasileiros de ilibada reputao e notria capacidade em assuntos
econmico-financeiros, nos termos do Decreto n 91.961, de 19 de novembro de 1985,
aps a aprovao da escolha pelo Senado Federal [...]. No h, portanto,
procedimentos internos ao Banco Central voltados seleo de membros de sua
Diretoria Colegiada, sendo tal seleo realizada conforme critrios prprios da
Presidncia da Repblica e do Senado Federal (BACEN, 2016).

Estudos orientados s nomeaes do BACEN indicam que o poder de nomeao atribudo ao


Presidente pela Constituio, mas que, na prtica, delegado ao Ministro da Fazenda, que
exerce papel decisivo nesta escolha; j a nomeao dos Diretores, por sua vez, delegada pelo
Ministro ao prprio Presidente do Banco Central (OLIVIERI, 2007)35. Quanto aos critrios de
escolha para os dirigentes do BACEN, Olivieri (2007) demonstra que as selees so baseadas
em relaes pessoais e de confiana, e passam pela avaliao de informaes disponveis nas
redes de relaes profissionais e pessoais dos candidatos. Isso porque o exerccio das funes
de direo do rgo exige alta especializao e competncia tcnica, mas, alm deste critrio,
conciliar a tcnica com os objetivos polticos condio fundamental para a nomeao. J em
relao sabatina realizada pelo Senado, conforme indicado em seo anterior, o mesmo estudo
identificou que o procedimento se reveste mais de um carter formal do que em uma etapa
orientada a aferir as competncias tcnicas dos futuros dirigentes.

Concluses preliminares

A partir das anlises realizadas no mbito da categoria Condicional, apontamos os seguintes


aspectos-chave para a compreenso do modelo:

- Os casos agrupados nesta categoria possuem poucas garantias institucionais de que


dirigentes com as competncias gerenciais requeridas so escolhidos para os cargos de
direo; h critrios previstos em lei e h um rito de escolha baseado na aprovao do
Senado Federal, mas nenhum destes aspectos est orientado dimenso da atuao
gerencial;
- O rito de sabatina realizado pelo Senado Federal se aplica indistintamente para cargos de
agncias reguladoras e para algumas outras autarquias federais; no existe, at o momento,
uma delimitao precisa sobre que comisses sero responsveis pelas sabatinas de quais
dirigentes, nem especificaes orientadas a aprimorar os distintos processos de arguio
pblica, conforme o setor de atuao do dirigente;
- A aprovao pelo Senado Federal tambm caracterizada por um conjunto de aspectos e
exigncias formais, pouco atentando para a dimenso da efetiva capacidade gerencial dos
candidatos aos cargos de direo; em alguns momentos, apontado como um rito pouco
capaz de barrar interferncias poltico-partidrias no interior das ARs mas, em outros casos,
apontado como importante instrumento de negociao poltica do Legislativo em relao
ao Executivo;
- Dentro dos aspectos de formalidade, esta categoria diferencia-se das anteriores por tornar
os processos pblicos e dotados de maior grau de transparncia, permitindo que cidados
encaminhem questes para a arguio dos candidatos e disponibilizando as informaes
relativas aos processos realizados;

35
O estudo analisa as nomeaes de 13 Presidente e 55 Diretores do BACEN no perodo de 1985 a 2000.
126

- No mbito das ARs, a discusso das nomeaes est associada discusso da autonomia
da agncia, de modo que os aspectos relacionados aos critrios e procedimentos de escolha
de seus dirigentes necessariamente passam pela anlise das limitaes e garantias refletidos
nessa autonomia; tal discusso, no entanto, no agrega a dimenso da orientao entrega
de resultados;
- Propostas orientadas a aprimorar a seleo dos dirigentes das ARs chegaram a contemplar
a reserva de cargos para servidores, reforando o argumento da associao entre a proteo
contra a politizao indevida do rgo e a nomeao de servidores de carreira;
- Assim como as empresas estatais, as ARs vm passando por um processo de reviso legal
no que tange aos processos de escolha de seus dirigentes. Os critrios de escolha propostos
pelos projetos em tramitao so exatamente iguais aos das empresas; a inovao est na
previso de um processo de seleo pblica baseado na conformao de listas trplices;
- O modelo de seleo pblica sugerido, ainda pendente de regulamentao assim como a
prpria lei est pendente de aprovao pela Cmara , parece ter inspirao no modelo dos
comits de busca adotados no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia, que
abordaremos no Captulo 5; diferentemente, no entanto, prev sadas ao uso deste
mecanismo de escolha, em casos nos quais o Presidente pode prescindir da elaborao das
listas trplices;
- O argumento adotado para a proposio de novo mecanismo de escolha est no combate
politizao indevida, impessoalidade e eficcia na escolha dos dirigentes;
- As demais autarquias analisadas nesta seo possuem atuao de natureza semelhante
das ARs, mas no so juridicamente constitudas segundo esta figura; podem ou no ter
mandatos estabelecidos para seus dirigentes e adotam o modelo de sabatina para assegurar
a autonomia de sua atuao; podem adotar procedimentos de escolha prvios indicao
ao Senado, como relatado pelo CADE, mas h casos em que a discricionariedade da escolha
segue reforada como aspecto central das nomeaes, conforme informado pelo Ministrio
dos Transportes, respondendo pelo DNIT.

4.4 Escolhas Representativas

Nas escolhas Representativas, conforme Quadro 19 abaixo, temos 103 instituies federais de
ensino superior, incluindo universidades, institutos federais e centros tecnolgicos de educao
superior, alm de 3 fundaes. As escolhas so predominantemente representativas para os 542
cargos de direo36, com apenas 97 dos cargos (16%) providos discricionariamente.
Qtde. de
Sigla da organizao Natureza jurdica Nvel do cargo Nome do cargo Estratgia
cargos
N1 Presidente 1 Representativa
1 FCRB F
N2 Diretor Executivo 1 Discricionria
N1 Presidente 1 Representativa
2 FIOCRUZ F N2 Vice-Presidentes 4 Discricionria
N2 Diretor 16 Representativa
N1 Presidente 1 Representativa
3 FUNDACENTRO F N2 Diretor Executivo 1 Representativa
N2 Diretor 2 Discricionria
N1 Reitor 103 Representativa
4 103 IFES 23 F e 80 A N2 Vice-Reitor e Diretores 341 Representativa
N2 Pr-Reitores 83 Discricionria
Quadro 1919 organizaes com estratgia - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Representativa.
Fonte: elaborao do autor.

36
Lembrando que no caso das IFES os valores so estimados.
127

Nota(1): os dados totalizam 106 cargos de primeiro nvel hierrquico e 436 cargos de segundo nvel hierrquico, distribudos em 80 autarquias
e 26 fundaes.
Nota(2): para mais detalhes, consultar o Apndice H.

A Fundao Casa de Rui Barbosa (FCRB) foi aqui classificada pela adoo eventual de um
processo de escolha de seu Presidente baseado em consulta comunidade escolar, para
indicao de nomes com origem no quadro de pessoal da prpria fundao:

No existem critrios nem mecanismos formais para o processo de escolha dos


dirigentes. No entanto, em 2015, com a posse do Ministro Juca Ferreira no comando
do Ministrio da Cultura, foi estimulada a participao do conjunto dos servidores da
FCRB na indicao de uma relao de nomes, membros do corpo funcional, em ordem
de preferncia, para ocupar a Presidncia da instituio. Aps amplo processo de
debate interno, foi indicada uma lista trplice, liderada por pesquisadora do quadro
efetivo da FCRB, sendo a indicao acatada pelo ministrio e a servidora nomeada
pela Presidenta da Repblica. O processo de consulta interna foi reproduzido tambm
nos Centros finalsticos, cujos servidores indicaram os Diretores nomeados pelo
Ministro. O Diretor Executivo e a Coordenadora Geral de Planejamento e
Administrao, foram indicados pela Presidente (FCRB, 2016b).

Dados adicionais, no entanto, no foram disponibilizados pela FCRB, que nos informou que
no h documentao ou qualquer regulamentao detalhando os procedimentos para a
escolha. A consulta foi informal e no h, portanto, material pblico a ser disponibilizado
(FCRB, 2016a).

A Fundao Jorge Duprat e Figueiredo (FUNDACENTRO), por sua vez, informou no adotar
nenhum procedimento de seleo, tendo seus ocupantes definidos pelo Ministro do Trabalho e
Previdncia Social. No entanto, informou e disponibilizou minuta de projeto que prev a
nomeao do Presidente e de seu Diretor-Executivo aps anlise curricular, a ser realizada por
seu Conselho Curador, seguida do encaminhamento de nomes para que seus servidores, por
votao, optem pela conformao de uma lista trplice que, ento, ser encaminhada para
escolha do Ministro. Este processo se assemelha ao praticado pela FIOCRUZ.

A Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) tem seu Presidente escolhido a partir de lista trplice,
indicada pela comunidade de servidores da Fundao, aps processo eleitoral, baseado no voto
direto, para a conformao dos nomes. Este procedimento tambm adotado em suas Unidades
Tcnico-Cientficas, que se assemelham aos institutos de pesquisa do MCT. O Vice-Presidente
escolhido livremente pelo Presidente. Para os cargos de Presidente e de Diretor de Unidade
podem candidatar-se profissionais de reconhecida competncia tcnico-cientfica, pertencentes
ou no ao quadro de funcionrios da FIOCRUZ, segundo seu regimento interno (FIOCRUZ,
2016; 2003).

Temos, por fim, as instituies federais de ensino superior, incluindo as universidades. Para as
segundas, seus dirigentes so escolhidos a partir da conformao de uma lista trplice elaborada
pelo colegiado mximo da organizao e s podem ser compostas por docentes integrantes da
Carreira de Magistrio Superior, ocupantes dos cargos de Professor Titular ou de Professor
Associado 4, ou que sejam portadores do ttulo de doutor (IFES, 2007; 1996; 1995). Para os
demais casos, com exceo dos Pr-Reitores de institutos federais, os Reitores e Vice-Reitores
devem ser escolhidos tambm dentre o quadro de docentes da instituio, devendo possuir 5
anos de efetivo exerccio em instituio federal de educao profissional e tecnolgica e
possuir, alternativamente, ttulo de doutor ou estar posicionado nos dois nveis mais elevados
128

da carreira do Magistrio. Para cargos de Diretor, h a possibilidade de o candidato ser


originrio de carreiras tcnico-administrativas da instituio, mas respeitando tempo mnimo
de exerccio e formao, como no caso dos Reitores. Nos casos em que a organizao no possui
profissionais com estes perfis, as listas podem ser completadas com docentes de outras unidades
ou instituio.

Tais previses relacionadas escolha dos dirigentes dialogam diretamente com os princpios
da educao superior no pas, estabelecidos pelo artigo 56 da Lei n 9.394, de 1996:

Art. 56. As instituies pblicas de educao superior obedecero ao princpio da


gesto democrtica, assegurada a existncia de rgos colegiados deliberativos, de
que participaro os segmentos da comunidade institucional, local e regional.
Pargrafo nico. Em qualquer caso, os docentes ocuparo setenta por cento dos
assentos em cada rgo colegiado e comisso, inclusive nos que tratarem da
elaborao e modificaes estatutrias e regimentais, bem como da escolha de
dirigentes (Lei n 9.394, de 1996).

Este modelo de escolha Representativa, alm de no enfatizar a dimenso das competncias


gerenciais de seus dirigentes, semelhana das categorias tratadas at aqui, restringe, com
exceo da FIOCRUZ, a nomeao de seus dirigentes a servidores pertencentes aos seus
quadros de pessoal, a no ser em algumas posies em que as escolhas so Discricionrias,
conforme demonstrado.

Tal aspecto tem levado, em geral, a duas principais discusses. Para os defensores do modelo,
debate-se o aprimoramento dos mecanismos de escolha, de modo a serem mais representativas.
Para os institutos federais, por exemplo, a consulta escolar por meio do processo eletivo d
pesos iguais para o corpo docente, o corpo discente e para os servidores tcnico-administrativos
(IFES, 2008), enquanto para as universidades a consulta prvia comunidade universitria deve
estabelecer o peso de 70% para a manifestao do pessoal docente em relao das demais
categorias (IFES, 1995).

O objetivo est associado discusso recorrente de tornar as instituies mais democrticas,


aprimorando os processos de escolha e entendendo que tais escolhas influenciam, diretamente,
no processo de gesto escolar; assim, quanto mais democrtica e participativa a deciso, mais
democrtica e participativa ser a gesto do futuro dirigente e melhor representados estaro os
membros da organizao (OLIVEIRA; MORAES; DOURADO, 2017; FERREIRA, 2008).

H, no entanto, uma vinculao direta deste modelo ao fortalecimento do corporativismo das


carreiras na rea da educao. O estudo de Peci (2008), j citado, ao analisar diferentes modelos
de escolha para as agncias reguladoras federais, consultou alguns entrevistados em relao aos
modelos de escolha fechados para servidores. Nesse sentido, um dos entrevistados se
manifestou da seguinte maneira:

O problema de ter Diretor de quadro prprio como obrigao o problema do


corporativismo; porque ele diretor naquele momento e ele sabe que vai voltar pra
funcionrio de carreira, ele no vai contrariar nenhum dos interesses dos funcionrios
de carreira; que o que acontece, muitas vezes, com as universidades, n, o cara s
pode ser reitor se for do quadro, s pode ser diretor da faculdade se for do quadro,
chefe do departamento se for do quadro, e a l ele no compra nenhuma briga, no
129

faz nenhum enfrentamento, porque?, porque ele vai voltar a ser professor, aquele cara
vai ser companheiro de trabalho dele por mais de trinta anos [...] (PECI, 2008, p. 35).

O problema em ser servidor apontado justamente pela falta de incentivo deste dirigente em
comprometer-se com o resultado nos casos em que so necessrias aes que contrariem
interesses corporativos. No mesmo sentido, quando questionado sobre o modelo mais adequado
para a escolha de Reitores universitrios, Bresser Pereira (2007) defendeu as vantagens do
comit de busca em relao s ao mtodo de lista trplice composta por eleio. Enquanto o
primeiro mtodo aquele adotado pelas universidades americanas, o segundo tpico das
universidades estaduais brasileiras:

O comit de busca assegura a escolha de administradores mais competentes porque a


escolha eminentemente tcnica, ao invs de ser uma ao entre amigos como no
sistema de eleio, e porque o universo de candidatos no se limita aos professores,
mas se abre para todos os administradores escolares ou de organizaes semelhantes
que existam no pas [...] Na gesto das organizaes no faz sentido falar em
democracia; o essencial falar em liderana e em respeito a direitos. Em princpio, na
gesto de organizaes, a escolha dos dirigentes deve ser feita de acordo com critrios
de competncia profissional, no de apoio prvio de seus futuros subordinados
(BRESSER PEREIRA, 2007, p. 1)

Nos primeiros anos da reforma gerencial no pas, segundo o Entrevistado 1 (2016), no se


obteve avano algum no mbito das universidades, embora se propusesse, poca, que
adotassem o modelo de organizaes sociais, assim como foi feito para os institutos de pesquisa
do MCT, e que adotassem modelos de escolha similares ao que veio ser proposto para o MCT
alguns anos mais tarde, ou seja, a adoo dos comits de busca. No entanto, segundo
entrevistados, o principal empecilho para o avano das reformas esteve muito relacionado ao
forte peso corporativista destas organizaes: no, a cultura das universidades no... muito
corporativista, no tem jeito, no tem jeito (ENTREVISTADO 1, 2016). H, assim, uma forte
oposio nesse debate entre o peso do corporativismo das carreiras, pautado pelo discurso da
democratizao das escolhas e a orientao dessas organizaes aos resultados pretendidos.

Marcovitch (2015), ex-Reitor da Universidade Estadual de So Paulo (USP) baseado em


pesquisa sobre modelos de escolha junto a 27 das principais universidades em todo o mundo,
tais como a Universidade de Oxford (Inglaterra); de Lausanne (Sua); de Lyon (Frana); de
Berlin (Alemanha); e de New York (EUA), para citar algumas, demonstrou as vantagens e
desvantagens dos comits de busca, comparando-o ao modelo atual de eleies indiretas, ou
eleies por colegiados, compostos, em sua grande maioria, pelos corpos docentes das
universidades:

Eis a resposta que nos foi enviada pelo dr. Bernard J. Shapiro, da McGill University,
do Canad: Eu no acredito que em nosso meio o voto direto pelos estudantes e/ou
funcionrios da universidade seria muito bom. As contendas envolvendo publicidade
politizam desnecessariamente o ambiente e raramente produzem a liderana
necessria para uma instituio acadmica. Alm do mais existem muitos
stakeholders da universidade que no so representados por aqueles que frequentam
a Universidade ou que nela trabalham (MARCOVITCH, 2015).
130

Seguindo na mesma defesa daquela proposta por Bresser Pereira (2007), h um entendimento
de que vincular o funcionamento da instituio aos interesses do sindicalismo interno e
posies corporativas ou partidrias o mais grave erro que se pode cometer numa escolha
reitoral (MARCOVITCH, 2015), j que o principal aspecto a ser considerado a capacidade
de liderana e, acrescentamos, o conjunto das competncias especficas do dirigente, a includa
sua habilidade de dilogo no apenas com os membros do corpo interno da organizao, mas
com seus diversos parceiros externos.

Concluses preliminares

Para concluir, indicamos os seguintes aspectos apreendidos da anlise do material coletado no


mbito das organizaes com escolhas Representativas:

- A maioria expressiva das organizaes com escolhas Representativas composta pelas


instituies federais de ensino superior, razo pela qual a discusso sobre as escolhas de
dirigentes, nestes casos, est diretamente associada a aspectos especficos das polticas
pblicas da rea acadmica; so excees a FIOCRUZ, organizao que atua com pesquisa
cientfica e tecnolgica de ponta na rea da sade, e as fundaes FCRB e
FUNDACENTRO, a primeira mencionada pela adoo espordica deste mecanismo de
escolha e a segunda porque defende o uso deste modelo para futuros dirigentes; em todos
os casos, o aspecto central est na defesa da participao de servidores nos processos de
escolha e na reserva dos espaos de direo para quadros da organizao;
- Este procedimento de escolha Representativa est relacionado forma como o espao de
direo compreendido: para dirigentes mais representativos, busca-se um mecanismo de
escolha baseado na participao e representao dos diferentes membros que compem o
quadro de pessoal da organizao;
- A crtica ao modelo das eleies nas universidades associa-se crtica ao corporativismo
de seu corpo docente que, alm de impedir avanos ou mudanas nos procedimentos de
escolha vigentes, teriam impedido avanos na prpria redefinio do modelo de ensino
superior no pas, na poca da reforma gerencial, afastando as instituies de ensino federais
das prticas mais avanadas e modernas do cenrio internacional;
- Em geral, a escolha a partir de processos eletivos confrontada com a adoo de comits
de busca, modelo adotado por universidades internacionais e entendido como mecanismo
capaz de orientar a escolha de dirigentes com capacidade de liderana e orientao a
resultados; o modelo Representativo estaria orientado essencialmente por aspectos
democrticos e corporativos, levando politizao indevida dos espaos de direo;
- No caso do MCT, que veremos a seguir, o modelo do comit de busca emerge no incio
dos anos 2000, inspirado pelo modelo das universidades americanas; at hoje, no est
isento de presses de cunho corporativo; sofre presses para incorporar a participao dos
servidores em seus processos de escolha;
- Por fim, por enfatizar as escolhas precedidas de processos eleitorais capazes de conferir
direo da organizao maior representatividade de seu corpo de servidores, tal categoria,
semelhana das categorias tratadas at aqui, no enfatiza a dimenso das competncias
gerenciais de seus dirigentes.
131

CAPTULO 5 As estratgias Gerenciais

Neste captulo, apresentamos os casos que classificamos como escolhas Gerenciais. So


aqueles nos quais a dimenso das competncias de gesto constitui um dos atributos mais
relevantes nos processos de escolha, que podem ser, em alguns casos, fechadas para servidores
e, em outros, abertas para qualquer interessado em ocupar o cargo de direo. Buscaremos
demonstrar, neste e no prximo Captulo, conforme a segunda hiptese do nosso estudo, que os
modelos de escolha gerenciais identificados no caso brasileiro so aqueles que mais se
aproximam da literatura sobre os dirigentes pblicos, embora constituam casos pouco
representativos no conjunto da administrao federal.

Na categoria Gerencial, apresentada no Quadro 20 abaixo, temos um conjunto de 7


organizaes somadas ao caso do Ministrio da Cincia e Tecnologia, que totalizam 184 cargos
de direo. Destes, 118 (64%) so escolhidos pelo modelo Gerencial e so fechados para
servidores, 29 (16%) pelo modelo Gerencial aberto e 37 (20%) por livre provimento.
Sigla da Natureza Nvel do Qtde. de
Nome do cargo Estratgia
organizao jurdica cargo cargos
Administrao Indireta
N1 Presidente 1 Discricionria
CNEN
1 A N2 Diretor 3 Discricionria (Gerencial aberta para 1 Diretoria uma vez)
(IPEN)
N2(*) Diretor 5 Gerencial aberta
N1 Presidente 1 Gerencial aberta
2 EMBRAPA EP N2 Diretor 3 Gerencial aberta
N2 Reg. Chefes-Gerais 46 Gerencial aberta => Gerencial fechada
N1 Presidente 1 Discricionria
N2 Dir.-Executivo 1 Discricionria
3 IBGE F
N2 Diretor 3 Discricionria
N2 Reg. Chefes I e II 27 Gerencial fechada
N1 Presidente 1 Discricionria
4 IBRAM A N2 Diretor 3 Discricionria
N2(*) Diretor 26 Gerencial aberta => Gerencial aberta / fechada
N1 Presidente 1 Gerencial aberta => Discricionria
N2 Diretor 4 Discricionria
5 ICMBio A
N2 Reg. Coordenador 11 Discricionria
N2 Reg. Coordenador 14 Gerencial aberta => Gerencial fechada
N1 Presidente 1 Discricionria
6 INSS A N2 Diretor 5 Discricionria
N2 Reg. Superintendente 5 Gerencial fechada
N1 Presidente 1 Discricionria
7 JBRJ A
N2 Diretor 4 Discricionria (2) e Gerencial aberta (2)
Administrao Direta
rgos
8 MCT N2(*) Diretor 18 Gerencial aberta
autnomos
Quadro 2020Estrutura de direo das organizaes com estratgia - Estrutura de direo das organizaes com estratgia Gerencial.
Fonte: elaborao prpria.
Nota(1): os dados totalizam 7 cargos de primeiro nvel hierrquico, 74 de segundo nvel hierrquico e 103 regionais, distribudos em 5 autarquias,
1 fundao, 1 empresa pblica e 1 ministrio da adm. direta.
Nota(2): para mais detalhes, consultar o Apndice I.
Nota(*): cargos considerados como N2 devido vinculao direta dos Diretores de unidades de pesquisa e de museus ao dirigente mximo do
rgo ao qual esto subordinados; no mbito de cada unidade ou museu, no entanto, representam o dirigente mximo da organizao.

Como possvel observar, as estratgias Gerenciais coexistem com as nomeaes


Discricionrias. A Embrapa o nico caso em que a escolha Gerencial comum a todos os
nveis de direo, sendo aberta para a escolha de Presidente e Diretores e fechada para os
Chefes-Gerais. H tambm casos em que o uso da estratgia Gerencial adotada de modo
eventual, no representando uma prtica institucionalizada na organizao, como o caso da
escolha de um Diretor de Pesquisa da CNEN e de um dos Presidentes do ICMBio. Os
procedimentos e critrios de escolha tambm podem sofrer alteraes ao longo do tempo.
Destacamos, nesse sentido, os casos do IBRAM, do ICMBio e da Embrapa, cujas selees,
132

inicialmente abertas, passaram a restringir a entrada de seus ocupantes para servidores do


quadro da organizao na Embrapa, a mudana se aplica apenas aos dirigentes regionais. Por
fim, destacamos que, de todos os casos listados acima, apenas os institutos de pesquisa do
Ministrio da Cincia e Tecnologia esto situados na estrutura da administrao direta,
representando o nico caso de um rgo autnomo analisado no mbito deste estudo.

Os casos em que as nomeaes so fechadas para servidores tm seus procedimentos de escolha


denominados de processo seletivo interno, enquanto os casos de escolha aberta adotam o
modelo conhecido como comit de busca. No primeiro caso, temos as escolhas para os
dirigentes de segundo nvel hierrquico da Embrapa (Chefes-Gerais), do IBGE (Chefes
Estaduais), do IBRAM (para alguns dos Diretores de museus, mas com a denominao de
chamada pblica) e do INSS (Superintendentes), todos atuantes em unidades descentralizadas
destas organizaes. O modelo de comit de busca pode alcanar tanto o primeiro como o
segundo nvel hierrquico de direo da organizao e, em todos os casos, no restringe a
seleo para servidores. Vejamos, ento, como esto estruturados cada um destes modelos e
que aspectos so mais relevantes para explicar sua emergncia, comeando pelo modelo de
comit de busca dos institutos de pesquisa do MCT. Lembramos que todos estes 8 casos se
diferenciam das categorias anteriores, j que as escolhas de seus dirigentes so acompanhadas
de critrios claros e pr-estabelecidos de seleo e, ainda, de procedimentos sistematizados de
avaliao de perfil dos candidatos, com base em suas competncias de gesto.

5.1 Institutos de pesquisa e a emergncia dos comits de busca no Brasil

O Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), criado em 1985 durante o governo Jos Sarney
(MCT, 1985), foi recentemente transformado em Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes
e Comunicaes (MCTIC), para incorporar o extinto Ministrio das Comunicaes37. Todos os
seus institutos de pesquisa escolhem seus Diretores por meio da instituio de comits de busca,
modelo adotado, pela primeira vez, em 1999, e que representa, quase duas dcadas depois, uma
prtica bastante consolidada no ministrio. Desde sua origem, este modelo tem inspirado a
reviso das estratgias de escolha de outras instituies no pas.

No mbito do MCT, esto atualmente institudos 30 institutos de pesquisa, dos quais 18


integrantes de sua estrutura direta, 6 estruturados como organizaes sociais, 5 vinculados
Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), autarquia do MCT38 e 1 organizado como
empresa pblica. Das 18 unidades de pesquisa mencionadas, 4 foram recentemente
incorporadas ao ministrio e encontram-se, ainda, em fase de estruturao. Neste estudo, nosso
foco est nos institutos da administrao direta do Ministrio e nos institutos da CNEN,
apresentados em sesso especfica adiante. Os institutos esto detalhados no Quadro 21 abaixo:

Instituto de pesquisa Misso Localidade


Institutos integrantes da administrao direta
1 CBPF - Centro Brasileiro de Pesquisas Fsicas Cincia Rio de Janeiro, RJ
CEMADEN - Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de
2 Cincia Cachoeira Paulista, SP
Desastres Naturais

37
Para simplificao, adotaremos, neste estudo, a sigla MCT, sem a inteno de desconsiderar atribuies
desempenhadas pelo ministrio nas reas de inovao ou de comunicaes, refletidas nas siglas MCTI e MCTIC.
38
Para uma discusso mais ampla sobre os institutos de pesquisa do MCT no contexto do setor de pesquisa
cientfica, consultar Ribeiro; Salles-Filho e Bin (2015), Alcoforado (2012), Veronese (2006) e Salles-Filho e
Bonacceli (2005).
133

3 CETEM - Centro de Tecnologia Mineral Tecnologia Rio de Janeiro, RJ


4 CETENE - Centro de Tecnologias Estratgicas do Nordeste(1) Nordeste Recife, PE
5 CTI ou CenPRA - Centro de Tecnologia da Informao Renato Archer Tecnologia da Informao Campinas, SP
6 IBICT - Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia Tecnologia da Informao Braslia, DF
7 INA - Instituto Nacional de guas(2) Misso especfica -
8 INMA - Instituto Nacional da Mata Atlntica(2) Misso especfica Santa Teresa, ES
9 INPA - Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia Amaznia Manaus, AM
10 INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Tecnologia So Jos dos Campos, SP
11 INPP - Instituto Nacional de Pesquisa do Pantanal(2) Misso especfica -
12 INSA - Instituto Nacional do Semirido Misso especfica Campina Grande, PB
13 INT - Instituto Nacional de Tecnologia Tecnologia Rio de Janeiro, RJ
14 LNA - Laboratrio Nacional de Astrofsica Laboratrio Nacional Itajub, MG
15 LNCC - Laboratrio Nacional de Computao Cientfica Laboratrio Nacional Petrpolis, RJ
16 MAST - Museu de Astronomia e Cincias Afins Cincia Rio de Janeiro, RJ
17 MPEG - Museu Paraense Emlio Goeldi Amaznia Belm, PA
18 ON - Observatrio Nacional Cincia Rio de Janeiro, RJ
Organizaes sociais
1 CGEE - Centro de Gesto e Estudos Estratgicos Laboratrio Nacional Braslia, DF
2 CNPEM - Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais Laboratrio Nacional Campinas, SP
3 EMPRAPII - Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial Inovao Braslia, DF
4 IDSM - Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Marimaur Amaznia Tef, AM
5 IMPA - Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada Cincia Rio de Janeiro, RJ
6 RNP - Rede Nacional de Ensino e Pesquisa Tecnologia Rio de Janeiro, RJ
CNEN
1 CDTN - Centro de Desenvolvimento da Tecnologia Nuclear Nuclear Belo Horizonte, MG
2 CRCN - Centro Regional de Cincias Nucleares do Nordeste Nuclear Recife, PE
3 IEN - Instituto de Engenharia Nuclear Nuclear Rio de Janeiro, RJ
4 IPEN Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares Nuclear So Paulo, SP
5 IRD Instituto de Radioproteo e Dosimetria Nuclear Rio de Janeiro, RJ
Empresa pblica
1 CEITEC - Empresa Nacional de Tecnologia Eletrnica e Avanada Tecnologia Porto Alegre, RS
Quadro 21 - Relao dos institutos de pesquisa do MCT.
Fonte: elaborao do autor, com base nos regimentos internos das UPs, CGEE (2002), Ciloni e Berbert (2013), Entrevistado 4 (2016) e sites
institucionais dos institutos de pesquisa.
Nota(1): o CETENE funciona atualmente como Coordenao Regional do INT, segundo Ciloni e Berbert (2013).
Nota(2): INA, INPP e INMA foram recentemente criados pela Lei n 12.954, de 2014; destes, apenas do INMA integra a estrutura do MCT; os
demais ainda esto em fase de regulamentao (ENTREVISTADO 4; 2016).

Originalmente, apenas 3 destas 30 unidades de pesquisa pertenciam ao MCT no incio de 1999,


quando tem incio a adoo do modelo de comit de busca: INPA, INPE e INT. 9 UPs estavam
vinculadas ao CNPq e foram reunidas pelo Ministro Sardenberg na estrutura do ministrio em
17 de agosto de 2000, por meio do Decreto n 3.567. Normas subsequentes foram incorporando
as demais unidades, algumas criadas posteriormente, at a atual configurao desta estrutura.
Segundo o Entrevistado 1 (2016), a centralizao dos institutos de pesquisa no MCT teria tido
incio na gesto Bresser Pereira, em 1999, e sua motivao teria sido permitir que o CNPq
concentrasse sua atuao em atividades de fomento pesquisa, sem que um conjunto de
Institutos vinculados esta fundao competisse pelos mesmos recursos que as demais
instituies de pesquisa do pas; ao mesmo tempo, havia a inteno de se discutir e avaliar a
pertinncia de alguns desses institutos serem convertidos em organizaes sociais (OS).

Este processo de centralizao dos institutos e de avaliao sobre quais poderiam ser
convertidos em OSs foi acompanhada da criao, em 2000, da Secretaria de Coordenao das
Unidades de Pesquisa (SCUP), vinculada Secretaria Executiva do ministrio, com o objetivo
de coordenar e acompanhar tanto as unidades de pesquisa sob superviso direta do ministrio,
como tambm fiscalizar e avaliar os contratos de gesto firmados entre o ministrio e as OSs a
ele vinculadas39.

39
Em 2016, com a recente reorganizao do MCT, esta Secretaria foi renomeada para Diretoria de Gesto das
Unidades de Pesquisa e Organizaes Sociais (DGUPO); as UPs e OSs que, at ento, eram gerenciadas por duas
Coordenaes diferentes, passaram a ser gerenciadas centralizadamente por uma nica Coordenadoria, que leva a
mesma denominao da Diretoria qual se subordina (Decreto n 8.877, 2016).
134

De modo geral, os institutos atuam nas mais diversas reas do conhecimento cientfico e
tecnolgico, desde as cincias espaciais at o fundo da terra (ENTREVISTADO 4, 2016),
operando em temas como fsica, matemtica, biologia, clima e sade. Distribuem-se por quase
todo o Brasil, mas esto concentrados nas regies Sudeste, Rio de Janeiro e So Paulo. Em
algumas unidades pertencentes estrutura do ministrio, o Diretor ocupa cargo de DAS-4
(CETEM, LNA, MAST, MPEG e ON). Nas demais, DAS-5. No entanto, mesmo entre unidades
nas quais o cargo de direo mximo corresponde a um DAS-5, podem haver significativas
diferenas em termos do nmero de servidores e do oramento gerenciado pelo Diretor, j que
as UPs possuem estrutura e complexidade variadas.

Alguns institutos de pesquisa tambm possuem como misso institucional ofertar cursos de
ps-graduao (mestrado, doutorado e especializao), tais como o CBPF, IBICT, INPA, INPE,
MAST, MPEG e ON. Segundo o Entrevistado 4, muitos destes cursos se desenvolvem a partir
de associaes ou parcerias com universidades. So considerados parte importante do Sistema
Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (C&T&I). No se confundem com os institutos
acadmicos universitrios, porque possuem misso orientada pesquisa bsica, com sentido
estratgico, e produo de servios e pesquisas de carter tecnolgico (ENTREVISTADO 7,
2005). A ideia que atendam a reas no cobertas pelas universidades, de modo a no concorrer
com as instituies de ensino que tm por misso ensinar, mas que promovam o
desenvolvimento cientfico ou tecnolgico, atuando como agentes transmissores do
conhecimento e da tecnologia para o setor empresarial (CILONI; BERBERT, 2013).

Recomendaes da Comisso Tundisi

Apesar da curta permanncia do Ministro Bresser Pereira no MCT, entre janeiro e julho de
1999, algumas de suas propostas foram continuadas. Em seu discurso de despedida como
Ministro, afirmou: transferi todos os institutos do CNPq para o MCT. Iniciei o processo de
escolha de seus diretores atravs de search committes40, e estimulei sua transformao em
organizaes sociais (BRESSER PEREIRA, 1999). So estas as trs principais dimenses das
reformas que tiveram incio no perodo: buscar uma viso clara para o conjunto dos institutos
de pesquisa, reunindo todos os institutos do MCT e do CNPq na estrutura direta do ministrio,
mas distinguindo aqueles que teriam condies de transformarem-se em OS, e, alm disso,
conferindo um modelo de escolha profissional para seus dirigentes.

Segundo o Entrevistado 1 (2016), parte da equipe que permaneceu no ministrio aps a sada
do Ministro Bresser Pereira foi fundamental para a continuidade destas polticas. Dentre tais
aes, merece destaque o foco na reorganizao do ministrio, especialmente a partir da
avaliao da misso de cada um dos institutos de pesquisa, da elaborao de propostas
orientadas a seu fortalecimento institucional, seja por meio da transformao em OS, seja por
meio da pactuao de resultados com os institutos da administrao direta e, adicionalmente,
pela adoo de nova sistemtica para escolha de seus dirigentes. Segundo Alcoforado (2012),
[...] a gesto subsequente manteve o foco na reorganizao do ministrio, na criao de
condies melhores de gesto para os institutos e, principalmente, na qualificao do
relacionamento entre os institutos e o MCT, pela pactuao dos resultados a serem alcanados
por essas instituies (ALCOFORADO, 2012, p. 100).

40
Ou comits de busca.
135

Estas propostas foram elaboradas de modo sistemtico por uma comisso instituda em 2000,
pelo Ministro Ronaldo Mota Sardenberg (1999-2002), com o objetivo de propor uma poltica
de longo prazo para os institutos de pesquisa vinculados ao ministrio e CNEN, considerando
o processo de centralizao dos institutos no MCT e o diagnstico de falta de clareza em suas
misses institucionais:

Com a recente transferncia das unidades de pesquisa [...], o MCT passou a contar
com 22 UPs, com formatos institucionais, misses e vocaes extremamente
diferenciados, havendo, pois, a necessidade de se promover uma reorganizao
daquelas unidades, quer sob o ponto de vista tcnico-cientfico, quer sob o ponto de
vista administrativo, o que motivou o Sr. Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia
a constituir a presente Comisso de Avaliao (CGEE, 2002, p. 40).

Presidida por Jos Galizia Tundisi, tal comisso ficou conhecida como Comisso Tundisi. O
trabalho realizado, com participao de 72 pesquisadores e engenheiros nacionais e
estrangeiros, do mais alto nvel, com formao adequada para a avaliao de cada instituio,
foi consolidado em um relatrio que, segundo entrevistados (ENTREVISTADO 4, 2016;
ENTREVISTADO 12, 2016), , ainda hoje, referncia relevante para os trabalhos do ministrio.
Segundo o Entrevistado 12 (2016), [...] o script de trabalho da SECUP [Subsecretaria de
Coordenao das Unidades de Pesquisa] era o Relatrio da Comisso Tundisi.

poca, muitas de suas recomendaes foram seguidas, num contexto de amplas reformas e
modernizaes implementadas pelo ministrio, dentre as quais destacamos a adoo do modelo
de comit de busca pelas UPs, inclusive pelos institutos que foram convertidos em OS, e a
celebrao dos Termos de Compromisso de Gesto pelas UPs que permaneceram sob o modelo
jurdico da administrao direta. Segundo esta comisso, nem todas as unidades deveriam ser
transformadas em OS; mas, aquelas que permanecessem sob o modelo da administrao direta,
deveriam igualmente pactuar anualmente os resultados a serem atingidos junto SCUP (CGEE,
2002). Para Ciloni e Berbert (2013, p. 87), foi esse relatrio que permitiu redirecionar a misso
da grande maioria dos atuais institutos do MCTI, dando-lhes condies de sobreviver
institucionalmente [...] alm de servir de choque de gesto e de conscientizao a quase todos
os Institutos [...].

Segundo Pacheco (2016), Secretrio Executivo do ministrio durante a gesto Sardenberg


(1999-2002), considerando o oramento dispendido com as UPs e a dificuldade de se definir o
que se esperava de cada uma delas, sentiram, poca, a necessidade de pactuar com essas
unidades seus objetivos e misses, introduzindo os Termos de Compromisso de Gesto como
espelhos dos contratos de gesto que comeavam a ser celebrados com as OSs. Acreditavam
que nem todas as unidades deveriam ser convertidas em OSs, pois no era um modelo para
resolver problemas, mas sim um modelo para aquelas organizaes com muita clareza de
misso, capazes de definir e contratualizar metas claras. Para o Entrevistado 7 (2016),
Secretrio de Coordenao das Unidades de Pesquisa (1999-2002), as OSs eram consideradas
um modelo excepcional para organizaes excepcionais41.

41
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995a) previu, para os servios no exclusivos
de Estado, o modelo das organizaes sociais, por meio de uma estratgia orientada a descentralizar e flexibilizar
a prestao de servios cientficos e sociais que no envolvem o poder de Estado, mas esto continuamente sob
sua responsabilidade, em funes ligadas a fomento e regulao.
136

No mbito destas reformas, ateno especial foi dada a duas dimenses: definio e clareza
da misso de cada organizao, acompanhada da definio do modelo institucional mais
adequado para sua atuao, mas tambm ao modo como seriam definidas suas lideranas:

Paralelamente definio e foco na misso, o estabelecimento das lideranas


institucionais deve constituir-se em preocupao fundamental para a alta
administrao do MCT. Com lideranas estabelecidas e misso definida, uma
instituio estar preparada para enfrentar os demais desafios. O MCT implantou, no
incio de 2000, a sistemtica de comit de busca para assessorar o Ministro da Cincia
e Tecnologia na escolha dos dirigentes das suas unidades de pesquisa. Trata-se de uma
sistemtica semelhante s melhores prticas internacionais e recomenda-se que essa
sistemtica seja mantida e ampliada para outras organizaes (CGEE, 2002, p. 50).

Os aspectos centrais desse modelo de escolha, conforme recomendao da Comisso Tundisi,


eram: a composio do comit de busca por especialistas do mais alto nvel e reconhecidos no
seu meio e a ampla liberdade de atuao, sem interferncia poltica ou corporativa em qualquer
fase do processo, inclusive na escolha final do dirigente. Tambm foram recomendados por
essa comisso os mandatos de 4 anos para os dirigentes das UPs, admitida apenas uma
reconduo aps realizao de novo processo de busca e avaliao de candidatos.

Entre 1993 e 1994, na gesto do Ministro Jos Israel Vargas, a Comisso Bevilacqua, por ter
sido presidida por Luiz Bevilaqua, tambm havia sido responsvel por avaliar os institutos de
pesquisa. Em suas recomendaes, apontou um conjunto de aes necessrias ao fortalecimento
estratgico dos institutos, tais como fluxo estvel de recursos financeiros, equipamentos
modernos, flexibilidades de gesto, intercmbio de cientistas e salrios dignos (CGEE, 2002,
p. 10). Para o Relatrio Tundisi, dentre estas recomendaes, as que mais se destacaram foram
aquelas relativas estrutura, gesto, planejamento e oramento, onde ficava clara a
necessidade de maior autonomia administrativa do Diretor de cada UP, a atuao de membros
externos UP na gesto institucional, a definio de metas a serem atingidas [...] (CGEE,
2002, p. 10). No entanto, inmeras destas recomendaes no foram implementadas at a data
do diagnstico realizado pela Comisso Tundisi.

A Comisso Tundisi, portanto, recupera propostas importantes da comisso anterior, alm de


apontar para novos aspectos necessrios ao fortalecimento dos institutos, relacionados ao seu
modelo institucional, clareza de misso e escolha de dirigentes, como j mencionado. Alm
disso, tambm foram sugeridas aes orientadas renovao e valorizao do quadro de pessoal
e da carreira de Cincia e Tecnologia (C&T), modernizao das instalaes fsicas, valorizao
dos Comits Tcnico-Cientficos (CTCs) de cada instituto, promoo de cooperaes nacionais
e internacionais, entre outras (CGEE, 2002).

Para Pacheco (2016), os comits de busca serviram-se desse material de avaliao de misso
feito pela Comisso Tundisi, de modo que no se pode dissociar, facilmente, o sucesso deste
modelo ao processo mais amplo de reforma vivenciado pelos institutos e pelo prprio
ministrio, j que um aspecto central do modelo de escolha est na capacidade de a organizao
definir sua misso com clareza para, ento, estabelecer o perfil requerido para seus dirigentes.
137

As listas trplices dos Conselhos Tcnico-Cientficos

Antes da adoo do modelo de comits de busca, um modelo de elaborao de listas trplices j


era adotado pelo MCT para a escolha de alguns Diretores de unidades de pesquisa; porm, essa
prtica no se dava de forma institucionalizada. Segundo Pacheco (2016):

A questo das escolhas foi uma ideia do Ministro Bresser Pereira [...] de que a gente
substitusse os processos tradicionais... tinha uma espcie de consulta s comunidades
e o Ministro... que preparava uma lista internamente e o Ministro escolhia dentro dessa
lista. Normalmente, os Conselhos Tcnico-Cientficos das unidades de pesquisa
preparavam uma consulta, preparavam uma lista e encaminhavam ao Ministro. Mais
ou menos seguindo uma prtica que muito comum nos EUA, de comits de busca,
ns montamos esse comit [...] (PACHECO, 2016).

Peci (2008), a partir de entrevista com Lindolpho de Carvalho Dias, defensor do modelo que,
posteriormente, influenciou sua adoo pelo Instituto Jardim Botnico (JBRJ), refora essa
posio, segundo a qual [...] o modelo de comits de busca foi uma tendncia natural do
processo de escolha dos institutos de cincia e tecnologia, que sempre contaram com membros
externos nos seus conselhos42. Simultaneamente, o aperfeioamento do modelo se inspirou no
processo de escolha dos dirigentes universitrios no contexto norte-americano (PECI, 2008,
p. 27). O Entrevistado 7 (2016) explica que, antes dos comits de busca, os institutos que
estavam no CNPq tinham como prtica realizar uma eleio interna. Aps a eleio, era
encaminhado o resultado para o Conselho Tcnico-Cientfico de cada instituto e este conselho
indicava uma lista trplice para o Presidente do CNPq ou para o Ministro do MCT. Segundo
ele, este modelo marcado pela disputa pelo poder e gera, necessariamente, um racha entre os
ganhadores e perdedores do processo de escolha. Era, portanto, um modelo a ser repensado. Foi
aspecto discutido pela Comisso Tundisi, na qual este mesmo Entrevistado teve participao
direta. Antes da apreciao deste tema pela comisso, no entanto, identificamos a adoo
pioneira do modelo ainda na gesto Bresser Pereira.

O modelo Bresser e a escolha do Diretor do INPA

Em 18 de maro de 1999, na gesto Bresser Pereira, a Portaria MCT n 106 criou uma comisso
com o objetivo de indicar nomes ao Ministro, para o cargo de Diretor do Instituto Nacional
de Pesquisas da Amaznia (INPA). Previa ampla divulgao do recrutamento, na pgina
institucional do ministrio, em revistas e jornais especializados e por meio de correspondncias
encaminhadas s universidades, institutos de pesquisa e sociedades tcnico-cientficas.

42
Os regimentos internos de todos os institutos de pesquisa estabelecem a composio de seus Conselhos Tcnico-
Cientficos, que apresentam variaes para cada instituto. De modo geral, so formados por 10 membros,
nomeados pelo Ministro de Cincia e Tecnologia, e presididos pelo Diretor do prprio instituto. Os membros so
provenientes de quadro permanente das carreiras de Pesquisa em Cincia e Tecnologia, Desenvolvimento
Tecnolgico e de Gesto, Planejamento e Infraestrutura em Cincia e Tecnologia, de representantes do setor
produtivo, da comunidade cientfica e tecnolgica atuantes em reas afins e de representantes da academia;
exercem mandatos de 2 anos, podendo ser reconduzidos. A escolha dos membros provenientes do quadro de
servidores se d mediante indicao de lista trplice a partir de eleio promovida pela direo da prpria UP.
138

Estabeleceu que poderiam candidatar-se quem tivesse experincia na administrao de


instituies, unidades de ensino e/ou de pesquisa.

A comisso deveria verificar a capacitao tcnico-cientfica e a qualificao gerencial dos


candidatos a partir de seus currculos e da apresentao de uma proposta de trabalho que deveria
explicitar um plano para impulsionar o INPA como centro de excelncia de formao de
recursos humanos e de pesquisas da Amaznia, em nvel nacional e internacional, nos
aspectos: poltica de pesquisa para o instituto; qualificao de recursos humanos; infraestrutura
de pesquisa e captao de recursos financeiros. Tambm foram previstas entrevistas.

Segundo o Entrevistado 1 (2016), teria havido uma motivao inicial para a proposio de um
modelo de escolha a partir de uma reunio realizada entre o Ministro Bresser-Pereira e uma
equipe de pesquisadores do INPA:

Quando ns fomos para o MCT, [...] apareceu o pessoal do INPA, o Instituto Nacional
de Pesquisas da Amaznia. Eles queriam tirar um Diretor [...] e fizemos uma reunio.
[...] o Bresser falou assim: ngela, ns temos que mudar essa sistemtica, vamos
fazer uma portaria.... [...] Fui eu que elaborei a primeira portaria. [...] Foi em 1999, e
foi no primeiro semestre de 1999, porque esse pessoal esteve com a gente, acho, logo
em fevereiro e em maio... Olha, logo em seguida a gente publicou essa portaria,
estabeleceu uma sistemtica, fizemos o edital, teve candidatos, e o que que ns
pedimos? No sei como que est hoje... na poca, ns pedimos que apresentasse um
plano para o INPA e que fosse apresentado l no INPA para os pesquisadores e que
haveria uma discusso em torno disso, enfim, e partir da a gente escolheria aquele
que oferecesse o melhor plano, melhor planejamento estratgico, enfim, da
instituio... no detalhado... o melhor plano ou esboo de desenvolvimento
institucional do INPA (CARVALHO, 2016).

O caso do INPA tem aspectos interessantes a serem mencionados, principalmente porque o


candidato escolhido pelo processo de escolha no foi nomeado na gesto Bresser Pereira. Com
a mudana de direo no ministrio, somado nomeao que estava pendente, houve espao
para forte resistncia poltica de opositores descontentes com o resultado do processo. Marcus
Barros, mdico, ex-reitor da Universidade do Amazonas, havia concorrido ao cargo de senador
nas eleies de 1998, pelo Partido dos Trabalhadores (PT), mas no foi eleito. Concorreu e foi
o vencedor no processo de escolha para a direo do INPA em 1999, mas sofreu forte oposio
do senador Gilberto Mestrinho (PMDB-AM), com quem tinha disputado a eleio para o
Senado. Segundo Barros, fui vetado por polticos locais por ser do Partido dos Trabalhadores
(O MDICO, 2002). Em 2002, novo processo foi realizado, e Barros, aps disputar novamente
a vaga com mais cinco pesquisadores e cientistas, foi escolhido como o primeiro candidato,
tendo sido nomeado em seguida (INSTITUTO, 2002). A aceitao de seu nome para o segundo
processo, realizado durante o mesmo governo de FHC, segundo ele, se deveu a:

Porque, pela segunda vez, houve outro concurso, com todas as regras cumpridas,
novos candidatos e tive a felicidade de ser novamente o primeiro. Como o segundo
colocado era um paulista, acredito que quem vetou meu nome no processo anterior,
dificilmente teria espao poltico para vetar agora. At porque, na poca, o veto causou
descontentamento intenso. Desta vez, creio que entenderam que vetar novamente no
seria correto e fizeram uma autocrtica pblica e eu reconheo isso. Assim, disseram
que, pelo mrito j explicitado, eu deveria dirigir o INPA (O MDICO, 2002).
139

Notcia publicada poca detalha o ocorrido, apontando as posies de diferentes atores. Entre
os opositores, destaca o argumento do senador Gilberto Mestrinho (PMDB-AM), ex-
governador do Amazonas e presidente da Comisso Mista de Oramento naquele ano: ele
um homem do PT, fez campanha contra o Presidente. Seria uma deslealdade, um absurdo,
colocar no INPA um fulano que contra o Presidente. [...] A gente pega um cientista qualquer
e pe l. Seu argumento desqualificava o concurso realizado e baseava-se fundamentalmente
no pertencimento do candidato escolhido ao partido da oposio. Outro opositor de peso teria
sido o deputado Artur Virglio Neto (PSDB-AM), lder do governo no Congresso e diplomata
de formao: Marcus Barros no ser nomeado. Agora isso uma questo minha e no acredito
que o Ministro Sardenberg queira comprar essa briga comigo e com o Presidente da poderosa
Comisso do Oramento, o senador Mestrinho, e, ainda, que o governador do Estado
(Amazonino Mendes) e sua bancada no julgam pedaggica a nomeao de um adversrio para
cargo de confiana do governo (MAGNO, 1999).

Apoiadores do candidato escolhido foram os prprios pesquisadores do INPA, que por meio da
Associao de Pesquisadores do instituto organizaram um abaixo-assinado com 138 assinaturas
(de um grupo de 250 pesquisadores), presso que o deputado Virglio chamou de ilegtima.
Tambm recebeu o apoio da Sociedade Brasileira do Progresso da Cincia (SBPC) que, em 10
de agosto de 1999, por meio de sua Presidente, Glacy Zancan, enviou uma carta ao ministrio
elogiando a maneira como Barros tinha sido escolhido: Zancan diz que o concurso, chamado
no meio acadmico de comit de buscas, o mecanismo mais adequado para a escolha de
dirigente das instituies de pesquisas brasileiras (MAGNO, 1999).

A notcia indica que essa teria sido a primeira vez que um Diretor de centro de pesquisa passava
por um tipo de seleo, um concurso pblico nacional, por meio do qual candidatos haviam
sido submetidos a uma banca de notveis, escolhidos pelo Ministro Bresser Pereira. Bresser, no
entanto, saiu do ministrio antes da assinatura da nomeao de Barros, e as presses polticas
contra a nomeao do candidato escolhido foi exercida sobre o novo Ministro, Sardenberg.

Segundo o Entrevistado 7 (2016), a resistncia nomeao de Marcus Barros gerou uma crise.
O mesmo teria ocorrido com a escolha do Diretor do Museu Paraense Emlio Goeldi (MPEG),
em processo de escolha realizado depois do INPA. O candidato escolhido pelo comit de busca
era um pesquisador do MPEG, mas que vinha do Estado do Paran, e no do Par, onde est
sediado o museu, razo suficiente para causar um conflito interno, j que o outro candidato,
local, tinha amplo apoio poltico-partidrio. Este candidato teria recorrido a Jos Sarney,
senador poca, quem teria pressionado o Ministro Sardenberg durante aproximadamente trs
meses. O Entrevistado 7 (2016) relatou que o Ministro o teria chamado para discutir o assunto
e ele condicionou sua permanncia ao cargo deciso do Ministro de no ceder s presses
polticas. No teria sido um processo fcil, mas teria sido importante para garantir que os demais
processos ficassem mais protegidos desse tipo presso poltica: houve resistncias de polticos
de alto nvel, senadores... senadores resolveram ser contra. Ento chegou o momento de o
Ministro ter que decidir ou manter o esquema e ir adiante ou escolher um novo Secretrio. Ento
ele preferiu manter o Secretrio e mantivemos a prtica (ENTREVISTADO 7, 2016).

O que observamos foi, portanto, um processo de mudana que parte de um modelo de


elaborao de listas trplices, elaboradas a partir de consultas ou eleies internas no mbito
dos institutos de pesquisa, passa por uma primeira iniciativa de escolha para o Diretor do INPA
durante a gesto Bresser Pereira, no to bem-sucedida num primeiro momento, seguida de
uma reviso do modelo pela gesto seguinte, que tambm enfrenta importantes resistncias
140

polticas, mas que opta pela manuteno e fortalecimento do comit de busca. Segundo o
prprio Bresser Pereira,

Como Ministro da Cincia e Tecnologia eu fui eu creio o primeiro ministro


brasileiro a usar o Comit de Busca como forma de escolher do diretor de uma
organizao do Estado: o INPA, Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia. Os
pesquisadores do instituto que queriam a indicao de um colega, aceitaram
imediatamente minha ideia, o comit foi designado, e o diretor, afinal, depois de
alguns contratempos com o ento governador do Amazonas, escolhido (BRESSER
PEREIRA, 2007).

Segundo o Entrevistado 3 (2016), houve, naquele perodo, um descontentamento de diversos


grupos de pesquisadores em relao aos Diretores em exerccio nos institutos como, por
exemplo, no INPE. Por meio de um abaixo assinado e realizao de reunies com o Secretrio
Executivo do MCT, Carlos Amrico Pacheco, e, posteriormente, com o Secretrio Joo Steiner,
servidores do INPE formalizaram solicitao oficial para que a escolha de seu Diretor tambm
adotasse o modelo de comit de busca usado pelo INPA (SindCT, 2000).

Ainda no final dos anos 2000, j era uma orientao do MCT adotar o modelo para todos os
seus institutos: [Carlos Amrico Pacheco] completou dizendo que o MCT tem como proposta
a escolha de todos os dirigentes dos seus 14 institutos de pesquisa, o sistema de comit de busca
e neste sentido, o INPE tambm teria o seu Diretor escolhido pelo Ministro de uma lista trplice
proposta por um comit de busca (SindCT, 2000). Interessante destacar a preocupao
colocada pelos pesquisadores do INPE em relao qualidade e iseno do processo de escolha:

Na nossa avaliao, o MCT se comprometeu com a instituio de comit de busca


para o INPE e a pequena diferena no mtodo de trabalho [do modelo Bresser para o
modelo Sardenberg] no afeta seu resultado desde que seja montado com a qualidade
e iseno necessrias. Quando for institudo poderemos aquilatar a competncia e
iseno do MCT neste processo, fato que depende da vontade poltica de faz-lo assim
(SindCT, 2000).

O Modelo Sardenberg e as listas trplices

O primeiro comit de busca realizado pelo Ministro Bresser Pereira sofreu algumas crticas e
logo foi reformulado. Para o Entrevistado 7 (2016), o modelo funcionava como um concurso
pblico, modelo pouco adequado para a escolha de profissionais com capacidade de liderana,
aspecto fundamental destes processos de escolha. Indicou que a primeira verso do modelo
escolheu um nico vencedor, dando margem zero para o Ministro manobrar, instalando a
crise na nomeao do Diretor do INPA. Alm disso, criticou o fato de este comit no ter atuado
como um comit de busca, posio compartilhada por outros atores naquele momento:

O secretrio [Pacheco] avaliou o comit institudo para escolha do diretor do INPA


(Manaus) como uma experincia malsucedida devido ao comit no ter buscado (ir
atrs de) pessoas que poderiam ser aproveitadas para a instituio (usou a expresso
comit de espera) e que o processo atual (busca) foi bem-sucedido no LNCC e INT
(SindCT, 2000).
141

O Entrevistado 3 (2016) relatou que o modelo dos comits foi aos poucos sendo aprimorado.
Costumavam dizer que os primeiros comits eram de espera porque publicavam um edital para
que candidatos se inscrevessem. Sua denominao passou a ser comit de busca para reforar
a ideia de buscar candidatos; aspecto fundamental desta nova verso era que o comit, antes de
iniciar o processo de escolha, discutisse a viso desejada para o instituto e o perfil ideal da
pessoa a ser escolhida e, a partir da, o comit estimulava as candidaturas. Segundo o
Entrevistado 4 (2016), durante essa comisso [Tundisi] que houve uma mudana no sistema
que o Bresser tinha criado, e passou a ser chamado comit de busca. Ambos os modelos, no
entanto, inspiraram-se na experincia norte-americana, aspecto apontado por todos os
entrevistados:

Veja, nos institutos onde a gente podia mexer, est certo? A gente tinha sado do
MARE e a gente foi para o MCT no segundo mandato, e a apareceu esse problema
do INPA, a o Bresser falou assim: vamos fazer como se faz nos Estados Unidos.
As universidades... os Reitores so escolhidos dessa forma. Tem um comit de busca
que vai atrs de uma pessoa que tem um perfil executivo, que possa desenvolver a
universidade no seu conjunto, no todo, entendeu? No como aqui que uma eleio
entre os pares... [...]. E esse comit feito, digamos... no de acadmicos, entendeu?
Tem gente do setor privado, tem gente... [...] mesclado nos Estados Unidos... ento...
essa ideia do MCT, dos institutos de pesquisa, foi pautada exatamente na experincia
americana [...] Ento na comunidade criou-se, digamos, essa cultura [...] que
permaneceu at hoje (ENTREVISTADO 1, 2016).

J segundo o Entrevistado 7 (2016), o modelo teria tido origem em uma carta da Presidente da
SBPC poca, Glacy Zancan, sugerindo o uso do modelo pelos institutos (ENTREVISTADO
7, 2016; STEINER, 2005). Ele prprio, como Secretrio de Coordenao das Unidades de
Pesquisa, teria recebido a carta e logo a encaminhado ao Ministro, por julgar a proposta
interessante. Segundo ele, o Ministro Sardenberg teria ficado duvidoso sobre a adoo do
modelo, por nunca ter sido adotado no Brasil, mas o Entrevistado 7 defendia sua adoo como
uma forma de romper o paradigma da ocupao de cargos de direo como disputa pelo poder,
para que tal ocupao se desse para o exerccio da liderana nas instituies: substituir a
cultura do exerccio do poder pela procura de lideranas capazes de mobilizar instituies para
objetivos estratgicos definidos pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. Segundo ele, teriam
sido necessrios uns seis meses para convencer o Ministro sobre a importncia do modelo. O
Entrevistado 3 (2016) tambm mencionou o apoio da comunidade cientfica em relao ao uso
dos comits de busca, modelo que entendiam ser aplicvel tambm aos Reitores das
universidades federais; no entanto, essa foi uma briga que ningum quis comprar naquele
perodo43.

43
O nico caso identificado de adoo do modelo de comit de busca por uma universidade foi o Instituto
Tecnolgico da Aeronutica (ITA), vinculado ao Comando da Aeronutica, do Ministrio da Defesa. Segundo o
Entrevistado 3 (2016), ele mesmo foi o primeiro Reitor escolhido por este modelo em 2012; em 2015, participou
como Presidente do ltimo comit institudo. Neste caso, o comit denominado de comisso de alto nvel,
composta por 5 membros, escolhidos dentre docentes e pesquisadores cientficos e tecnolgicos com reputao e
experincia destacados. Por no termos aprofundado nossa anlise no mbito de todas as unidades administrativas
da administrao direta federal parte das quais configuram a figura jurdica de rgos autnomos e, ainda, por
identificar que os elementos do modelo do ITA so idnticos ao do MCT, optamos por no consider-lo em nosso
estudo (AERONUTICA, 2015; ITA 2015, 2011).
142

A adoo e implantao inicial do modelo foi, segundo o Entrevistado 7 (2016), bastante difcil,
e houve grande insistncia de sua parte para que a proposta avanasse. Foi de sua proposio
um ato normativo estabelecendo que, ao findar a gesto de um Diretor, deveria ser instalado
um comit de busca de alto nvel e independente do ministrio. Desde ento que passou a ter
incio efetivo a adoo desta sistemtica de escolha dos Diretores. Os regimentos internos das
unidades foram todos reformulados, para incluir essa previso, que parece ter sido um ponto
apresentado pelos prprios pesquisadores: perguntado sobre a institucionalizao (colocao
no regimento interno do INPE) do processo do comit de busca para escolha do Diretor nos
pareceu que, aps ouvir os argumentos pr-institucionalizao, [Carlos Amrico Pacheco] iria
refletir sobre o assunto (SindCT, 2000). Nesse mesmo perodo, a Coordenadoria responsvel
pela gesto de todas as UPs do ministrio (tanto da administrao direta como das organizaes
sociais) realizou a alterao dos regimentos internos de todos os institutos de pesquisa,
prevendo a instaurao dos comits de busca quando fosse completado 48 meses do trmino do
mandato do dirigente em exerccio. Nestes regimentos est estabelecido, desde 1999, que
observadas as prerrogativas do Ministro de Estado de exonerao ad nutum, faltando 6 meses
para completar efetivos 48 de exerccio, o Conselho Tcnico Cientfico encaminhar ao MCTIC
a solicitao de instaurao de um comit de busca para indicao de um novo Diretor.

Depois da portaria especfica para a escolha do dirigente do INPA, foi ento publicada, em abril
de 2000, na gesto do Ministro Sardenberg, a Instruo Normativa Conjunta MCT/CNPq n 1
(substituda em 2009 pela Portaria n 1.037) que regulamenta o processo de escolha no mbito
de todas as UPs. Indica, como motivao, justamente o objetivo de dar tratamento uniforme
escolha dos dirigentes dos institutos de pesquisa. Para isso, estabelece a criao dos comits
especficos, responsveis pela elaborao da lista trplice, observadas as diretrizes tcnicas e
poltico-administrativas estabelecidas pelo Ministro para os processos de escolha dos novos
Diretores. Para desenvolver tal atribuio, os comits podem apreciar currculos, buscar
candidatos na comunidade cientfica, tecnolgica e empresarial, proceder a entrevistas, receber
indicaes, dentre outras formas de procura. Como os institutos do CNPq estavam sendo
transferidos para o MCT, essa portaria tambm previu que observassem as novas regras.
Segundo o Entrevistado 12 (2016):

Quando o embaixador Sardenberg assumiu o ministrio, o Ministro Bresser tinha


estado l um pouco antes, ficou l uns 6 ou 8 meses e saiu, e o prprio Ministro Bresser
tinha pensado nessa histria de comit de busca para Diretores de institutos da
administrao direta que, na verdade, um cargo de confiana de livre nomeao do
Ministro (...) conseguimos implementar um pouco isso. A rea que eu coordenava
inicialmente cuidava das OSs, mas cuidava tambm dessa parte dos regimentos
internos de todas as unidades de pesquisa, ento a gente colocou no regimento de
todas as unidades que a gente escolheria o Diretor por meio de um comit de busca,
ento faltando 6 meses para dar 4 anos que aquele Diretor estava como Diretor
escolhido pelo comit de busca, se instalaria um novo comit de busca para procurar
ento um novo Diretor, que levava de 4 a 6 meses para fazer uma nova escolha, novas
indicaes para o Ministro (ENTREVISTADO 12, 2016).

No mbito das organizaes sociais, o mesmo movimento se refletiu no estabelecimento de


regras de escolha para seus dirigentes em seus regimentos internos. Cada organizao adotou
um conjunto de regras especficas, no necessariamente instituindo comits de busca com
membros externos, mas realizando esse tipo de avaliao por membros do prprio Conselho de
Administrao da OS. Nesses casos, o tempo de permanncia dos Diretores muito variado,
143

no havendo um prazo limite estabelecido em regimento, como no caso das UPs


(ENTREVISTADO 12, 2016).

Ao final da gesto Fernando Henrique Cardoso, tentativa de romper a nova sistemtica de


escolha foi combatida pelos prprios institutos:

E isso no comeo foi uma grande novidade, mas quando acabou esse governo que foi
o segundo mandato do Fernando Henrique Cardoso e entrou o primeiro governo do
Lula e logo no incio resolveu-se acabar com essa prtica e foi ento nomeado de uma
forma abrupta um Diretor para um dos institutos de pesquisa [...] e a curiosamente
houve uma reao interna ali dos Institutos que quiseram preservar a prtica do comit
de busca [...] Os prprios institutos perceberam que essa sistemtica muito melhor
do que a sistemtica anterior. O ministrio voltou atrs, instalou o comit de busca e
no se tocou mais nesse assunto de extinguir os comits de busca e eles funcionam
at hoje (ENTREVISTADO 7, 2016).

Para o Entrevistado 3 (2016), esse apoio dos pesquisadores tem relao com sua pauta de
reivindicaes que, em geral, no corporativa, mas fundamenta-se em preocupaes
orientadas prpria unidade de pesquisa:

A gente achou que, no comeo, a reao ia ser muito forte dentro do comit de busca
por conta de voc ter uma tradio de consulta, corporativa [...] o ministrio no tem
nenhuma universidade, mas como o mecanismo de busca de Reitores das
universidades pblicas um mecanismo de consulta com a unidade interna, a gente
achou que aquilo ia ter uma reao corporativa forte contra os comits, mas os comits
se tornaram uma realidade... eles tinham muita autonomia na deciso, o Ministro dava
total autonomia, e com a mudana de governo em 2003 esse modelo no foi alterado
e ele prevaleceu em todos os governos seguintes, ento ele foi alguma coisa que foi
de fato foi muito bem recebida (ENTREVISTADO 3, 2016).

Aps 18 anos, identificamos a instituio de 47 comits de busca para 13 das 18 unidades de


pesquisa vinculadas diretamente ao ministrio44. Foram realizados, em mdia, 2,6 processos de
escolha por ano. Se cada dirigente tivesse permanecido no cargo por um nico mandato, ao
menos 4 processos deveriam ter sido realizados para cada unidade de pesquisa ao longo destes
18 anos; a mdia calculada aproxima-se deste nmero, sendo igual a 3,4 processos realizados
por unidade neste perodo. A Figura 6 abaixo indica o nmero de comits institudos para cada
UP (para uma viso detalhada sobre os comits institudos, consultar o Apndice K):

44
Identificamos, ainda, o uso eventual dos comits no MCT em duas ocasies, no considerados em nossa anlise.
A primeira foi a instituio de um comit de busca para subsidiar a escolha do Diretor Presidente do Centro de
Excelncia em Tecnologia Eletrnica Avanada (CEITEC), por meio da Portaria n 271, de 2 de maio de 2008,
logo transformada em empresa pblica em novembro de 2008. A segunda trata da Portaria MCT n 364, de junho
de 2007, que instituiu comit para subsidiar o Ministro na escolha do Coordenador Executivo do Centro de
Pesquisa e Desenvolvimento em TV Digital. Tais portaria apenas definem os membros dos comits, no
estabelecendo critrios ou regras de funcionamento destes processos de escolhas.
144

5 5
4 4 4 4 4
3 3 3 3
2 2

CBPF CETEM CTI IBICT INPA INPE INSA INT LNA LNCC MAST MPEG ON
Figura 6 - Comits de busca institudos pelo MCT de 1999 a 2016, por UP.
Fonte: elaborao do autor, com base nas referncias indicadas no Apndice K.

Durante este perodo, o modelo passou por 11 diferentes Ministros, conforme indicado na
Figura 7:
1995-1998 1999-2002 2003-2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Presidente FHC LULA DILMA TEMER
Bresser Ronaldo Roberto Eduardo Alosio Aldo Celso
Jos Israel Srgio Machado Marco Antonio Clelio Gilberto
Ministro Pereira Sardenberg Amaral Campos Mercadante Rebelo Pansera
Vargas Rezende Raupp Campolina Diniz Kassab
MCT (jan99/ (jul99/ (jan03/ (jan04/ (ago11/ (jan15/ (out15/
(out92/jan99) (jul05/ago11) (jan12/mar14) (mar14/ jan15) (mai16)
jul99) jan03) jan04) jul05) jan12) out15) mai16)
Comits de Busca
Livre nomeao 1999 2009 2011
UPs 2000
/ Listas trplices INPA Apresentaes Representao de Servidores
CB / Tundisi
Pblicas no CB
Figura 7 - Estratgias de escolha adotadas pelo MCT a partir dos anos 1990.
Fonte: elaborao do autor.

Concluses preliminares

Para concluir esta seo, gostaramos de enfatizar os seguintes aspectos relacionados


emergncia do modelo de comit de busca no Brasil:

- O modelo alcana todos os institutos da administrao direta do ministrio, da CNEN e das


organizaes sociais apenas este ltimo no foco de anlise deste estudo;
- De inspirao norte-americana, o modelo adotado pela primeira vez na gesto Bresser
Pereira (jan-jul99) e continuado, com modificaes, pelo Ministro Sardenberg (1999-
2002): no se pode dissociar sua adoo e avanos do processo mais amplo de reforma
vivenciado pelos institutos de pesquisa e pelo prprio MCT neste perodo;
- Em relao a esta reforma, merece destaque o conjunto de recomendaes elaboradas pela
Comisso Tundisi, muitas delas colocadas em prtica: criada a SCUP para gerir as UPs;
algumas unidades, antes vinculadas ao CNPq, so centralizadas no MCT; so definidos,
com maior clareza, a misso e os resultados esperados de cada UP, convertendo aquelas
com maior capacidade institucional em OS; define-se uma nova sistemtica para escolha
dos dirigentes e so estabelecidos os mandatos de 4 anos; e tem incio um processo de
contratualizao de resultados e orientao maior autonomia de gesto dos institutos
(contratos de gesto para OSs e termos de compromisso de gesto para as UPs);
- O modelo de comit de busca precedido por uma prtica de elaborao de listas trplices
conformadas a partir de eleies no mbito das UPs; tem sua primeira verso criticada pela
escolha de um nico candidato caso do INPA, marcado por resistncias polticas ; sua
remodelao, na gesto Sardenberg, adota a lista trplice, para dar margem de escolha para
o Ministro, enfatiza o papel de busca deste comit, assim como de definir o perfil desejado
para cada candidato a partir da clareza da misso da unidade de pesquisa; o modelo segue
sofrendo resistncias, mas defendido pelo ministrio e torna-se uma prtica consolidada
at os dias atuais, tendo superado tentativa do governo Lula de no mais adot-lo;
145

- O paradigma que orienta a adoo deste modelo, segundo os entrevistados, est no


rompimento da prtica anterior de eleies, marcadas pela disputa pelo poder e pelo
combate s nomeaes baseadas puramente em indicaes polticas, para orientar as
escolhas e a atuao dos dirigentes aos resultados pretendidos pelos institutos;
- Ainda que a figura analtica do dirigente pblico no estivesse presente neste perodo, os
elementos prprios da direo pblica orientaram e estimularam a emergncia desta
experincia na medida em que pretendeu subsidiar, mas no substituir, a escolha poltica
do Ministro a partir da elaborao de uma lista contendo candidatos considerados aptos, do
ponto de vista de sua capacidade tcnica, cientfica e tambm gerencial, para conduzir os
institutos de pesquisa em direo a melhorias e inovaes.

5.2 A propagao dos comits de busca: caminhos e motivaes

O modelo adotado pelo MCT, alm de prtica j consolidada no mbito deste ministrio,
repercutiu nos processos de escolha de outras instituies do governo federal. A primeira delas
a prpria Comisso Nacional de Energia Nuclear, autarquia vinculada ao MCT, que tem a
prerrogativa de optar pelo uso do modelo, mas no tem adotado a prtica de forma sistemtica.
Outros dois casos so autarquias federais ligadas rea de pesquisa cientfica: o Jardim
Botnico do Rio de Janeiro e o Instituto Chico Mendes para a Biodiversidade, que sero
apresentados adiante.

Institutos de pesquisa da rea nuclear

A Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), autarquia diretamente vinculada ao MCT,


criada em 1956, mas instituda por lei em 1962, possui como atribuio central a formulao
da Poltica Nacional de Energia Nuclear. Estabelece normas e regulamentos em radioproteo
e responsvel por regular, licenciar e fiscalizar a produo e o uso da energia nuclear no Brasil.
Atua, tambm, na rea de pesquisa e desenvolvimento. dirigida por um Presidente e 3
Diretores, escolhidos pelo Ministro da Cincia e Tecnologia. Subordinados Diretoria de
Pesquisa e Desenvolvimento, identificamos 5 institutos de pesquisa, listados adiante e
representados na Figura 8 abaixo. Destacamos, em cor distinta, os casos para as quais se adota
ou adotou o modelo de comit de busca:

1. Centro de Desenvolvimento da Tecnologia Nuclear CDTN, em Belo Horizonte (MG)


2. Centro Regional de Cincias Nucleares do Nordeste CRCN-NE, em Recife (PE)
3. Instituto de Engenharia Nuclear IEN, no Rio de Janeiro (RJ)
4. Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares IPEN, em So Paulo (SP)
5. Instituto de Radioproteo e Dosimetria IRD, no Rio de Janeiro (RJ)
146

Figura 8 - Estrutura de direo da CNEN.


Fonte: elaborao do autor, com base no Decreto n 8.886, de 2016, e no organograma da CNEN, disponibilizado em seu site institucional.

O Presidente e os demais dirigentes da CNEN so cargos de livre escolha e nomeao do


Presidente da Repblica. No entanto, a CNEN chegou a adotar, de forma eventual, o modelo
de comit de busca para alguns de seus dirigentes, seguindo as orientaes normativas do
prprio MCT (CNEN, 2016b). A CNEN informou ainda que, mesmo em casos de no adoo
do comit de busca, [...] h uma prtica j consolidada nesta CNEN de preench-los [cargos
de livre provimento], em razo de perfis profissionais e currculos tecnicamente adequados
(CNEN, 2016b).

Identificamos que foram realizados 6 processos de escolha por meio de comits de busca pela
CNEN, para as seguintes posies de direo: Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento em
2007; IEN, IRD, CDTN e CRCN-NE em 2010 e CDTN em 2014. Destes, 3 processos foram
concludos sem a escolha do Diretor (IEN, IRD e CRCN-NE) (CNEN, 2016b; 2016c)45. Os
editais das selees realizadas em 2010 indicam que este sistema de escolha de dirigentes vem
sendo praticado pelo MCT para os cargos de direo de todas as suas unidades de pesquisa,
com amplo sucesso e est sendo estendido agora para as unidades de pesquisa da CNEN
(CNEN, 2010).

Consultado sobre a experincia mais ampla da CNEN, o entrevistado do IPEN


(ENTREVISTADO 8, 2016) informou que este processo de escolha segue sendo adotado pelos
institutos da autarquia. Segundo ele, o que teria sido descontinuado pela CNEN teria sido
apenas a escolha de seus Diretores (N2), caso para o qual, segundo sua opinio, no caberiam
processos de escolha via comit de busca:

[...] eu acho que [o comit institudo para escolha do Diretor de Pesquisa e


Desenvolvimento] foi usado como um subterfgio pelo Presidente para no nomear
determinadas pessoas internas que ele no queria, eu acho [...]. Ele tinha pessoas que
ele gostaria de levar de fora e para legitimar essa coisa ele criou um comit de busca,
certo? Mas no uma prtica e tambm acho que no deve ser feito, pois Diretor
para trabalhar direto com a poltica da Presidncia, do Superintendente
(ENTREVISTADO 8, 2016).

Dentre os institutos de pesquisa da CNEN, pudemos identificar que o IPEN vem adotando o
mecanismo de comit de busca para escolha de seu dirigente desde 2012. O IPEN apresenta um

45
Para mais detalhes a respeito dos comits de busca institudos, consultar o Apndice K.
147

modelo institucional diferenciado. uma autarquia do Estado de So Paulo, criada em 1970


pelo Decreto-Lei n 250 (com a antiga denominao de Instituto de Energia Atmica IEA),
vinculado Secretaria Estadual de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia
(SDECTI), associado, para fins didticos, Universidade de So Paulo (USP), porm gerido
tcnica e administrativamente pela CNEN desde 1982, por meio de um convnio celebrado
entre tais instituies. O IPEN uma instituio de pesquisa, desenvolvimento, ensino e
produo nas reas nuclear, energtica e correlatas. Desde sua criao, j estava previsto que
seu Superintendente deveria ser nomeado, em comisso, pelo Governador do Estado de So
Paulo dentre pessoas indicadas pelo Conselho Superior do IPEN46, em lista trplice aprovada
pelo Presidente da CNEN e pelo Reitor da USP (IPEN, 1970). O convnio, renovado em 2012,
segue adotando a mesma previso (IPEN, 2012), mas prev, agora, a sistematizao do processo
de escolha, segundo um conjunto de critrios e etapas pr-estabelecidos.

Entre outras atribuies, o Conselho Superior do IPEN exerce a funo de comit de busca para
o cargo de Superintendente. Tal desenho diferencia o IPEN dos demais modelos analisados,
nos quais o comit de busca constitudo com o propsito especfico e nico de realizar a busca
e avaliao de candidatos a determinado cargo especfico e composto por membros externos.
Tanto o Superintendente como os membros do Conselho Superior possuem mandatos de 4 anos,
admitida uma nica reconduo. Em 11 de maio de 2016, foram empossados os membros do
Conselho Superior, responsveis por realizar o segundo processo de escolha de
Superintendente, cujo mandato foi encerrado em dezembro de 2016.

A seleo prev a publicao de um edital, aberto, convocando profissionais com determinados


requisitos para que se candidatem ao cargo. Na hiptese de o Superintendente em exerccio
desejar ser reconduzido, deve se submeter ao processo de escolha. Os interessados devem
encaminhar uma carta ao Presidente do Conselho Superior solicitando a inscrio no processo
de seleo ao cargo de Superintendente do IPEN; seu currculo Lattes atualizado; e um texto de
at 5 pginas descrevendo a sua viso de futuro para o Instituto e o seu Programa de Gesto
(IPEN, 2016). Aps analisadas as documentaes, o Conselho Superior realiza entrevistas e
assiste s exposies orais dos candidatos previamente aprovados. Se julgar que h candidatos
qualificados, elabora a lista trplice em ordem de preferncia e a encaminha para aprovao do
Presidente da CNEN e do Reitor da USP, com posterior encaminhamento ao Governador do
Estado de So Paulo47. No havendo candidatos qualificados, o processo de busca pode ser
reaberto (IPEN, 2016).

Este modelo de escolha alcana o Superintendente do Instituto. Os 6 Diretores diretamente


vinculados Superintendncia so de livre nomeao do prprio Superintendente. Segundo o
entrevistado (ENTREVISTADO 8, 2016), a livre escolha dos Diretores pelo Superintendente
um processo [...] lgico, porque no tem muito sentido, voc vai montar sua equipe, ento
precisa ter Diretor da sua confiana, que voc consiga trabalhar junto. Vinculados diretamente
ao Superintendentes e atuantes junto s Diretorias IPEN, por meio de uma estrutura matricial,
o Instituto possui 11 Centros de Pesquisa, para os quais tambm so formados comits de busca
internos, formados pelos prprios Diretores do IPEN, para a escolha dos futuros Gerentes. O

46
Este Conselho Superior composto por 2 membros da USP, 2 membros da prpria CNEN, 1 membro nomeado
pela SDECTI e 1 membro da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP). Os membros do Conselho
Superior so nomeados pelo Governador do Estado, mediante indicao dentre pessoas propostas, em listas
trplices, pela USP, SDECTI e FIESP e mediante indicao do Presidente da CNEN, para o membro da CNEN
(IPEN, 1984; 1982).
47
A CNEN responsvel por prover o cargo, j que todo o quadro do IPEN composto de servidores federais,
cabendo ao Governador de So Paulo apenas a nomeao.
148

processo semelhante ao realizado para Superintendente. O nvel hierrquico do cargo um


DAS-2, muito baixo, razo apontada pelo entrevistado para o fato de nunca ter havido gente de
fora da instituio interessada na vaga (ENTREVISTADO 8, 2016). Segundo o Entrevistado 8
(2016), o processo foi institudo no incio dos anos 2000 para democratizar a escolha dos
Gerentes; um processo que sempre nomeia o primeiro da lista e, muitas vezes, no chega nem
a 3 candidatos. Sua origem teria sido motivada por uma pesquisa de clima organizacional,
realizada periodicamente pelo instituto, por meio da qual foi apontado pelos funcionrios
descontentamento sobre a forma de escolha dos Gerentes. Coexistindo com esse processo,
existem, nestas unidades, de modo informal, pequenas eleies, ou indicaes internas, de
funcionrios da rea que se mobilizam e apoiam um ou outro candidato (ENTREVISTADO 8,
2016). Alm da prpria cultura interna, o processo teria sido inspirado pela experincia do
MCT.

Jardim Botnico do Rio de Janeiro

A segunda autarquia cuja adoo do modelo tem inspirao no MCT o Instituto de Pesquisas
Jardim Botnico do Rio de Janeiro (JBRJ), criado em 2001 na estrutura do Ministrio do Meio
Ambiente. Sua fundao, no entanto, data de 1808 por Dom Joo VI, com o nome de Jardim da
Aclimao, que tinha, em suas origens, a inteno de introduzir e aclimatar a cultura de
especiarias trazidas ao Brasil das ndias Orientais (JBRJ, 2008a). Uma das instituies mais
antigas do pas, considerado um dos Jardins Botnicos mais importantes do mundo e
referncia nacional para o ensino e pesquisa sobre a flora brasileira. Tem por misso promover
o desenvolvimento e difuso de pesquisas cientficas voltadas conservao e valorao da
biodiversidade, manter e ampliar colees e acervos de referncia e realizar atividades de
formao e capacitao de recursos humanos, devendo estimular a integrao entre cincia,
educao, cultura e natureza (JBRJ, 2016a; 2008a).

Sua estrutura de direo est organizada em 1 Presidncia e 4 Diretorias, conforme a Figura 9


abaixo. Destacamos, em cor distinta, as nicas Diretorias para as quais se adota o modelo de
comit de busca para escolha de dirigentes:

N1/DAS-6
Presidente

N2/DAS-5 N2/DAS-5
N2/DAS-5 N2/DAS-5
Diretor da Escola Nacional de Diretor de Ambiente e
Diretor de Pesquisa Cientfica Diretor de Gesto
Botnica Tropical Tecnologia

Figura 9 - Estrutura de direo do JBRJ.


Fonte: elaborao do autor, com base no Decreto n 8.841, de 2016, e no organograma do JBRJ, disponibilizado em seu site institucional.

O Decreto n 8.841, de 2016, trata da estrutura regimental da autarquia e prev que seus
dirigentes sero nomeados pelo Presidente da Repblica, por indicao do Ministro do Meio
Ambiente. Prev, ainda, que os cargos em comisso de Diretor sero providos,
preferencialmente, por servidores do quadro de pessoal do JBRJ que tenham qualificao e
formao profissional compatveis com o cargo a ser exercido. Veremos, no entanto, que o
modelo dos comits de busca refora a preocupao com a qualificao e experincia do futuro
149

Diretor, mas no busca privilegiar a escolha de candidatos internos. Pelo contrrio, apontado
como um mecanismo capaz de atrair pessoas de fora da organizao, como forma, inclusive, de
contornar as dificuldades de encontrar futuros Diretores dentro do quadro prprio do JBRJ.

Diferentemente da previso legal existente no estatuto do MCT, no est estabelecido, no


estatuto do JBRJ, que seus Diretores devam ser escolhidos por comit de busca ou indicados a
partir da conformao de listas trplices. Neste caso, o que observamos que as normas
existentes do preferncia nomeao de funcionrios do quadro da autarquia, mas no
determinam o mecanismo de escolha pelo qual tal previso deva ser atendida. H, portanto,
uma incongruncia entre as normas legais vigentes e as prticas adotadas e defendidas pelo
JBRJ quanto ao modelo de escolha de seus dirigentes.

Desde 2009, o Jardim Botnico vem adotando o modelo de comit de busca para subsidiar a
deciso do Ministro do Meio Ambiente quanto escolha destas 2 Diretorias, chamadas pelos
pesquisadores de Diretorias tcnicas: Diretoria de Pesquisa Cientfica (DIPEQ) e Escola
Nacional de Botnica Tropical (ENBT). A escolha do dirigente mximo, que equivaleria ao
Diretor de um Instituto de Pesquisa do MCT, nunca passou por um processo semelhante e
permanece discricionria, aspecto apontado como um problema pelos pesquisadores do rgo:
[...] at hoje, infelizmente, um cargo poltico (ENTREVISTADO 13, 2016). interessante
notar o ponto de vista de alguns entrevistados sobre aspectos que justificariam a adoo do
mecanismo de escolha apenas nestas 2 Diretorias:

[...] porque essas duas Diretorias, [...] so as Diretorias... elas respondem, assim, pela
atividade-fim da instituio, e so as Diretorias que esto envolvidas diretamente com
produo de pesquisa e com formao de alunos, ento, assim, elas so muito
acadmicas, certo? A outra Diretoria uma Diretoria administrativa [Diretoria de
Gesto]. E a outra Diretoria, para a qual eu particularmente acho que tambm poderia
ter um comit de busca, a Diretoria que trabalha com toda a parte, vamos dizer assim,
do arboreto do Jardim Botnico, que toma conta das colees vivas, que so colees
cientficas, da parte da manuteno... essa tambm no tem comit de busca, mas o
fato do comit de busca ser para essas duas Diretorias porque elas so totalmente
acadmicas (ENTREVISTADO 13, 2016).

Alm disso, tambm nos foi relatado que nunca foi pleiteada a adoo desse modelo para as
outras Diretorias (de Gesto e de Ambiente e Tecnologia). Um primeiro argumento seria o fato
de no terem muita aderncia ao modelo de comit de busca porque no lidam diretamente com
o meio acadmico aonde esse tipo de escolha nasceu. O outro diria respeito prpria estrutura
de pessoal das Diretorias, pois os pesquisadores estariam concentrados nas Diretorias tcnicas,
enquanto nas outras faltaria uma massa crtica interessada em discutir e propor o uso desse
modelo. Seriam reas distantes entre si e que pouco dialogam, especialmente sobre esse aspecto
(ENTREVISTADO 10, 2016).

A instituio do comit de busca, em 2009, teria sido precedida pela adoo de outros modelos,
experimentados pela autarquia a partir de 2002: primeiro, uma votao restrita ao corpo de
servidores do JBRJ; depois, uma votao aberta para candidatos externos:

[...] na realidade, j tinha tido uma outra etapa. O Presidente abriu mo de escolher o
Diretor e colocou uma votao, ento 2 candidatos internos do Jardim se candidataram
e o que venceu ficou l uns 4 anos. Depois dessa fase, a gente teve uma fase que ainda
150

no foi comit de busca, foi candidatos externos poderem se habilitar quele cargo e
apresentarem suas propostas e a, de novo, foi uma votao. E depois, ento, que:
no! Vamos instalar o comit de busca! [...]. Ento a gente passou por algumas
fases, vamos dizer, intermedirias, at chegar no comit [...] (ENTREVISTADO 13,
2016).

Segundo o Entrevistado 10 (2016), tais discusses tiveram origem na prpria organizao, no


incio dos anos 2000, perodo que corresponde ao final da gesto do Presidente Srgio de
Almeida Bruni (maio de 1995 a janeiro de 2003). A gesto de Srgio Bruni foi marcada por
importantes avanos relacionados modernizao e fortalecimento do JBRJ: a instituio foi
transformada em autarquia, foi criada a Diretoria de Ensino (ENBT) e foram construdas novas
instalaes para a pesquisa e para a administrao do Jardim Botnico, para citar alguns. Em
2002, quando Lula pertencente ao Partido dos Trabalhadores, oposio ao partido governista
at ento foi eleito Presidente da Repblica, surgiu um conjunto de discusses e iniciativas
entre pesquisadores orientadas a garantir a continuidade de Srgio Bruni na Presidncia do
Instituto:

Como houve a mudana de governo, de FHC para Lula, nesse momento houve um
movimento que o comum nessas instituies, quando no h a figura do comit de
busca instalada no prprio regimento ou em alguma outra instncia normativa, e esse
movimento ento se d muito naquela coisa meio poltica, de influncia [...] e na poca
se chegou a fazer um documento solicitando ao Ministro que mantivesse o Srgio
Bruni, um grupo de pesquisadores bastante expressivo, porque tinha muito apoio
(ENTREVISTADO 10, 2016).

Fracassada a mobilizao que objetivava manter Srgio Bruni no cargo, as iniciativas seguintes
passaram a se orientar pela defesa de a organizao adotar o modelo de comit de busca para o
cargo de Presidente do JBRJ, como forma de influenciar a escolha de seu prximo dirigente.
Um pesquisador que teria tido importante atuao neste processo teria sido Lindolpho de
Carvalho Dias que, poca, era Diretor da ENBT. Este pesquisador teria sido um importante
defensor do modelo dos comits de busca, pois conhecia as iniciativas do MCT, implementadas
a partir de 1999, e sua inspirao original, baseada na experincia norte-americana. A ideia,
poca, seria justamente reunir um grupo de pessoas com experincia e reconhecimento na
academia com a atribuio de buscar, avaliar e, em seguida, indicar os melhores candidatos ao
cargo de direo para a deciso poltica.

At hoje, o uso do comit para escolha do Presidente constitui uma importante reivindicao
do JBRJ e seu principal argumento seria a prpria experincia do MCT lembrando que os
dirigentes dos institutos de pesquisa do MCT equivalem ao nvel de direo do Presidente do
JBRJ, embora correspondam a nveis de DAS diferentes. O uso do modelo nas Diretorias
tcnicas teria sido adotado, portanto, como uma alternativa pela organizao, devido s
sucessivas tentativas fracassadas de seu uso para o primeiro nvel de direo:

[...] e naquele momento a gente discutia, e at hoje a gente fala nisso, a questo de se
fazer um comit de busca para presidente do Jardim. O foco dos pesquisadores
principal sempre foi... inclusive a gente tem documentos [...] assinado de forma
151

macia, enviado ao Ministro na poca, a Ministra Marina [Silva] 48, depois enviado
um documento muito semelhante Ministra Izabela [Teixeira], ao prprio Ministro
[Carlos] Minc, ou seja, a gente sempre tratou essa questo com o ministrio, com o
pleito de haver a escolha de comit de busca para o Presidente. E a ele escolhe os
Diretores, porque a gente tinha essa percepo de que a voc vai ter uma escolha
tcnica para a Diretoria e que vai ter uma afinidade com o Presidente que necessria,
mas que a gente no gostaria de ter essa indicao poltica ao cargo mximo, muitas
vezes com influncias partidrias, esse tipo de coisa. Mas isso a gente nunca
conseguiu (ENTREVISTADO 10, 2016).

Alm de buscar menor interferncia poltica na escolha de seus dirigentes, a adoo do modelo
de comits de busca tambm apontada como possibilidade de a instituio buscar um perfil
profissional de destaque, no necessariamente oriundo do prprio quadro do JBRJ, para ocupar
a direo das mencionadas DIPEQ e ENBT:

A partir mais ou menos de 2001, 2002, a prpria equipe de pesquisadores sentiu uma
necessidade de, de repente, a gente ter um Diretor, experimentar essa experincia, ver
a experincia de ter um Diretor que fosse inclusive de fora da instituio, pesquisador,
renomado e tal, da rea, mas que fosse de fora da instituio para tambm oxigenar,
com ideias, [...] e o que motivou muito isso, a oportunidade de voc trazer pessoas
experientes, com experincia em gesto, com experincia em poltica administrativa
e cientfica, para ficarem frente daquela Diretoria por um tempo (ENTREVISTADO
13, 2016).

O primeiro comit de busca foi institudo, portanto, em 2009, quando houve um processo de
escolha para o Diretor da ENBT e DIPEQ. Buscando registrar com maior preciso este
histrico, levantamos e analisamos as publicaes do DOU relativas aos comits institudos
pelo JBRJ a partir desta data, disponveis no Apndice K. Dos 4 comits identificados, 3
exerceram suas atividades, levando recomendao dos novos Diretores (1 teve seus membros
redefinidos). Dos 3 comits que atuaram, 2 foram orientados escolha do Diretor da ENBT e
DIPEQ, e um ao Diretor da ENBT. O comit de 2009 previu apenas a conformao de uma lista
trplice. Foi um modelo mais simples. J o de 2011/2012 passou a prever a anlise de currculos
e planos de gesto, mas teria funcionado mal. Segundo entrevistados (ENTREVISTADO 10,
2016), teria sido um comit cujo surgimento teria sido motivado por presso dos pesquisadores
para que o Presidente poca no nomeasse um indicado direto para a posio. Seu
funcionamento, no entanto, no teria se dado nos moldes desejados pela instituio. O comit
mais recente, de 2015, teria funcionado melhor que os anteriores, aps um processo marcado
por amplas discusses e aprimoramentos, com o envolvimento do Gabinete, de especialistas
externos e de servidores do Jardim Botnico. At o momento, os comits passaram por 2
diferentes Ministros e 2 Presidentes do Jardim Botnico, conforme indicado na Figura 10
abaixo:

48
Importante destacar que o Ministro Carlos Minc adotou o modelo do comit de busca para escolha do primeiro
Presidente do ICMBio, Rmulo Mello, em 2008. Supomos que as cartas e reivindicaes dos servidores do JBRJ
possam ter influenciado este processo.
152

1995-1998 1999-2002 2003-2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Presidente FHC LULA DILMA TEMER
J. Sarney Filho
Jos Sarney
Ministro Gustavo Krause (jan99/mar02) Marina Silva Carlos Minc Izabella Teixeira
Filho
MMA (jan95/dez98) Jos C. Carvalho (jan03/ maio08) (maio08/mar10) (abr10/maio16)
(maio16)
(mar02/dez02)
Srgio
Presidente Srgio A. Bruni Liszt B. Vieira Samyra Crespo Besserman
JBRJ (maio95/jan03) (jan03/maio13) (maio13/jul16) Vianna
(jul16)
1N1 e
Livre nomeao
2N2
Modelo de
Anos 2000
Escolha 2009 2012 2015
2N2 Livre nom. eleio fechada e, depois,
1 CB (Lista trplice) 2 CB (CV, Plano de Gesto) 3 CB (Apres. Pblica, Entrevista)
aberta
Figura 10 - Estratgias de escolha adotadas pelo JBRJ a partir dos anos 2000.
Fonte: elaborao do autor.

O processo de escolha mais recente, realizado em 2015 para a DIPEQ e a ENBT, trouxe um
conjunto de aprimoramentos aos processos anteriores, aproximando-se do modelo adotado pelo
MCT: nosso comit de busca a gente fez realmente muito prximo do que so os editais e os
processos do MCTI (ENTREVISTADO 13, 2016). Parte das alteraes e aprimoramentos
identificados devem-se criao de uma comisso interna preparatria. Segundo entrevistados
(ENTREVISTADO 13, 2016), o Presidente do Jardim Botnico realizou uma consulta entre os
pesquisadores visando mapear um grupo de pessoas que participariam desta comisso, que foi
presidida por Leandro Freitas e composta por mais 4 membros, todos internos ao rgo. A
motivao para sua criao teria sido envolver e ouvir um conjunto mais amplo de
pesquisadores e, tambm, de superar as falhas identificadas no processo de escolha anteriores
(ENTREVISTADO 10, 2016). Como um dos resultados, a comisso estabeleceu ao comit
institudo em 2015 a necessria realizao de uma apresentao pblica dos planos de gesto
de cada candidato, bem como a realizao de entrevistas.

Assim, apesar da inspirao no modelo do MCT e da influncia de alguns atores que j


conheciam essa experincia no incio dos anos 2000, apenas em 2015 o modelo adotado pelo
JBRJ adquire o conjunto de caractersticas ou procedimentos que mais o aproxima do
ministrio. Essa estratgia gradual de implantao e experimentao do modelo no buscou
copiar a experincia que se desenhava no MCT, mas sim desenhar, dentro do contexto do
prprio JBRJ, seus prprios contornos. Apesar dos problemas apontados e da adoo recente
do modelo, especialmente em seu formato que passa a ser mais aprimorado apenas em 2015, o
comit de busca entendido como prtica j consolidada na instituio:

[...] com a Samira [Crespo] j era uma coisa muito natural [...], assim... hoje eu
imagino que para os pesquisadores... a no ser que voc tenha uma outra alternativa,
de um outro modelo novo, ah, vamos tentar desse outro jeito, ela j est bem
internalizada como algo natural; a forma como vai ser, detalhes, isso se discute, mas
eu acho que um Presidente que chegasse hoje no Jardim e falasse, no, eu vou abolir
o comit de busca e vou fazer uma escolha individual desses Diretores, teria muita
dificuldade no dilogo com os pesquisadores (ENTREVISTADO 10, 2016).

Segundo perspectiva o Entrevistado 10 (2016), o ltimo modelo j foi bastante aprimorado e


provvel que uma nova seleo apenas se baseie nas regras j estabelecidas. O aperfeioamento
do modelo envolveu bastante trabalho dos pesquisadores, extensa consulta organizao,
diferentes verses dos documentos trabalhados. um processo que, segundo o entrevistado,
gera ansiedade nos servidores, dado o tempo de durao do processo de escolha, que longo, e
que envolve dificuldades como encontrar candidatos interessados; alm disso, uma vez definida
a lista trplice e escolhido o novo dirigente pelo Ministro, tem-se um longo tempo at que seja
publicada sua nomeao pelo Presidente da Repblica.
153

Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade

O Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) foi criado em 2007


como resultado de uma reforma promovida no mbito do Ministrio do Meio Ambiente pela
ento Ministra Marina Silva. Tem por misso institucional administrar as unidades de
conservao federais, desenvolvendo atividades relacionadas a pesquisa, proteo, preservao
e conversao da biodiversidade, podendo exercer poder de polcia ambiental para a proteo
das referidas unidades. Sua criao se d mediante desmembramento da estrutura do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), como forma de
dar maior nfase atuao governamental na execuo da poltica nacional de conservao
ambiental e uso sustentvel dos recursos naturais. Foi uma reforma marcada por expressivos
descontentamentos e manifestaes de servidores do rgo (ENTREVISTADO 16, 2016;
FERREIRA, 2012; ICMBio, 2007b).

A estrutura de direo do rgo, apresentada na Figura 11 abaixo, compreende o Presidente e


4 Diretores. Na Diretoria de Pesquisa, Avaliao e Monitoramento da Biodiversidade,
destacamos os 14 Centros Nacionais de Pesquisa e Conservao, responsveis pelo
desenvolvimento de pesquisas e execuo de aes de manejo para conversao e recuperao
de espcies ameaadas e uso sustentvel dos recursos naturais das unidades de conservao
federais. Nestes espaos se adota, desde 2008, o modelo de comit de busca para escolha de
Coordenadores49. Vinculadas diretamente Presidncia, que j teve seu dirigente escolhido por
meio de comit de busca em 2008, encontramos 11 Coordenaes Regionais, s quais se
subordinam 326 Unidades de Conservao (UC). Destacamos tais unidades porque est
previsto, em portaria conjunta do Ministrio do Meio Ambiente e do ICMBio, o uso dos comits
de busca para escolha de seus ocupantes. No entanto, at o momento, o modelo s foi
implementado no mbito dos Centros de Pesquisa (ENTREVISTADO 16, 2016).
N1/DAS-6
Presidente

N2/DAS-5 N2/DAS-5
N2/DAS-5 N2/DAS-5
Diretoria de Pesquisa, Diretoria de Aes
Diretoria de Planejamento, Diretoria de Criao e Manejo
Avaliao e Monitoramento da Socioambientais e
Administrao e Logstica de Unidades de Conservao
Biodiversidade Consolidao Territorial

N2 Regional/DAS-3
N2 Reg./DAS-3 11 Coord. Regionais
14 Centros Nacionais de
Pesquisa e Conservao 326 Unidades de Conservao

Figura 11 - Estrutura de direo do ICMBio.

49
So eles: Centro Nacional de Pesquisa e Conservao: 1) da Biodiversidade Amaznica (CEPAM); 2) da
Biodiversidade Aqutica Continental (CEPTA); 3) da Biodiversidade do Cerrado e Caatinga (CECAT); 4) da
Biodiversidade Marinha do Litoral Norte (CEPNOR); 5) da Biodiversidade Marinha do Nordeste (CEPENE); 6)
da Biodiversidade Marinha do Sudeste e Sul (CEPSUL); 7) da Sociobiodiversidade Associada a Povos e
Comunidades Tradicionais (CNPT); 8) de Aves Silvestres (CEMAVE); 9) de Cavernas (CECAV); 10) de
Mamferos Carnvoros (CENAP); 11) de Mamferos Aquticos (CMA); 12) de Primatas Brasileiros (CPB); 13) de
Rpteis e Anfbios (RAN); 14) de Tartarugas Marinhas (TAMAR).
154

Fonte: elaborao do autor, com base no Decreto n 7.515, de 2011, e no organograma do ICMBio, disponibilizado em seu site institucional.

Quando consultados, no incio de 2016, por meio do e-SIC, a respeito das estratgias adotadas
para selecionar seus dirigentes, o Instituto nos informou que a nomeaes para cargos de DAS-
6, 5 e 4 so livres, mas que [...] buscam ser realizadas contando com tcnicos capacitados para
desempenhar respectivas funes e que critrios tcnicos so adotados para a escolha dos
Coordenadores das Unidades e Coordenaes Regionais (ICMBio, 2016). Por meio de pesquisa
complementar, especialmente no DOU, pudemos identificar um conjunto de portarias
instituindo comits para seleo de Coordenadores de alguns dos Centros de Pesquisa acima
listados. A partir da, identificamos alguns aspectos interessantes da experincia.

Em julho de 2008, o primeiro Presidente do ICMBio, Rmulo Jos Fernandes Barreto Mello,
foi nomeado a partir de um processo de escolha baseado na instituio de um Comit de Busca
de Notveis, composto por Marina Silva (ex-Ministra do Meio Ambiente), Paulo Nogueira-
Neto, Fabio Feldman e Claudio Pdua; poca, 5 propostas de planos de trabalho haviam sido
submetidas ao ento Ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc (MELLO et. al., 2012)50.
Rmulo permaneceu no posto at maro de 2012, tendo retornado ao mesmo cargo porm
sem o uso do mesmo mecanismo de busca em julho de 2016, permanecendo por um curto
perodo frente do instituto, devido ao falecimento em outubro do mesmo ano.

Logo que foi criado, em 2007, o ICMBio foi dirigido por Joo Paulo Capobianco, que
acumulava a direo da autarquia com o cargo de Secretrio Executivo do Ministrio do Meio
Ambiente, poca sob liderana de Marina Silva. A motivao para a adoo deste modelo de
escolha estaria na busca, pelo Ministro Carlos Minc, sucessor de Marina Silva, de escapar de
presses polticas51:

Qual seria o problema do qual Carlos Minc quer se livrar ao planejar mtodo to
intrincado [comit de busca]? Do lobby de parlamentares e ambientalistas aguerridos.
A revelao foi feita, de modo reservado, por assessores prximos ao ministro.
Segundo a assessoria, o ministro no aguenta passar pelas mesmas presses a que
vinha sendo submetida a ex-ministra Marina Silva [...]. Segundo o prprio [Ministro
Carlos Minc], ser uma escolha impessoal. Cada um vai apresentar um programa de
trabalho e o melhor ser escolhido". O ministro disse tambm que, antes de optar por
essa soluo, ouviu figuras importantes da rea ambiental, como a ex-ministra Marina
Silva e os ambientalistas Paulo Nogueira Neto e de Fbio Feldman, atual secretrio-
executivo do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas. "Todos concordaram que
essa a melhor maneira de escolher o futuro presidente do Instituto Chico Mendes
que, na verdade, ser o primeiro presidente efetivo do Instituto", declarou
(TURCATO, 2008).

Nas palavras de Marina Silva, no contexto de criao do ICMBio, sob forte reao de parte dos
servidores do IBAMA, foi criado um comit de busca independente para [...] em lugar das
velhas indicaes meramente partidrias, identificar pessoas qualificadas mediante a anlise de

50
A lista final foi composta por: Brulio Dias, bilogo; Miriam Prochnow, fundadora da Associao de
Preservao do Meio Ambiente e da Vida (APREMAVI); Denise Maral Rambaldi, Diretora da Associao Mico-
leo-dourado; e 2 servidores pblicos, Ricardo Soavinski (nomeado Presidente do ICMBio em nov.16; havia
exercido o cargo de Diretor de Criao e Manejo de Unidades de Conservao entre 2008 e 2012) e Rmulo Mello
(que havia exercido, antes de ser nomeado Presidente, a Diretoria de Pesquisa, Avaliao e Monitoramento da
Biodiversidade, entre maio07 a jul.08).
51
Aspecto similar foi identificado para o caso da CNEN em relao ao uso eventual do comit de busca para a
Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento, conforme mencionado anteriormente.
155

seus currculos, para a tarefa de ser o primeiro presidente do instituto, com o complexo desafio
de viabilizar sua consolidao (SILVA, 2016).

Assim que foi nomeado, o Presidente Rmulo Mello deu incio implantao do modelo de
comit de busca no interior do rgo52. Em 29 de agosto de 2008, publicou a Portaria Conjunta
MMA/ICMBio n 361, instituindo o processo de recrutamento e seleo de candidatos para
provimento de cargos em comisso destinados aos Chefes dos Centros Especializados e das
Chefes das Unidades de Conservao da estrutura organizacional do Instituto. Segundo o
Entrevistado 16 (2016), duas teriam sido suas principais motivaes. A primeira delas, renovar
as Chefias das unidades, muitas das quais eram dirigidas pelo mesmo Coordenador h uma
dcada ou mais. Em segundo lugar, para apagar qualquer relao a amizade ou
relacionamento, substituindo estratgias antigas de escolha por um modelo mais voltado
qualidade das equipes. No entanto, conforme mencionado, apenas os centros de pesquisa
tiveram seus dirigentes escolhidos pelos comits de busca. Segundo o entrevistado
(ENTREVISTADO 16, 2016), teria havido dificuldade de aplicar o modelo para as unidades
de conservao nos moldes como o modelo foi sendo desenhado pela organizao, com muitos
critrios burocrticos, assemelhado a um concurso pblico. Traduzir em critrios objetivos e
pontuaes aspectos muito prprios destas unidades, como, por exemplo, o relacionamento e
articulao de seus dirigentes com o entorno, seria uma das razes pelas quais a escolha, em
tais casos, permanece discricionria.

At o momento, 11 dos 14 Centros de Pesquisa e Conservao j tiveram seus Coordenadores


escolhidos por comits de busca. Apenas CEPNOR, CEPENE e CPSUL no teriam passado
pelo modelo, porque o mesmo j no teria se mostrado vantajoso, dados os custos elevados e
dificuldades de atrair pessoas de fora da prpria organizao. Apesar de ter sido realizado para
quase todos os Centros de Pesquisa do ICMBio e de ser praticado desde 2008, o processo de
escolha apresenta importantes limitaes sua continuidade.

Apesar da proposta original orientada a [...] a gente no queria criar um rito que fosse
burocrtico e travasse o processo seletivo, mas sim um rito de transparncia, de anlises, para
achar pessoas novas que pudessem conduzir os centros [...], o processo foi sendo redesenhado
devido s exigncias da consultoria jurdica do rgo de format-lo nos moldes de selees
feitas em concursos pblicos (ENTREVISTADO 16, 2016). Somado baixa atratividade do
cargo, de nvel DAS-3, especialmente para no servidores, tem-se custos cada vez mais
elevados para a realizao de cada seleo, de modo a cumprir as exigncias colocadas pelo
rgo. Para o Entrevistado 16 (2016), houve casos em que aps escolhido, o candidato optou
por no assumir o cargo pelo valor da remunerao. Desse modo, a instituio no conseguiu,
como previa, trazer pessoas novas ao quadro: espervamos que pessoas da academia viessem
[...] ocupar os cargos de Coordenadores de centros, mas:

No fim das contas, nesses dois ltimos anos, a nossa avaliao tem sido que o custo-
benefcio no tem sido muito grande em virtude de o custo operacional imposto para
seguir as regras de concurso pblico [...] no justifica o benefcio trazido pelo

52
Tambm interessante notar que, aps a experincia como Presidente no ICMBio, Rmulo Mello dirigiu a
Fundao Jardim Zoolgico de Braslia (FJZB), rgo vinculado Secretaria de Estado do Meio Ambiente do
Distrito Federal e que escapa, portanto, de nosso escopo de anlise. E, tambm neste rgo, implantou o
mecanismo de escolha baseado nos comits de busca.
156

processo, pois as pessoas selecionadas eram pessoas que j estavam [...] e novos
nomes no surgiam [...] (ENTREVISTADO 16, 2016).

Na Figura 12 abaixo, ilustramos, em uma linha do tempo, a evoluo dos modelos de escolha
desde a criao do instituto, em 2008, para indicar o uso eventual da estratgia para a escolha
de seu primeiro Presidente e sua aplicao nas estruturas descentralizadas de pesquisa:
2003-2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Presidente LULA DILMA TEMER
Ministro Marina Silva Carlos Minc Izabella Teixeira Jos Sarney Filho
MMA (jan03/ maio08) (maio08/mar10) (abr10/maio16) (maio16)
Joo Paulo Cludio Carrera Ricardo
Presidente Rmulo Jos Fernandes Barreto Mello Roberto Ricardo Vizentin Rmulo Mello
Capobianco Maretti Soavinski
ICMBio (jul08/mar12) (mar12/abr15) (jul16/out16)
(maio07/jul08) (maio15/jun16) (nov16)
Cri N1 Livre nom. Comit Busca Livre nomeao
Modelo de a
N2 Livre nomeao
Escolha o
IC N2* Livre nom. CB para Centros de Pesquisa
Figura 12 - Estratgias de escolha adotadas pelo ICMBio a partir de 2008.
Fonte: elaborao do autor.

Concluses preliminares

Para concluir, cabe retomar os aspectos-chave das trs experincias analisadas:

- CNEN, JBRJ e ICMBio possuem, em comum, a adoo do modelo de comit de busca a


partir da inspirao no modelo do MCT; em cada caso, no entanto, a adoo e evoluo do
modelo se deu em formatos e graus variados;
- Na CNEN, o modelo adotado em 2007, 2010 e 2014 para uma das Diretorias da autarquia
e para 4 de seus institutos, segundo informado pela prpria organizao; por outro lado,
identificamos que a prtica adotada de modo sistemtico pelo IPEN, outro de seus
institutos; no identificamos em que medida o modelo est consolidado no mbito da
CNEN, mas sabemos que problemas foram enfrentados, j que em 3 das 6 selees
realizadas, o processo foi concludo sem a escolha do Diretor;
- No JBRJ, o modelo emerge por iniciativa de seus pesquisadores e passa por diferentes
estgios, segundo uma estratgia gradual de implantao, desde um modelo de eleies
fechadas at sua configurao atual, muito semelhante do MCT; neste caso, h uma
defesa da adoo do modelo para seu dirigente mximo, de modo que a escolha de
Diretores por meio dos comits entendida como um second best; ainda assim, uma
prtica considerada consolidada na instituio;
- Por fim, o ICMBio teve seu primeiro dirigente escolhido por este mecanismo em 2008;
logo que foi nomeado, implantou o modelo em suas unidades descentralizadas; no entanto,
o modelo deixou de ser adotado para o nvel mximo da organizao e, para nveis
regionais, tem se convertido em um processo muito similar a um concurso pblico, sendo
incapaz de atingir seu objetivo original de atrair pessoas de fora da organizao, com as
competncias desejadas para o desempenho do cargo.
- Nos trs casos, h indcios de que o modelo emerge como forma de superar as nomeaes
puramente discricionrias e garantir melhores escolhas.
157

5.3 A experincia da Embrapa

Diferentemente das demais experincias apresentadas anteriormente, a Embrapa a nica cuja


adoo do modelo de comit de busca no motivada pelo modelo do MCT, embora sejam
iniciativas muito semelhantes. O modelo de comit de busca, neste caso, tem inspirao
internacional, com base nas prticas adotadas por diversas organizaes, equivalentes
Embrapa no cenrio internacional (ENTREVISTADO 15, 2016): [...] antes de tudo, uma
iniciativa da prpria Embrapa [...] (ENTREVISTADO 15, 2016). A adoo do modelo de
escolha Gerencial surge a partir dos anos 1990 para os Chefes das Unidades Descentralizadas
e, nos anos 2007, passa a ser regulamentado para o nvel de Diretoria Executiva (Presidente e
Diretores). Vejamos como est desenhada a estrutura de direo da empresa para, em seguida,
tratar dos processos de escolha de sua Diretoria Executiva e das Unidades Descentralizadas.

Criada em 1972, durante o regime militar, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria


(Embrapa) uma empresa pblica dependente vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento (MAPA) (EMBRAPA, 1972). Tem por finalidade viabilizar solues para o
desenvolvimento sustentvel da agricultura, por meio da gerao, adaptao e transferncia de
conhecimentos e tecnologias (EMBRAPA, 2015a). A importncia da Embrapa est, entre
outros fatores, na liderana de uma rede de pesquisa agropecuria; alm de atuar por meio de
suas Unidades Descentralizadas de pesquisa, mobiliza uma rede constituda por Organizaes
Estaduais de Pesquisa Agropecuria (OEPAS), universidades e institutos de pesquisa,
organizaes pblicas, empresas privadas e fundaes, tanto nacionais como internacionais
(EMBRAPA, 2015a).

A Embrapa possui um importante diferencial quando se trata de planejamento estratgico.


reconhecida, desde a dcada de 1990, por sua capacidade de traar planos e desdobr-los em
diferentes nveis de ao, inclusive atrelando, a eles, indicadores e metas de resultados. A
empresa tem, como referncias para sua atuao orientada a resultados, um conjunto de
instrumentos, que tm como ponto de partida o Agropensa, sistema de inteligncia estratgica,
que contm cenrios futuros orientadores da atuao da empresa para grandes temas
(ENTREVISTADO 14, 2016). Este sistema subsidia a elaborao de seu Plano Diretor
(EMBRAPA, 2015b), publicao elaborada desde 1988. Partindo destas referncias, todas as
Unidades Descentralizadas da empresa estabelecem uma Agenda de Prioridades, estabelecendo
objetivos para 5 a 10 anos, desdobrados em metas, e uma Agenda Institucional, que atualiza
esta viso de mdio e longo prazo para o perodo de 1 ano. Isto se reflete nos processos de
escolha e avaliao dos dirigentes regionais, conforme veremos adiante.

Alm disso, desde o incio dos anos 1990, a Embrapa j vinha se tornando referncia em
avaliao institucional, com sistemas que atrelam um conjunto de premiaes ao cumprimento
de metas previamente acordadas (PRATA, 1996b). Segundo entrevistados, muitos dos avanos
observados na Embrapa atualmente, em aspectos relacionados a questes organizacionais e
prticas de gesto, so resultado de um conjunto de inovaes promovidas ao longo de todo
esse perodo e a um entendimento de que o melhor desempenho em inovao e tecnologia exige
inovaes permanentes tambm na dimenso institucional (ENTREVISTADO 14, 2016). Em
relao dimenso de pessoal, a empresa deixa claro em seu VI Plano Diretor 2014-2034 a
nfase orientada seleo, movimentao e sucesso de empregados e gestores da empresa
segundo as prticas da gesto por competncias (EMBRAPA, 2015b).
158

A Figura 13 abaixo detalha a estrutura organizacional da Embrapa. Como podemos observar, a


empresa possui: a) como rgo de deliberao superior, o Conselho de Administrao; b) como
rgos de administrao superior: a Diretoria-Executiva (formada pelo Diretor-Presidente e por 3
Diretores Executivos) e as Unidades Centrais, responsveis por planejar, supervisionar, coordenar e
controlar as atividades da empresa, alm de formular suas polticas; c) 46 Unidades Descentralizadas
tambm chamadas de Centros de Pesquisa , responsveis, em suas reas de atuao, por
coordenar, programar e executar atividades-fim da Embrapa. O estatuto diferencia, ainda, as
unidades internacionais, responsveis pela busca dos objetivos especficos nesta rea de atuao53.

Conselho de Administrao N1
Diretor-Presidente

N2 N2 N2
Diretoria de Pesquisa e Diretoria de Transferncia de Diretoria de Administrao e
Desenvolvimento Tecnologia Finanas

N2 Regional
Unidades Unidades Centrais
Descentralizadas
Figura 13 - Estrutura de direo da Embrapa.
Fonte: elaborao do autor, com base nas informaes disponibilizadas no site institucional da Embrapa.

As Unidades Descentralizadas so divididas em 17 Unidades Ecorregionais, 14 Unidades de


Produtos, 10 Unidades de Temas Bsicos e 5 Unidades de Servio, conforme Figura 14 abaixo:

Figura 14 - Unidades Descentralizadas da Embrapa.


Fonte: site institucional da Embrapa.

53
A Embrapa possui unidades fsicas no exterior, por meio de seus laboratrios, denominados Labex. uma
atuao que vem desde a dcada de 1990. Tais unidades tambm possuem uma sistemtica para escolha de seus
Coordenadores, mas num processo simplificado. Segundo o Entrevistado 14 (2016), so avaliados aspectos como
a experincia internacional, capacidade de articulao e domnio do idioma. Os candidatos so escolhidos aps
apresentao de um memorial e realizao de entrevista com um comit de seleo e com a Diretoria Executiva.
Comparativamente, estariam em nvel hierrquico inferior ao ocupado pelos Chefes-Gerais das Unidades
Descentralizadas, respondendo diretamente Secretaria de Relaes Internacionais da empresa. Tais unidades no
fazem parte do escopo de anlise deste estudo.
159

Estas UDs esto previstas na estrutura da empresa desde 1973, porm com diferente denominao,
e passaram a ter a previso de escolha de seus Chefes-Gerais pelo Conselho de Administrao a
partir de 1997, quando tem incio a adoo de uma sistemtica diferenciada de escolha com base
em critrios pr-estabelecidos. Denominados de procedimentos de recrutamento e avaliao da
habilitao de candidatos, mas conhecidos como comits de busca, tais processos so adotados
para 2 cargos de direo no mbito das UDs: Chefe-Geral de Unidade Descentralizada e
Gerente-Geral de Servio Especial. Os primeiros dirigem as UDs regionais, enquanto os
Gerentes-Gerais dirigem as 5 Unidades de Servio, indicadas na Figura 14 acima, e que esto
localizadas na sede da empresa, em Braslia, DF.

Um dos entrevistados indicou o protagonismo da Embrapa em implantar este mecanismo de


escolha, que rompe as prticas de nomeaes polticas tradicionais caractersticas das escolhas
anteriores dcada de 1990 e que considerado uma experincia bastante consolidada no
mbito da empresa:

[... ] as Instituies, elas tm uma proteo e um compromisso de mdio e longo prazo


que o dirigente que est ali precisa respeitar isso da, mas no adianta voc falar para
ele: olha, voc precisa respeitar; tem que criar instrumentos que protegem e isso
que a gente fez [...] um processo evolutivo que tem altos e baixos, tem avanos e
retrocessos, no linear, no uma coisa s que cresce e d certo, que esses dirigentes,
eles, s vezes, interferem mais ou menos e eles tm a capacidade de dizer para o
Presidente da Embrapa: olha, aquela regra que est ali voc modifica, passa pelo
Conselho l e modifica. Isso aconteceu. Mas, de alguma maneira, a Embrapa teve o
protagonismo de propor e de criar essas estruturas. Uma que funciona muito bem na
escolha desses dirigentes de pesquisa dos Centros Nacionais de Pesquisa da Embrapa.
Comecei dando o exemplo de: olha, o Diretor a vai ser escolhido pelo deputado do
partido da regio, do diretrio. Isso a gente rompeu, a gente venceu, porque tem uma
tradio j de mais de 20 anos em que esses dirigentes so escolhidos por um processo
[...] (ENTREVISTADO 15, 2016).

Segundo entrevistados, a empresa, criada no regime militar, costumava atuar segundo uma
agenda estratgica claramente definida pelos Militares, com o objetivo fundamental de reduzir
a dependncia do Brasil na importao de alimentos. Com a redemocratizao, perde essa
interlocuo forte e direta com o Poder Executivo e comea a se adaptar a um ambiente poltico
mais complexo, marcado pela negociao entre diferentes atores. Seu foco de atuao comea
a priorizar a sociedade civil, mas sofre, ao mesmo tempo, muitas interferncias poltico-
partidrias, principalmente no mbito das Unidades Descentralizadas, para as quais o processo
de escolha de dirigentes se baseava em indicaes de partidos polticos (ENTREVISTADO 15,
2016).

Buscando preservar sua histrica e responsabilidade na produo de pesquisa agrcola orientada


ao desenvolvimento do pas, a Embrapa passa a buscar mecanismos capazes de proteger a
empresa e as pesquisas desenvolvidas dessa influncia poltico-partidria, preservando sua
imagem para a sociedade e para seus interlocutores internacionais, de modo geral. Segundo
entrevistados, esta teria sido a principal motivao para a emergncia do modelo na Embrapa,
e teria tido inspirao em empresas com atuao similar no cenrio internacional, j que seus
dirigentes so escolhidos por processos baseados em mrito e no em indicaes partidrias
(ENTREVISTADO 15, 2016). Pudemos identificar, ainda, que o processo de escolha gerencial
existente atualmente na empresa foi precedido de um modelo baseado em eleies, assim como
nos casos do MCT e JBRJ:
160

Os procedimentos usuais de seleo das Chefias-Gerais das Unidades


Descentralizadas baseados estritamente no voto no maximizavam a competncia
gerencial. Havia uma tendncia perpetuao de Chefias por questes polticas ou
por falta de alternativas. Por outro lado, a escolha mediante processo eleitoral tendia
a gerar compromissos polticos com grupos e no com valores, princpios e metas
organizacionais. Com os rpidos e acentuados processos de mudana recente, a
Embrapa percebeu que essa situao no poderia persistir. A empresa necessita de
chefias capazes de enfrentar os desafios do momento e do futuro prximo,
comprometidas com a excelncia dos resultados e com a misso institucional. Para
isto, os Chefes precisam ser adequadamente selecionados, treinados e
psicologicamente preparados para desempenhar papis nos diferentes nveis
gerenciais (PRATA, 1996a, p. 29).

Entrevistados ressaltam que a dimenso da poltica relevante num Estado democrtico, mas
que no pode ser o critrio predominante para as escolhas de dirigentes numa instituio como
a Embrapa, especialmente pela incompatibilidade dos ciclos polticos, de curto prazo, com os
ciclos da produo cientfica que inclui algumas etapas como a concepo de novas ideias, a
estruturao de projetos, o desenvolvimento de pesquisas e, finalmente, sua absoro pelo
mercado, seja no mbito nacional, seja do ponto de vista de sua interface com a arena
internacional , j que estes ltimos atuam segundo uma perspectiva de longo prazo, de 10 a 20
anos (ENTREVISTADO 15, 2016). Da a importncia do planejamento estratgico de longo
prazo, desdobrado em perodos menores, e dos processos de escolha de dirigentes capazes de
garantir a atuao da empresa segundo tais diretrizes. Perspectiva semelhante apresentada por
Cury (2015), referindo-se aos processos de escolha de Chefes-Gerais:

Esse procedimento uma das aes estratgicas para melhoria da gesto global da
empresa, alm de ser um instrumento tcnico transparente para orientar o Presidente
e os Diretores-Executivos da instituio na designao dos gestores das unidades. ,
portanto, um processo criterioso de seleo de pessoas por competncia, e que est
em consonncia com a viso de futuro da Embrapa. uma conquista que deve ser
preservada pela instituio. [...] alia a escolha democrtica com a avaliao objetiva
da competncia tcnica do escolhido [...] (CURY, 2015, p. 7).

Embora implementada desde 1990, obtivemos acesso s normas regulamentadoras das selees
de Chefes-Gerais apenas a partir de 2009, data da publicao da 1 verso da norma. Pudemos
obter, ainda, as revises posteriores desta norma, publicadas em 2010 (revises n 2 e n 3) e
2016 (revises n 4 e n 5) (EMBRAPA, 2016e; 2016d; 2010c; 2009b). O modelo dos anos
1990 pde ser analisado a partir de artigo especfico sobre a experincia (PRATA, 1996a).
Novas recomendaes de aprimoramento seguem sendo apresentadas Diretoria da empresa,
de modo que se prev, em breve, a publicao de uma 6 verso revisada dessa norma
(ENTREVISTADO 14, 2016).

A anlise comparativa da evoluo dos normativos mencionados indicou diferenas pouco


expressivas ao longo do tempo. De modo geral, o processo mantm-se similar ao realizado
desde a dcada de 1990, com pequenas mudanas relacionadas, por exemplo, s diferentes reas
da empresa que participam da seleo e definio das responsabilidades de cada uma delas
em relao a cada uma das etapas do processo, definio sobre a composio das comisses
envolvidas na seleo, ou definio dos critrios de elegibilidade de candidatos. Cabe
161

destaque participao de empresas externas nos processos de avaliao, na etapa de avaliao


comportamental, o que, segundo entrevistados, deixou de ser realizado por uma srie de fatores,
principalmente econmicos (ENTREVISTADO 14, 2016), e impossibilidade de candidaturas
externas Embrapa a partir de 2016.

A partir da 5 reviso da norma, em 2016, apenas empregados da Embrapa podem se candidatar


aos processos de seleo de Chefes-Gerais (EMBRAPA, 2016d). A razo decorreu de deciso
judicial, motivada por ao promovida pelo Ministrio Pblico do Trabalho do Distrito
Federal54 (EMBRAPA, 2016a), j transitada em julgado, segundo a qual a Embrapa fica
impedida de contratar empregados ocupantes de cargos comissionados sem a realizao de
concurso pblico. Esta deciso limita, por exemplo, que funcionrios do prprio quadro da
Embrapa, porm j aposentados, possam assumir tais posies de direo. Segundo
entrevistados:

[O processo] direcionado s para funcionrios da Embrapa, ento ele um processo


interno e a razo dele ser interno porque preciso caracterizar para voc que para
voc trabalhar em uma instituio pblica voc tem que passar por um processo
seletivo, e um processo seletivo um certame, um concurso pblico, ento, por isso
que direcionado s para empregados da Embrapa. J houve uma poca em que era
possvel ter dirigentes, nesse nvel de gestor de unidade, que fosse de fora do quadro,
mas por uma deciso judicial acabou que foi determinado, ento, que s fosse no
mbito interno, ento isso foi uma das mudanas no decorrer dessa trajetria do
processo (ENTREVISTADO 14, 2016).

J no mbito da Diretoria Executiva, o modelo de comit de busca foi institudo em 2007,


durante a gesto de Silvio Crestana, por meio da Resoluo n 67 (EMBRAPA, 2007). O
primeiro processo, no entanto, foi realizado apenas em 2009, quando foi escolhido e nomeado
o Presidente Pedro Arraes. Em 2010, Pedro Arraes fez uso do comit de busca em processo
institudo pela Resoluo n 104, para escolha de seus 3 Diretores, nomeados em abril de 2011
(EMBRAPA, 2010d). A Figura 15 abaixo sistematiza as estratgias adotadas para os diferentes
dirigentes da Embrapa:
1995-1998 1999-2002 2003-2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Presidente Repblica FHC LULA DILMA TEMER
Jos Eduardo A. Vieira (jan95/maio96)
Arlindo Porto (maio96/abr98) Joo Roberto Luis Carlos G. Antnio Neri Geller Ktia Abreu
Reinhold Stephanes Wagner Rossi Mendes Ribeiro Blairo Maggi
Ministro MAPA 3 interinos (maio96/out97) Rodrigues Pinto Andrade (mar14/ (jan15/
(mar07/abr10) (abr10/ago11) Filho (ago11/mar13) (maio/ 16)
Francisco Turra (abr98/jul99) (jan03/jun06) (jul06/mar07) (mar13/ mar14) jan15) maio/16)
Marcus V. P. Moraes (jul99/jan03)
Clayton
Alberto Duque Portugal Silvio Crestana Pedro Arraes Mauricio Antnio Lopes
Presidente EMBRAPA Campanhola
(mai95/jan03) (jan05/jul/09) (jul09/out12) (out12)
(jan03/ jan05)
A&F Vania Beatriz Rodrigues Castiglioni (abr11)
TT Waldyr Stumpf Junior (abr11)
Diretores
EMBRAPA Maurcio A. Lopes
P&D Ladislau Martin Neto (out12)
(abr11/out12)
Substituto da Substituto do
2007 Norma 2009/2010
DE Presincia ascede Diretor ascede ao
instituda Escolha DE
Modelo de ao cargo mximo cargo de Diretor
Escolha 1996 2009 2010 2016
CG Incio Norma Normas Normas
modelo n1 n2/3 n4/5

Figura 15 - Estratgias de escolha adotadas pela Embrapa a partir dos anos 1990.
Fonte: elaborao do autor.
Nota: as Diretorias Executivas (DE) da Embrapa so: Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); Transferncia de Tecnologia (TT) e Administrao
e Finanas (A&F). A sigla CG refere-se s normatizaes dos processos de escolha para Chefes-Gerais das Unidades Descentralizadas.

54
Processo n 0000613-34.2010.5.10.0012.
162

Desde o incio do modelo de comit de busca para membros da Diretoria Executiva, em 2010,
3 nomeaes foram realizadas sem atentar para as regras existentes. Em primeiro lugar, houve
a prpria reconduo do Presidente Pedro Arraes no cargo em agosto de 2012, sem a instaurao
de novo procedimento de escolha. Em outubro do mesmo ano, devido a presses polticas,
Pedro Arraes deixou a Presidncia e seu Diretor de P&D, Maurcio Antnio Lopes foi
conduzido ao cargo de Presidente, j que sua nomeao foi considerada um processo de
substituio natural ao cargo. Outro argumento para defesa de sua nomeao est no fato de ele
ter sido escolhido para o cargo de Diretor por meio do processo de comit de busca realizado
em 2010. A terceira nomeao fora do modelo se deu logo em seguida, quando o cargo vago
da Diretoria de P&D foi, da mesma forma, ocupado por seu substituto.

De acordo com o Entrevistado 15 (2016), h uma percepo de descontinuidade desta poltica


por interferncia do Ministro no processo de escolha: a proposta que a gente fez e que foi
aprovada na minha gesto, mas descontinuada na gesto seguinte por interferncia direta do
Ministro da agricultura da poca [...] se deu porque o Ministro depois que veio, vieram vrios
e duraram muito poucos [...]. Conforme a Figura 15 cima, no perodo de 2005 a 2009, a gesto
Silvio Crestana passou por 3 Ministros diferentes. Se analisarmos o perodo de 2007, quando
formalizado este processo de escolha para a Diretoria Executiva, at final de 2016, veremos que
o MAPA foi dirigido por 8 Ministros diferentes. O Ministro Luis C. G. Pinto, de confiana do
Presidente da Repblica, foi substitudo por um Ministro de confiana do PMDB, momento no
qual teria havido a tentativa de alterar os critrios de escolha. Pedro Arraes, conforme
mencionado, passou por um processo de escolha, mas seu sucessor, no. A atual Diretoria, no
entanto, composta por profissionais da casa, o que pode lhes conferir uma qualidade de
estarem comprometidos com os interesses da empresa e no com interesses partidrios, embora
a escolha livre aumente o contexto de incerteza e de risco para a empresa, segundo o
entrevistado (ENTREVISTADO 15, 2016).

As regras vigentes preveem que fica dispensada a instaurao do processo de escolha nos casos
em que toda a Diretoria for reconduzida. Isto ocorreu em 2014, quando todos os Diretores
tiveram seus mandatos renovados. Em 2016, o Presidente tambm foi reconduzido. Em abril de
2017, espera-se a realizao de novo processo de escolha para composio da nova Diretoria,
j que ir expirar seu tempo de mandato. Segundo o Entrevistado 15 (2016), houve,
recentemente, mudanas na composio do Conselho de Administrao da empresa, o que
poder refletir no processo de seleo, mas no se sabe, ainda, como este assunto ser negociado
este assunto entre as autoridades decisrias.

O modelo de comit de busca, a exemplo das experincias internacionais, foi pensado no mbito
da Embrapa como uma comisso de alto nvel, a exemplo do modelo do MCT, mas no tem
inspirao nenhuma nesta experincia. poca em que foi estruturado na Embrapa, exigiu
importante convencimento de diversos atores, como o prprio Ministro da Agricultura, mas
tambm do Planejamento e da Casa Civil; a estratgia adotada buscou demonstrar as vantagens
deste processo para o fortalecimento institucional da empresa e a superao da ideia de que
representaria um enfraquecimento de poder das autoridades polticas (ENTREVISTADO 15,
2016). Silvio Crestana, Presidente da Embrapa responsvel pela proposio deste modelo em
2007, defende que:

[...] no perder o poder, o contrrio, meritocracia, criar meritocracia. Em todo


lugar do mundo, as instituies so respeitadas quando elas tm critrios de mrito.
Ento, espera a, para ser Presidente da Embrapa... no qualquer um que pode ser
Presidente da Embrapa, tem que ter as caractersticas tais, e essas caractersticas que
163

sinalizam para a sociedade e para as outras instituies mundiais quo srio o seu
governo, o seu pas, etc. Ento quando voc tem Ministros srios, profissionais srios,
voc consegue mostrar a eles, e foi o que aconteceu (ENTREVISTADO 15, 2016).

Os mencionados processos de escolha realizados para Diretoria Executiva estiveram isentos de


questionamentos e resistncias. Em 2009, com a sada de Silvio Crestana, foi instaurado um
comit de busca composto por 5 membros internos Embrapa55. 4 candidatos disputaram o
cargo: o ento Diretor-Executivo, Jos Geraldo Eugnio de Frana; o ento Chefe-Geral da
Embrapa Arroz e Feijo, Pedro Arraes Pereira; o ex-Diretor-Executivo Dante Scolari e o
Consultor Hlio Tollini. A escolha de Pedro Arraes para Presidente da Embrapa gerou crticas
de jornalistas, polticos e do prprio Sindicato Nacional dos Trabalhadores de Pesquisa e
Desenvolvimento Agropecurio (SINPAF). Para o SINPAF, o comit de busca que levou
escolha de Pedro Arraes no blindou a Embrapa de interferncias polticas, mas "veio goela
abaixo depois que Pedro Arraes assumiu e quis fazer o mesmo com seus Diretores. No teve
transparncia. No se sabe pontuao para critrios, etapas do processo nem teve espao para
questionamentos" (ZANATTA, 2011). Isto porque Arraes, primo de Eduardo Campos, ex-
governador de Pernambuco (PSB), teria recebido apoio formal da senadora Ktia Abreu (DEM-
-TO), atraindo a crtica dos petistas: no queremos que os interesses deles [DEM] prevaleam
na Embrapa. Se o PT no pode indicar, porque vamos deixar o DEM indicar?". O PT, na figura
de Wilmar Lacerda, teria apoiado, poca, o ento Diretor Executivo Jos Geraldo Eugnio de
Frana, vinculado ao PSB, ao cargo de Presidente: o Geraldo tem o melhor perfil. No tem
relao com o PT, mas do PSB. D continuidade ao governo, est h cinco anos na Embrapa,
tem PhD e foi secretrio de Estado (PE) [Pernambuco]. No decepcionaria ningum nem seria
maculado pelo interesse da grande produo (ZANATTA, 2009a). Enquanto o PT questiona
o processo de seleo, considerado secreto por um grupo de deputados e dirigentes do
partido, [...] parte da comunidade cientfica defende os procedimentos como uma blindagem
contra ingerncias partidrias (ZANATTA, 2009b).

O modelo, no entanto, no foi necessariamente combatido. Discutia-se alternativas orientadas


a redesenh-lo. Para o SINPAF, o fortalecimento do comit de busca implicava viabilizar a
participao dos empregados na escolha da lista trplice, por meio de votao: queremos somar
s atuais exigncias para o cargo, que consideramos importantes, como a qualificao
profissional, com a escolha pelo voto dos trabalhadores (EM REUNIO, 2012). A escolha
dos diretores em 201156, pelo processo de comit de busca, somada presses e insatisfaes
contra a gesto Arraes, tambm resultaram em crticas ao modelo e, mais ainda, veiculao
de notcias indicando que, para ter mais controle sobre a empresa, a Casa Civil teria ordenado
ao Conselho de Administrao da Embrapa o fim do modelo de comit de busca (ZANATTA,
2011).

55
Derli Dossa, presidente do comit, especialista em economia rural, Chefe da Assessoria de Gesto Estratgica
do MAPA; Francisco Reifschneider, especialista em melhoramento e fitopatologia, pesquisador da Embrapa
Hortalias; Eduardo Assad, especialista em agrometeorologia e mudanas climticas, Chefe da Embrapa
Informtica Agropecuria; Judson Valentim, especialista em pastagens e sistemas agroflorestais, Chefe da
Embrapa Acre; e Marlia Nutti, especialista em nutrio humana, pesquisadora da Embrapa Agroindstria de
Alimentos (COMIT, 2009).
56
Este processo de escolha contou com 37 inscritos para as 3 vagas, avaliados por um comit de busca composto
por: Antnio Salazar Brando, da UERJ, que o presidiu; Luis Carlos Guedes Pinto, do BB; Patrcia Silva Ritschel,
da Embrapa Uva e Vinho; Lucas Antonio de Souza Leite, da Embrapa Agroindstria Tropical; e Luiz Henrique
Capparelli Mattoso, da Embrapa (COMIT, 2011).
164

Outra crtica s escolhas realizadas em 2011 tambm no esteve direcionada precisamente ao


modelo de escolha, mas ao fato de a Embrapa, apesar da histrica tradio de fortalecimento e
valorizao de carreiras e da adoo de processos de seleo rigorosos de escolha, no estar
completamente isenta de nomeaes sujeitas a influncias polticas:

A Embrapa tem trs Diretores Executivos, alm do Presidente. A Diretora de


Administrao e Finanas, Vania Beatriz Castiglioni, tem ligao com o PT. A
pesquisadora de carreira filiada ao PT do Paran, especificamente o de Londrina,
desde 1990, segundo o TSE. Das trs Diretorias Executivas, duas so comandadas por
petistas ou indicados pela sigla. praxe no rgo a nomeao de servidores do quadro
de profissionais para as funes de confiana. Para se ter uma ideia da diferenciao
da Embrapa em relao aos demais rgos do governo federal, apenas dez servidores
de um universo de 9.870 empregados so comissionados sem integrar o quadro efetivo
do rgo. Em abril de 2011, a atual Diretoria foi escolhida por meio de um processo
de seleo interna, com rigorosos critrios de escolha, anlise do currculo e
classificao das melhores posies, para posterior indicao dos nomes pelo
Conselho de Administrao e pelo Ministrio da Agricultura. Isso no impediu que
alguns deles contassem com indicao poltica. Essa seleo interna foi extinta. Os
mandatos dos Diretores terminam neste ms e vai prevalecer, para a nova composio,
a indicao poltica. O atual Presidente, que assumiu em outubro de 2012, j chegou
funo por nomeao do Planalto, sem seleo interna. Ele pesquisador de carreira
(SASSINE, 2014).

Nesse sentido, o Entrevistado 15 (2016) argumenta que no h problema em haver coincidncia


entre um candidato ser o melhor avaliado e, ao mesmo tempo, ser da preferncia de determinado
partido poltico, desde que respeitadas as condies de mrito do processo. Referindo-se aos
processos de escolha das Unidades Descentralizadas e no aos da Diretoria Executiva, afirma:

[...] s vezes, um desses candidatos, ou dois desses candidatos, eles tm uma ligao
partidria, eles conhecem um deputado, um senador, um governador [...] isso
acontece. E no menos que uma vez essas interferncias vm para cima. Olha, para
escolher o fulano, porque o fulano amigo, indicao de no sei quem que
importante a. [...] Ento, tendo um critrio tcnico que, de certa forma, hierarquiza
primeiro, segundo e terceiro lugar, quando h coincidncia, quando coincide que a
indicao o melhor [...] est tudo timo, no tem problema nenhum, mas quando
no, a gente tem optado pelo critrio tcnico [...] porque se comea a inverter o
processo, [...] voc no dirige mais nada, porque a quem est decidindo algum do
partido [...], ento isso tem funcionado bem, uma coisa bem estabelecida
(ENTREVISTADO 15, 2016).

Concluses preliminares

Tratamos a Embrapa em uma seo especfica devido distino desta experincia. Seu modelo
de escolha , tambm, o de comit de busca. Sua adoo, no entanto, no tem relao alguma
com a experincia do MCT, mas, de modo similar, emerge num contexto especfico da
organizao, nos anos 1990, marcado por um conjunto de reformas e inovaes institucionais
orientadas ao aprimoramento de suas prticas de gesto. Possui inspirao nas organizaes
com atuao equivalente em diversos pases do mundo e orienta-se pelo combate livre
ocupao destes espaos e defesa da escolha de profissionais dotados das competncias
necessrias para garantir a entrega dos resultados acordados.
165

Para a Diretoria Executiva, o modelo foi adotado uma nica vez para Diretor-Presidente (N1)
e uma nica vez para os 3 Diretores (N2), tendo sido desconsiderado em dois casos: no primeiro,
um Diretor, antes nomeado via comit de busca, foi nomeado Diretor-Presidente; no segundo
caso, o substituto deste Diretor tambm foi promovido para esta Diretoria, sem o uso do modelo.
Em 2017, quando vencem os mandatos da atual Diretoria, o modelo passar por uma nova prova
e oferecer novos indcios de constituir ou no uma prtica adotada com seriedade pela
organizao. J no mbito das Unidades Descentralizadas, as escolhas, antes abertas, tornaram-
se restritas aos empregados da Embrapa, levando o modelo a assemelhar-se aos processos de
seleo interna, e no mais ao comit de busca, que pressupe escolhas abertas, baseadas em
amplo recrutamento e maior competitividade das selees. Apesar disso, o nico modelo de
escolha acompanhado de aes sistemticas orientadas avaliao dos resultados do dirigente,
que condicionam sua reconduo aos resultados alcanados e, ainda, que tratam a dimenso das
escolhas e dos mandatos segundo uma perspectiva orientada a garantir a continuidade dos
servios prestados pela Embrapa.

5.4 Modelos de seleo interna

Das organizaes com estratgia de escolha Gerencial, destacamos trs casos nos quais os
processos so distintos do modelo de comit de busca e emergem ou configuram-se como
iniciativas orientadas, principalmente, profissionalizao e valorizao do quadro prprio de
pessoal das organizaes.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) tem como misso retratar o Brasil,
com informaes necessrias ao conhecimento da sua realidade e ao exerccio da cidadania, por
meio da produo, anlise, pesquisa e disseminao de informaes de natureza estatstica,
geogrfica, cartogrfica, geodsica e ambiental (IBGE, 2003). o principal provedor de dados
e informaes estatsticas e de geocincias do pas. Para isso, organiza-se, desde sua origem, de
forma descentralizada, estando presente em todo o territrio nacional. Conforme ilustrado na
Figura 16 abaixo, o IBGE dirigido por um Conselho Diretor, composto pelo Presidente e por
5 Diretores. Alm disso, possui 27 Unidades Estaduais, uma para cada Estado do pas e para o
Distrito Federal, diretamente subordinadas ao Presidente, s quais compete representar a
organizao no Estado e planejar e executar as atividades tcnicas e administrativas segundo a
orientao das Diretorias. Vinculam-se a essas unidades 539 agncias de coleta de dados,
distribudas nos principais municpios brasileiros (FRANCO; ANTONACCIO, 2015).
166

N1/DAS-6
Presidente

N2/DAS-5
N2/DAS-5
N2/DAS-5 N2/DAS-5 N2/DAS-5 Centro de Doc. e
Escola Nacional de
Diretoria de Pesquisa Diretoria de Geocincias Diretoria de Informtica Disseminao de
Cincias Estatsticas
Informaes

N2 Reg./DAS-3 e 2
Unidades Estaduais

Figura 16 - Estrutura de direo do IBGE.


Fonte: elaborao do autor, com base no Decreto n 4.740, de 2003, e no organograma do IBGE, disponibilizado em seu site institucional.

A nomeao dos dirigentes de primeiro e segundo nveis da Fundao Discricionria; no


entanto, para as posies de direo regionais, identificamos a realizao de processo seletivo
interno, segundo um conjunto de critrios pr-estabelecidos (IBGE, 2016c, p. 93). O processo
teria tido origem a partir da realizao de uma primeira experincia de processo seletivo interno
no mbito do IBGE para a escolha de Coordenadores de 4 Centros de Captura de Dados,
unidades autnomas criadas para a realizao do Censo Demogrfico de 2000, geridas por
servidores do quadro efetivo do IBGE. O objetivo desta seleo foi buscar os perfis mais
adequados para o desempenho das funes relacionadas ao censo e baseou-se no uso de um
conjunto de instrumentos, como avaliao curricular, dinmica de grupo e entrevistas. Os
resultados alcanados motivaram a deciso do Conselho Diretor do IBGE de estabelecer o
mesmo procedimento de escolha para seus Chefes de Unidades Estaduais a partir de 2003
(FRANCO; ANTONACCIO, 2015).

As motivaes fundamentais para a adoo do processo seletivo interno de Chefes de Unidades


Estaduais so: a necessidade de estes dirigentes possurem extensos conhecimentos sobre a
organizao e seus trabalhos, dada a importncia estratgica das Unidades Estaduais para a
fundao; a orientao do IBGE, prevista em seu Plano Estratgico, de empreender uma poltica
de recursos humanos orientada motivao, profissionalizao e comprometimento com os
trabalhos da organizao; e a identificao de novos quadros gerenciais comprometidos com a
misso da fundao (IBGE, 2016c). um processo que busca romper a prtica anterior da livre
nomeao destes espaos que se dava por escolha direta do Presidente da organizao
(FRANCO; ANTONACCIO, 2015).

Temos, neste caso, um processo de seleo completamente distinto do modelo de comit de


busca. No constitudo um comit de seleo, j que o processo conduzido pelo prprio
Departamento de Recursos Humanos. O diferencial do processo est na adoo de instrumentos
de avaliao de competncias gerenciais dos candidatos, no contexto de uma poltica mais
ampla do IBGE de aprimorar a escolha de seus dirigentes regionais ao mesmo tempo em que
promove a profissionalizao de todo o seu corpo de funcionrios.

Instituto Brasileiro de Museus

O Instituto Brasileiro de Museus (IBRAM) o rgo responsvel pela Poltica Nacional de


Museus. Gerencia diretamente 29 unidades museolgicas, instituies voltadas conservao,
167

investigao e exposio de estudos, pesquisas e colees de valor histrico, artstico,


cientfico, tcnico ou de qualquer outra natureza cultural (IBRAM, 2009b). O rgo foi criado
em 2009, como decorrncia de uma reforma mais ampla sofrida na rea cultural, marcada pela
criao da Poltica Nacional de Museus, em 2003, organizao do Sistema Brasileiro de
Museus, em 2004, e criao do Estatuto de Museus, institudo em 2009, mas regulamentado
apenas em 2013, e considerado o marco regulatrio dos museus no pas (IBRAM, 2014;
CMARA DOS DEPUTADOS, 2013). Segundo o Entrevistado 11 (2017), este conjunto de
institutos jurdicos representa uma profunda reforma administrativa e poltica no mbito da
gesto de museus no pas, tendo contribudo enormemente para um processo de
profissionalizao e aprimoramento desta poltica, inclusive com destaque e reconhecimento
internacionais.

O processo de escolha Gerencial do IBRAM no alcana seu Presidente, nem os 3 Diretores a


ele diretamente vinculados, mas apenas o conjunto de 29 museus que esto diretamente ligados
Presidncia e subdivididos em 3 unidades museolgicas, conforme o tamanho, capacidade
operacional e importncia de cada museu e de seus acervos (ENTREVISTADO 11, 2017;
ENTREVISTADO 6, 2016). 24% dos 632 servidores do rgo concentram-se em suas unidades
centrais, enquanto 76% atuam junto s unidades museolgicas sendo 52% na unidade I, 15%
na unidade II e 9% na unidade III (ENTREVISTADO 6, 2016). apenas para estas estruturas,
destacadas em cor diferenciada na Figura 17 abaixo, que so realizados processos de escolha
de dirigentes num modelo de seleo denominado de chamamento pblico, baseado em critrios
de mrito e de perfil gerencial. Apenas as unidades museolgicas I so unidades gestoras
oramentrias (ENTREVISTADO 11, 2017); representam unidades com maior nmero de
servidores cujos valores esto indicados entre parnteses na Figura 17 abaixo e tm seus
Diretores nomeados em cargos de nvel DAS-4. As demais unidades tm menor importncia
relativa em termos de nvel hierrquico do cargo e complexidade das funes desempenhadas.
No entanto, as chamadas pblicas realizam-se, sem distino, para todas elas.

N1/DAS-6
Presidente

N2/DAS-5
N2/DAS-5 N2/DAS-5
Depto. de Difuso, Fomento e Economia
Depto. de Processos Museais Depto. de Planejamento e Gesto Interna
dos Museus

Museus I Museus II Museus I


N2*/DAS-4 ou FCPE-4 N2*/DAS-3 ou FCPE-3 N2*/DAS-1 ou FCPE-1

Inconfidncia (20), Repblica (Palcio Mello Leito (14), Benjamin Constant Casa da Hera (7), Arqueologia de Itaipu
Rio Negro) (71), Histrico Nacional (9), Abolio (8), Diamante (6), Ouro (8), Arte Religiosa e Tradicional de
(77), Imperial (39), Lasar Segall (18), (12), So Joo del-Rei (10), Victor Cabo Frio (12), Histrico de Alcntara
Belas Artes (56), Castro Maya (Aude e Meirelles (12), Arte Sacra e Defensor de (6), Casa dos Ottoni (7), Regional de
Chcara do Cu) (31), Villa-Lobos (17) Paraty (11), Misses (5), Bandeiras Caet (8), Solar Monjardim (7)
(Casa da Princesa e Arte Sacra Boa
Morte) (10)

Figura 17 - Estrutura de direo do IBRAM.


Fonte: elaborao do autor, com base no organograma do IBRAM, disponibilizado em seu site institucional.
168

Apesar de constituir uma chamada pblica, as selees no IBRAM mesclam posies para as
quais a seleo fechada, e outras para as quais aberta a no servidores. A diferena est
diretamente relacionada natureza do cargo ocupado pelo Diretor do museu. Com a recente
reforma promovida pelo governo federal que transforma de cargos DAS em funes de
confiana exclusivas de servidores as FCPEs apresentadas no Captulo 2 , o IBRAM
precisou redesenhar sua estrutura de cargos, convertendo alguns deles em FCPE. Segundo o
Entrevistado 11, apenas 2 dos 29 cargos foram alcanados por esta medida.

A origem e motivao desta estratgia de subsidiar a escolha poltica a partir da avaliao prvia
de um conjunto de potenciais candidatos tem origem no mbito da mencionada reforma do
Sistema Nacional de Museus. Desde 2009, quando foi institudo o Estatuto dos Museus e criado
o IBRAM, foi estabelecido que os Diretores destas unidades deveriam ser escolhidos por meio
de processos de seleo. Em 2013, o Decreto n 8.124 regulamentou estes processos, segundo
a definio de critrios tcnicos e objetivos de qualificao de candidatos, relacionados a
conhecimento e experincia prvia em gesto e em polticas pblicas do setor museolgico.

A primeira chamada pblica realizada pelo IBRAM precede esta regulamentao. Ocorreu em
julho de 2011, para a seleo do Diretor do Museu da Abolio, em Recife (PE). Em 2014 e
2015, novas selees foram realizadas. J em 2016, o modelo se expandiu para outros espaos
da organizao, de nveis intermedirios de direo: Coordenador de Preservao e Segurana
(DAS-3) e do Chefe da Diviso de Preservao e Segurana (DAS-2), cargos hierarquicamente
vinculados ao Diretor do Departamento de Processos Museais.

Segundo entrevistados, as chamadas pblicas so entendidas como uma prtica que deve
permanecer e ser aprimorada e ampliada no mbito do IBRAM. Apesar de alguns desafios
procedimentais apontados, como a morosidade do processo e a dificuldade de conciliar as
agendas dos membros da comisso de seleo, o rgo afirma que a experincia tem contribudo
para a escolha de perfis mais adequados dos novos Diretores, tendo em vista os critrios
levados em considerao na seleo, evitando assim que o critrio seja exclusivamente poltico
e tem atrado tanto servidores do prprio IBRAM ou do governo federal, como profissionais
externos ao servio pblico (ENTREVISTADO 6, 2016).

Para o Entrevistado 11 (2017), o processo muito positivo e contribui fundamentalmente para


a garantia dos princpios da impessoalidade e da transparncia durante os processos de escolha,
contribuindo, ainda, para a profissionalizao da poltica museolgica por meio da atrao de
melhores candidatos, dos quais se espera a capacidade de articular propostas concretas de gesto
dos museus em alinhamento s polticas mais amplas j estabelecidas e a submet-los a um
perodo de gesto dentro do qual possvel avaliar sua atuao.

A Figura 18 abaixo sistematiza os modelos de escolha no IBRAM, desde sua criao em 2009,
relacionando os modelos s diferentes gestes da autarquia. Indicamos a primeira ocorrncia
do modelo em 2011 e seu incio efetivo em 2014, na gesto de ngelo Oswaldo, perodo em
que maior nmero de selees foi realizada. Desde ento, as chamadas pblicas tm ocorrido
conforme os cargos vo tornando-se vagos.
169

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Presidente LULA DILMA TEMER
Marta Suplicy Marcelo Cabrero
Ministro Juca Ferreira Ana de Hollanda (set12/nov14) Juca Ferreira (mai16/nov16)
MinC (jul08/dez10) (jan11/set12) Ana Cristina Wanzeler (interina (jan15/mai16) Roberto Freire
nov14/dez14) (nov16)
Marcelo
Presidente Jos do Nascimento Jnior Angelo Oswaldo Carlos Roberto Ferreira Brando Mattos
IBRAM (mar09/mar13) (jul13/dez14) (jan15/jul16) Arajo
(set16)

N1 Livre nomeao
Modelo de Criao do
N2 Livre nomeao
Escolha IBRAM
1 Chamada
N2* Livre nom. Livre nom. Institucionalizao das Chamadas Pblicas
Pblica
Figura 18 - Estratgias de escolha adotadas pelo IBRAM a partir de 2009.
Fonte: elaborao do autor.
Nota(*): classificamos os Diretores de museus de N2 por sua vinculao direta Presidncia do IBRAM, mas ressalvando que desempenham
atribuies de complexidades variadas h museus, conforme demonstrado, que gerenciam menos de 10 pessoas, e tm seus Diretores
nomeados em funes comissionadas de nvel 1.

Instituto Nacional do Seguro Social

O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por sua vez, foi institudo como autarquia
federal, vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) mediante fuso
do Instituto de Administrao da Previdncia e Assistncia Social (IAPAS) com o Instituto
Nacional de Previdncia Social (INPS) em 1990 (BRASIL, 1990c; INSS, 1990). Tem por
finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefcios administrados
pela Previdncia Social, assegurando agilidade, comodidade aos seus usurios e ampliao do
controle social (INSS, 2011). Atualmente, est vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento
Social e Agrrio (MDSA), dada a recente restruturao promovida pelo Presidente Michel
Temer, que extinguiu o antigo Ministrio da Previdncia. Conforme a Figura 19 abaixo, sua
estrutura de direo est organizada da seguinte maneira:

N1/DAS-6
Presidente

N2/DAS-5
N2/DAS-5 N2/DAS-5 N2/DAS-5
N2/DAS-5 Diretoria de
Diretoria de Sade do Diretoria de Diretoria de Gesto de
Diretoria de Benefcios Oramento, Finanas e
Trabalhador Atendimento Pessoas
Logstica

N2 Reg./DAS-4
5 Superintendncias
N3 Reg./FCPE-3
104 Gerncias Executivas

N4 Reg./FCPE-2 e 1
1610 Agncias

Figura 19 - Estrutura de direo do INSS.


Fonte: elaborao do autor, com base em INSS (2011) e Entrevistado 5 (2016).

Conforme demonstrado, a estrutura descentralizada do instituto composta por um conjunto de


5 Superintendncias Regionais (Sudeste I, Sudeste II, Sul, Nordeste e Norte/Centro-Oeste),
170

vinculadas diretamente Presidncia. Cada Superintendncia possui um conjunto de Gerncias-


Executivas, as quais, por sua vez, gerenciam um conjunto de Agncias da Previdncia Social.

A anlise da legislao que estrutura o INSS, bem como a ocupao de seus cargos de direo,
no permitiu identificar previses especficas de critrios ou regras para a escolha de seus altos
dirigentes, Presidente e Diretores, que permanecem como escolhas Discricionrias. H, no
entanto, critrios e procedimentos de escolha estabelecidos para seus dirigentes regionais. Neste
estudo, o conceito de dirigente regional alcana unicamente os Superintendentes, mas no os
cargos imediatamente inferiores. Apresentaremos o funcionamento das escolhas de todos eles,
no entanto, porque constituem uma mesma poltica no mbito do INSS, orientada proteo
destes espaos contra ingerncias polticas e profissionalizao e valorizao de seu quadro de
pessoal (ENTREVISTADO 5, 2016).

Quando analisamos, em perspectiva histrica, os critrios adotados para a escolha dos


ocupantes destes cargos descentralizados, notamos que desde os anos 1990 existe uma
preocupao em proteger estes espaos da nomeao puramente discricionria. Conforme
indicado no Quadro 22 abaixo, desde 1992 previsto que a nomeao de Superintendente
Estadual recaia exclusivamente sobre servidores efetivos da administrao federal. Os
Gerentes-Executivos, por sua vez, de 1999 a 2011 passaram por um modelo de escolha baseado
em listas, ora trplices, ora quntuplas, conformadas pela realizao de processos seletivos
internos, restritos a servidores do quadro de pessoal do INSS, e baseados no mrito. Em 2011,
o modelo perdeu a previso da conformao de listas e passou a dar maior nfase competncia
e formao dos ocupantes de cargos no apenas de Gerncias, mas tambm das Agncias da
autarquia. Alm disso, desde os anos 1990, o INSS tem destinado, com exclusividade, a
ocupao de cargos de direo intermediria e assessoramento a servidores do quadro da
organizao, tendo, inclusive criado as funes comissionadas do INSS em 2006.

Norma Critrios de escolha


Superintendente Estadual
- A nomeao para Superintendente Estadual (DAS 3 e 4) dever recair, exclusivamente, em
D. 569/92 (revogado)
ocupantes de cargos efetivos da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional
- Aprovao em cursos de gesto
Port. MPS 25/14 - Exerccio de, no mnimo, 3 anos na funo de Gerente-Executivo
(revogada) - Realizao de, no mnimo, 10 dias teis de estgio orientado e avaliado na Sala de
Monitoramento
Port. MPS 387/15
- Idem regra anterior, com reduo do tempo de estgio orientado para 5 dias
(revogada)
- Aprovao em cursos de gesto ofertados pelo Centro de Formao e Aperfeioamento (CFAI)
Port. MDSA 189/16 do INSS
(em vigor) - Ter exercido funo de Gerente-Executivo ou cargo em comisso de DAS, funo gratificada
ou comissionada no mbito da administrao pblica
Gerente-Executivo e Gerente de Agncia
- Os Gerentes-Executivos sero nomeados pelo Ministro de Estado da Previdncia [...], e
D. 3.081/99, D.
escolhidos, exclusivamente, em lista trplice composta a partir de processo de seleo interna,
3.838/01 e D. 4.419/02
que priorize o mrito profissional, na forma e condies definidas em portaria ministerial,
(revogados)
promovido mediante adeso espontnea dos servidores ocupantes de cargos efetivos do INSS.
D. 4.660/03, D.
4.688/03, D. 5.257/04 e - Os Gerentes-Executivos sero nomeados [...], em lista quntupla
D. 5.513/05 (revogados)
- Os Gerentes-Executivos sero nomeados [...], em lista trplice [...] ocupantes de cargos efetivos
D. 5.870/06 (revogado) do INSS ou do Ministrio da Previdncia Social, e dos procuradores federais em exerccio na
Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS
- Os Gerentes-Executivos sero nomeados [...], em lista quntupla [...] servidores ocupantes de
D. 6.934/09 (revogado)
cargos efetivos do INSS
- Os Gerentes-Executivos sero escolhidos dentre os servidores ocupantes de cargos efetivos,
D. 7.556/11 (em vigor) pertencentes ao quadro de pessoal do INSS, a partir de processo de seleo interna que observar
o mrito profissional e as competncias requeridas para o exerccio da gerncia, mediante adeso
171

espontnea dos servidores, observadas a forma, as condies e os requisitos definidos em


portaria ministerial
- Para Gerente-Executivo e Gerente de Agncia, exigncia de requisitos mnimos de capacitao
- Para ambos, aprovao em cursos de gesto
- Para Gerente-Executivo, exerccio de, no mnimo, 2 anos na funo de Gerente de Agncia;
Port. MPS 25/14
para Gerente de Agncia, ser servidor estvel
(revogada)
- Para ambos, realizao de, no mnimo, 10 dias teis de estgio orientado e avaliado na Sala de
Monitoramento
Port. MPS 387/15 - Para ambos, aprovao em cursos de gesto
(revogada) - Para Gerente-Executivo, exerccio de, no mnimo, 2 anos na funo de Gerente de Agncia
- Para ambos, aprovao em cursos de gesto ofertados pelo CFAI do INSS
Port. MDSA 189/16
- Para Gerente-Executivo, ter exercido funo de Gerente de Agncia ou cargo em comisso de
(em vigor)
DAS, funo gratificada ou comissionada no mbito da administrao pblica
Quadro 22 - Critrios de escolha de dirigentes do INSS.
Fonte: elaborao do autor, com base nos atos normativos mencionados.

Em sntese, a nomeao para Superintendentes Estaduais requer aprovao em cursos de gesto


especficos, ofertados pelo prprio INSS. Segundo o Entrevistado 5 (2016), so cursos de
natureza gerencial, ofertados em plataforma de Ensino Distncia (EaD) como, por exemplo,
gesto estratgica ou gesto de projetos. Anteriormente, era exigido o desenvolvimento de um
estgio orientado na Sala de Monitoramento do INSS, espao que funciona como um painel de
operaes, por meio do qual a autarquia acompanha, em tempo real, indicadores de atendimento
em suas centenas de unidades. Devido a restries oramentrias, o estgio deixou de ser
previsto para Superintendentes e dirigentes inferiores, j que havia a necessidade de se
deslocarem de suas unidades at a sede do instituto (ENTREVISTADO 5, 2016). O modelo
funciona, portanto, dentro de uma estratgia de formao bsica dos servidores, com ateno
aos profissionais capazes para ocupar estas estruturas descentralizadas, como forma de garantir,
permanentemente, um pool de candidatos aptos a serem nomeados.

Embora os critrios indicados acima determinem a nomeao exclusiva de servidores do quadro


do INSS para estas posies, as portarias mencionadas preveem algumas excees a estas
nomeaes: Superintendentes e Gerentes podiam, alternativamente, ser nomeados dentre
servidores que j tivessem ocupado cargos de DAS-3 ou superiores pelo perodo mnimo de 12
meses no mbito do Ministrio da Previdncia Social ou do INSS. Em 2015, a regra passou a
incluir, tambm, servidores que tivessem exercido qualquer cargo ou funo gratificada pelo
perodo mnimo de 4 anos. Em 2016, a reforma promovida por Temer em relao s FCPEs
impactou diretamente o INSS, que possua, em sua estrutura, a figura das FCINSS, funes
exclusivas de servidores do quadro. As FCPEs possuem, como demonstramos no Captulo 2,
conceito mais amplo de servidor. Desse modo, as regras para escolha dos Superintendentes e
tambm de Gerentes-Executivos passou a ser mais flexvel: alm da formao em cursos do
INSS, o candidato deve ter exercido funo de Gerente-Executivo ou cargo em comisso de
DAS ou, ainda, funo gratificada ou comissionada no mbito da administrao pblica de
qualquer ente federativo.

Para o Entrevistado 5 (2016), o modelo tem buscado garantir organizao um conjunto de


profissionais aptos a ocuparem estes espaos descentralizados, descaracterizando
possibilidades ilimitadas de nomeao e minimizando os riscos de as Agncias, espaos com
alta rotatividade, estarem desprovidas de servidores. Apesar das flexibilidades, o modelo no
perde sua essncia, que est centrada na nomeao de pessoas que conhecem os negcios, e
est prevista publicao de novo ato normativo restringindo as nomeaes para servidores do
quadro do INSS.
172

Concluses preliminares

Concluindo a apresentao das experincias com estratgias de escolha Gerencial, destacamos


os seguintes elementos dos modelos de seleo interna:

- Os casos identificados possuem, em comum, a escolha de dirigentes restrita a servidores e


a orientao aferio de suas competncias de gesto; alcanam apenas os nveis
regionais destas organizaes, de modo que a escolha de seus dirigentes (N1 e N2)
permanece baseada na estratgia Discricionria;
- No IBGE, o modelo emerge no mbito da prpria organizao em 2003, inspirado em uma
iniciativa piloto, e orientado a romper a prtica anterior da livre nomeao; seu diferencial
est na adoo de instrumentos de avaliao de competncias gerenciais dos candidatos a
Chefes Estaduais, no contexto de uma poltica mais ampla orientada profissionalizao
de todo o seu corpo de funcionrios;
- J o IBRAM possui uma caracterstica distinta: surge como um modelo aberto, denominado
de chamamento pblico, mas, com a recente transformao de cargos DAS em FCPE,
passou a restringir a escolha de Diretores de museus nos casos em que o cargo a ser ocupado
foi convertido em funo exclusiva de servidor; o modelo emerge por volta de 2011, num
contexto de profunda reforma administrativa e poltica dos museus no pas, como forma de
identificar dirigentes capazes de articular propostas concretas de gesto em alinhamento
Poltica Nacional de Museus;
- Por fim, o INSS representa a experincia mais simples dentre os casos analisados; foi aqui
considerado pela nfase na capacidade gerencial de seus dirigentes; seu modelo de escolha
est baseado na conformao de um pool de candidatos previamente habilitados para a
nomeao e emerge nos anos 1990 com duas orientaes: proteger os espaos de direo
regionais contra ingerncias polticas e, ao mesmo tempo, valorizar seu quadro de pessoal.
173

CAPTULO 6 Alcances e limitaes das escolhas Gerenciais luz das experincias


internacionais

Defendemos que o espao de direo pblica constitui um espao distinto no mbito das
estruturas governamentais. A atuao dos dirigentes pblicos orientada aos resultados da ao
pblica e criao de valor para a sociedade pressupe a configurao de um espao dotado de
autonomia de gesto e de um conjunto de regras especficas orientadas a selecionar e gerenciar
dirigentes com base nas prticas mais modernas da gesto baseada em competncias. No Brasil,
vimos que a inexistncia de um sistema de alta direo, a exemplo das experincias
internacionais, est associada a um conjunto de iniciativas de escolha Gerencial pouco
representativas quando comparadas com a dimenso do Executivo federal. Nesta seo,
veremos quais so os atributos mais distintivos das experincias em curso no Brasil e em que
medida dialogam com as referncias da literatura internacional sobre o tema, apresentadas no
Captulo 1.

6.1 A dimenso das competncias de gesto

A escolha dos dirigentes se d a partir de um conjunto de critrios que mescla a experincia


especfica na rea cientfica, no caso dos institutos de pesquisa, ou na rea de atuao da
organizao, para os demais casos, com experincias especficas em gesto e administrao. Os
critrios de seleo indicam, alm de alguns critrios mnimos de admissibilidade e de alguns
critrios tcnicos, um conjunto amplo de competncias gerenciais que orienta a escolha dos
dirigentes nos casos analisados. Esta uma caracterstica muito presente e destacada no apenas
nos documentos oficiais analisados, mas tambm reforada pelos entrevistados.

Sistematizamos, no Quadro 23 abaixo, as principais competncias gerenciais requeridas pelos


processos de escolha Gerenciais analisados. Como possvel observar, so competncias que
mesclam aspectos da formao tcnica dos dirigentes em assuntos especficos da organizao
em que ir atuar, mas que, sobretudo, enfatizam a dimenso da gesto estratgica, operacional
e do entorno poltico dos dirigentes, segundo o modelo proposto por Moore (1995):

Competncias gerenciais
- Visibilidade, credibilidade, representao junto comunidade cientfica e tecnolgica
- Reconhecia liderana em cincia e tecnologia agropecuria CNEN, EMBRAPA, MCT
- Notoriedade junto comunidade cientfica ou tecnolgica
- Identificao, alinhamento e comprometimento com as diretrizes da organizao e de seu papel e
CNEN, EMBRAPA, JBRJ, IBRAM,
relevncia para o pas (ex.: Programa Nuclear Brasileiro; Poltica Nacional de Museus, Plano
ICMBio, MCT
Diretor da UP, etc.)
- Viso de futuro/estratgica para a instituio
- Capacidade para propor solues CNEN, ICMBio, JBRJ, MCT
- Motivao para enfrentar novos desafios
- Experincia administrativa e de gesto envolvendo atividades de relacionamento com
CNEN, EMBRAPA, JBRJ, IBGE,
organizaes de fomento, governamentais e entidades da sociedade em geral (setor produtivo,
IBRAM, ICMBio, MCT
universidades, instituies de pesquisa e de ensino superior, etc.) e em cooperaes com grupos
nacionais e internacionais
- Habilidade no relacionamento interpessoal
- Capacidade de negociao e mobilizao EMBRAPA
- Capacidade de obteno de recursos de agncias de fomento IPEN
- Capacidade de promover a agregao entre diferentes reas da organizao
- Capacidade de liderana para motivar o corpo tcnico, cientfico e dos demais colaboradores da CNEN, IPEN, JBRJ, MCT
organizao
- Liderana, criatividade, dinamismo, motivao, capacidade para diagnosticar e solucionar
IBGE
problemas, capacidade para trabalhar sob presso
- Capacidade de argumentao, objetividade e entusiasmo IBRAM
- Cordialidade, polidez, ateno, objetividade, criatividade ICMBio
174

Competncias tcnicas especficas


- Domnio da lngua inglesa CNEN, EMBRAPA, JBRJ
- Experincia em reas especficas (ex.: na rea nuclear; museologia, pesquisa, desenvolvimento, CNEN, EMBRAPA, IBGE,
inovao, etc.) IBRAM, ICMBio, JBRJ
- Experincia em atividades de gesto ou, alternativamente, em coordenao de projetos de pesquisa ICMBio, IPEN, MCT
- Produtividade cientfica expressiva JBRJ
Critrios mnimos de admissibilidade
EMBRAPA, JBRJ, IBRAM,
- Nacionalidade brasileira
ICMBio
- Formao acadmica de nvel superior IBRAM, ICMBio
- Titulao de Ps-Graduao CNEN, EMBRAPA, MCT
- No ter condenaes legais EMBRAPA, JBRJ, IBGE, ICMBio
EMBRAPA, IBGE, IBRAM(*),
- Ser servidor da organizao
ICMBio, INSS
- Tempo mnimo de atuao em determinada funo ou organizao EMBRAPA, IBGE, INSS
- Aprovao em curso especfico de formao INSS
Quadro 23 - Competncias requeridas pelas escolhas Gerenciais.
Fonte: elaborao do autor.
Nota(*): ser servidor da organizao se aplica a apenas parte dos dirigentes do IBRAM, nos casos em que ocupam funes comissionadas ao
invs de cargos de direo DAS.

Nas instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica, especialmente no caso do MCT, os


dirigentes so, em sua absoluta maioria, acadmicos, com reconhecida especialidade em seu
campo de atuao. Segundo o Entrevistado 4 (2016):

O perfil dos profissionais que so dirigentes normalmente eles so doutores, doutores


na rea deles, reconhecidos; muito raro se ter um Diretor que seja apenas graduado
ou que tenha mestrado; ns temos alguns que tm s mestrado, mas 99% deles so
doutores, esse o perfil deles, doutores na rea de interesse do Instituto, claro
(ENTREVISTADO 4, 2016).

No entanto, a escolha de dirigentes das instituies de pesquisa considera no apenas o conjunto


de suas competncias tcnico-cientficas, mas tambm gerenciais e administrativas e passam
por dimenses como reputao, notoriedade e relacionamento com diferentes atores do campo
cientfico, como organizaes governamentais, universidades, setor privado e, inclusive,
organizaes internacionais. Outros aspectos so tambm relevantes e podem variar conforme
a organizao analisada.

Na grande maioria dos casos, aspecto fundamental ressaltado pelos entrevistados diz respeito
capacidade de os candidatos demonstrarem alinhamento e comprometimento com a viso da
organizao e de convencerem os avaliadores sobre sua capacidade de promover esta
organizao em direo ao alcance de melhores resultados, alinhados diretrizes e polticas
previamente estabelecidas, e cientes de seu papel e relevncia para o contexto nacional e
internacional. Para o MCT, por exemplo, bastante ressaltada sua capacidade de liderana e de
conduzir a organizao em direo aos resultados pretendidos:

O importante o candidato ter a capacidade de conduzir aquela organizao para o


futuro. Isso dificilmente acontecer se o candidato no tiver conhecimentos tcnicos
e cientficos relevantes para o tema da instituio, a especialidade da instituio [...]
no se olha se o candidato publicou mais papers do que outro candidato, no o peso
do currculo acadmico. Exige-se conhecimento de causa, sim, mas entre os
candidatos com conhecimento de causa, pesa muito a capacidade administrativa, de
gerenciamento... mas, acima de tudo, de liderana, de conduzir as pessoas... conduzir
as pessoas para o futuro. E essa capacidade, perceber essa capacidade, bastante
difcil, e a misso central do comit de busca (ENTREVISTADO 7, 2016).
175

Durante o processo de escolha para a Diretoria Executiva da Embrapa, em 2010, foi previsto,
similarmente, o alinhamento entre o perfil do candidato e o posicionamento estratgico da
empresa:

[...] a preocupao maior na indicao de nomes para compor os cargos de Diretores


Executivos da empresa com a competncia tcnica dos candidatos, interligada com
uma viso de futuro do ambiente produtivo e do papel institucional da Embrapa para
o desenvolvimento sustentvel do pas, alm de uma afinidade com as questes de
pesquisa, desenvolvimento e inovao necessrias para tal fim, o que confirmado
pela exigncia de a Diretoria ser composta por, pelo menos, dois profissionais com
grau de Doutor (EMBRAPA, 2010d).

Segundo o Entrevistado 15 (2016), um aspecto fundamental na escolha dos Diretores da


Embrapa seu profundo conhecimento sobre a empresa e alinhamento a seus valores, aspecto
que tende a valorizar os candidatos internos da organizao em detrimento de candidatos
externos. Foi relatado que, em geral, nomes externos Embrapa dificilmente so bem-
sucedidos em conduzir suas atividades, j que uma empresa composta por um corpo tcnico
bastante destacado, com uma caracterstica muito prpria, dificilmente reconhece um
profissional de fora da organizao, embora possa haver excees, dependendo da capacidade
do dirigente de dialogar e assimilar esta cultura, e de atuar segundo uma postura humilde, aberta
ao dilogo.

J em relao aos Chefes-Gerais da Embrapa, os recrutamentos buscam candidatos cujo perfil


profissional esteja alinhado aos desafios colocados organizao. Avaliam, para alm dos
aspectos tradicionais como formao e experincia profissional, experincias em atividades de
gesto e competncias gerenciais, relacionadas capacidade de articulao e cooperao
internacional, capacidade de relacionamento com diversas entidades e setores e capacidade de
comunicao e liderana. Para o Entrevistado 15 (2016), o bom candidato aquele que
consegue aglutinar o mximo possvel das diferentes dimenses daquela UD, possui um
currculo excelente e reconhecido como referncia em determinada rea pela comunidade
cientfica, por seus pares. Tal aspecto, no entanto, no suficiente para a escolha. Se o candidato
no souber trabalhar em equipe, no estabelecer bom relacionamento interpessoal com as
pessoas, no tiver tido experincia anterior em gesto, dificilmente ter condies de ser
recomendado. H tambm casos em que as UDs so rachadas em grupos com diferentes
orientaes e candidatos de diferentes grupos candidatam-se direo da unidade; quando isto
ocorre, a menos que a Diretoria tambm tenha um vis, privilegia-se a escolha do candidato
que ter melhores condies de conciliar os diversos interesses da organizao
(ENTREVISTADO 15, 2016).

No MCT, h uma certa combinao entre Diretores provenientes dos prprios institutos de
pesquisa ou de fora da organizao. Para o Entrevistado 7 (2016), metade dos dirigentes, desde
que foi implantado o modelo, so pesquisadores externos aos institutos, mas provenientes de
outras organizaes federais. H vises orientadas escolha de profissionais externos, por sua
capacidade de atuar de modo mais independente em relao aos interesses corporativos da
organizao, como ilustrado na opinio de um pesquisador do INPA: uma pessoa de fora tem
algumas vantagens por no estar atrelado a ningum de dentro, se estiver condies igualdade
com os demais candidatos (SERVIDORES, 2014). Mas h, ao mesmo tempo, um conjunto de
176

vises que tendem a compreender estes espaos como mais caractersticos de pessoas internas,
dotadas de competncias especficas mais alinhadas aos desafios colocados, conforme indicado
pelo Entrevistado 12 (2016):

O prprio pessoal da casa quem assume esses cargos, entendeu? O pessoal da casa...
eu acho que muito raramente um Diretor que no da casa, que veio de fora, ele vai
trazer muita gente de fora ali para os DAS e ocupar todo mundo com a turma dele,
entendeu? Eu acho que isso no funciona... [...]. Acho que so coisas muito especficas
para voc ficar trazendo algum de fora, dentro de uma unidade de pesquisa, acho que
isso no acontece muito, a minha sensao (ENTREVISTADO 12, 2016).

Segundo o Entrevistado 8 (2016), o perfil desejado para o dirigente do IPEN tambm inclui,
alm da exigncia de ser um bom pesquisador, ter habilidade em gesto, especialmente no
que se refere ao relacionamento com o corpo de funcionrios da organizao:

[...] demonstrar habilidade na rea de gesto, no s habilidade, como mostrar... quer


dizer, que trabalhou, fez alguma coisa nessa rea de gesto, e isso acaba sendo um
fator importante, a parte de gesto, porque no basta ser bom pesquisador. E mais que
isso, ele tem que ter sensibilidade para lidar com pessoal, esse eu acho que o ponto
mais crtico de todo o processo (ENTREVISTADO 8, 2016).

Para o IPEN, a capacidade de o dirigente dialogar com o corpo de funcionrios da organizao


apontada como aspecto crucial, semelhana do relatado pela Embrapa. Um dirigente que
tenha um estilo de liderana mais autoritrio ou agressivo, por exemplo, dificilmente teria
sucesso em implementar as mudanas desejadas: essas pessoas vo ter problema [...] j no
vo fazer nada porque no conversaram com as pessoas que deveriam ser conversadas e a elas
vo ser contra, por ser contra. No falou comigo, vou ser contra, certo? (ENTREVISTADO
8, 2016).

No Jardim Botnico, da mesma forma, so enfatizadas tanto as competncias tcnicas como as


competncias gerenciais dos candidatos, com maior nfase para sua atuao como pesquisador
cientfico:

um conjunto, n? Voc tanto tem uma avaliao crtica do currculo daquele


candidato, enquanto pesquisador, se ele um pesquisador que, alm de publicar
artigos e tudo, ele um cara que est antenado de participar de editais, de coordenar
projetos, de elaborar projetos, ento pesa esse lado, e pesa tambm, obviamente, um
pouco da prpria vivncia, da prtica que o candidato tem de gesto. No que seja
eliminatrio. De repente, o candidato nunca assumiu um cargo de gesto, mas ele
mostra um perfil que ele pode se habilitar a isso e, obviamente, que depois, com a
entrevista, tambm isso fica bem mais fcil de voc perceber, vamos dizer, olho no
olho do candidato, ento eu acho que so processos que se somam (ENTREVISTADO
13, 2016).

Para o Entrevistado 11 (2017), esperado encontrar, para o IBRAM, candidatos com


experincia museolgica, no necessariamente na unidade para a qual se faz a seleo, com
conhecimento e domnio da Poltica Nacional de Museus e da prpria poltica do IBRAM,
capacidade de formular um projeto para aquela unidade em articulao com estas polticas mais
177

amplas e que tenham, tambm, capacidade de gesto administrativa para ocupar o cargo de
Diretor, relacionando-se com o pblico interno e externo da organizao.

Embora se diferencie das experincias anteriores por representar um processo de escolha muito
mais simplificado, o INSS compartilha da mesma viso em relao ao papel esperado de seus
dirigentes. Especificamente em relao ao Superintendente, o Entrevistado 5 (2016) o descreve
como:

[...] um cara poltico-social que precisa saber alm de rea meio. Ele precisa saber de
rea finalstica. Ele precisa interceder porque vo vir pedidos de abertura de Agncia
que vai impactar no atendimento tal, ento ele precisa ter noo do que o negcio
dele [...]. Hoje o Superintendente um cara polivalente [...] ele tem que ser bom em
tudo [...] preparado para monitorar os resultados de indicadores de cada Gerncia,
saber para onde remover um servidor [...], precisa gerir um oramento, ser um bom
cara de obra [...] (ENTREVISTADO 5, 2016).

Temos, portanto, a partir deste conjunto de competncias, duas principais, que mais se destacam
segundo a viso dos entrevistados: a capacidade de alinhamento do dirigente com as diretrizes
da organizao ou da poltica pblica, de forma mais ampla, e sua capacidade de relacionamento
com seus diversos stakeholders, principalmente com seu pblico interno, o que consistiria um
desafio bastante relevante, especialmente para nomeados que no tm sua origem na prpria
organizao.

Um processo de escolha que busque estes perfis de dirigentes precisa estar estruturado segundo
alguns elementos mnimos, relacionados: a) definio clara da prpria misso da organizao,
de modo a permitir a aferio da competncia do candidato de atuar com o maior alinhamento
possvel em relao s diretrizes previamente estabelecidas; b) definio clara do papel a ser
desempenhado pelo dirigente pblico, o que reflete na capacidade de se definir o perfil
profissional desejado para o futuro ocupante do cargo de direo; c) e, por fim, ao desenho de
um processo de escolha dotado de instrumentos mnimos capazes de viabilizar a aferio destas
competncias. Neste aspecto, portanto, reside a maior proximidade do caso brasileiro, quando
comparado s experincias internacionais: as selees consideram no apenas as experincias
anteriores de seus candidatos, mas tambm enfatizam o conjunto das competncias gerenciais
essenciais ao desempenho do cargo de direo, em alinhamento direto com a misso e os
resultados esperados para cada organizao, e estruturam-se segundo um conjunto mnimo de
instrumentos de avaliao de perfil, conforme as diferentes etapas de escolha.

Concluses preliminares

Concluindo esta seo, ressaltamos:

- As escolhas Gerenciais consideram um conjunto de critrios mnimos de admissibilidade,


de competncias tcnicas e de competncias gerenciais; sua distino est neste ltimo
aspecto, que no est presente em nenhuma das demais categorias de escolha analisadas
anteriormente;
- Nas UPs, h peso expressivo na reputao do candidato em seu setor de atuao e as
exigncias tambm esto associadas sua trajetria acadmica; o aspecto fundamental, no
entanto, est na aferio da capacidade de liderana dos candidatos e de conduo da
178

organizao em direo aos resultados pretendidos, o que exige, necessariamente, o


alinhamento entre o perfil do candidato e o posicionamento estratgico da organizao;
- Este alinhamento tende a privilegiar candidatos internos da organizao, como na
Embrapa, capazes de promover um melhor dilogo com o corpo interno de servidores, mas
h casos de valorizao de outsiders, como forma de romper o peso do corporativismo na
gesto da organizao;
- Um processo de escolha que busque estes perfis de dirigentes precisa estar estruturado
segundo alguns elementos mnimos: definio clara da misso da organizao; definio
clara do papel a ser desempenhado pelo dirigente e desenho de um processo de escolha
dotado de instrumentos mnimos capazes de viabilizar a aferio destas competncias;
- Nestes aspectos reside a maior proximidade do caso brasileiro em relao s experincias
internacionais: a adoo de escolhas orientadas ao perfil de um dirigente pblico,
profissional dotado de competncias de gesto especficas, que atua orientado aos
resultados estabelecidos.

O aspecto central deste modelo est em subsidiar, mas no substituir a escolha poltica.
Vejamos, ento, quais as principais etapas das escolhas Gerenciais para, em seguida, analisar
os instrumentos mobilizados para a aferio destas competncias.

6.2 Atores e etapas

As organizaes classificadas segundo a estratgia de escolha Gerencial diferenciam-se das


demais justamente pela adoo de processos sistematizados de escolha que privilegiam a
dimenso das competncias gerenciais dos candidatos. Vimos, tambm, que h diferentes
modelos de escolha, ora abertos a candidatos externos, ora fechados para servidores, uns
aproximando-se mais de um comit de busca independente, enquanto outros aproximando-se
de comits de seleo com atuao menos estratgica, e mais procedimental.

Nos modelos em que adotado o comit de busca, h, em geral, 3 principais atores envolvidos
no processo de escolha: uma rea tcnica responsvel pela operacionalizao do processo e
desempenho de atividades como elaborao e publicao de edital e outros documentos
relativos seleo, ampla divulgao das selees no DOU, site institucional da organizao e
outros veculos. No MCT, este papel atribudo SCUP57; em outros casos, pode ser atribudo
ao Gabinete (como na CNEN, na EMBRAPA ou no JBRJ). Temos, em seguida, o prprio
comit de busca ou de seleo, com a finalidade primordial de buscar potenciais candidatos
para ocupar o cargo de direo e de proceder avaliao dos candidatos, recomendando, ao
final, aqueles considerados aptos ao desafio. Por fim, temos a autoridade poltica, que pode ter
maior ou menor participao ou influncia ao longo do processo de escolha e que tem por
atribuio autorizar a abertura de cada processo de seleo, designar e instituir os comits de
busca ou seleo e, ao final, escolher e nomear um dos candidatos recomendados.

J nos modelos de escolha fechada para servidores, h uma variao importante: h casos em
que so instalados comits de seleo (como Embrapa, IBRAM e ICMBio), com diferentes
variaes na forma como so conduzidos os processos; no INSS, a nomeao poltica no
subsidiada por uma avaliao sistemtica de um comit de especialistas, mas apenas limitada

57
Substituda pela Diretoria de Gesto das Unidades de Pesquisa e Organizaes Sociais (DGUPO) por meio do
Decreto n 8.877, de outubro de 2016.
179

por um conjunto de critrios de admissibilidade, dentre os quais valoriza-se a formao


gerencial; no IBGE, o prprio Departamento de Recursos Humanos conduz as selees, com
apoio de consultorias externas.

De modo geral, todos os processos de escolha resumem-se a 3 principais etapas, indicadas na


Figura 20 abaixo. A primeira trata da abertura do processo de escolha, a partir do momento em
que o cargo de direo torna-se vago ou quando se sabe que vencer o mandato do dirigente em
exerccio. Nesta primeira etapa, institudo um comit de busca ou de seleo, conforme o
caso, e so tornadas pblicas as regras e condies para participao no processo de seleo. A
etapa seguinte consiste na avaliao dos candidatos, que se d pelo uso combinado de diferentes
instrumentos, tais como anlises curriculares, consulta a referncias profissionais dos
candidatos, provas ou dinmicas situacionais, apresentaes pblicas de planos de trabalho e
entrevistas individuais. Apesar das diferenciaes existentes entre os modelos, em todos os
casos a caracterstica fundamental est no fato de a deciso final da autoridade poltica ser
preservada, porm, ao mesmo tempo, subsidiada pelo processo prvio de aferio das
competncias dos candidatos, recomendados por comits de busca ou de seleo (com exceo
dos casos do IBGE e INSS, que no possuem esta figura).

ABERTURA e ESCOLHA e
AVALIAO
INSCRIES NOMEAO

Incio com a vacncia do Anlise curricular


cargo ou proximidade do Contato com referncias
trmino do mandato do profissionais (apenas
Elaborao de lista de
dirigente em exerccio Embrapa)
candidatos habilitados
Instituio de comit de Prova situacional (apenas (trplice, com ou sem
busca / seleo (exceto IBGE) ordem de preferncia)
IBGE e INSS, conduzidos Dinmica de grupo
pelo prprio DRH) (apenas IBGE)
Encaminhamento de lista
Elaborao de Apresentao de autoridade responsvel
regulamento especfico memorial pela nomeao
Ampla divulgao (para Apresentao de plano de
escolhas abertas) ou trabalho
divulgao interna (para Possibilidade de no
Defesa pblica do plano escolher nenhum
escolhas fechadas) de trabalho candidato habilitado
Inscrio pela internet, Entrevista individual com
por correio ou presencial o comit e, em alguns
Anlise de conformidade casos, com a autoridade
documental poltica
Figura 20 - Etapas das escolhas Gerenciais.
Fonte: elaborao do autor.

No modelo de comit de busca temos, em geral, a inscrio dos candidatos, em alguns casos
encaminhando uma carta de solicitao de inscrio no processo, acompanhada de currculo
atualizado, inclusive na plataforma Lattes, explicitando tanto suas experincias acadmicas,
como administrativas e gerenciais. Os candidatos tambm submetem para avaliao um plano
de trabalho de aproximadamente cinco pginas, contendo sua viso de futuro para a
organizao, traduzidas em um conjunto de propostas a serem implantadas e resultados a serem
alcanados. Nem todos os casos exigem a elaborao de um memorial, semelhante a uma carta
de motivao por meio da qual o candidato deve convencer os avaliadores sobre as razes pelas
quais deve ser considerado o candidato mais apto ao cargo de direo. H, ento, uma
apresentao pblica dos planos de trabalho (com exceo dos casos do IBRAM) e a realizao
de entrevistas individuais com o comit de busca ou, em alguns casos, com a autoridade poltica.

Dos instrumentos de avaliao mencionados, cabe destacar que a realizao das apresentaes
pblicas uma inovao promovida pelo MCT a partir de 2009 e replicada por experincias
inspiradas neste modelo. At ento, a lista dos candidatos aos cargos de direo era
180

confidencial, porque buscava preservar sua identidade, evitando constrangimentos relacionados


sua participao no processo (ENTREVISTADO 4, 2016; ENTREVISTADO 7, 2016). Da
mesma forma, os prprios planos de trabalho s eram acessados pelo comit de busca. Com a
abertura das apresentaes para candidatos internos e externos organizao, o processo se
tornou mais transparente e sujeito ao controle social mais amplo.

Os casos do IBGE e do INSS diferenciam-se das experincias anteriores, ainda que algumas
destas tambm reservem alguns de seus espaos de direo para servidores. A distino do
IBGE e do INSS est na orientao de seu modelo de escolha que, mais do que atrair os
melhores profissionais para o cargo, fundamenta-se num modelo voltado, primeiramente, para
o fortalecimento e valorizao de seus servidores e, a partir da, estabelece mecanismos de
escolha que privilegiam o acesso s posies de direo para os candidatos mais preparados.
Considerando que as escolhas esto voltadas para dentro da organizao, esto,
consequentemente, acompanhadas de aes orientadas a preparar e formar futuras lideranas
a Embrapa adota esta mesma estratgia para seus Chefes-Gerais.

O IBGE, por exemplo, adota um conjunto de aes orientadas a viabilizar a participao de


candidatos nos processos de seleo para Chefes Estaduais, oferecendo ajudas de custo, como
dirias e passagens, que viabilizam seu deslocamento at a sede da empresa, onde so feitas as
dinmicas e entrevistas. Oferece, ainda, programas especficos de treinamento e
desenvolvimento de lideranas, desenvolvidos pela prpria fundao, para os novos Chefes.
Todas estas aes buscam estimular e viabilizar a participao dos servidores do quadro em
igualdade de condies, tornando o processo mais competitivo. Uma distino interessante do
modelo do IBGE est na adoo de uma etapa de avaliao que consiste em uma dinmica de
grupo, realizada por consultoria externa especializada, e que tem sido aprimorada ao longo do
tempo como forma de minimizar o carter subjetivo deste mtodo de avaliao: a conduo
da dinmica de grupo por um selecionador externo [...] permite uma avaliao e seleo dos
candidatos isenta de qualquer ideia pr-concebida [...], ao mesmo tempo em que transmite a
estes maior segurana e confiabilidade no processo seletivo (FRANCO; ANTONACCIO,
2015, p. 104).

Ainda considerando a dimenso de valorizao e profissionalizao de seu corpo interno, a


experincia do IBGE tambm entendida como uma oportunidade aos participantes dos
processos de seleo de conhecer melhor a prpria organizao e de estabelecer contato com
servidores de outras Unidades Estaduais, gerando melhor integrao e permitindo compartilhar
experincias e prticas entre eles (IBGE, 2013). De acordo com dados disponibilizados pelo
IBGE (IBGE, 2013) a relao candidato/vaga , em mdia, de aproximadamente 18 candidatos.
Quando analisados os perfis dos profissionais selecionados, temos 90% ocupantes de cargo
efetivo de nvel superior; 80% com at 10 anos de experincia na fundao e 20% com mais de
30 anos de experincia; e 100% j lotados nas Unidades Estaduais.

J no INSS temos um procedimento de escolha simplificado, que destoa das demais


experincias Gerenciais analisadas e que no diferencia, em termos de estratgias, o cargo de
Superintendente dos cargos imediatamente inferiores (como fizemos em nosso estudo).
Similarmente ao IBGE, a organizao desenvolve um conjunto de aes orientadas formao
gerencial de seus dirigentes regionais, buscando manter permanentemente um pool de
candidatos aptos a serem nomeados pela Presidncia do rgo.
181

Concluses preliminares

Concluindo esta seo, ressaltamos duas caractersticas das escolhas Gerenciais, em termos de
seus atores e etapas:

- H, em geral, 3 principais atores envolvidos nestes processos de escolha: uma rea tcnica
responsvel pela operacionalizao do processo; o prprio comit de busca ou seleo,
com a finalidade primordial de buscar potenciais candidatos para ocupar o cargo de
direo e de proceder avaliao dos candidatos, considerando a misso e as diretrizes da
organizao e do cargo de direo; e a autoridade poltica, que autoriza a abertura de cada
seleo, designa e institui os comits de busca ou seleo e, ao final, escolhe e nomeia um
dos candidatos recomendados;
- H, tambm, 3 principais etapas nestes processos de escolha: sua abertura, quando o cargo
se torna vago, seguida da divulgao da seleo e da instituio do comit de busca ou de
seleo; a avaliao dos candidatos, com base em diferentes instrumentos; e a escolha final,
poltica;
- Os distintos instrumentos de avaliao so, em geral, encontrados em todos os modelos
analisados; as principais diferenas dizem respeito nfase dada, pelo modelo de comit
de busca, s apresentaes pblicas dos planos de trabalho e adoo, exclusiva pelo
IBGE, das dinmicas de grupo, elementos fundamentais orientados aferio das
competncias de gesto dos candidatos.

6.3 Planos de trabalho e compromissos com resultados

O primeiro comit de busca institudo no Brasil j previu, desde seu incio, a apresentao de
um plano de trabalho pelos candidatos. Segundo o Entrevistado 1 (2016): [...] a gente queria
ver qual a viso que cada candidato teria em relao quela instituio de pesquisa, no que
precisava melhorar, no que precisava, sabe, que proposta ele teria para o desenvolvimento
daquela instituio. O Entrevistado 7 (2016) explica que esse documento no exatamente um
plano de trabalho, mas um documento de mximo cinco pginas contendo a viso de futuro da
instituio. Ele prprio teria estabelecido estas palavras-chave, viso de futuro, com o
objetivo de aferir a capacidade de liderana dos candidatos. O Entrevistado 3 (2016) relata as
expectativas em relao ao alinhamento da proposta de viso apresentada pelos candidatos e a
misso institucional da UP:

Apesar de ser resumido [o plano de trabalho], voc consegue identificar na verdade o


alinhamento que tem entre a viso que ele prope e a misso que se espera da
instituio; essas coisas no tm que estar perfeitamente alinhadas porque inclusive
se estimula que nessa viso o candidato agregue dimenses que ele imagina que
possam ser feitas na instituio, novas, seja do ponto de vista de inovaes, seja do
ponto de vista de novos desafios, etc. ento essa dose de criatividade, de proposio,
importante (ENTREVISTADO 3, 2016).

Este plano representa um dos atributos mais fundamentais dos processos de escolha Gerenciais,
pois constitui um instrumento indispensvel para aferio das competncias de gesto dos
candidatos. Este aspecto valorizado por diversos entrevistados. No caso do JBRJ, por
182

exemplo, a anlise das competncias de gesto observada em todas as etapas da seleo:


anlise curricular, anlise do plano de gesto escrito, anlise da apresentao pblica do
candidato e realizao de entrevistas, mas este plano considerado o mais relevante para a
aferio destas competncias, mais pela possibilidade de avaliar a desenvoltura de cada
candidato durante sua apresentao pblica do que pelo detalhe tcnico do contedo
apresentado (ENTREVISTADO 10, 2016). Segundo entrevistados, este plano:

[...] mostra para o comit a habilidade, digamos assim, daquele candidato traar metas,
traar um plano realmente de gesto no seu perodo de... enquanto ele estiver no cargo.
Ento, obviamente, voc consegue observar se aquele candidato tem algum traquejo
naquilo ali, consegue ver metas a curto, mdio, longo prazo, o que importante para
cada gestor, ento eu acho que o plano bastante... fundamental, na minha opinio
(ENTREVISTADO 13, 2016).

Nos casos analisados, um aspecto fundamental deste plano de trabalho que ele considere o
conjunto de Diretrizes e Planos Estratgicos j existentes na organizao. O principal objetivo,
portanto, avaliar em que medida o candidato capaz de demonstrar identificao, alinhamento
e comprometimento com as diretrizes da organizao e defender a importncia de sua nomeao
para contribuir com os objetivos previamente estabelecidos. Alm disso, avaliada sua
capacidade de propor inovaes coerentes com os planos j estabelecidos.

Para a Embrapa, a proposta de trabalho um dos aspectos que recebe maior ponderao na
avaliao dos candidatos a Chefes-Gerais (ENTREVISTADO 14, 2016). Neste documento, o
candidato expe o que prope desenvolver caso assuma a posio de direo. Ele deve
considerar o mandato de 3 anos, podendo ser renovvel por mais 3 anos. Para elaborar a
proposta, tem acesso a documentos pblicos de referncia e pode, adicionalmente, entrar em
contato com gestores, fazer entrevistas com empregados, solicitar documentos adicionais, tais
como pesquisa de clima, entre outros, dependendo de como ele deseja estruturar sua proposta
(ENTREVISTADO 14, 2016). Diferentemente das demais experincias analisadas, ressaltamos
que, no caso da Embrapa, a efetiva capacidade do candidato de executar o plano de trabalho
proposto parece ser avaliada com mais rigor:

O que se espera encontrar uma proposta aonde ela seja exequvel, ela seja ousada,
ela traga componentes novos, mas, ao mesmo tempo, que ela considere caractersticas
do ambiente atual, para soluo de problemas, para que realmente tenha uma evoluo
da gesto. [...] Elas tm que ser focadas em resultados, indicar quais os impactos que
se espera a partir do atendimento dessa proposta de trabalho. Agora, cada candidato
tem um nvel de capacidade, de desenvolver ou no, ento o papel do CAS [Comit
de Avaliao e Seleo], o importante no papel dele exatamente captar o nvel de
preparao que um gestor tem desde a questo da proposio como a execuo daquilo
que ele escreveu no seu plano de trabalho (ENTREVISTADO 14, 2016).

No significa que estes planos devam ser rigorosamente cumpridos. Em geral, o que ocorre
que eles se adquam s agendas de pesquisa j programas nas UDs. A esfera de atuao na qual
o dirigente apresenta maior capacidade de inovar est, para o entrevistado, nas reas de gesto:

O cumprimento daquele plano na ntegra no acontece necessariamente, at porque


ele tem que alinhar aquilo com a agenda da unidade. A gente est falando de uma
183

empresa de pesquisa que j tem uma programao de pesquisa em andamento, ento


voc no vai interromper aquilo porque um gestor trouxe alguma coisa diferente
daquilo, voc tem uma continuidade, uma constncia, at porque so compromissos
j assumidos. Agora, parte da proposta de trabalho, principalmente na questo de
gesto, aonde ele traz proposies de aes para gesto de pessoas, para as reas
administrativas... elas tendem a ter um nvel de aplicao maior pela flexibilidade que
voc tem em relao a esses processos (ENTREVISTADO 14, 2016).

Relacionado ao plano de trabalho, merece destaque a etapa da apresentao pblica das


entrevistas, apontada por diversos entrevistados como uma etapa importante para a anlise dos
candidatos, do ponto de vista de suas capacidades de gesto e de defender um plano de trabalho
coerente, alinhado s diretrizes da organizao e voltado a inovaes passveis de serem
implantadas. Para o caso do JBRJ, segundo o Entrevistado 10 (2016), a apresentao pblica
do plano de trabalho, embora no permita a interao direta entre servidores e candidatos, traz
um aspecto muito positivo para o modelo que a exposio pblica do candidato aos membros
da instituio, de modo que esta conhea, previamente, suas propostas e ideias em relao
organizao e ao cargo a ser ocupado. Uma vez escolhido, o dirigente j est de algum modo
comprometido com aqueles servidores, no significando que deva seguir risca o plano
apresentado: [...] todo mundo j sabe qual que a viso, ento quando essa pessoa chega, ela
j traz essa expectativa e o dilogo j vai ser a partir da; a gente j... como pesquisador, como
servidor, voc j sabe o que espera (ENTREVISTADO 10, 2016). como se, mesmo no
participando da deciso, os servidores se sentissem parte daquele processo. Seria uma etapa da
escolha que, de alguma forma, envolvesse a organizao como um todo. Teria havido, inclusive,
uma participao massiva de servidores nas apresentaes pblicas da ltima seleo, em 2015,
estimulando a troca de ideias sobre as propostas apresentadas e expectativas em relao aos
candidatos entre diferentes grupos e reas do Jardim Botnico.

J as entrevistas so tambm consideradas um instrumento importante para a aferio das


competncias do candidato e de sua capacidade para assumir o cargo de direo. Representa,
para o JBRJ, uma etapa fundamental para aferir a viso do candidato sobre a organizao e
identificar aspectos como a capacidade de relacionamento e dilogo do candidato com a
sociedade de forma mais ampla (ENTREVISTADO 10, 2016). No caso da Embrapa, por
exemplo, a entrevista consiste numa etapa que busca, inclusive, superar aspectos que no
tenham ficado evidentes nas avaliaes anteriores:

[...] e a tem um conjunto de questes, entrevista semiestruturada, aonde a gente


aborda desde questes relacionadas programao, agenda da unidade, at aspectos
mais sobre estilo de liderana; pedimos para que ele relate situao como gesto de
conflitos, ento voc vai moldando a entrevista com base na proposta de trabalho e de
como foi o desempenho dele na defesa pblica (ENTREVISTADO 14, 2016).

Estes processos de escolha, portanto, se diferenciam e se destacam no caso brasileiro na medida


em que se observa um papel mais estratgico dos avaliadores, no apenas de aferir as
competncias gerenciais dos candidatos, mas, alm disso, de discutirem e at recomendarem
aspectos relacionados prpria misso da instituio e do papel mais amplo daquele dirigente
neste contexto. No entanto, entendemos que a experincia brasileira limite seu alcance at esta
etapa.
184

Segundo as referncias internacionais, uma vez nomeado o dirigente pblico, esperado que a
autoridade poltica da organizao celebre com este dirigente um contrato de gesto, convnio
de desempenho ou acordo de resultado, instrumento no qual ficaro acordados os objetivos e
metas, mensurados por indicadores, que devero ser entregues ao longo de seu mandato. No
Brasil, os planos de trabalho representam um embrio deste processo, e constituem aspecto
fundamental para as avaliaes dos candidatos; no entanto, conforme indicamos, nem sempre
se espera que sejam efetivamente cumpridos e no h indcios de que tais planos evoluam para
o desenvolvimento de um acordo que pretende ser contratualizado entre dirigente e autoridade
poltica. Em experincias internacionais, esta uma tendncia fortemente observada, at
mesmo em pases com forte tradio nos modelos de carreira, como a Frana. No Chile, o
destacado sucesso da reforma em seu sistema de alta direo enfrenta desafios significativos
nesta dimenso, mas segue avanando em propostas para aprimorar e fortalecer o uso deste
instrumento que possui, ainda, o carter de ser pblico, tornando a atuao do dirigente
responsiva sociedade.

No JBRJ, segundo entrevistados, o plano de gesto elaborado para fins de seleo do dirigente
mais ou menos seguido aps sua nomeao. Precisa sofrer adequaes quando o dirigente
assume o cargo, para que corresponda com mais preciso aos reais desafios da rea e da
instituio. No existe uma cobrana por resultados especfica em relao a esse plano, nem
nenhum tipo de vinculao ao alcance de metas ou indicadores de desempenho. J no ICMBio,
o candidato nomeado tem seu mandato fixado para um perodo de 4 anos, com direito a uma
reconduo, pelo mesmo perodo, respaldada por avaliao de desempenho, e condicionada
realizao de novo processo de recrutamento e seleo. Segundo o Entrevistado 16 (2016),
no entanto, tal avaliao no foi estruturada no rgo, mas realizada de modo informal pelos
superiores hierrquicos com base em metas e objetivos institucionais; em geral, os Chefes
acabam sendo reconduzidos, pois muitos j pertencem ao quadro da instituio e atuam
alinhados agenda definida pela Diretoria, razo pela qual no haveria razo para no
continuarem no cargo.

No mbito das experincias analisadas, no entanto, h duas importantes excees a serem


mencionadas. A primeira delas o MCT, caso no qual a atuao dos Diretores dos institutos de
pesquisa orientada pelos Planos Diretores dos institutos e pelos Termos de Compromisso de
Gesto (TCG), institudos no ministrio como um espelho dos contratos de gesto celebrados
com as OSs desde o incio dos anos 2000. Segundo o Entrevistado 4 (2016), este teria sido um
instrumento que ele prprio props ao MCT, ainda no mbito da Comisso Tundisi, a partir de
sua experincia no Servio Geolgico do Brasil. O TCG consiste num compromisso assinado
entre Ministro, Secretrio Executivo, Secretrio das Unidades de Pesquisa e Diretor do
Instituto, baseado em indicadores, sendo 8 comuns a todos os institutos relativos a aspectos
administrativos, como pessoal e oramento e 13 especficos/finalsticos, negociados caso a
caso. Os institutos apresentam 2 relatrios anuais, para acompanhamento das metas do ano
vigente e para definio das metas do exerccio seguinte. So documentos pblicos, publicados
no DOU e disponibilizados na pgina institucional do MCT. H um entendimento de que a
ampla transparncia dada atuao dos institutos contribui para seu fortalecimento e orientao
aos resultados acordados (ENTREVISTADO 4, 2016). Este instrumento est previsto,
inclusive, nos regimentos internos de todos os IPs, [...] com a finalidade de assegurar a
excelncia cientfica e tecnolgica da entidade. O Entrevistado 7 (2016) entende que o
principal aspecto deste instrumento estabelecer transparncia e permitir que haja uma base
de racionalidade na interao entre o governo e os institutos de pesquisa.
185

Segundo o Entrevistado 4 (2016), durante o perodo em que esteve frente da gesto dos
institutos, o cumprimento dos indicadores acordados buscava conceder premiaes a cada um
deles, como aumento de bolsas do Programa de Capacitao Institucional ou alguma vantagem
no oramento: eles [os institutos] se esforavam para fazer, as equipes, porque a avaliao no
era de indivduos, era do instituto, ento todo o instituto, um puxava o outro, para aumentar...
cumprir a meta, cumprir a meta e poder atingir o grau de avaliao melhor. O instrumento teria
enfrentado resistncias no incio, pois era encarado como uma cobrana ou fiscalizao do
ministrio, mas considerando que havia, poca, uma ameaa real de alguns institutos serem
fechados por falta de desempenho, o uso deste instrumento, com transparncia e dilogo
permanentes, acabou sendo assimilado. Houve dificuldades, como, por exemplo, o
estabelecimento de metas pouco desafiadoras que davam ao instrumento um carter mais
procedimental do que, de fato, orientado a estimular a atuao do Instituto ao resultado
desejado.

A Embrapa o nico caso que possui um conjunto aes sistemticas orientadas avaliao do
dirigente. Nos referimos, aqui, aos dirigentes regionais. No ltimo ano do mandato, prevista
uma avaliao dos Chefes-Gerais (e tambm dos Gerentes-Gerais). Em sua verso anterior, de
2009, a Resoluo Normativa n 24 estabelecia, como principal objetivo auxiliar o Diretor-
Presidente na sua deciso de eventual reconduo do Chefe-Geral da UD (EMBRAPA, 2009a).
Atualmente, esta norma foi substituda pela Resoluo Normativa n 39, de 2013, a qual, por
sua vez, estabelece como objetivos avaliar a implantao da proposta de trabalho dos Chefes e
Gerentes, a efetividade da liderana dos Chefes-Gerais, sua articulao com parceiros e nvel
de satisfao de seus clientes, o ambiente de trabalho da UD e o alinhamento destas aes com
os planos estratgicos da Embrapa, entre outros (EMBRAPA, 2013).

A principal alterao da norma est na composio da equipe de avaliao, que passa a ser
composta por dois empregados da Embrapa at ento, era formada por dois membros
externos, do setor pblico ou privado. Os critrios de escolha permaneceram os mesmos: para
o primeiro avaliador, ser um profissional de reconhecida competncia tcnica cientfica e/ou
gerencial, ligado rea de C&T, com experincia em governana (gesto, administrao,
comunicao); para o segundo, ser um profissional de reconhecida competncia tcnica
cientfica e/ou gerencial, com nvel de doutorado, do setor pblico ou privado, na ativa ou
aposentado, ligado a rea de cincia e tecnologia, com experincia em liderana, execuo e
gesto de projetos na rea de cincia e tecnologia (qualidade da pesquisa, produtos gerados,
impactos). Para evitar conflito de interesses, ficam vedados a determinados empregados
participar da equipe de avaliao, em casos como, por exemplo, ter sido gestor ou ser
empregado do quadro da UD avaliada, entre outros critrios. Alm disso, os avaliadores no
podem participar da seleo do futuro dirigente dessa mesma unidade por trs anos.

As avaliaes so conduzidas pelo DGP. A equipe de avaliao deve cumprir um roteiro


estabelecido de trabalho, que contempla um conjunto mnimo de atividades necessrias
avaliao. Devem visitar a UD presencialmente, conduzir entrevistas com as Chefias e com um
percentual dos empregados. Antes da visita, a equipe aplica um questionrio eletrnico
totalidade dos empregados da UD para identificar elementos como motivao e
comprometimento dos empregados, liderana e capacidade de articulao interna da Chefia,
entre outros. So tambm avaliados, numa amostragem aleatria, clientes e parceiros da UD,
por meio de entrevistas, para avaliar aspectos como atendimento das demandas, qualidade
tcnica dos resultados da unidade e relacionamento da Chefia com clientes e parceiros externos.
Importante destacar que o plano de trabalho do Chefe-Geral, apresentado no momento de sua
seleo, avaliado por meio de um Relatrio de Atividades elaborado pelo prprio Chefe,
186

demonstrando o que foi planejado em comparao com o que foi implementado. Ao final da
avaliao, que tem durao prevista de 15 dias, a equipe de avaliao deve elaborar um relatrio
contendo elementos que auxiliem o Diretor-Presidente na sua deciso de eventual reconduo
do Chefe-Geral, devendo apontar, inclusive, recomendaes especficas para eventuais ajustes e
realinhamentos. Este relatrio , inclusive, apresentado ao prprio Chefe-Geral que foi
avaliado, para que ele possa realizar correes relativas a erros fatuais, exclusivamente.

Estas aes so tambm orientadas a uma poltica de transio ou sucesso gerencial dos
dirigentes da empresa. Um dos destaques de 2015 foi a consolidao do Protocolo de Transio
Gerencial, implantado em 2014. Um dos objetivos desta ao foi minimizar riscos relacionados
a rupturas provocadas em razo de mudanas na gesto. O protocolo tem incio no momento
em que aberto o processo de recrutamento e avaliao de habilitao de candidatos ao cargo
de Chefe-Geral de UD. Entre as atividades que constam no protocolo, esto: a) elaborao de
relatrio gerencial e de atividades por parte do Chefe que deixar o cargo; b) realizao de
reunies entre o novo Chefe-Geral, o anterior e os Chefes-Adjuntos; c) visita tcnica gerencial
sede; d) aes de capacitao formais e informais e; e) reunies de acompanhamento com a
Diretoria-Executiva. Desse modo, a implantao do protocolo inclui atividades desde a abertura
do processo seletivo e estende-se at o fim do primeiro ano de gesto do novo Chefe na unidade.
Em 2015, oito novos Chefes-Gerais tomaram posse e participaram do Protocolo (EMBRAPA,
2016c). Segundo Cury (2015):

Outro procedimento adotado pela Embrapa o processo de transio da gesto, que


tem como objetivo oferecer condies para que o dirigente pblico escolhido possa
receber de seu antecessor todos os dados e informaes estratgicas, tticas e
operacionais necessrias implementao do Plano de Gesto, assegurando a
continuidade dos processos da instituio em benefcio da sociedade. O interesse
pblico deve ser preservado com a continuidade das atividades da instituio,
fortalecendo o carter tcnico e democrtico da gesto. A colaborao entre o
dirigente pblico atual e o escolhido demonstra profissionalismo, tica e
comprometimento com os interesses pblicos (CURY, 2015, p. 7).

Recentemente, vem sendo feita uma alterao na composio dos comits de busca, chamados,
neste caso, de comits de avaliao e seleo, no sentido de incluir a figura de um membro
denominado de observador, um profissional treinado para acompanhar os processos de seleo,
que pode ocupar tambm ocupar, alternadamente, a funo de Presidente nessas comisses. A
ideia de manter as duas figuras que podem apoiar-se mutuamente, compartilhando as prticas
e observaes sobre o processo e garantindo sua uniformidade (ENTREVISTADO 14, 2016).

Outro aspecto fundamental para atuao do dirigente pblico, uma vez nomeado, diz respeito
s condies institucionais do cargo que lhe garantam autonomia de gesto. Nesse sentido, para
o caso do MCT, o Entrevistado 4 (2016) entende a atuao dos Diretores dos institutos de
pesquisa do MCT como bastante limitada. O oramento confere pouca margem de atuao e
sofre cortes permanentes e mesmo a obteno de financiamentos por meio de acordos
internacionais est sujeita falta de recursos. Para o Entrevistado 3 (2016), esta uma grande
frustrao em relao ao modelo, especialmente quando comparado inspirao norte-
americana, e implica na dificuldade de atrair e de negociar com os melhores candidatos
condies mais interessantes de trabalho, tais como oramentos, salrios e outras vantagens do
cargo. Segundo ele, na estrutura do MCT, h dificuldades para atrair candidatos excepcionais,
do exterior ou do setor privado, por exemplo. Por essa razo, acredita que o sucesso do modelo
187

tambm est muito atrelado qualidade do comit de busca, especialmente de sua capacidade
de conhecer bons nomes e ser capaz de motiv-los a aceitarem o desafio, pois o convite a uma
pessoa para assumir o cargo de direo tambm depende muito da qualidade de quem convida.
Esta viso compartilhada pelo Entrevistado 7 (2016), que aponta problemas de autonomia de
gesto especialmente nas reas de gesto de pessoas e contrataes; a falta de incentivos
relativos e as amarras do cargo implicam na nomeao de pesquisadores ou profissionais
externos, mas, nestes casos, provenientes de universidades ou de outros institutos de pesquisa,
dada a dificuldade de atrao de profissionais do mercado. Esse aspecto, no entanto, no est
restrito ao contexto das unidades de pesquisa.

Para o JBRJ, apesar de algum status do cargo de direo, da experincia que proporciona e do
relativo ganho financeiro, uma posio que traz um conjunto de desafios aos seus ocupantes
e dificulta a atrao tanto de pesquisadores internos ao quadro como de candidatos externos,
com as qualificaes e experincias desejadas. A recente seleo de 2015 demonstrou a
dificuldade de atrair candidatos: teve seu prazo de inscrio prorrogado por duas vezes e contou
com apenas cinco candidatos para as duas vagas, todos considerados aptos e indicados na lista
trplice. Alm disso:

[...] a gente tem um grande histrico de dificuldade de ocupao desses cargos, [...]
essa uma outra dificuldade que os dirigentes, presidentes, tm se eles decidirem abrir
mo do comit de busca, porque voc em geral no tem gente, muita gente se nega,
convidada e se nega a aceitar um cargo, principalmente o cargo de Diretor de Pesquisa
que um cargo com bastante... que requer muito envolvimento; no caso de um
pesquisador, muitas vezes, ele obviamente vai perder horas de atuao na sua rea;
isso pode afetar os planos de pesquisa dele, o currculo, de forma mais objetiva, at, e
um cargo que tem presses, assim, porque ele lida com ideias que ele certamente vai
ter de gesto, mas isso tudo tem que ser negociado com as equipes, h muito pouco
instrumentos, nessas estruturas, dos nossos institutos, h muitos poucos instrumentos
para o dirigente [...] poder desenvolver planos e metas que ele tenha, porque diferente
de um instituto norte-americano, por exemplo, voc no tem capacidade de
contratao, voc no tem recurso financeiro para contratar pessoas que voc vai
poder manejar equipes, e tudo o mais, pela natureza do servio pblico brasileiro
(ENTREVISTADO 10, 2016).

No Jardim Botnico, o Entrevistado 13 (2016) considera que a atuao dos dirigentes marcada
por alguma autonomia. Costumam montar suas equipes, escolher os ocupantes dos cargos
comissionados que gerenciam, definem projetos, mas possuem limitaes, certas amarraes,
como em toda estrutura hierrquica58. Interessante notar que este aspecto se reflete nas
competncias requeridas dos novos ocupantes: quando se requer capacidade de gesto, j se
espera que o candidato seja capaz de lidar com as amarras do cargo de direo, no contexto da
organizao e do setor pblico brasileiro.

Uma quarta dimenso importante em um modelo de direo pblica diz respeito definio de
um tempo especfico durante o qual o dirigente exercer a funo o que equivale, no caso
internacional, s contrataes com tempo determinado. Esta caracterstica est presente e uma
importante marca do caso brasileiro, que permite, ainda que informalmente, trazer o olhar da
avaliao, condicionando a possibilidade de reconduo do dirigente aos resultados e alcances
do seu perodo de gesto. Alm disso, considerando a necessria existncia de espaos de livre
provimento, sujeitos aos ciclos polticos, com duraes extremamente variadas, a definio dos

58
Segundo consulta do Portal da Transparncia, no chegam ao nvel de unidade gestora oramentria, como os
institutos de pesquisa do MCT.
188

mandatos pode contribuir para garantir alguma continuidade e orientao aos resultados das
polticas pblicas nestas organizaes.

Por fim, um quinto aspecto a ser mencionado trata da adoo de polticas de remunerao ou
premiao atreladas aos resultados alcanados. No avanamos em direo adoo de
sistemticas de avaliao e, menos ainda, na dimenso da associao do alcance de resultados
a incentivos financeiros. Cabe ressaltar que a Embrapa, novamente, se diferencia nesse sentido,
pois adota, para toda a organizao, desde os anos 1990, sistemas orientados a estimular o
desempenho dos funcionrios, no necessariamente pecunirios, e, tambm, no restritos ou
especficos para as posies de direo.

Portanto, aspectos relacionados celebrao de contratos de resultados e introduo de


sistemticas de avaliao por desempenho (associadas ou no a remuneraes variveis), alm
de outros aspectos relacionados autonomia de gesto para o desempenho do cargo, so
ausentes no caso brasileiro, com exceo da Embrapa e, em alguma medida, do MCT. Um
conjunto de flexibilidades de gesto, que confiram maior autonomia para a atuao do dirigente,
so aspectos fundamentais para o avano das experincias no caso brasileiro. Constituem, no
entanto, aspectos pouco presentes nos casos analisados, afastando os espaos empricos de
direo aqui apresentados do espao ideal recomendado pela literatura sobre o tema, onde
predominam estruturas descentralizadas, com claras delimitaes entre as responsabilidades
polticas e gerenciais, associadas a sistemas de planejamento e de controle orientados por
resultados, e no por procedimentos.

Concluses preliminares

Concluindo esta seo, ressaltamos:

- Estes processos de escolha permitem no apenas aferir as competncias gerenciais dos


candidatos, mas, alm disso, requerem discusses e alinhamentos prvios sobre aspectos
relacionados prpria misso da instituio e do papel mais amplo daquele dirigente neste
contexto; na maioria dos casos, h mandatos estabelecidos, aspecto que tambm
considerado um avano importante neste modelo;
- A aferio das competncias de gesto se d, principalmente, por meio dos planos de
trabalho apresentados pelos candidatos, por escrito e por meio de apresentaes pblicas
com exceo dos modelos casos do IBGE e INSS ; sua idealizao, no mbito do MCT,
buscou, justamente, aferir a capacidade de liderana dos candidatos, a partir de suas
proposies em relao viso de futuro para a organizao; permitem, ainda, analisar sua
identificao, alinhamento e comprometimento com as diretrizes da organizao e sua
capacidade de propor aes coerentes;
- Outro aspecto apontado pelos entrevistados ressalta a etapa de apresentao pblica como
forma de aproximao do futuro dirigente com a organizao, a partir da sensao de
envolvimento promovida pelo processo de escolha;
- As entrevistas so tambm parte fundamental do processo, permitindo analisar a
capacidade de dilogo e relacionamento do dirigente e superar aspectos que no tenham
ficado evidentes nas avaliaes anteriores;
- So experincias que, no entanto, no avanam para a contratualizao dos resultados, a
exemplo dos casos internacionais, com duas excees:
189

- MCT: que celebra os Termos de Compromisso de Gesto com cada UP, segundo um
entendimento de que a ampla transparncia dada atuao dos institutos contribui para
seu fortalecimento e orientao aos resultados acordados;
- EMBRAPA: nico caso que possui um conjunto aes sistemticas orientadas
avaliao do dirigente; a avaliao dos Chefes-Gerais condiciona os processos de
reconduo; realizada por servidores e conta com avaliaes de membros internos e
externos UD, alm de auto avaliao do prprio Chefe-Geral; est associada, ainda,
s transies entre as Chefias (Protocolo de Transio Gerencial) para assegurar a
continuidade dos servios da empresa;
- Estas experincias tambm no avanam em relao concesso de autonomias de gesto,
o que traz implicaes para a dificuldade de atrair e de negociar com os melhores
candidatos condies mais interessantes de trabalho e no esto associados a polticas de
remunerao varivel com base em resultados.

6.4 Papel e independncia dos comits de busca

No Ministrio da Cincia e Tecnologia, conforme mencionado, o surgimento do modelo de


comit de busca est atrelado ideia de reunir um grupo de profissionais de alto nvel, em geral,
pesquisadores cientficos e tecnolgicos, de quem esperada atuao independente e orientada
a subsidiar, mas no substituir, a escolha poltica a respeito do futuro ocupante de cargos de
Diretor no mbito dos institutos de pesquisa. A responsabilidade pela escolha final do dirigente
, portanto, compartilhada. Alm da avaliao dos candidatos que se submetem ao processo de
escolha, o comit tem, ainda, o papel de buscar potenciais candidatos aptos a ocupar o cargo e,
antes disso, de delimitar com clareza qual o perfil profissional requerido para o futuro dirigente,
a partir de discusses e alinhamentos que partem da prpria clareza em relao misso e aos
resultados esperados da unidade de pesquisa.

Para subsidiar, mas no substituir, a escolha poltica, o modelo desenhado na gesto do Ministro
Sardenberg buscou aprimorar os elementos do modelo anterior, adotado por Bresser Pereira,
defendendo, como aspectos fundamentais constitutivos deste comit a sua composio mpar
de membros externos ao ministrio e sua atuao completamente independente em relao ao
rgo e ao prprio Ministro, autoridade poltica responsvel pela escolha final do candidato e
posterior nomeao, buscando proteger o comit de interesses polticos ou corporativos.

Esta discusso a respeito da independncia do comit de busca reflete-se, diretamente, na forma


como so definidos os seus membros. Nesse sentido, um primeiro aspecto a ser destacado
que, em todos os modelos, esta escolha prerrogativa do Ministro ao qual o rgo est
vinculado. Por essa razo, o Entrevistado 7 (2016) afirma que cabe ao prprio ministrio
garantir a independncia na composio dos comits de busca. Embora a escolha seja da
autoridade poltica, no h impedimentos para que estes membros sejam recomendados por
servidores da prpria organizao ou atores externos. No MCT, tradicionalmente, a rea
responsvel pela gesto das unidades de pesquisa do ministrio quem costumava sugerir uma
lista para a composio dos comits (ENTREVISTADO 4, 2016).

Aspecto fundamental do modelo diz respeito, portanto, aos critrios adotados para a escolha
dos avaliadores. No mbito do MCT, defende-se, desde a emergncia dos comits, que sua
composio considere profissionais e pesquisadores do mais alto nvel, reconhecidos em seu
meio, com ampla experincia nos assuntos relativos unidade de pesquisa para a qual se realiza
190

a seleo. A defesa de um modelo independente no constitui marca da experincia do IBRAM,


mas espera-se que o comit de seleo seja composto, igualmente, por profissionais com notrio
saber em assuntos do setor museolgico, e, quando possvel, em assuntos especficos do museu
para o qual se realiza a seleo. A esse respeito, o Entrevistado 8 (2016) ressalta, para o caso
do IPEN, a importncia de ao menos parte dos membros do comit terem um profundo
conhecimento da cultura organizacional da instituio para a qual se realiza o processo de
escolha, a partir de algum contato mais direto com a mesma, para que sejam capazes de avaliar
a capacidade do dirigente de lidar com a dimenso da gesto administrativa e de pessoal do
rgo, quando nomeado: [...] no adianta voc trazer uma pessoa tima de um outro lugar que
ele venha com uma cultura totalmente diferente e vai ter um choque e a o cara acaba no
conseguindo realizar muita coisa. Ento isso eu acho que acaba sendo um problema.

H, portanto, um dilema a ser enfrentado nestas escolhas: buscar membros que detenham um
profundo conhecimento daquela organizao e do seu escopo de atuao, mas que, ao mesmo
tempo, no tenham vnculo direto com a mesma. Denominamos este aspecto como um dilema
porque no mbito dos institutos de pesquisa os conhecimentos requeridos so muitas vezes to
especficos que no existe quantidade expressiva de profissionais para atuar como membros
dos comits ou para concorrerem s selees. Este um aspecto presente nestes casos, relatado
pelo JBRJ: muitas vezes, um potencial candidato considerado para o cargo de direo, mas,
devido falta de interesse em assumir a posio, convidado para atuar como membro do
comit de busca.

J retomando o aspecto da possibilidade de recomendao de membros para os comits de


busca, entendemos que o fato de tal recomendao no se dar de forma regulamentada em
nenhum caso est explcito quem pode sugerir os nomes aos Ministros implica na
configurao de um cenrio no qual so exercidas presses diversas justamente orientadas a
influenciar esta escolha. No mbito do MCT, faltando 6 meses para o trmino dos 48 meses de
exerccio do Diretor, cabe regimentalmente ao Comit Tcnico Cientfico de cada UP solicitar,
ao Ministro, a instaurao do comit de busca, mas no est previsto que o CTC recomende
seus membros. No entanto, em 2015, quando esta regra foi descumprida pelo Ministro em
exerccio para o caso do INPE, houve forte presso dos servidores para que o comit fosse
redefinido, permitindo sua representao dentre os novos membros. Segundo o Sindicato
Nacional dos Servidores Pblicos Federais na rea de Cincia e Tecnologia do Setor
Aeroespacial (SindCT), o Ministro Pansera teria atropelado esta norma para atender lobby
(MARCIANO, 2016b):

A manobra deu certo: o ministro Pansera atropelou o regimento (e a direo atual) e


encaminhou as medidas almejadas pelos lobistas [Rogrio Czar de Cerqueira Leite,
presidente do Conselho de Administrao da organizao social do CNPEM, de
Campinas; e Helena Nader, presidenta da SBPC]. A presidenta da SBPC faz parte do
CTC, embora no tenha comparecido no dia de sua posse. Contudo, ela no foi ao
MCTI em nome do conselho e sim por seus prprios interesses. fcil saber por que
o CTC foi deixado de lado: quem o preside o diretor do INPE, que foi ignorado pelo
Ministro e s ficou sabendo da conspirao quando a criao do comit de busca foi
publicada no DOU (MARCIANO, 2016b).

A crtica dos servidores est, mais do que na desconsiderao desta regra, na influncia exercida
por Marco Antonio Raupp na atuao do INPE e na falta de representao dos servidores do
INPE no comit de busca. Raupp exerceu o cargo de Diretor deste instituto de 1985 a 1989,
191

participou do comit de busca que escolheu seu Diretor em 2005, depois reconduzido em 2009
pelo prprio Raupp, nesta segunda vez presidindo o comit e, em 2011, nomeou o novo Diretor
quando estava como Ministro do MCT (em processo de escolha realizado pelo Ministro
anterior, Mercadante). Outra razo est na proposta de transformao do INPE em organizao
social, ideia entendida pelos servidores como privatizao, caracterstica que estaria explcita
na composio do comit: ao criar um comit para o INPE com tal fisionomia, o Ministro
emite um sinal claro de que o tipo de governana que o governo pretende impor ao instituto
privada e deve se pautar por parmetros empresariais (MARCIANO, 2016a), e, ainda, no fato
de no ter sido respeitada a prerrogativa do CTC de solicitar a instaurao do comit, o que
motivou a organizao de um abaixo-assinado exigindo a realizao de uma eleio interna no
INPE para a escolha de um ou mais nomes de servidores que venham a ser adicionados ao
comit de busca institudo, como foi feito na escolha de 2011. Trata-se, portanto, de um
processo sem transparncia e nada democrtico, j que no h previso de participao da
comunidade do INPE no processo de formao da lista trplice (MARCIANO, 2016a).

Outro aspecto relacionado dimenso das negociaes em relao composio dos comits
est na origem dos membros escolhidos. Inicialmente, o MCT escolhia, necessariamente,
membros externos ao ministrio, mas, devido a presses de servidores, esta prtica comeou a
ser alterada. A partir da gesto de Srgio Machado Rezende, no incio de 2011, um conjunto de
portarias que instituram comits de busca no ano de 2010 foram republicadas, de modo a incluir
representantes dos servidores nestes comits (so os casos do INT, INSA, MAST, CTI e LNA,
ilustrados no Apndice K). Para o Entrevistado 4 (2016), essa composio prejudica sua atuao
independente:

[...] sou contra qualquer a participao de membros do ministrio, seja do ministrio


prprio, seja dos seus institutos, por que o comit de busca foi criado para ser isento,
e evitar qualquer nomeao poltica. Esse foi o objetivo principal, para no haver
interferncia poltica na indicao dos Diretores dos institutos cientficos
(ENTREVISTADO 4, 2016).

Essa prtica de nomear representantes dos servidores foi continuada pelos Ministros que
sucederam Machado Rezende, mas no funciona como regra obrigatria no MCT. Segundo um
dos entrevistados:

H certa presso das associaes de servidores das unidades de pesquisa para alterar
a portaria que orienta a constituio dos comits de busca, de forma a garantir a
participao dos servidores das U.P no processo. Nos moldes da portaria atual, no h
nenhuma previso da participao de servidores nos comits (ENTREVISTADO 9,
2016).

No Jardim Botnico, por sua vez, o comit de busca compreendido como um espao que deve,
necessariamente, ser composto por membros externos e internos, devendo seu Presidente ser
escolhido dentre os membros externos. Seu desenho tambm prev o assessoramento direto por
uma Secretaria Executiva, composta, neste caso, pelo prprio Chefe de Gabinete do rgo.
Segundo o Entrevistado 13 (2016), esta composio mista importante. O membro externo,
quando bem escolhido, pode trazer outras referncias e perspectivas para pensar os prximos
passos do JBRJ e o papel do futuro Diretor; tambm pode ter mais experincia e conhecimentos
sobre processos de seleo e avaliao de pessoas, agregando competncias que no so
192

prprias do quadro interno da instituio. Um dos membros do comit de busca institudo em


2015 era servidor do Ministrio do Meio Ambiente, ao qual a autarquia est vinculada. Para os
entrevistados (ENTREVISTADO 10, 2016; ENTREVISTADO 13, 2016), esta participao foi
muito importante para trazer a perspectiva do prprio ministrio, como rgo supervisor e
formulador de polticas, sobre o papel do JBRJ. J a escolha de membros internos tem como
principal aspecto o conhecimento amplo da organizao que pode ser aportado em apoio aos
demais membros na conduo dos trabalhos e anlise dos candidatos.

Neste comit institudo em 2015, a composio dos membros foi sugerida por uma comisso
preparatria que precedeu a realizao deste processo de escolha. A indicao de ao menos um
membro interno ser designado para o comit foi sugerida por esta comisso e acatada pela
Presidncia que, inclusive, designou 2, e no apenas 1, membro interno. J os 3 membros
externos foram escolhidos a critrio da Presidente do JBRJ, entre pessoas de fora da lista de
recomendaes elaborada por esta comisso (ENTREVISTADO 10, 2016). Sobre a
independncia do processo de escolha e do envolvimento de seu dirigente, por meio das
entrevistas, foi possvel identificar que esta ainda uma questo em aberto para o modelo. Em
primeiro lugar, porque cabe ao Presidente instituir o comit de busca e, ainda que seja
consultada a comunidade de pesquisadores e outros funcionrios do rgo, o dirigente mximo
tem ampla autonomia de indicar pessoas que lhe sejam prximas e com as quais tenha relao
de confiana. Se a interferncia no direcionar a escolha e a avaliao dos candidatos aptos para
a lista trplice, poder, ao menos, permitir que o Presidente da instituio tenha acesso a
informaes do processo de escolha, informalmente, antes do recebimento do relatrio oficial
do comit de busca. Este fato fica agravado, ainda, pelo prprio assessoramento prestado ao
comit pela figura da Chefia de Gabinete do rgo, funo que, em geral, considerada de
extrema confiana e proximidade com a Presidncia.

J no ICMBio, o comit de busca deve ser formado por trs profissionais de competncia e
experincia comprovadas em reas diretamente associadas misso do Instituto Chico Mendes,
podendo ser servidores ou no. Tm um papel mais amplo do que os comits anteriores, porm
voltados aos aspectos procedimentais das escolhas, pois devem, inclusive, elaborar o prprio
edital de seleo. Este caso escapa de um modelo de escolha orientado a competncias
gerenciais, conforme foi idealizado no incio, e se aproxima, hoje, de um modelo de seleo de
servidores pblicos.

Diferentemente do modelo do comit de busca, o modelo do IBRAM, denominado de chamada


pblica, possui algumas caractersticas distintas. A conformao do comit responsvel pela
avaliao dos candidatos, chamado, neste caso, de comisso de seleo, no recebe a mesma
nfase que dada ao carter de independncia da atuao dos membros de um comit de busca,
como no modelo do MCT. O processo, busca, da mesma forma, subsidiar a escolha da
autoridade poltica do rgo, mas no busca isent-la completamente do processo de escolha.
Esta comisso composta por trs membros, entre servidores do rgo ou especialistas
externos, com o objetivo realizar a avaliao dos candidatos (ENTREVISTADO 6, 2016).
Apesar de no haver essa nfase dimenso de sua atuao independente, costumam ser
compostas por profissionais com experincia no setor museolgico e que conheam bem as
especificidades da unidade para a qual se realiza o processo de escolha (ENTREVISTADO 11,
2017).

Em todos os modelos analisados, a atuao dos comits concluda com a elaborao de uma
lista trplice que objetiva, conforme indicamos, subsidiar a escolha da autoridade poltica a
respeito do futuro dirigente. A prerrogativa de escolha nunca deixa de ser a do Ministro
193

responsvel, embora a responsabilidade passa a ser compartilhada com os membros do comit


de busca. Alm de poder escolher o dirigente a partir da lista de candidatos considerados aptos,
a autoridade poltica tem, em todos os casos, a prerrogativa de no escolher nenhum deles,
podendo nomear um dirigente interino enquanto abre novo procedimento de escolha. tambm
previsto, nos casos de no serem identificados os 3 candidatos necessrios para a conformao
da lista trplice, que apenas 2 sejam recomendados, excepcionalmente. Outra prerrogativa do
Ministro , no caso de exonerao do dirigente j nomeado aps o processo de avaliao,
recorrer aos demais candidatos da lista. Esta prtica, embora no esteja prevista expressamente,
foi adotada recentemente pelo JBRJ e est formalmente regulamentada no caso do ICMBio.

Segundo o Entrevistado 4 (2016), no MCT, geralmente escolhido o primeiro candidato da


lista, sendo rarssimos os casos em que se nomeou o segundo ou terceiro colocado. J no JBRJ,
no ltimo processo realizado, a escolha da Ministra Izabella Teixeira coincidiu com a
recomendao do comit de busca apenas em um dos casos, nomeando o 1 da lista para a
ENBT, mas o 3 da lista para a DIPEQ. Embora o edital de 2015 seja claro ao estabelecer que
no obrigatria a escolha em ordem de indicao, possvel que sejam gerados
questionamentos sobre a no escolha do 1 colocado, conforme identificado a partir das
entrevistas, ainda mais considerando que os nomes e ordens de classificao foram tornados
pblicos, gerando, inevitavelmente, a expectativa de escolha do melhor avaliado
(ENTREVISTADO 10, 2016).

H, por fim, resistncias enfrentadas pelo comit de busca em relao ao modelo como um
todo. Para o SindCT, a nomeao de servidores para os comits constitui apenas uma segunda
melhor alternativa para garantir sua participao no processo de escolha. Sua posio oficial
defende o modelo de eleio direta do Diretor do INPE por seus servidores (MARCIANO,
2016b):

Comits de busca no so instrumentos apropriados para escolher dirigentes de


rgos pblicos de pesquisa. Esse tipo de comit um instrumento utilizado por
universidades privadas do exterior, que procuram escolher seus reitores no chamado
mercado. O perfil desejado, nesse caso, de um executivo, um gestor empresarial,
ao invs de um experimentado docente ou pesquisador universitrio (MARCIANO,
2016a).

Concluses preliminares

Concluindo esta seo, ressaltamos:

- Os comits de busca, compostos por profissionais com notrio saber e reconhecidos em


seu meio, desempenham um papel relevante orientado no apenas avaliao dos
candidatos aos cargos de direo, mas tambm busca ativa de potenciais dirigentes; para
isso, realizam discusses mais amplas orientadas prpria definio da misso da
organizao;
- As recomendaes do comit de busca subsidiam, mas no substituem, a escolha poltica;
a responsabilidade pela escolha final do dirigente , portanto, compartilhada;
- Espera-se que seus membros atuem com independncia, protegidos de interesses polticos
e corporativos esta discusso est refletida na forma como os membros do comit so
definidos:
194

- A prerrogativa de escolha sempre do Ministro ele quem pode garantir, portanto,


a independncia do comit;
- Estes membros podem ser recomendados pela prpria organizao ou por atores
externos, devendo considerar, como critrios de escolha, que sejam profissionais de
notrio saber;
- Combinar a escolha isenta com a especialidade do profissional em relao assuntos e
cultura especficos de cada instituto de pesquisa levam a um dilema nestas escolhas;
- Alm disso, a falta de definio sobre quem pode indicar estes membros ao Ministro
leva a disputas diversas, orientadas a influenciar as composies dos comits: h a
defesa de indicao de membros internos, importantes para apoiar os trabalhos, por
conhecerem a fundo a organizao, e h a defesa da completa independncia do
comit;
- O modelo no est livre de crticas; h casos em que servidores defendem que seja
substitudo por eleies diretas como o INPE, do MCT;
- H, por fim, sadas adoo integral deste modelo, j que est prevista a prerrogativa
de o Ministro no escolher nenhum candidato recomendado na lista trplice, podendo
nomear interinos, abrir novo processo de escolha ou at reconduzir o dirigente em
exerccio sem exigncia de realizar nova seleo.

6.5 Contra a politizao indevida e o aperfeioamento das escolhas

A restrio escolha poltica ou a possibilidade de reduzir influncias poltico-partidrias nos


parece ser um dos aspectos centrais para explicar a emergncia do modelo de comit de busca
nos casos em que tal estratgia adotada. , tambm, um aspecto evidente nos modelos de
seleo interna; porm, nestes ltimos, o combate indevida politizao est associado
valorizao dos servidores do quadro da organizao. O que destaca ambas as estratgias, no
entanto, que a poltica no diretamente combatida: o objetivo est em aperfeioar as escolhas
realizadas a partir da introduo de um conjunto de critrios e mecanismos orientados aferio
das competncias gerenciais dos candidatos ao cargo de direo.

A experincia do MCT emerge com uma orientao muito clara em combater a interferncia
poltica nos processos de escolha de seus Diretores:

[...] Num cargo de confiana, acontecia muito de eu estou aqui em uma posio de
poder, voc me liga, voc um governador, ou um senador, ou deputado, e diz meu
irmo, meu primo, meu cunhado, entendeu? Ento corria o risco, na verdade, de se
ter um dirigente que no tinha a menor afinidade com a instituio e acabava sendo
indicado para pegar um cargo de confiana, entendeu? Ento isso eu acho que mudou
muito, porque, ou seja, para o cara ser Diretor, ele tem que ter um currculo, ele tem
que ter uma proposta, ele tem que ser selecionado, ento acaba que um cargo de
confiana mas que o Ministro no escolhe algum que ele ah, vou botar meu
conhecido fulano l, mesmo que seja at um especialista, mas eu acho que isso ajuda
porque, ou seja, fica uma escolha mais justa, mais robusta, porque voc fez todo um
processo com especialistas e tal para enfim chegar concluso de que aquele seria o
melhor indicado (ENTREVISTADO 12, 2016).

Para o Entrevistado 4 (2016), o modelo [...] tem sido sensacional. Tem evitado a entrada de
polticos, a indicao poltica de Diretores; alm disso, tem dado muito certo. Rarssimos os
195

Diretores que no tm dado conta de cumprir as determinaes que so dadas pelo ministrio e
determinaes que so emanadas daquela comisso inicial [Tundisi] que trouxe os institutos
para dentro do ministrio. Interessante destacar que o combate a indicaes polticas indevidas
no o mesmo que negar a poltica, j que se espera que o dirigente escolhido atue alinhado s
orientaes polticas emanadas pelo ministrio.

No caso do IBGE, a transio da livre escolha poltica no mbito das Chefias Estaduais para o
modelo de seleo interna diretamente associado legitimidade do dirigente, um dos aspectos
mais relevantes da experincia:

A utilizao de um processo seletivo para preencher a vaga de Chefe da Unidade


Estadual d ao novo chefe selecionado legitimidade e confiana junto aos servidores
para substituir o antigo Chefe, especialmente nos casos em que este no saiu a seu
pedido. A prtica da indicao sem critrios tcnicos pode gerar revoltas e insatisfao
na equipe, comprometendo os resultados da unidade (IBGE, 2013).

Alm de um possvel efeito na melhoria da conduo das organizaes, este modelo de escolha,
caracterizado pela definio clara de mandatos de seus dirigentes, tambm teria um efeito
positivo em garantir a continuidade das polticas pblicas implementadas, especialmente em
casos nos quais as organizaes pblicas enfrentam ciclos polticos de prazos muito curtos.
Conforme entrevistados:

Eles prestam servios continuados para a sociedade brasileira. Os comits de busca,


neste caso, ajudam a garantir continuidade, pois o Diretor tem mandato de quatro anos
(isso relevante no Brasil - no devemos nos esquecer, por exemplo, que entre 2010
e 2016 o MCTI teve 8 diferentes Ministros); e a dirimir interferncias polticas na
gesto destas instituies, que tem misso exclusivamente cientfico-tecnolgica
(muitas delas atuam na fronteira do conhecimento). Dada a natureza destas
instituies, acho fundamental que o processo de escolha dos dirigentes seja baseado
na capacidade tcnica e cientfica e na experincia administrativa dos candidatos. O
procedimento de seleo por comit de busca pode ser aperfeioado, claro, mas
considerando o que existe hoje na administrao pblica federal, a melhor opo
para a seleo dos diretores das unidades de pesquisa (ENTREVISTADO 9, 2016).

Outro aspecto importante diretamente relacionado emergncia do modelo de comit de busca


diz respeito ao posicionamento de seus defensores em relao aos aspectos negativos dos
mecanismos de escolha anteriores, baseados na conformao de listas elaboradas a partir de
processos eletivos e marcadas por forte vis corporativo. Peci (2008), a partir de entrevista com
Lindolpho de Carvalho Dias, aponta a independncia gerencial do dirigente como importante
atributo para diminuir as influncias de natureza corporativa nos institutos:

Voc quando escolhe um Diretor com congregao ...tem uma disputa poltica interna
e as pessoas ficam vinculadas s pessoas que votaram. E quando se escolhido por
comit independente e que nem sempre constitudo s de pessoas da escola, o
indivduo que escolhido ele absolutamente independente, n? Isso bom, isso
saudvel, eu acho. No caso do ministrio, tem casos, tem vezes que o comit de busca
no tem nem um elemento do instituto (PECI, 2008, p. 28).
196

Apesar de alguns avanos apontados neste modelo, h ainda importantes aspectos a serem
superados. Dentre eles, podemos indicar os prazos necessrios instaurao de novos comits
de busca e escolha ou reconduo de Diretores, que nem sempre so cumpridos com o devido
rigor, levando ao risco de flexibilizao dos prazos dos mandatos. Segundo o Entrevistado 12
(2016):

Tambm teve casos que acabou que o prprio Diretor foi reconduzido, que ele se
candidatou de novo e ganhou de novo, teve um ou outro caso que eu me lembro, acho
que com o INT, que ele no instalou novo comit, deixou o Diretor mais um tempo e
depois instalou novo comit, mas de praxe a gente estava seguindo aquilo. que no
meio disso, s vezes muda Ministro e s vezes pode acontecer de uma das instituies,
nem todas, estar mudando de Diretor naquele momento, nem todas acontecem
simultaneamente, ento s vezes isso pode levar um pouco mais de tempo at que o
Ministro chegue, tome p, aquele assunto chegue na mo dele, ento isso pode variar,
sim, mas no normal funcionava dessa maneira (ENTREVISTADO 12, 2016).

Segundo entrevistados da Embrapa, o processo de escolha dos Chefes-Gerais j est


consolidado e vem funcionando muito bem. H, da mesma forma, uma clara oposio entre a
escolha dos candidatos a partir de processos meritocrticos e o combate s influncias poltico-
partidrias:

Por que tambm um processo que tem como premissa a questo de ser meritocrtico,
voc cria tambm uma proteo, uma blindagem, talvez seja uma palavra forte, mas
assim no cenrio pblico aonde a influncia poltica pode ser bastante forte, voc ter
um processo seletivo aonde voc privilegia as pessoas da casa, que conhecem, que
tem uma carreira ali, e baseado no mrito, isso traz muita credibilidade para a gesto,
os empregados, e um processo aonde todo mundo acompanha praticamente todas as
fases. Isso ajuda muito. Eu acho que alguma coisa que a Embrapa, at pelo tempo
que ela j tem, que est bastante consolidado, e tem trazido muitos benefcios. E no
significa, o processo seletivo, por exemplo, que voc vai pegar as pessoas com maior
tempo de carreira. Tem acontecido situaes com pessoas com, sei l, 4, 5 anos de
empresa mostrar um bom desempenho da seleo e tm se tornados gestores, tm
cumprido seu papel como gestores, ento voc tem diferentes perfis
(ENTREVISTADO 14, 2016).

Conforme demonstrado, a maioria dos entrevistados apontou o modelo de escolha


discricionria como negativo para a instituio, apontando como razes a falta de critrios e
garantias que permitam escolher um dirigente alinhado misso institucional e que possua um
conjunto de requisitos mnimos necessrios ao desempenho do cargo. A perspectiva negativa
em relao escolha discricionria no est na negao da poltica, mas justamente na falta de
critrios e garantias para proteo do mrito. O problema estaria nos casos em que a escolha se
pauta unicamente pelo pertencimento ou alinhamento exclusivo a determinada orientao
poltica, desconsiderando aspectos de mrito do dirigente e de sua capacidade de atuar orientado
aos resultados desejados.

Para o Jardim Botnico, por exemplo, no se justificaria a adoo de um modelo de comit de


busca para Diretores se o mesmo modelo fosse adotado para seu nvel mximo de direo. O
aspecto central est na garantia de que o dirigente mximo no tenha sua escolha pautada por
razes poltico-partidrias. Uma vez garantida sua escolha com base no mrito gerencial, as
escolhas discricionrias dos dirigentes de segundo nvel, realizadas pelo Presidente, j seriam
197

legitimadas perante a organizao. No mbito do JBRJ, o modelo representa uma iniciativa dos
prprios pesquisadores, que se organizaram em defesa de um mecanismo mais transparente,
racional e criterioso de escolha. Pela forma como o modelo emerge e vai sendo aperfeioado
ao longo do tempo, apresenta como caracterstica central a participao e envolvimento direto
dos servidores, orientados ao desenvolvimento da prpria instituio. Assim, busca aprimorar
as escolhas e conta com seu prprio corpo de servidores para alcanar este objetivo, no
necessariamente privilegiando ou defendendo a entrada de profissionais internos aos cargos de
direo.

importante relembrar, ainda, que em todos os processos de escolha Gerencial analisados, est
prevista a possibilidade de a autoridade poltica no nomear nenhum dos candidatos indicados
ao cargo de direo, havendo casos em que pode nomear um interino enquanto se realiza outro
procedimento de busca, e outros em que pode nomear um candidato que no tenha passado pelo
processo de escolha, mas que cumpra os requisitos mnimos de mrito estabelecidos. O combate
escolha discricionria, portanto, no o mesmo que combater a poltica, dimenso essencial
de um Estado democrtico.

Por fim, cabe ressaltar a diferena existente entre o modelo de comit de busca e o de escolhas
internas tratados no mbito das estratgias Gerenciais. Nas experincias que adotam o comit
de busca, embora haja presso de servidores em alguns casos por maior representatividade nos
processos de escolha, no h uma defesa explcita da burocracia e no se identificam polticas
mais amplas que associem o processo de escolha a aes orientadas ao fortalecimento dos
servidores da organizao. J nos casos de seleo fechada, a motivao do modelo combina o
combate politizao indevida com a defesa da valorizao e profissionalizao de seu corpo
de servidores, mas tal defesa supera a viso tradicional baseada na ideia de que a escolha de
servidor suficiente para a ocupao dos cargos de direo, pois adota como requisito prvio a
aferio de suas competncias gerenciais.

Comparado com a experincia internacional, no entanto, o Brasil ainda tem muito para avanar,
no sentido da adoo de uma poltica integral orientada ao segmento da direo pblica federal,
capaz de melhor delimitar estes espaos e de conferir regras especficas para a gesto deste
segmento, sem confundi-lo com as iniciativas de fortalecimento e valorizao da burocracia
pblica, mas sendo capaz de combinar ambas as estratgias de forma mais estratgica, sem
incorrer no risco do corporativismo e sem deixar de atrair profissionais externos ao setor
pblico.

Concluses preliminares

Concluindo esta seo, ressaltamos os seguintes aspectos:

- A emergncia dos modelos de comit de busca e seleo interna analisados explicada


pela defesa da restrio escolha poltica ou a possibilidade de reduzir influncias poltico-
partidrias nos processos de escolha para ocupantes de cargos de direo;
- Para os modelos de seleo interna, este argumento tambm acompanhado da defesa e
valorizao dos servidores do quadro da organizao em oposio ao modelo de defesa
de servidores em sentido amplo;
198

- Nos dois casos, a poltica no combatida: o objetivo aperfeioar as escolhas com base
na aferio das competncias de gesto; alm disso, se espera que o dirigente escolhido
atue alinhado s orientaes polticas emanadas pelo ministrio;
- Estes modelos trazem como aspectos positivos maior legitimidade para os dirigentes,
mandatos com prazos estabelecidos que conferem uma perspectiva de continuidade s
polticas pblicas e o combate ao risco dos interesses corporativos do modelo anterior, de
eleies internas, para citar alguns;
- O Brasil, no entanto, ainda enfrenta desafios importantes para a consolidao destas
prticas, especialmente o de combinar a valorizao das carreiras com as escolhas
Gerenciais, sem incorrer no risco do corporativismo e sem deixar de atrair profissionais
externos ao setor pblico.
199

CONSIDERAES FINAIS

A tese teve por objetivo identificar e analisar as estratgias de escolha de ocupantes de cargos
de direo adotadas pelo governo federal brasileiro segundo o alcance de seus elementos
constitutivos em dialogar com as experincias internacionais, marcadas pela adoo de
processos de escolha baseados na aferio de competncias de gesto. Nesse sentido, partiu da
uma ampla anlise do governo federal, seguida da categorizao das estratgias encontradas e,
por fim, da anlise aprofundada dos casos que mais se aproximam do debate internacional: as
escolhas Gerenciais.

Vimos que a grande maioria das estratgias em curso apoiam-se na ideia da livre nomeao
como caracterstica decorrente do conjunto de normas legais vigentes no pas escolhas
Discricionrias. Se os espaos so de livre provimento e de confiana da autoridade poltica,
no haveria razo para adotar processos de seleo, segundo as evidncias obtidas. As
organizaes consultadas tambm indicaram cumprir as regras para ocupao dos cargos DAS,
respeitando o limite mnimo de servidores. No entanto, conforme sabemos, este modelo de
reserva de cargos, alm de alcanar apenas parcialmente o conjunto dos cargos de direo
federais, adota um conceito extremamente amplo de servidor e calcula tais percentuais no
mbito de toda a administrao ao invs de considerar o mbito de cada rgo ou entidade ,
levando completa descaracterizao de uma poltica voltada profissionalizao da
administrao federal.

Temos, ainda, casos que adotam alguns critrios mnimos de admissibilidade, em sua grande
maioria muito genricos e dissociados de mecanismos orientados sua aferio escolhas
Condicionais. A recente Lei das Estatais, baseada em um discurso de melhoria na qualificao
de seus administradores, sequer alcana o debate gerencial: limita-se definio de tais critrios
mnimos, muitos dos quais j eram praticados por parte das empresas federais. O modelo inova
ao propor a figura de um comit de elegibilidade, mas sua atuao parece ser mais orientada a
garantir o cumprimento formal dos critrios legais do que a garantir melhores escolhas.

Outra categoria de escolha inclui aquelas que passam pela sabatina do Senado Federal
escolhas Concertativas , entendida como um rito formal e pouco atentando para a dimenso
da efetiva capacidade de direo dos candidatos; por outro lado, este modelo traz a possibilidade
da exposio pblica dos indicados, conferindo um carter de maior transparncia a este
processo de escolha. Nesta categoria, discutimos as agncias reguladoras e mencionamos
recente projeto de lei em tramitao que prope um modelo de escolha diferenciado, baseado
na conformao de listas trplices, mas mantendo a sabatina do Senado; a capacidade de esta
proposta, se aprovada, alcanar um modelo de direo profissional depender de como ser
regulamentada a composio e a atuao do comit responsvel pela elaborao destas listas.

Por fim, o modelo Representativo orienta-se pela defesa da participao de servidores nos
processos de escolha e da restrio dos espaos de direo para quadros da organizao;
compreende o espao de direo como um espao que deve ser representativo, e, portanto,
escolhido por mecanismos democrticos. Alcana as universidades federais, em geral
identificadas segundo posies de cunho corporativo e pouco orientado a inovaes
institucionais.

Considerando que nenhuma das categorias analisadas alcana os atributos prprios dos modelos
de direo pblica profissional, enfatizamos nossa anlise nas escolhas Gerenciais. Sua
200

emergncia pode ser explicada por diferentes estratgias: a primeira delas est nos casos em
que a iniciativa para a adoo do modelo teve origem na prpria autoridade poltica e a
motivao parece ter sido de duas naturezas: ora como estratgia para escapar de presses
poltico-partidrias, desprovida de uma perspectiva de institucionalizao do modelo, orientada
sua consolidao no mdio e longo prazos; ora como estratgia orientada a profissionalizar
os processos de escolha da instituio, de modo mais permanente.

Dois casos exemplificam o uso do modelo para escapar de presses polticas: a nomeao para
o primeiro Presidente do ICMBio, em 2008, num contexto de forte descontentamento
relacionado criao da autarquia; e o uso eventual do comit de busca para a Diretoria de
Pesquisa e Desenvolvimento da CNEN. Por outro lado, o MCT e a Embrapa representam os
casos mais consolidados nos quais a adoo do comit de busca est orientada a reformas e
polticas mais amplas estabelecidas pela organizao, num contexto de clara orientao aos
resultados entregues aos cidados.

A anlise das experincias da Embrapa, do ICMBio e dos institutos de pesquisa do MCT


tambm indicam que, quando a estratgia parte da prpria autoridade poltica, pode ser mais
provvel que o modelo alcance o primeiro nvel de direo da organizao no podemos
deixar de ressaltar, no entanto, que o Presidente da Embrapa, do ICMBio ou um Diretor de
Pesquisa no MCT desempenham funes com nveis de complexidade e relevncia variados no
contexto mais amplo da administrao pblica federal e em seus setores especficos de atuao.

Uma segunda estratgia relacionada emergncia das escolhas Gerenciais parte da defesa de
um modelo de escolha profissional pela prpria instituio, orientada valorizao de seu corpo
de servidores. Nestes casos, mais provvel que o modelo alcance o segundo nvel de direo
da organizao, seja nacional ou regional, enquanto os nveis superiores permanecem sob a
escolha Discricionria das autoridades polticas. Seriam os casos do IBGE e do INSS. J o
JBRJ, cujo modelo de comit de busca tem origem num conjunto de movimentos e aes
empreendidas por seus servidores, motivados pela inspirao da experincia do MCT, h uma
orientao maior ao desenvolvimento da organizao do que ao fortalecimento das carreiras,
quando se discutem os processos de escolha; no h uma defesa direta de que servidores do
rgo ocupem os cargos de direo da instituio segundo apontado por entrevistados, muitas
vezes no h algum pertencente ao quadro capaz de assumir a funo.

A dimenso gerencial, relacionada clareza da misso da instituio e do perfil requerido para


seus dirigentes, tambm condio para a emergncia do modelo de escolha Gerencial, sendo
uma terceira caracterstica explicativa. Vimos, por exemplo, no JBRJ, que h um entendimento
de que o modelo se aplica apenas s suas duas Diretorias tcnicas, que desenvolvem pesquisa
e ensino, possuem clareza em suas misses, produtos e servios, e que so reas responsveis
pelas atividades-fim da organizao. O mesmo apontado para o caso do MCT, cujo modelo
de escolha, inclusive, tem origem num movimento amplo de reformas orientado delimitao
e alinhamento de misso de seus institutos de pesquisa.

A adoo deste modelo de escolha tambm influenciada por alguns atores-chave, pertencentes
ou no a posies decisrias dentro das estruturas organizacionais, mas que possuem a
habilidade de estimular ou at mesmo assumir a defesa do modelo. Conforme demonstrado, a
propagao do modelo de comit de busca parece ter partido da iniciativa do MCT e alcanado
os demais casos identificados: CNEN e seus institutos de pesquisa, JBRJ e ICMBio. A
estratgia de entrevista que adotou a tcnica de snow ball, complementada por pesquisa
documental, permitiu mapear parte da rede de atores que atuam ou atuaram no mbito destas
201

experincias, permitindo identificar que muitos destes atores ora ocuparam posies decisrias
importantes para a implantao ou continuidade do modelo; ora atuaram como membros de
comits de busca para a escolha dirigentes e, em outros casos, inclusive passaram pelo processo
de seleo chegando a ocupar posies de direo a partir deste mecanismo de escolha. Para
todos os atores que pudemos entrevistar, o modelo visto como um avano na forma de escolha
de dirigentes em suas instituies.

J a implantao de um modelo de escolha Gerencial no linear. Est sujeita a avanos e


retrocessos segundo as diferentes configuraes que vo sendo moldadas nas esferas de deciso
poltica e o peso das influncias capazes de alterar os processos em curso. Isto significa que os
modelos de escolha vo sendo adotados e alterados caso a caso, ainda que partam de um modelo
analtico geral. Em alguns casos, como demonstrado, vo sendo permanentemente testados e
modificados pela organizao, at alcanar algum grau de consolidao, como no JBRJ, que
passa por eleies fechadas, eleies abertas, e mais duas configuraes diferentes de seleo,
at chegar ao desenho atual, semelhante ao do MCT. Neste ministrio, por exemplo, parte de
um processo no institucionalizado de eleies entre os servidores, para alcanar um modelo
denominado de concurso pblico, alcanando, logo em seguida, a conformao das listas
trplices elaborada por um comit de busca externo, para, segundo sua configurao atual,
permitir a participao de servidores nestes comits. Na Embrapa, a escolha da Diretoria
Executiva por meio dos comits de busca apontada como um processo que teria sido
desconsiderado, tendo sido adotado uma nica vez e estando fortemente sujeito s relaes
polticas entre diferentes Ministros e membros do Conselho de Administrao da empresa; j
para seus Chefes-Gerais, a Embrapa teria tido maior sucesso em institucionalizar o modelo, a
partir da realizao de processos de escolha inicialmente abertos, mas, desde 2016, fechados a
empregados do quadro.

Dentre seus aspectos mais importantes, discutimos a responsabilidade dos comits de busca,
que extrapolam a anlise do perfil dos candidatos: as escolhas pautadas pelas competncias
gerenciais requerem que um profundo conhecimento da organizao e de sua misso
institucional, dos quais decorrem os desafios especficos do cargo de direo para o qual se
realiza o processo de escolha. papel essencial do comit promover esse alinhamento entre os
desafios institucionais, os desafios do cargo de direo e o perfil profissional do candidato,
recomendando apenas aqueles com efetivas condies de responder aos desafios colocados.
Sua atuao, no entanto, no est isenta de interferncias polticas, conforme demonstramos, e
o modelo nem sempre consegue garantir a independncia de sua atuao, livre de presses
polticas ou corporativas. Em todos os casos, a autoridade mxima do rgo quem tem a
deciso final sobre sua composio, nem sempre agradando aos interesses de grupos de
servidores que defendem sua maior representao nestes espaos.

Tambm vimos que os principais instrumentos por meio dos quais os comits de busca e de
seleo aferem as competncias gerenciais dos candidatos so os planos de trabalho, na maioria
dos casos apresentados publicamente, e as entrevistas apenas o IBGE avana na adoo de
prticas mais modernas de aferio de competncias, como dinmicas de grupo e avaliaes
por empresas externas especializadas. Um aspecto fundamental avaliado pelos comits diz
respeito capacidade de liderana dos candidatos e de conduo da organizao em direo aos
resultados pretendidos, o que exige, necessariamente, o alinhamento entre o perfil do candidato
e o posicionamento estratgico da organizao esta constitui, conforme demonstrado, a
principal competncia gerencial requerida pelos casos analisados. Este alinhamento tende a
privilegiar, em alguns casos como a Embrapa, candidatos internos da organizao, capazes de
promover um melhor dilogo com o corpo interno de servidores, mas h casos de valorizao
202

de outsiders, como forma de romper o peso do corporativismo e promover maior inovao na


gesto da organizao.

Processos de escolha que busquem estes perfis de dirigentes precisam estar estruturado segundo
alguns elementos mnimos, j indicados: em primeiro lugar, devem partir da definio clara da
misso da organizao; tal aspecto implica na consequente definio do papel a ser
desempenhado pelo dirigente e, consequentemente, no desenho de um processo de escolha
dotado de instrumentos mnimos capazes de viabilizar a aferio das competncias
estabelecidas. justamente nestes aspectos que reside a maior proximidade do caso brasileiro
em relao s experincias internacionais.

O processo de escolha profissional, no entanto, apresenta importantes limitaes no Brasil, pois


no est associado, na maioria dos casos, a processos institucionais mais amplos que garantam
ao dirigente escolhido a autonomia de gesto para a atuao orientada a resultados, nem a
aplicao de incentivos e sanes que garantam sociedade a entrega do valor pblico
estabelecido, atributos prprios das experincias internacionais. Esto ausentes iniciativas
orientadas contratualizao de resultados com os dirigentes nomeados; avaliao dos
resultados alcanados, at mesmo para fins da reconduo do dirigente ao cargo; ou adoo
de instrumentos de remunerao varivel por desempenho. So excees os casos do MCT e
da Embrapa, detalhados anteriormente.

Retomando, ento, os objetivos da pesquisa e buscando elencar suas principais contribuies,


buscamos demonstrar que a discusso a respeito das escolhas de dirigentes pblicos no Brasil
precisa avanar. Em primeiro lugar, estabelecendo com maior preciso os termos do debate.
Para isso, propusemos, a partir da reviso da literatura sobre os dirigentes pblicos, uma
definio conceitual que busca captar os aspectos relevantes e distintivos desta nova categoria
analtica, que no se confunde com os tipos ideais weberianos do poltico nem do burocrata. A
partir desta definio, buscamos delimitar, para o Poder Executivo da administrao federal
brasileira, quais os espaos prprios de direo pblica.

Em segundo lugar, buscamos contribuir para a superao da viso dicotmica que caracteriza
as anlises dos espaos de direo no setor pblico; defendemos que a dimenso da poltica e a
ideia de fortalecimento da burocracia no so antagnicas, mas devem ser combinadas e
somadas s anlises e propostas de reformas orientadas alta direo pblica, partindo de
modelos que delimitem com preciso o espao de direo e adotem um conjunto de mecanismos
orientados subsidiar e aprimorar as escolhas polticas, sem, no entanto, combat-las, ao
mesmo tempo em que sejam capazes de relacionar as aes orientadas ao fortalecimento da alta
direo s aes de valorizao das carreiras pblicas.

Dito de outra forma, buscamos demonstrar que os cargos de direo esto situados em um
espao institucional provido por nomeaes polticas, mas que avanaremos pouco em nossas
anlises enquanto no pudermos delimitar e diferenciar os critrios e mecanismos por meio dos
quais as escolhas de dirigentes pblicos so realizadas, ato que precede e que nem sempre
coincide com o ato final da nomeao. A tese buscou, nesse sentido, identificar e sistematizar
diferentes estratgias de escolha adotadas pelo caso brasileiro, oferecendo um modelo analtico
indito para a anlise dos casos empricos encontrados, passvel de ser adotado para anlises de
governos subnacionais e para outros pases.

Dentre as categorias analticas elaboradas, nossa anlise enfatizou aquelas por meio das quais
um conjunto mnimo de critrios e de procedimentos de escolha so sistematicamente utilizados