LIMITES E POTENCIALIDADES DO PLANEJAMENTO

URBANO
Uma discusso sobre os pilares e aspectos recentes da
organizao espacial das cidades brasileiras

Jos Carlos Ferrari Jnior 1

Resumo
Hoje o mundo urbano, cerca da metade de seus habitantes est vivendo exclusivamente em
cidades, promovendo cenrios de lutas de interesses urbanos acontecendo de forma dinmica
em diversas escalas. Os cidados frente a esse palco tm direitos, a serem reivindicados, e
deveres, a serem cumpridos. Dessa forma, inegvel que a problemtica da construo das
cidades, bem como do estudo e propostas para seus problemas, no passe pela ratificao da
interdependncia entre sociedade civil e Estado. Nesse sentido este trabalho tem como
objetivo principal analisar o papel das polticas pblicas brasileiras referentes ao planejamento
urbano, avaliando a base histrico-estrutural para a realizao dessa prtica, bem como os
aspectos sociais, econmicos e metodolgicos, mais recentes que a permeia.
Palavras-chave: estado, planejamento urbano, Brasil

Abstract
Nowadays, the world is strictly urban, characterized by a greater part of the population
living exclusively at cities. It can promote sceneries of urban interests fights, what occur in a
dynamic way with several scales. The citizen in this scenario has a lot of rights that must be
demanded and duties that must be accomplished.
In this way, it is undeniable that the cities construction and grow up, as well as of the
study and proposals for their problems, don't go by the ratification of the interdependence
between civil society and State.
In this manner, this work has as its main objective to analyze the role of Brazilian
public politics concerning to urban planning, evaluating the historic-structural base for its
accomplishment and the social, economical and methodological recent aspects involved in
this process.
Key words: state, urban planning, Brazil

1
Mestrando do Programa de Ps-Graduao Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Endereo: Av. Joo Pessoa, 41 apt. 305 Porto Alegre-RS 90040000
e-mail: zecaferrari@hotmail.com

Estudos Geogrficos, Rio Claro, 2(1):15-28, junho - 2004 (ISSN 1678698X) - www.rc.unesp.br/igce/grad/geografia/revista.htm
INTRODUO
Nascida da necessidade de contato, comunicao, organizao, relaes entre os
homens, a cidade nos remete ao vislumbramento do conturbado, contraditrio e complementar
cotidiano urbano.
Contudo, mesmo reconhecendo esse cenrio de tenses e diversidades, materializado
no espao urbano, o que foi proposto para as cidades foram planos urbansticos, impostos
muitas das vezes exclusivamente pela esfera governamental, tendo uma concepo de
modelos perfeitos de ordenao de cidade sem contradies.
Em linhas gerais o planejamento pode ser entendido como sendo um processo de
trabalho permanente, que tem por objetivo final a organizao sistemtica de meios a serem
utilizados para atingir uma meta, que contribuir para a melhoria de uma determinada
situao, no caso especificamente aqui estudado aplica-se essa melhoria s cidades.
Todavia, analisando a organizao das cidades a partir da segunda metade do sculo
XX, reconheceremos que a imagem de cidade ordenada, controlada, domesticvel e
planejvel, apenas aguardando para ser cientificamente analisada e revelar suas leis, se moveu
gradualmente para uma imagem de ambiente perverso, indomvel, controlado por tenses
sociais.
Percebe -se que o projeto urbano, direcionado pelo Estado, no molde keyneisiano, a
partir da segunda metade do sculo XX, que tinha a crena no controle racional e centralizado
dos destinos das polticas pblicas urbanas, passa por uma srie de questionamentos e
mudanas de interpretaes e encaminhamentos das aes realizadas no espao.
Assim, pensar o espao como exclusivamente resultado de um plano pode ser um
equvoco. O plano abre um leque de opes e possibilidades de construir o espao, todavia
nem tudo que est determinado por ele vem ser refletido no espao.
Esta produo e construo espacial so um mosaico de interesses, altamente
territorializados e cuja expresso fsica, que se faz atravs das obras arquitetnicas, infra-
estruturas concebidas e desenhos que se formam para estruturar a vida humana, deixa
transparecer as correlaes de foras dos seus agentes.
Dessa forma, este trabalho mostra como essa construo espacial vem, ao longo do
tempo, intermediando esse mosaico de interesses, especificamente no que se refere a realidade
brasileira e suas peculiaridades.

ESTADO E CAPITAL - PILARES NA ORGANIZAO

ESPACIAL URBANA DA CIDADE MODERNA
Certamente por muito tempo, bebendo da herana positivista, o planejamento urbano
modernista teve na crena do progresso linear capitalista e na figura do Estado seus pilares
principais de desenvolvimento na sociedade do sculo XX.
As metodologias e proposies usadas pelo planejamento urbano modernista foram
baseadas em critrios de racionalidade e de carter exclusivamente tcnico, no tendo
nenhuma forma de participao da sociedade civil nas discusses de propostas para a cidade,
ficando o espao urbano submetido a normas e padres que propiciassem, segundo vrios
autores de cunho marxista, a reproduo da fora do capital, conforme os anseios dos atores
responsveis pela mquina de crescimento urbano2.

2
Ver sobre o assunto em Logan e Molotoch.

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 A matriz terica que alimentava o planejamento nos pases capitalistas, mas
no s nestes, como tambm nos pases socialistas, e que embasou o ensino e
a prtica do planejamento urbano e regional na Amrica Latina, atribua ao
Estado o papel de portador da racionalidade, que evitaria as disfunes do
mercado, como o desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo
polticas sociais), bem como asseguraria o desenvolvimento econmico e
social (com incentivos, subsdios, produo da infra-estrutura, regulando
preos, produzindo diretamente insumos bsicos para a produo, etc.).
(MARICATO, 2000, p. 126).

Essas reflexes a cerca do papel do planejamento ganha um escopo maior a partir da

dcada de 1970, adentrando pela dcada de 1980, tendo o intuito de desmascarar a
verdadeira funo do planejamento, entendido que atravs do intervencionismo e o
regulacionismo estatal tinha, segundo vrios autores, principalmente de orientaes marxistas,
o intuito tentar manter a cidade s necessidades do capitalismo, ou seja, manter condies
favorveis, seja a longo ou em mdio prazo, o status quo capitalista.
Valorizando o papel de diferentes atores e suas prticas no espao urbano, no comeo
dos anos 70, Henri Lefebvre com O direito Cidade (1968), Revoluo Urbana (1970) e O
pensamento marxista e a cidade (1972), Manuel Castells com A questo Urbana e David
Harvey com A Justia social e a cidade, proporcionam uma renovao significativa no debate
crtico da pesquisa urbana.
Criticando duramente a concepo de cidade desenvolvida pelo pensamento
modernista, o elemento produo social foi fundamental nas anlises dos autores,
principalmente Harvey e Castells, que discutiram a cidade de forma menos mecanicista e mais
orgnica.

Esse processo desenvolve-se num meio espacial estruturado, criado pelo

homem. A cidade pode, por isso, ser olhada como um ambiente tangvel
construdo um ambiente que um produto social...
Ela construda com uma tecnologia dada e elaborada no contexto de um
dado modo de produo. O urbanismo uma forma social, um modo de
vida, ligado entre outras coisas, a uma certa diviso do trabalho e a uma
certa ordem hierrquica de atividades, que amplamente consistente com o
modo de produo dominante. (HARVEY, 1980, p. 174)

nesse mbito e utilizando-se dos elementos e aspectos emblemticos, ordem,

racionalidade e funo, do urbanismo e arquitetura modernistas, que a base da crtica
marxista, nos anos 70 e 80, tomou forma e fora.
Especificamente no Brasil, seguindo a tendncia do pensamento europeu, tanto nos
anos 70 quanto nos 80, as obras de Castells e Harvey foram base para formulao do discurso
e das anlises crticas em torno do entendimento do tema.
Talvez, devido a Ditadura Militar, implantada no Pas, entre os anos de 64-85, muitos
intelectuais, de maneira contundente, durante as dcadas de 1970 e 1980, promoveram duras
crticas quanto manuteno e validade dessa empreitada, caracterizando-a como
centralizadora e estatizante, entronizando-a como tecnocrata e limitante.
Algumas vezes, distores e excessos na anlise do que viria ser planejamento,
remetendo-o a uma categoria de atividade malfica e autoritria com resultados
desanimadores, foram comuns no meio acadmico brasileiro e em setores ao qual foi
proposto. A importao dos padres do chamado primeiro mundo, aplicados a uma parte da
cidade (ou da sociedade) contribuiu para que a cidade brasileira fosse marcada pela
modernizao incompleta ou excludente.(MARICATO, 2000, p. 123).

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 O Planejamento Urbano no Brasil foi pautado em instrumentos urbansticos, tendo nos
Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupao do Solo seus representantes mais pragmticos, que
se tornaram opes mais que perfeitas para solucionar as mazelas sociais. Contudo, muitos
desses planos s tiveram a pretenso de guiar a orientao ao ambiente construdo no
enfrentando as questes sociais.
Alm dos planos urbanos, como condutores da organizao do espao, existe uma
ampla legislao urbanstica, que oferece aos governos um imenso leque de possibilidades em
promover o melhoramento das cidades como: a ampliao de recursos, regularizao do
mercado, regularizao de reas privadas ocupadas irregularmente, preservar o patrimnio
cultural, arquitetnico, urbano e ambiental e promover o desenvolvimento sustentvel.
Todavia as legislaes, os planos e a centralizao, no encaminhamento da discusso
urbana, no responderam s questes conflitantes dentro do contexto socioespacial e no
contriburam para o acesso ao mercado imobilirio legal.

Um dos motivos pelo qual isso acontece que entre a Lei e sua aplicao h
um abismo que mediado pelas relaes de poder na sociedade. por
demais conhecido, inclusive popularmente, no Brasil, o fato de que a
aplicao da lei depende de a quem ela (a aplicao) se refere. Essa
flexibilidade que inspirou tambm o jeitinho brasileiro ajuda a adaptar
uma legislao positivista, moldada sempre a partir de modelos estrangeiros,
a uma sociedade onde o exerccio do poder se adapta s circunstncias
(MARICATO, 2001, p. 42).

sob essa gide de troca de favores e clientelismos que a cidade legal vem se
solidificando. Consequentemente a gesto de outras etapas que esto intrnsecas com a
produo urbana como: fiscalizao, regulao, investimentos privados em empreendimentos
pblicos e aplicao da legislao urbanstica, possuem a mesma conduta, refletindo no
espao urbano a legislao urbana previamente estabelecida.

O QUESTIONAMENTO DA EFICCIA DO PLANEJAMENTO

MODERNISTA
Podemos pensar que as crticas e o descrdito quanto ao planejamento, tanto no Brasil
como em um mbito mundial, esto vinculados incapacidade do Estado, especificamente
nos pases capitalistas centrais o Estado de Bem-Estar Social, baseado no iderio Keynesiano,
de no conseguir corresponder e cumprir a promessa de prosperidade econmica to
difundida at meados dos anos setenta.
A estrutura de Estado aqui descrita reconhecida como sendo uma estrutura
fragmentada e especializada do Estado Burocrtico impedindo aes articuladas acreditando
que a realidade passvel de redues operando a partir da criao de categorias ou setores
estanques, os quais, justapostos, formam o desenho social, desconsiderando os mltiplos
vnculos estabelecidos entre as necessidades humanas, bem como o alto grau de complexidade
das relaes sociais contemporneas.
Ao que se refere especificamente s cidades brasileiras, podemos pensar que o
planejamento teve na cidade uma viso que priorizou a ordenao do territrio, sua
configurao arquitetnica, seus equipamentos coletivos, acabando por valorizar a obra fsica
pura e desconsiderando-se a construo da cidadania de grande parte de seus habitantes.

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 Alm disso, possuindo um sistema poltico totalmente autoritrio, alimenta a
exacerbao dos eventuais malogros obtidos com a prtica do planejamento e o desejo de seu
abandono.
As bases para esse desejo podem ser encontradas na despolitizao, no
encaminhamento de solues para os problemas sociais e urbanos do pas, a decepo ps
Milagre Econmico, o aprofundamento dos problemas econmicos durante a dcada
perdida de 1980 e a lenta abertura poltica.
Percebe -se ento que essa orientao de reproduo da burocracia, tanto nas
instituies ou secretarias da esfera administrativa, teve sintomas sociais que refletiram na
manuteno da competncia administrativa do planejamento no Brasil.
Alm disso, a crescente vitria da ideologia neoliberal, nos anos 80 e 90, vem reforar
a idia que o fim do intervencionismo estatal, ou seja, do planejamento controlador, e da
burocratizao mais que necessrio para que as economias de mercado possam resolver os
problemas urbanos e sociais das cidades.
Legada condio de inoperante e de ser incapaz de encaminhar solues para as
pautas sociais, econmicas e urbanas, a prtica de planejamento envereda-se, pela dcada de
1990, para um caminho a ser substitudo por formas de gestes mais flexveis.

O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela popularizao

do termo gesto (nos pases de lngua inglesa, management), o que muito
sintomtico: como a gesto significa, a rigor, a administrao dos recursos e
problemas aqui e agora, operando, portanto, no curto e no mdio prazo, o
hiperprivilegiamento da idia de gesto em detrimento de um planejamento
consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos idelogos
ultraconservadores do mercado livre. Em outras palavras ele representa a
substituio de um planejamento forte, tpico da era fordista, por um
planejamento fraco (muita gesto e pouco planejamento), o que combina
bem com a era ps -fordismo, da desregulamentao e do Estado
mnimo[...] (SOUZA, 2002, p. 31)

O Estado muda substancialmente sua funo e papel na prtica de exercer

oportunidades, anlises e desenvolvimento para as cidades. Para atingir o status de cidades
globais os governos locais compram a idia de Plano Estratgico difundida a partir da
experincia do Planejamento Estratgico de Barcelona que se desenvolve desde 1988.

As propostas que enfatizaram a autonomia das cidades e as disputas entre

elas, para atrao de investimentos e prestgio, alimentaram a campanha de
enfraquecimento do Estado-Nao ou, pelo menos, desviaram a ateno dos
governantes e governados sobre as polticas nacionais. por esse motivo
que entendemos que tanto o Consenso de Washigton quanto o Plano
Estratgico la Barcelona se complementaram: um em nvel nacional e
outro em nvel local. (MARICATO, 2001, p. 62).

Percebe -se que h um abalo na matriz do planejamento modernista, a partir da venda

do discurso desenvolvimentista, apoiado por estratgias empreendedoras, cumprindo papel
histrico e fundamental para minar qualquer proposta de legitimidade no exerccio de
planejar.
A concepo de se ter a cidade como categorias de funcionalidade e ordenao, nos
moldes da produo industrial, na qual a cidade moderna deveria se adequar, defendida at
metade do sculo XX, substituda pela concepo mercadolgica.
A principal constatao dessas anlises que o planejamento do territrio no mais
representado pelo ato de controle rgido e fechado e sim por uma postura de coordenao

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flexvel e aberta, transferindo a execuo e parte do planejamento de aes para unidades
inferiores de administrao promovendo incentivos ao empreendedorismo das cidades e das
metrpoles para possurem uma imagem forte e positiva.

Prticas de gesto empresarial tornam-se uma referncia importante no

processo desde a adoo do instrumental do planejamento estratgico, at a
utilizao, no segundo plano, das noes de Qualidade Total visando uma
maior eficincia da cidade e do prprio plano. (MOURA, 1997, p. 1767).

nesse ambiente, onde o projeto neoliberal, tnica mundial tendo como meta
descentralizao do poder e desregularizao dos compromissos estatais com a sociedade, que
a redemocratizao brasileira acontece.

A (RE)DEFINIO E (RE)QUALIFICAO DAS CIDADES

BRASILEIRAS PS-CONSTITUIO DE 1988
A construo do pblico em nosso pas foi lenta e se deu pelas demandas sociais nos
meandros do status-quo hierrquico e impermevel, ou seja, sempre atravs de muita luta com
resultados, muita das vezes, no satisfatrios.
No que se refere s transforma es e mobilizaes sociais urbanas, podemos verificar
que o Movimento Nacional dos Muturios, o documento da CNBB, intitulado Solo Urbano e
Ao Pastoral e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana-MNRU, nos anos 80 foram
fundamentais em conjunto com a criao da Constituio de 1998, para o avano nas
discusses das gestes das cidades.
Contudo, essa crescente mobilizao, no intuito de haver uma participao maior, mais
clara e direta na administrao do Estado, no foi suficiente.
A Constituio Federal de 1988 vem reforar o papel de centralidade no
encaminhamento da organizao espacial das cidades, atravs da obrigatoriedade da
implantao dos Planos Diretores, por parte da Administrao Municipal, para cidades com
mais de 20 mil habitantes, convergindo para uma posio conservadora no que se refere
manuteno do regime jurdico da propriedade do solo e seu correlato, impedindo uma
reforma urbana to discutida e defendida em 1987, pelo Movimento Nacional de Reforma
Urbana MNRU, indo alm de intervenes urbansticas, que se preocupavam com esttica,
ordem e funcionalidade.

A importncia de planos e garantias formais foi exagerada, em detrimento de

uma anlise social mais ampla. A participao popular, que deveria ser vista
como o fator-chave para o impulsionamento de uma democratizao do
planejamento e da gesto, foi secundarizada, como se nota ao comparar a
pouqussima ateno dispensada aos conselhos de desenvolvimento urbano
em comparao com instrumentos como o solo criado, tanto nas
discusses acadmicas quanto nos planos diretores progressistas (SOUZA,
2002, p.161).

Porm, no podemos pensar que essa centralizao, materializada nos Planos

Diretores, seja a mesma dos moldes do planejamento tecnocrtico de sentido controlador,
to propagado pelos crticos dos anos 70 e 80.
O primeiro motivo que pode justificar tal pensamento que com o novo
direcionamento adotado pelo Estado brasileiro, principalmente nos anos 90, em transferir
papis, antes centralizados, para esfera municipal, fez com que as diretrizes polticas,
econmicas, sociais e de planejamento se tornassem mais flexveis.

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 Implementando um projeto de desenvolvimento para o Pas baseado na desregulao
de direitos, no desmantelamento da estrutura Estatal e no ajuste fiscal como as principais
metas, o governo, eleito pelo povo, tem o objetivo de elevar a condio do pas no cenrio
mundial.
A opo por essa descentralizao e desarticulao entre o poder central e o poder
local, ou seja, municpios fazendo o papel que anteriormente s era desenvolvido pelo poder
central, teve, no caso brasileiro, alguns impactos radicais quanto a organizao espacial das
cidades.

As condies de desintegrao em que se encontram a maioria desses

Estados perifricos, abalados por suas crises fiscais e polticas e, s vezes,
pelo ataque ideolgico e poltico de um liberalismo extremamente irracional,
podem estar indicando que o caminho de sua reconstruo passar pelos
poderes locais. [...] Nesse caminho, os grandes municpios ou metrpoles
devero ocupar, muito provavelmente, um lugar preeminente e decisivo para
as demais unidades federais. (FIORI, 1995, p. 35).

Sem dvida, neste momento o poder local se torna mais autnomo dirime demandas,
como programas de combate ao desemprego, analfabetismo e habitao, antes desenvolvidos
apenas pelo poder central. O fator agravante neste cenrio que nem a Unio e nem os
Municpios conseguiram completar o desenvolvimento urbano, econmico e social no
territrio nacional para que essa autonomia pudesse ser exercida de forma tranqila sem
maiores traumas fiscais e mazelas sociais.
O segundo motivo que nos leva a crer que o planejamento urbano exercido ps-1988
no o planejamento tecnocrtico-estatista dos anos 1970-80 a presena de elementos, at
ento no incorporados pelas propostas urbanas, no direcionamento da organizao das
cidades, utilizadas, uns mais outros menos, para responder setores, tanto da esquerda quanto
da direita, da sociedade brasileira.
Por um lado a mercadofilia, defendida pelos setores vidos por mercados livres e
desenvolvimento, proporcionaram a propagao dos Planos Estratgicos nos moldes de
Barcelona, tendo seus referencial no iderio no neoliberalismo, propondo, em nome de uma
modernidade global mundial, cidades funcionais.

Talvez esta seja, hoje, uma das idias mais populares entre os
neoplanejadores urbanos: a cidade uma mercadoria a ser vendida, num
mercado extremamente competitivo, em que outras cidades tambm esto
venda. (VAINER, 2000, p. 78).

Apesar de transparecer uma imagem democrtica, flexvel e estimulante da

participao e discusso de vrios segmentos da sociedade, os Planos Diretores, agora
materializados nos famosos Planos Estratgicos, principalmente os vendidos aos pases
latino-americanos, vide caso do Rio de Janeiro, podem ser entendidos como uma combinao
de: favores fiscais, melhoria de infra-estrutura da cidade, requalificao dos ambientes
histricos e consensos em torno de projetos estratgicos entre uma gama extensiva de grupos
de elite que desejam o crescimento para cidade. Nesses planos, a maioria da populao fica
relegada as possveis vicissitudes que a cidade oferecer.

Em sntese, pode-se afirmar que, transformada em coisa a ser vendida e

comprada, tal como a constri o discurso do planejamento estratgico, a
cidade no apenas uma mercadoria, mas tambm, e, sobretudo, uma
mercadoria de luxo, destinada a um grupo de elite de potenciais

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 compradores: capital internacional, visitantes e usurios solvveis.
(VAINER, 2000, p. 83).

Percebe -se que, diferentemente do que se pensava, a problemtica da construo das

cidades, bem como do estudo e propostas para seus problemas, passa, principalmente nos dias
atuais, pela ratificao da interdependncia entre sociedade civil, meios de produo e Estado.
Sendo um entre muitos agentes, observa-se que o capitalismo exige uma constante
transformao nas relaes de produo, um constante renovar. Consequentemente, a cidade
tambm sofre constantes adaptaes em seus espaos relacionadas com as transformaes das
relaes sociais e de produo.
Todas essas transformaes so mediadas pelo Estado, alterando suas condutas devido
s foras que o pressionam.

[...] se trata de um processo dialtico, conflituoso e contraditrio. Ningum

induz sozinho, h um sistema de correlao de foras no qual a cada presso
h uma resposta ou uma atuao antecipada s presses. uma luta. Se
algum grau de democratizao obtido no processo, graas s lutas e no
clarividncia ou predisposio de algum ator ou setor governamental.
(GOHN, 1997, p. 188).

ORAMENTO PARTICIPATIVO - ALTERNATIVA S VISES

CENTRALIZADORAS E MERCADOLGICAS DE SE
ORGANIZAR AS CIDADES
Ao contrrio das tendncias administrativas estatizadora e mercadolgica, algumas
prefeituras atuam no sentido de incluir a populao nas decises governamentais,
vislumbrando a superao do carter excludente aplicado pelo neoliberalismo. Pautadas no
Oramento Participativo, algumas cidades vm abdicando do planejamento tecnocrtico e
autoritrio, em face ao avano da implementao de polticas mais democrticas.
Essa nova forma de exercer o poder de extrema relevncia e sem dvida direciona
para a ampliao da discusso sobre o urbano e para o fim do monoplio de planejar a cidade,
exercido pelo Estado. Hoje o Oramento Participativo, reconhecido nacionalmente e
internacionalmente, vem ganhando destaque entre essas polticas.

[...] no obstante o Brasil, como pas semi-perifrico que , costumeiramente

ser muito mais um pas importador que exportador de idias tericas,
tecnologias e tcnicas, em matria de oramentos participativos o nosso pas
tem tido um papel de destaque e pioneirismo. (SOUZA, 2002, p. 343)

Sem dvida, se constitui em uma nova prtica de gesto em que o controle social sobre
o oramento pblico vem ganhando espao, traduzido-se em diversos modelos de
funcionamento, aplicados em inmeras cidades do Brasil.

Essa construo traduz o momento mais importante de uma co-gesto estatal

e pblica no-estatal, estimuladora de consensos majoritrios a partir de uma
diretriz poltica irrenuncivel: os interesses subalternos tendem a se tornar
os interesses dominantes e a cidade no pode ser mais uma cidade para
poucos, mas uma cidade para todos. (GENRO, 1997, p. 15).

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 Essas prticas renegam a tradio centralizadora e excludente de gesto estatal, que
vivemos at ento, redefinindo os papis de Estado e sociedade civil, apontando para
ampliao de co-gesto entre pblico e privado aumentando a possibilidade de minimizar os
efeitos negativos da burocratizao estatal e da mercantilizao da sociedade.
[...] podemos dizer que o Oramento Participativo, no mnimo abre a discusso sobre
a publicizao do dinheiro pblico e sua utilizao, alm de possibilitar a incluso de novos
atores sociais no processo de discusso oramentria. (FERRARI, 2002, p. 41).
Isso nos remete a entender que mudando a discusso entorno do oramento pblico,
conseqentemente a tarefa de planejamento urbano ganha novos atores.
A dinmica do financiamento da construo das cidades rompe inicialmente com a
submisso de interesses de mercados imobilirios, diminuindo a segregao, diminui o
clientelismo poltico, pois em risco as trocas de favores, aumenta o envolvimento nas decises
de excludos, at ento renegados do processo de construo da cidade, e definem prioridades
de cunho social mais urgente.
inegvel que o processo propicia uma nova dinmica na vida da cidade e de seus
habitantes imbudos em discutir e construir uma nova gesto.

PARA ALM DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

Reconhecendo que existe um grande nmero de agentes atuando de diferentes formas,
graus e conectividade no espao urbano, devemos pensar um processo de planejamento
integrado compatvel com essa realidade de construo das cidades. Muitos autores entendem
que a humanizao das cidades s ser obtida com o progressivo controle pelos cidados da
ao do Estado.
Putnam (1996) ao estudar por vinte anos as diferenas regionais na Itlia, percebeu
que as regies economicamente mais desenvolvidas eram as que promoviam maior
associativismo e menos hierarquias polticas.

As regies mais cvicas da Itlia as comunidades onde os cidados se

sentem aptos a participar da deliberao coletiva sobre as opes pblicas e
onde essas opes melhor se traduzem em polticas pblicas efetivas
abrigam algumas das cidades mais modernas da pennsula.(PUTNAM,
1996, p. 128)

Nesse sentido, desenvolver novas polticas urbanas perpassa pela coeso e

participao intensa dos cidados e tambm por novos mecanismos de participao popular na
gesto dos servios estatais, conselho comunitrio consultivo-deliberativo, por exemplo, deve
ser testado como embries de um novo poder legislativo, mais representativo das vrias foras
sociais existentes e com poder decisrio efetivo.
Foi diante desse quadro que as administraes municipais de Belm-PA e Porto
Alegre-RS, em conjunto com a sociedade, buscaram uma estratgia de interveno no urbano
ampliando a cidadania e respeitando a diversidade e pluralidade dos setores sociais.
A estratgia para garantir a participao popular na cidade de Belm, em 1992, foi a
criao do Frum Metropolitano de Reforma Urbana-FMRU. O manifesto de criao do
FMRU assinado por 21 entidades, incluindo o movimento popular, sindical, ONGs,
partidos polticos, associaes profissionais, etc.
Essa articulao entre entidades urbanas visou ser [...] um escopo de debates
poltico, de proposio alternativa s polticas pblicas e de lutas pela Reforma Urbana
(MANIFESTO FMRU, 1992 apud SOUZA, 1997, p. 1837).

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 Entre as conquistas do FMRU est a ao de sucesso de interveno na elaborao e
aprovao do Plano Diretor e os mltiplos papis desempenhados nesse processo.
No intuito de responder s crticas de investir apenas nas pequenas obras e no atuar
em grandes projetos de desenvolvimento urbano o governo da Frente Popular, PT (Partido dos
Trabalhadores), PSB (Partido Socialista Brasileiro) e o PCB (Partido Comunista), de Porto
Alegre, cria o projeto Cidade Constituinte em 1993, com objetivo de mobilizar e qualificar a
cidadania de construo de um planejamento socialmente construdo a partir de uma esfera
pblica no estatal; tem a ver com a perspectiva de democratizao radical do estado e de
criar uma nova cultura poltica.
Essas estratgias demonstram que os papis entre sociedade e Estado esto sendo
reelaborados, a partir de uma conduta de cooperao e no como disputa ou conflito. A
participao passa ser uma necessidade nas esferas de deciso, tendo um carter, no apenas
reivindicatrio, mas tambm como alternativa ao projeto poltico do Estado.

[...] a constituio de redes plurais, embora torne mais complexo o trabalho

de coordenao do debate e dos processos decisrios, um elemento que
contribui para uma gesto pblica mais democrtica. Alm do que permite
evidenciar os conflitos latentes que perpassam o Estado e sociedade civil,
possibilitando uma abordagem mais condizente com essa perspectiva.
(MOURA, 1997, p. 1778).

Outro instrumento que oferece elementos para que a sociedade possa examinar com
ateno a implementao de polticas urbanas nas cidades o Estatuto da Cidade.
Com essa lei os municpios tm a oportunidade de cumprir melhor as polticas
urbanas, pois podero ter os moradores das cidades como co-gestores das formulaes,
implementaes e avaliaes das propostas urbansticas.

O Estatuto da Cidade, ao prever um captulo dedicado gesto democrtica,

evidencia que sem a compreenso mais profunda dos processos e conflitos
em jogo na questo urbana, dificilmente se atender aos princpios
constitucionais de direito de todos cidade, da funo social da propriedade
e da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao. (OLIVEIRA, 2001, p. 16)

O Captulo IV Gesto Democrtica da Cidade do Estatuto da cidade determina aos

poderes municipais, executivo e legislativo, o seguinte:

Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I rgo colegiados de poltic a urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano. (OLIVEIRA, 2001, p. 54)

Dessa forma, no intuito de promover uma democratizao na gesto urbana, cabe ao

poder pblico e populao se beneficiarem da melhor maneira possvel do Estatuto da Cidade,
pois sem a participao social a lei por si s no resolver os histricos problemas urbanos.

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 Essa comunicao entre cidados e esfera estatal fortalece o consenso sobre as
decises remetendo a um cenrio, que Putnam (1996) define como instituies pblicas
eficazes.

O DESAFIO DE UM PLANEJAMENTO URBANO

DEMOCRTICO PARA O BRASIL
O municpio sempre foi considerado o lcus privilegiado do contato mais direto e
estreito do poder com a populao.
No que se refere ao caso brasileiro, principalmente aps a Constituio de 1988, o
estreitamento das relaes da sociedade civil e poder municipal transforma-se de forma
significativa na mediao entre demandas e decises.
A relao poder-sociedade no nvel dos municpios faz com que dilogo entre
sociedade e instituies seja permanente, pois demandas e reivindicaes so bem permeveis
a essa relao.
Cada vez mais estratgias para implantao de gestes democrticas para as cidades
vem ganhando fora e respaldo na sociedade brasileira.
Contudo, temos que ter maturidade e inteligncia poltica para entender que esse
processo trabalhoso e complexo, pois envolve uma diversidade de agentes, que atuam em
diferentes escalas no mesmo espao-social.

A reflexo sobre essas e outras questes pode mostrar que h

algo mais determinante das relaes de poder [...]. Sem levar
em conta as formas contraditrias que essas questes assumem
na sociedade brasileira, podemos estar praticando um
urbanismo arcaico sob o discurso ps-moderno [...].
(MARICATO, 1997, p.126)

Dessa forma, fundamental discutir as limitaes de implantao e de conhecimento

cientfico nas polticas democrticas para o planejamento urbano.
Algumas limitaes passam:

- pela mudana de atitude na produo do espao segregado, ou seja, uma sociedade

desigual e autoritria como a nossa quase impossvel pensar que com essas
caractersticas poderemos fazer uma reforma urbana que passe pela participao
popular;

- pelo uso do poder pblico como sendo privado, ou seja, o clientelismo histrico
presente em nossa sociedade;

- pela cidadania restrita para alguns e relaes de privilgio. Quem possui

patrimnio tem direitos. Quem no possui no tem. (MARICATO apud BOSI,
1992);

- pela burocracia e o desmantelamento do setor pblico e;

- pela aplicao das leis sem a influncia permissiva do poder poltico e econmico.

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 Alm desses complicadores apontados acima deve-se reconhecer que o processo de
democratizao pode se tornar frgil se no estiver pautado em metodologias que primem pela
instrumentalizao e suporte deciso.
Dessa forma, um processo decisrio inclusivo, aberto e coletivo de grande escala ,
por certo, grandemente complexo e de difcil implementao, entretanto, algumas de suas
principais caractersticas podem ser divisadas e implementadas por etapas.

Ainda conceda-se de bom grado, entretanto, que a valorizao do

planejamento integrado enquanto conhecimento crtico e socialmente til
no precisa e nem deve limitar -se arena estatal. A Sociedade Civil
organizada, os movimentos populares, devem autonomamente elaborar, na
medida do possvel, (contra) propostas de planejamento. Tais propostas
podem ser coadjuvantes dos esforos oriundos das prprias administraes
progressistas, ou podem mesmo, dialeticamente, calibr-los, reafirmando a
independncia dos movimentos soc iais perante o Estado ou o(s) partido (s)
(SOUZA, 1994, p. 133)

CONCLUSO
O intuito desse trabalho foi demonstrar que a prtica do planejamento urbano e a busca
de alternativas para a sua manuteno, quase sempre, ao longo da histria, mesmo possuindo
novas bases tericas, enveredou-se para mesma direo, ou seja, para a manuteno de poder
e condio social de elites locais.
Alm disso, o estudo tenta evidenciar que a ocorrncia de perspectivas diferenciadas
de renovao da gesto local advm no sentido de incrementar a eficincia e as vantagens
competitivas interurbanas e da globalizao que a cidade adquiri a partir dos anos 70 do
sculo passado at os dias atuais.
Por outro lado, a implantao dessas novas estratgias, especificamente no Brasil, a
partir dos anos 90, fez com que projetos polticos de ampliao da democracia e cidadania
surgissem sendo uma resposta, em maior ou menor medida, s coordenadas postas por esse
contexto, ou seja, de globalizao e competitividade urbana.
Essas estratgias para implantao de gestes democrticas para as cidades, que vem
ganhando cada vez mais fora e respaldo na sociedade brasileira, so prticas que renegam a
tradio centralizadora e excludente de gesto estatal, que vivemos at ento, redefinindo os
papis de Estado e sociedade civil apontando para ampliao de co-gesto entre pblico e
privado, aumentando a possibilidade de minimizar os efeitos negativos da burocratizao
estatal e da mercantilizao da sociedade.

A Sociedade Civil organizada, os movimentos populares, devem

autonomamente elaborar, na medida do possvel, (contra) propostas de
planejamento. Tais propostas podem ser coadjuvantes dos esforos oriundos
das prprias administraes progressistas, ou podem mesmo, dialeticamente,
calibr-los, reafirmando a independncia dos movimentos sociais perante o
Estado ou o(s) partido (s). (SOUZA, 1992, p. 134).

Especificamente no que se refere a essas novas estratgias que buscam a

descentralizao, participao e autonomia, no mbito do setor de planejamento urbano,
interessante e, sobretudo, importante, a realizao de uma reflexo terica sobre a conjuntura
poltica institucional que aposte em um maior controle social sem desconsiderar o poder local.

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 Cabe, portanto, reconhecer que, se por um lado o cientista e o planejador no
podem oferecer respostas tericas ou tcnicas acabadas para todos os
problemas sociais e impasses polticos imprescindvel, obviamente, que
as foras sociais ponham em marcha o encaminhamento de solues, atravs
de conflitos que abriro novas possibilidades e cujas resultantes
realimentaro o labor dos intelectuais por outro o homem de planejamento
ou pesquisa no se pode furtar a contribuir com recomendaes tcnicas para
o balizamento da luta. (SOUZA, 1994, p.133).

Assim, deve-se ter clareza quanto ao papel da sociedade civil no processo decisrio de
planejamento, reconhecendo, se h reais avanos de emancipao da populao rumo a
construo de um modelo institucional decisrio mais democrtico ou se h a manuteno e
recriao das condies de manipulaes sobre as comunidades, mascaradas por eventuais
propostas e estratgias falsamente democrticas.
Ainda, deve-se, entretanto, ter o cuidado de evitar uma abordagem simplista do tema,
pensando que um planejamento urbano participativo e mais democrtico no necessita do
conhecimento tcnico e suas ferramentas.

[...] quem subconscientemente busca compensar deficincias de formao

tcnico-cientfica refugiando-se na especulao generalizante e
menosprezando a empiria, as tcnicas e a tecnologia, no ser muito til a
uma administrao no-conservadora ungida pelo voto popular e
confrontada com o desafio de no comprometer a credibilidade da
mensagem progressista, prestigiar os movimentos sociais sem esvazi-los e
resistir s presses das foras reacionrias. (SOUZA, 1994, p.133)

Certamente deve ser esse o caminho a ser trilhado, considerando que o estado de
autonomia de uma sociedade se d atravs de uma construo histrica complexa. Temos que
ter a maturidade e inteligncia poltica para entender que esse processo trabalhoso e envolve
uma diversidade de agentes que atuam em diferentes escalas no mesmo espao social.
Percebe -se, assim, que a pesquisa e os estudos urbanos, sejam eles realizados por
gegrafos, urbanistas ou planejadores, devem atender, cada vez mais, a essas novas questes e
tendncias de renovao da gesto local, dando a importncia devida s questes do dia-dia
das cidades e no se preocupando apenas com o urbanismo e o planejamento fsico-territorial.

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Recebido em maro de 2004.

Aprovado em maio de 2004.

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