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O ESTATUTO DA CIDADE E A HABITAT III:

um balano de quinze anos da poltica urbana


no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Organizador
Marco Aurlio Costa
O ESTATUTO DA CIDADE E A HABITAT III:
um balano de quinze anos da poltica urbana
no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Organizador
Marco Aurlio Costa
Governo Federal

Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio doPlanejamento,


Desenvolvimentoe Gesto, oIpea fornece suporte tcnico
e institucional s aesgovernamentais possibilitandoa
formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimentobrasileiro edisponibiliza, paraasociedade,
pesquisase estudos realizados por seustcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Juliano Cardoso Eleutrio
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Claudio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Alice Pessoa de Abreu
Chefe de Gabinete, Substituto
Mrcio Simo
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
O ESTATUTO DA CIDADE E A HABITAT III:
um balano de quinze anos da poltica urbana
no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Organizador
Marco Aurlio Costa
Braslia, 2016
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016

O Estatuto da Cidade e a Habitat III : um balano de quinze


anos da poltica urbana no Brasil e a nova agenda urbana /
organizador: Marco Aurlio Costa. Braslia : Ipea, 2016.
361 p. : il., grfs. color.

Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-286-8

1. Cidades. 2. Poltica Urbana. 3. Planejamento Urbano.


4. Economia Urbana. 5. Desenvolvimento Urbano. 6. Habitao.
7. Polticas Pblicas. 8. Brasil. I. Costa, Marco Aurlio. II. Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 711.40981

Esta publicao faz parte das atividades conjuntas no mbito do Programa Executivo
CEPAL/Ipea.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade


dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nelecontidos, desdeque citada a fonte.
Reproduespara fins comerciais soproibidas.
SUMRIO

APRESENTAO.................................................................................................. 9
INTRODUO
A TRAJETRIA BRASILEIRA EM BUSCA DO DIREITO CIDADE:
OS QUINZE ANOS DE ESTATUTO DA CIDADE E AS NOVAS
PERSPECTIVAS LUZ DA NOVA AGENDA URBANA............................................11
Brbara Oliveira Marguti
Marco Aurlio Costa
Ernesto Pereira Galindo

PARTE I: COESO SOCIAL E EQUIDADE CIDADES HABITVEIS


CAPTULO 1
AS CIDADES DENTRO DA CIDADE: AS FORMAS TRADICIONAIS
DE OCUPAO DO ESPAO COMO DEMANDA DO URBANO POSSVEL............29
Antonio Texeira Lima Junior
Roberta Amanajs Monteiro
Fernanda Santa Roza Ayala Martins
Carolina Carret Hofs

CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL E DIREITO CIDADE.........................................................51
Ana Cleusa S. Mesquita
Enid Rocha A. da Silva
Luana Passos

CAPTULO 3
CIDADES SEGURAS..............................................................................................85
Flvia Carbonari
Renato Srgio de Lima
PARTE II: GOVERNANA E LEGISLAO URBANA
CAPTULO 4
INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANA NA TRAJETRIA RECENTE DA
POLTICA URBANA BRASILEIRA: LEGISLAO E GOVERNANA URBANAS.....109
Marco Aurlio Costa
Cesar Buno Favaro

CAPTULO 5
CIDADE E CIDADANIA: CONSIDERAES SOBRE A
GESTO DEMOCRTICA NA POLTICA URBANA BRASILEIRA...........................131
Daniel Pitangueira de Avelino

PARTE III: PLANEJAMENTO TERRITORIAL EM DIFERENTES ESCALAS


CAPTULO 6
CONEXO URBANO-RURAL..............................................................................161
Ernesto Pereira Galindo

CAPTULO 7
O IMPASSE METROPOLITANO NO BRASIL:
ENTRE CENTRALIDADE E INCERTEZAS..............................................................181
Marco Aurlio Costa

PARTE IV: ECONOMIA URBANA E FINANCIAMENTO


DO DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 8
A ADMINISTRAO TRIBUTRIA DO IPTU E SEU IMPACTO
NA EFETIVAO DO ESTATUTO DA CIDADE......................................................207
Pedro Humberto Bruno de Carvalho Junior

CAPTULO 9
DILEMAS DO FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS
NOS MUNICPIOS BRASILEIROS: UMA VISO GERAL........................................233
Rodrigo Octvio Orair
CAPTULO 10
HABITAT III: FINANAS MUNICIPAIS E ASPECTOS FEDERATIVOS
O LADO DA DESPESA........................................................................................265
Constantino Cronemberger

PARTE V: MEIO AMBIENTE E ECOLOGIA URBANA


CAPTULO 11
CIDADES RESILIENTES E O AMBIENTE NATURAL:
ECOLOGIA URBANA, ADAPTAO E GESTO DE RISCOS.................................283
Nilo Luiz Saccaro Junior
Osmar Coelho Filho

CAPTULO 12
MUDANAS CLIMTICAS E OS DESAFIOS BRASILEIROS
PARA IMPLEMENTAO DA NOVA AGENDA URBANA.....................................303
Letcia Klug
Jose A. Marengo
Gustavo Luedemann

PARTE VI: HABITAO E MOBILIDADE


CAPTULO 13
HABITAO E ASSENTAMENTOS PRECRIOS NO BRASIL:
TRAJETRIA E DESAFIOS PARA O ALCANCE DA JUSTIA ESPACIAL.................325
Brbara Oliveira Marguti
Thmis Amorim Arago

CAPTULO 14
MOBILIDADE URBANA: AVANOS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS........................345
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
APRESENTAO

Cada vez mais vivemos em um mundo urbanizado e articulado em torno dascidades,


comsuas diferentes posieshierrquicas, redesesub-redes. Amaior parte
da populao mundial j se encontra em cidades e os setores mais dinmicos da
economia possuem fortes laos com o meio urbano, mesmo aqueles em que a
produo d-se no campo ou em alto-mar.
Nesse mundo cada vez mais urbano, os desafios da vida nas cidades
complexificaram-se e diversos desafios para a promoo do desenvolvimento
urbano sustentvelpermanecem: asegregaosocioespacial; asdeficincias na
infraestruturaurbana; osprocessos degentrificao; adeteriorao da qualidade
devida; eodeficit ou a precariedadehabitacional, sobretudopara a populao
maisvulnervel.
A cada vinteanos, aOrganizao das NaesUnidas(ONU) promoveuma
conferncia voltada para debater os problemas de habitao e de desenvolvimento
urbano e para firmar compromissos internacionais que favoream a existncia
e a produo de assentamentos humanos adequados esustentveis. Esteano,
emQuito, ocorrera IIIConferncia sobre Habitao e Desenvolvimento
UrbanoSustentvel(HabitatIII). Nestaconferncia, aomesmo tempo em que
se faz o balano das ltimas duas dcadas de urbanizao nomundo, discute-seo
que ser firmado como a NovaAgendaUrbana.
O Ipea foi o responsvel pela redao do RelatrioBrasileiro para a HabitatIII.
Acontribuio brasileira atesta os avanos observados noBrasil, sobretudono que
diz respeito aos indicadores socioeconmicos e celebrao de marcos regulatrios
einstitucionais. Contudo,obalano brasileiro tambm chama ateno para os
gargalos na infraestruturaurbana, osquais ganham contornos mais dramticos em
face do avano da urbanizao edametropolizao.
Nesta importante publicao, que lanamos como parte da contribuio
do Ipea para a HabitatIII, revisitamosos temas associados aos eixos temticos
que estruturam a conferncia ebuscamos, aomesmotempo, fazerum balano
dequinze anos de poltica urbana nopas, considerandoo marco de quinze anosde
EstatutodaCidade, emdilogo com o documento da NovaAgendaUrbana,
olhandopara o futuro e para os desafios que devem serenfrentados, sobretudono
que diz respeito disponibilizao de infraestrutura social e urbana para toda a
sociedadebrasileira.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
10 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Nessepercurso, oIpea agradece a parceria com a Comisso Econmica para


a AmricaLatina(CEPAL) ecoma Frente Nacional dePrefeitos(FNP) eespera
que os debates gerados a partir das reflexes aqui inscritas favoream o desenho
de polticaspblicas, abusca de solues de financiamento do desenvolvimento
urbano e o efetivo desenvolvimento urbanosustentvel, deforma convergente
com a NovaAgendaUrbana, coma Agenda2030e, emespecial, como Objetivo
de DesenvolvimentoSustentvel(ODS)11.
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO

A TRAJETRIA BRASILEIRA EM BUSCA DO DIREITO CIDADE:


OS QUINZE ANOS DE ESTATUTO DA CIDADE E AS NOVAS
PERSPECTIVAS LUZ DA NOVA AGENDA URBANA

Brbara Oliveira Marguti1


Marco Aurlio Costa2
Ernesto Pereira Galindo3

1 INTRODUO
Este texto busca traar a trajetria da construo poltica do conceito do direito
cidade por meio de sua insero em acordos e tratados internacionais e do resgate
das disputas e conquistas que deram forma s atuais prticas de planejamento e
gesto das cidades brasileiras. No contexto de candente debate mundial sobre o
desenvolvimento urbano, s vsperas da Conferncia das Naes Unidas sobre
Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (ONU-Habitat), aqui apre-
sentada a mobilizao dos atores nacionais em sua preparao para a conferncia,
apontando as contribuies dos avanos brasileiros para a pauta dos documentos
preparatrios pactuados entre pases. O documento traz tambm reflexes sobre
como a Nova Agenda Urbana, ainda em concertao, pode colaborar com a reviso e
o ajuste nas formas como internamente tem-se executado a poltica urbana no Brasil.

2 O CONCEITO DO DIREITO CIDADE E SUA INCLUSO EM DOCUMENTOS,


ACORDOS E NAS LEGISLAES NACIONAL E INTERNACIONAL
As primeiras consideraes acerca do direito cidade remontam a Paris na segunda
metade da dcada de 1960, quando Henri Lefebvre lanava sua reflexo sobre a
desintegrao da vida comunitria da cidade promovida pelo urbanismo positivista
e sobre a exigncia em se criar uma vida urbana alternativa dentro do contexto
alienador da lgica racionalista do planejamento expresso, naquele momento,

1. Coordenadora de estudos em desenvolvimento urbano na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,


UrbanaseAmbientais(Dirur) do Ipea. E-mail: <barbara.marguti@yahoo.com.br>.
2. Tcnico de planejamento e pesquisa e coordenador de estudos setoriais urbanos na Dirur do Ipea. E-mail:
<marco.costa@ipea.gov.br>.
3. Tcnico de planejamento e pesquisa na Dirur do Ipea. E-mail: <ernesto.galindo@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
12 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

na destruio de locais tradicionais para a construo de novos bairros, vias e


edifcios altos, mudando por completo o antigo cotidiano da cidade.
Lefebvre (2006) identifica trs perodos daquilo que chama de destruio
prtica e terica (ideolgica) da cidade. O primeiro deles consiste na subtrao da
realidade urbana preexistente pelo processo de industrializao, em que o social
urbano negado pelo econmico industrial (op. cit.). Um segundo momento
aquele de generalizao e ampliao da sociedade urbana em que a realidade
urbana se reconhece como realidade socioeconmica. E, por fim, o reencontro
ou a reinveno da realidade urbana, sucedida por um urbanismo sem reflexo,
em que a cidade renovada traz consigo seus centros comerciais e a ideologia da
felicidade do consumo (op. cit.). Tal modelo, na tentativa de solucionar proble-
mas cotidianos (como moradia e transporte), a partir de uma lgica racionalista
do planejamento urbano, acaba alijando e alienando as pessoas do processo de
construo do prprio ambiente em que habitam, em um processo que seria a
anttese do direito cidade.
Nesse sentido, Harvey (2014, p. 15) coerentemente observa que a ideia do direito
cidade no surge fundamentalmente de diferentes caprichos e modismos intelectuais,
sobretudo quando olhamos para os movimentos insurgentes que se levantam em todas
as cidades do mundo quando os processos desiguais de produo do espao urbano
afetam de maneira intolervel a vida das pessoas. Mais do que um arcabouo terico,
o direito cidade uma evidncia emprica da confluncia de foras em busca do resgate,
ou da conquista, dos direitos fundamentais bsicos que tm na cidade seu palco.
O debate sobre o direito cidade est entremeado pelo entendimento
da lgica da localizao dos recursos no espao urbano, sejam eles a moradia,
as oportunidades de emprego, os servios e os equipamentos urbanos (de educao,
sade, lazer, cultura, segurana), entre outros. Sua disponibilidade e sua posio
na malha urbana definem os efeitos distributivos sobre a renda real4 dos diferentes
grupos sociais, que tm como fatores as externalidades positivas ou negativas,
que distribuem custos e benefcios pelo sistema urbano , os diferenciais
de acessibilidade relacionados s distncias entre os locais de moradia e os locais de
produo e consumo , e a capacidade das famlias de se adaptarem a mudanas na
estrutura do uso do solo urbano. As diferentes capacidades dos distintos grupos em
responder a essas mudanas e a posse dos recursos (financeiros, educacionais e polticos)
disponveis para tal definem as injustias e as desigualdades socioespaciais.

4. A noo de renda real definida genericamente por Harvey (1980, p. 56) como o domnio sobre os recursos eest
baseada no seguinte conceito apresentado por Titmuss (1962 apud Harvey, 1980, p. 41): nenhum conceito de renda pode
ser realmente justo se restringe a definio ampla que abrange todas as receitas que aumentam o poder do indivduo
sobre o uso dos recursos escassos de uma sociedade; em outras palavras, seu acrscimo lquido de poder econmico entre
dois momentos no tempo. Por essa razo, a renda a soma algbrica (1) do valor de mercado dos direitos exercidos no
consumoe (2)datroca no valor do suprimento de direitos de propriedade entre o comeo e o fim do perodo em questo.
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 13

Para alm dos esforos tericos que buscam definir o conceito do direito
cidade, h um extenso arcabouo de documentos, entre cartas, acordos e tratados,5
que sistematizam encontros e conferncias em torno da problemtica da vida nas
cidades e, invariavelmente, pontuam e exploram, em maior ou menor medida,
o conjunto de conceitos j existentes que, quando agrupados, originam a noo
prtica do direito cidade.
Entre os documentos, merece destaque o resultante do Frum Social
Mundial Policntrico, ocorrido de maneira descentralizada em diferentes cidades
do mundo,6 ensejando a elaborao de uma nova verso da Carta Mundial pelo
Direito Cidade, que tem como princpios o fortalecimento dos processos e
esforos em curso, a articulao de iniciativas e a continuidade da importante
tarefa de internacionalizao do conceito e prtica do direito cidade. A Carta
Mundial traz uma definio sobre o direito cidade ao descrev-lo como:
(...) usufruto equitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade,
democracia, equidade e justia social. (...) O Direito Cidade interdependente a
todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente,
e inclui, portanto, todos os direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e
ambientais que j esto regulamentados nos tratados internacionais de direitos humanos
(Instituto Plis, 2006, parte I, Artigo I, item 2, p. 3).
Segundo esse documento, o direito cidade7 deve ser posto em prtica por
meio do ajuste das legislaes municipais aos tratados internacionais, de maneira
a efetivar os direitos civis e polticos que prev e aplic-los em todo o territrio
das cidades e seu entorno rural: espao e lugar de exerccio e cumprimento de
direitos coletivos como forma de assegurar a distribuio e o desfrute equitativo,
universal, justo, democrtico e sustentvel dos recursos, riquezas, servios, bens e
oportunidades que brindam as cidades (Instituto Plis, 2006).
Mais recentemente, a Carta do Rio de Janeiro nos Bairros e no Mundo,
emLuta pelo Direito Cidade, pela Democracia e Justia Urbanas, resultante do
Frum Social Urbano organizado no Rio de Janeiro, em 2010, para ocorrer
paralelamente ao V Frum Urbano Mundial, promovido pela ONU-Habitat

5. Fazem parte desse arcabouo: a Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (Saint-Denis,2000);
a Carta Mundial do Direito Cidade, escrita pelos movimentos sociais reunidos na primeira edio do Frum Social
Mundial de PortoAlegre, em2001, contrapondo-seao Frum Econmico Mundial deDavos; aCarta de Direitos e
Responsabilidades deMontreal(2006); aCarta da Cidade do Mxico pelo Direito Cidade(2010); aCarta-Agenda
Mundial dos Direitos Humanos naCidade Cidadese Governos Locais Unidos(CGLU,2011); aCarta de Viena(2012);
aCarta dos Direitos Humanos deGwangju, CoreiadoSul(2012); eaCarta por um Mundo de CidadesInclusivas
Comitde CGLU sobre a Incluso Social, Democracia Participativa e Direitos Humanos(2013).
6. Frum Social das Amricas, em Quito; Frum Mundial Urbano, em Barcelona, ambosocorridos em2004; eoVFrum
SocialMundial, como lema outracidade possvel, ocorridoem PortoAlegre, em2005.
7. Por seu carter fsico, a cidade toda metrpole, urbe, vila ou povoado que esteja organizado institucionalmente
como unidade local de governo de carter municipal ou metropolitano. Inclui tanto o espao urbano como o entorno
rural ou semirrural que forma parte de seu territrio. Como espao poltico, a cidade o conjunto de instituies e atores
que intervm na sua gesto, comoas autoridadesgovernamentais, legislativasejudicirias, asinstncias de participao
socialinstitucionalizadas, osmovimentos e organizaes sociais e a comunidade emgeral (InstitutoPlis,2006,p.3).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
14 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

faz uma crtica direta aos documentos internacionais por no incorporarem


anlises concretas das causas da pobreza e da desigualdade e no combaterem os
mecanismos reprodutores da concentrao de renda e poder.
Elaborada por movimentos populares, organizaes da sociedade civil,
instituies pblicas, acadmicas e profissionais, a referida carta traz tona a
utopia anticapitalista do direito cidade, pondo em questo no apenas o acesso
aos servios e equipamentos urbanos bsicos, mas, sobretudo, o direito a participar
da construo de uma cidade que se contraponha lgica mercantil, que organiza
o espao de acordo com seus interesses, de maneira a otimizar a extrao da
mais-valia urbana s custas da degenerao da sociabilidade nos espaos pblicos,
ao criar, entre outras estruturas, ambientes privados, enclaves e muros em nome
da proteo e da privacidade.
No mbito do sistema legal internacional, o direito cidade claramente incor-
porado Constituio do Equador de 2008, em seu Artigo 31, que preconiza que
as pessoas tm o direito ao desfrute pleno da cidade e de seus espaos pblicos
e que o exerccio do direito cidade se baseia na gesto democrtica da cidade,
na funo social e ambiental de propriedade e da cidade e no exerccio pleno
da cidadania (Equador, 2008, traduo dos autores).
No Brasil, a luta pela incorporao no sistema legal das temticas que confor-
mam o direito cidade deu origem ao Estatuto da Cidade, em um claro exerccio
de grafar, no plano normativo, os mecanismos necessrios para reverter a lgica de
concepo do urbano brasileiro, at aquele momento.

3 A TRAJETRIA DO BRASIL EM BUSCA DO DIREITO CIDADE: QUINZE ANOS


DO ESTATUTO DA CIDADE
Para Lefebvre (2006), a vida urbana, a que chama apenas de o urbano, no pode
dispensar uma morfologia. Se no h essa base, a vida urbana concebida apenas
como possibilidade e a que reside a essncia do direito cidade e das concep-
es presentes no Estatuto da Cidade: a tarefa de conceber, no plano jurdico,
terico-ideolgico, prtico-sensvel ou mesmo, se preferir, utpico (ou seja,
do topos que ainda no se concretizou), as novas formas de relaes e morfologias,
indutoras ou resultantes, que permitiro estabelecer as novas prticas de se
produzir as cidades (morfologia) e o urbano (relaes construdas e reconstrudas),
estes tomados em seu sentido lefebvriano.
Esse exerccio coletivo, no sem disputas, de repensar as cidades brasileiras,
surge como embrio, ainda na dcada de 1960,8 e toma forma e fora ao longo dos

8. Nosanos1960, segmentosprogressistas j se organizavam em torno da bandeira da reformaagrria, eaprimeira


proposta de reformaurbana, nascidades, foiformulada em1963, nocongresso organizado pelo Instituto de Arquitetos
doBrasil. Ogolpemilitar inviabilizou as reformas e silenciou amilitncia. Essemovimento viria a se reorganizar apenas
nas dcadas de 1970e1980 (SauleJnior eUzzo,[s.d.]).
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 15

ltimos anos em que a sociedade brasileira esteve sob o jugo da Ditadura Militar.
As concepes de uma nova cidade idealizada foram sistematizadas na emenda
popular da reforma urbana (Emenda Popular no 63, de 1987), decorrente da ao
dos movimentos populares, de organizaes no governamentais, grupos religiosos,
universidade, organizaes polticas e associaes profissionais, reunidos em torno
da plataforma pela reforma urbana (Frum Nacional de Reforma Urbana).
Representando uma grande conquista, a cidade desejada apresentada e
aceita no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, culminando na insero
dos artigos 182 e 183 na Constituio Federal de 1988,9 os quais dispem sobre
a poltica urbana trazendo um princpio bsico para a equidade urbana e a justa
distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao: o princpio da
funo social da cidade e da propriedade (Santos Junior e Montandon, 2011).
Os artigos careciam ainda de regulamentao, o que no impediu gestes locais
bastante motivadas pelo vcuo deixado pelo modelo ambguo estabelecido
pela Constituio Federal de 1988 ao ampliar as competncias e atribui-
es municipais, mantendo uma superposio de atribuies entre os nveis
de governo de levarem a cabo algumas das vrias possibilidades de cons-
truo de um novo urbano,10 em um processo que Cardoso e Ribeiro (1999)
denominaram como descentralizao por ausncia. Essas experincias locais foram,
em grande medida, precursoras de novas prticas e alimentaram muitas das
diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, consolidado e aprovado treze anos
aps a Constituio Federal de 1988.
O Estatuto da Cidade , em si mesmo, a consolidao do processo que
busca conferir o direito cidade populao brasileira, no se restringindo
sua porourbana, mas cobrindo, ainda que em distintas perspectivas,
a populao de cada um dos municpios brasileiros. , como dito anteriormente,
oresultado das lutas dos movimentos sociais urbanos organizados em torno da
bandeira pela reformaurbana, sobretudo daqueles que se insurgem na defesa pela
moradiaadequada, estaentendida para alm da casa em si, mas tambm como
um direito humano universal e fundamental reconhecido desde 1948 (a partir
da Declarao Universal dos Direitos Humanos) , trazendo em seu bojo uma
srie de outros direitos que se interconectam ao direito cidade, como a segurana
daposse, a disponibilidade de servios de infraestrutura e equipamentos pblicos,
a habitabilidade e a localizao adequada.
Institudo pela Lei Federal no 10.257 de 2001 (Brasil, 2001), o Estatuto da
Cidade representava, no momento de sua criao, a pactuao do que seria uma

9. Disponvel em: <http://goo.gl/gcMC7I>.


10. So exemplos desses esforos os programas de urbanizao de favelas e/ou regularizao fundiria implementados
no Rio de Janeiro, em Belo Horizonte, em Santos, em Diadema e em So Paulo, assim como a experincia de democracia
afirmativa concretizada por meio das experincias do oramento participativo, com incio em Porto Alegre na dcada de 1990.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
16 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Nova Agenda Urbana brasileira dos anos 2000, ao trazer um conjunto de ferra-
mentas (instrumentos) que deveriam ser implementados nas cidades,11 por meio da
elaborao e da implementao dos planos diretores, instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e expanso urbana. Trata-se da reunio de leis previamente
existentes acrescidas de novos conceitos e instrumentos, conferindo, desta forma,
unidade nacional ao trato das cidades.12 Como apontado por Ferreira:
as inovaes do Estatuto da Cidade esto em regulamentar uma srie de instrumentos de
natureza jurdica e urbanstica voltados a induzir as formas de uso e ocupao do solo;
de possibilitar a regularizao de posses urbanas de reas ocupadas para fins de moradia
no tituladas da cidade e de instituir formas de controle e participao direta do cidado
na elaborao dos planos diretores (Ferreira, 2009, p. 24).
O amplo arcabouo de ferramentas agrupadas no Estatuto da Cidade traz
um conjunto de: i) instrumentos de induo do desenvolvimento urbano, como
o caso do parcelamento, da edificao ou da utilizao compulsrios; do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo; da outorga onerosa do
direito de construir; das operaes urbanas consorciadas; do direito de preempo,
entre outros; ii) instrumentos de regularizao fundiria tendo como bases legais
para sua poltica o direito moradia e s cidades sustentveis como as zonas
especiais de interesse social (Zeis); o usucapio especial de imvel urbano; e a
concesso de uso especial para fins de moradia e de direito real de uso (CDRU).
Vrios desses instrumentos so dotados de caractersticas hbridas,
sendo necessrios tanto para o planejamento urbano (regulatrios) quanto para
atender a objetivos fiscais, arrecadatrios. So, portanto, instrumentos de orde-
namento e controle do uso do solo capazes de influenciar o mercado de terras
e de promover a arrecadao e a distribuio dos recursos no espao urbano.
Um exemplo em destaque o IPTU progressivo no tempo, usado como
instrumento de induo da ocupao de imveis desocupados que ferem o
cumprimento da funo social da propriedade; , alm disso, um instrumento de
justia fiscal e, no seu limite, permite ao poder pblico compor um banco de terras
e imveis que poder ser utilizado para fins de interesse social (Brasil, 2001).13
O estatuto abarca, ainda, um conjunto de: iii) instrumentos de democratizao da
gesto urbana, atendendo aos princpios constitucionais da democracia representativa
e participativa, garantindo aos cidados a liberdade e a oportunidade de participao

11. O Artigo 41, do Estatuto da Cidade, define que o plano diretor obrigatrio para cidades com mais de 20milhabitantes;
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraesurbanas; integrantesde reas de especial interesseturstico;
inseridasna rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional
ounacional; eincludas no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de
grandeimpacto, inundaesbruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicoscorrelatos (Brasil,2001).
12. Termo usado por Ermnia Maricato na apresentao do livro O Estatuto da Cidade Comentado (Carvalho e Rossbach, 2010).
13. Sobre a efetividade desses instrumentos, ver, neste livro, as contribuies de Pedro Humberto Bruno de CarvalhoJunior
(captulo8) edeRodrigo OctvioOrair (captulo9), queanalisam alguns desses instrumentostributrios.
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 17

no sistema poltico (bottom-up). Neste caso, destacam-se como instrumentos os rgos


colegiados de poltica urbana; as audincias e consultas pblicas; as conferncias
sobre assuntos de interesse urbano; os conselhos (sistemas de gesto democrtica
da poltica urbana e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano), alm da
gesto oramentria participativa e at mesmo a gesto participativa metropolitana.
A gesto democrtica passa a ser garantida quando da efetivao do Conselho
das Cidades (ConCidades),14 amplo espao de debate, de natureza consultiva
e deliberativa, que tem como principais atribuies a definio de orientaes
sobre a poltica de desenvolvimento urbano como, por exemplo, a definio do
contedo mnimo dos planos diretores e o detalhamento do processo participativo
necessrio para a sua elaborao.
Os desdobramentos possveis, a partir da aplicao dos instrumentos
contidos no Estatuto da Cidade, eram promissores e ensejaram, se no na prtica,
ao menos nos marcos legais, uma srie de mudanas na maneira de planejar as
cidades, como o caso da grande mobilizao, a partir de 2005, para elabora-
o dos planos diretores municipais, fomentada pelo Ministrio das Cidades,
no mbito do ConCidades, por meio da campanha Plano Diretor Participativo:
cidade de todos.

4 OS DESAFIOS PARA A IMPLEMENTAO DO ESTATUTO DA CIDADE


Um balano realizado aps dez anos de vigncia do Estatuto da Cidade
(Santos Junior e Montandon, 2011) aponta a ampla disseminao dos planos diretores,
uma vez que cerca de 2 mil municpios contam com o documento elaborado.
tambm positiva a constatao de que neles houve a incluso dos instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade,15 sobretudo daquilo que trata sobre a gesto do
uso do solo, do zoneamento, da habitao e do sistema virio, em comparao a
outros temas que so tratados com menor frequncia.
Contudo, a anlise qualitativa realizada no mesmo estudo demonstra que essa
incorporao das diretrizes nos planos diretores quase nunca veio acompanhada da
real aplicao dos instrumentos. Para citar um exemplo prtico, tomemos as Zeis,
instrumentos de induo de ocupao do solo urbano, presentes em 81% dos
planos diretores analisados: poucos foram os municpios que efetivamente defi-
niram parmetros urbansticos e concretamente demarcaram as reas de Zeis em

14. Compem o ConCidades representantes de segmentos da sociedade civil (movimentos populares, entidadesprofissionais,
academia, instituiesde pesquisa e organizaes nogovernamentaisONGs) edospoderes pblicosfederal,
estadualemunicipal.
15. A anlise quantitativa de 526 leis de planos diretores de diferentes municpios aponta a presenado zoneamentoou
macrozoneamento(91%), daszonas especiais de interessesocial (81%) edoconjunto de instrumentos composto
porparcelamento, edificaoou utilizaocompulsrios, IPTUprogressivo no tempo edesapropriao(87%); assimcomo
tambm expressiva, porexemplo, ainstituio da outorga onerosa do direito deconstruir(71%) edasoperaes
urbanasconsorciadas(71%) (Santos junioreMontandon, 2011,p.31-32).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
18 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

seus territrios, evidenciando o descolamento dos propsitos do plano com o


territrio municipal e a fragilidade de estratgias de desenvolvimento urbano
pretendidas nesses planos diretores (Santos junior e Montandon, 2011, p. 36).
Outros exemplos da no efetivao do contedo dos planos poderiam ser
citados para os demais instrumentos j mencionados, no entanto, evitando o risco
de sermos exaustivos, cabe dar incio problematizao das razes que dificultaram,
ou mesmo impediram, a transformao dos dispostos nas leis em polticas,
programas e aes concretos.
Quais so, de fato, os entraves que inviabilizaram, nesses quinze anos, a larga
utilizao dos instrumentos da lei de maneira a viabilizar a construo de cidades
efetivamente mais igualitrias, diversas, justas e ambientalmente equilibradas?
Um primeiro e importante entrave diz respeito ao perfil no autoaplicvel
dos instrumentos inclusos nos planos diretores; na grande maioria dos casos,
estes exigem detalhamentos e regulamentaes posteriores lei. Uma das razes que
explicam a no elaborao de leis complementares para a efetiva operacionalizao
dos instrumentos a descontinuidade das gestes municipais, levando perda da
fora ou mesmo ao abandono de planos de mdio e longo prazos. Como efeito disso,
a efetividade dos instrumentos da poltica urbana mostra-se comprometida.
Soma-se a isso um cenrio estrutural de insuficiente capacidade tcnica e institu-
cional nas secretarias de governo dos municpios, muitas vezes incapazes de levarem a
cabo estudos e diagnsticos consistentes para compreender a demanda de sua populao
de maneira a orientar o planejamento. Por essa razo, muitos planos diretores acabam
trazendo uma rplica do portflio de instrumentos sugeridos pelo Estatuto da Cidade,
sem aderncia realidade dos municpios. O descolamento do contedo dos planos
diretores , em grande medida, fruto da fragilidade da participao democrtica e,
mesmo nos municpios em que est presente, esta nem sempre tem a fora e a mobili-
zao necessrias para se contrapor aos interesses dos setores produtivos, que possuem
a primazia sobre as decises locacionais de seus empreendimentos e aes.
Outros gargalos so a falta de articulao entre os dispositivos do plano
diretor e o planejamento oramentrio necessrio sua execuo, alm de sua
restrio aos limites municipais. Grande parte dos municpios que tem como
obrigatria a elaborao do plano diretor est inserida em regies metropolitanas,
em aglomeraes urbanas ou so cidades mdias inseridas em lgicas
regionais dinmicas. Ao encerrar as diretrizes nas fronteiras municipais, perde-se a
contextualizao de toda influncia sofrida e exercida pelos municpios do entorno,
tratando as grandes questes de maneira pontual e no sistmica. Neste sentido,
o recm-sancionado Estatuto da Metrpole (Lei no 13.089/2015)16 traz avanos

16. Disponvel em: <http://goo.gl/30NZtD>.


A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 19

ao dispor sobre a necessidade de criao e/ou fortalecimento de espaos de con-


certao sobre o planejamento daquilo que de interesse comum por meio da
criao das entidades metropolitanas, com representao de estados e municpios
e a obrigatoriedade da elaborao, no mbito da entidade metropolitana, dos planos de
desenvolvimento urbano integrado, aos quais os planos diretores municipais devero
adequar-se em at trs anos aps a sua aprovao.
Por fim, destaca-se que, apesar do elevado aporte de recursos direcionados aos
grandes centros nos ltimos anos, isso no necessariamente reverteu-se em benefcios
para a populao em sua vida cotidiana. Descolados dos prprios planos diretores e
da realidade local, os investimentos em infraestrutura buscam atender, sobremaneira,
aos interesses privados em cena, em um claro movimento que leva conformao
de um urbano que se faz na contramo da consolidao do direito cidade.

5 A CONFERNCIA HABITAT III E O DIREITO CIDADE COMO O CORAO DA


NOVA AGENDA URBANA
No mbito das conferncias que acontecem a cada vinte anos, a Habitat III objetiva
renovar os compromissos das naes sobre o desenvolvimento urbano sustentvel e,
para isso, so avaliados os avanos dos ltimos vinte anos e vislumbrados os
desafios para os prximos vinte, na esteira da consolidao de uma Nova Agenda
Urbana global (Galindo e Monteiro, 2016).
Um dos mais recentes documentos de suporte (UN, 2016a) para as dis-
cusses que se daro na Habitat III elaborado por especialistas selecionados
pelos governos de todo o mundo considera que a conferncia promove uma
oportunidade nica, na tarefa de construo da New Urban Agenda (Nova Agenda Urbana)
e de promoo e extenso do alcance dos direitos humanos por meio de sua
efetivao nas cidades e nos assentamentos humanos. No documento, o direito
cidade colocado como o corao da Nova Agenda Urbana, o novo paradigma
para a estruturao de uma nova maneira de pensar as cidades e a urbanizao,
por meio da realizao das diretrizes contidas nos acordos internacionais de
direitos humanos, dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel (ODS) e do
comprometimento com a prpria agenda Habitat.
Como colocado no policy paper (UN, 2016a), a implementao do direito
cidade exige uma aliana estratgica entre os principais atores urbanos e o envolvi-
mento de todos os cidados sobretudo as mulheres, os grupos marginalizados e a
populao pobre no exerccio de seu direito em ocupar e produzir cidadesjustas,
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
20 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

inclusivas e sustentveis enquanto um bem comum,17 este entendido como um


conjunto de componentes que esto na origem da conceituao do direito cidade
enquanto direito coletivo e difuso.
As discusses prvias conferncia, cujos resultados esto contemplados no referido
policy paper (UN, 2016a), davam indcios de que a insero das pautas do direito cidade
seria uma demanda quase exclusiva dos pases da Amrica Latina e que a consolidao
do conceito no se sustentaria na criao de um novo direito. De alguma maneira,
o prprio relatrio brasileiro (Ipea, 2016b) j previa que o tema ainda deveria ser
acordado entre os pases enquanto princpio orientador da Nova Agenda Urbana.
O documento mais recente lanado pela ONU (Habitat III Zero Draft
Outcome Document of the New Urban Agenda), entretanto, optou pelo uso do termo
cidades para todos, que contemplaria a sistematizao compartilhada dos
direitos existentes, procurando garantir que todos os habitantes, das geraes
presentes e futuras, sejam capazes de habitar, usar e produzir cidades justas,
inclusivas e sustentveis, como um bem comum (UN, 2016b, traduo dos autores).
Ainda que traga em si boa parte dos princpios do direito cidade, o mote
cidades para todos tem a clara desvantagem de no reconhecer tais princpios
como um direito coletivo.

6 A PARTICIPAO BRASILEIRA NA HABITAT III


O Brasil tem tido uma participao essencial na discusso prvia da Habitat III,
sendo esperado manter esta participao no prprio evento, antecipando-se a
recomendaes de participao via plataforma virtual, servindo de exemplo por
seus avanos legais, institucionais e participativos, envolvendo especialistas nas
contribuies aos documentos oficiais da ONU e apresentando, em tempo hbil,
seu relatrio nacional.
O relatrio brasileiro (Ipea, 2016b), sob a relatoria do Ipea junto ao ConCidades,
seguiu a estrutura indicada pela ONU, tentando, dentro dessa restrio,
adaptar-se aos temas e s abordagens relacionados realidade do pas. Em funo do
contexto nacional, orientou a discusso sobre a metropolizao e o direito cidade.
De fato, como tema fundamental, a concepo do direito cidade no relatrio
permeou a apresentao dos avanos das polticas sociais, a criao de espaos
de participao, por meio da criao do Ministrio das Cidades e dos conselhos.
Alm disso, foram reforados os recortes das polticas para grupos mais vulnerveis.

17. A cidade como um bem comum seria, segundo o policy paper, aquela que contm os seguintescomponentes:
cidadelivre dediscriminao, quegaranta a inclusocidad, aampla participaopoltica, quecumpra com suas
funessociais (promovendoacesso aabrigo, bens, servioseoportunidades), queconte com espaos pblicos que
promovam a interao social e a participaopoltica, quepromova a equidade de gnero e adote medidas de combate
discriminao em todas as suasformas, queconte com diversidadeculturas, respeitando, protegendoe promovendo
os distintos meiosdevida (UN,2016a).
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 21

7 CONSIDERAES FINAIS
Tal como adotado pelo direito brasileiro, o direito cidade colocado no
mesmo patamar dos demais direitos coletivos e difusos, como o so os direitos ao
meio ambiente, ao patrimnio histrico e cultural, da criana e do adolescente,
entre outros (Saule Junior, 2005).
Ao se tomar os planos diretores como Cartas Magnas da promoo e
da extenso dos elementos garantidores do direito cidade aos cidados dos
municpios brasileiros, que tomam a cidade como um bem comum, possvel
constatar que h ainda um longo percurso a trilhar. A simples definio de direitos
(difusos ou no) no garante a sua concretizao.
Com todos os avanos ocorridos nos ltimos vinte anos, ainda se convive
com deficit habitacional, gentrificao, falta de cobertura de esgotamento sanitrio,
poluio e contaminao, bem como agravamento dos tempos de deslocamento,
mesmo nos centros urbanos mais desenvolvidos do pas. A excluso social infeliz-
mente persiste e um esforo deve ser feito no apenas para garantir a permanncia
dos espaos institucionais de participao, mas para torn-los efetivamente represen-
tativos da diversidade brasileira a fim de permitir que as polticas tratem tambm,
e com o devido cuidado, dos grupos mais vulnerveis.
A despeito disso, tendo em vista as demais experincias internacionais,
a experincia brasileira ousada e inovadora ao reconhecer o direito cidade na
ordem jurdica brasileira, talhando-o como uma cesta de direitos fundamentais
ou seja, a unio de todos os direitos civis, polticos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais, j extensamente regulamentados nos tratados interna-
cionais de direitos humanos a que se deve ter acesso os habitantes das cidades
e que, portanto, deve ser incorporada na efetivao da gesto e da governana
urbanas e nas polticas pblicas. Desta maneira, o prprio Estatuto da Cidade,
bem como a Constituio do Equador, so fontes inspiradoras para a definio
dos preceitos do direito cidade.
Com o intuito de essa discusso permear as diversas instncias da estrutura
federativa e envolver os diversos atores do pas, tentou-se garantir o carter parti-
cipativo da representao do ConCidades, dos eventos realizados pelos governos
locais e sociedade civil e das ferramentas e agendas usadas diretamente para a cons-
truo do relatrio brasileiro como garantia de aderncia da Nova Agenda Urbana.
Conforme explicitado por Galindo e Monteiro (2016), o relatrio contou com a
contribuio de atividades com o Grupo de Trabalho (GT) Habitat e com a sociedade
de forma presencial e virtual, valendo-se da plataforma on-line <participa.br/habitat>
(consulta pblica, debate de indicadores e repositrio de documentos) e participao
presencial do GT e setores da sociedade no Seminrio Nacional Habitat III Participa BR.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
22 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Diante do cenrio de baixa efetivao dos instrumentos contidos no Estatuto


da Cidade e transpostos para os planos diretores, as movimentaes em torno da
Habitat III trazem tona a oportunidade de repensar e ajustar as prticas brasileiras
luz das discusses que emergem desse grande dilogo entre os pases. Os desafios
enfrentados para a implementao dos dispositivos contidos no Estatuto da Cidade
acabam por retardar as possibilidades de acesso ao direito cidade, deixando o
caminho livre para que o crescimento urbano ocorra nos mesmos moldes de
reproduo da excluso e das injustias sociais e econmicas.
Desde que o Estatuto da Cidade completou dez anos, em 2011, estudos e balanos de
sua aplicabilidade e efetividade mostram que pouco daquela cidade idealizada
de fato saiu do papel. Ao contrrio, Rolnik (2015, p. 266) observa que, mesmo aps
quinze anos, as marcas do modelo predatrio e discriminatrio de cidade conti-
nuam em plena vigncia, constituindo o que hoje podemos chamar de crise urbana.
Essa crise tem origem nas permanncias e persistncias de um modelo excludente,
predatrio e patrimonialista (op. cit.).
De alguma maneira, as discusses preparatrias para a Habitat III podem
lanar luz reviso das prticas brasileiras. Assim, destacam-se aqui os apontamen-
tos dessa pactuao internacional insumo para as discusses durante o evento
e que so o ponto de partida para a elaborao de uma declarao internacional
resultante do encontro , que dialogam com os principais entraves que dificultam a
operacionalizao da poltica urbana brasileira, tal como apresentado anteriormente.
O documento chamado Habitat III Zero Draft Outcome Document of the
New Urban Agenda (UN, 2016b) apresenta um conjunto de aes orientadoras
para a efetiva mudana de paradigma no planejamento, na construo, na gover-
nana e na gesto das cidades. A primeira destas aes seria a construo de uma
renovada parceria entre governos nacional e locais na construo de um forte
sistema de cidades e de um desenvolvimento territorial equilibrado alinhado com
metas nacionais, observadas a autonomia municipal e a governana local.
Uma segunda ao apontada no documento fala sobre a efetivao do planeja-
mento e das gestes urbana e territorial de maneira integrada e estratgica, a fim de
criar mecanismos capazes de responder acelerada urbanizao e aos desafios
da sustentabilidade, promovendo cidades e assentamentos humanos compactos e
conectados por meio do planejamento integrado e participativo.
Por fim, apontada a necessidade de uma inovadora e efetiva estrutura
de financiamento, que fortalea os sistemas fiscais e de finanas locais contando com
o envolvimento de uma rede de stakeholders. Para a efetivao deste ltimo ponto
nos municpios brasileiros, seria necessria uma adequao das polticas econmica,
tributria, financeira, alm da estruturao de um modelo de desenvolvimento que
assegure que os ganhos financeiros provenientes de investimentos pblicos sejam
A Trajetria Brasileira em Busca do Direito Cidade: os quinze anos
de Estatuto da Cidade e as novas perspectivas luz da Nova Agenda Urbana 23

utilizados na promoo e no fortalecimento de polticas e aes que fomentem a


justia social.
Como colocado por Saule Jnior (Ipea, 2016a), tanto a Nova Agenda Urbana
quanto a prpria agenda brasileira precisaro reconhecer que:
os atuais padres de desenvolvimento urbano, com base nas premissas de cidades com-
petitivas para atrao de negcios, de mercantilizao da terra e a especulao resultante,
no sero capazes de criar um modelo sustentvel de incluso social, de cidadania,
de democracia, de diversidade cultural e de qualidade de vida em nossas cidades (Ipea, 2016a).
A lgica mercantil (e os agentes que a operam), ao edificar as cidades em busca
dos lucros extraordinrios, tem pouco ou nenhum compromisso com as relaes
previamente existentes nesses territrios. Alm da chamada destruio criadora,
a prevalncia do valor de troca em detrimento do valor de uso do solo urbano acaba
por privilegiar o direito propriedade custa dos direitos fundamentais bsicos.
No Brasil, as consequncias desse modelo eclodiram em 2013, a partir
das manifestaes de descontentamento da populao em relao s decises
polticas que cada vez menos a inclui, com efeitos diretos em seu cotidiano.
Deste ponto em diante crescente a conquista e a ocupao do espao das ruas
como campo de fazer poltica, o que inclui a retomada dos espaos pblicos
para manifestaes culturais, de lazer e novos usos. Nessa direo, algumas gestes
locais vm executando tarefas hercleas, e no sem resistncia, no sentido de
proporcionar populao espaos mais acolhedores s diversas manifestaes
do viver, promovendo a convivncia, a valorizao da diversidade e tornando estes
espaos mais vivos, a partir da interao entre as pessoas e destas com a cidade.
Nessa direo, a construo de cidades mais justas e democrticas no pode
ignorar a necessidade de abertura e intensificao de espaos e canais de participao.
Esse o atalho para compreender, em profundidade, as necessidades das cidades
e das pessoas, originando um diagnstico verdadeiro que envolve o interesse do
conjunto de atores que atua no espao urbano.
Isso pressupe a edificao de um modelo democrtico de governana, que
reverta a lgica dos interesses dominantes em benefcio do conjunto da sociedade,
e que permita que governos e sociedade decidam conjuntamente sobre as decises
que impactam a vida de todos. O prprio documento Habitat III Zero Draft Outcome
Document of the New Urban Agenda (UN, 2016b) aponta nessa direo, ao afirmar
que os governos locais possuem papel fundamental de fortalecer a interao entre todos
os atores, oferecendo oportunidade de dilogo com ateno especial aos direitos, s neces-
sidades e s potenciais contribuies provenientes de todos os segmentos da sociedade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
24 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

REFERNCIAS
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Urbanstico Manaus 2008: o direito urbanstico nos 20 anos da Constituio
Brasileira de 1988 balano e perspectivas. Porto Alegre: Magister Editora, 2009.
Disponvel em: <http://goo.gl/fbD7Pd>.
PARTE I:

COESO SOCIAL E EQUIDADE


CIDADES HABITVEIS
CAPTULO 1

AS CIDADES DENTRO DA CIDADE: AS FORMAS TRADICIONAIS DE


OCUPAO DO ESPAO COMO DEMANDA DO URBANO POSSVEL

Antonio Texeira Lima Junior1


Roberta Amanajs Monteiro2
Fernanda Santa Roza Ayala Martins3
Carolina Carret Hofs4

A cidade onde vivo e outras cidades, so essas tenses ldicas e libidinosas


que consigo atinar quando no atiram em mim.
(le Semog Lugar de viver)

1 INTRODUO
A fotografia das cidades brasileiras do sculo XXI a fotografia da vida sitiada,
interditada, comprimida na hipertrofia do tempo morto, que no se presta ao
registro da memria afetiva (Bosi, 2003). Todos os dias, grande parte da populao
passa pela experincia de vida, trabalho e morte nas grandes cidades brasileiras.
Cenas parecidas repetem-se em distintas metrpoles: ir e vir de pessoas que no se
tocam e mal se veem; ruas desertificadas entre concretos verticais; passeios com-
primidos pela vida em condomnio; complexos suntuosos de compras ao lado de
igrejas faranicas; nibus superlotados espremidos por uma multido de pequenos carros;
guerra civil nas periferias transformadas em campo de guerra; grupos subalternizados
revistados em operaes policiais rotineiras; a compresso do tempo espremendo
pessoas socializadas para dedicar a inteira existncia da vida explorao nas relaes
de trabalho.

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail:
<antonio.junior@ipea.gov.br>.
2. Doutoranda em direito na Universidade de Braslia (UnB) e pesquisadora colaboradora do Projeto Habitat na Diretoria
de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <roberta.monteiro@ipea.gov.br>.
3. Analista tcnica de polticas sociais na Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). E-mail:
<fernanda.martins@seppir.gov.br>.
4. Assessora tcnica na Seppir. E-mail: <carolina.hofs@seppir.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
30 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

A violncia que se espraia como norma da vida no mundo urbano uma das
manifestaes dos princpios de hierarquizao social que estruturam as relaes
de poder no tempo e no espao. Parte significativa desta violncia tem, no corpo
e na vida de grupos vulnerabilizados e subalternizados, a desembocadura de um
amplo sistema de controle e sujeio poltica. Suas razes no Brasil esto calcinadas
na longa histria que interliga o processo de produo das cidades como desejo
de ruptura com as ordens social, econmica e ideolgica embutidas nas formas
organizativas herdadas do perodo colonial (Sodr, 2002).5 Os afastamentos fsico,
poltico e simblico do elemento negro e o seu controle efetivo funcionaram de
modo exemplar como o esteio de um projeto de nao em que as ideias de civilizao
e progresso tinham suas identidades poltica, social e cultural associadas brancura.
A concentrao de negros nas cidades e o ciclo de rebelies que nela teve lugar no
incio do sculo XIX despertaram nas elites o medo de uma soluo haitianista
como resposta ao escravismo e suas consequncias. Este medo serviu, ao longo
do tempo, como fermento social legitimador da produo de castigo, punio,
estigmas e tecnologias de controle social, interligando subjetividade paranoica,
sistema poltico-eleitoral, mercado de segurana, espaos exclusivos e arquiteturas
(Batista, 2012; Souza, 2012). Todos esses elementos participam do processo de
constituio daquilo que hoje identificamos como cidade, moldando a experincia
urbana dos grupos passveis de serem identificados com o indesejado, o abjeto e
o perigoso. O afastamento do elemento selvagem converteu-se, desta forma,
em princpio ordenador de toda a sociedade brasileira (Batista, 2003).
Ao longo do sculo XX, essa camada, j estigmatizada, experimentou, a cada
ciclo de reformas urbanas, a deteriorao das condies de vida, o confinamento e a
gentrificao em cidades permanentemente marcadas pela concentrao da proprie-
dade da terra, da renda e do poder (Maricato, 2012). A ausncia de alterao desse
quadro permitiu que, no rpido processo de metropolizao das cidades brasileiras,
as desigualdades social e racial e a segregao territorial estivessem articuladas como
elementos intrnsecos dos planos de desenvolvimento econmico.
Os dispositivos coloniais que integram a lgica urbana, ganham, contudo,
novas formas e contedos. Se, em termos conceituais, a cidade , segundo Harvey (2014),
o resultado da concentrao social e geogrfica do excedente de produo e seu papel
similar aos gastos militares, na guerra urbana contra os indesejveis que o capita-
lismo realiza-se cotidianamente. A urbanizao , segundo o autor, uma necessidade
para o capital, que, ao produzir excedentes para se reproduzir, necessita tambm da

5. No sculo XIX, a relao entre legislao escravista, usos do espao urbano e conflitos sociais foi o ponto de confluncia
a partir do qual o poder pblico pretendeu disciplinar os negros, inclusive enquanto fora de trabalho escravizada.
Controlar e conter uma massa que aflua para as cidades e passava a representar um perigo constante manuteno
da ordem era o objetivo precpuo de polticas e programas de controle do lazer, do trabalho, da religiosidade, das fugas
e rebelies, das formas autnomas de organizao e suas manifestaes distintas no tempo e no espao (Nascimento, 2014).
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 31

urbanizao para absorv-lo. Isto d resultado, segundo Harvey, a cidades divididas,


fragmentadas, gentrificadas, polarizadas e conflitivas, dividindo as pessoas pelo tipo de
consumismo acessvel. Essa clivagem ganha expresso em aes de grupos privilegiados
e em formas espaciais que do contorno s cidades contemporneas. O princpio de
separao e exclusividade, que est presente nas casas e nos apartamentos brasileiros pela
presena das dependncias de empregada e dos elevadores de servio, ganham formas
renovadas de expresso na expanso dos condomnios privados, sintoma e modo de
vida de uma sociedade baseada, sobretudo, no princpio da segurana (Dunker, 2015).
Para continuar funcionando como locus de investimento do excedente
de capital, as cidades precisam ser objeto de permanente reestruturao urbana
a destruio criativa embutida nas polticas de revitalizao. Esse processo par-
ticularmente drstico para a populao marginalizada, reforando a violncia
como trao constitutivo da vida em meio urbano, absolutamente necessria para
que o novo mundo seja construdo sob os escombros do velho, expulsando vastos
segmentos da classe trabalhadora e das populaes estigmatizadas. Isto coloca
o deslocamento, a desapropriao, a especulao imobiliria, o valor da terra urbana
e a expropriao como elementos permanentes da acumulao de capital realizada
por meio do desenvolvimento urbano (Harvey, 2014).
O urbano constitui-se, portanto, como campo vivo de conflitos e disputas,
em que os enfrentamentos e as contradies no deixam espao para incur-
ses tericas afastadas de qualquer perspectiva dialtica. A cidade, seguindo
Lucio Kovarick (1993), a forma petrificada da diviso social do trabalho,
expresso dos processos de desterritorializao e reterritorializao, teia de
relaes sociais que coloca em permanente tenso expropriadores e expropriados.
Lugar de tenses sociais, de encontros e desencontros, de relaes sociais e econ-
micas complexas, de sociabilidades variadas, fluidas, mais ou menos permanentes,
de acordo com o perodo histrico que se queira analisar.
Como territrio atravessado por conflitos e disputas, suas contradies
expressam-se tambm sob a forma de sujeitos coletivos organizados que demandam
institucionalidades e constroem clandestinidades. Assim, a deteriorao das
condies de vida foi acompanhada, ao mesmo tempo, pelo fortalecimento de
inmeras organizaes debruadas sobre a experincia de vida nas grandes cidades.
Organizaes que deixam de ser os meros efeitos colaterais de uma sociabilidade
brbara para assumir a dianteira de sua prpria existncia no debate sobre viver,
morrer e trabalhar dentro delas. Esta existncia, ainda que clandestina, confronta,
pelo simples fato de existir, a tendncia homogeneizao do espao, transformando
a cidade no s no palco, mas no objeto das lutas e reivindicaes.
Ante o recrudescimento de processos expropriatrios na atualidade, quais so as
condies para a reproduo de formas tradicionais de uso e ocupao do solo urbano?
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
32 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

De que forma esses grupos ajudam a construir a cidade fragmentada e clivada


por conflitos? De que modo essas territorialidades sobrevivem e quais so suas demandas?
Por fim, como organismos e instituies pblicas conferem reconhecimento sua
existncia fsica e simblica?
Esse o sentido precpuo deste captulo: trazer para o centro do debate pblico
as cidades construdas por grupos subalternizados em resposta relao histrica
de abjeo do qual foram objeto. Analisaremos, de forma emblemtica, o caso
das etnias ciganas e dos povos e das comunidades tradicionais de matriz africana,
dois grupos populacionais com territorialidades distintas, mas submetidas, cada uma
de sua forma, a processos mltiplos de rejeio social. Pretende-se apontar tambm
as respostas polticas e institucionais que conferem algum nvel de reconhecimento
pblico s suas demandas, bem como os seus limites. O cotejo dessas experincias,
ao fim e ao cabo, nos permitir encarar as formas possveis de vida cotidiana
na cidade, capazes de permitir aos seus habitantes a fruio de um tempo carregado
de significados afetivos e permeado por formas diversas de viver (Lefebvre, 2008).

2 TERRITORIALIDADES TNICO-RACIAIS NA ERA DO ESPAO


GLOBAL HOMOGNEO
A cidade mais do que o registro negativo de um tempo e preciso observ-la com
rigor se quisermos escapar de descries simplrias. No inusitado encontro entre
Marco Polo e Kublai Khan construdo pelos traos imaginrios de Italo Calvino,
o viajante veneziano descreve em metforas e alegorias as geografias delicadas e
escondidas das incontveis cidades que compunham o Imprio Mongol. O registro
do encontro imaginrio desses dois personagens da histria o complemento de
um poder sempre incompleto: o imperador supunha ter o domnio pleno de seu
prprio imprio, medida que o conhecesse. Marco Polo fora assim imbudo da
misso de se transformar nos olhos, no tato e no olfato do imperador, a despeito
da fora e da posio que possua. Para transmitir as suas observaes da forma
mais rica possvel, Marco Polo aprendeu a lngua trtara e tantos outros dialetos,
fazendo de suas narrativas descritas em textos curtos a mais precisa e metafrica
descrio que Kublai Khan poderia receber (Calvino, 1990).
Em diversas descries, Marco Polo revela as cidades para alm de suas geometrias,
edificaes, monumentos, nmeros e caractersticas fsicas. Cada cidade apresenta,
entre ruas, canaletas e esquinas, a fora prpria da existncia humana, a onipresena do
inconfundvel e magnfico que mora no cotidiano invisvel. Cidades so representadas
pela fora potica do banal. A cidade no oficial, que mora no detalhe do solo, que no
ganha reconhecimento nos nomes que lhe servem de referente no mundo. O locus da
experincia que se desdobra no gesto, no olhar, no andar encontrado e encarnado nas
relaes sociais que fazem da cidade a possibilidade da festa, do imprevisvel e diverso
(Lefebvre, 2001). Pois a cidade foi e , desde sempre, no s a morada das lutas e dos
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 33

conflitos em termos concretos: ela tambm a expresso daquilo que insiste em no


desaparecer ante a fora do tempo e das transformaes que a generalizao da forma
mercadoria lhe impe. Ela expresso sempre rugosa do tempo histrico, revelando,
em suas mltiplas faces, as rupturas e a fora do passado e suas continuidades meta-
morfoseadas no tempo presente (Santos, 2006).
Contudo, o desenvolvimento de uma sociedade organizada em bases capitalistas,
governada base de uma racionalidade democrtica e igualitria, concretamente
construda por instituies responsveis pela mediao impessoal das relaes e
sob o monoplio da violncia do Estado, sups uma perspectiva civilizatria que
dissolveria as condies de classe, etnia e raa como elementos determinantes das
posies dos indivduos e grupos sociais (Wacquant, 2008). A urbanizao assumiria
um importante papel nesse processo, desestruturando e desarticulando formas
tradicionais de produo e ocupao do espao, em face de um novo modo de vida
agora organizado pela capacidade de consumo e pelas credenciais educacionais e
seus efeitos sob uma estrutura ocupacional competitiva e meritocrtica.
Com a dissoluo de elementos como classe, etnia e raa, restaria uma socie-
dade homognea e unificada em uma estrutura global de classes que conduziria
os resqucios da velha sociedade ao desaparecimento completo. A dissoluo do
tradicional dar-se-ia em face de um indivduo livre e empreendedor. Fora da
circunscrio dos indivduos livres restariam apenas agrupamentos atrasados,
empobrecidos, resqucios de uma histria com pouca capacidade de resistir fora
do tempo. Como aponta, porm, Wacquant, desde os anos 1990, distrbios sociais
e exploses urbanas de revolta atravessados por conflitos tnico-raciais surgiram
mesmo em pases em que a fora dos impulsos modernizantes teria realizado,
de forma plena, sua obra homogeneizante (Wacquant, 2008).
A tradio acadmica brasileira tendeu a desassociar o debate tnico-racial dos
processos de segregao socioespacial e da produo do urbano. Assim, os impactos
negativos do estigma, da discriminao e do racismo sobre as formas de apropriao
do espao urbano nunca foram devidamente tratados ou respondidos em termos
polticos na profundidade que demandam (Campos, 2012). Pois, em ltima anlise,
o processo de metropolizao e expanso do urbano produziu e reproduziu novos
pobres permanentemente racializados (op. cit.).
Assim, ao contrrio do que acreditavam distintos estudiosos de matrizes
tericas diversas, a cidade ainda o palco do diverso. No recndito dos becos sem
sada vive outra cidade que resiste fora homogeneizadora dos acontecimentos.
Cidade que se aloja no tempo histrico e que revela a presena ativa de sujeitos,
grupos e territrios que no foram relatados nas formas oficiais de representao
da cidade concreta. Os territrios que do novos tons e cores vida urbana e
que possuem, em seu contedo, a fora dinmica de processos histricos atravessados
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
34 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

por contradies. Tratar dos aquilombamentos, dos terreiros afro-religiosos,


de mltiplas territorialidades negras, ciganas e clandestinas inscritas em redes urbanas
tratar, pois, da cidade escondida dentro da cidade, das mltiplas formas de viver
e habitar, em que a vida se estabelece em relao com o possvel e o imaginrio
(Lefebvre, 2008).
Se a organizao hierarquizada das relaes sociais compreende mltiplas
formas de dominao, explorao e conflito, nela tambm se expressam formas
mltiplas de contestao que articulam religio, cultura, trabalho, corporeidade,
gnero, classe e cidade (Santos, 2012). A experincia de desejo, repulsa, tolerncia,
espanto e abjeo que instituem fronteiras invisveis no espao social tambm
lida e apropriada por esses grupos, que aprendem, na prtica, as possibilidades e
os limites da vida vivida. As possibilidades foram historicamente amplificadas pela
construo de espaos em que sua identidade valorizada, instituindo relaes de
pertencimento, memria, ajuda mtua e poder individual e coletivo.
Esses territrios, porm, so impactados pelos novos processos socioespaciais
em curso, pois, no sculo que se inicia, o urbanismo brasileiro afina-se com as ten-
dncias hegemnicas da globalizao: as cidades tm sido modificadas para que elas
mesmas sejam fonte de lucro, transformando o mercado no elemento mediador do
planejamento e das intervenes urbanas. Cidades competitivas, capazes de atrair
capitais e novos negcios, com nfase em atividades tursticas e grandes eventos,
passaram a representar um novo estgio de desenvolvimento urbano (Vainer, 2012).
O mercado imobilirio cresceu a taxas expressivas nos ltimos anos, verticalizando
bairros e incorporando novos territrios aos circuitos de acumulao do capital.
Os efeitos sobre territrios ocupados por grupos estigmatizados so expressivos,
pois so nas reas degradadas, alvos da destruio criativa que integram as propostas
de reforma urbana, que a cidade clandestina usualmente floresce. Assim, renovao
urbana o outro nome atribudo segregao espacial, s remoes foradas,
securitizao da vida e ao alargamento dos dispositivos pblicos de controle social.
Um novo urbanismo surgiu, porm, nos anos 1980, calcinado nos dispositivos
constitucionais que preconizam a garantia de participao social na gesto da coisa
pblica e uma legislao urbanstica capaz de enfrentar os desequilbrios urbanos.
O Estatuto da Cidade, instrumento que regulamenta dispositivos constitucionais
concernentes questo urbana, viria garantir a democratizao da gesto, inibir
o uso especulativo da propriedade urbana, promover a regularizao fundiria de
assentamentos irregulares, instituir poltica habitacional em terras pblicas etc.
Estes dispositivos, uma vez aplicados, permitiriam ao poder pblico romper com
o modelo de segregao socioespacial que atravessou o processo de constituio das
cidades no Brasil. Permitiria tambm atacar o modelo tradicional de urbanismo
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 35

calcinado em grandes obras virias, que ainda permanece operando pari passu ao
urbanismo de mercado.
Os sujeitos organizados sob o urbanismo de ruptura dos anos 1980 vm dis-
putando, em diferentes fruns e campos de debate pblico, a necessidade de adotar
uma Nova Agenda Urbana, capaz de pensar a cidade do futuro como resposta efetiva
ao passado inscrito nas formas presentes de uma cidade excludente e exclusivista.
E nessa seara que a demanda dos grupos historicamente estigmatizados ganham
espao para se afirmar como territrio possvel e demandante de proteo pblica
e usufruto de uma cidade de novo tipo.

2.1 Identidade, territrio e o direito cidade: a problemtica das etnias


ciganas no Brasil
A luta por reconhecimento um aspecto central nos processos de formao das
identidades individuais e coletivas, o que no diferente para com as etnias ciganas
no Brasil.6 Atualmente, no mbito do dilogo com o Estado brasileiro, fazem-se
representar trs etnias: os Sinti, os Rom (ou Roma) e os Calons. Sua distino d-se
sobre bases lingusticas, de prticas, de modos de vida e de origem. Enquanto os
Rom possuem uma proximidade maior com o tronco lingustico vlax romani, os
Calons possuem um distanciamento maior, dada sua trajetria histrica mais intensa
na pennsula ibrica. Desta forma, embora as lnguas romans faladapelosRom
echibi atribuda aos Calon sejam prximas, apresentam diferenas relevantes.
J os Sinti, tambm chamados Manouch, falam a lngua sint. Para alm disso,
destaca-se a subdiviso dos Rom entre grandes famlias (natsii) ciganas e que,
noBrasil, so identificadas como Kalderash, Matchuaia, Lovara, HororraneRudari
(Moonen, 2011). O contexto migratrio em que esto inseridas as origens tnicas
dessas famlias aponta para uma grande diversidade de processos marcada por
perseguio institucionalizada datada de remotos perodos da histria mundial.
E a partir dessas relaes que esses sujeitos, genericamente designados ciganos,
vm constituindo-se. A construo das identidades ciganas no Brasil decorre de
dinmicas relacionais que remetem a diversas origens tnicas moldadas e constitudas
conforme os contextos locais em que esto inseridas.
Apesar da imensa diversidade das etnias ciganas no Brasil, h variveis cons-
tantes nas dinmicas relacionais, sobretudo quanto ao preconceito, discriminao
e suas consequncias materiais e simblicas. As prticas sociais excludentes dire-
cionadas a esses povos interferem diretamente no direito de existir conforme as
suas tradies, sobretudo em face da negao do acesso a direitos bsicos, comoo
direito moradia, educao, sade e prpria cidade. Bastante presente no

6. Cabe enfatizar que o termo ciganos deve ser entendido aqui como uma categoria analtica, pois implica uma deno-
minao genrica para diferentes etnias que conformam o espectro de diversidades dessa parcela da populao brasileira.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
36 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

cotidiano das populaes ciganas, os esteretipos negativos e as prticas discrimi-


natrias vm sendo denunciados nos mais diversos fruns e espaos de participao
e controle social.
O reconhecimento pelo Estado brasileiro desse segmento como sujeito de
direitos diferenciados por sua condio de grupo tnico bastante recente, mas j
h significativos avanos legais e institucionais, alm de medidas importantes para
a proteo e a promoo de direitos e polticas pblicas.7 Na perspectiva do direito
ao territrio, cabe ressaltar o Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que cria
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais, cujo escopo abrange os povos ciganos, inseridos na definio de
territrios tradicionais. Territrios tradicionais so definidos pelo decreto como
espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos e comu-
nidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria
(Brasil, 2007). Essa noo extremamente valiosa para a luta pelo reconhecimento
dos diversos usos e prticas associadas s noes de territorialidade dos segmentos
tradicionais,8 permitindo que o Estado reelabore suas estratgias de interveno,
garantindo as condies de reproduo social e cultural destes segmentos. No que
se refere aos instrumentos de planejamento de polticas pblicas, ainda no bojo
das medidas para promover a manuteno das territorialidades, cabe lembrar as
iniciativas voltadas para os povos ciganos nos Programas Nacionais de Direitos
Humanos (PNDHs) II e III. O PNDH III dispe de importante recomendao
aos municpios e ao Distrito Federal, instando-os a contemplarem, em seus planos
diretores, reas destinadas aos acampamentos ciganos e, alm disso, a garantia
de infraestrutura para essas localidades.9 Apesar de alguns avanos normativos e
institucionais que visam garantia de direitos e promoo de polticas pblicas
para esse segmento, verifica-se que a sua aplicao est bastante aqum das neces-
sidades reais, dado que ainda no foram criadas condies para o cumprimento
das medidas delineadas em torno da populao cigana e que o Estado brasileiro

7. No que tange aos avanos consolidados ao longo dos ltimos treze anos, no mbito do governo federal, ressalta-se,
primeiramente, a criao da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), em 2013. Inicialmente como
rgo de assessoramento direto da Presidncia da Repblica (PR), essa medida representou um grande passo em direo
construo e implementao de polticas pblicas de reconhecimento e incluso social das etnias ciganas, na perspectiva
da superao do racismo e da discriminao tnica. Frisa-se ainda, que, mediante a invisibilidade das especificidades da
populao cigana no mbito da formulao das polticas pblicas pelo Estado brasileiro, outro importante avano a instituio,
por meio de decreto presidencial de 25 de maio de 2006, do Dia Nacional do Cigano, a ser comemorado no dia 24 de maio.
8. Alm disso, ainda no mbito dessa poltica, frisa-se a criao da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel
dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT), por meio do decreto de 13 de julho de 2006, cuja composio admite
representao de etnias ciganas.
9. O PNDH III, foi institudo por Decreto Presidencial no 7.037, de 21 de dezembro de 2009, e atualizado por Decreto no7.177,
de 12 de maio de 2010. O referido programa incorporou resolues da 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos.
Alm disso, ainda no mbito dos instrumentos de planejamento, salienta-se a recente publicao da Portaria no 181,
de 12 de abril de 2016, que institui o Grupo de Trabalho de Polticas para Povos Ciganos no mbito do extinto Ministrio
das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (MMIRDH). Coordenado pelo ministrio citado, o grupo em
apreo tem como finalidade a elaborao, o monitoramento e a avaliao do I Plano Nacional para Povos Ciganos e ter
como uma de suas temticas o acesso e a proteo dos territrios e o direito moradia.
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 37

desconhece suas dinmicas sociais. Alm disso, a promoo do reconhecimento


desses grupos e da igualdade de acesso a bens e servios tambm est relacio-
nada ao modo como o Estado intervm e opera polticas macro em nvel local.
Emoutrostermos, h de se questionar como a noo de equidade, que pressupe
um tratamento diferenciado em funo de especificidades culturais e identitrias,
reflete-se na prtica de instituies, agentes e gestores pblicos que no esto
capacitados para trabalhar com a diferena e em padres segregativos do ponto de
vista sociourbanstico (Castro, 2010).
Algumas prticas restritivas e/ou violadoras de direitos so ilustrativas a
esserespeito, tais como os recorrentes casos de violao do lar por agentes da segu-
ranapblica. Como a lgica dos acampamentos no compreendida comodomiclio,
estes passam a atuar, inclusive de maneira violenta, dentro dos territrios ciganos
sem apresentao de mandados.10 Outro problema rotineiro enfrentado pelas
famlias ciganas em processo de migrao diz respeito enorme dificuldade para
estabelecer acampamento temporrio nos municpios brasileiros. Alm disso, faltade
infraestrutura e de saneamento bsico ainda realidade para um grande quantitativo
de acampamentos ciganos, seja em zonas rurais ou urbanas. A escassez de dados e
indicadores produzidos pelo Estado brasileiro sobre as etnias ciganas tem grande
efeito sobre as polticas pblicas e suas ausncias. Atualmente, de acordo com a
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), realizada em 2014, existem 337 municpios com
acampamentos ciganos no Brasil, sendo que, destes, apenas 73 declararam ter local
destinado para esse fim e 196 declararam executar programas e aes especficos.
Outra importante fonte de informao o Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal (Cadnico), do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), que permite identificar a condio das famlias
ciganas em situao de pobreza e extrema pobreza. Atualmente, o montante total
de famlias cadastradas e identificadas como ciganas no Cadnico de 4.243.11
Constata-se, no entanto, que o montante populacional identificado no Cadnico e
o quantitativo de acampamentos verificados na pesquisa Munic/IBGE ainda esto
longe de retratar a complexidade e a diversidade do universo dos povos ciganos
noBrasil, seja no que tange aos aspectos socioeconmicos, seja no que diz respeito
distribuio espacial desses grupos. Ocorre que os instrumentos de coleta de
informaes demogrficas, espaciais e sociais, oficiais ou no, contemplam estes
grupos como qualquer aglomerado populacional, sendo necessrio ao Estado recriar

10. A luta pela inviolabilidade da moradia ocupa papel de destaque na agenda de demandas dos povos ciganos no Brasil.
Atualmente, est em anlise na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei no 7.774/2014, que probe a invaso de tendas
em acampamentos ciganos.
11. Dados fornecidos pelo Cadnico. Ms de referncia: outubro de 2015.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
38 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

seus instrumentos de coleta luz das especificidades das etnias ciganas noBrasil,
considerando suas formas de ocupao dos espaos e de organizao social.
Nesse sentido, cabe destacar alguns apontamentos e reflexes acerca dos
processos de territorializao das etnias ciganas. Alexandra Castro, em artigo acerca
da populao cigana em Portugal, chama ateno para um problema comum ao
caso brasileiro. Segunda a autora, os discursos acerca das condies de mobilidade
desses povos tendem para uma adeso ao pressuposto acrtico de que a maioria
das famlias optam por um modo de vida itinerante. Assim, como reflexo da
ausncia de compreenso sobre as formas como os prprios ciganos vivenciam
a relao entre itinerncia e fixao, so ignoradas suas dificuldades de acesso
ahabitao (Castro,2010,p.3). Esse pressuposto tende a refletir as assimetrias do
camposocial, emque as diferenas so exacerbadas e legitimadas e depois usadas
como instrumentos de distino e dominao. Assim, o processo de territorializao
destes povos utilizado como forma de reforar e normalizar as diferenassociais,
dispensando-lhes os mecanismos institucionais de vigilncia e controle que
conduzem mobilidadeforada. Em outros termos, a diferena aqui deve ser
definida como a produo poltica do estranhamento pelo aparelho do Estado,
tornando os povos ciganos a representao concreta do indesejado.
Dessa forma, deve-se reconhecer que as noes e as prticas de territorialidade
das etnias ciganas no Brasil no so homogneas e manifestam-se de diversasformas,
as quais perpassam a relao entre a mobilidade e a fixao. Para os grupos cuja
mobilidade permanente, sobressaem noo de territorialidade os acampamentos,
os itinerrios e os pontos de pernoite (Rezende, 2006). No entanto, tambm existem
grupos de etnias ciganas assentados em centros urbanos e reas rurais de maneira
permanente, o que no exclui seus processos de trnsito pelo territrio nacional.
Essa realidade pode ser observada, por exemplo, em trs casos emblemticos,
como os Calons de Sousa12 na Paraba; os Calons de So Gabriel, em Belo Horizonte;13
e os Calons do Distrito Federal.14 Os dois ltimos casos resultaram na destinao de
terras do estado e da Unio, respectivamente, para o usufruto dessas comunidades
tradicionais, contribuindo para a reduo das desigualdades sociais e territoriais
e para a promoo da justia social. No caso do Distrito Federal, o processo de
cesso de terras, finalizado em 2015, contemplou duas reas distintas destina-
das ao governo do Distrito Federal, pela Unio, para o usufruto de dois grupos

12. Segundo o estudo de Robson Siqueira (2014), os Calons esto h quase trinta anos habitando o municpio de Sousa,
na Paraba, e atualmente centenas de famlias vivem no municpio de Jardim Sorrilndia em um territrio com dois ranchos
(o rancho de cima e o rancho de baixo) e um setor de moradia mista, chamado Vrzea das Almas, em que coabitam
ciganos e no ciganos.
13. Os casos dos grupos Calon de So Gabriel, em Belo Horizonte, e Calon do Distrito Federal chamam ateno devido
aos processos de regularizao fundiria que representaram importante avano no reconhecimento destes grupos e
na garantia do direito moradia.
14. Outro exemplo de acampamento cigano fixo pode ser apreendido em estudos como o de Ademir Vaz (2010)
sobre territorialidade cigana no municpio de Ipameri, em Gois.
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 39

ciganosCalon. Atualmente, habitam nesses territrios mais de 150 famlias e em


ambos os acampamentos sobressaem as relaes de territorialidade imprimidas
nos espaos concedidos pela Unio. Em visita s comunidades, observa-se que o
territrio de fato o espao fsico apropriado, lugar em que passaram a se organizar
social, cultural e politicamente. A forma como as barracas esto dispostas e os
espaos reservados para a roa e para o uso coletivo expressam as lgicas culturais e
identitrias das comunidades presentes. Ali, o espao apropriado e ressignificado
de forma a atender s necessidades prementes manuteno da identidade Calon,
tornando-se a base do trabalho, da residncia e das trocas materiais.15 Apesar das
graves ausncias de servios e polticas pblicas verificadas nos territrios citados,
importante enfatizar a dimenso das relaes de territorialidade que as famlias
imprimiram nos terrenos cedidos. Nesses espaos, constituem e fortalecem sua iden-
tidade, edificam suas formas de sobrevivncia e seus modos de vida, organizando-se
poltica e socialmente no territrio que lhes foi concedido. Assim, no usufruto dos
recursos territoriais, materiais e simblicos, as comunidades tradicionais traam
uma territorialidade prpria.
Dessa forma, a busca pela efetivao dos direitos das etnias ciganas no Brasil deve
ser observada a partir do reconhecimento de sua excluso sistemtica e pela neces-
sidade de polticas pblicas que considerem suas especificidades. Como observado,
sobressai a enorme diversidade das formas de uso e da noo de territrio, sempre
marcadas pela relao entre fixao e mobilidade.

2.2 Os povos e as comunidades tradicionais de matriz africana e o direito cidade


Os territrios tradicionais de matriz africana constituem-se nas comunidades,
em espaos urbanos e rurais, que cultivam e celebram valores da cosmoviso e das
culturas africanas trazidas e mantidas no Brasil. Esses mesmos povos e comunida-
des so reconhecidos por algumas polticas pblicas como povos e comunidades
de terreiro, povo de santo, povo de ax, entre outros.
Em 2013, durante a III Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade
Racial (Conapir), foi apresentada, pela sociedade civil, uma srie de conceitos e
categorias que deveriam ser incorporados pelo Estado brasileiro no processo de
construo do I Plano de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais de Matriz Africana. Povos tradicionais de matriz africana so defini-
dos no documento (Brasil, 2013) como o conjunto dos povos africanos para c
transladados, e s suas diversas variaes e denominaes originrias dos processos
histricos diferenciados em cada parte do pas, na relao com o meio ambiente

15. importante destacar que, em dilogo com representantes de ambos os territrios, nota-se que a fixao uma aspirao,
ao passo que a vida nmade fruto da violncia caracterstica do preconceito e da discriminao social. Demonstram,
portanto, desejo de desenvolver nos territrios atividades geradoras de renda e fortalecedoras de sua identidade, alm de
garantir educao s crianas e aos jovens.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
40 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

e com os povos locais (op. cit.). Por sua vez, comunidades tradicionais de matriz
africana so definidas como:
territrios ou casas tradicionais constitudos pelos africanos e sua descendncia
noBrasil, no processo de insurgncia e resistncia ao escravismo e ao racismo, a partir
da cosmoviso e ancestralidade africanas, e da relao desta com as populaes locais
e com o meio ambiente (Brasil, 2013).
Essas comunidades definem-se, portanto, para alm do elemento religioso,
representando uma espcie de contnuo civilizatrio africano, baseado em vivncia
comunitria e na constituio de uma extensa rede de solidariedade e acolhimento.
As comunidades tradicionais de matriz africana constituem sistemas de aliana,
que so fulcrais na construo e na manuteno de um territrio, na medida em
que, entre seus membros, so restitudos os laos de sangue de maneira a ligar
a todas e todos horizontalmente, estabelecendo um parentesco comunitrio,
recriando laos semelhana das linhagens e de formas da famlia estendidaafricana
(Santos,1976). Historicamente, a relao com a ancestralidade por meio das
prticas rituais que permitiu o reagrupamento dos africanos e seus descendentes,
sendo um fatordecoeso que deu lugar formao de grupos e associaes
cujos sistemas de crenas resultado de heranas tnicas e acomodaes sociohis-
tricas veiculam maneiras particulares de interrelacionamentos, normas, aes
e valores que convertem os agrupamentos em verdadeiras comunidades com
caractersticas peculiares.
Historicamente, esses territrios tradicionais mostraram-se lugares essen-
ciais de resistncia e resilincia de prticas da cultura negra trazida de diferentes
lugares da frica para o Brasil. Sodr (1988) indica que os terreiros ou as roas,
como tambm so conhecidos os territrios tradicionais, so uns dos principais
espaos de sociabilidade na histria do negro no Brasil e que nasceram em ambientes
de grandes dimenses, com ampla rea verde e afastados do centro das cidades,
sendo incorporados aos espaos urbanos na medida em que se expandiam os
limites dos municpios. Constituem, portanto, a memria viva da resistncia negra
no Brasil, de valor simblico intangvel.
Como lugar de memria de um povo, esses territrios no so passveis de
serem inscritos no plano jurdico-formal na dicotomia pblico/privado. A sua
posse, embora esteja comumente reconhecida em nome de um sujeito individual,
, de fato, uma propriedade social fundamentada na manuteno de bens coletivos
que no so tutelados pelo Estado e que tambm se encontram fora do mbito
do mercado. Os conceitos de pblico e privado usualmente empreendidos no
correspondem, pois, s necessidades dos povos e das comunidades tradicionais e
tampouco s suas realidades cotidianas, como nos ensina Anbal Quijano (1988).
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 41

Esses territrios so, portanto, lugares sagrados que guardam os elementos


cotidianos e rituais da ligao dos indivduos com sua ancestralidade, fundamental
para entendermos a maneira como estes organizam-se espacialmente (Pars, 2007).
Territrios identificados como sagrados por um grupo determinado dotam esses
mesmos espaos de sentimentos e significados (Deloria Junior, 1994), baseado em
valores de afiliao e vinculao social, afetiva, material, simblica e ritual,
que marcam a sua pertena identitria.
Pode-se traduzir, em outros termos, a relao particular dos povos tradicionais
com seu respectivo territrio por intermdio da categoria cosmografia. Tal como
Little (2002) define, entende-se cosmografia como:
os saberes ambientais, ideologias e identidades coletivamente criados e historica-
mente situados que um grupo social utiliza para estabelecer e manter seu territrio.
A cosmografia de um grupo inclui seu regime de propriedade, os vnculos afetivos
que mantm com seu territrio especfico, a histria da sua ocupao guardada
na memria coletiva, o uso social que d ao territrio e as formas de defesa dele
(Little, 2002, p. 4).
A ocupao do espao compreende uma ocupao ritual e uma para moradia
(Rgo, 2006), que so de fundamental importncia para a manuteno da tradio,
da cultura, dos laos entre os indivduos, da memria e da garantia de uma
vidacoletiva. Esse modelo espacial, embora delineado por duas reas distintas, as
relacionam. As instalaes fsicas precisam comportar os filhos de santo e os visi-
tantes eventuais. A rea verde destinada ao cultivo de ervas e plantas que integram
a ritualstica fundadora, constituindo tambm um importante sabermedicinal
(Pires,2012). A parte reservada rea verde, porm, em virtude da presso fundiria
nas grandes cidades, est, em muitos casos, fora das fronteiras da casa ou do que
Elbein dos Santos denomina de espao urbano (Brasil, 1999).
A diminuio do espao fsico ocupado por essas comunidades vem acarretando
problemas inmeros, como a ocorrncia de superpopulao relativa e a necessidade
de alterar os ritos que integram a tradio familiar/comunitria (Pires,2012).
Ressalte-se que a relao de interdependncia dos povos tradicionais de matriz
africana com o meio ambiente natural no meramente funcional, pois esta
relao que constitui a base de sua identidade, concentrada na mxima Kwosiew,
Kwosiris (sem folha no h orix). Com a diminuio do espao ocupado nos
terreiros, a escassez de ambientes naturais (matas, rios, cachoeiras e lagoas) e a
imprescindibilidade da rea verde para a prtica ritual, os parques de preservao
tm sido muito utilizados pelos seus praticantes. Porm, em inmeras cidades,
o acesso a estes parques, j considerados stios sagrados pelo seu uso ritual, temsido
proibido pela aplicao de uma poltica ambiental ortodoxa, algo que pode ser
bem definido como racismo ambiental.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
42 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Em uma leitura do processo de desterritorializao e desapropriao dessas


casas e territrios, Rgo (2006) o mostra como consequncia das polticas de
modernizao que implicaram, em regra, a submisso dessas comunidades a
uma violncia sistemtica. Com efeito, o urbanismo que se desenvolveu no Brasil
tem como uma de suas principais caractersticas a associao da modernizao e
do desenvolvimento urbano realizao de uma autntica limpeza tnico-racial
(Santos,2012). Em outros termos, pretendeu-se europeizar as cidades e desafrica-
nizar as formas de ocupao do espao, garantindo-se, assim, a constituio de uma
urbe branca, signo politicamente associado ideia de civilidade. A permanncia
destes territrios, a despeito da modernizao excludente do espao urbano, deu-se
base do convvio com prticas sociais e estatais repressivas. A exposio destas
comunidades sucessivas violaes do patrimnio material e imaterial ameaam
no s os espaos fsicos, mas suas prticas culturais e artsticas tradicionais.
Podemos sistematizar os desafios do Estado ante a elaborao de polticas para
os povos tradicionais de matriz africana como de duas ordens. Uma, da garantia
do acesso institucionalizado aos territrios tradicionais e seus recursos, e outra,
da promoo de polticas de incluso e acesso diferenciado aos bens e servios
pblicos de carter universal. Para tanto, h que se garantir espaos mais demo-
crticos para a gesto partilhada e de fato inclusiva destes territrios nas cidades,
andando a par e passo com o conhecimento e a sabedoria tradicional (Brasil, 2010).

3 A NOVA AGENDA URBANA E AS DEMANDAS POR UMA NOVA CIDADE


Desde os anos 1980, tal como j apresentado neste captulo, vm se acirrando as
disputas em torno do urbanismo e dos projetos de cidade impostas por um modelo
desenvolvimentista e de mercado que coloca em pauta, entre outras questes,
a garantia do cumprimento dos direitos. Um dos momentos importantes da
construo dessa agenda vem sendo impulsionado pelas Conferncias das Naes
Unidas sobre Habitao e Desenvolvimento Sustentvel (Habitat) que, em outubro
de 2016, chega na sua terceira edio. A Habitat III traz como objetivo renovar
os compromissos polticos, consolidando uma Nova Agenda Urbana e avaliar as
cidades nos ltimos vinte anos.
O processo de construo da Nova Agenda Urbana pode ser dividido em
trs momentos. O primeiro momento so os relatrios nacionais, em que os
Estados-membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) foram instados a
encaminhar sobre seis temas: i) questes demogrficas urbanas; ii) planejamento
urbano e territorial; iii) meio ambiente e urbanizao; iv) governana urbana
e legislao; v) economia urbana; e vi) habitao e servios bsicos.
O Brasil encaminhou o relatrio nacional ONU, em que apresenta a cidade
como o territrio fundamental para pensarmos o desenvolvimento humano, soba
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 43

perspectiva do debate do direito cidade. Ao fazer um diagnstico das cidades


brasileiras, o relatrio reconhece que houve um desenvolvimento do quadro nor-
mativo dos direitos e de consolidao das instituies no Brasil desde a HabitatII.
Entretanto, aponta que o pas no conseguiu superar antigos desafios, como a
universalizao de acesso a equipamentos, bens e servios urbanos, especialmente
para as populaes vulnerveis.
O relatrio ainda demonstra o crescimento acelerado das cidades, com altas
taxas de urbanizao, chegando a 84% no ano de 2010. Embora no seja um fato
novo no Brasil, o documento ressalta a importncia de observarmos a transformao
dos seus componentes e, neste sentido, aponta os seus impactos para determinados
grupos, como mulheres, idosos, jovens, negros e outros (Ipea, 2016).
Um segundo momento de construo da Nova Agenda Urbana so os encon-
tros temticos ou regionais, dos quais participam Estados-membros e outros agentes
interessados (UFBA, 2016).
O terceiro momento de construo da Nova Agenda Urbana, por fim, ocorreu
com a elaborao de dez documentos tcnicos, os policys units, feitos por especialistas
que analisam reas especficas de temas urbanos e visam construir recomendaes
de poltica independente sobre o desenvolvimento urbano.
O direito cidade foi abordado no policy unit 1. De acordo com o documento,
as cidades devem ser livres de todas as formas de discriminao, garantindo-se
incluso cidad, a participao poltica, os espaos pblicos, o respeito igualdade
de gnero, a diversidade cultural, o meio ambiente saudvel e a economiainclusiva.
O policy unit 1 questiona o modelo urbano mundialmente adotado, recomen-
dando a busca por cidades para as pessoas e no para o lucro. Para tal, indica a
necessidade de ateno especial aos grupos marginalizados e das pessoas que vivem
em condies de vulnerabilidade, tais como os trabalhadores urbanos informais,
osgrupostnicos, as pessoas com deficincia, os jovens, as mulheres, alm de outros
grupos tradicionalmente excludos e/ou invisibilizados enquanto demandantes de
polticas urbanas (UN, 2016a).
Embora o processo preparatrio para a Habitat III aborde o direito cidade,
oresultado da construo do seu primeiro esboo, o Zero Draft Outcome Document of
The New Urban Agenda, trata o direito cidade como sinnimo de cidadeparatodos
(UN,2016b). Em resposta, a sociedade civil brasileira manifestou-se no documento
Carta da Sociedade Civil Brasileira sobre a Nova AgendaUrbana, criticando a equi-
valncia entre os conceitos e afirmou que cidadeparatodos um conceito que se
relaciona prioritariamente com a dimenso da igualdade e da no discriminao nas
cidades, enquanto o conceito de direito cidade muito mais amplo que articula
as diversas dimenses das cidades e da vidaurbana (Organizaes da Sociedade
Civil Brasileira, 2016).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
44 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

A Carta da Sociedade Civil Brasileira sobre a Nova Agenda Urbana ressalta a


invisibilidade das desigualdades e das excluses vivenciadas nas cidades, afirmando
que o Zero Draft Outcome Document of The New Urban Agenda centra-sena
pobrezaurbana e no tratamento dos cidados vulnerveis apenas atravs do
componente renda, deixando de avanar do ponto de vista das desigualdades
socioterritoriais (Organizaes da Sociedade Civil Brasileira, 2016).
O Zero Draft Outcome Document of The New Urban Agenda apresenta uma
concepo de direito cidade fundamentada na concepo de igualdade por meio
de um modelo de uso e ocupao do territrio e de pessoa urbana que expressa
uma noo de indivduo em que outras culturas e formas de se organizar no
encontram canais pblicos de reconhecimento. Os documentos, embora indiquem
a vulnerabilidade a que esto submetidos determinados grupos no espao urbano,
mantm o debate em torno de um projeto de cidade em que modalidades diversas
de uso e ocupao do territrio no existem.
O debate sobre grupos vulnerveis aparece desde a Habitat I (Conferncia
das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos), remontando prpria fina-
lidade da ONU. A Habitat I ocorreu em 1976 na cidade de Vancouver, quando o
mundo vivenciava pela primeira vez um crescimento exponencial da urbanizao.
quelapoca, as projees que apontavam o crescimento exponencial da populao
urbana nas dcadas seguintes indicavam inmeros desafios, tais como a expanso
dos assentamentos irregulares e da pobreza; incremento da populao em situao
de desabrigo; insuficincia dos servios pblicos e infraestrutura urbana; falta de
equipamentos de sade e educao capazes de atender demanda; problemasde
mobilidadeurbana; poluio e degradao do meio ambiente, entre outros.
Essesmotivos eram suficientes para sustentar a necessidade de conduzir a questo
urbana como pauta em conferncias globais.
A Habitat I resultou em dois documentos: a Declarao de Vancouver sobre
Assentamentos Humanos e o Plano de Ao da Habitat I, que tiveram como foco
a melhoria da qualidade de vida nas cidades, especialmente os assentamentos
informais e as ocupaes precrias, em razo da prevalncia da falta de acesso aos
bens e servios fundamentais vida digna, como gua potvel, saneamento bsico,
infraestrutura urbana e emprego (Balbim e Amanajs, 2015).
A Declarao de Vancouver (UN, 1976) estabelece, ainda, uma associao entre
os problemas sociais e o desenvolvimento das naes e considera como inaceit-
veis as condies em que vive um grande nmero de pessoas nos assentamentos
humanos, tendo como recomendaes: o planejamento e a regulao do uso do solo,
a proteo do meio ambiente, o atendimento s necessidades das mulheres e jovens
e das populaes afetadas por desastres naturais (Antonucci et al., 2010, p. 32-33).
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 45

Um importante legado da Habitat I foi iniciar, nos fruns multilaterais,


o debate sobre a concepo de moradia correlacionada com a garantia de acesso aos
servios e infraestrutura urbana, atendendo s especificidades de determinados
grupos vulnerveis, como mulheres e jovens.
Na Habitat II, ocorrida em 1996 na cidade de Istambul, 43,5% da populao
mundial vivia em cidades, momento em que o processo crescente de urbanizao
convivia tambm com o aumento da pobreza nos centros urbanos (Antonuccietal.,
2010, p.45-47). Esse foi o pano de fundo que deu origem aos objetivos da
HabitatII. Segundo a Resoluo no 47/180, eram: alcanar, em longo prazo,
melhorias no ambiente de vida de todas as pessoas em bases sustentveis, comateno
especial s necessidades das mulheres e grupos vulnerveis e adotar uma declarao e
um plano de ao (Alves, 2001).
A Habitat II deu resultado Declarao de Istambul sobre Assentamentos
Humanos e ao plano de ao (Agenda Habitat). A declarao apontava novamente
a preocupao com a observncia com determinados grupos, como mulheres,
crianasejovens, em temas como segurana, sade e vida adequada. Indicoucomo
meta universal a construo de condies concretas que garantam aos grupos e
indivduos uma moradia adequada. Esta adequao significava associar aos assenta-
mentos humanos a segurana, a sade, o trabalho, a sustentabilidade, a igualdade etc.
Para tanto, a declarao afirma que:
deveremos intensificar nossos esforos para erradicar a pobreza e a descriminao,
para promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais para
todos e garantir as necessidades bsicas, como educao, nutrio e servios de sade
vitalcios e, principalmente, moradia adequada para todos. Com essa finalidade,
nsnos comprometemos a melhorar as condies de vida em assentamentos humanos
de forma consonante com as necessidades e realidades locais (UN, 1996).
Os documentos resultantes das conferncias Habitat I e II apresentam um
esforo em direo ao reconhecimento de uma pluralidade de sujeitos nascidades,
de grupos vulnerabilizados em virtude das formas precrias de insero no
espaourbano. Entretanto, avanou muito pouco na construo de um modelo
de desenvolvimento urbano capaz de atacar os elementos que estruturam de forma
permanente a segregao socioespacial.
A Habitat III, neste sentido, a oportunidade de avanar em direo a um
modelo de cidade ancorada em formas mltiplas, coletivas e difusas, de organizao
e uso do territrio. Garantir a possibilidade de existir e coexistir o primeiro passo
para o agenciamento de uma cidade radicalmente democrtica e viva.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
46 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

4 CONSIDERAES FINAIS
O dinheiro que inundou as cidades brasileiras nos ltimos anos deu resultado
asfixia das possibilidades de viver e construir cotidianamente um urbano capaz
de acolher o diverso. Diante de uma demanda reprimida por sade, segurana,
trabalho e moradia em condies dignas, o urbanismo de mercado respondeu
com um modelo de ocupao do espao ancorado em padronizao, monotonia,
desertificao, clausura, expulso e abjeo. Este modelo tem expresso concreta
nos prdios de luxo inspidos e inodoros, na esttica exclusivista do shopping center,
nos condomnios de baixa renda conformando novas margens urbanas, nas ruas
vazias, nas avenidas que no conduzem a lugar nenhum, nos sistemas de segurana
estruturados sobre o princpio da separao, nas arquiteturas que fizeram da vida
urbana uma experincia cotidiana de morte (Jacobs, 2014).
Indivduos e grupos sociais, uma vez submetidos ao processo de etiquetamento,
esto sujeitos ao princpio geral de suspeio e estranhamento. Tudo aquilo que
est fora dos lugares social e economicamente demarcados no merece existir.
Tenso, expropriao e desenraizamento passam a ser caractersticas fundantes
daquilo que hoje conhecemos por urbano.
Na contramo desse processo, porm, situam-se os processos de construo
identitria dos povos e das comunidades tradicionais, pautados pelas relaes coti-
dianas com o espao e pelo conhecimento tradicional associado em que a memria
o elo entre geraes, articulando passado, presente e futuro. no usufruto dos
recursos territoriais, materiais e simblicos, que as comunidades tradicionais traam
uma territorialidade prpria, atravessada por resistncia e resilincia, dando vida
renovados sentidos. Isto, obviamente, no se d sem contradies, sobretudo se
observarmos o processo paulatino de apropriao turistizante de expresses cul-
turais tnico-raciais, em que as comunidades so engolfadas em pacotes exticos
de lazer e turismo. Nessas modalidades de reconhecimento pblico dos territrios
tradicionais, a memria da violncia urbana desaparece, bem como o corpo e as
comunidades que produzem a cultura consumida.
Contudo, so esses territrios tradicionais a expresso viva da possiblidade de
fazer da cidade o locus das modalidades diversas de viver e produzir a prpria vida,
em que funcionalidade, multifuncionalidade e transfuncionalidade entrecruzam-se em
diferentes modalidades de construo de uma vida cotidiana desengaiolada, capaz de
fazer da vida um encontro com o desconhecido e o no conhecido (Lefebvre, 2008).
Sem recurso a uma espcie de passadismo romantizado e reacionrio, estes territrios
so formas, entre tantas outras, de oferecer morada ao ser humano que pede espao
para crescer e envelhecer sem empobrecer a sua prpria experincia (op. cit.).
Trazer para o centro do debate a necessidade de garantir outras formas de
realizao do vivido em um contexto urbano homogeneizante, significa colocar a
As Cidades dentro da Cidade: as formas tradicionais
de ocupao do espao como demanda do urbano possvel 47

subverso a servio de uma racionalidade democrtica e radical, nica forma de


resgatar as cidades possveis que emergem do inesperado, dos gestos e das aes
annimas que povoam a vida urbana.

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CAPTULO 2

ASSISTNCIA SOCIAL E DIREITO CIDADE

Ana Cleusa S. Mesquita1


Enid Rocha A. da Silva2
Luana Passos3

1 INTRODUO
A consolidao da cidadania exige das sociedades e dos governos um compromisso
permanente com uma distribuio mais justa de oportunidades, com o enfren-
tamento das acentuadas desigualdades sociais e a melhoria das condies de vida
da populao. A necessidade de avanar nessas questes, presente no debate pblico
em torno das polticas sociais, comparece tambm nas discusses em torno da
questo urbana, estimuladas pela realizao da III Conferncia das Naes Unidas
sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III) prevista para
outubro de 2016. Discutindo os processos de urbanizao sob a perspectiva de
um desenvolvimento urbano sustentvel, governo e sociedade civil organizada
reconhecem a necessidade de construir uma Nova Agenda Urbana, guiada pela
noo de direito cidade.4 No constitudo formalmente, mas inspirador para
uma agenda urbana futura orientadora da ao pblica, o direito cidade traduz
justamente o anseio de uma partilha mais equnime dos benefcios da vida urbana e,
consequentemente, a eliminao das desigualdades no usufruto do espao pblico
da cidade. Assim, pode-se dizer que a discusso de uma Nova Agenda Urbana
orientada pela noo de direito cidade refora o compromisso com a efetivao
da cidadania, no apenas por seu carter abrangente que perpassa os direitos civis,
polticos, sociais e econmicos, mas, sobretudo, por pautar a necessidade de uma
abordagem integradora na implementao de cada um desses direitos para a efetiva
melhoria das condies de vida nas cidades.

1. Tcnica de planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail:
<ana.mesquita@ipea.gov.br>.
2. Tcnica de planejamento e pesquisa na Disoc do Ipea. E-mail: <enid.rocha@ipea.gov.br>.
3. Pesquisadora do Subprograma para o Desenvolvimento Nacional na Disoc do Ipea. E-mail: <luana.souza@ipea.gov.br>.
4. As discusses desenvolvidas no processo preparatrio do Brasil para a Habitat III geraram o Relatrio Brasileiro para
o Habitat III, tendo como relator o Ipea.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
52 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

No momento em que se discute a questo urbana nas suas mais diversas dimenses,
na perspectiva de construir uma Nova Agenda Urbana ancorada no direito cidade,
convm ressaltar suas interfaces com diversos campos da poltica pblica,
com vistas a identificar tanto os avanos favorveis concretizao dessa nova agenda
quanto tambm os desafios que ela coloca s diversas reas de atuao do Estado.
Neste captulo especificamente, buscaremos apontar as interlocues da Poltica Nacional
de Assistncia Social (Pnas) com a agenda da Habitat. O objetivo identificar como a
Pnas pode favorecer a efetivao do direito cidade, bem como apontar alguns desafios
que a Nova Agenda Urbana coloca para a assistncia social.
Para tanto, este captulo est organizado em quatro sees, alm desta
breve introduo. Na seo 2, o objetivo detalhar os fundamentos presentes na
noo de direito cidade, que influenciam as propostas para a Nova Agenda Urbana,
e aqueles presentes na poltica de assistncia social, identificando as interfaces entre
as proposies polticas nos dois campos. A seo 3 apresenta as ofertas da poltica
de assistncia, sinalizando suas possveis contribuies para a implementao de
uma agenda urbana comprometida com a promoo do direito cidade, bem como
pontuando algumas lacunas de cobertura e qualidade da rede socioassistencial.
Considerando a importncia da abordagem territorial tanto na agenda urbana
quanto nas diretrizes da poltica de assistncia social, a seo 4 aborda a questo
da territorialidade, evidenciando sua importncia na construo institucional
da assistncia, apontando suas potencialidades para o desenvolvimento de uma agenda
urbana inclusiva, bem como os limites de sua implementao no mbito da assistncia.
Por fim, na seo 5 h as consideraes finais, em que so apontados alguns desafios
para a poltica de assistncia social frente perspectiva de uma Nova Agenda Urbana.

2 POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL E O DIREITO CIDADE


A expresso direito cidade sintetiza um compromisso com a concretizao de direitos
fundamentais da cidadania social e poltica. Sua abordagem associa a perspectiva
territorial na realizao destes direitos defesa de uma atuao governamental,
por meio de polticas pblicas interdependentes, para a efetiva garantia de direitos.
Assim, expressa uma:
abordagem integradora na implementao de polticas pblicas e concretizao de
direitos no meio urbano, articulando, entre outros, o direito dos cidados de participar
da conduo dos assuntos pblicos e ter moradia e um padro de vida adequados,
sempre sob o vis da igualdade e da no discriminao (Brasil, 2016, p. 3).
De forma mais especfica, o direito cidade traduz o anseio de assegurar aos
cidados o direito de habitar, usar e participar da produo de cidades justas,
inclusivas e sustentveis (Brasil, 2016). Desta forma, so evidentes, na sua definio,
Assistncia Social e Direito Cidade 53

elementos como a cidadania inclusiva, a participao social e um compromisso


com a no discriminao (op. cit.).
Fundamentada nesses elementos conceituais, a discusso de uma Nova
Agenda Urbana norteada pela noo de direito cidade revela, em suas aspiraes,
interfaces importantes com a poltica social. Podemos destacar uma dupla conexo
entre as agendas urbana e social: por um lado, a preocupao comum em reverter
altos patamares de desigualdade econmica e social, os quais ganham concretude
e expresses na vida cotidiana nas cidades; por outro, o reconhecimento de que
a prpria questo social adquire especificidades no contexto urbano, alertando
para a centralidade da perspectiva territorial nas estratgias mobilizadas pela
poltica social. Assim, uma Nova Agenda Urbana orientada pelo direito cidade
exige uma articulao de esforos governamentais no apenas em reas tradicional-
mente relacionadas gesto das cidades (habitao, saneamento, transportes etc.),
mas tambm no campo da poltica social.
No campo especfico das polticas sociais, cabe analisar as interfaces entre as
proposies polticas fundamentadas no direito cidade e a Pnas. O cotejamento
de algumas perspectivas e diretrizes sinalizadas para a construo da Nova Agenda
Urbana com os princpios e objetivos que organizam as aes da Pnas sugere uma
aproximao entre elas. O intuito desta seo apresentar tal interface, apontando
como algumas preocupaes enunciadas nos documentos preparatrios para a
Habitat III esto tambm presentes no mbito da Pnas, gerando expectativas
favorveis implementao desta agenda no que se refere institucionalidade
construda na assistncia social.
Inicialmente, cumpre destacar a trajetria recente da poltica de assistncia social,
cujas transformaes vm permitindo sua consolidao no sistema brasileiro de proteo
social e o fortalecimento da cidadania social. Desde o reconhecimento do campo
pela Constituio Federal de 19885 como um direito integrante da seguridade social,
seguiram-se importantes avanos normativos, institucionais e polticos que alteraram
significativamente o padro de atuao da rea. Trata-se de um movimento de transfor-
mao e superao de um padro histrico no qual a assistncia social era por excelncia
o campo da caridade, da filantropia e da benemerncia, com a ausncia de responsabi-
lizao do Estado. As parcas aes pblicas assistenciais existentes eram desorganizadas,
fragmentadas, descontnuas e frequentemente contaminadas pelo clientelismo e pelo
patrimonialismo (Ipea, 2010).
Afastando-se daquele padro histrico, o caminho percorrido pela assistncia social,
particularmente na ltima dcada, revela avanos importantes para sua consolidao
como direito, traduzidos no desenvolvimento de uma institucionalidade capaz

5. Disponvel em: <http://goo.gl/dciLZD>.


O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
54 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

de efetivar o compromisso do Estado na proviso da proteo socioassistencial,


conforme preconizado pela Constituio Federal (Colin e Jaccoud, 2013). A imple-
mentao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), a criao do Programa
Bolsa Famlia (PBF) e a construo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas)
so expresses dessa institucionalidade cujos impactos sobre as condies
de vida, os padres de bem-estar e a promoo de uma cidadania inclusiva j foram
amplamente demonstrados.6
Nessa trajetria, cabe enfatizar a importncia da construo do Suas na reor-
ganizao da assistncia social no pas. O sistema redefiniu no s o formato da
interveno do Estado, fortalecendo seu arranjo federativo, como redefiniu tambm
as responsabilidades e o contedo das protees asseguradas na assistncia social.
Por conseguinte, sua implementao significou uma notvel ampliao da oferta
de servios possibilitada pela expanso de equipamentos pblicos, como ser visto
na subseo 3.2.
Observando os princpios e objetivos que organizam as aes do Suas,
percebe-se proximidades em relao a alguns elementos orientadores para a Nova
Agenda Urbana. Para identific-las, convm lembrar que a noo de direito cidade
a qual norteia a construo daquela agenda tem, entre seus fundamentos, a ideia
de cidadania inclusiva que se traduz, entre outras formas, no compromisso com a
incluso social dos segmentos socialmente desfavorecidos e o respeito diversidade.
O compromisso com a incluso social comparece nas discusses para a construo
de uma Nova Agenda Urbana, evidenciando a necessidade de centralizar as aes
na melhoria de vida das populaes mais vulnerveis, de forma a combater o modelo
segregador de construo de cidades (Brasil, 2016, p. 4). Por sua vez, o respeito
diversidade expressa-se no compromisso de:
promover a igualdade e eliminar tratamentos discriminatrios, inclusive aqueles baseados
em gnero, raa, idade, nacionalidade, deficincia, orientao sexual, origem tnica,
e status econmico, social ou migratrio, no direito de usar, ocupar e produzir a cidade
(Brasil, 2016, p. 5).
Convm salientar, ainda, que o conceito de direito cidade inova pela impor-
tncia conferida ao olhar territorial para a concretizao de direitos no meio urbano.
A relevncia da perspectiva territorial na Nova Agenda Urbana traduz-se em proposies
como a necessidade de uma expanso urbana planejada que no pode prescindir
da distribuio territorial dos servios pblicos. Esse planejamento deve buscar
reduzir as histricas desigualdades territoriais, no apenas de acesso a tais servios,
mas tambm de qualidade e resultados. Isto envolve, simultaneamente, favorecer o
acesso da populao pobre das periferias s reas centrais e a dinamizao das periferias,
com a criao e o fortalecimento de servios e infraestruturas sociais adequadas.

6. Ver Brasil (2012); Rasella et al. (2013); Ipea (2012; 2013); Soares et al. (2010).
Assistncia Social e Direito Cidade 55

Se a preocupao com a incluso social, a no discriminao e a valorizao


da perspectiva territorial para efetivao da cidadania conduz o debate em torno de
uma Nova Agenda Urbana norteada pelo direito cidade, ela tambm estrutu-
rante na poltica de assistncia social. As diretrizes e os objetivos que estruturam a
poltica de assistncia, seja na proviso de benefcios monetrios, seja na proviso
de servios, revelam proximidades importantes com as orientaes da Nova Agenda
Urbana, tanto no que se refere ao compromisso com a incluso social e o respeito
diversidade quanto adoo de uma perspectiva territorial para a efetivao
de direitos. De um lado, a consolidao do BPC e a expanso do PBF robuste-
ceram o campo da garantia de renda na proteo social brasileira, fortalecendo
o compromisso com a incluso social, conforme ser discutido na subseo 3.1.
De outro, os objetivos protetivos das ofertas no mbito do Suas so largamente influen-
ciados pela perspectiva de incluso social e respeito diversidade, conforme expressam
suas normativas (Brasil, 2004). Alm disso, a forma de organizao e disponibilizao
dos servios revela tambm a influncia do princpio da territorializao para alcance
daqueles objetivos (Brasil, 2005; 2012b).
Os servios socioassistenciais, disponibilizados no Suas, visam atuar
tanto na preveno frente s situaes de vulnerabilidade e aos riscos pessoais e
sociais quanto enfrentar situaes concretas de violao de direitos. A vulnera-
bilidade social pode estar relacionada ao ciclo de vida, ausncia/insuficincia
de renda, deficincia e vivncia em territrios com precrio ou nulo acesso a
polticas pblicas. J as situaes de risco com violaes de direitos podem ter
origem nas relaes familiares/comunitrias (abandono, violncia intrafamiliar,
ato infracional), ou ainda se relacionar pobreza, desigualdade social
(trabalho infantil, situao de rua, explorao sexual), discriminao e violncia
por preconceito de raa, etnia, gnero e orientao sexual.
Para prevenir e enfrentar as situaes anteriormente citadas, a proteo
socioassistencial organizou-se em dois nveis de complexidade: bsica e especial.
Dentro deles destaca-se, em particular, a oferta de servios obrigatrios nas unidades
pblicas Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras) e Centro de Referncia
Especializado de Assistncia Social (Creas). Estas ofertas obrigatrias consistem nos
servios de proteo e atendimento integral famlia (Paif) e de proteo e atendimento
especializado famlia (Paefi), os quais se ocupam do acompanhamento familiar e
do encaminhamento para outros servios da assistncia social, de outras polticas
sociais e tambm para os rgos de defesa de direitos. O acompanhamento familiar,
segundo Colin e Pereira (2013), atua tanto no campo subjetivo quanto tambm
sobre questes objetivas para alcanar seus propsitos de melhoria nas condies de
vida e incluso social. Envolve, assim, aes contnuas que favoream a construo
de novos projetos de vida, o fortalecimento da autoestima e dos vnculos familiares
e comunitrios. O trabalho social tambm abarca aes e encaminhamentos com
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
56 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

a perspectiva de efetivar acesso aos mais diversos direitos, providos no apenas no


mbito da poltica socioassistencial, mas tambm das demais polticas pblicas.
Na subseo 3.2, sero abordados, de forma mais detalhada, os servios socioassis-
tenciais e suas contribuies e desafios face agenda de cidades inclusivas.
Por sua vez, a perspectiva territorial tambm comparece como diretriz relevante
na construo do Suas e de suas ofertas. A incorporao da dimenso territorial na
construo do Suas surge pelo reconhecimento da forte desigualdade entre territrios e,
consequentemente, da insuficincia de respostas organizadas exclusivamente pelo
recorte por segmento (criana, idoso, pessoa com deficincia) que, no passado,
organizava a oferta, conforme explicita o texto da Pnas:
considerando a alta densidade populacional do pas e, ao mesmo tempo, o alto
grau de heterogeneidade e desigualdade socioterritorial presentes entre os seus
5.561 municpios, a vertente territorial faz-se urgente e necessria na Poltica Nacional
de Assistncia Social. Ou seja, o princpio da homogeneidade por segmentos na defi-
nio de prioridades de servios, programas e projetos torna-se insuficiente frente s
demandas de uma realidade marcada pela alta desigualdade social. Exige-se agregar ao
conhecimento da realidade a dinmica demogrfica associada dinmica socioterritorial
em curso (Brasil, 2004, p. 43).
A territorializao prope novas funes para a poltica de assistncia social
e a reorganizao da rede de atendimento, na perspectiva de ampliar a cober-
tura e alcanar maior efetividade da proteo assistencial. A noo de territrio
tornou relevante a identificao das necessidades da populao que nele vivem
(diagnstico social) para a consequente estruturao da oferta dos servios
conforme as vulnerabilidades presentes. A diretriz da territorializao for-
taleceu a dimenso preventiva dentro do escopo de atuao da assistncia,
originando uma nova funo da poltica de assistncia: a vigilncia socioassistencial.
Contudo, deve-se reconhecer que, por ser uma inovao institucional recente,
h desafios para sua concretizao, conforme ser discutido na subseo 3.4.
Mas cabe assinalar aqui que a incorporao da perspectiva territorial pela nova ins-
titucionalidade da poltica de assistncia trouxe uma referncia fundamental para a
organizao da rede de atendimento e sua adequao s diferentes necessidades dos
territrios, favorecendo ao mesmo tempo os objetivos de universalizao da cobertura
e de maior efetividade da proteo. importante frisar que a perspectiva de ampliar
o acesso, apoiada na estratgia de territorializao, deu origem a dois novos equi-
pamentos pblicos, de carter obrigatrio: Cras e Creas, cuja presena ampliou-se
consideravelmente nos anos recentes, conforme ser comentado na seo 3.3.
Diante do exposto, conclui-se que a institucionalidade construda na
assistncia social revela aproximaes conceituais importantes, com a noo
de direito cidade; neste sentido, tal sintonia pode favorecer a implementa-
o de uma Nova Agenda Urbana apoiada no conceito de cidades inclusivas.
Assistncia Social e Direito Cidade 57

Entretanto, cabe ponderar os limites de uma anlise meramente institucional


reconhecendo algumas dificuldades de implementao da poltica de assistncia.
Afinal, sabe-se da longa distncia entre as definies normativas e a efetividade das
ofertas protetivas de acordo com elas. No mbito dos servios socioassistenciais,
convm mencionar os desafios de uniformidade e universalidade das ofertas.
A despeito dos avanos importantes na delimitao de um campo protetivo,
a assistncia ainda enfrenta questes relacionadas ao aprimoramento dos objetivos
e resultados associados a determinadas intervenes. Aqui se inclui o esforo de
adequao dos servios s necessidades, s vulnerabilidades e s violaes tpicas
do espao urbano. Este e outros desafios sero comentados nas sees posteriores.

3 PROTEO SOCIOASSISTENCIAL: CONTRIBUIES E DESAFIOS PARA A


EFETIVAO DO DIREITO CIDADE
Combinando a proviso de benefcios monetrios com a oferta de servios, a poltica
de assistncia social estrutura sua atuao com o objetivo de prover as seguranas7
e as protees sob sua responsabilidade. Seu conjunto de aes e benefcios combina
tanto aes de carter preventivo dirigidas s situaes de vulnerabilidade social
quanto outras de carter protetivo diante de riscos sociais e violaes de direito.
Assim, mobilizadas pelo objetivo de proteo e incluso social, as ofertas da poltica
de assistncia social revelam elementos muito prximos dos anseios enunciados
nos documentos orientadores da Nova Agenda Urbana comprometida com a
construo de cidades inclusivas. De um lado, a consolidao do BPC e a expanso
do PBF robusteceram o campo da garantia de renda na proteo social brasileira,
fortalecendo o compromisso com a incluso social. De outro, os servios ofertados
no Suas so largamente influenciados pela perspectiva de incluso social e respeito
diversidade, conforme expressam suas diversas normativas (Brasil, 2004; 2005; 2012b).
Partindo dessa constatao, o objetivo desta seo apresentar as ofertas da poltica
de assistncia e suas possveis contribuies para a implementao de uma agenda
urbana comprometida com o direito cidade.

3.1 BPC e PBF: contribuies para cidades inclusivas


As cidades brasileiras expressam, de forma inequvoca, as desigualdades econmicas e
sociais que marcam o pas. O urbano brasileiro foi construdo de forma estratificada,
delineando, ao mesmo tempo, reas de ostentao de luxo e riqueza e bolses de
pobreza e excluso.
No contexto de reconhecimento, por parte da comunidade mundial, dos contrastes no
uso e na apropriao do espao urbano, desponta o debate e a busca por cidades inclusivas.

7. As seguranas socioassistenciais afianadas pela poltica de assistncia social e que orientam as ofertas no Suas so:
segurana de sobrevivncia ou de rendimentos; segurana de autonomia; segurana de convvio ou vivncia familiar;
segurana de acolhida (Brasil, 2004).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
58 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Se pensar uma cidade inclusiva no se limita ao enfrentamento da pobreza, muito menos


est alheio a ele. A pobreza um dos componentes que se destaca na negao do usufruto
do ambiente social.
Para Lefebvre (2011), o direito cidade deve ser entendido como o direito
vida urbana, transformada e renovada. Nas cidades modernas no se tem direito
vida urbana sem renda; portanto, a excluso econmica consequentemente a
excluso do direito cidade.
Se a garantia do direito cidade demanda mitigao da excluso socioeconmica,
a promoo de cidades inclusivas no pode estar margem da execuo da poltica de
assistncia social. Esta poltica, ao operar com a garantia de renda e a incluso social,
no s atende ao objetivo protetivo sob sua guarda, como promove acesso a
outrosdireitos; destacamos aqui o direito vida urbana.
A concesso do BPC inaugurou o campo de garantia de renda no contri-
butiva afianado pela poltica de assistncia social, posteriormente adensado pela
criao e expanso do PBF. A implementao desses dois programas representou a
afirmao de uma nova agenda no pas, mais prxima de um padro de proteo
distributivo e solidrio, mudando a lgica at ento prevalecente de garantia de
renda identificada com os seguros sociais.
De forma conjunta, esses dois programas de transferncia de renda tm
suavizado a excluso de milhes de brasileiros do mundo do consumo e tambm
do acesso a direitos sociais fundamentais (educao, sade, moradia, alimentao,
assistncia social). perceptvel e facilmente comprovado por nmeros o
papel destes programas na reduo da vulnerabilidade social dos beneficirios.
Rocha (2012) revela que, de forma conjunta, BPC e PBF foram responsveis por
18% da queda do Gini no perodo 1997-2009. Hoffman (2006) ratifica, mostrando
que 30% da reduo da proporo de pobres (H), 51% da reduo do ndice
de pobreza de Sen e 62% da reduo do ndice Foster-Greer-Thorbecke (FGT)
esto relacionados com a expanso das transferncias, entre 2003-2004.
Hoffman (2013) corrobora, revelando que o BPC e o PBF foram responsveis por
15% a 20% da reduo da desigualdade, de 2001 a 2011, considerando os ndices
de Gini, de Mehran e de Piesch. Silveira-Neto e Azzoni (2012) atestam que o PBF
e o BPC explicam mais de 24% da queda da desigualdade regional. Desnecessrio,
por evidente, comprovar a relevncia destes programas para a promoo da cidadania.
Como j aponta Sposati, Costa e Coelho (2013), nos ltimos dez anos, houve claramente
uma mudana de paradigma na poltica de assistncia social em prol da promoo
de cidadania, mudana esta que possibilitou a consolidao, no pas, da proteo social
no contributiva.
O BPC, que compe a poltica de assistncia social no mbito da proteo
social bsica, um benefcio constitucional, no valor de um salrio mnimo,
Assistncia Social e Direito Cidade 59

para idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia de natureza fsica,
mental, intelectual ou sensorial, de qualquer idade, que no tenham meios de
garantir seu prprio sustento, nem de t-lo provido pela famlia. Sua cobertura
tem sido expressiva e ascendente, como pode ser visto no grfico 1, alcanando um
pblico de 4,2 milhes de pessoas com alto grau de vulnerabilidade.

GRFICO 1
Quantidade de beneficirios do BPC (2004-2015)
(Em milhes)
5
4,1 4,2
4 3,8 3,9
3,4 3,6
3,1
3 2,9
2,5 2,7
2,3
2,0
2

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fonte: Matriz de Informao Social/MDS.


Elaborao das autoras.

Tido como uma das mais relevantes inovaes da poltica social brasileira nas
ltimas dcadas e sem muitos precedentes e contemporneos na Amrica Latina,
o BPC vem desempenhando um papel de destaque no enfretamento
pobreza e desigualdade social no pas. Como apontam Soares et al. (2007),
o BPC tem grande potencial de resgatar seus beneficirios da situao de indigncia
e de pobreza; j outros programas de transferncia de renda, apesar de melhorarem
a situao das famlias, necessariamente no as colocam acima da linha de pobreza.
Alm dos impactos sobre a pobreza, os mesmos autores destacam que o programa
contribuiu em 7% para a queda do Gini entre 1995 e 2004. Guedes e Arajo (2009),
por meio de microssimulaes contrafactuais com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) de 2005 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
conclui que, alm de retirar as pessoas da situao de extrema pobreza, o programa
pode ser um poderoso instrumento no combate s assimetrias socioeconmicas inter
e intrarregionais, especialmente na populao idosa. Na mesma linha, Ipea (2006)
aponta que o BPC contribuiu por volta de 10% para a mitigao da concentrao
de renda entre 2001 e 2004, e Ipea (2013) mostra que o BPC, entre 2002 e 2012,
colaborou para a queda de 6% no ndice de Gini. importante pontuar que essa
ampla proteo garantida pelo BPC contribuiu para que a taxa de pobreza dos idosos
no Brasil no tenha chegado a 2% em 2014, com base na Pnad.8

8. Taxa calculada considerando o corte de renda menor ou igual a um quarto do salrio mnimo.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
60 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Fundamentado no princpio da solidariedade, o BPC tem uma funo rele-


vante para o resgate da dignidade e da cidadania dos seus beneficirios, com reflexos
vultosos para a coeso e o no esgaramento do tecido social.
A mirade de contribuies para incluso social dos beneficirios permite
afirmar que o BPC dialoga e favorece as diretrizes da Nova Agenda Urbana desenvol-
vida no mbito da Habitat III, em especial os princpios de consolidao do direito
cidade e a promoo de cidades inclusivas aos grupos historicamente excludos.
A promoo de cidades inclusivas nem est alheia nem se limita ao enfretamento
da excluso econmica. A incluso perpassa por outros aspectos da vida urbana,
como o acesso a servios pblicos, a participao na poltica, o usufruto da cultura
e o prprio exerccio da cidadania. neste sentido que aes como BPC Escola e
BPC Trabalho reforam os mecanismos de construo de cidades inclusivas.
A finalidade do BPC Escola estender a cidadania das pessoas com deficin-
cia at 18 anos, por meio da incluso e da permanncia no sistema educacional.
A despeito dos desafios para universalizar o acesso desse pblico escola, o programa
logrou avanos, possibilitando que a proporo de beneficirios na escola passasse
de um patamar de 21%, em 2007, para 63%, em 2013.
O programa BPC Trabalho tem como princpio afianar o direito ao trabalho,
entendendo-o como um caminho para promover o protagonismo e a participa-
o social dos beneficirios. O pleito do programa possibilitar a superao das
desvantagens enfrentadas por esse pblico no mundo do trabalho, estendendo,
desta forma, a cidadania. So enormes os desafios para levar adiante as aes do
BPC Trabalho, uma vez que os constrangimentos para a insero das pessoas com
deficincia no mundo laboral suplantam dificuldades funcionais, envolvendo tambm
questes estruturais e de gesto do programa. Entretanto, tentativas tm sido desen-
volvidas para o alcance dos objetivos do programa, como o caso da articulao do
BPC Trabalho com o programa Acessuas Trabalho. Por meio do Acessuas, os bene-
ficirios do BPC recebem visitas domiciliares dos tcnicos da assistncia, sendo,
nessa oportunidade, orientados, mobilizados e encaminhados para cursos de qualificao,
formao profissional e outras iniciativas que visem incluso produtiva. De 2012 a
2014 foram realizadas 41.148 visitas domiciliares aos beneficirios do BPC.
A trajetria de incluso social, galgada desde 1993 com o BPC, experimenta novo
flego com a constituio do PBF. Este alarga a proteo social no pas, ao garantir
uma renda mnima no contributiva populao com condies laborais, mas com
insuficincia de rendimento dado dinmica do mercado de trabalho. Esse gesto alinha
o Brasil a um padro de proteo social mais solidrio e distributivo, colocando-o em
um patamar mais civilizatrio.
Assistncia Social e Direito Cidade 61

O PBF, programa de transferncia de renda condicionada, prope-se a atender


famlias cuja renda declarada classifique-as em situao de indigncia ou pobreza.
Ao contrrio do BPC, esse programa no possui status de direito, estando seu
atendimento sujeito s restries oramentrias. Embora no esteja protegido cons-
titucionalmente, o PBF conquistou, concomitantemente aos positivos resultados,
sua capilaridade institucional.
Desde 2004, o PBF estende, por meio dos esforos de ampliar a cobertura,
alcanar os invisibilizados nas aes sociais pblicas, ampliar o valor dos benefcios
e os critrios de elegibilidade, o direito cidadania da populao mais vulnervel.
Em relao cobertura, os esforos do PBF caminharam sempre em sentido
de universalizao. Como pode ser constatado no grfico 2, houve expanso de
mais de 100% no nmero de famlias atendidas pelo PBF de 2004 a 2015, e desde
2012 o programa segue atendendo a um nmero ligeiramente superior meta
estabelecida no Plano Plurianual (PPA 2012-2015) de transferir renda para 13,8
milhes de famlias em condies de pobreza e de extrema pobreza.
A relevncia desse fato no tem precedentes na histria desse pas. Afinal, se ter
13,9 milhes de famlias em situao de indigncia ou pobreza no aceitvel para
qualquer padro civilizatrio, que dir esse contingente de famlias estar desassistido
de proteo do Estado.

GRFICO 2
Evoluo das famlias atendidas pelo PBF (2004-2015)
(Em milhes)
20

15 13,3 13,9 14,0 14,0 13,9


12,4 12,8
10,9 11,0 10,5
10 8,7
6,6
5

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fonte: Matriz de Informao Social/MDS.


Elaborao das autoras.

Em que pese o ainda alarmante quantitativo de cidados vulnerveis no pas,


a estratgia de enfretamento pobreza inaugurada com o PBF (Kerstenetzky, 2013)
segue uma trajetria de crescimento aditiva (mais pessoas, maiores benefcios,
novas categorias, novas iniciativas). Indubitavelmente, o elevado grau de privaes
enfrentadas pelo pblico-alvo vocaciona a relevncia dessa trajetria expansionista
at ento seguida pelo PBF.
Mas em 2011, com o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), que se inaugura
a maior iniciativa de desconstruo do amplo leque de vulnerabilidades que
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
62 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

marcam a vida da populao pobre. Nessa feita, houve ampliao de 4,86% de


cobertura do PBF, implantao de novas categorias (benefcio gestante e nutriz),
criao de novo benefcio (Benefcio de Superao da Extrema Pobreza BSP),
promoo de acesso a servios (educao, sade, segurana alimentar e assistncia social),
e incluso produtiva (assistncia tcnica, doao de sementes, gua para todos,
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego Pronatec, programa de
microcrdito etc.).
Ao conjugar esforos de articulao entre garantia de renda, ampliao do
acesso a servios e promoo de incluso produtiva, o PBSM consagra uma nova
estratgia de combate pobreza e, mais do que isso, delineia os passos para a
consolidao de cidades mais inclusivas. O lanamento do PBSM representa um
marco no papel da poltica de assistncia social para promoo do direito cidade,
dado que a mirade de aes endereada aos mais pobres potencializou o usufruto
da vida urbana a uma populao historicamente excluda.
A estratgia adotada com o PBF, potencializada com aes do PBSM, estendeu a
proteo social, consequentemente cidadania, como fica atestado nos positivos resul-
tados no enfrentamento da desigualdade e da pobreza. Para Soares e Styro (2009),
embora o PBF responda por menos de 1% na renda das famlias, o programa
contribuiu em 21% para a queda do coeficiente de Gini entre 2004 e 2006.
De forma similar, Ipea (2013) concluiu que 12% da queda do Gini, entre 2002 e 2012,
foram explicados pelo PBF. Soares et al. (2010) mostram que o PBF fez com que a
pobreza extrema e a pobreza fossem, respectivamente, 1,9 ponto percentual (p.p.)
e 1,6 p.p. menores do que seriam essas taxas na ausncia do programa, em 2009,
o que correspondeu a uma queda de 13% da pobreza e 32% da extrema pobreza.
Carvalho e Marques (2014) apontam que, apesar da participao do PBF na renda
domiciliar per capita (RDPC) ser inferior a 1%, o programa contribuiu com 9,2%
para a queda da desigualdade de RDPC de 2006 a 2011.
indubitvel que a expanso da cobertura do BPC, concomitantemente
trajetria ascendente do PBF, tem contribudo para o adensamento da proteo
social brasileira no campo da garantia de renda, com impactos vultosos na
reduo da pobreza, da desigualdade e promoo da cidadania. No entanto,
a maturidade de cobertura conquistada pelo sistema de garantia de renda
no contributiva, na ltima dcada, coloca novos desafios no campo da assistn-
cia social para a construo de cidades inclusivas. Se a excluso econmica foi,
de forma salutar, mitigada por meio do PBF e do BPC, o acesso da populao
vulnervel a outros direitos sociais, como sade, educao, moradia e trabalho
esto a se concretizar.
Assistncia Social e Direito Cidade 63

3.2 Servios socioassistenciais e suas contribuies para a promoo de


cidades inclusivas
Constitui pblico usurio da poltica de assistncia social cidados e grupos que se
encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos
com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade
(Brasil, 2004, p. 27). Pessoas com deficincia, idosos, mulheres, jovens negros
e pobres, crianas e adolescentes com direitos violados e apartados da convivncia
familiar e comunitria, populao de rua, ao lado de outros segmentos sociais,
compem o pblico prioritrio da assistncia social. Para esses, a Pnas enderea
servios socioassistencias que buscam contribuir na reduo das desigualdades que
predominam na maioria das cidades brasileiras.
Os servios socioassistenciais so aes continuadas da Pnas, ofertadas aos
seus usurios, com os objetivos de: i) fortalecer a convivncia familiar e comunitria;
ii) contribuir para a gerao de trabalho e renda das famlias; iii) promover o
acesso a outras polticas pblicas; iv) prevenir as situaes de violao de direitos;
e v) atender s situaes de direitos violados ou ameaados. Como j afirmado
anteriormente, a oferta destes servios estrutura-se em nveis de proteo:
a proteo social bsica, com atuao preventiva diante das situaes de vulne-
rabilidade social; e a proteo social especial, que tem como foco o atendimento
especializado s famlias e aos indivduos em situaes de risco pessoal e social,
nas quais j se observam agravamentos que exigem intervenes de carter
mais especializado.
Esta subseo tem como objetivo apresentar esses servios de proteo social
cujos contedos e objetivos protetivos podem aportar contribuies significativas
para o alcance de cidades mais inclusivas.

3.2.1 Proteo social bsica: servios socioassistenciais aos cidados que vivem em
condio de vulnerabilidade social
Os servios socioassistenciais includos na modalidade da proteo social bsica
visam apoiar e proteger as famlias e os indivduos em diferentes situaes de vul-
nerabilidade, como aquelas atreladas s seguintes situaes: i) etapas do ciclo vital
infncia, adolescncia, envelhecimento , que requerem a proviso de cuidados,
proteo e a vivncia em contextos favorecedores do desenvolvimento humano e
das sociabilidades; ii) fragilidade das relaes familiares e comunitrias e ausncia de
rede social de apoio; iii) deficincias, que requerem a proviso de cuidados especficos
e reduo de barreiras para a autonomia na vida cotidiana, incluso social e convvio
familiar e comunitrio; iv) ausncia ou precrio acesso renda; v) ineficincias territoriais,
que produzem condies precrias de moradia, infraestrutura e falta de acesso a
polticas pblicas; e vi) discriminao de raa, etnia, gnero e orientao sexual, que afetam
a convivncia familiar e comunitria e o respeito dignidade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
64 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

O principal equipamento em que so prestados os servios continuados


da proteo social bsica o Cras, de base territorial, localizado em reas com
maiores ndices de vulnerabilidade e risco social. A definio da quantidade de
Cras instalados em cada municpio varia de acordo com a demanda da populao
aos servios e com a capacidade que cada equipamento apresenta para atender s
famlias que necessitam de proteo social em seus territrios.9,10
Para Colin e Pereira (2013), o conhecimento do territrio em que vivem e
convivem as famlias e da sua realidade de vida so os elementos fundamentais para
o trabalho social desenvolvido por meio dos Cras, que busca articular o acompanha-
mento familiar com a garantia da segurana da renda, integrar a intersetorialidade
com o trabalho em rede para viabilizar o acesso a direitos sociais ofertados por
outras polticas e equipamentos, e realizar intervenes que alcancem tambm os
territrios para coletivizar demandas e mobilizar processos de fortalecimento de
vnculos e pertencimento.
Conforme se observa pelas informaes apresentadas no quadro 1, os prin-
cipais servios socioassistenciais ofertados pelo Cras so trs: i) Paif, com priori-
dade para as famlias beneficirias do PBF e do BPC; ii) servio de convivncia
e fortalecimento de vnculos (SCFV); e iii) servio de proteo social bsica no
domiclio para pessoas com deficincia e idosas, os quais podem ser ofertados por
outras unidades pblicas ou entidades de assistncia social referenciadas ao Cras.
Alm desses, a proteo social bsica ainda contempla o programa Acessuas Trabalho.

QUADRO 1
Proteo social bsica: servios socioassistenciais
Tipos de servios Definio e objetivos
Trabalho social com famlias, de carter continuado, com a finalidade de fortalecer
Servio de proteo e atendimento
sua funo protetiva e de prevenir a ruptura de seus vnculos, promover seu acesso
integral famlia (Paif)
aos direitos e contribuir para a melhoria de sua qualidade de vida.
Complementar o trabalho social com famlias, prevenindo a ocorrncia de situaes
Servio de convivncia e fortalecimento de excluso social, risco e a institucionalizao.
de vnculos (SCFV) O servio visa garantir aquisies progressivas aos seus usurios de acordo com seu
ciclo de vida: crianas, adolescentes e idosos.
Servio de proteo social bsica no Complementar o trabalho social com famlias, na preveno do isolamento e do confi-
domiclio para pessoas com deficincia namento de idosos e pessoas com deficincia e da ocorrncia de agravos que possam
e idosas desencadear rompimentos de vnculos familiares e sociais.

Fonte: Brasil (2009a).

9. A capacidade de referenciamento de um Cras est relacionada: ao nmero de famlias do territrio; estrutura fsica
da unidade; e quantidade de profissionais que atuam na unidade, conforme referncia da Norma Operacional Bsica
de Recursos Humanos (NOB-RH).
10. A Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/Suas 2012) obriga os municpios
a realizarem, a cada quatro anos, um diagnstico socioterritorial para pautar a elaborao do plano de assistncia social,
afirmando que a identificao das demandas locais ir orientar a implantao dos novos equipamentos.
Assistncia Social e Direito Cidade 65

De acordo com os dados do Censo Suas, em 2014 existiam, no pas, 8,9 mil
Cras ofertando o Paif, com capacidade de referenciamento de cerca de 30 milhes
de famlias. Esses equipamentos estavam presentes em 98,5% dos municpios brasileiros.
Por sua vez, o SCFV foi ofertado para 98,2% dos municpios e atendeu a 1,8 milho
de usurios em 2014.

3.2.2 Proteo social especial: servios socioassistenciais s pessoas em situao de


riscos pessoal e social
Por sua vez, a proteo social especial oferta servios de mdia e de alta com-
plexidades para crianas, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficincia
em situao de riscos pessoal e social, tais como: abandono, maus tratos fsicos
e/ou psquicos, abuso sexual, uso de drogas, cumprimento de medidas socioeducativas
(adolescentes em conflito com a lei), situao de rua e de trabalho infantil,
fragilizao ou rompimento de vnculos, e afastamento do convvio familiar. Os servios
de mdia complexidade so direcionados s famlias e aos indivduos que tiveram
seus direitos violados, mas que ainda mantm vnculos comunitrios e familiares.
J os considerados de alta complexidade, por seu turno, buscam garantir proteo integral
moradia, alimentao e outros cuidados para pessoas com vnculos familiares fra-
gilizados ou rompidos e que necessitam permanecer afastadas, temporariamente ou
de forma definitiva, de suas famlias e/ou de suas comunidades de origem.
O quadro 2 apresenta os servios ofertados pela proteo social especial de
alta e mdia complexidades, que, como pode ser notado, inclui servios de aco-
lhimento de longa ou curta durao, de ateno psicossocial especializados com o
objetivo de fortalecer e reconstituir vnculos familiares e comunitrios e de ampliar
as possibilidades de reinsero social com mais qualidade.11
No Suas, o Creas a unidade de atendimento responsvel por ofertar
de forma contnua e gratuita os servios da proteo social especial s famlias e aos
indivduos cujos direitos tenham sido violados. Assim como os Cras, as unidades de
oferta de servios de proteo social especial tambm tm diferentes capacidades
de atendimento e composio, em funo das dinmicas territoriais e da relao
entre estas unidades e as situaes de risco pessoal e social, as quais precisam ser
definidas nos planos de assistncia social.
De acordo com as normas que regem o Suas, a quantidade necessria de
Creas tambm deveria ser pautada pela demanda do municpio, como acontece
com os Cras. No entanto, o parmetro de referncia para estabelecer o nmero

11. Aqui no sero abordados os servios do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e do combate ao abuso
e explorao sexual de crianas e adolescentes.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
66 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

mnimo de Creas ainda o porte do municpio,12 definido da seguinte forma:


i) municpio de pequeno porte I, a cobertura prev atendimento em Creas regional
ou implantao de um Creas, quando a demanda local justificar; ii) municpio de
pequeno porte II e municpio de mdio porte, a previso a implantao de pelo
menos um Creas; e iii) municpio de grande porte, metrpoles e o Distrito federal,
prev-se a implantao de um Creas a cada 200 mil habitantes.

QUADRO 2
Servios de proteo social especial de mdia e alta complexidades
a) servio de proteo e atendimento especializado a famlias e indivduos (Paefi);
b) servio especializado em abordagem social;
c) s ervio de proteo social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa
de liberdade assistida (LA) e de prestao de servios comunidade (PSC);
Proteo social de mdia
d) servio de proteo social especial para pessoas com deficincia, idosas e suas famlias;
complexidade
e) s ervio especializado para pessoas em situao de rua (Centros de Referncia
Especializados para Populao em Situao de Rua Centros Pop);
f) Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti);
g) combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes.
a) servio de acolhimento institucional, nas seguintes modalidades:
abrigo institucional casa-lar;
casa de passagem;
Proteo social de alta
residncia inclusiva.
complexidade
b) servio de acolhimento em repblica;
c) servio de acolhimento em famlia acolhedora;
d) servio de proteo em situaes de calamidades pblicas e de emergncias.

Fonte: Brasil (2009b).

A implantao dos Creas tambm deve se orientar pelo princpio da territorialidade,


devendo ser construdos em locais de fcil acesso aos usurios e em territrios com grande
incidncia de populao em situao de vulnerabilidade. Em relao aos municpios
de pequeno e mdio portes, a prioridade para a expanso dos Creas dirigida para
as localidades com maior proporo de populao em situao de extrema pobreza.
Por sua vez, nos municpios de grande porte e nas metrpoles, os critrios priorizam a
expanso dos centros de referncia nos municpios com maior concentrao absoluta
da populao extremamente pobre.
Sobre a sua presena nos territrios brasileiros, de acordo com as informaes
do Censo Suas, em 2014 os Creas estavam presentes em praticamente todos os
municpios com mais de 20 mil habitantes (93,5%). Naquele ano existiam 2.318
Creas em 2.138 municpios e 54 Creas regionais. O Paefi ofertado pelos Creas
atendeu a 316,6 mil famlias em 2014.
importante destacar que, para os municpios em que a demanda no justifica
a disponibilizao, em seu prprio territrio, de servios continuados de proteo

12. O porte municipal uma classificao utilizada pelo IBGE para dividir os municpios por nmero de habitantes.
Esta classificao utilizada pelo MDS nos casos em que necessrio considerar o tamanho do municpio para fins de
repasse financeiros, implantao de equipamentos, entre outros.
Assistncia Social e Direito Cidade 67

social especial, a proposta para a universalizao dos servios a implantao de


Creas regionais, por iniciativa de um ente estadual ou de um conjunto de municpios.
No primeiro caso, o governo estadual assume a responsabilidade de regular, cofinanciar,
coordenar e supervisionar o funcionamento dos Creas de mbito regional, desde sua
implantao, com a participao dos municpios envolvidos.13 Entretanto, o ritmo
de implantao dos equipamentos regionais tem ficado aqum da necessidade.
A excessiva dependncia do protagonismo dos estados est na raiz do problema do
reduzido nmero destes equipamentos que tem sido considerado um dos principais
entraves expanso da oferta dos servios de mdia e alta complexidades do Suas
para os municpios de at 20 mil habitantes.
De acordo com dados do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) de 2014, apenas oito estados (Alagoas, Bahia, Cear, Maranho,
Par, Pernambuco, Paraba e Minas Gerais) contavam com Creas de carter regional.
De acordo com o IBGE, existem, no Brasil, 3.014 municpios de at 20 mil habitantes;
destes, apenas 14% possuam Creas em 2014. Isto , 86% dos municpios de
pequeno porte do Brasil no contavam com esses equipamentos.

3.2.2.1 Proteo social de mdia complexidade


Do leque ampliado de servios que integram a proteo social de mdia complexidade,
abordaremos dois, em particular, por sua maior proximidade com os objetivos e as
diretrizes de uma Nova Agenda Urbana orientada pela busca de cidades inclusivas.
So eles: os servios socioassistenciais especializados para a populao em situao
de rua e os servios socioassistenciais especializado para pessoas com deficincia e
idosos e suas famlias.

Servios socioassistenciais especializados para a populao de rua


No espao urbano, a populao em situao de rua sobressai por sua forte condio
de vulnerabilidade social. Em 2009, a Pesquisa Nacional sobre Populao em
Situao de Rua, realizada sob a coordenao do MDS, apontou 50 mil pessoas
vivendo nas ruas das 75 maiores cidades brasileiras (Brasil, 2008). Esta pesquisa
desempenhou papel importante na instituio da Poltica Nacional para a Populao
em Situao de Rua, mobilizando novos apoios na sociedade e no governo para a
proteo social desta populao e reafirmando a centralidade das aes e dos servios
desenvolvidos pela proteo social bsica e especial para atingir os objetivos da
poltica para a referida populao. Alm disso, seus resultados contriburam para
subsidiar a elaborao de estratgias e programas mais adequados para esse segmento.

13. Devido natureza pblico-estatal, os Creas no podem ser administrados por organizaes de natureza privada
sem fins lucrativos.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
68 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

BOX 1
Principais caractersticas da populao de rua
oitenta e dois por cento so do sexo masculino;
alcoolismo e/ou drogas (35,5%), desemprego (29,8%) e desavenas com pai/me/irmos (29,1%) so as principais razes que
levam as pessoas situao de rua;
mais da metade tem entre 25 e 44 anos (53%);
sessenta e sete por cento so negros;
cinquenta e dois vrgula seis por cento recebem entre R$ 20,00 e R$ 80,00 por semana;
setenta e quatro por cento dos entrevistados sabem ler e escrever;
setenta vrgula nove por cento exercem alguma atividade remunerada e apenas 15,7% pedem dinheiro como principal meio para
a sobrevivncia;
vinte e quatro vrgula oito por cento no possuem quaisquer documentos de identificao;
a grande maioria no atingida pela cobertura dos programas governamentais, sendo que 88,5% afirmaram no receber qualquer
benefcio dos rgos governamentais;
sessenta e nove vrgula seis por cento das pessoas em situao de rua costumam dormir na rua e 22,1% costumam dormir em
albergues ou outras instituies.

Fonte: Brasil (2008).

O box 1 destaca as principais caractersticas da populao de rua encontradas


pela pesquisa, que evidenciam a complexidade dos problemas e a grave situao de
excluso social em que vive essa populao. Aps os resultados publicados por essa
pesquisa, a tipificao nacional de servios assistenciais (Brasil, 2009b) estabeleceu
que o servio especializado para a populao de rua ficaria vinculado proteo
social de mdia complexidade. Definiu tambm que este servio seria ofertado
pelos Centros de Referncia Especializados para Populao em Situao de Rua
(Centros Pop), criados em 2009, juntamente instituio da Poltica Nacional para
a Populao em Situao de Rua. Na alta complexidade, os servios de acolhimento
institucional e em repblica tambm tm o foco na populao de rua. Por fim,
cabe lembrar ainda o carter estratgico do servio especializado de abordagem social,14
na busca ativa e abordagem da populao de rua.
interessante ressaltar que para o atendimento da populao em situao de rua,
os Centros Pop dispem de espaos que concedem dignidade a esta populao,
entre os quais so citados aqueles destinados recepo e acolhida inicial;
sala de atendimento individualizado, familiar ou em pequenos grupos; salas e outros
espaos para atividades coletivas com os usurios, socializao e convvio; copa;
banheiros masculinos e femininos com adaptao para pessoas com deficincia
e mobilidade reduzida; guarda de pertences, com armrios individualizados,
entre outros. Conforme a realidade local, os Centros Pop podero ainda manter

14. O servio especializado em abordagem social realizado por equipes profissionais do Creas e do Centro Pop, ou de
unidades especficas referenciadas ao Creas que realizam busca ativa nos espaos pblicos de maior concentrao
de pessoas expostas a riscos sociais e pessoais (incidncia de trabalho infantil, explorao sexual de crianas e adolescentes,
situao de rua, uso de drogas etc.). Portanto, entre o pblico-alvo deste servio esto crianas, adolescentes, jovens,
adultos, idosos e famlias que utilizam os espaos pblicos como forma de moradia e/ou sobrevivncia. Por meio de
um processo gradativo de aproximao entre os profissionais e as pessoas identificadas nessas situaes de risco,
o servio busca construir vnculos com o indivduo e a famlia para promover o acesso rede de servios socioassistenciais
e das demais polticas pblicas.
Assistncia Social e Direito Cidade 69

espaos para guarda de animais de estimao, almoxarifado ou similar, sala com


computadores para uso dos usurios, entre outros (Brasil, 2011).
A articulao em rede nos trabalhos desenvolvidos pelos Centros Pop funda-
mental para a efetividade de sua atuao, em especial com os servios socioassistenciais
da proteo social bsica e da proteo social especial e com o PBF, para incluso da
populao de rua no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico).
No menos importante a articulao com as demais polticas pblicas setoriais
sade, educao, habitao, trabalho e renda e segurana alimentar e com os
rgos do sistema de garantia de direitos. Para a efetivao da articulao com as
outras polticas essencial o j citado servio especializado de abordagem social,
que identifica a populao de rua e faz o encaminhamento para o atendimento em
outros servios da prpria poltica da assistncia social ou das demais polticas pblicas.
Os Centros Pop comearam a ser implantados no binio 2011-2012 e,
em 2014, existiam 215 Centros Pop, distribudos em 190 municpios do pas,
que atenderam a 248,3 mil pessoas. Alm disso, em 2014 existiam 2,1 mil muni-
cpios que tinham implementado o servio de busca ativa, os quais realizaram,
naquele ano, 855,4 mil abordagens de rua. Apesar dos avanos na instalao dos
Centros Pop e na abrangncia da oferta dos servios, particularmente de busca
ativa e de abordagem social, o atendimento ofertado para a populao de rua por
meio da Pnas enfrenta muitos desafios para expandir suas aes para esse segmento.
Entre esses destacam-se a violncia generalizada e a discriminao e o preconceito contra
a populao de rua; as dificuldades de acesso, por parte desta populao, a servios
e programas de outras polticas; a falta de integrao de polticas setoriais; a escassez
de servios de acolhimento e a baixa qualidade dos servios existentes; a realizao de
prticas higienistas em muitos municpios, principalmente naqueles que recebem
grandes eventos, como se viu durante os preparativos para a Copa do Mundo de Futebol
no Brasil, e agora se repete, com a realizao das Olimpadas Rio 2016; e, finalmente,
a dificuldade de adeso dos municpios Poltica Nacional de Populao de Rua.

Servios socioassistenciais especializados para pessoas com deficincia e idosos e


suas famlias

1) Centros-Dia
A tipificao nacional de servios socioassistenciais prev a ateno pessoa com
deficincia em situao de dependncia e suas famlias no escopo das competncias do
servio de proteo social especial para pessoas com deficincia, idosas e suas famlias.
A oferta de servios para essa populao realizada pelos Creas, pelos Centros-Dia15
ou por outras unidades referenciadas, incluindo o domiclio dos usurios. Os servios

15. O Centro-Dia pode ser uma unidade pblica estatal ou uma unidade privada referenciada ao Creas cabe ao
municpio tal definio.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
70 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

em Centros-Dia destinam-se s pessoas com deficincia em situao de dependncia


e suas famlias, prioritariamente jovens e adultos beneficirios do BPC e em situao
de pobreza, includos no Cadnico.
Nos Centros-Dia, as pessoas em situao de dependncia recebem ateno
diurna por parte de uma equipe multidisciplinar que presta servio de proteo
social especial e de cuidados pessoais; fortalecimento de vnculos; autonomia e
incluso social; orientao e apoio nos autocuidados; apoio ao desenvolvimento do
convvio familiar, grupal e social; identificao e fortalecimento de redes comuni-
trias de apoio; identificao e acesso a tecnologias assistivas e/ou ajudas tcnicas
de autonomia no servio, no domiclio e na comunidade; apoio e orientao aos
cuidadores familiares com vistas a favorecer a autonomia da dupla-pessoa cuidada
e cuidador familiar.
A oferta dos servios para pessoa com deficincia tambm articulada com
os demais servios ofertados dentro do Suas proteo social bsica e especial de
mdia e alta complexidades e com os servios oferecidos pelas outras polticas
de sade, educao e cultura. Entre essas, destaca-se, especialmente, a importn-
cia da articulao entre os servios do Suas e do Sistema nico de Sade (SUS),
que avalia continuamente os aspectos relativos sade do usurio e contribui para
o melhor diagnstico da situao de dependncia que pode estar comprometendo a
autonomia e a capacidade de participao social desses sujeitos. Alm disso, o SUS
presta apoio equipe multiprofissional do Centro-Dia na organizao do servio
e de atividades individuais e coletivas de promoo da sade e cuidados pessoais
dos usurios e dos cuidadores familiares, com foco em medidas preventivas e de
agravos de doenas existentes, acidentes no cotidiano, entre outras.
Por tratar-se de uma iniciativa nova no mbito do Suas, previu-se a implan-
tao de apenas uma unidade de Centro-Dia em cada uma das 27 Unidades
da Federao (UFs). No entanto, dos 27 Centros-Dia pactuados entre os
entes federados, desde julho de 2012 at agosto de 2014, apenas onze esto efetiva-
mente implementados, sendo cinco nas capitais do Nordeste. Em relao oferta
do Paefi, por meio dos Creas, as informaes do Censo Suas destacam que, em 2014,
2,4 mil Creas atenderam a pessoas com deficincia. Dessas, 1,9 mil eram crianas
e adolescentes; 1,0 mil eram mulheres adultas; e 1,6 mil eram pessoas idosas.
Alm disso, cerca de 2,0 mil Creas acompanharam crianas e adolescentes com
deficincia ou pessoas idosas afastadas do convvio familiar.

2) Residncias inclusivas
A oferta do servio de acolhimento institucional para jovens e adultos com deficincia
em residncia inclusiva uma estratgia de reordenamento de servios de acolhi-
mento dos grandes abrigos para pessoas com deficincia para a qualificao da oferta
Assistncia Social e Direito Cidade 71

do servio, por meio de atendimento personalizado e em pequenos grupos,


visando adequao s normativas, s orientaes e s legislaes vigentes.
Com a ao, que integra o Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia
Viver sem Limite,16 o MDS comeou a apoiar o reordenamento dos servios de
acolhimento destinados a essa populao, visando extino dos grandes abrigos
e qualificao do atendimento, por meio da instalao de unidades de acolhi-
mento adaptadas e inseridas na comunidade. As residncias inclusivas so adapta-
das e localizadas em reas residenciais na comunidade, possuem capacidade para
at dez pessoas e priorizam o atendimento em pequenos grupos. Seu objetivo
promover a acolhida, a convivncia e o desenvolvimento de capacidades adaptativas
vida diria, segundo os princpios de autonomia e participao social.
O Programa Viver sem Limite apresentava como meta a implantao de
duzentas residncias inclusivas at 2014. De acordo com informaes do MDS,
em 2013, 138 municpios e seis estados foram contemplados com cofinanciamento
para implantao de 204 residncias inclusivas, alm da antecipao de finan-
ciamento para mais oitenta unidades previstas para 2014. Entretanto, at 2014,
existiam apenas 73 residncias inclusivas em funcionamento, mostrando enorme
descompasso entre as etapas de financiamento e implantao e a efetiva atividade.

3.2.2.2 Proteo social de alta complexidade


O objetivo da proteo social de alta complexidade garantir proteo integral a
indivduos ou famlias em situao de riscos pessoal e social, com vnculos familiares
rompidos ou extremamente fragilizados ou at mesmo sem referncia familiar,
que demandem atendimento provisrio em servios de acolhimento. De acordo com
as normas do Suas e outras legislaes especficas, os servios de acolhimentos devem
ser organizados para o atendimento a pequenos grupos. A proposta de atendimento
caminha no sentido da garantia do direito convivncia familiar e comunit-
ria, fazendo com que as instituies de acolhimento tornem-se mais acolhedoras
e menores, cujo ambiente assemelha-se o mais possvel com o de uma famlia.
Constituem servios da proteo social especial de alta complexidade: i) o aco-
lhimento institucional, voltado para crianas e adolescentes at 18 anos incompletos,
que podem ser no modelo de casa-lar ou de abrigo institucional; ii) os servios de aco-
lhimento em repblica, destinados para o atendimento de jovens entre 18 e 21 anos,
desligados dos servios de acolhimento institucional; e iii) os servios de acolhimento
em famlias acolhedoras, voltados para crianas e adolescentes.

16. Particularmente em relao s pessoas com deficincia, em 2011, o governo federal brasileiro, atendendo s
demandas de movimentos sociais, lanou o Plano Viver sem Limite, que visa ao atendimento das especificidades dessa
parcela da populao. O Plano Viver sem Limite previu investimentos da ordem de R$ 7,7 bilhes ate 2014 e encontra-se
organizado em quatro eixos: i) acesso a educao; ii) acessibilidade; iii) ateno a sade; e iv) incluso social. As polticas
pblicas adotadas a partir desses focos so pactuadas entre a Unio, os estados e os municpios.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
72 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Quando da criao do Suas, o Brasil j contava com uma rede de instituies


no governamentais que ofertavam os servios de acolhimento nos municpios.
Entretanto, a oferta era inadequada e no condizente com os princpios e as
diretrizes do Suas. Pesquisas realizadas em 2004 e 2009 com o objetivo de avaliar
a adequao dessas instituies17 constatavam que a maior parte dos servios de
acolhimento de crianas e adolescentes ofertados no pas por estas instituies
demandava uma poltica de reordenamento institucional para incentivar a mudana
de prticas e conceitos, historicamente arraigados, e para promover o aperfeioa-
mento dos servios na direo do novo paradigma da Pnas. Este novo paradigma
coloca a famlia na base da promoo do atendimento e no pensa mais a criana
e o adolescente isolados de sua famlia e do seu territrio.
No entanto, o processo de reordenamento da rede de servios de acolhimento
integra o esforo de ampliao da cobertura da assistncia social nos municpios,
em especial dos servios vinculados proteo social de alta complexidade. E que,
alm disso, um processo gradativo que exige forte envolvimento dos gestores locais,
que so, em ltima instncia, os responsveis pela coordenao e organizao da
rede de servios de acolhimento.
As aes prioritrias para o processo de reordenamento so a gesto dos servios de
acolhimento; a organizao das equipes de referncia para o atendimento; as mudanas
nas prticas de atendimento, com foco na reintegrao familiar; as aes voltadas ao
fortalecimento dos vnculos familiares, na comunidade e nos territrios; e a readequao
da estrutura fsica da rede prestadora de servios. Finalmente, importante destacar
a elevada capilaridade da rede de proteo social de alta complexidade existente hoje
no Brasil, que, em 2014, estava presente em 89% dos municpios com mais de 50
mil habitantes e ofertava 151,3 mil vagas em todo o pas.

Servio de proteo em situaes de calamidade pblicas e de emergncias


O servio de proteo em situaes de calamidades pblicas e de emergncias tambm
integra a proteo social de alta complexidade e promove apoio e proteo aos ter-
ritrios com populao atingida por situaes de emergncia e calamidadepblica,
com a oferta de alojamentos provisrios, atenes e provises materiais, conformeas
necessidades detectadas.
A implementao desse servio de proteo segue o modelo da articulao
em rede, envolvendo os rgos da defesa civil, de servios pblicos municipais,
distrital, estaduais e federal e organizaes no governamentais e redes sociais
de apoio. A partir de um esforo conjunto, o objetivo deste servio contribuir
para a reduo de danos e proteo social a indivduos e famlias e para a recons-
truo das condies de vida familiar e comunitria nos territrios atingidos.

17. Ipea (2004) e Fiocruz, Claves e Brasil (2009).


Assistncia Social e Direito Cidade 73

Famlias atingidas por situaes de emergncia e de calamidade pblica que se


encontram desabrigadas e desalojadas tm o apoio do servio de proteo em
situaes de calamidades pblicas e emergncias, por meio do Suas.
De 2013 a 2015, o MDS j repassou R$ 34,7 milhes para 58 municpios
assegurarem acolhimento imediato s pessoas que perderam suas casas e meios
de subsistncia. O recurso voltado para o acolhimento imediato das famlias,
na manuteno de alojamentos provisrios, no cadastro da populao e na promoo e
insero na rede socioassistencial e o acesso, quando necessrio, a benefcios eventuais.
Alm do atendimento para minimizao dos danos ps-impacto, o servio
socioassistencial de proteo em situao de calamidade pblica e de emergncias
tambm atua na preveno, quando realiza o diagnstico das vulnerabilidades sociais
existentes nos territrios, como o caso da expanso dos assentamentos precrios
em reas de riscos que, quase sempre, esto na raiz dos desastres climticos, que
afetam mais proporcionalmente a populao pobre.
Em que pese a importncia da presena desse servio, convm enfatizar a
expectativa de que ele se torne cada vez mais residual, como consequncia de avanos
futuros na agenda urbana no que se refere a melhorias nas condies de moradia das
populaes mais pobres frequentemente vtimas nas diversas situaes de desastres
e calamidades pblicas.

3.3 Cobertura e qualidade da rede socioassistencial (Cras, Creas, Centro Pop)


A expanso dos equipamentos pblicos (Cras, Creas e Centro Pop) desde 2005 foi
fundamental para a materializao da poltica de assistncia no territrio nacional.
No se deve subestimar sua importncia, tendo em vista o objetivo de consolidar uma
poltica pautada na responsabilizao pblica pelas seguranas e protees afianadas.
De fato, a ampliao dessas unidades permitiu operacionalizar servios, programas
eprojetos, seja por proviso direta, seja como porta de entrada e posterior encaminha-
mento para outras unidades da prpria rede socioassistencial (pblicas ou privadas)
ou para unidades de outras polticas e/ou rgos de defesa de direitos. Assim, a expanso
destas unidades pblicas no territrio nacional contribuiu, de forma significativa,
para o atendimento de populaes vulnerveis e para a ampliao do seu acesso
a direitos. Contudo, estas unidades enfrentam, ainda, desafios importantes de estrutura-
o para desenvolvimento de suas atividades, conforme argumentaremos nesta subseo.
A expanso dos centros de referncia da proteo bsica e especial teve incio em
2005 e acelerou-se nos anos subsequentes. Se naquele ano havia 2.292 unidadespblicas,18
em 2014 havia um nmero 4,6 vezes maior de unidades (10.675). 19

18. Eram 1.978 Cras e 314 Creas, somando as novas unidades quelas j existentes e que passaram por um reorde-
namento (Colin e Jaccoud, 2013).
19. Sendo 5.570 Cras, 2.372 Creas e 215 Centros Pop.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
74 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Esta expressiva expanso responde aos objetivos da poltica de estender sua proteo
em todo o territrio nacional. No caso dos Cras, a diretriz foi a universalizao,
de modo que cada municpio tivesse ao menos um centro, ainda que isto significasse
adiar a ampliao da cobertura nas cidades mais populosas. A universalizao foi
praticamente alcanada, uma vez que, em 2014, 98,4% dos municpios brasileiros
contavam com a presena de ao menos um Cras; entretanto, apenas 85 municpios
no possuam esse equipamento, sendo estes majoritariamente municpios de
pequeno porte, conforme apontam os dados do Censo Suas 2014.
Por sua vez, a expanso dos Creas priorizou os municpios com populao
acima de 20 mil habitantes. Considerando esse perfil, em 2014, 97,2% dos munic-
pios possuam cobertura de atendimento por Creas. No obstante a notvel expanso
pelo territrio nacional nos ltimos anos, convm lembrar que a cobertura de Creas
ainda tem lacunas considerveis nos municpios com menos de 20 mil habitantes,
em que o desafio a organizao de uma oferta regionalizada que permita ampliar,
nestes municpios, a cobertura dos servios de mdia complexidade, conforme j
sinalizado na subseo 3.2.2.
Cabe lembrar, ainda, a expanso mais recente do Centro Pop, destinado ao
atendimento de pessoas em situao de rua. Dada a concentrao desse pblico
nos municpios de mdio e grande portes e nas metrpoles, so esses os municpios
priorizados pela poltica na implantao do Centro Pop. Houve ampliao signi-
ficativa da quantidade desses equipamentos: eram noventa, em 2011, e chegaram
a 215 unidades, em 2014. A despeito desde importante esforo de ampliao,
informaes levantadas junto s pessoas em situao de rua e registradas no
Cadnico sugerem dificuldades ainda expressivas para o acesso dessa populao ao
Centro Pop e outros centros da assistncia. Em maro de 2015, menos da metade
(43%) das pessoas em situao de rua registradas pelo Cadnico afirmou ter sido
atendida por um Centro Pop nos ltimos seis meses. Para o Creas e o Cras, os
percentuais foram 22,1% e 19,7%, respectivamente.20
A expanso da cobertura propiciada pelas unidades pblicas permitiu uma
capilaridade importante do Suas enquanto um sistema pblico de assistncia social,
a qual , sem dvida, necessria para a materializao da poltica e suas protees.
No obstante, cabe lembrar os desafios ainda presentes no que se refere estru-
turao desses equipamentos, tendo como perspectiva uma maior efetividade na
garantia da proteo social.
Assim, importante considerar a estrutura dos equipamentos pblicos e par-
ticularmente a situao dos profissionais (vnculo e formao) que neles atuam para
garantir as ofertas institudas. Embora os indicadores de desenvolvimento dos Cras

20. Dados apresentados no IX Encontro de Monitoramento e Vigilncia promovido pelo MDS em 2015.
Apresentaes disponveis em: <http://goo.gl/z6431X>.
Assistncia Social e Direito Cidade 75

e dos Creas21 apresentem melhorias considerveis nos ltimos anos,22 eles tambm
evidenciam a necessidade de mobilizar esforos para continuar a aprimorar a qua-
lidade da oferta. Segundo o Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015),
pouco mais de um tero dos Cras no alcanaram ainda um nvel de desenvol-
vimento aceitvel.23 Desse contingente, vale destacar, 26,0% apresentam um
nvel de desenvolvimento bastante baixo. No caso dos Creas, 40,7% das unidades
no alcanam o nvel mdio (nvel 3) na escala de desenvolvimento do IDCreas
(que varia de 1 a 5), segundo dados do Censo Suas 2014.
Deficincias quanto estrutura fsica e aos recursos humanos explicam,
em grande parte, o baixo nvel de desenvolvimento apresentado por algumas unidades.
Ainda segundo informaes do Boletim da Vigilncia Socioassistencial, um tero dos
Cras (32,8%) apresentam condies precrias prestao de servios de qualidade
e somente 23,4% das unidades esto prximas dos padres de qualidade desejveis
(Brasil, 2015). De modo semelhante, os Creas tambm revelam fragilidades
quanto estrutura fsica: 35,2% esto em condies bastante ruins e apenas 11,4%
apresentam plenas condies para o desenvolvimento dos servios com qualidade.
Na dimenso de recursos humanos tambm so constatadas insuficincias face
s exigncias mnimas estabelecidas para as equipes de referncias das unidades.24
A maioria dos Cras (65,4%) possui equipes minimamente estruturadas para a
prestao de servios socioassistenciais com qualidade. No entanto, em 34,5% das
unidades no se observa tal condio, seja pela ausncia ou insuficincia de profissio-
nais especficos para o desenvolvimento do servio (assistentes sociais e psiclogos),
seja pela fragilidade do seu vnculo. A situao dos Creas ainda mais complexa.
Em menos da metade (42,3%), observa-se a presena de equipes de referncia em
pleno acordo com os requisitos mnimos para o desempenho das atividades.
importante lembrar que, nos ltimos anos, junto com o crescimento do
nmero de trabalhadores do Suas houve tambm melhoria no nvel de escolaridade
desses profissionais. Houve uma diminuio na participao dos trabalhadores com
ensino fundamental e aumentou a participao daqueles com nvel mdio e superior
(Censo Suas). Contudo, o atendimento aos requisitos da Norma Operacional
Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH) envolve principalmente a contratao

21. IDCras e IDCreas, construdos a partir de informaes levantadas anualmente pelo Censo Suas.
22. Ver Relatrios de Gesto SNAS/MDS.
23. Isso significa que o ndice dessas unidades inferior a 3, sendo que o IDCras varia de 1 a 5, e o nvel 5 representa a
situao mais prxima dos padres de qualidade desejveis e o nvel 1 representa a situao mais distante do padro almejado.
Trs dimenses compem o ndice: estrutura fsica, recursos humanos e servios e benefcios. Mais detalhes sobre o IDCras
esto no Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015).
24. A dimenso recursos humanos do IDCras pretende avaliar a equipe de referncia sob dois aspectos: se o seu tamanho
adequado ao porte da unidade e sua composio, tendo como parmetro a NOB-RH, que estabelece os quantitativos
mnimos de profissionais de nvel superior.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
76 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

de profissionais de nvel superior em quantidade adequada prestao do servio


e com as formaes especficas exigidas pelo mesmo.
E se, de modo geral, a escolaridade dos profissionais da assistncia vem
melhorando, cabe lembrar que permanecem disparidades regionais significativas
quanto a esse quesito. Nas regies Sul e Sudeste, a proporo de trabalhadores com
nvel superior bem mais alta que no restante do pas.
Outra dificuldade em relao estruturao das equipes diz respeito ao vnculo
de trabalho. Nota-se a dificuldade de contratao de profissionais com vnculos de
trabalho mais estveis e protegidos. Dados do Censo Suas mostram uma ligeira
reduo na participao de estatutrios e celetistas vis--vis um aumento no percentual
de trabalhadores com outros vnculos, em que provavelmente esto as inseres
laborais mais precrias.
Novamente, percebem-se tambm desigualdades regionais expressivas quanto
ao quesito vnculo dos trabalhadores. No Nordeste, o percentual de trabalhadores
com outros vnculos (53%) bem maior que a mdia nacional (37%), a qual j
bastante significativa. Nessa regio tambm temos a menor presena de traba-
lhadores estatutrios e celetistas.
Diante do exposto, percebe-se, por um lado, que a expanso das unidades
pblicas da assistncia social contribuiu efetivamente para a ampliao da presena
do Estado em territrios marcados pela vulnerabilidade e pela excluso social.
Nestesentido, a existncia de uma rede de equipamentos pblicos fundamental
para o objetivo de enfrentamento das histricas desigualdades territoriais no acesso
a servios e na efetivao de direitos, presentes no apenas na agenda da poltica
de assistncia, mas tambm nos debates para a construo de uma Nova Agenda
Urbana comprometida com a construo de cidades inclusivas, como visto na
seo 2. Por outro lado, a estrutura e a qualidade destes equipamentos pblicos da
assistncia revelam desafios importantes para que estes possam desempenhar suas
funes protetivas voltadas incluso social. Convm lembrar que a garantia de
qualidade dessas infraestruturas sociais e seus servios fundamental para romper
os estigmas que cercam os territrios que os abrigam. Na ausncia de investimentos
na qualidade destes equipamentos e seus servios, amplia-se o risco de que a rea
definida para a interveno socioassistencial seja ainda mais estigmatizada como
um local de pobreza e excluso social.

4 TERRITORIALIDADE E AS OFERTAS DO SUAS: POTENCIALIDADES E LIMITES


A importncia conferida ao olhar territorial para a efetivao de direitos um dos
elementos comuns entre a poltica de assistncia social e as proposies para uma
Nova Agenda Urbana guiada pelo conceito de direito cidade. Esta seo busca
detalhar a influncia do princpio da territorializao na poltica de assistnciasocial,
Assistncia Social e Direito Cidade 77

identificando alguns desafios para sua concretizao e apontando algumas preo-


cupaes relacionadas construo de uma Nova Agenda Urbana comprometida
com a promoo de cidades inclusivas.
A reorientao da poltica de assistncia social apoiada no conceito de terri-
torializao buscou romper com o padro anterior de operacionalizao fragmen-
tada que, at a criao do Suas, organizava-se por segmentos (idosos,crianas,
pessoascomdeficincia). Assim, a nova Pnas:
traz sua marca no reconhecimento de que, para alm das demandas setoriais e segmentadas,
o cho onde se encontram e se movimentam os setores e os segmentos faz diferena no
manejo da prpria poltica, significando considerar as desigualdades socioterritoriais na
sua configurao (Brasil, 2004, p. 14).
Ao incluir a dimenso territorial como eixo estruturante de sua organizao, o
Suas prope que a oferta dos servios socioassistenciais guie-se pela vulnerabilidade
e pelos riscos sociais presentes nos territrios. Alm disso, o princpio da territo-
rializao contido no Suas aproxima a poltica nacional de assistncia aos marcos
legais que defendem a criao de cidades mais justas e inclusivas, por possibilitar
a ampliao dos direitos sociais a partir da democratizao do acesso s polticas
de educao, sade, trabalho e renda, entre outras. De acordo com Koga (2003),
os territrios carregam os elementos potenciais para orientar polticas pblicas
mais redistributivas:
a redistribuio viabilizada pelo acesso s condies de vida instaladas no territrio onde
se vive soma-se aos demais processos redistributivos salariais, fiscais, ou tributrios,
fundirios e das garantias sociais (...). Parto do pressuposto de que as polticas pblicas,
ao se restringirem ao estabelecimento prvio de pblicos-alvo ou demandas genricas,
apresentam fortes limitaes, no que se refere a conseguirem abarcar as desigualdades
concretas existentes nos diversos territrios que compem uma cidade, e assim permitir
maior efetividade, democratizao e conquista da cidadania (Koga, 2003, p. 20).
Na mesma direo, Sposati (2004) reconhece a potencialidade do princpio
da territorialidade na ampliao do alcance da proteo social. Segundo essa autora,
apoltica de assistncia social penetra nos territrios com seus servios, benefcios e
trabalho social, concretizando direitos sociais no cotidiano das famlias e indivduos.
Dessa forma, a considerao do princpio da territorialidade pela Pnas coloca
em relevo a importncia do territrio para compreender as situaes de vulnera-
bilidade e riscos sociais, bem como a melhor forma de enfrent-los. No entanto,
sua materializao depende do cumprimento da diretriz da descentralizao da
poltica de assistncia social que determina que a:
oferta dos servios socioassistenciais seja realizada em locais prximos aos seus usu-
rios (...), criando condies favorveis ao de preveno ou enfrentamento das
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
78 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

situaes de vulnerabilidade e risco social, bem como de identificao e estmulo das


potencialidades presentes no territrio (Brasil, 2009, p. 15).
Portanto, a descentralizao possibilita a aproximao entre sociedade civil
eEstado, ao atribuir a prestao de servios aos entes federados/governamentais
que esto mais prximos da populao, ou mesmo estimula a articulao comela,
contribuindo para que a prestao de servios seja cada vez mais equnime e universal.
Em sntese, a considerao da territorialidade para a localizao dos equi-
pamentos da assistncia social concede aos servios socioassistenciais o relevante
papelde, entreoutros, tambmcontribuir para o enfrentamento da excluso social e
a promoo de cidades mais inclusivas, na medida em que suas aes proporcionam
proteo social s pessoas que, em geral, tm muitas dificuldades de acessar seus
direitos por suas condies de vulnerabilidade de renda, idade, deficincia fsica,
gnero, situao de rua, local de moradia, entre outras.
A territorializao prope a organizao da proteo social no territrio com
o objetivo explcito de ampliar as garantias de acesso e a efetividade da poltica.
Implicou a reorganizao da rede de atendimento, na perspectiva de ampliar a
cobertura e alcanar maior efetividade da proteo assistencial. Como visto na
seo anterior, a perspectiva de ampliar o acesso, apoiada na estratgia de territo-
rializao, deu origem a dois novos equipamentos pblicos, de carter obrigatrio:
Cras e Creas, cuja presena ampliou-se consideravelmente na ltima dcada,
adespeito de alguns desafios de estruturao. Com relao ao contedo das ofertas
socioassistenciais, as normativas evidenciam a relevncia da perspectiva territorial
para a estruturao dos servios. A identificao das necessidades da populao de
um territrio (diagnstico social) consiste em uma referncia fundamental para
a organizao da rede de atendimento e sua adequao s diferentes necessidades
dos territrios. Isto evidencia a importncia de considerar especificidades de terri-
trios (reas metropolitanas, reas rurais, polos tursticos etc.) e de pblicos, como,
por exemplo, populao em situao de rua, catadores, quilombolas etc. esuas
consequentes demandas para a poltica de assistncia social. O desafio pensar e
construir estratgias que possam qualificar a capacidade de resposta e ateno da
poltica de assistncia social s diversidades territoriais.
O reconhecimento da importncia do conhecimento do territrio para
a interveno pblica incorporou uma funo especfica dentro da poltica
de assistncia: a vigilncia socioassistencial, com o objetivo de maior adequao
das ofertas pblicas s necessidades de proteo social da populao. Deste modo,
entre os instrumentos previstos, destaca-se o diagnstico socioterritorial, o qual
deve subsidiar desde o macroplanejamento da poltica assistencial nos municpios
at a atuao do Cras no seu territrio de abrangncia. Tendo em vista os objetivos
ambiciosos desse instrumento, as normativas e orientaes tcnicas recomendam que
Assistncia Social e Direito Cidade 79

ele no se restrinja a dados estatsticos, mas alimente-se, tambm, de informaes


colhidas pelas prprias equipes em visitas aos territrios e em contato direto com
as comunidades, inclusive por meio das lideranas comunitrias, das associaes de
bairro e de movimentos sociais organizados. Considerando que as bases estatsticas
disponveis trazem pouca ou nenhuma informao sobre as situaes de vulnera-
bilidade e risco social objetos da poltica de assistncia, conclui-se que a prpria
atuao e o prprio trabalho das equipes dos Cras e Creas constituem a principal
forma de conhecer as vulnerabilidades e as violaes presentes no territrio em
que atuam.
A despeito da centralidade conferida pelas normativas funo de vigilncia
socioassistencial e ao diagnstico socioterritorial, a realidade da assistncia social
revela uma presena ainda incipiente dessas institucionalidades. O Censo Suas 2014
mostra que somente em 35,4% municpios (entre 5.520) h elaborao/atualizao
do diagnstico socioterritorial do municpio. De modo semelhante, apenas em 34,7%
h elaborao/atualizao de diagnstico socioterritorial das reas de abrangncia
doCras. Uma das possveis dificuldades para a concretizao desse instrumento aparece
no prprio Censo Suas: em 30,0% dos municpios a rea de vigilncia socioassis-
tencial no estava constituda na estrutura do rgo gestor, sequer informalmente.
Almdisso, apenas 16,3% dos municpios possuam profissionais exclusivamente
dedicados s atividades relacionadas vigilncia socioassistencial.
Convm lembrar que a principal forma de contato dos profissionais com
as famlias do territrio por meio da demanda espontnea, ou seja, quando o
usurio procura o servio. Frequentemente, esta procura motivada pela busca de
benefcios assistenciais (PBF, BPC ou benefcios eventuais ofertados pelo municpio).
O pequeno tamanho das equipes influencia certamente o pouco conhecimento das
equipes dos Cras acerca das vulnerabilidades presentes no seu territrio e, consequen-
temente, limita sua atuao junto s famlias a partir de suas necessidades sociais.
Contudo, convm assinalar a armadilha em torno do atendimento pautado pela
demanda espontnea, qual seja, ao dedicar-se principalmente a atender aos casos
que chegam ao Cras, as equipes limitam sua capacidade de conhecer o territrio,
to necessria, por sua vez, para instrumentalizar sua atuao. Por conseguinte,
limita-se a possibilidade de atuao mais preventiva frente aos riscos e s violaes
presentes nos seus espaos de atuao.
Esse ponto particularmente importante quando pensamos na atuao
da assistncia frente s vulnerabilidades e aos riscos especficos que marcam o
contextourbano, os quais exigem das polticas pblicas a mobilizao de estrat-
gias diferenciadas para um trabalho mais efetivo. sabido, por exemplo, os altos
ndices de violncia e homicdio de jovens negros em vrias cidades brasileiras; reas
urbanas com forte presena de populao de rua; de cidades tursticas marcadas
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
80 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

por forte explorao sexual de crianas e adolescentes; ou ainda de territrios em


que crescente o nmero de usurios de crack e outras drogas.
A efetividade da poltica assistencial nesses territrios depende, deformacrucial,
do quanto as equipes conhecem esses fenmenos e suas manifestaes no seu espao
de atuao, bem como da sua capacidade de adequar os servios socioassistenciais
s vulnerabilidades e violaes identificadas. Em que medida as ofertas, com seus
contedos e metodologias, so permeveis a essas questes? A ateno a grupos e
populaes considerando as especificidades dos seus territrios um importante
desafio para a atuao da assistncia e, consequentemente, sua contribuio no
enfrentamento s desigualdades e excluso social.

5 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS PARA A POLTICA DE ASSISTNCIA


SOCIAL FRENTE PERSPECTIVA DE UMA NOVA AGENDA URBANA
O caminho percorrido pela poltica de assistncia social na ltima dcada revela
a construo de uma institucionalidade robusta capaz de operar a proteo socio-
assistencial sob a perspectiva de direito, com a responsabilizao do Estado pelo
provimento das ofertas necessrias para afianar as protees e as seguranas
socioassistenciais. Assim, guiando-se pelos objetivos de proteo social, garantiade
acesso a direitos e orientando-se pelo princpio da territorialidade, a Pnas vem
contribuindo significativamente para a promoo de cidades mais inclusivas,
apartir da disponibilizao de um conjunto de servios e benefcios voltados para a
populao vulnervel, os quais ganharam densidade a partir da constituio do Suas.
Se, por um lado, a atuao da assistncia social revela avanos importan-
tes favorveis incluso social e ao enfrentamento das desigualdades sociais,
contribuindo, por conseguinte, para uma agenda urbana pautada na incluso,
poroutro, h tambm desafios que, em certa medida, comprometem sua contri-
buio nesta agenda. Conforme visto ao longo deste captulo, h lacunas, seja de
cobertura insuficiente de alguns equipamentos, como o caso dos Centros-Dia
e dos Centros Pop, seja de estruturao deles, conforme evidenciou o Boletim
da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015) a respeito das carncias tcnicas e
operacionais de parcela importante dos Cras e Creas.
Ainda a respeito das lacunas na cobertura de servios, pode-se citar a incom-
pletude na implantao do servio de proteo social bsica no domiclio para
pessoas com deficincia e idosas que, embora tipificado nas normativas da poltica,
ainda est ausente em boa parte dos municpios do pas.
Alm das demandas de ampliao da cobertura e de aprimoramento de
equipamentos, cabe lembrar tambm o desafio de amadurecimento do contedo
das ofertas para alcanar plenamente os objetivos protetivos enunciados pela
poltica de assistncia social. Neste sentido, sobressai a preocupao com o alcance
Assistncia Social e Direito Cidade 81

e a efetividade do princpio da territorialidade na organizao do trabalho e das


ofertas socioassistenciais. Conforme evidenciaram os debates em torno da Nova
Agenda Urbana, os altos ndices de homicdio entre a juventude negra um dos
grandes desafios. Cabe interrogar de que forma essa questo permeia o trabalho da
assistncia social nos territrios em que os homicdios acontecem. Aqui a questo
central a leitura do territrio pelas equipes de assistncia e sua influncia nos
servios desenvolvidos no sentido de acolher necessidades, vulnerabilidades e
violaes presentes no territrio. Trata-se de uma postura fundamental, tendo em
vista dotar de maior efetividade as aes socioassistenciais em virtude das situaes
sociais objetos de proteo da poltica.
Alm da dificuldade de concretizar uma atuao pautada no conhecimento
do territrio e suas necessidades, cabe ressaltar, ainda, outros desafios que envolvem
a concretizao dos objetivos protetivos da poltica de assistncia social. Para alm
de limitaes, como insuficincia das equipes e/ou fraca estrutura dos equipamentos,
j comentadas anteriormente, convm ponderar limitaes dos servios,
em seus contedos, mtodos e definies frente s situaes sociais que pretende
enfrentar, conforme nos alerta Jaccoud (2015). Observando o trabalho social com
famlias no mbito do Paif, essa autora pontua algumas limitaes da estratgia
frente aos desafios com os quais o servio pretende lidar. Ela lembra tambm que a
prpria dinmica sociolgica de um pas fortemente desigual reitera os mecanismos
de reproduo da desigualdade, os quais se fazem presentes mesmo na execuo de
polticas pblicas pensadas para enfrent-la (op. cit.). Em pesquisa realizada junto
a profissionais dos Cras, a autora identificou a presena de atitudes que alertam
para o risco de um reforo da tutela e da subordinao dos usurios da assistncia.
A constatao, junto a esses profissionais, de discursos que subalternizam os usurios,
frequentemente percebidos como marcados pela indolncia, apatia, quando no
pela preguia ou incapacidade (op. cit.) alerta para o risco de uma reiterao da
subalternidade e mostra o desafio de enfrentar uma cultura da desigualdade
presente inclusive na postura de profissionais dos servios destinados a romper
com elas.
A despeito dos desafios colocados, importante reconhecer que a assistncia
constitui hoje um importante pilar da proteo social no Brasil. Apesar das lacunas
aqui apontadas, inegvel a trajetria construtiva da ltima dcada, favorecendo
a concretizao do direito assistncia social. Essa observao faz-se importante
nesse momento de instabilidade na rea social, a partir da nova conjuntura poltica
do pas iniciada em 2016. Esse novo cenrio sinaliza retrocessos no campo dos
direitossociais, com ameaa de inverso do caminho at ento percorrido de
adensamento da proteo social.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
82 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

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CAPTULO 3

CIDADES SEGURAS

Flvia Carbonari1
Renato Srgio de Lima2

1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma reflexo sobre o potencial das cidades brasileiras
na preveno da violncia e promoo da segurana cidad. A seo 2 traz um
panorama sobre a violncia nas cidades brasileiras, com dados de criminalidade e
desigualdade e violncia nas capitais do pas e de violncia e desigualdade racial,
entre outros. Inclui-se, na subseo 2.1, uma anlise das causas geradoras e dos
custos resultantes desse cenrio. A seo 3 trata do novo paradigma do direito
cidade e da cidade para todos, que implica reconhecer a segurana como um
direito de todo cidado. Na subseo 3.1, levantamos a discusso sobre o papel dos
municpios na promoo da segurana urbana, seguida pela seo 4, que fala sobre
a vocao preventiva dos municpios e o Estatuto da Cidade. A subseo 4.1 expe
outras tendncias das boas prticas locais de preveno. Encerramos o captulo com
as consideraes finais, na seo 5, retratando os espaos e as oportunidades de
ao hoje existentes dentro do mbito das prprias polticas de urbanizao para
promover cidades mais seguras.

2 PANORAMA DA VIOLNCIA NAS CIDADES BRASILEIRAS


O Brasil experimentou diversos ganhos sociais e econmicos nas ltimas dcadas.
Indicadores de renda, desigualdade, escolaridade e habitao, por exemplo,
apresentaram significativo progresso. A qualidade de vida da maioria dos
brasileiros, de maneira geral, teve uma melhoria. No entanto, apesar de tais avanos,
a criminalidade e a violncia no apenas continuaram fazendo parte da realidade das
grandes cidades, em que vivem hoje mais de 80,0% dos brasileiros, como tambm

1. Mestre em estudos latino-americanos pela Georgetown University (Estados Unidos) e consultora especialista em
desenvolvimento social e segurana cidad do Banco Mundial. E-mail: <flaviacarbonari@gmail.com>.
2. Doutor em sociologia pela Universidade de So Paulo (USP), professor da Fundao Getulio Vargas (FGV),
vice-presidente do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: <renato.lima@forumseguranca.org.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
86 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

pioraram significativamente. A violncia e a sensao de insegurana fazem parte


da realidade cotidiana urbana, e ainda so vividas de forma muito mais exacerbada
por certos grupos, como mulheres, jovens e negros. Segundo a Pesquisa Nacional
de Vitimizao de 2013 realizada pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica
do Ministrio da Justia e Cidadania (Senasp/MJC), 49,6% da populao tem
muito medo de ser assassinada (Brasil, 2013).
No por menos. Em 2014, os municpios brasileiros registraram mais de
58 mil mortes intencionais, que incluem homicdios, leses seguidas de morte,
latrocnios (roubos seguidos de morte), mortes decorrentes de interveno policial
e policiais mortos, segundo dados do 9o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica, o
equivalente a 10% do total de homicdios no mundo (FBSP, 2015). Dascinquenta
cidades mais violentas do mundo, 21 estariam localizadas no pas, segundoranking da
organizao no governamental (ONG) mexicanaSeguridad, JusticiayPaz(2016).
Talvez mais alarmante seja o fato de que j nos acostumamos a conviver com
tais nveis de violncia. Durante duas dcadas, a partir dos anos 1980, a taxa de
homicdios nacional cresceu acentuadamente. Depois de certa queda e relativa
estabilidade da taxa no incio dos anos 2000, os ndices voltaram a crescer a partir
de 2008. Hoje, com mais 28 homicdios para cada 100.000 habitantes, o Brasil
considerado um dos pases mais violentos do mundo.
Tais tendncias no panorama nacional escondem grandes heterogeneidades
sub-regionais. A relativa estabilidade do incio dos anos 2000, por exemplo,
foipossvel por conta de uma significava reduo dos homicdios em estados das
regies Sudeste e Sul, contrastando com um aumento exponencial dos homicdios
no Nordeste e no Centro-Oeste. Por exemplo, a taxa de homicdios cresceu mais de
100% em todos os estados do Nordeste, com exceo de Alagoas e de Pernambuco,
entre 2004 e 2014, e caiu 52% e 33% em So Paulo e no RiodeJaneiro, respec-
tivamente, no mesmo perodo (Ipea e FBSP, 2016).

GRFICO 1
Taxa de homicdios por 100.000 habitantes no Brasil e regies (2004-2014)
50

40

30

20

10
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul

Fonte: Ipea e FBSP (2016, p. 7).


Cidades Seguras 87

Essa heterogeneidade tambm se expressa claramente nas capitais e regies


metropolitanas do pas. Em 2014, Fortaleza registrou uma taxa de 77,3 crimes
violentos letais intencionais para cada 100.000 habitantes, muito superior nacional,
enquanto a cidade de So Paulo, que vem registrando a queda mais constante nesse
indicador nas ltimas duas dcadas, registrou uma taxa de 11,4 no mesmo ano.

TABELA 1
Crimes violentos letais intencionais nas capitais brasileiras (2013 e 2014)
Nmeros absolutos Taxa
UF Capital Variao (%)
2013 2014 2013 2014
Total capitais 15.777 15.912 33,0 33,0 -0,1
SE Aracaj 275 274 44,7 43,9 -1,8
PA Belm 750 734 52,6 51,2 -2,6
MG Belo Horizonte 861 768 34,7 30,8 -11,2
RR Boa Vista 72 55 23,3 17,5 -25,0
DF Braslia 743 737 26,6 25,8 -3,0
MS Campo Grande 115 159 13,8 18,9 36,5
MT Cuiab 236 273 41,4 47,4 14,5
PR Curitiba 563 604 30,4 32,4 6,4
SC Florianpolis 63 78 13,9 16,9 21,6
CE Fortaleza 1.993 1.989 78,1 77,3 -1,0
GO Goinia 625 659 44,8 46,7 4,0
PB Joo Pessoa 515 481 66,9 61,6 -7,9
AP Macap 151 145 34,5 32,5 -6,0
AL Macei 811 699 81,4 69,5 -14,5
AM Manaus 787 841 39,7 41,6 4,8
RN Natal 573 568 67,1 65,9 -1,8
TO Palmas 67 74 26,0 27,9 7,3
RS Porto Alegre 484 598 33,0 40,6 23,2
RO Porto Velho 139 151 28,7 30,6 6,6
PE Recife 452 514 28,3 32,0 13,1
AC Rio Branco 120 133 33,6 36,5 8,8
RJ Rio de Janeiro 1.389 1.305 21,6 20,2 -6,4
BA Salvador 1.485 1.397 51,5 48,1 -6,5
MA So Lus 645 735 61,2 69,1 12,9
SP So Paulo 1.412 1.360 11,9 11,4 -4,3
PI Teresina 332 446 39,7 53,1 33,7
ES Vitria 119 135 34,2 38,3 12,2

Fonte: 9o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).


O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
88 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Alm disso, o fenmeno da violncia como uma realidade da cidade grande


tambm vem se transformando. Embora as capitais brasileiras concentrem cerca de
28,0% dos homicdios do pas, cidades menores e do interior esto sofrendo com
significativos e acelerados aumentos nas taxas de criminalidade, inclusiveem muitas
reas historicamente pacficas, trazendo novos desafios para a gesto pblicalocal.
Porexemplo, das vinte microrregies conjunto de municpios limtrofes com carac-
tersticas econmicas e sociais similares, segundo definio do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) com maior crescimento das taxas de homicdios,
algumas localidades, como Senhor do Bonfim, na Bahia, registraram aumentos
da magnitude de 1.136,9%, ou de 390,9%, noLitoral OcidentalMaranhense,
entre2004 e2014. Mas,nessescasos, tambm tem que se levar em conta o
impacto de uma provvel melhoria na captao do dado, relativizando as curvas
de crescimento (Ipea e FBSP, 2016).
Um dado talvez ainda mais importante para a administrao da segurana
nas cidades que a heterogeneidade e a concentrao do comportamento da vio-
lncia letal no Brasil reproduzem-se tambm dentro delas, afetando territrios e
populaes de maneira altamente desigual. Em So Paulo, por exemplo, ummapa
da distribuio dos homicdios mostra sua concentrao nas periferias dascidades;
nocaso do RiodeJaneiro, aconcentrao dos homicdios d-se nasfavelas,
nomorros ou nos aglomerados subnormais, segundo definio doIBGE.
Apesarde algumas dessas reas no Rio de Janeiro estarem localizadas em regies
mais centrais da cidade, elas compartilham condies estruturais de vulnerabilidade
semelhantes s reas perifricas de So Paulo. Em 2014, 50% dos homicdios no
Rio de Janeiro estavam concentrados em apenas dezessete bairros, o equivalente a
10% dos bairros da cidade. No mesmo ano, 25% dos homicdios do pas ocorreram
em apenas 470 bairros (Cerqueira et al., 2016).
Em Recife, 42% dos homicdios ocorrem em treze territrios localizados
na Zona Sul da cidade, que, por essa razo, foram priorizados pelo Pacto pela
Vidamunicipal, inspirado no programa de segurana estadual de mesmo nome.
Estudos internacionais recentes mostram ainda que, mesmo dentro de reas,
bairrosou comunidades em que h uma concentrao de homicdios nascidades
asreas conhecidas como hotspots, geralmente priorizadas para intervenes
territoriaisfocalizadas, h ainda uma predominncia de ocorrerem crimes em
determinadas ruas (Weisburd et al. 2012).
A grande maioria das vtimas de homicdio nesses territrios no Brasil
composta por adolescentes e jovens (12 a 29 anos), pretos e pardos3 e residentes
dos grandes centros urbanos. O ndice de Vulnerabilidade Juvenil Violncia e
Desigualdade Racial (IVJ Violncia e Desigualdade Racial), que utiliza essa

3. No Brasil, a categoria negro a soma da categoria pretos e pardos, de acordo com o IBGE.
Cidades Seguras 89

faixaetria, demonstra ainda que, no Brasil, a proporo de um jovem branco


morto para cada 2,55 jovens negros mortos, na evidncia de como a violncia
seletiva (FBSP,2015). E, em alguns estados, como Alagoas, Pernambuco e Paraba,
esse risco muito mais alto, com 8,74, 11,56 e 13,4, respectivamente.
O indicador sinttico do IVJ Violncia e Desigualdade Racial, apresentado
no grfico 2, considera o risco relativo de adolescentes e jovens negros e brancos
serem vtimas de assassinatos associado a outras dimenses, como mortalidade por
acidentes de trnsito, frequncia escola, situao de emprego, pobreza no municpio
e escolaridade (FBSP, 2014). Por este ndice possvel associar diferenas raciais
maior ou menor vulnerabilidade juvenil violncia, compreendendo o fenmeno
como algo mais amplo do que simplesmente do que a exposio violncia letal.
Para a anlise do indicador deve-se considerar que os valores podem ir de 0,0at1,0,
sendo que quanto maior o valor, maior o contexto de vulnerabilidade dos jovens
daquele territrio.

GRFICO 2
IVJ Violncia e Desigualdade Racial por UF (2014)
(Ano-base 2012)
0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0
Alagoas
Paraba
Pernambuco
Cear
Roraima
Esprito Santo
Par
Amap
Bahia
Piau
Rondnia
Sergipe
Maranho
Mato Grosso
Amazonas
Paran
Tocantins
Gois
Rio Grande do Norte
Mato Grosso do Sul
Acre
Rio de Janeiro
Distrito Federal
Minas Gerais
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
So Paulo

Fonte: FBSP (2014).

Outros tipos de violncia tambm fazem parte da realidade das cidades e


afetam diferentes grupos de maneiras mais acentuadas. As mulheres, por exemplo,
compem um segundo grupo sob maior risco de vitimizao. Em 2014, as polcias
brasileiras notificaram 47.646 casos de estupro, segundo dados do 9o Anurio
Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015), sendo que esse um dos tipos
crimes com maior subnotificao. A Pesquisa Nacional de Vitimizao de 2013
sugeriuque, noBrasil, somente7,5% das vtimas de violncia sexual registram
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
90 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

talcrime na delegacia (Brasil, 2013). Pesquisa recente do Ipea (2014) estimou que
apenas 10,0% de casos de estupro seriam notificados no pas, chegando o nmero
real de casos a possveis 527 mil vtimas. No toa, portanto, que 90,0% das
mulheres e 73,7% dos jovens de 16 a 24 anos das grandes cidades brasileiras tenham
medo de ser vtimas de violncia sexual, segundo pesquisa Datafolha encomendada
pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).
A sensao de insegurana nas cidades inibe mulheres de caminharem sozinhas
noite, por exemplo, ou que jovens e crianas brinquem nas ruas, deixando de
fazer uso do espao pblico que seu por direito. So to recorrentes os casos de
abusos nos transportes pblicos, que em algumas cidades, como Rio de Janeiro e
Distrito Federal, governos criaram vages rosa para transportar apenas mulheres.
Tais prticas so similares a modelos adotados em pases como Mxico ou ndia,
mas apostam na ideia de segregao como resposta de poltica pblica insegurana
vivida pela mulher nas cidades. A cidade reapropriada na perspectiva da conteno
e do medo, do uso segregado do territrio e do espao pblico.
A Pesquisa Nacional de Vitimizao (Brasil, 2013) mostrou ainda que 32,6%
dos brasileiros que vivem em cidades com mais de 15 mil habitantes afirmaram
ter sofrido, ao longo da vida, algum tipo de vitimizao. Entre as capitais, as taxas
de vitimizao chegam a 47,1%, em Macap a mais alta do pas , seguida por
Belm (41,1%) e Rio Branco (31,9%).
Por fim, vale ressaltar que, para alm dos registros de crimes e pesquisas de
vitimizao, as percepes sobre a violncia urbana altamente influenciadas
pelolayout, pelo desenho e pela funcionalidade do espaourbano tambmmostram
como a sensao de segurana manifesta-se de maneira desigual nas cidades,
estabelecendo uma relao a ser mais bem explorada entre espao urbano,
insegurana e insatisfao com os servios prestados na segurana pblica.
Nessas reas, a tais percepes deve-se agregar ainda a maior exposio
violncia, muitas vezes fundamentada em um racismo institucional e estigma-
tizao que tornam o medo das foras policiais parte da sensao de insegurana
vivida nas cidades. Uma pesquisa do FBSP realizada em parceria com o Instituto
Datafolha em 2015 mostrou que 62% da populao brasileira tem medo de ser
vtima de violncia por parte da Polcia Militar, sendo a maioria destes jovenspobres,
autodeclarados pretos e moradores do Nordeste (FBSP, 2015).
De fato, em 2014, os registros de letalidade policial superaram os latrocnios
no pas e, ultrapassando os 3.000 casos naquele ano, j representam a segunda
causa mortis entre as ocorrncias classificadas como mortes violentas intencionais
(FBSP,2015). Esse fenmeno est, em parte, associado adeso de parcela signifi-
cativa da populao a mtodos violentos de controle do crime. A mesma pesquisa
do FBSP e Instituto Datafolha revelou que 50% da populao das grandes cidades
Cidades Seguras 91

brasileiras afirma apoiar a mxima do bandido bom bandido morto. Essa opinio
mais evidente entre autodeclarados brancos (53,5%), do sexo masculino (52,1%)
e residentes no Sul do pas (54%), ainda que 44% dos autodeclarados pretos e 48%
dos pardos tambm concordem com tal afirmao. Entretanto, considerando que
a margem de erro da pesquisa de 3 pontos percentuais (p.p.) para mais ou para
menos, estamos diante de um quadro no qual a populao parece estar dividida entre
os mecanismos mais legtimos de controle social. Isto porque, ao mesmo tempo em
que clamam por aes violentas, diversos levantamentos realizados demonstram que
a confiana na polcia no Brasil raramente ultrapassa a taxa de 30% (Brasil,2013;
FGV,2015) e que 62% da populao tem medo de ser vtima de violncia por
parte da Polcia Militar (FBSP, 2015). Ou seja, vivemos um paradoxo no qual ao
mesmo tempo em que a polcia temida, a descrena no sistema judicirio acaba
resultando em um cenrio no qual segmentos expressivos da populao legitimam
a crena de que a polcia pode fazer justia com as prprias mos.
Em suma, negros, jovens e mulheres, residentes de reas mais vulnerveis,
correm maior risco de vitimizao nas cidades brasileiras e, consequentemente,
vivenciam seus direitos cidade de maneira disjuntiva, para utilizar o conceito da
antroploga Teresa Caldeira (2000), e desigual a outros cidados, que tm acesso
a outros mecanismos de vigilncia e segurana. Todavia, o medo distribui-se de
forma mais ampla e atinge a todos os moradores das cidades brasileiras.

2.1 Causas e custos


A violncia e a criminalidade no so apenas produto de realidades profundamente
desiguais e segregadas, como a brasileira, mas so fatores geradores da desigual-
dade e da segregao, com potencial para exacerbar essas caractersticas. No Brasil,
diversos fatores esto por trs do aumento e da manuteno de elevados ndices de
crime e violncia dos ltimos anos. Entre eles, poderamos citar: a urbanizao sem
planejamento adequado; as condies econmicas volteis e instveis que levaram
a elevados nveis de desigualdade de renda e excluso social; a rpida expanso dos
grupos de traficantes nas principais reas urbanas juntamente proliferao de armas
de fogo; uma cultura violenta da resoluo de conflitos; e instituies ineficientes.
Essa realidade cria um crculo vicioso com altos custos sociais e econmicos que
interfere diretamente no potencial de crescimento e desenvolvimento das cidades
e do pas. Recente anlise de Lima et al. (2016) sobre os gastos de segurana e os
custos da violncia para o pas mostrou que, apenas em 2014, o Brasil gastou cerca
de R$ 73 bilhes com segurana pblica, sendo R$ 65 bilhes gastos estaduais,
R$ 8 bilhes gastos da Unio e R$ 4 bilhes gastos municipais, o que representa
1,3% do produto interno bruto (PIB). As despesas com segurana s perdem para
os gastos declarados com sade e educao, que correspondem, respectivamente,
a 3,4% e 6,1% do PIB.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
92 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Mais significativo e preocupante so os resultados obtidos pelos autores sobre


os custos diretos da violncia nos servios pblicos de sade, que corresponderam
a R$ 2,7 bilhes correntes em 2013. As agresses representaram 6% destes custos
(R$ 169 milhes), e os acidentes de transportes, 24% (R$ 641 milhes). Quandose
consideram os gastos referentes ao sistema de sade como um todo, estes custos
correspondem a R$ 5,14 bilhes para causas externas (soma de todas as mortes
provocadas por fatores externos ao indivduo) e R$ 321 milhes e R$ 1,2 bilho,
respectivamente, para agresses e acidentes de transportes.
Em relao aos anos perdidos para as mortes violentas, a partir dos resultados
da mortalidade por agresses observada em 2013, os autores estimaram que os
anos de vida produtiva perdidos correspondam a 1,3 milho de anos com um
custo de R$ 31 bilhes correntes de 2013. Para a mortalidade por acidentes de
transportes, esses valores so, respectivamente, R$ 695 milhes e R$ 17 bilhes
correntes de2013. So Paulo e Bahia so os estados com o maior custo: R$ 3,15e
R$3,08bilhes, respectivamente, em relao s agresses.
Os custos sociais da violncia sobre o PIB so ainda mais significativos.
Limaetal.(2016) estimaram um valor de aproximadamente R$ 133,4 bilhes
(soma do total das causas externas e do total dos custos da perda de capital humano
por anos de vida perdidos) para o total do Brasil, equivalendo a cerca de 2,53%
do PIB brasileiro em 2013.
Todos esses dados de criminalidade, vitimizao e percepo da violncia
nascidades, que geram custos to elevados para o pas e a sociedade, comodescri-
tosanteriormente, mostram que a segurana pblica deve ser prioritria na Nova
Agenda Urbana que se pretende definir para o pas no contexto das discusses da
IIIConferncia das Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano
Sustentvel (HabitatIII).

3 O DIREITO CIDADE SEGURA PARA TODOS E A REALIDADE BRASILEIRA


O novo paradigma do direito cidade e da cidade para todos implica reconhecer
a segurana como um direito em si. Isso porque, na ausncia dela, cidados no
podem exercer em plenitude seu direito cidade. Populaes sob maior risco de
vitimizao, j excludas e segregadas social e territorialmente, sofrem ainda mais.
Ainibio de ir e vir movida pelo simples medo da violncia e a restrio ao acesso
e uso de espaos e servios pblicos afetam sobretudo grupos mais vulnerveis,
comomulheres, jovens, negros e crianas. O direito cidade , ento, vivido de
maneira diferente por diferentes grupos, e a cidade deixa de ser para todos e torna-se
um espao ainda mais segregado por conta da insegurana.
Em 1950, 36% da populao brasileira vivia em cidades; hoje, a taxa de
urbanizao do pas ultrapassa os 85% (Ipea, 2016). O amplo e rpido processo
Cidades Seguras 93

de urbanizao global, particularmente evidente na Amrica Latina, representa uma dupla


tendncia: o crescimento das populaes que vivem em cidades e, ao mesmo tempo,
ocrescimento das reas classificadas como urbanizadas (Miraglia, 2015).
O aumento do tamanho e da quantidade de aglomeraes urbanas no deve
ser lido, no entanto, como um fator gerador dos altos ndices de criminalidade de
violncia que vemos hoje no pas. Diversos estudos demonstram que a inadequao
ou a falta de planejamento, desenho e gesto da urbanizao, e no o tamanho dos
aglomerados, que geram ambientes propcios para a criminalidade (UN, 2015).
No Brasil, esse processo de transformao das cidades tem se dado, nas ltimas
dcadas, de forma desordenada, exacerbando condies de desigualdades sociais
estruturais e histricas do pas. Nas maiores cidades brasileiras, tal processo carac-
teriza-se pela propagao de loteamentos irregulares como soluo habitacional
encontrada nas periferias, por um lado, e a expanso de vazios urbanos e imveis
vagos em reas urbanizadas, por outro (Ipea, 2016). Como consequncia, a urbani-
zao nas grandes cidades foi gerando uma crescente desintegrao socioterritorial
entre bairros e reas centrais. E, nessa brecha, gera oportunidades para a emergncia
do crime organizado e da violncia dele derivada, na medida em que permite que
o crime ocupe papis que deveriam ser do Estado e das polticas pblicas.
Tal segregao socioespacial eleva os custos de implantao e uso da infraes-
trutura urbana e aprofunda o desenvolvimento urbano desigual que, por sua vez,
resulta em maior excluso e gera territrios e populaes cada vez mais vulnerveis
e marginalizados. No processo de crescimento desordenado, s diferenas de acesso
a habitao e infraestrutura urbana bsica, somam-se ainda sade, educao,
cultura, lazer e, finalmente, segurana, que est diretamente vinculada a essas
outras dimenses fundamentais da vida de qualquer cidado. A excluso social
transforma-se, ento, em um retrato que tem sua mais ntida expresso no
espao urbano: territrios inteiros segregados, carentes de recursos e servios
e, muitas vezes, dominados por poderes paralelos, em que se concentram,
regularmente, tambm os maiores indicadores de violncia das grandes cidades,
nos quais a ausncia do Estado acaba por impulsionar a associao entre informali-
dade e ilegalidade. Tal ausncia, ainda mais se combinada a territrios controlados
por grupos armados, acirra a sensao de desconfiana mtua entre comunidades
e autoridades, tornando a manuteno da ordem e a proviso de servios ainda
mais desafiadora. Grupos j sob maior risco de vitimizao tornam-se ainda mais
vulnerveis nessas reas, como jovens, adolescentes, mulheres e crianas.
nesse contexto em que territrios inteiros definem-se por uma ausncia
generalizada que impede a realizao plena dos direitos dos cidados. Em verdade,
mais do que ausncia em si, o fenmeno embute relaes entre grupos comunitrios,
faces criminais e polcias nem sempre transparentes, com fronteiras entre o legal e
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
94 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

o ilegal sendo manejadas e negociadas constantemente e com alta discricionariedade


por parte do poder pblico. So grandes, portanto, os desafios para a construo
de territrios e cidades seguras. A concentrao dos homicdios e demais mortes
violentas nesses territrios enfatiza a intrnseca relao entre violncia e excluso
social e urbana, tornando intervenes integradas, territorializadas e multissetoriais
estratgias fundamentais para prevenir a violncia letal, como veremos a seguir.
Os crescentes ndices de violncia vistos nas cidades brasileiras nas ltimas
dcadas, que provocam com que as capitais totalizem 29% dos crimes do pas
(FBSP,2015), no so, portanto, resultado inevitvel do crescente processo
deurbanizao, mas sim do fato de tal processo dar-se em contextos de profun-
das desigualdades econmica, sociais e espaciais, e sem o devido planejamento
(somados, logicamente, a diversos outros fatores do contexto de insegurana das
cidades brasileiras, j mencionados na seo 2 deste captulo). Pensar o direito
cidade , portanto, refletir sobre o espao urbano planejado, inclusivo e seguro,
construdo por todos, uma vez que incluso pressupe tambm participao,
e para que todos possam exercer seus direitos em plenitude e ter acesso s
mesmas oportunidades. E, neste caso, h que se lembrar de um fator de permanente
tenso e frices hoje posto e que diz respeito ao pacto federativo e delegao de
funes e atribuies entre Unio, estados, municpios e Distrito Federal. Issopara
nodizer, na necessria cooperao entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
bem como com os Ministrios Pblicos.

3.1 O papel dos municpios na promoo da segurana urbana


O dilema federativo, somado ao panorama da violncia nas cidades brasileiras
e sua vinculao aos acessos desiguais cidade, nos remetem a outro ponto
fundamental: o papel dos governos locais para reverter esse cenrio e fomentar
cidades seguras. Se segurana pblica implica uma multiplicidade de atores,
areflexo sobre cidades seguras deposita um olhar estratgico em torno da agenda
dos governos locais na rea.
A legislao brasileira pode ser vista, em uma perspectiva mais estrita,
como limitadora do papel do municpio na garantia da segurana de seus
cidados em termos estritos, de gerenciamento das polcias. No Artigo 144 da
ConstituioFederal, quetrata especificamente de segurana pblica, a nica
meno feita aos municpios a que cita que eles podem constituir guardas civispara
proteo de seusbens, servios e instalaes (Brasil,1988, Artigo144). Por um
lado, tal definio restringe a ideia de segurana a aes repressivas e decontrole,
a um tema de polciaou, nocaso, de guarda municipal.4 Poroutro, ao afirmar

4. Segundo a Constituio Federal de 1988, os municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (Brasil, 1988), em uma viso extremamente limitada sobre
o potencial dos atores subnacionais.
Cidades Seguras 95

que responsabilidade das cidades a gesto dos servios pblicos como educao,
sade, do patrimnio pblico e o ordenamento dos espaos pblicos, a legislao
brasileira estabelece, tambm, as condies para o envolvimento direto dos governos
municipais na rea de segurana. Isso porque essas reas de interveno apresentam
um enorme potencial para o desenvolvimento de polticas de preveno da violncia,
cada vez mais entendido como um tema transversal e que, como tal, requer respostas
multissetoriais e integradas que vo muito alm da ao policial. Portanto, se a
cidade , por um lado, o retrato das mais distintas formas de violncia e excluso,
por outro nela se encontra tambm uma terra de oportunidades, pois na cidade
em que os cidados exercem seus direitos. Segurana pblica configura-se para
alm da pauta meramente policial e precisa ser compreendida enquanto um amplo
processo social de pactuao e coalizo em torno de regras de convivncia e de
relaes sociais, pelas quais o territrio ganha centralidade.
No entanto, o envolvimento dos governos locais, principais reguladores
desse territrio, nessa rea uma tendncia ainda incipiente no pas. O sistema de
segurana pblica brasileiro mantm at hoje basicamente as mesmas estruturas e
prticas institucionais do regime militar, o que gera muitas dificuldades de coor-
denao e governana entre os diversos atores que o compem, bem como dvidas
em relao a seus mandatos. A ausncia de regras para regulamentar as funes e os
relacionamentos das diferentes polcias resultou em um quadro caracterizado por
um protagonismo exacerbado das polcias estaduais no provimento dessesservios,
um modelo de governana catico, baixssima capacidade de induo e coorde-
nao do governo federal e ausncia dos municpios no debate at o incio dos
anos2000. Apesar deste quadro, reconhecido pelos prprios governos, de se
destacar que as ltimas duas dcadas foram caracterizadas por importantes avanos
incrementais nas polticas de segurana, como a criao da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica, em 1997, e do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
em2001, e o fortalecimento do papel dos municpios (especialmente via agenda
das guardasmunicipais) e de sua atuao em polticas de preveno.
Desde os anos 2000, muito vem se discutindo sobre a responsabilidade dos
municpios na rea de segurana, e os gastos e as aes dos governos municipais
nesta rea tm sido crescentes. O grfico 3 mostra, por exemplo, que, em 2014,
os municpios declararam um gasto de aproximadamente R$ 4,2 bilhes com
segurana pblica, contra cerca de R$ 1,4 bilho gasto em 2002 (Lima et al. 2016).
Ao analisar a participao de cada ente federativo no total das despesas com
segurana pblica no grfico 3, verifica-se que os municpios saltaram de um
patamar de 2,9% dos gastos pblicos na rea, em 2002, para 5,5%, em 2014,
confirmando um papel cada vez mais ativo na rea de segurana (antes eles j
financiavam gastos operacionais das polcias, como aluguis, contas de consumo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
96 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

e manuteno e combustveis das viaturas). Porm, esbarram em uma sria crise


de financiamento, com a incapacidade de gerao de receita para financiamento
dessas aes e a inexistncia de recursos vinculados para a rea (Lima et al., 2016).
A segurana pblica no conta com vinculao de recursos, mas o Fundo Nacional
de Segurana Pblica, criado pela Lei no 10.201/20015 e alterado em 2003 pela
Leino10.746/2003,6 ampliou as possibilidades de financiamento do fundo, jque,
quandode suacriao, apenasos municpios com guardas podiam pleitearrecursos.
Ofundo representa hoje um dos principais mecanismos de repasse de recursos da
Unio para estados e municpios em aes de segurana pblica, mas isso ocorre
por meio de convnios pulverizados e sem uma viso sistmica orientada por
uma poltica nacional de segurana (convnios que, muitas vezes, provocama
devoluo de dinheiro em funo da incapacidade de os governos subnacionais
os gerenciarem e executarem). Assim, difcil avaliar a efetividade destes repasses.
Demodo complementar, a maior parte das despesas na rea feita pelos estados e boa
parte dos recursos so consumidos com folhas de pagamento das polciasestaduais
(Civil e Militar).

GRFICO 3
Participao dos entes federativos no total de despesas com segurana pblica:
Unio,UFs emunicpios (2002-2014)
100 2,9 3,3 3,9 3,7 3,8 4,0 4,4 4,4 5,0 5,3 6,2 5,9 5,5
90

80

70

60
87,0 86,1 84,4 85,0 85,4 84,5 83,4 83,0 79,7 82,3 79,8 80,6 83,2
50

40

30

20

10 15,3 14,0
10,1 10,6 11,7 11,3 10,8 11,5 12,2 12,7 12,5 13,5 11,3
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Municpios UFs Unio

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP, 2015).

Uma reviso dos dados nacionais indica que 1.081 cidades criaram guardas
municipais (19,4% do total). Deste total, apenas 240, ou 22%, possuem hoje
Conselhos Comunitrios de Segurana (Consegs), criados para promover a

5. Disponvel em: <http://goo.gl/EMa7uz>.


6. Disponvel em: <http://goo.gl/Fs9jGU>.
Cidades Seguras 97

aproximao entre os cidados e os agentes do sistema de segurana na definio e


resoluo de problemas; 152 (14%) possuem um plano municipal de segurana;
e 58 (5,4%) possuem os trs (FBSP, 2015).
Embora a soma de todos esses dados sinalize uma crescente preocupao e
corresponsabilizao dos governos locais com a temtica, estamos ainda distantes
da compreenso de segurana pblica em seu conceito mais amplo e integrado de
segurana cidad, que associa segurana pblica com direitos de cidadania. A anlise
das aes municipais nesse campo mostra que a percepo do papel do municpio
na promoo da segurana de seus cidados ainda est muito vinculada lgica de
controle e polcia, com o aumento no nmero de agentes municipais de segurana.
No entanto, municpios podem oferecer exemplos promissores de prticas de
segurana como poltica pblica, para alm da lgica da represso, por meio de um
conceito que se tornou chave nesse caminho: o da preveno do crime e da violncia.
As estruturas de governana das cidades, a proximidade dos cidados, a capilaridade
de suas aes e mandatos na proviso de diversos servios oferecem a governos locais a
oportunidade de promover aes coletivas e colaborativas para o desenvolvimento local
e construo de espaos resilientes violncia, com capacidade de tornar sustentveis
os ganhos de segurana.
A preveno da violncia ganhou visibilidade na Amrica Latina, conforme o
conceito de segurana pblica foi evoluindo e que conceitos como segurana cidad
e segurana humana comearam a difundir-se pela regio com menos intensidade
no Brasil, ressalte-se. Tais conceitos pressupem que segurana pblica no ,
defato, uma questo e responsabilidade apenas dos sistemas de polcia ejustia,
masenvolve uma srie de outros atoresque, atuandode maneira integrada earticu-
lada, sotambm responsveis para que o crime e aviolncia, emltimainstncia,
nemocorram. Consolida-se, com tal conceito, a ideia de que o combate violncia
no se d apenas por meio de represso, mas deve estar fundamentado em aes
de preveno, atacando suas fontes em sua origem: a sociedade, a comunidade,
asfamlias, oindivduo.
Pensar a promoo de segurana aos cidados por meio de estratgias integradas,
no apenas entre os diferentes nveis de governos e atores, mas tambm entre os
servios oferecidos populao, perpassa, portanto, por reas como educao,
sade, trabalho, esporte, lazer e habitao. Entende-se que nestas reas h uma
srie de fatores de risco que podem tornar indivduos mais suscetveis violncia e
criminalidade. Entretanto, estes mesmos fatores podem tambm se transformar
em fatores de proteo, tornando indivduos e territrios resilientes violncia.
Outras premissas dessa concepo de segurana cidad so o direcionamento
dos esforos para os pblicos e os locais mais atingidos pela violncia, a aliana entre
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
98 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

represso qualificada e preveno e, por fim, a promoo da convivncia pacfica


nos espaos pblicos. Novamente, o locus privilegiado o territrio.
Essa mudana de paradigma vem fundamentada em uma srie de marcos
internacionais que tm ajudado a ampliar o conceito de segurana. Diretrizes da
Organizao das Naes Unidas (ONU) ajudaram a reconhecer formalmente que
polticas de reduo da violncia no poderiam estar baseadas apenas no sistema
de justia criminal. Com base em estudos de diversos pases, o Guia de Preveno
do Crime elaborado pela UNODC (2010) aponta para uma srie de abordagens
preventivas que, se combinadas, comporiam as estratgias mais efetivas de preveno.
So elas: a preveno por meio do desenvolvimento social, a preveno com base
comunitria, a preveno situacional, e a reinsero social (que tambm uma
estratgia de preveno social).
A primeira abordagem refere-se preveno criminalidade por meio do
desenvolvimento social, com intervenes em reas como educao ou sade,
comobjetivo de oferecer oportunidades e melhorar a qualidade de vida da populao.
Nota tcnica do Ipea, lanada em maio de 2016, indica que, por exemplo, no caso
do municpio do Rio de Janeiro, na comparao entre os bairros mais e menos
violentos, a taxa de reprovao seja 9,5 vezes maior nos primeiros, ao passo em que a
taxa de abandono e a taxa de distoro idade-srie sejam tambm, respectivamente,
3,7 e 5,7 mais altas nas localidades mais violentas (Ipea, 2016).
Ainda segundo a nota tcnica:
(...) enquanto a maioria das escolas localizadas no bairro mais violento (Santa Cruz),
em2014, se encontrava entre as 30% piores escolas, em relao taxa de abandono escolar,
considerando todas as escolas do estado do Rio de Janeiro, as escolas localizadas nas
reas mais pacficas e mais nobres da cidade (como Barra e Zona Sul) se inseriam no
conjunto das 30% melhores. Quando analisamos os demais indicadores das escolas
localizadas em Santa Cruz, outros elementos saltam vista. Parte significativa das
escolas localizadas nesse bairro participava do conjunto das piores do estado do Rio
de Janeiro nos quesitos complexidade, mdia de alunos por turma, indicadorde
esforodocente (carga de trabalho), alm da taxa de abandono, jcitada. Ouseja,
so escolas que tm mais de 500 alunos; funcionam em trs turnos, com vrias etapas
deensino, inclusive EJA; com turmas com excessivo nmero alunos; e professores
com carga de trabalho tambm excessiva, sendo que muitos desses docentes possuam
mais de 400 alunos e lecionavam em vrias escolas e turnos. Nesse sentido, no
surpreendente a alta taxa de evaso escolar observada (Ipea, 2016).
Indo alm, a preveno social pode ser dividida em trs nveis: preveno primria,
dirigida populao em geral, como os programas de ateno universal; preveno
secundria, destinada aos grupos em risco de sofrer ou cometer atos violentos;
e preveno terciria, focada na reinsero social de egressos. Da mesma forma,
Cidades Seguras 99

a preveno criminalidade com base comunitria tem como foco territrios


vulnerveis, e no indivduos (por exemplo, programas de reurbanizao de favelas).
A preveno situacional est centrada em infraestrutura e desenho urbano
para diminuir situaes que possibilitem a ocorrncia de crimes. Melhorar a
iluminao de reas da cidade com maior incidncia criminal, instalar cmeras de
monitoramento em regies quentes para roubos, furtos ou trfico de drogas e
estabelecer centrais de monitoramento para operao e acompanhamento dessas
imagens so exemplos dessa abordagem.
Na rea de preveno situacional existem ainda ferramentas especficas que
podem ser utilizadas no desenho urbano. A preveno do crime por meio do
desenho ambiental, tambm conhecida como crime prevention through environmental
design (CPTED) operacionaliza o conceito de reduo de oportunidades como um
elemento para prevenir ocorrncias criminais, por meio de uma srie de princpios
de desenho urbano e ocupao do espao, entre eles a vigilncia natural e a garantia de
visibilidade permanente e controle natural a acessos, geradas por uma maior e
melhor ocupao e uso do espao. Estes, por sua vez, seriam impulsionados pelo
uso misto dos espaos, combinando habitao, comrcio e lazer nas mesmas reas,
bem como boa manuteno da infraestrutura local, como caladas para estimular a
circulao de pedestres. Tais ferramentas incentivariam a confiana entre vizinhos
e a coesosocial, fomentando a participao e a responsabilidade dos cidados,
reforando a identidade com o espao pblico e garantindo a administrao
adequada dos espaos pblicos (Banco Mundial, 2003).
Diversas experincias municipais tm colocado tal premissa em prtica,
aoapostar no direito a estar seguro como um pressuposto fundamental para o
exerccio da cidadania. Paradoxalmente, apesar dos grandes desafios e da manu-
teno de elevados ndices de violncia, a Amrica Latina tem se destacado por
ser uma regio de inovao em polticas e prticas locais de segurana urbana,
sendopioneira em uma srie de abordagens, incluindo aes voltadas para popula-
es mais vulnerveis e programas centrados na cidadania dos grupos mais excludos.
Huma forte demanda por parte das autoridades locais e de suas populaes para
a implementao de novas estratgias de segurana urbana que sejam sustentveis,
eficientes e baseadas em paradigmas sociais e no puramente repressivos.
Medelln, na Colmbia, um dos casos de boas prticas de gesto local da
segurana mais mencionados na literatura. No incio dos anos 2000, o governo
local apostou em uma estratgia que combinava o desenho urbano de qualidade
e a gesto eficiente dos recursos para responder s demandas de comunidades
mais vulnerveis e com maiores ndices de violncia. Combinando polticas de
desenvolvimento urbano, incluso social e segurana, com um forte componente
participativo no desenho e gesto de todas as aes que ajudava a empoderar as
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
100 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

comunidades ao apropriar-se de todas estas aes, o governo lanou o conceito de


urbanismo social, que se provou efetivo tambm como uma estratgia de pre-
veno da criminalidade. Segundo Shaw e Carli (2011), esse ltimo resultado da
estratgia deu-se devido melhoria do bem-estar das famlias socialmente excludas,
melhoria da confiana nas instituies pblicas e integrao da comunidade nos
bairros de alto risco, e reduo das oportunidades e dos incentivos para atos criminais.
O urbanismo social seria a filosofia por trs do magnificente Parque Biblioteca
Espaa e do grande telefrico, construdo para facilitar o transporte dos moradores
locais ao centro da cidade, feitos na Comuna 1. Esses smbolos da transformao
de Medelln tornar-se-iam famosos mundo afora, inspirando polticas que seriam
depois replicadas em cidades como o Rio de Janeiro.
No Brasil, temos alguns exemplos de cidades que tambm se tornaram
protagonistas das polticas de segurana pblica em seus territrios, com expe-
rincias promissoras e inovadoras de preveno da violncia em nvel local.
Diadema,porexemplo, conseguiureverter sua condio de cidade mais violenta do
estado de SoPaulo, nofinal dos anos1990, pormeio do desenvolvimento de planos
integrados de segurana pblica que compreenderam uma srie de intervenes,
incluindo programas focalizados em pontos de atuao da criminalidade e em
populaes em situao de maior risco, realizados em estreita parceria entre diversas
autoridades locais, estaduais e federais, grupos da sociedade civil, dereligiosos
e apolcia, e polticas de controle do consumo de lcool e do uso dearmas
(Biderman,MelloeSchneider,2010).
Em Canoas, no Rio Grande do Sul, a segurana tornou-se uma prioridade
para o governo local desde 2009. A poltica de segurana pblica local tem como
princpio a integrao (intersetorial, interagncias e interinstitucional), operaciona-
lizada por meio de um gabinete de gesto integrada municipal que composto por
agncias de segurana pblica e justia criminal, rgos municipais com poder de
polcia administrativa, Ordem dos Advogados do Brasil de Canoas (OAB-Canoas)
e outras instituies. A principal funo do gabinete articular todos os atores
envolvidos com a poltica de segurana da cidade, garantindo o alinhamento dos
planejamentos, a constante troca de informao e, sobretudo, a colaborao
(FBSP,2013, p.32). Tal colaborao d-se ao redor de outros elementos-chave, entre
eles: investimentos de cmeras de videomonitoramento, entre outros; aproximao
entre as foras policiais, equipes de fiscalizao e guarda municipal; aes baseadas
em dados criminais de qualidade, coletados e analisados pelo observatrio de
segurana pblica do municpio; e o foco das intervenes em jovens da periferia.
O conceito de segurana urbana, em que experincias como as anteriormente
citadas fundamentam-se, parte do mesmo pressuposto de que o desenvolvimento
urbano desordenado, a m governana local e a excluso territorial so fatores
Cidades Seguras 101

geradores de crime e violncia e que intervenes devem, portanto, focar-se neles.


Por isso, todas essas prticas tm em comum: o fato de que so baseadas em um
forte engajamento com as comunidades, com a constante interao entre autoridades
locais e sociedade civil baseadas em mecanismos de participao e controle social
institucionalizados, incluindo o setor privado; e a combinao de intervenes
urbanas e sociais focalizadas em territrios de maior vulnerabilidade e grupos sob
maior risco de vitimizao para reduzir os fatores de risco e fortalecer os fatores
de proteo que contribuem para um processo sustentvel de cidades seguras
ejustas (UN,2015). Todos esses elementos enfatizam a importncia do territrio e
mostram como suas configuraes espacial e social so elementos determinantes.
Todavia,umelemento adicional precisa ser considerado transversalmente e que diz
respeito prioridade poltica e institucional dada pelo gestor local a aes focalizadas.

4 A VOCAO PREVENTIVA DOS MUNICPIOS E O ESTATUTO DA CIDADE


Ao considerarmos a centralidade territorial e a importncia da dimenso preventiva
na poltica de segurana, o potencial dos municpios torna-se evidente. A articulao
de aes de diversos setores do governo, em parceria com demais entes federativos
e outros atores, como a sociedade civil e o setor privado; a proximidade de seus
constituintes para melhor conhecer suas demandas, necessidades, potenciais,
bemcomo as dinmicas locais geradoras de situaes de conflito ou que podem
tornar-se um escudo diante delas; a maior capilaridade de suas aes, ao chegar
a cada bairro e territrio da cidade; e a autonomia poltica e oramentria para
desenvolver polticas pblicas direcionadas e focadas fazem do municpio um
ator-chave na construo de cidades seguras.
Por estar mais prximo populao, o governo municipal est tambm
em melhor posio para envolver seus cidados no planejamento das estratgias
desegurana, sendo a intensa participao social comprovada boa prtica de
estratgias de sucesso de preveno, como vimos anteriormente. Providas das
necessrias ferramentas e espaos para a efetiva participao, comunidades podem
ajudar gestores locais a pensarem o espao urbano de acordo com suas necessidades
e uso, ajudando a fomentar espaos que gerem coeso social e contribuam para a
consolidao de espaos seguros. Vale destacar o protagonismo que deve ser dado
a grupos mais vulnerveis, como jovens e mulheres, e que melhor possam contribuir
para o desenho sobre polticas pblicas e projetos dirigidos a eles. A liderana
dacidade, vista como um ente coletivo formado no apenas por governos, mas
tambm por seus cidados , portanto, fundamental nas estratgias de preveno
ao crime e violncia, que se constroem sobre o capital social dos territrios para
tornar o espao urbano seguro e resiliente ao crime e violncia (UN, 2015).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
102 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

E por essa razo que o Estatuto da Cidade, ao legislar sobre a poltica


urbana brasileira, um importante instrumento legal capaz de potencializar o
papel preventivo do municpio. Ele enfatiza o planejamento participativo um dos
pilares das boas prticas de governana territorial e de preveno , promovendo
a participao social no desenho, na implementao e no monitoramento das
aes de desenho urbano. Alm disso, este instrumento coloca nfase na ocupao
social do espao, exigindo das cidades brasileiras um planejamento urbano mais
inclusivo e que atua diretamente em um dos fatores geradores-chave da violncia:
a excluso socioespacial, como j discutido. Se a violncia no deriva da pobreza,
ela est altamente correlacionada ocupao e desigualdade espacial e de acesso
a direitos, servios e equipamentos pblicos.
Nessa direo, a reviso de boas prticas locais de preveno aponta para
algumas caractersticas das estratgias desenvolvidas pelos municpios e que podem
ser pensadas tambm para planos locais de determinadas comunidades. Masos
dispositivos do estatuto no fazem meno mais direta segurana e faz-se necessrio
mudar a narrativa vigente para contemplar tal ampliao conceitual. Porexemplo,
umprimeiro passo de todas a boas prticas locais de preveno consiste no desenvol-
vimento de diagnsticos temticos, mapeando os principais problemas e potencia-
lidades locais para enfrentar a criminalidade e violncia. Taisdiagnsticos vo alm
dos dados criminais encontrados nessas reas, mas incluem tambm uma reviso das
polticas e dos programas que j esto em curso para prevenir taiscrimes, aiden-
tificao dos atores que esto ou podem ser engajados na estratgia de preveno,
bem como outros ativos que podem estar presentes nos territrios.
E, se assim o , na medida em que o Estatuto da Cidade exige, entreoutrascoisas,
o desenho de planos diretores e requer que estudos de impacto urbansticos sejam
feitos antes da realizao de grandes obras, seria importante que o tema das
cidadesseguras, em sentido ampliado, passasse a fazer parte dos eixos obrigatrios
de taisestudos. Ditode outraforma, ao olhar para as boas prticas de preveno,
uma ideia simples que poderia ter um impacto significativo seria que a exigncia
de que tais estudos inclussem, por exemplo, diagnsticos de crime e violncia,
identificando, em parceria com as comunidades locais, e com base em dados
administrativos, fatores de riscos e potencialidades dessas reas. Esse tipo de ao,
com a incorporao do foco na segurana desde o princpio de intervenes, ressalta
a importncia de que as estratgias de preveno integradas sejam levadas em
considerao j no momento de desenho de projetos de desenvolvimento urbano.

4.1 Outras tendncias das boas prticas locais de preveno


A crescente participao dos municpios na construo de espaos seguros e a
tambm crescente busca por solues locais tm fomentado, nas ltimas dcadas,
uma literatura que tentar abarcar as diferentes caractersticas das estratgias locais
Cidades Seguras 103

de preveno da violncia que tm gerado bons resultados. Embora no exista


uma receita nica para as prticas municipais de sucesso que ajudaram a construir
cidadesseguras, diversos exemplos mostram que, para alm da participao social e
dos diagnsticos, j mencionados, necessrio liderana poltica. Gestores munici-
pais precisam assumir as polticas de preveno e reduo da violncia nas cidades
como prioritrias, entendendo que muitos desses esforos podem gerar resultados
mais visveis apenas no longo prazo e, portanto, podem ultrapassar seu mandato.
Outras aes, como a articulao com as polcias, que permite a implementao de
estratgias de policiamento focadas em territrios com maior incidncia delitiva,
a fiscalizao e a apreenso de produtos irregulares e a priorizao de servios
pblicos em reas afetadas pelo problema permitem que se atinjam tambm
resultados significativos em um curto espao de tempo.
A liderana do gestor local tambm fundamental para garantir a integrao e a
articulao dos esforos dos diferentes agentes governamentais, entes federativos
e atores no territrio. A criao de espaos institucionais para troca de informaes e
planejamento conjunto, como os gabinetes de gesto integrada, que incluem polcias,
guarda municipal, secretarias de sade, emprego, habitao, educao etc.,
so fundamentais na construo de um diagnstico adequado das necessidades
locais e monitoramento da execuo das atividades para suprir tais demandas.
Juntos, esses atores conseguem mapear o territrio e criar um plano de segurana
bastante focado nos pblicos e locais mais afetados pela violncia.
A cartilha Cidades e Espaos Pblicos, produzida pelo projeto Juventude e
Preveno da Violncia, realizado no mbito da parceria entre FBSP, MJC e Instituto
Sou da Paz (FBSP, 2011) traz ainda uma srie de outras recomendaes para que
gestores locais possam transformar o espao pblico de maneira a expandir seu poten-
cial e sua vocao preventiva. A primeira delas investir em infraestrutura bsica
(habitao, saneamento, iluminao e pavimentao), alm dos espaos de lazer e
esporte, especialmente em reas de maior vulnerabilidade, como as comunidades
das periferias. A segunda recomendao sugere reconhecer e valorizar o potencial
educativo das prprias cidades, que se d em espaos comuns que permitem a
convivncia cidad e o fortalecimento de laos e do senso de coletividade, que so
fundamentais para a coeso social.
Vinculadas s duas primeiras, est a recomendao de desenvolver e forta-
lecer o planejamento e a ocupao dos espaos pblicos, pensando em conjunto
com as comunidades um plano de ocupao e uso para os espaos revitalizados,
reformados ou construdos, como, por exemplo, centros esportivos, praas e parques.
A capacitao e a formao de pessoas das comunidades para servirem de interlo-
cutoras na mediao de conflitos que possam surgir no uso de tais espaos pblicos
tambm vista como fundamental. Por fim, vale ressaltar que as boas prticas
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
104 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

locais tambm envolveram uma forte articulao intersetorial (educao,sade,


urbanismo e trnsito, por exemplo); estratgias focadas em grupos mais vulnerveis,
como jovens, mulheres e crianas; prticas de policiamento de carter comunitrio
e preventivo; melhorias em sistemas de informao, permitindo a melhor focali-
zao de tais aes; e mecanismos de transparncia, permitindo um ainda maior
controle social.
A agenda urbana no pode ser securitizada e, com isso, reduzida a aes
de enfrentamento da violncia. Ela deve, em sentido contrrio, objetivar cidades
mais seguras a partir da garantia dos demais direitos, articulados em torno de um
pressuposto de mediao de conflitos. Segurana urbana precisa superar a dimenso
penal ou criminal e, no enfoque aqui defendido, deve interagir com a busca de
maior eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas.

5 CONSIDERAES FINAIS
As discusses apresentadas neste captulo evidenciam que existem espaos e oportu-
nidades de ao dentro do mbito das prprias polticas de urbanizao para que a
agenda das cidades seguras seja assumida como uma narrativa alternativa ao modelo
de segurana pblica e de ocupao urbana hoje vigente. E estes espaos podem e
devem ser potencializados. A vocao preventiva e o enfoque territorial dos muni-
cpios reforam uma abordagem focada na preveno no apenas comodesejvel,
mas, sobretudo, possvel. Os limites da atuao dos governos locais, porsuavez,
enfatizam a necessidade de articulao e colaborao com outros entes federativos e
atores da sociedade civil e setor privado. O compartilhamento de responsabilidades
tambm necessrio, pois, como vimos, o conflito e a violncia so fenmenos
multicausais que requerem respostas transversais e integradas. Foco territorial,
prioridade poltica e estratgias de coordenao nascem como imprescindveis
para o sucesso de poltica que, no limite, visem garantir direitos civis e sociais da
populao brasileira e melhorar as condies de vida dos moradores das cidades.
A interseco entre desenvolvimento urbano e violncia fornece s cidades
uma srie de oportunidades para protagonizar estratgicas de preveno. Em um
pas em que a concepo de segurana pblica est ainda atrelada, em grande parte,
a medidas puramente repressivas, o desenho de uma Nova Agenda Urbana deve
destacar o papel fundamental das cidades na preveno, promovendo a convivncia,
a interao e a incluso social; a utilizao e a ocupao dos espaos pblicos;
e a circulao e o exercer da cidadania de maneira universal. Em suma, esta agenda
deve destacar o direito cidade segura e para todos, vinculando as estratgias de
preveno da violncia a um projeto mais abrangente e ambicioso de cidade.
Uma agenda mais propositiva, com base no Estatuto da Cidade, poderia, ao
pautar o debate, ajudar a romper com a lgica de divergncias polticas entre estados
Cidades Seguras 105

e municpios que afetam a articulao conjunta com o objetivo ltimo de construir


uma cidade segura para os cidados. Ainda que, nos ltimos vinteanos, oBrasil
tenha realizado grandes avanos na promoo do direito cidade, fornecendo uma
srie de novas ferramentas de planejamento a partir de diversas regulamentaes
em algumas polticas setoriais, como, por exemplo, habitao e regularizao
fundiria, saneamento ambiental e mobilidade urbana, h espao para desenvolver
outras mais especficas que ampliem o potencial das cidades de lidar com a questo
da segurana. O municpio, inserido na agenda de cidades mais seguras e no s
na repetio de aes atinentes s polcias, pode significar um relevante ponto de
inflexo no desenho e na implementao de polticas pblicas no pas.
Por fim, mas no menos importante, vale ressaltar que a rea de segurana,
como diversas outras no Brasil, carece de uma cultura de monitoramento e ava-
liao de suas polticas. Desta maneira, ao se pensar na questo, fundamental
que a rea seja includa no rol de aes monitoradas no observatrio nacional
da NovaAgendaUrbana. Sem induzir transparncia ativa, participao social e
cultura do accountability, pouco se avanar em mobilizar energias para a nova
narrativa aqui exposta e defendida. Afinal, se um tema de poltica pblica depende
que ele seja priorizado, a informao assume papel estratgico em inseri-lo na
agenda e transform-lo de um problema socioeconmico ou demogrfico em um
problemade polticapblica que demanda uma resposta democrtica e eficiente
por parte doestado. E a sociedade civil, no caso, pode e deve fortalecer a defesa
de informaes abertas e transparentes como regra de governar.

REFERNCIAS
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O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
106 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

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PARTE II:

GOVERNANA E
LEGISLAO URBANA
CAPTULO 4

INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANA NA TRAJETRIA


RECENTE DA POLTICA URBANA BRASILEIRA: LEGISLAO E
GOVERNANA URBANAS

Marco Aurlio Costa1


Cesar Buno Favaro2

1 INTRODUO
O ano de 2016 possui marcas temporais e agendas importantes no campo das
discusses sobre o urbano, no apenas no Brasil, mas em nvel global. No Brasil,
o Estatuto da Cidade completa quinze anos de vigncia, em um ano de eleies
locais em que a agenda urbana deve ocupar os debates na esfera pblica. No comeo
do ano, o ento ministro das Cidades, Gilberto Kassab, fez o lanamento do ciclo
de realizao da 6a Conferncia Nacional das Cidades, que ser finalizado com a
realizao, em 2017, do evento nacional, em Braslia.
Internacionalmente, a III Conferncia das Naes Unidas sobre Moradia e
Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III) prope um novo pacto global:
a chamada Nova Agenda Urbana, revelando uma construo poltica intensa,
marcadapor disputas semnticas e conceituais que revelam conflitos com impor-
tantes repercusses e implicaes nas agendas polticas de cada pas signatrio do
documento final resultante do processo de organizao e realizao da conferncia.
Essas agendas so o fio condutor das reflexes reunidas neste livro, comovimos
na apresentao da publicao.
Neste captulo, em particular, o desafio, no mbito do escopo deste livro,
consiste em produzir uma reflexo que debata os elementos centrais de um dos
policy papers que subsidiaram a construo da Nova Agenda Urbana: legislao e
governana urbanas. O desafio traduz-se em um exerccio de reflexo que procura

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <marco.costa@ipea.gov.br>.
2. Mestre em planejamento e gesto do territrio pela Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador-bolsista no
projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea. E-mail: <cesar.favarao@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
110 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

olhar para a experincia de implementao do Estatuto da Cidade (em um balano


tentativo desses quinze anos de sua vigncia) e de imaginar, propor e refletir,
aindaque de forma provocativa, sobre os caminhos a se percorrer para avanar
na agenda da reforma urbana no Brasil, a partir deste balano, em dilogo com o
debate em torno da Nova Agenda Urbana.
Considerando que o tema deste captulo encontra-se em estrito dilogo com a
dimenso jurdico-institucional, a questo de fundo aqui tem a ver com a potncia
desta dimenso e de seus instrumentos. Neste sentido, no se trata apenas de
fazer um balano do Estatuto da Cidade em si, analisando alguns aspectos de sua
implementao (pressupondo aqui a necessidade de se implementar a lei, a partir
do incio de sua vigncia), mas de, nessa anlise, refletir sobre as possibilidades
e os limites de um marco legal desse tipo. Afinal, os quinze anos de vigncia do
Estatuto da Cidade devem ser celebrados? Os instrumentos da poltica urbana
que ele propeso, efetivamente, ferramentas de uma agenda de reforma urbana?
Sesim, emqual medida e qual sua potncia? Como essa experincia recentedialoga,
alimenta-se e pode contribuir com a construo da Nova AgendaUrbana
e, posteriormente, se fortalecer a partir dos resultados gerados na Habitat III?
Nessa pequena contribuio ao debate, este captulo composto por
cincosees, incluindo esta introduo. A seo 2 relata a recente trajetria da
construo da poltica urbana no Brasil sob a perspectiva dos esforos em torno
da implementao do Estatuto da Cidade, enfatizando as atividades de capa-
citao e orientaes levadas a cabo pelo Ministrio das Cidades (MCidades),
desdesuainstituio, sob o acompanhamento do Conselho Nacional das Cidades
(ConCidades), e a partir de suas resolues. Nessa seo, especial nfase dada
aos vnculos existentes entre as agendas nacional e internacional, notadamente
no mbito da Habitat II. A seo 3 faz uma anlise da construo da poltica e
da gesto urbana, em dilogo com a trajetria institucional trazida pela seo 2.
O foco a discusso em torno da agenda da reforma urbana e das expectativas
que informavam os processos de natureza institucional. Nessa seo, recupera-se
uma anlise da experincia dos planos diretores, tidos como sendo o principal
instrumento da poltica urbana na esfera municipal, o que feito a partir de uma
pesquisa promovida pelo prprio ConCidades, e que fez um balano da elaborao
e da implementao desse instrumento. Na seo 4, busca-se sistematizar uma
anlise da dimenso jurdico-institucional, articulando-a com as possibilidades
presentes para a governana urbana, tentando vislumbrar janelas de oportunidade
que possam contribuir para avanos que alimentem, impulsionem e revigorem a
agenda da reforma urbana. Por fim, a seo 5 traz alguns apontamentos finais.
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 111

2 O ESTATUTO DA CIDADE E OS INSTRUMENTOS DA POLTICA URBANA


NO BRASIL: INOVAES INSTITUCIONAIS, O DILOGO COM A HABITAT II E
A CONSTRUO (TENTATIVA?) DA POLTICA URBANA BRASILEIRA
A construo de um novo marco normativo para a questo urbana, no Brasil,
associa-se ao processo de redemocratizao, com a promulgao da Constituio
Federal de 1988 e a realizao das eleies presidenciais no ano seguinte. Com o
fim do regime autoritrio, inicia-se o que, de certa forma, foi uma retomada de
agendas polticas que havia sido negligenciadas ou tratadas de forma centralizada
e tecnocrtica durante o perodo do regime militar, no caso, em especial, a agenda
da reforma urbana.
Mesmo antes da Constituio Federal de 1988, experincias locais inovadoras
(quetambm se fizeram presentes na HabitatII) j entravam na cena urbanabrasileira,
como o caso do Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social
(Prezeis), concebido, j em 1987, no municpio doRecife, inspiradorde diversas expe-
rincias locais e da prpria Poltica Nacional de DesenvolvimentoUrbano(PNDU).3
Na esteira da redemocratizao, as polticas sociais e urbanas ganharam
destaque na agenda poltica e foram incorporadas, ainda que demandando um
enorme esforo de regulamentao posterior reflexo das disputas ali presentes ,
na nova Constituio Federal.
E assim o foi com o captulo sobre a poltica urbana que viria a ser regulamen-
tado treze anos depois de promulgada a Constituio Federal, com a Lei Federal no
10.257/2001, o Estatuto da Cidade (Brasil, 2001), que pretendia oferecer os pilares
da poltica urbana nacional e as diretrizes e os instrumentos para que a agenda da
reforma urbana se atualizasse, de modo que as cidades e a propriedade privada
pudessem cumprir sua funo social e que o poder pblico, emsuas diversasesferas,
pudesse promover a gesto urbana em bases participativas, garantindo meios e
recursos para produzir cidades socialmente justas, economicamente eficientes e
ambientalmente sustentveis. Esse era o plano!
O efervescente momento jurdico-institucional desse perodo inicial da
redemocratizao brasileira coincidiu com a agenda da II Conferncia das Naes
Unidas para Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada em Istanbul, Turquia,
em 1996.

3. Tido como referncia para a urbanizao de favelas, o Prezeis provocou um redirecionamento das polticas pblicas
de desenvolvimento urbano e habitacional no Brasil. O projeto de lei que criou o Prezeis partiu do movimento popular e
da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. Versava sobre o processo de regularizao urbanstica
e fundiria do Recife para garantir o direito moradia. (...) Nesse contexto, a participao dos diversos representantes
de segmentos da sociedade organizada na concepo dos Prezeis iniciava um importante modo de elaborao das
polticas pblicas municipais a partir da Constituio de 1988 (Criado..., [s.d.]).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
112 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Houve uma marcante participao brasileira na Habitat II, seja na


delegaooficial, seja na representao de governos subnacionais, seja, ainda, napar-
ticipao das organizaes no governamentais (ONGs) e dos movimentos sociais.
Vale destacar, em especial, a participao de representantes de governos locais
que foram mostrar ao mundo, por meio de distintos registros, experincias que
estavam sendo desenvolvidas em cidades brasileiras. O ligeirinho, projetode
transporte pblico desenvolvido em Curitiba, foi levado para Istanbul, com a
exposio de uma de suas estaes; em um outro registro, as experincias embrio-
nrias de oramento participativo, que vinham sendo implantadas em Porto Alegre
desde 1988, tambm foram apresentadas e debatidas em Istanbul. O Brasil levou
novidades Habitat II.
O documento final da conferncia afirmou a necessidade de proviso de
moradias adequadas para todos, de se assegurar o desenvolvimento sustentvel dos
assentamentos precrios como condio para qualidade de vida, e de garantir a
participao democrtica. A Habitat II reconheceu a importncia dos governos locais
para o debate das questes urbanas, tanto que, pela primeira vez nas NaesUnidas,
foram convidados a participar e oficialmente a se manifestar sobre a proposta final da
declarao e do Plano de Ao Habitat (Agenda Habitat), emum comitespecfico,
o Comit II (Alves, 2001).
Entretanto, houve um movimento de retroalimentao entre a participao
brasileira e a conferncia: a Habitat II, de certa forma, contribuiu para fortalecer
politicamente a agenda urbana brasileira, seja ao dar visibilidade para experincias
locais que estavam sendo repercutidas no mundo, seja no sentido de criar um
ambiente poltico favorvel regulamentao do captulo da poltica urbana.
Emmeio a este ambiente de novas ideias e experimentaes, pode-se afirmar que os
anos 1990 assistiram a um resgate e a uma valorizao da agenda e da reforma urbana.
Em 2001, cinco anos depois da Habitat II, foi realizada uma sesso especial
para avaliar a implementao das decises da Habitat II, denominada Istambu+5.
Nessa conferncia, foi tambm aprovado um documento poltico, a Declarao
do Milnio para os Assentamentos Humanos, em que a comunidade internacional
renovou os compromissos polticos e reconheceu a importante contribuio dos
governos locais, por meio da cooperao e da parceria entre governos em diferentes
nveis e sociedade civil, para implementar a Agenda Habitat (Fernandes, 2003).
A efervescncia dos debates sobre a agenda urbana internacional
(AgendaHabitatII) encontra sinergia com temas urbanos em discusso no Brasil,
pelo reconhecimento expresso na Constituio do direito moradia4 e a regula-
mentao do captulo urbano da Constituio Federal.

4. Reconhecido pela Emenda Constitucional no 26, de 2000.


Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 113

Os anos 2000, na esteira desse processo, foram anos de institucionalizao e


regulamentao de diferentes aspectos dessa agenda. J em 2001, cinco anos aps
a HabitatII, oBrasil apresenta inovaes jurdicas, com a sano do Estatuto
daCidade, queestabelecenormas de ordem pblica e interesse social que regulam
o uso da propriedade urbana em prol do bemcoletivo, dasegurana e do bem-estar
dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (Brasil,2001).
O Estatuto da Cidade assenta-se no reconhecimento de uma agenda dedireitos,
quetem, nodireito cidade, suasntese, pormeio da qual diversos direitos obje-
tivos e difusos associam-se direito moradia, direito infraestrutura urbana,
direitoterra, direitoaotrabalho, direitocultura, entreoutros, e que deveria ser
efetivado por meio de uma gesto urbana participativa, que envolveria os diversos
segmentos sociais e agentes econmicos e polticos.
A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a Presidncia da Repblica,
em2002, trouxefora adicional agenda (dareforma)urbana. Em2003 foi criado
oMCidades, sob a liderana inicial do ex-prefeito de PortoAlegre, OlvioDutra,
quehavia patrocinado a experincia inovadora do oramento participativo,
desde1988. Nesseseu momentoinaugural, oMCidades assume como misso a
implementao do Estatuto da Cidade e a construo de uma poltica urbana para
o pas. A agenda da reforma urbana ganha fora e centralidade.
J nesse momento, em 2003, inicia-se a construo dos ciclos das Conferncias
da Cidade, a partir de um modelo de perfil vertical federativo que traz tambm
a estruturao da participao social por meio das representaes dos diferentes
segmentos sociais. Passam a ser realizadas conferncias municipais, microrregionais
e estaduais, que, em resposta aos insumos e s orientaes propostas pelo MCidades
(e pelo ConCidades), levam agendas, propostas e delegados dos diferentes segmen-
tos sociais para a conferncia nacional, na qual pactuam-se as propostas que iro
orientar a implementao da poltica de desenvolvimento urbano do pas, que ser
executada pelo MCidades, sob a superviso/acompanhamento do ConCidades,
institudo em 2003 e eleito nos ciclos das Conferncias das Cidades (box 1).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
114 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

BOX 1
Um breve histrico sobre o ciclo das conferncias nacionais
Em acordo com as diretrizes do Estatuto da Cidade as quais definem que a construo de uma poltica de desenvolvimento urbano
deve ser pensada a partir da participao social , foi estabelecido o sistema de Conferncias das Cidades. Alm da efetivao da
participao democrtica, as conferncias tendem a aproximar as aes dos governos realidade social local e captar as especificidades
dos diferentes territrios. Ao todo, foram realizadas cinco Conferncias das Cidades que tiveram notvel importncia na concretizao
de objetivos gerados a partir da luta pela reforma urbana e da difuso do princpio da universalizao do direito cidade.

A Conferncia das Cidades, segundo Santos Junior, Silva e SantAna (2011) configura-se como o principal instrumento para garantia da
gesto democrtica e promoo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Prevista no Artigo 43 do Estatuto da Cidade,
a conferncia um evento de abrangncia nacional, tido como maior evento no que diz respeito discusso sobre a poltica urbana
e a deliberao de resolues que traam as diretrizes sobre a poltica urbana. Sua organizao tambm objetiva a sensibilizao e a
mobilizao das cidades para o enfrentamento dos problemas urbanos, induzindo a participao direta de diferentes segmentos sociais.

Na 1a Conferncia Nacional das Cidades, em 2003, estabeleceram-se os parmetros para uma PNDU, com o intuito de promover
a integrao das polticas setoriais, o princpio para fundamentao do direito cidade e cumprimento da funo social da cidade
e da propriedade, bem como o acesso universal moradia digna, ao saneamento bsico, ao transporte pblico e acessibilidade.
Ressalta-se, tambm, o fortalecimento do vis da governana baseada na gesto descentralizada e democrtica, com acesso a
informao e participao social.

Na 2a Conferncia Nacional das Cidades, em 2005, foram aprovados o princpio da gesto democrtica, da participao social
e do controle social e as diretrizes das polticas de planejamento urbano, bem como a estrutura e os instrumentos da poltica
regional e metropolitana.

Na 3a Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2007, o debate centrou-se nas temticas referentes aos avanos na PNDU,
a construo do sistema nacional de desenvolvimento urbano e a criao de uma poltica de regularizao fundiria, alm da criao de
uma poltica de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos.

Na 4a Conferncia Nacional das Cidades, de 2010, foi realizado um balano das conquistas e dos desafios ao longo do processo de
construo da PNDU, que acabou culminando na demanda por avanos nos resultados j existentes, assim como na reinvindicao pela
criao de conselhos nos estados e municpios.

Por fim, na 5a Conferncia Nacional das Cidades, em 2013, aprovou-se a proposta do sistema nacional de desenvolvimento urbano,
com objetivo de promover a integrao das polticas de desenvolvimento urbano com as polticas sociais e econmicas, bem como reali-
zar a articulao com os diversos entes federados. Destaca-se, ainda, a oficializao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab)
e as propostas para articular o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) com as polticas de desenvolvimento urbano.

A 6a Conferncia Nacional das Cidades est programada para ocorrer do dia 5 ao dia 9 de junho de 2017, em Braslia. A conferncia
ser precedida por etapas preparatrias que consistem na realizao das conferncias municipais que ocuparo praticamente todo o
primeiro semestre de 2016, e as conferncias estaduais e do Distrito Federal, programadas para o perodo entre 1o de novembro de
2016 a 31 de maro de 2017.

Elaborao dos autores.

A histria da prpria criao e consolidao do MCidades merecia, porsis,


um relato exclusivo, mas isso foge aos objetivos dessa reflexo. Em um relato e em
uma anlise da trajetria institucional do MCidades, haveria que se registrar que
so muitas as anlises crticas que do conta de um esvaziamento da agenda da
reforma urbana, bem como da fragmentao da poltica urbana, refm de agendas
setoriais que tambm se fortaleceram e que so responsveis pela execuo de
parte considervel da poltica setorial urbana dividida entre habitao (que se
manteve sob o comando do Partido dos Trabalhadores PT), saneamento bsico
e mobilidade urbana.
Nesse breve histrico da implementao do Estatuto da Cidade e de estru-
turao de uma poltica urbana para o pas, cabe, ainda assim, registrar que
a partir daquele momento inaugural, o MCidades passou por vrias mos e
partidospolticos. As agendas, ao longo desses ltimos treze anos, mudaram e
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 115

tiveram nfases um tanto quanto fluidas, e a integrao das polticas setoriais,


pelasquais respondem as secretarias nacionais do MCidades, permaneceu como
uma promessa de difcil realizao.
Alm disso, ainda que sem a pretenso de se aprofundar nessa discusso
sobre a(s) trajetria(s) do MCidades, diversos registros podem ser feitos desse
histrico, notadamente no que tange ao processo de implementao do Estatuto
da Cidade. Entre estes registros, destaca-se o esforo empreendido pelo MCidades
no sentido de orientar e apoiar a elaborao dos planos diretores participativos,
em uma campanha que conseguiu mobilizar os governos de municpios que se
enquadravam nos critrios de obrigatoriedade de elaborao e aprovao desse
instrumento de poltica urbana.
Executando o que definia a Resoluo n o 15/2004 do ConCidades,
oMCidades, emoutubro de2006, lanouuma campanha nacional e uma cartilha
voltadas para orientar municpios e atoressociais, traduzindo, em uma linguagem
maissimples, tantoas normativas emanadas peloConCidades (emespecial as duas
resolues de 2005 que tratavam do processo de elaborao e do contedo mnimo
dos planosdiretores resolues nos 25 e 34) quanto as reflexes tcnicas que j
tinham sido objeto de uma publicao de 2004, de autoria da equipe do MCidades.5
Em 2010, nova publicao patrocinada pelo MCidades tem como objetivo
consolidar o entendimento de aspectos tcnico-normativos constantes na legislao,
por meio da publicao do Estatuto da Cidade comentado.
Para alm das discusses e orientaes relativas ao instrumento do planodiretor,
asaes de capacitao promovidas pelo MCidades, por meio da plataforma
webCapacidades (disponvelem:<capacidades.gov.br>), tambmvm, aolongo
dessesanos, produzindo e disponibilizando publicaes, que abarcam temas consi-
derados como relevantes para a PNDU. Destacam-se, desse conjunto, as publicaes
que tratam dos demais instrumentos de poltica urbana e, tambmcom alguma
frequncia, o material que tem como foco o tema das chamadas reas centrais e
tambm do cadastro tcnico multifinalitrio.
Com efeito, o Estatuto da Cidade ofereceu, como ser visto na seo seguinte,
o amparo legal para a utilizao de diferentes instrumentos potencialmente impor-
tantes para a agenda da reforma urbana, cuja implementao traduziu-se em um
processo ainda inconcluso.
Nesse sentido, o esforo de capacitao e consolidao de entendimentos e
interpretaes acerca da natureza e das formas de operacionalizao desses instru-
mentos tem sido foco das aes do MCidades, como demonstram as publicaes

5. Ver, a respeito, Confea e Brasil (2004).


O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
116 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

que versam sobre as zonas especiais de interesse social, sobre a aplicao e utilizao
do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) como ferramenta financeira da
gesto urbana, sobre as operaes urbanas, sobre a outorga onerosa do direito de
construir e sobre o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios.
As inovaes trazidas pelo Estatuto da Cidade, portanto, deram segurana
jurdica para municpios que vinham utilizando alguns desses instrumentos para
promover uma gesto urbana alinhada com o conceito de direito cidade e aos
princpios da funo social da propriedade e da cidade, mas implicam a ocorrncia
de um processo marcado por uma trajetria dinmica e que passa a sofrer inter-
ferncias nas agendas em disputa e ressignificao medida que se consolidam
(oque demonstra a dialtica destes processos), como se tenta argumentar nas
sees seguintes deste captulo.
Ainda que menos breve do que inicialmente imaginado, mas nem por isso
menos impreciso e parcial, o que este relato procurou mostrar, introduzindoeste
captulo sobre a dimenso institucional em dilogo com a questo da governana,
que, aps o processo de (re)democratizao do pas, a construo de uma poltica
urbana passou a ter destaque na agenda poltica e nas polticas pblicas governamen-
tais do pas, em uma trajetria que no linear, evolutiva, masque, nasuadinmica,
trazelementos importantes para se fazer um balano desses ltimos quinze anos
de vigncia do Estatuto da Cidade e para se pensar no que pode vir a ser a
tropicalizao da Nova Agenda Urbana nopas.

3 AS MUDANAS NA GESTO URBANA BRASILEIRA E A EXPERINCIA DOS


PLANOS DIRETORES (PARTICIPATIVOS)
As mudanas na gesto e na poltica urbana brasileira que conformaram as bases
para o sistema institucional e normativo atual emergiram ainda nos anos 1980,
com a proposta da reforma urbana conduzida por intelectuais que retomavam
os ideais reformistas dos anos 1960 (Ribeiro, 2003) e pelos movimentos sociais
que atuavam na questo urbana. At a Constituio Federal de 1988 no havia
previso constitucional sobre as questes urbana no Brasil: as cidades cresceram
sem atribuio constitucional de suas competncias administrativas e jurdicas.
A soluo legal para as controvrsias das cidades, at ento, repousava na
interpretao dos problemas urbanos sob o marco do Cdigo Civil de 1916, noqual
predominava a concepo individualista e do direito de propriedade imobilirio
urbano sob o paradigma liberal (Fernandes, 2001).
As consequncias da ausncia de marcos jurdicos das cidades para o cresci-
mento urbano impactaram significativamente o processo de ocupao do territrio
e o desenvolvimento social e econmico nas cidades.
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 117

Entretanto, o carter centralizado e tecnocrtico das polticas para o desen-


volvimento e o planejamento urbanos, alm de atuar seletivamente no espao,
acentuando ainda mais as desigualdades socioespaciais, tendia a escamotear a
origem dos problemas urbanos.
No processo de (re)democratizao do pas, a principal linha de argumenta-
o dos reformistas, nascidos no bojo do fracasso dos modelos de planificao do
Estado militar desenvolvimentista (Ribeiro e Cardoso, 2003), ancorava-se na ideia
de que os problemas urbanos eram decorrentes da lgica de apropriao privada
dos benefcios gerados com a interveno pblica; uma linha que desmistificava a
concepo dominante no perodo autoritrio, em que os problemas urbanos eram
atribudos dinmica demogrfica crescente (Ribeiro, 2003).
Ribeiro (2003) destaca trs pontos que constituam o cerne do novo padro
de poltica almejado pelo movimento da reforma urbana:
a) instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de ampliar
o espao de exerccio da cidadania e aumentar a eficcia/eficincia da
ao governamental;
b) fortalecimento da regulao pblica do uso do solo urbano, com a
introduo de novos instrumentos de poltica fundiria (solocriado,
impostoprogressivo sobre a propriedade, usucapio especial urbanoetc.)
que garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com
os princpios da funo social da propriedade imobiliria e da justa
distribuio dos custos e benefcios da urbanizao;
c) inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos
que favorea as necessidades coletivas de consumo das camadas populares,
submetidas a uma situao de extrema desigualdade social em razo da
espoliao urbana (Ribeiro, 2003, p. 14).
A ideia, portanto, era de instaurar um novo padro de poltica pblica,
fundada no controle democrtico e pblico do desenvolvimento urbano. Para tanto,
seria necessrio o estabelecimento de um sistema institucional e normativo capaz
de regular a dinmica de construo do espao urbano, dando um novo contedo
poltico apropriao dos objetivos tcnicos e infraestruturais (Santos, 1996).
A Constituio Federal de 1988 significou uma inflexo no que diz respeito
poltica urbana brasileira. Como reflexo da demanda dos movimentos reformistas
e dos movimentos socais, a poltica urbana passou a preconizar a gesto demo-
crtica e participativa da cidade e a incorporar o conceito/agenda da funo social
da propriedade. Em que pese parte das propostas apresentadas pelos movimentos
sociais como emenda popular pela reforma urbana, durante a Assembleia Nacional
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
118 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Constituinte, no terem sido acatadas em sua plenitude, elas tiveram um papel


importante na elaborao do captulo sobre poltica urbana.
Alm disso, refletindo o processo de democratizao, houve uma valorizao
do papel da esfera municipal na gesto urbana, ao se atribuir aos municpios a
condio de principais atores na promoo do desenvolvimento urbano. Tal valo-
rizao reflete o entendimento singular da Constituio Federal brasileira, segundo
o qual o municpio reconhecido como um ente federado.
A Constituio Federal estabeleceu, ainda, a competncia da Unio de instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e
transportes urbanos (Artigo 21, inciso XX) e de legislar concorrentemente com os
estados e o Distrito Federal sobre direito urbanstico (Artigo 24, inciso I), conferindo a
competncia aos municpios de legislar sobre assuntos locais e suplementarmente
s legislaes federal e estaduais, no que couber (Artigo 30, incisos I e II).6
Dessa forma, o texto constitucional atribuiu ao municpio o papel de executor
da poltica urbana, estabelecendo, contudo, competncias tambm Unio e
aos estados para promoo do sistema de desenvolvimento urbano, reforando a
construo de um federalismo cooperativo singular, mas de difcil efetivao,
quetrouxe diversos desafios, aos quais retornaremos mais adiante e que so objeto
de anlises presentes em outros captulos deste livro.
Ainda segundo o texto constitucional, as cidades e a propriedade imvel devem
atender funo social em proveito dos seus habitantes. Segundo o que prope o
Artigo 182 da Constituio Federal, o plano diretor o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento urbano, devendo ser elaborado e implementado em
municpios de populao superior a 20.000 habitantes e tambm em municpios
metropolitanos ou de interesse turstico.
curioso observar que essa a nica passagem da Constituio Federal
na qual se estabelece, ainda que indiretamente, uma tipologia de municpios,
reconhecendo-se que aqueles com populao inferior a 20.000 habitantes no
necessitariam de uma poltica urbana efetiva (em que um plano diretor define
os parmetros para cumprimento da funo social da cidade) e reconhecendo,
tambm, a especificidade dos municpios metropolitanos, refletindo a singularidade
das relaes socioeconmicas que se do no espao metropolitano.
Esse quadro desdobrou-se em iniciativas no mbito institucional e normativo
brasileiro. A criao do MCidades, em 2003, abordada na seo anterior, foi o
corolrio desse movimento; sua criao favoreceria a integrao da gesto das

6. Disponvel em: <http://goo.gl/bUunSw>.


Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 119

polticas setoriais de desenvolvimento urbano e a criao de um sistema de gesto


participativa, composto pelo ConCidades e pelas Conferncias das Cidades.
J no plano normativo, alm dos instrumentos de poltica urbana previstos no
Estatuto da Cidade, destaca-se principalmente o fortalecimento do planodiretor.
Nestesentido, esteinstrumento passou a ser a pea central para orientar a mini-
mizao do quadro da desigualdade urbana no mbito municipal, e que, aps o
estabelecimento do Estatuto da Cidade, adquiriu um carter de elaborao menos
burocrtico e tecnocrtico, para um formato passvel de maior interveno da
sociedade civil organizada (Ribeiro e Cardoso, 2003).
Em um balano sobre a experincia de elaborao dos planos diretores
participativos nos municpios brasileiros, Santos Junior, Silva e SantAnna (2011)
consideram que o Estatuto da Cidade formalizou o iderio de participao popular,
com o estabelecimento de um sistema de gesto participativa em contraposio
tradio clientelista e excludente das polticas sociais herdadas com o perodomilitar,
oferecendo subsdios importantes para aplicao dos instrumentos da polticaurbana,
bem como para a construo dos planos diretores, no sentido de orient-los de
forma coerente com a questo da funo social da cidade e da propriedade.
Como abordado anteriormente, a promulgao do Estatuto da Cidade,
em2001, veio a consagrar os importantes esforos dos movimentos pela reforma
urbana no Brasil. Alm da criao de instituies capazes, em tese, de dar vazo
ao aspecto democrtico e participativo no processo de planejamento e governana
dascidades, a criao do Estatuto da Cidade ofereceu aos municpios brasileiros
uma srie de instrumentos com o intuito de induzir o desenvolvimento urbano,
financiar a poltica urbana, realizar a regularizao fundiria e democratizar a
gesto urbana.
Dez anos aps a implementao do Estatuto da Cidade, o livro organizado
por Santos Junior e Montadon (2011), intitulado Os Planos Diretores Municipais
Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas, aparece como um impor-
tante registro de avaliao crtica a respeito da implantao dos planos diretores,
noperodo recente (ps-Estatuto da Cidade). O livro traz uma sntese das principais
experincias dos planos diretores implementados pelos municpios brasileiros e
destaca alguns pontos interessantes para reflexo acerca de seu funcionamento
aps guinada ao sentido democrtico e participativo, bem como apresenta os
principais desafios a serem superados para que os planos diretores tenham maior
efetividade (box 2).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
120 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

BOX 2
Sntese dos desafios para o planejamento urbano
1) Mudana de cultura na gesto das cidades superao do pragmatismo na execuo das polticas urbanas e maior controle
social e processos participativos associados ao plano diretor.
2) Superar os conflitos em torno da posse de terra e regulao do uso do solo para enfrentamento da desigualdade social.
3) Superar as fragilidades tcnica e poltica que so entraves para a efetivao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
em grande parte dos municpios brasileiros.
4) Articulao dos planos diretores com os programas federais para o desenvolvimento de infraestrutura e articulao das polticas
setoriais nos nveis locais e regionais.

Fonte: Santos Junior e Montadon (2011).


Elaborao dos autores.

O trabalho destaca o amplo movimento de incorporao dos instrumentos


previstos no Estatuto da Cidade e a elaborao dos planos diretores por um
grande nmero de municpios, reflexo de programas governamentais associados
ao MCidades, tais como o Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana e a
campanha nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos.7
Essas campanhas foram desenhadas, assumindo a dificuldade de resoluo dos
problemas urbanos exclusivamente por parte dos municpios que, muitasvezes,
no possuem recursos administrativos e tcnicos adequados para o exerccio do
planejamento urbano, alm de uma cultura participativa deficiente (SantosJunior,
SilvaeSantAnna,2011). Tendoisto emvista, taisiniciativas visaram dar apoio
e fortalecer aspectos tcnicos e institucionais dosmunicpios, referindo-se,
principalmente, sreas deplanejamento, serviosurbanos, gestoterritorial e
polticahabitacional.
No entanto, apesar desse contexto de proliferao dos planos diretores,8
no se pode deixar de lado alguns aspectos crticos referentes incorporao dos
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade nesses planos. Notou-se, em alguns
casos, um tipo de internalizao dos conceitos e das ideias do Estatuto da Cidade
de maneira superficial, apenas transcrevendo partes do texto legal. Quandono,
osinstrumentos foram incorporados de maneira desarticulada ao plano urbanstico;
tais instrumentos, muitas vezes, so forjados de maneira a no considerarem a
relao com o territrio e a capacidade de gesto do municpio.
Alguns pontos levantados pelo trabalho como um balano da aplicao dos
planos diretores, aps dez anos de sua implementao, encontram-se a seguir:

7. O Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana pode ser entendido como a expresso de uma nova cultura de
planejamento urbano no Brasil. Institudo pela Secretria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) rgo criado no mbito
do MCidades , o programa objetivou dar apoio complexa tarefa de efetivao de uma poltica urbana em consonncia
com o Estatuto da Cidade. J a campanha nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos, tambm idealizada
no mbito do MCidades, foi instaurada no perodo entre 2005 e 2006, e teve como objetivo capacitar e sensibilizar
setores e agentes governamentais e da sociedade acerca da importncia da realizao dos planos diretores municipais.
8. Ver dados em Santos e Montadon (2011, p. 30, 32 e 33).
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 121

inadequao da regulamentao dos instrumentos nos planos diretores,


sobretudo no que se refere autoaplicabilidade e efetividade dos instrumentos.
No caso das zonas especiais de interesse social, por exemplo, um instru-
mento que exige adequada conceituao, demarcao no territrio
e definio de parmetros urbansticos, sem as quais o instrumento
perde efetividade. Muitas vezes a maneira como os instrumentos devem
incidir sobre o territrio est disposto de maneira deficiente nos planos;
instrumentos e diretrizes inadequadamente demarcados no territrio: falta de
clareza na representao sobretudo, por meio de mapas da configurao
espacial de como cada poro do territrio cumpre sua funo social;
estabelecimento, definies, diretrizes e objetivos relacionados poltica
de habitao de pouca efetividade e inexistncia de estratgias socio-
territoriais de enfrentamento da questo habitacional. Por exemplo: a
no articulao entre poltica habitacional e o oramento municipal;
os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade no atrelados
poltica habitacional (IPTU progressivo, parcelamento compulsrio,
outorga onerosa do direito de construir etc.); o baixo nmero de planos
diretores com programas especficos voltados para a moradia popular;
fragilidade na construo de diretrizes, objetivos, instrumentos e programas
que viabilizem o acesso da populao aos servios de saneamento:
poucos municpios formulam estratgias para a poltica de saneamento ambiental,
especialmente diante da dificuldade de os municpios assumirem a gesto dos
servios de saneamento, relegando a atividade s concessionrias estaduais
e s empresas privadas;
na questo da mobilidade e do transporte, apesar da incorporao de
diretrizes voltadas para o melhoramento da integrao entre diferentes
modais, percebeu-se um tratamento insuficiente referente aos tipos de
transportes no motorizados. Alm disso, h uma notria restrio do
tema da acessibilidade: preocupa-se com a criao de infraestrutura e a
eliminao de barreiras para a populao com deficincia; no entanto,
desconsidera outras situaes de restrio ao acesso infraestrutura urbana
por exemplo, para as camadas mais pobres e perifricas;
no que se refere questo ambiental, h pouca efetividade e inovao nos
instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade para estratgias de orde-
namento territorial baseadas nos princpios da sustentabilidade, alm de
pouca exigncia referente s licenas ambientais para empreendimentos
com impacto no meio ambiente e na estrutura urbana. De forma geral,
a questo tratada de maneira segmentada e desvinculada das polticas
de ordenamento territorial e polticas urbanas;
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
122 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

na questo metropolitana, constataram-se dificuldades de articulao entre os


diferentes entes federativos, com certa tendncia em articulaes de cunho
vertical municpios relacionando-se diretamente com os estados ou a Unio
em detrimento da articulao horizontal entre os prprios municpios.
De forma geral, o problema passa pela falta de atribuies das atividades dos
estados que seja capaz de articular um planejamento municipal atrelado
questo metropolitana;
necessidade de aprofundar a discusso nos municpios acerca da gesto demo-
crtica e conferir maior efetividade aos canais de participao, sobretudo no
sentido de incluir segmentos populares nos processos decisrios.
No obstante essa anlise bastante crtica, os autores salientam que muitos
planos avanaram na relao entre estratgias de desenvolvimento urbano e din-
micas locais, contemplando a perspectiva da funo social da propriedade em
consonncia com os segmentos sociais.
De certa forma, no que tange anlise da efetividade desse instrumento,
ainda que o balano no seja a rigor positivo, ou seja, ainda que se reconhea os
seus limites e que se deva rever falsas expectativas que tinham sido nele depositadas,
tambm no parece ser o caso de desconsiderar as possibilidades que ele representa.
Nesse sentido, h que se avaliar a potncia dos governos locais no pas e as
dificuldades tcnicas e institucionais com as quais essa esfera de governo se depara.
notrio o avano no sentido da descentralizao e da ampliao das competncias
legais transferidas, mas os recursos para operar as polticas no foram necessaria-
mente gerados ou transferidos, sobretudo no que diz respeito poltica urbana.
H problemas, neste sentido, no campo do fortalecimento institucional,
no acesso a recursos tcnicos e financeiros, notadamente nos pequenos municpios,
e tambm no eixo relativo participao social, transparncia e accountability.
Evidentemente, uma anlise mais rigorosa deve considerar essas dificul-
dades cotejando-as com a tipologia dos municpios brasileiros. Os principais
centros urbanos e ncleos metropolitanos possuem melhores estruturas e recursos
para operar a poltica urbana no nvel local, sendo que alguns poucos possuem,
por exemplo, capacidade de captar recursos extrafiscais. Entretanto, nas prprias regies
metropolitanas, ncleos populosos que se configuram como cidades-dormitrio
lidam com restries e dificuldades muito maiores, ainda que abriguem boa parte da
demanda por habitao e por infraestrutura social e urbana (esses municpios, por
exemplo, se reconhecem como conformando um grupo especfico de municpios,
o G100, como se identificam os municpios vulnerveis que participam
da Frente Nacional dos Prefeitos). E h ainda os centros intermedirios e os
pequenos municpios, em que a maioria se depara com muitas dificuldades
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 123

estruturais e restries para lidar com a poltica urbana, em geral, e com a poltica
habitacional, em particular, revelando a fragilidade desses atores em fazer sobrepor
a lgica do planejamento territorial integrado sobre a lgica dos interesses privados
e mercantis.
H que se reconhecer que no curto perodo democrtico experimentado a
partir da Constituio Federal de 1988, tentativas de estruturao da poltica urbana
no pas foram realizadas e produziram efeitos normativos, institucionais e formais.
Mas no exagero dizer que essa uma construo ainda incipiente. O princpio
do direito cidade, em suas interaes com a poltica urbana, ainda no produziu
os efeitos esperados, seja em termos da construo de cidades institudas sob a
perspectiva do valor de uso, como espaos de encontro, sociabilidade e incluso, seja
no sentido de se produzirem cidades em que se observa uma integrao articulada,
planejada, das polticas sociais, urbanas e ambientais e das intervenes pblicas
e privadas no territrio.
Nesse sentido, os desafios para a governana urbana tm a ver com como
lidar com lgicas e interesses em disputa no territrio, desafio que ganha amplitude
quando se observa as fragilidades institucionais existentes, as limitaes no trip
transparncia-participao-accountability e as estratgias e dinmicas de atuao
dos agentes privados, notadamente na produo do espao.

4 POLTICA URBANA E GOVERNANA: EVIDNCIAS DO FRONT


Por analogia, seria possvel fazer a mesma anlise e se chegar a concluses simi-
lares quela que se chegou na seo anterior, ao se analisar a experincia dos
planos diretores, enquanto norma legal orientadora e ordenadora da poltica
urbana municipal, ao se analisar o Estatuto da Cidade, enquanto norma que esta-
belece as diretrizes e os princpios da poltica de desenvolvimento urbano do pas.
O quadro 1 traz o conjunto de instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade.
Para alm da anlise da efetividade desses instrumentos, o que se busca
compreender so os limites e as possibilidades das peas legais para se promover
uma gesto urbana que contribua para a efetivao do direito cidade.
Diversos estudos tm privilegiado a anlise de efetividade dos instrumentos
propostos pelo Estatuto da Cidade, seja dos instrumentos que deveriam possibi-
litar o financiamento do desenvolvimento urbano, tal como fazem os captulos
apresentados por Pedro Humberto (captulo 8) e Rodrigo Orair (captulo 9)
nesta publicao, seja dos instrumentos voltados para a gesto do uso do solo,
em suas diversas possibilidades.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
124 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

QUADRO 1
Instrumentos destinados induo do uso e ocupao do solo no Brasil
Instrumentos Descrio
Esse instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas com reconhecida infraestrutura instalada e que
Parcelamento, se encontra subutilizada. Para sua aplicao necessrio identificar, na cidade, em quais zonas incidir
edificao o instrumento, alm de definir o critrio de subutilizao no plano diretor ou em lei dele decorrente.
e utilizao Sua aplicao no deve estar desarticulada com outros instrumentos previstos no estatuto, na medida em que
compulsrios este instrumento o primeiro ato para a utilizao de instrumentos como o IPTU progressivo no tempo e a
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.
O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o prazo estipulado pela aplicao do parcelamento, da
IPTU progressivo
edificao e da utilizao compulsrios no observado. O princpio a majorao das alquotas do IPTU no
no tempo e
prazo de cinco anos consecutivos, observado o limite mximo legal de 15%. Caso o proprietrio do imvel
desapropriao
no d a utilizao prevista no plano diretor no prazo, o municpio poder manter a cobrana at que seja
com pagamento
dada utilizao ao imvel ou at a sua desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. A apli-
em ttulos da
cao do conjunto dos instrumentos parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no
dvida pblica
tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica no tem finalidade arrecadatria.
O direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de imvel urbano,
objeto de alienao entre particulares, em reas indicadas em lei baseada no plano diretor, cuja finalidade
Direito de seja para regularizao fundiria, execuo de programas habitacionais de interesse social, constituio de
preempo reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana, implantao de equipamentos pblicos comunitrios,
de espaos pblicos de lazer, de unidades de conservao ou para proteo de outras reas de interesse
ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Consiste no direito de utilizar o solo, o subsolo e o espao areo de um dado terreno que pode ser outorgado
Direito de pelo seu proprietrio a terceiro, na forma de um contrato especfico. O princpio de sua compreenso a dis-
superfcie tino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do superficirio
com a do proprietrio. Aps o trmino do contrato, o proprietrio retoma a propriedade plena do seu bem.
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado consiste na possibilidade de cons-
Outorga onerosa
truo acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido. Neste sentido, o plano diretor deve definir
do direito de
as reas de incidncia, alm dos limiares de coeficientes pelo qual os proprietrios podem construir,
construir e de
mediante contrapartida financeira. Analogamente, possvel a aplicao da lgica desse instrumento alterao
alterao de uso
de uso do solo, em que a variao do valor do solo do uso correspondente consiste em sua base de clculo.
A relao entre o direito de propriedade e o direito de construir base de aplicao desse instrumento.
O potencial de construo do lote transfervel e alienvel a outro localizado em determinada zona passvel
Transferncia de recebimento de potencial construtivo. Sua aplicao restringe-se aos imveis considerados necessrios para
do direito de fins de implantao de equipamentos urbanos comunitrios, de preservao e destinados a programas de
construir regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de
interesse social. O estatuto ainda prev o benefcio da transferncia aos proprietrios que doem o seu imvel,
ou parte dele, ao poder pblico, como forma de incentivo ao ato.
O estatuto define a ocupao urbana consorciada como sendo um conjunto de intervenes e medidas coor-
denadas pelo municpio, com a participao dos proprietrios, dos moradores, dos usurios permanentes e dos
investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar os investimentos pblicos, permitida a modificao
Operao urba- de ndices urbansticos e das normas edilcias, alterando o previsto anteriormente em funo da infraestrutura
na consorciada instalada e prenunciada pelo seu plano de operao, aprovado por lei especfica. O arranjo legal e financeiro est
correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emisso de ttulos e pela captura da mais-valia imobili-
ria por parte do estado. Neste sentido, a emisso de certificados de potencial adicional de construo (Cepacs),
alienveis em leilo pelo municpio e controlados pela Cmara de Valores Mobilirios, responsvel pela gerao
de receita a partir de um estoque construtivo definido na operao.

Fonte: Carvalho Junior e Lima Neto (2010).

A ttulo de exemplo, vale citar o que Lvia Fioravanti (2015) afirma sobre as
operaes urbanas, ao analisar a operao urbana Vila Snia, Butant:
tendo em vista as operaes urbanas previstas ou j implantadas na metrpole paulistana,
podemos afirmar que se constituem como uma grande e diversa plataformadeexceo.
Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 125

Envolvem pores significativas das metrpoles e consolidam-se como um guarda-chuva


de objetivos, diretrizes e projetos (com as ditas melhorias ambientais, urbansticas,
sociais) com o objetivo de dar continuidade aos negcios urbanos (Fioravanti, 2015).
Uma avaliao desse tipo importante, no apenas porque busca avaliar
a efetividade dos instrumentos, mas sobretudo porque procura investigar a sua
potncia em situaes aplicadas, especficas, revelando em que medida ele cumpre
o papel para o qual foi inicialmente projetado, e em que medida ele tem como
objetivo maior dar continuidade aos negcios urbanos, por meio do qual se
efetiva o papel da produo do espao na atual etapa do capitalismo, em especial
com seus elos com o sistema financeiro.
Esse tipo de abordagem, contudo, no o foco desta reflexo. De modo um
tanto quanto naive, interessa-nos compreender melhor a dimenso jurdico-ins-
titucional, de certa forma, para saber se h ou no o que se celebrar nesses quinze
anos de Estatuto da Cidade.
Mais uma vez, de forma similar ao que se viu na anlise dos planos diretores,
e do que deve espelhar o conjunto de anlise de leis de plano diretor que tm sido
produzidas e (nem sempre fielmente) implementadas nos ltimos anos, o que se
d para dizer que a norma mobilizou e movimentou os atores sociais e os agentes
econmicos e polticos.
A norma objetiva princpios e estabelece conceitos e ritos que devem ser
observados em cada situao, em cada caso concreto, seja ao se elaborar um
planodiretor, seja ao se propor uma operao urbana.
As experincias decerto tm demonstrado que a norma no suficiente.
Noentanto, seria correto dizer que ela no necessria? No plano municipal,
noprecisar elaborar um plano diretor, em conformidade com o que estabelecem
as resolues do ConCidades, a despeito de todas as fragilidades, inconsistncias,
graus de liberdade (e manipulao) existentes nos processos concretos, melhor
do que ter que cumprir todas essas formalidades, mesmo que em boa parte dos
casos a efetividade seja reduzida?
De forma similar, pode-se questionar: no melhor ter o amparo jurdico-nor-
mativo do Estatuto da Cidade, mesmo que seus princpios, diretrizes e, sobretudo,
instrumentos, em boa parte dos casos, no estejam cumprindo sua funo precpua,
do que no contar com esse acervo jurdico-institucional?
Diversos exemplos, como a prpria operao urbana Vila Snia, Butant, ou
diversos casos de planos diretores e legislaes urbansticas bsicas (em especial,
leis de parcelamento, uso e ocupao do solo), do conta de processos que foram
judicializados e que impediram, obstruram ou dificultaram (eventualmente exigindo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
126 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

ajustes nas propostas originais) a implementao de projetos que atendiam funo


social da cidade e da propriedade.
Decerto h espao para debate e h razes de sobra para um sentimento de
frustrao em face das expectativas iniciais acerca da potncia do Estatuto da Cidade
e de seus instrumentos, mas seria muita ingenuidade acreditar que simples normas
seriam capazes de operar transformaes to profundas em prticas espaciais.9
Dialeticamente, o que demonstra o sucesso das normas so os desafios
que marcam a trajetria de sua implementao. No caso dos planos diretores,
da legislao urbanstica de regulao do uso do solo e da gesto urbana participativa,
o exemplo trazido pela tese de Joo Telmo Oliveira Filho (2009) em relao ao
caso de Porto Alegre ilustra, de um lado, como o setor incorporador e produtor
de espao precisou articular-se para construir uma estratgia para lidar com as
instncias participativas que conformavam arenas privilegiadas para decidir sobre o
que se poderia ou no fazer na cidade. De outro lado, o trabalho mostra como estas
arenas so permeveis influncia e atuao concertada dos agentes econmicos,
que se apropriam da semntica e das estruturas de participao para fazer valer
seus interesses de forma, ao final, legitimada pelos processos institucionalizados.
No caso do Estatuto da Cidade e de seus vrios instrumentos de polticaurbana,
o mesmo raciocnio pode ser feito: diversos exemplos demonstram como os instru-
mentos tm sido teis na construo de projetos de interveno que promovem,
por exemplo, processos de gentrificao, o que, em tese, no concorre para os
objetivos iniciais que levaram elaborao e aprovao do texto legal.
Ainda assim, em ambos os planos, seja na esfera local, seja na esfera nacional,
o que fica claro que a norma no basta, ainda que seja necessria e que passe a ser
referncia para os projetos de interveno (e produo do espao a ele associado),
e que as discusses sobre a efetividade da norma devem enfocar as questes de
governana, ou seja, efetivamente, tendo as normas como referncia, como atores
sociais e agentes econmicos e polticos articulam-se para fazer valer seus projetos,
seus interesses.
As normas abrem campos de disputa, campos de possibilidade, que aqui e
acol so efetivamente ocupados e utilizados para fazer valer projetos voltados para
a valorizao das cidades como valor de uso ou para barrar e obstruir projetos que
to somente interessam-se pela cidade enquanto mercadoria, como valor de troca.
Mas a governana no est dada; ela construda e encontra-se em construo
em cada espao-tempo, em cada momento, em cada lugar. No mesmo municpio,
diferentes projetos e prticas espaciais divergentes podem ocorrer no tempo t e no

9. Para a noo de prticas espaciais, ver Costa (2008a; 2008b).


Institucionalidade e Governana na Trajetria Recente
da Poltica Urbana Brasileira: legislao e governana urbanas 127

tempo t+1. A disputa pelos projetos de urbano esto permanentemente abertas, no


cessam e seja no campo simblico e semntico, seja no campo material, asforas
de produo do espao no adormecem, esto sempre espreita, observando as
oportunidades que se abrem para os negcios urbanos.

5 CONSIDERAES FINAIS
guisa de concluso deste captulo, vale aqui fazer um registro que dialoga,
emboamedida, com o que j est apresentado no captulo 6, deErnestoGalindo,
sobrea questo de nossa rede de cidades.
A gesto urbana encontra-se descentralizada, fragmentada em milhares de
entes federativos autnomos, em um arranjo sem igual no mundo. Obviamente,
aimplementao do Estatuto da Cidade, de seus instrumentos, e a construo de
uma poltica urbana que efetive o direito cidade, um desafio poltico-institucional
de grandes propores em um pas que possui uma rede de cidades como a brasileira:
dispersa, desigual/heterognea e com milhares de municpios que denotam diversa
(e em geral baixa) capacidade tcnico-institucional.
Para a maior parte dos municpios, talvez a exceo de pouco mais de uma ou
duas centenas de municpios, o Estatuto da Cidade e seus instrumentos conformam
um conjunto de difcil compreenso e de difcil aplicao nessas realidades.
Nessa imensa e absoluta maioria de municpios, planos diretores, quando
elaborados, e instrumentos de poltica urbana, quando previstos nos planos,
soumamera formalidade, no mobilizam os atores sociais e sequer interessam
aos agentes econmicos e polticos.
Esse quadro, contudo, diz mais sobre a rede de cidades e sobre os critrios
para criao de municpios no Brasil, do que sobre a qualidade, a necessidade ou
a efetividade do Estatuto da Cidade e dos instrumentos de poltica urbana.
Entretanto, no caso especfico de municpios inseridos em regies metro-
politanas, em boa medida pela prpria ausncia do tema no Estatuto da Cidade
(ver,arespeito, ocaptulo7 sobre a questometropolitana), a desarticulao
entre os planos municipais e entre estes e um planejamento metropolitano tem
sido a regra no pas, uma regra que produz a fragmentao da gesto do espao
metropolitano e que reduz as possibilidades de conformao de uma governana
metropolitana que se ancorasse em uma espcie de cidadania metropolitana
ideiaque tanto agradvel quanto descabida, uma vez que no h, no ordenamento
jurdico-institucional brasileiro, a esfera poltica metropolitana.
Por fim, resgatando uma questo indireta e tangencialmente tocada
nestecaptulo, vale reforar a agenda da gesto urbana participativa e a impor-
tncia de se promover aes e programas que incentivem a participao social na
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
128 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

implementao da poltica urbana. Se a governana o campo em que se efetivam


o entendimento e o sentido da implementao das leis e dos instrumentos da
poltica urbana, a participao o mecanismo necessrio para que o resultado dos
processos e experincias concretos possa, em alguma medida, refletir o sentido
que inicialmente orientou a proposio dessas normas e desses instrumentos.
Uma participao qualificada favorece gestes e governanas democrticas, trans-
parentes e mais alinhadas com a efetivao do direito cidade.

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CAPTULO 5

CIDADE E CIDADANIA: CONSIDERAES SOBRE A GESTO


DEMOCRTICA NA POLTICA URBANA BRASILEIRA

Daniel Pitangueira de Avelino1

1 INTRODUO
Trazer a sociedade civil para interferir nas decises sobre as polticas pblicas uma
forma importante de garantir efetividade ao direito de tomar parte na direo
dos negcios pblicos do seu pas (ONU, 1948), como estabelece o Artigo 21 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Essa interveno da sociedade sobre
os assuntos de Estado ocorre por meio da participao poltica, que se materializa
de diversas formas, desde a via tradicional do processo eleitoral at formas mais
autnomas de associativismo e auto-organizao popular. A participao social
tratada neste captulo est compreendida nesse espectro e, portanto, compartilha
da premissa de que todo o poder emana do povo (Brasil, 1988), como expresso
no pargrafo nico do Artigo 1 o da atual Constituio Federal brasileira.
Diferencia-se da participao meramente eleitoral, no entanto, por apresentar
um contedo mais substantivo, em que no se limita apenas escolha de partidos
ou dirigentes para os altos cargos polticos, mas procura interferir sobre decises
a serem tomadas por essas autoridades ao longo do exerccio de seu mandato.
Tambm no se confunde com as prticas associativistas, porque enfoca os instru-
mentos criados ou mantidos pelo Estado para reforar o dilogo com a sociedade
civil e que possuem, portanto, natureza governamental. So estes instrumentos
governamentais de promoo da participao social, em especial na rea das polticas
urbanas, que sero objeto de anlise ao longo deste estudo.
A criao de instrumentos de participao social na poltica urbana pode ser
analisada sob o ponto de vista da sociedade e do Estado. No lado societal, ela fruto
da crescente organizao de movimentos sociais que abraavam temas diversos,
como moradia, transporte, saneamento, segurana e outros, que apresentavam

1. Membro da carreira de polticas pblicas e gesto governamental em atuao na Coordenao de Estudos e Polticas do
Estado e da Democracia (Codem) da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e Democracia (Diest) do Ipea.
E-mail: <daniel.avelino@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
132 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

como caracterstica comum o reconhecimento da cidade como um territrio


em disputa. A discusso sobre a territorialidade urbana alimenta a adoo de
pautas comuns, como o direito cidade, sem prejuzo das demandas especficas
de cada um desses grupos organizados. O nmero e a intensidade de aes polticas
empreendidas pelos movimentos sociais em torno desse tema, com seu pice no
conjunto de manifestaes ocorridas em todo o Brasil em junho e julho de 2013,
confirmaram a questo urbana como uma das mais importantes e talvez
a mais importante discusso sobre polticas pblicas da atualidade.
No lado estatal, a emergncia do tema da territorialidade urbana provocou uma
mudana na forma de coordenao de suas polticas e instituies. Muito embora
aes especficas, como saneamento, habitao e mobilidade urbana continuassem
sendo tratadas por regras, processos e at mesmo recursos especficos, instncias de
articulao entre elas comearam a emergir e trazer consigo uma lgica integrada
de desenvolvimento da territorialidade urbana. Isso se materializou na criao de
rgos especficos, como o Ministrio das Cidades (MCidades), no caso federal,
e instrumentos para o planejamento integrado das intervenes urbanas,
como explicado nos captulos anteriores. Essas transformaes foram institucionalizadas
ao longo do tempo por meio de atos normativos que tambm procuraram assegurar,
em maior ou menor grau, a participao da sociedade na gesto da poltica urbana.
Este captulo tem como objetivo discutir a criao e o aperfeioamento de
instrumentos de participao social na gesto da poltica urbana, assumidoscomo
reflexos do fortalecimento de movimentos sociais no cenrio nacional. Aseo2
apresenta alguns conceitos sobre movimentos sociais no contexto urbano.
Aseo3 retrata o surgimento das estratgias de atuao de alguns atores sociais
relevantes na contemporaneidade brasileira. A seo 4 lista caractersticas dos
principais instrumentos de envolvimento da sociedade na gesto democrtica
da cidade especificamente o oramento participativo (OP), os conselhos de pol-
ticas pblicas e outros colegiados, as conferncias, as modalidades de democracia
direta e os debates, as audincias e as consultas pblicas. Por fim, os desafios atuais
de funcionamento desses espaos e sua relao com a atuao dos movimentos sociais
urbanos alimentam as reflexes nas consideraes finais deste captulo (seo 5).

2 CIDADE E CIDADANIA
O espao urbano um contexto complexo cuja anlise contribui para a compreenso
das relaes sociais e de poder em que est inserido. O trabalho de David Harvey (1980)
germinal, ao discutir as relaes entre a cidade e a justia social. Analisando o
uso do solo com base na teoria da renda fundiria, o autor constri uma dialtica
do espao urbano, em que suas formas espaciais so reflexos de processos sociais.
Mais do que isso, a dinmica urbana pode ser considerada como um mecanismo
especfico que contribui para a reproduo das desigualdades de participao nas
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 133

riquezas produzidas socialmente. Sob essa perspectiva, gradativamente as cidades


passam de cenrio a protagonistas dos dramas vivenciados nos centros urbanos.
Entre os dramas mais intensos est o da espoliao urbana, na expresso
utilizada por Lcio Kowarick (1979) para descrever os processos poltico-territoriais
de distribuio desigual da riqueza, em contextos de baixa efetividade democrtica.
Neste sentido, a fora de trabalho submetida a relaes de opresso que ultra-
passam o limite do espao laboral e alcanam o espao urbano, materializando-se
na carncia de acesso a recursos de consumo coletivo, como moradia, transportee
saneamentobsico. O deficit de acesso a esses bens precariamente suprido, ento,
por prticas de autoconstruo, que levam a uma ampliao da jornada de trabalho
real e da situao de vulnerabilidade desses grupos.
A agregao social em torno das necessidades coletivas no atendidas passa
a ser uma prtica de sobrevivncia para os indivduos submetidos a essa privao.
no trabalho coletivo que se formam redes de solidariedade capazes de amenizar
a situao de excluso, por meio da cooperao, da repartio do sobretra-
balho ou mesmo da aquisio dos bens no mercado com economia de escala
pelo agrupamento. Isso resulta na formao de grupos de habitantes cuja associao
e proximidade so condio de existncia e permanncia no ambiente urbano,
que passa a refletir essa dinmica tambm em sua lgica espacial.
O Estado exerce, para esses grupos, um papel marcadamente ambivalente.
Por um lado, o ente provedor a ser demandado para o acesso a servios de
uso coletivo, que falha em termos de equidade e gera um deficit de oferta para uma
significativa parcela dos habitantes, que precisam desenvolver formas prprias de
organizao para suprir suas necessidades. Por outro lado, o guardio de uma
lgica urbana formal, que no compreende essas formas de autoconstruo como
vlidas e chega a intervir, com violncia, quando interferem com o espao urbano.
Essa dupla relao de carncia e violncia a que estes grupos esto submetidos
em face do Estado configuram um tipo especfico de segregao, que no
apenas espacial, mas afeta a possibilidade de exerccio da cidadania. Em contraste
com aqueles atendidos pelo Estado na forma de uma cidadania mais plena,
os grupos mais vulnerveis foram chamados por Manuel Castells (1983)
de cidados-hspedes ou guestcitizens.
Os movimentos sociais urbanos surgem, portanto, da agregao de interesses
de cidados que no contam com acesso aos bens e servios coletivos ofertados
pelo Estado ou que sofrem com a violncia institucionalizada dos agentes pblicos.
Muito embora existam concepes doutrinrias que consideram como movimento
social qualquer ao coletiva de carter reivindicativo, aqui o conceito est rela-
cionado com os sujeitos da espoliao urbana. Nessa concepo mais restrita,
o escopo da transformao mais profundo, o que leva a considerar como movimento
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
134 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

social apenas um conjunto mais restrito de aes coletivas: aquelas que atuam na
produo da sociedade ou seguem orientaes globais tendo em vista a passagem
de um tipo de sociedade a outro (Scherer-Warren, 2005, p. 18).
Organizados na forma de movimentos sociais, os cidados-hspedes fortalecem
sua posio coletiva para denunciar e enfrentar o abandono e a violncia estatal.
De adversrio ou algoz, o ente estatal passa a ser considerado um interlocutor e,
em seguida, uma arena a ser disputada. Por meio de agregaes de bases comunitrias,
os sujeitos da espoliao urbana conseguem, em maior abrangncia, exercer cole-
tivamente as prerrogativas de cidadania que lhes foram negadas individualmente.
Isso permite uma elevao de complexidade no tipo de demandas que so agregadas,
da mera denncia da situao de violao busca pela transformao dos pro-
cessos poltico-territoriais que lhe deram causa. Nas palavras de Lcio Kowarick
(1979,p.27), a possibilidade no s de usufruir dos benefcios materiais e cul-
turais do desenvolvimento, como tambm, sobretudo, a de interferir nos destinos
desse desenvolvimento.
Para Maria da Glria Gohn (1985), os movimentos sociais urbanos propria-
mente ditos so aqueles que atingem um estgio mais desenvolvido e so capazes
de promover articulao com outras formas de lutas mais gerais da sociedade.
Isso exige uma superao das vises pautadas por problemas meramente locais e a
apresentao de um projeto de transformao social mais amplo. Todavia, tudo isso
ocorre de forma dinmica e complexa, de modo que no h uma evoluo linear.
Mesmo nos movimentos ainda no maduros, j existem os germes da negao
do sistema, quando gestam prticas nas quais existe um apelo democracia e
novas formas de relaes sociais e imprimem um sentido novo s atuais relaes
sociais existentes (op. cit., p. 264-265). Em um nmero frequente de casos,
so estas prticas gestadas pelos movimentos sociais que inspiram o desenvolvimento
de espaos mais democrticos de gesto pblica.

3 MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS NO BRASIL


O crescimento da populao urbana no Brasil no um fenmeno recente,
mas recebeu impulso significativo com as transformaes do ltimo sculo.
Para Jos Luis Romero (2004), a exploso urbana, ocorrida por volta de 1930,
foi a responsvel por impulsionar vrias cidades latino-americanas para a situao de
metrpoles e, com isso, atrair ainda mais imigrantes desesperados e esperanosos
ao mesmo tempo (op. cit., p. 357). A exploso urbana e o xodo rural criaram
um crculo vicioso: quanto mais a cidade crescia, mais expectativas criava e,
em consequncia, atraa mais gente, porque parecia poder absorv-la (op. cit., p. 361).
Como resultado, os servios pblicos passam a ser mais deficientes, em um espao
urbano cuja estrutura no contemplava aquele influxo de habitantes.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 135

Nesse contexto emerge no espao urbano o que veio a ser chamado


demassas, assimconsiderados os grupos sociais, alheios estrutura tradicional
(Romero,2004,p.355) que se comeam a organizar. Nas dcadas seguintes, as
demandas provenientes da massificao urbana seriam conduzidas para dentro da
estrutura do Estado, por meio de populismo e paternalismo (op.cit.,p.413-416).
A adeso das massas a esses projetos polticos no era esttica ou permanente,
massempre condicionada (op. cit. p. 420) e variando em funo das situaes
de fato e da interao com outros grupos urbanos.
A reforma urbana fazia parte do conjunto das reformas de base de Joo Goulart,
mas no era considerada prioritria frente a outras demandas, como a reforma agrria
(Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 164). As propostas de reformas bancria, fiscal,
urbana, administrativa, agrria e universitria no chegaram a tomar forma. O golpe de
1964 pode ser entendido como uma reao conservadora possibilidade de superao
do populismo na direo do empoderamento das massas.
Na dcada de 1970 os movimentos sociais absorvem a demanda de organizao
e ao coletiva das massas, que j no encontravam espao de interferncia sobre o
Estado. A partir de lutas isoladas, por gua, luz, transportes, creches, agregam-se,
no final da dcada, organizaes locais (Gohn, 1991, p. 9). Um conjunto variado
de atores e interesses soma-se aos espoliados urbanos para fortalecer a luta por
acesso e qualidade dos servios pblicos, alm de uma pauta mais ampla de defesa
da democracia. Afinal, o opositor era um s: o Estado (op. cit., p. 9).
No final da dcada de 1970 h uma proliferao de associao de moradores
de bairros e favelas, organizaes de base (Pandolfi e Esprito Santo, 2014,
p. 164-165) que nos anos 1980 vo estimular a formao de federaes e coordenaes
em defesa das pautas urbanas. Essa agregao foi acompanhada por uma canali-
zao da atuao dos movimentos para o plano legal-institucional, por meio de
diversas campanhas, caravanas e fruns, caracterizando o que Maria da Glria Gohn
definiu como juridicizao da sociedade organizada (Gohn, 1991, p. 11).
Na disputa de projetos polticos, o reconhecimento de direitos por meio de leis e
atos normativos visto como uma vitria e o Poder Legislativo passa a ser uma
arena fundamental a ser ocupada. por todo esse contexto que a autora afirma que
os anos 1980 iniciaram-se com os movimentos sociais fortalecidos (op. cit., p. 12).
Esse foi o caso do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU),
que emergiu na dcada de 1980 como uma articulao de movimentos em prol
do direito cidade (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 164). Durante o processo
constituinte de 1987 a 1988, o MNRU revigora a ideia de reforma urbana,
por meio de uma emenda popular com mais de 130 mil subscries, que influencia
a redao do captulo especfico da Constituio Federal sobre a poltica urbana
(op. cit., p. 165). Com essas mobilizaes, o MNRU d lugar ao Frum Nacional
de Reforma Urbana (FNRU), que atua at hoje nos mbitos local, nacional e
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
136 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

internacional e congrega as principais articulaes nacionais ligadas proble-


mtica urbana (op. cit., p. 165).
A Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam) outra
protagonista que surge nesse perodo. Fundada em 1982, integrada por cerca
de 550 entidades municipais, 22 federaes estaduais e est presente em todos os
estados e Distrito Federal (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 174). Segundo a
prpria confederao, seu papel organizar as federaes estaduais, unies municipais
e associaes comunitrias, entidades de bairro e similares (Conam, [s.d.]) e defender:
a universalizao da qualidade de vida, com especial ateno s questes do
direito a cidades, incluindo alm da luta pela moradia digna, sade, transporte,
educao, meio ambiente, trabalho, igualdade de gnero e raa e democratizao
em todos os nveis (Conam, [s.d.]).
Na dcada de 1990, uma das principais bandeiras dos movimentos
urbanos a efetivao do que foi inserido na Constituio Federal. Para tanto,
a regulamentao do captulo sobre poltica urbana uma demanda recorrente,
que toma forma concreta com o Projeto de Lei no 5.788, de 9 de outubro de 1990,2
aps dez anos de tramitao, sancionado como a Lei no 10.257, de 10 de julho
de 2001 (Brasil, 2001), conhecida como Estatuto da Cidade. O ato normativo
estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e, para isso, leva em considerao
vrias demandas e prticas dos movimentos sociais urbanos.
Ao longo da dcada de 1990 tambm merece destaque a proposta de
criao do Fundo Nacional de Moradia Popular. Como resultado da campanha,
um projeto de lei de iniciativa popular com milhares de assinaturas foi encami-
nhado pelo FNRU ao Congresso Nacional em 1991 (Pandolfi e Esprito Santo,
2014, p. 166). Depois de quatorze anos, o projeto convertido na Lei no 11.124,
de 16 de junho de 2005,3 que dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNHIS). A mobilizao que deu origem a este projeto tambm
ajudou a consolidar algumas articulaes de movimentos populares.
Foi o caso da Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), que iniciou
suas atividades em 1989 e se fortaleceu durante a campanha de coleta de assinaturas
para a iniciativa popular (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 176). A UNMP,
que reconhece explicitamente a influncia das Comunidades Eclesiais de Base na
sua forma de organizao, est presente em dezenove estados brasileiros e afirma
sua atuao nas reas de favelas, cortios, sem-teto, mutires ocupaes e lotea-
mentos (UNMP, [s.d.]).
O mesmo ocorreu com o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM),
que envolve dezoito estados brasileiros e surgiu das grandes ocupaes de reas e

2. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=21252>.


3. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm>.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 137

conjuntos habitacionais nos centros urbanos (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 176).
A criao do movimento foi deliberada por 250 participantes de treze estados no
I Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia, realizado em julho de 1990
em Goinia (Ferreira, 2014, p. 76).
Ainda na dcada de 1990, a Central de Movimentos Populares (CMP)
fundada em outubro de 1993 em Belo Horizonte (CMP, 2015). Na narrativa da
sua histria, a central reconhece explicitamente a influncia de outras organizaes,
como as Comunidades Eclesiais de Base, o Partido dos Trabalhadores (PT),
a Articulao Nacional de Movimentos Populares e Sindicais e a Central nica
dos Trabalhadores (CUT) (op. cit.).
A dcada de 2000 vai ser marcada, alm da edio das leis j mencionadas,
pela ascenso do PT Presidncia da Repblica em 2003. Com isso, algumas demandas
histricas dos movimentos sociais urbanos foram atendidas por transformaes na
estrutura do Poder Executivo Federal: a criao do Conselho das Cidades (ConCidades)
e do MCidades, sob o comando de Olvio Dutra e uma equipe de militantes e aca-
dmicos com forte insero na problemtica urbana, muitos vinculados ao FNRU
(Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 166). O entusiasmo inicial arrefece em 2005,
aps a sano da Lei no 11.124, quando Olvio Dutra deixa o MCidades, que passa a
ser conduzido por partidos da base aliada, em uma chamada inflexo conservadora
(op. cit., p. 167) na gesto da poltica urbana, permanecendo a conferncia e o
ConCidades como espaos de atuao dos movimentos sociais.
Em 2009 lanado, pelo governo federal, o Programa de Acelerao do
Crescimento II (PAC II), que conta com um mdulo habitacional especfico,
que veio a ser conhecido como Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Voltado
construo de unidades habitacionais, a iniciativa elogiada por incorporar algumas
demandas histricas dos movimentos sociais urbanos, como o subsdio populao
de baixa renda, mas, ao mesmo tempo, criticada por continuar comandada pelos
interesses econmicos das grandes empresas de construo e incorporao imo-
biliria e pelos proprietrios de terras (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 170).
Essa crtica amenizada, em parte, pela criao de uma modalidade especfica
do programa para execuo por entidades associativas o Programa Minha Casa,
Minha Vida Entidades (PMCMV-E). Nessa hiptese, podem atuar como entidades as
cooperativas habitacionais ou mistas, associaes e demais entidades privadas sem
fins lucrativos habilitadas pelo Ministrio das Cidades, inclusive para regimes de
construo sob autogesto: autoconstruo pelos prprios beneficirios, mutiro ou
ajuda mtua e administrao direta (Brasil, 2014b). Segundo dados do MCidades,
atualmente existem 884 entidades sem fins lucrativos habilitadas, detodos os
estadosbrasileiros, para o PMCMV-E (Brasil, 2016b).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
138 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Ainda na dcada de 2000 os movimentos sociais brasileiros assumem um pro-


tagonismo no cenrio internacional em diversos temas. exemplo disso a realizao
do Frum Social Mundial (FSM) em Porto Alegre em 2001 (e posteriormente em
vrios anos) com o objetivo de fortalecer e criar novas conexes nacionais e interna-
cionais entre organizaes e movimentos (WSF, 2001). Foi na edio de 2006 do
FSM que foi elaborada a Carta Mundial pelo Direito Cidade (FSM, 2006),
documento que sintetiza muitas das pautas dos movimentos urbanos. Neste contexto,
h a tendncia de montar articulaes internacionais, como o caso da International
Alliance of Inhabitants, criada em 2007 com a participao da Conam.
Esse processo de internacionalizao dos movimentos sociais urbanos
continua na dcada seguinte. Em 2010, organizado no Brasil o Frum Social
Urbano (FSU), como um ato de resistncia e crtica ao Frum Urbano Mundial,
organizado pela ONU (FSU, 2010). As atividades do FSU aconteceram na cidade
do Rio de Janeiro, entre 22 e 26 de maro de 2010, mesmo local e perodo em
que acontecia o Frum Urbano Mundial. A mesma iniciativa repetiu-se
em 2012, em Npoles (Itlia), e 2014, em Medelln (Colmbia).
Outra importante mobilizao durante a dcada de 2010 so os levantes
populares contra as obras relacionadas a grandes eventos em especial os
Jogos Mundiais Militares, em 2011; a Copa das Confederaes, em 2013;
a Copa do Mundo da Federao Internacional de Futebol (Fifa), em 2014;
e os Jogos Olmpicos, em 2016. Os Comits Populares da Copa, constitudos nas
cidades-sede destes eventos, mobilizaram um conjunto diverso de atores sociais em
torno das denncias sobre violaes de direitos nos empreendimentos, remoes
foradas e impactos sobre o ambiente urbano. Os grupos sediados nas vrias
cidades foram reunidos em torno da Articulao Nacional dos Comits Populares
da Copa e Olimpadas (Ancop), responsvel pela elaborao dos vrios dossis
contendo as denncias (Ancop, 2014) relacionadas aos megaeventos.
s vsperas da realizao da Copa das Confederaes, em 2013, umatenta-
tiva de aumento da tarifa de transporte urbano na cidade de So Paulo deflagrou
um conjunto de manifestaes que abalaram o pas. Iniciadas em 6 de junho,
tiveram seu auge entre os dias 17 e 21 de junho, em que cerca de quatrocentas
cidades mobilizavam 1,2 milho de pessoas (Peruzzo, 2013, p. 75). Promotor inicial
dos eventos, o Movimento Passe Livre (MPL) anunciou o fim das convocaes em
21 de junho, talvez pela alterao de perspectiva em decorrncia da interferncia
de grupos de ao direta violenta (presena do Black Bloc) (op. cit., p. 75),
mas os protestos continuaram at julho. A visibilidade que as manifestaes de 2013
trouxeram ao problema da mobilidade urbana lana luz sobre lutas mais antigas.
O MPL cita, na narrativa da sua histria, a Revolta do Buzu, em 2003,
em Salvador, e as Revoltas da Catraca, em 2004 e 2005, em Florianpolis, por exemplo,
como antecedentes sua criao em 2005 (MPL, [s.d.]). As manifestaes de
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 139

2013 levaram a Presidncia da Repblica a anunciar um conjunto de medidas


em resposta s reivindicaes, entre elas um pacto pela mobilidade urbana
(Loureno, 2013) e a criao de um Conselho Nacional de Transporte Pblico.
O Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST) tambm promoveu
manifestaes e aes diretas no Brasil durante os megaeventos da dcada de 2010.
Muito embora alegue estar em atividade desde a dcada de 1990, a atuao
do movimento ganhou visibilidade com aes contundentes, pelo menos
desde o incio das grandes obras de preparao para a Copa (Pandolfi e
Esprito Santo, 2014, p. 179). O grupo define-se como um movimento territo-
rial dos trabalhadores, cujo maior objetivo a luta contra o capital e o Estado
que representa os interesses capitalistas, com atuao centrada na luta direta,
o que o diferencia da maioria dos movimentos urbanos, que optaram por focar
suas aes na participao institucional (MTST, [s.d.]).
Juntamente a outras organizaes, o MTST integra a Resistncia Urbana
Frente Nacional de Movimentos, que tem como objetivo unificar os movimen-
tos para terem uma atuao conjunta nas lutas pelos direitos dos trabalhadores
na cidade (Terra Livre, [s.d.]). As aes diretas, incluindo ocupaes, marchas,
protestos e bloqueios de vias pblicas, constituem o principal repertrio de atuao
da articulao. Entre as principais pautas reivindicadas esto a oposio ao ajuste fiscal
promovido pelo governo federal, a defesa da reforma urbana e o enfrentamento
ofensiva da direita no pas (Bocchini, 2015).
Esta breve narrativa da atuao dos principais atores sociais no conjunto
dos movimentos sociais urbanos brasileiros no ltimo sculo no esgota
o tema e no resolve todas as questes existentes. Contudo, ela suficiente,
ainda que superficialmente, para demonstrar a grande heterogeneidade de sujeitos e
relaes desse campo. Mesmo quando compartilham causas comuns (e aqui acabaram
sendo destacados movimentos ligados a determinadas causas, em um evidente vis
de seleo), os atores sociais exibem perfis, estratgias e histrias que terminam
por diferenci-los. Com isso, possvel admitir, como uma constatao preliminar,
que nenhum deles, por mais amplo e reconhecido que seja, pode reivindicar para
si a representao de todo o campo.

4 GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE


Os movimentos sociais urbanos so os grandes catalisadores da ampliao da
participao social na gesto das cidades, por pelo menos duas importantes vias.
Em primeiro lugar, porque demandam diretamente maior espao de influncia,
fundamentados na equidade, para que possam exercer as mesmas prerrogativas
de cidadania que no foram negadas a outros grupos sociais menos vulnerveis.
Emoutraspalavras, exigem o direito de participar de decises que afetam o destino
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
140 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

de seus membros e o respeito por suas formas culturais e provocam a deslegitimao de


decises tomadas autoritariamente (Scherer-Warren, 2005, p. 54).
Alm disso, mostram, na sua maneira de organizao, que novas formas
de relao social so possveis. Como uma das formas de resistncia ativa no
violenta aos processos poltico-territoriais que promovem a espoliao urbana,
os movimentos sociais apostam na democratizao das prticas cotidianas internas
ao grupo (Scherer-Warren, 2005, p. 56) em contraponto cultura institucional
hierarquizada e autoritria do Estado. Essa oposio favorece o desenvolvimento de
processos decisrios coletivos, transparncia nas informaes, mobilizao de massas,
horizontalidade de relaes e respeito cultura comunitria. So ingredientes
como esses, testados e forjados nos contextos extremos e conflituosos em que vivem
os movimentos sociais, que lentamente atravessam as fronteiras pouco permeveis
dos entes estatais e estimulam a formao de prticas participativas de gesto pblica.
O OP um caso exemplar dessa influncia. Inspirado em prticas comunit-
rias adotadas de forma difusa em vrias partes do pas, o envolvimento formal da
sociedade na elaborao da proposta oramentria municipal ganhou fora em 1989,
com experincias como as de Vitria (Carlos, 2015) e Porto Alegre (Fedozzi, 2001).
Formas populares de organizao, como assembleias de bairro e conselhos comunitrios,
foram incorporadas discusso de um dos temas mais estruturantes da gesto pblica.
Desde o seu nascimento, o OP presta homenagem a quem mais dele precisa.
No caso de Porto Alegre, Luciano Fedozzi (2001) relembra as formas de
auto-organizao da comunidade no incio dos anos 1980, como as articulaes regionais,
unies de vilas e conselhos populares. Em comum, possuam a origem em territrios de
sub-habitao com altos nveis de organizao e mobilizao de moradores e a nfase
em reivindicao de melhorias urbanas. Prosseguindo a anlise, o autor conclui que
constitudas pela identidade social, territorial e cultural dos prprios moradores,
essas organizaes tornaram-se a base geopoltica sobre a qual seria construdo o
sistema descentralizado do OP quase uma dcada depois, em 1989 (op. cit., p. 97).
Para a absoro dessas formas populares de organizao pela gesto pblica,
a presena de movimentos sociais ativos no o bastante. Tanto as aspiraes
quanto as prticas democrticas precisavam ser compreendidas e traduzidas
em procedimentos que no conflitassem com as novas, porm rigorosas regras
de uma ordem jurdica recm-instituda pela Constituio Federal de 1988.
De maneira ainda mais intensa na rea oramentria, em que os prazos e os requisitos
formais eram peremptrios e o controle externo exercido com rigor pelas Cortes
de Contas, a existncia de agentes pblicos comprometidos com a transformao
era essencial. Por essa razo, Leonardo Avritzer (2008) vai destacar o papel dos
gestores municipais que assumiram as prefeituras naquele ano. Para o autor,
o xito da experincia de OP de Porto Alegre devido presena de uma sociedade
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 141

civil forte e, simultaneamente, existncia de uma sociedade poltica esquerda do


espectro poltico: a associao entre ambas gerou o OP e foi capaz de sustent-lo
durante os primeiros anos, quando a participao no era to alta (op. cit.).
A partir de 1989, a prtica do OP foi espalhada por diversos municpios em todo
o Brasil. Em menos de uma dcada, o nmero de casos aumentou em dez vezes e,
no final de 2008, ultrapassava a cifra de duzentos municpios (Dias, 2014, p. 28).
Atualmente, segundo dados da Rede Brasileira de Oramento Participativo (Redeop),
h, no pas, mais de 350 municpios adotando essas prticas (Redeop, 2012).

GRFICO 1
Brasil: casos de OP municipal (1989-2008)
250
201
200 190

150
120
100
53
50
13
0
1989-1992 1993-1996 1997-2000 2000-2004 2005-2008

Fonte: Dias (2014).

FIGURA 1
Como o OP se espalhou pelo mundo

Fonte: Sintomer et al. (2012).


Obs.: Figura cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
(nota do Editorial).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
142 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Esse crescimento, em cidades com histrias e contextos diferentes do paradigma


de Porto Alegre, mostrou que alguns elementos na metodologia do OP possuam um
carter verstil e adaptvel. A premissa de que qualquer habitante era capaz de participar
de um debate poltico sobre a definio de prioridades da sua cidade revelou um certo
carter de universalidade, conectada a uma questo urbana que ultrapassava os limites
do caso paradigmtico. A expanso internacional do OP, que em 2012 alcanou entre
795 e 1.469 casos no mundo, refora essa hiptese (figura 1).
Com origem local e repercusso global, o caso do OP ilustra bem a complexi-
dade de expectativas que se projetam sobre a participao social na poltica urbana,
que deve ser capaz de responder aos anseios especficos da sua comunidade e,
ao mesmo tempo, ser um veculo para implementao de valores universais
de democracia.
O Estatuto da Cidade prestou um reconhecimento s prticas de OP4 no
Artigo4o, inciso III, f, e Artigo 44, ao mencionar a gesto oramentria participativa
(Brasil, 2001). No mbito federal, as experincias participativas locais inspira-
ram adaptaes recentes, como as estratgias de participao na elaborao do
Plano Plurianual (PPA), as consultas pblicas para elaborao do oramento e
o Frum Interconselhos (Avelino e Santos, 2015).
Outro instrumento participativo utilizado na gesto das polticas urbanas
o Conselho de Polticas Pblicas, definido pelo Decreto no 8.243, de 23 de maio
de 2014, como uma instncia colegiada temtica permanente, instituda por
ato normativo, de dilogo entre a sociedade civil e o governo para promover a
participao no processo decisrio e na gesto de polticas pblicas (Brasil, 2014a).
O Estatuto da Cidade prev, no seu Artigo 43, inciso I, a existncia de colegiados
de poltica urbana nos nveis nacional, estadual e municipal (Brasil, 2001).
Com base nessa previso, o ConCidades foi reformulado5 em 2006 no mbito federal,
com a responsabilidade de propor as diretrizes gerais para a formulao e implemen-
tao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (Brasil, 2006). O colegiado
conta com 86 membros, sendo 49 representantes no governamentais.
Mesmo considerando seu protagonismo na rea de poltica urbana, decorrente
da sua previso no Estatuto da Cidade, o ConCidades no o nico rgo cole-
giado que influencia as decises governamentais dessa rea. No caso da habitao
de interesse popular, por exemplo, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS) chamado a opinar e a decidir questes
desse tema, como diretrizes e critrios de alocao dos recursos do fundo. O mesmo

4. A participao popular no planejamento e oramento tambm estava prevista no Artigo 48 da Lei Complementar no 101,
de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
5. Previsto de forma genrica no Estatuto da Cidade, o ConCidades havia sido institudo pela primeiravez, comessenome,
peloDecreto no5.031, de2 de abril de2004, quefoi revogado em 2006.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 143

vale para o Conselho Gestor do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e outros


colegiados que tm uma atuao mais especfica relacionada a um programa ou
fundo governamental.
No mbito local, os conselhos referentes s polticas urbanas foram consti-
tudos de acordo com normas prprias e no necessariamente seguiram o mesmo
formato adotado pelo governo federal.

TABELA 1
Brasil: total de municpios com conselhos municipais, segundo o tipo de conselho
(2011-2014)
Municpios

Tipo de conselho Realizou reunio


Com con-
Total (A) % (B/A) nos ltimos % (C/B)
selho (B)
doze meses (C)

Brasil 5.565 - - - -
Conselho Municipal de Habitao - 3.240 58,22 2.360 72,84
Conselho Municipal de Saneamento - 195 3,50 152 77,95
Conselho Municipal de Poltica Urbana ou similar - 1.231 22,12 888 72,14
Conselho Municipal de Transporte - 357 6,42 255 71,43
Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio - 879 15,80 748 85,10
Conselho Municipal de Meio Ambiente - 3.540 63,61 2.674 75,54
Conselho Municipal de Segurana - 691 12,41 492 71,20
Conselho Comunitrio de Segurana - 480 8,62 - -
Conselho Municipal de Defesa Civil - 1.893 33,99 1.489 78,66

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic)/IBGE.


Notas:  Dados da Munic de 2011/IBGE.

Dados da Munic de 2012/IBGE.

Dados da Munic de 2014/IBGE.

Os dados mostram que o percentual de presena desses conselhos varia


de 3,50% (rea de saneamento) a 63,61% (rea de meio ambiente) dos municpios.
Em geral, reas em que os conselhos tm um forte papel fiscalizador ou so
exigidos por lei, como meio ambiente e habitao, contam com maior presena
dos colegiados. No entanto, esses nmeros devem ser vistos com cautela,
porque as categorias da pesquisa no so sensveis s heterogeneidades municipais e
no levam em considerao, por exemplo, a existncia de conselhos que acumulam
funes de mais de uma rea.
Uma informao que se destaca nesse conjunto de dados o nvel de atividade
desses conselhos, medido pelo percentual de colegiados que realizaram reunio nos
doze meses anteriores pesquisa. Todas as reas exibiram percentuais superiores a70%,
indicando que esses instrumentos esto sendo chamados a cumprir suas funes,
aomenos do ponto de vista formal.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
144 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Assim como no nvel federal, os conselhos que promovem uma discusso


temtica no esgotam o universo dos rgos colegiados de participao social.
Conselhos de atuao mais especfica, relacionados a fundos ou programas,
tambm podem contar com representantes no governamentais. Neste sentido,
merece destaque a possibilidade de atuao da sociedade nos rgos gestores das
operaes consorciadas e das regies metropolitanas, mencionados no Artigo 33,
inciso VII, e Artigo 45 do Estatuto da Cidade (Brasil, 2001).
Alm dos conselhos, outro instrumento de participao social na gesto urbana
a conferncia, definida pelo Decreto no 8.243, de 2014, como:
instncia peridica de debate, de formulao e de avaliao sobre temas especficos e de
interesse pblico, com a participao de representantes do governo e da sociedade civil,
podendo contemplar etapas estaduais, distrital, municipais ou regionais, para propor
diretrizes e aes acerca do tema tratado (Brasil, 2014a).
Previstas no Artigo 43, inciso III, do Estatuto da Cidade, as conferncias sobre
assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal (Brasil, 2001)
constituem uma possibilidade de mobilizao de um nmero de maior de participantes,
em relao aos conselhos, ainda que de forma no permanente.
A I Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2003, contou com
2.095 representantes na sua etapa nacional (mais de 350 mil nas etapas municipais
e estaduais), nmero que caiu para 1.820 representantes na II Conferncia, em 2005
(Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 166). Na sua mais recente edio, a V Conferncia
Nacional das Cidades trouxe 2.681 representantes para sua etapa nacional em
novembro de 2013, enquanto 240 mil pessoas participaram das conferncias
municipais realizadas em 2.800 municpios (Brasil, 2013). O processo de realizao
da sexta edio da conferncia est previsto para ser concludo em junho de 2017.
Uma peculiaridade da Conferncia Nacional das Cidades sua articulao com
a atuao do respectivo conselho. O colegiado, que responsvel pela organizao
da conferncia, tem no processo conferencial uma instncia de avaliao do seu desem-
penho e de eleio dos seus membros no governamentais, segundo determinao do
Decreto no 5.790, de 2006 (Brasil, 2006). Esta articulao no se repete nos outros
conselhos e conferncias do governo federal e sinaliza que, na rea de poltica urbana,
a conferncia pode ser considerada uma instncia ampliada do conselho, enquanto este
pode ser entendido como um subgrupo permanente daquela.
O Estatuto da Cidade menciona expressamente como instrumentos de gesto
democrtica da cidade (Artigo 4o, inciso V, s, e Artigo 43, inciso IV) as modalidades
de exerccio da democracia direta constitucionalmente previstas: referendo popular,
plebiscito e iniciativa popular de projeto de lei (Brasil, 2001). Em relao aos
dois primeiros instrumentos, no h notcia de que j tenham sido utilizados,
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 145

no mbito federal, 6 para decidir sobre matria prpria da poltica urbana,


at o momento. Os custos e acordos necessrios para a realizao de plebiscitos
e de referendos podem ser um forte desincentivo ao seu uso em maior escala.
Em relao iniciativa popular de projeto de lei, h pelo menos um caso para-
digmtico no mbito federal: a Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005, que dispe
sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Como j foi relatado,
a campanha para coleta de assinaturas em favor da criao de um fundo para
habitao popular resultou no envio, pelo FNRU, do projeto de lei ao Congresso
Nacional em 1991 (Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 166). Embora a tramitao
tenha sido longa, no houve resistncias (explcitas) a este, que considerado o
primeiro projeto de lei de iniciativa popular da democracia recente (Brasil, 1992).
Outras formas de escuta da sociedade tambm esto previstas no Estatuto
da Cidade (Artigo 43, inciso II), como debates, audincias e consultas pblicas
(Brasil, 2001). De modo mais especfico, alm dos instrumentos orament-
rios que j foram mencionados, exigida a oitiva da populao em pelo menos
dois momentos (Artigo 2o, inciso XIII, e Artigo 40, 4o, inciso I): na implanta-
o de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos e
na elaborao e fiscalizao do plano diretor (Brasil, 2011). A falta de previso
explcita em outras situaes no significa a dispensa da participao, j que h
previses de envolvimento da populao (no Artigo 2o, inciso II, e Artigo 4o, 3o,
por exemplo) na gesto urbana em geral.
A audincia pblica definida pelo Decreto no 8.243, de 2014, como meca-
nismo participativo de carter presencial, consultivo, aberto a qualquer interessado,
com a possibilidade de manifestao oral dos participantes, cujo objetivo subsidiar
decises governamentais (Brasil, 2014a). A consulta pblica, por sua vez, consta do
mesmo ato normativo como:
mecanismo participativo, a se realizar em prazo definido, de carter consultivo, aberto a
qualquer interessado, que visa a receber contribuies por escrito da sociedade civil sobre
determinado assunto, na forma definida no seu ato de convocao (Brasil, 2014a).
Respeitadas essas diferenas, as audincias e consultas pblicas podem ser
realizadas para discusso de qualquer deciso governamental e constituem uma
alternativa de envolvimento da populao mais simples e vivel, em comparao
com plebiscitos e referendos. Ainda assim, exigem cuidados na organizao que
podem afetar seu potencial de efetividade. Questes referentes aos atos normativos,
momento de realizao, escopo, infraestrutura, capacidade institucional,

6. H referncias a plebiscitos realizados no mbito subnacional. Alguns exemplos so os plebiscitos sobre a criao
de distritos administrativos realizados nos municpios paulistas deCampinas(2014) eRosana (previstopara2016),
almdo plebiscito sobre o desmembramento do estado do Par realizado em 2011.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
146 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

neutralidade e postura do mediador, metodologia, devolutiva e transparncia so


alguns desses fatores crticos (Fonseca et al., 2013).
No caso de projetos e empreendimentos com impactos sobre a populao,
a obrigatoriedade da consulta defendida por outras normas que ultrapassam o
escopo da poltica urbana. o caso da legislao ambiental, que estabelece a audin-
cia pblica como requisito para o processo de licenciamento de empreendimentos.
Tambm no mbito internacional, organismos como o Banco Mundial passam a exigir,
em suas regras, a oitiva da populao afetada pelo empreendimento como condio
para aprovao de financiamentos (World Bank, 2001).
Por tudo o que foi exposto, perceptvel que o repertrio de instrumentos
de participao da sociedade previstos na legislao de poltica urbana brasileira
bastante amplo e diversificado. Ainda assim, algumas ausncias bastante signifi-
cativas chamam ateno nesse conjunto: i) a falta de mecanismos de coordenao
dos diversos espaos participativos previstos; e ii) a desconsiderao das formas
de ao direta dos movimentos sociais. Essas duas questes so provocaes que
estimulam as consideraes a seguir.

5 CONSIDERAES FINAIS
A previso ampla de instrumentos de gesto democrtica no Estatuto da Cidade
(Brasil, 2001) no significa que sejam efetivamente utilizados ou que produzam os
resultados esperados. Dados como aqueles que foram aqui apresentados, sobre a
criao de conselhos ou comparecimento a conferncias, podem sugerir uma resposta
parcialmente afirmativa, mas anlises da consequncia de suas atuaes ainda demandam
maiores pesquisas. Por essa limitao, a crtica aqui apresentada diz respeito s possi-
bilidades de funcionamento destes instrumentos meramente em seu sentido formal.
Nesse enfoque, a primeira ausncia a ser discutida na poltica urbana
brasileira a de instncias de coordenao. A explicitao do amplo repertrio
de instrumentos participativos, ainda que inspiradora, no traz consigo orien-
taes sobre a articulao desses espaos. Alis, com raras excees,7 a legislao
sobre poltica urbana no prev qualquer relao entre estes instrumentos.
Considerando a desejvel possibilidade de que realmente sejam implementados,
isso permite a ocorrncia de inadequaes, sobreposies, duplicidades e at
mesmo resultados contraditrios provenientes de instrumentos diferentes.
A diversidade de instrumentos um aspecto positivo da poltica, porque
permite aos sujeitos interessados diferentes alternativas de interveno, de acordo
com seus interesses e possibilidades. Quando vem desprovida de coordenao,

7. A integrao entre o conselho e a Conferncia das Cidades, j mencionada, e a escolha dos membros do Conselho
Gestor do FNHIS pelo ConCidades foram as nicas excees encontradas.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 147

no entanto, esta diversidade traduz-se em isolamento e fragmentao, o que no


contribui para a efetividade dessa participao. Nessa situao, so compreensveis
crticas como a de Ilse Scherer-Warren, quando pondera que os novos canais de
participao poltica surgidos tm absorvido membros ativos destes movimentos,
contribuindo, creio eu, para o declnio destes (Scherer-Warren, 2005, p. 58).
Em outras palavras, o esforo dedicado a frequentar esse amplo e desarticulado
conjunto de espaos participativos cobra dos movimentos sociais um pesado preo.
Da ganham corpo as posturas que envolvem menos participao institucio-
nalizada e mais ao direta por parte dos movimentos sociais. O reconhecimento
dessas formas de ao direta protestos, marchas, ocupaes como formas
vlidas de expresso poltica a segunda grande ausncia a ser destacada na legis-
lao sobre gesto democrtica da cidade. Neste caso, no de modo algum uma
lacuna surpreendente, posto que estas formas de interveno no cenrio urbano no
so formalizadas e ocorrem independentemente de qualquer reconhecimento estatal.
So anti-institucionais por sua prpria natureza.
Ainda assim, importante lembrar que iniciativas inicialmente desvincu-
ladas do Estado, como os conselhos comunitrios e as assembleias de bairro,
foram reconhecidas como vlidas e incorporadas s polticas pblicas como ins-
trumentos de gesto democrtica. Assim nascem os conselhos de polticas, OP,
conferncias e outros descritos anteriormente. Nos casos de ao direta, sejam de
resistncia pacfica, como marchas e ocupaes, sejam de natureza mais violenta,
como as tticas Black Blocs, h uma incapacidade estatal em admitir que h a
uma forma de expresso poltica vlida.
Isso faz com que permanea margem da chamada gesto democrtica
das cidades um conjunto amplo de movimentos que, por incapacidade ou por
opo, no operam por meio daqueles instrumentos previstos. A ao direta,
mais do que uma escolha, termina sendo a nica alternativa para que suas
demandas sejam apresentadas, tenham visibilidade e produzam resultados efetivos.
Quanto mais esses grupos alcanam apoio popular, mais a participao tida como
institucionalizada e os movimentos que a ela aderem colocada em questo
em termos de legitimidade e efetividade.
A breve discusso sobre os movimentos sociais urbanos no Brasil feita neste
captulo refora a hiptese de que essa diferenciao j existe. De um lado, h um
conjunto de movimentos sociais que no apenas integram os espaos participativos,
como em larga medida lutaram pela sua criao. Do outro, h movimentos que
no aderem a esses instrumentos e mantm, na ao direta, a principal forma de
presso a favor de suas pautas. No caso dos movimentos retratados neste trabalho,
significativo perceber como h um grupo de movimentos que integra os espaos
mais institucionalizados, como conselhos, fruns e conferncias, e outro que se
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
148 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

rene em frentes e articulaes apartadas do Estado. Os quadros transcritos nos


anexos deste captulo, com a composio de alguns destes espaos, tornam essa
distino bastante ntida.
Em princpio, essa dualidade de perspectivas no prejudicial, mas demonstra
riqueza e versatilidade de atuao poltica por parte da sociedade civil brasileira.
Contudo, ao mesmo tempo, ela traz algumas preocupaes, em relao a possveis
consequncias antidemocrticas, que precisam ser explicitadas. Emprimeirolugar,
necessrio reconhecer que a institucionalizao da participao provoca uma
aproximao entre Estado e movimentos sociais e, alm das consequncias positivas,
essa relao pode trazer efeitos colaterais perversos de desmobilizao e perda
de autonomia:
para alguns, a aproximao dos movimentos sociais com o governo federal, parti-
cularmente com o Ministrio das Cidades, produziu uma desarticulao das lutas e
uma cooptao das lideranas. Segundo essa mesma viso, o excesso de participao
institucional em conferncias, reunies, em elaborao de diagnsticos, de legislaes
teria desmobilizado e, consequentemente, enfraquecido os movimentos sociais
(Pandolfi e Esprito Santo, 2014, p. 168-169).
Em segundo lugar, a dualidade preocupante porque h indcios de que
numerosa parcela da sociedade brasileira no consegue (ou no quer) vocalizar suas
demandas pelos instrumentos da participao institucionalizada. As manifestaes
de junho e julho de 2013, j mencionadas, so at hoje o maior exemplo de como
uma ao poltica protagonizada por milhes de pessoas passou ao largo de todas
as instncias da gesto democrtica das cidades previstas na legislao.
Por fim, preciso discutir essa dualidade pelos efeitos que pode produzir
nos grupos que integram ambas as perspectivas. Para isso, no h como ignorar
os resultados da tenso poltica travada no Brasil, desde 2014, pela disputa da
Presidncia da Repblica. Com a discusso sobre participao limitada a tratar da
sua influncia sobre o Poder Executivo, o pas assistiu a um Congresso Nacional
alheio aos movimentos sociais e livre de quaisquer pretenses de controle pela
sociedade intervir de forma contundente sobre a escolha de quem deve ocupar o
posto de chefe de Estado e de Governo. Nesta situao, tanto aqueles que aderiram
participao institucionalizada quanto os que preferiram a ao popular direta
saem simultaneamente derrotados no cenrio poltico nacional.
A histria o melhor teste para qualquer conceito. Os fatos recentes mostram
que a ideia de uma gesto democrtica da cidade um valor a ser defendido,
masainda precisa ser bastante aperfeioada para incluir conjuntos mais amplos
de atores e prticas. Com eles, possvel ousar imaginar que se torne um veculo
democrtico para a transformao da sociedade; sem eles, qualquer debate sobre
o tema est sob o risco de ser inteiramente incuo.
Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 149

REFERNCIAS
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<http://memoriafsm.org/page/carta>. Acesso em: 6 abr. 2016.

ANEXO A

QUADRO A.1
Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU): membros (2016)
Movimentos populares
Central de Movimentos Populares (CMP)
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM)
Confederao Nacional de Associaes de Moradores (Conam)
Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)
Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB)
ONGs
ActionAid do Brasil Fundao Bento Rubio
Critas Brasileira Habitat para Humanidade Brasil
Centro de Assessoria Autogesto Popular (Caap) Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase)
Cearah Periferia Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social (Cendhec) (Instituto Plis)
Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase) Terra de Direitos
Associaes de classe e de pesquisa
Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo
Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo (Abea)
do Brasil (Fenea)
Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB)
Federao Nacional de Arquitetos (FNA)
Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP)
Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros (Fisenge)
Conselho Federal de Servio Social (Cfess)
Observatrio das Metrpoles Instituto de Pesquisa e
Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econ-
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do
mica (Fenae)
RiodeJaneiro

Fonte: FNRU, disponvel em: <www.forumreformaurbana.org.br>.


Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 153

ANEXO B

QUADRO B.1
International Alliance of Inhabitants (2007 e 2014)
2007 2014
Promoting group Coordination committee
Unione Inquilini, IAI Global Coordinator, Italy
President of the Unione Inquilini, Italy (coordinator)
Conam, Brazil
President of the Cooperativa Coralli, Italy
Ucisv-Ver, Mexico
Spoksman of the Droit au Logement, DAL, France
Fedevi, IAI Coordinator for Southern America, Argentina
Coordinator of the Continental Front of
IAI Coordinator for Central America, Mexico
Municipalities Organizations, Mexico
RNHC-Assoal, IAI Coordinator for Central
Representative of the Independent Coordination
and Francophone Africa, Cameroun
Emiliano Zapata, Mexico
IAI Coordinator for Southern and Anglophone Africa, Zimbabwe
Representative of the Dominican Republic
Coophabitat, IAI Coordinator for Caribbean, Dominican Republic
Segretary General of the Urban Initiatives Group, Peru
Representative of the National Conference
Invitees:
of Inhabitants Associations, Brazil
UPU Coordinator, Italy
President of the Popular Research Centre for City Action, Senegal
Proud, Interim Coordinator IAI India
Group of Technical Support:
Usacai, United States
AITEC, France
Cenca, Peru
CENCA, Peru
Chair Usacai, IAI Coordinator for Northern America, United States
PROCAM, Peru
IAI Coordinator for Tunisia
Coordinator PGU and UN-Habitat Latin America and Caribbean
DPU University London, France

Fonte: IAI, disponvel em: <http://www.habitants.org>.


O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
154 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

ANEXO C

QUADRO C.1
Frum Social Urbano (FSU): organizadores (2010)
Movimentos e entidades
Anteag Justia Global
Crculo Palmarino Mandato M. Freixo
Ettern MNU
Farj MST
FNRU MTD
Fenea PACs
Grupo de Educao Popular Po e Rosas
Ibase Pela Sade
Ippur PVNC
Iser Rede de Comunidades Contra Violncia
Mdia
Agncia Pulsar
Festival de Cinema Rebelde
APN
Intervozes
Brasil de Fato
NPC
Caros Amigos
O Cidado
Ciranda
Passa Palavra
CMI
Renajorp
Direito Cidade
Vrus Planetrio
Fazendo Media

Fonte: FSU (2010), disponvel em: <forumsocialurbano.wordpress.com>.


Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 155

ANEXO D

BOX D.1
Resistncia urbana: Frente Nacional de Movimentos membros (2016)
Crculo Palmarino;
Movimento das Famlias Sem Teto (MFST);
Movimento da Luta Popular (MLP);
Movimento Popular por Moradia (MPM);
Movimento dos Sem Teto da Bahia (MSTB);
Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST);
Movimento Urbano dos Sem Teto (Must);
Resistncia Camponesa e Urbana do Piau;
Terra Livre Movimento popular do Campo e da Cidade;
Brigadas Populares;
Movimento Luta Socialista;
Ns da Sul;
Comit Popular da Copa.

Fontes: Terra Livre ([s.d.]) e Bocchini (2015).


O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
156 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

ANEXO E

QUADRO E.1
ConCidades: composio do quinto mandato titulares (2016)
Poder pblico federal (dezesseis)
Ministrio das Cidades (trs vagas) Ministrio do Meio Ambiente
Casa Civil Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio da Cultura Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio da Fazenda Ministrio do Turismo
Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Cincia e Tecnologia
Ministrio da Sade Secretaria de Relaes Institucionais
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Caixa Econmica Federal
Poder pblico estadual (nove)
Estado da Paraba
Estado de Rondnia
Estado do Paran
Estado de So Paulo
Estado da Bahia
Estado de Mato Grosso
Estado do Cear
Unale
Estado do Amap
Poder pblico municipal (doze)
Associao Nacional dos Servios Municipais
Confederao Nacional de Municpios (CNM) (duas vagas)
de Saneamento (Assemae)
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) (duas vagas)
Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Pblicos de Transporte
Associao Brasileira de Municpios (ABM)
Urbano e Trnsito (FNSDPTUT)
Associao Brasileira de Cohabs e Agentes Pblicos
Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana (Frenavru)
de Habitao (ABC)
(quatro vagas)
Movimento popular (23)
Conam (seis vagas) MNLM (cinco vagas)
UNMP (seis vagas) CMP (cinco vagas)
Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa (seis)
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planeja-
Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) mento Urbano e Regional (Anpur)
Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB) Associao Brasileira de Ensino em Arquitetura
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (Abes) e Urbanismo (Abea)
Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU)
ONGs (quatro)
Habitat para a Humanidade Terra de Direitos
Cearah Periferia Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase)
Empresrios (oito)
Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC) (duas vagas)
Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNF)
Confederao Nacional do Comrcio (CNC)
Confederao Nacional dos Transportes (CNT)
Associao Brasileira de Cimento Portland (ABCP)
Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB)
Confederao Nacional das Indstrias (CNI)
Trabalhadores (oito)
Central nica dos Trabalhadores (CUT)
Federao Nacional dos Engenheiros (FNE)
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte (CNTT)
Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU)
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanitrios (FNA)
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA)
Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa
Federao Intersindical de Engenheiros (Fisenge)
Econmica (Fenae)

Fonte: ConCidades, disponvel em: <www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades>.


Cidade e Cidadania: consideraes sobre a
gesto democrtica na poltica urbana brasileira 157

ANEXO F

QUADRO F.1
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS):
composio titulares (2016)
Governamentais
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio da Cultura Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Sade
Ministrio da Fazenda Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
Ministrio da Integrao Nacional Caixa Econmica Federal
No governamentais
Confederao Nacional das Instituies Financeiras
Central de Movimentos Populares
Federao Nacional dos Urbanitrios
Confederao Nacional das Associaes de Moradores
Federao Nacional dos Engenheiros
Movimento Nacional de Luta pela Moradia
Federao Nacional de Arquitetos e Urbanistas
Unio Nacional por Moradia Popular
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Confederao Nacional da
Urbano e Regional
Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo
Habitat para Humanidade Brasil

Fonte: Portaria MCidades no 81/2016 (Brasil, 2016a).


PARTE III:

PLANEJAMENTO TERRITORIAL
EM DIFERENTES ESCALAS
CAPTULO 6

CONEXO URBANO-RURAL

Ernesto Pereira Galindo1

1 INTRODUO
So muitas as formas de abordagem do par de conceitos rural-urbano. De forma
acertadamente sinttica, Girardi (2008) citando Marques (2002), trazdois
grandes grupos de vises sobre a representao espacial mxima desses termos
(campoecidade): adicotomia e ocontinuum. Aprimeira destaca as diferenas entre
o urbano e o rural, enquanto a segunda admite maior integrao, diferenciando pela
intensidade e no pelo contraste (Girardi, 2008). Ainda assim, pode-se considerar
que ambos tratam da dualidade, j que se apoiam na existncia de pontos extremos,
ainda que o continuum trate de uma escala de gradao.
Girardi (2008) cita Silva (1999 apud Girardi, 2008), Grammont
(2005apudGirardi,2008) eele prprio como defensores da ideia decontinuum,
quetambm defendida por Rosa eFerreira(2010), queampliam seus defenso-
res citandoCastells(1975) eAbramovay(2000). Nogrupo dosdicotmicos,
RosaeFerreira(2010) destacamSorokin, Zimmermann e Galpin (1986apud Rosa
eFerreira,2010).
Da supremacia do urbano sobre o rural, com a vinculao deste ltimo muitas
vezes ao atraso, h muitas nuances valorizao do aspecto rural. Nesseaspecto,
possvel distinguir vises dicotmicas diferentes que contribuiriam para classificar
o rural e o urbano:
(1) diferenas ocupacionais ou principais atividades em que se concentra a populao
economicamenteativa; (2)diferenasambientais, estandoa rea rural mais depen-
dente danatureza; (3)diferenas no tamanho daspopulaes; (4) diferenasna densi-
dadepopulacional; (5) diferenas na homogeneidade e na heterogeneidade das populaes;
(6)diferenasnadiferenciao, estratificaoe complexidadesocial; (7)diferenasna
mobilidadesocial; e(8)diferenasna direo da migrao (Marques,2002).

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea
e doutorando no Programa de Ps-Graduao em Geografia (PPGG) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
E-mail: <ernesto.galindo@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
162 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Tambm possvel discernir vises distintas de continuum. Citando Wanderley


(2001 apud Girardi, 2008), Girardi (2008) apresenta uma vertente centrada
nourbano (progresso) em detrimento do polo rural (atraso), destinado a desaparecer
pela urbanizao do campo, e outra que aproxima o rural-urbano, mantendo e
reafirmando a existncia do rural.
Para alm dessas divises e subdivises tributrias do embate entre uma
classificao binria ou gradual, possvel tambm tratar de dimenses sob as quais
se avalia a classificao rural-urbano. Rosa e Ferreira (2010, p. 196), por exemplo,
consideram que o campo e a cidade s podem ser concebidos contemporaneamente
em suas relaes, que podem ser avaliadas a partir de diferentes eixos: legal, espacial,
paisagstico, demogrfico, sociocultural, econmico, histrico, entre outros.
De forma mais tradicional, Endlich (2010) sistematiza critrios que tm
sido usados para tratar e caracterizar o rural e o urbano (limite administrativo,
patamar demogrfico, densidade demogrfica, ocupao da populao), mas avana
tambm sobre a discusso da ruralidade, da urbanidade e da sociedadeurbana.
Bernardelli(2010), ao se referir a Angulo e Domnguez (1991apud Bernardelli,2010),
cita tambm o tamanho demogrfico, a densidade e as atividades, mas demonstra que
os autores acrescentam a forma urbana, o modo de vida, as inter-relaes a gerao
de inovaes. Sposito (2010, p. 112-113), por sua vez, refere-se a trs atributosque,
segundoaautora, sempreforam marcas da cidade desde aantiguidade: aconcentra-
odemogrfica, adiferenciao social (diviso do trabalho) e a unidadeespacial,
reforando a discusso da relao mais do que a da dicotomia.
Sobre esses critrios, Girardi (2008), com base principalmente em UN (2002),
mas tambm em Abramovay (2000), aponta que os critrios mais comuns obser-
vados em um grupo de pases foram: a) definio poltico-administrativa oulegal;
b)tamanhopopulacional; c)ocupaodapopulao; ed)densidadedemogr-
fica eque comum combinarvariveis (Girardi,2008,p.10). Sobrecruza-
mento devariveis, Girardi(2008) aponta queIpea, IBGEe Unicamp(2001)
uniramademogrfica, aeconmica e o grau deurbanizao, sendoque o prprio
Girardi(2008) combinaum conjunto maior de variveis para chegar em valores
mais respaldados de populao rural e urbana noBrasil.
A partir desse universo de possibilidades, este captulo apresenta,
almdestaintroduo, cinco sees. A seo 2 traz os recortes, os atores, os agentes
e as escalas nas abordagens tericas e operacionais do territrio, propondo uma
reorganizao desses recortes e dessas abordagens, em paralelo com o foco em um
dos agentes econmicos simplificados famlias, firmas e governo(s) emais
oterritrio. Na seo 3, a partir do lxico taxonmico trazido pela seo anterior,
so apresentadas as diretrizes mundiais da agenda ONU/Habitat. Na seo 4,
faz-seum breve histrico da evoluo das polticas regionais no pas, enquantona
Conexo Urbano-Rural 163

seo5 o debate foca a viso urbana contida no Estatuto da Cidade. Por fim,
naseo6 constam breves comentrios finais sobre essa Nova Agenda Urbana.

2 RECORTES, ATORES, AGENTES E ESCALAS NAS ABORDAGENS TERICAS E


OPERACIONAIS DO TERRITRIO

2.1 Recorte normativo, foco no(s) governo(s), abordagem pseudoterritorial


No Brasil, cabe aos municpios determinarem seu permetro urbano. Essa deli-
mitao espacial circunscreve a rea passvel de cobrana de Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) em detrimento do Imposto sobre Propriedade
Territorial Rural(ITR) cobrado sobre reas rurais e estabelece onde deve
haver infraestrutura e parcelamento do solo urbano. Por esse recorte, o rural
determinado como a rea no urbana, sendo resultado do que sobra do espao.
Esse recorte a base dos dados oficiais sobre populao urbana e rural
noBrasil. Cadaum dos distritos que compem cada municpio no Brasil possui
sua reaurbana, comosuasede (cidade,nocaso dodistrito-sede, evila, nocaso
dos outrosdistritos)e, emalgunscasos, quandoexistem, reasurbanasisoladas.
Essadefinio de cidade e vila ainda se vale dos artigos3o, 4o e 16( 2o) do
Decreto-Leino311, de1938 (Brasil,1938). A distribuio populacional de 84,4%
urbana e 15,6% rural, em 2010, informada por IBGE (2011), refere-se a este recorte.
O interesse tributrio dos municpios na converso de reas rurais em urbanas
e suas prprias dinmicas, bem como a ampliao da populao urbana por meio da
extenso do permetro urbano e o aumento populacional dessa rea, sem necessa-
riamente configurar uma rea urbana em todas as suas caractersticas, sugerem uma
superestimao da populao urbana. Em contrapartida, a existncia automtica de
uma rea urbana (e, consequentemente, uma populao urbana) em municpio de
porte diminuto (70,3% dos municpios em 2010 possuam at 20 mil habitantes),
tanto em sua sede (cidades) quanto na sede de outros distritos (vilas), sugere tambm
um nmero superestimado da populao rural.
Com base em classificao da Organizao para a Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico (OCDE), Arajo (2015) indica que a populao dos municpios
enquadrados como rurais representaria, em 2010, 37% da populao total, ou seja,
2,3 vezes maior do que a participao oficial. O Observatrio das Metrpoles,
entretanto, considera que, entre os cinco setores censitrios (divisoespacial opera-
cional do IBGE para o Censo Demogrfico) rurais, um deles (oquatro, aglomerado
rural de extenso urbana) deve ser analisado como urbano, conforme explicitado
em Ribeiro et al. (2012). Ainda que essa tendncia esteja em contradio com a
defesa de superestimao do urbano, serve como mais um questionamento geral
quanto a esse recorte de cunho supostamente territorial.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
164 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Essas constataes pressupem uma frgil dicotomia entre o rural e o urbano


oficiais que remete a uma conexo entre os dois, seno por tratar de dois grupos
espacialmente prximos frente fronteira artificial dos permetros urbanos, ao menos
pelo simples fato de incluir, em ambos os recortes, uma populao caracterizada pelo
outro grupo. Inclui-se, deste modo, atividades e lgicas sobrepostas e conectadas.
Ainda que a definio do permetro urbano seja o recorte normativo que
traz as consequncias mais prticas dentro do poder de Estado dos governos de
legislar sobre o tema, h outras abordagens legais que, seno se rebatem em uma
pseudoterritorialidade, trazem entendimentos do urbano (e, consequentemente,
dorural) que impactam a abordagem do tema e a anlise da conexo urbano-rural.
Da letra da lei, passando pelo discurso defendido e pela prtica, mais do que reforar
a dicotomia rural-urbano, essa situao sugere uma prioridade cidade e ao urbano.
Na economia tambm parece haver esse foco, tema da subseo seguinte.

2.2 Recorte econmico, foco nas firmas, abordagem produtiva


Ainda que seja uma simplificao, o rural continua sendo vinculado ao setor
agropecurio. Se a atividade econmica no possui a exclusividade na caracterizao
do rural, ao estarem as produes agrcola e pecuria altamente concentradas no
meio rural, em grande medida justifica-se esse recorte.
Por se tratar de atividade em geral de baixo valor agregado, em que pese a
tecnologia cada vez mais presente no campo, a participao do valor adicionado
da produo agropecuria tem se mantido prximo de 4,5% do total do produto
interno bruto (PIB). Alguns estudos, como Dieese e Brasil (2011), ao inclurem
no clculo do PIB as cadeias produtivas relacionadas (insumos para a agricultura e
pecuria, indstrias de base agrcola e distribuio final), dobram esta participao
e auxiliam no entendimento das conexes existentes entre o rural e o urbano,
especialmente na distribuio de alimentos, na produo de alimentos processados
e no beneficiamento agropecurio em geral.
Sobre essas conexes, destaca-se a relao do rural, via agronegcio e exportao
de commodities, com o mundo, relacionando o rural com os centros de gesto,
denegcios e de consumo nacionais e globais.
Nem sempre d para detalhar bem a produo a nvel municipal, importando
conhecer o mercado de trabalho. A dificuldade reflete-se na captao da agroindstria,
considerada oficialmente como indstria na anlise do valor adicionado do PIB.
Alm disso, os resultados obtidos por Girardi (2008), por exemplo, demonstram
que nem sempre a distribuio setorial do valor adicionado da produo (PIB)
coincide com a principal atividade de trabalho (populao economicamente ativa
PEA), cabendo, portanto, avaliar a varivel ocupao, objeto da subseo seguinte.
Conexo Urbano-Rural 165

2.3 Recorte econmico, foco nas firmas, abordagem trabalhista


De acordo com Ipea (2016):
uma forma de examinar conexes urbano-rurais consiste em considerar a populao
urbana e a rural cuja atividade principal de trabalho seja oposta caracterstica da
zona em que reside. Dito de outra forma, trata-se de contabilizar o percentual de
pessoas que moram em zona urbana e que trabalham no setor agrcola e o de pessoas
que habitam a zona rural e no trabalham no setor agrcola (Ipea, 2016, p. 32).
Por um lado, constata-se, por meio de Ipea (2016, p. 33), uma tendncia
de queda do nmero de pessoas, em todo o pas, que moram no meio urbano e
trabalham no rural, pormeio de queda de3,70%, em1996, para3,31%, em2006,
e 2,41%, em 2013. Por outro, houve crescimento de pessoas que moram no
meio rural e trabalham no urbano de 11,54%, em 1996, para 14,71%, em 2006,
e16,41%, em 2013, estando na regio Sul o mais alto percentual: 20,74% (op.cit.).
Na prtica, conforme indicado em Girardi (2008), j h pases que usam o
critrio de trabalho para classificao urbano-rural, a exemplo de Chile, ndiaeIsrael.
A base dessa indicao a proporo de empregos agrcolas e no agrcolas.
Estecritrio, entretanto, tem que ser visto com o devido cuidado, ao menos frente
realidade brasileira.
A despeito do aumento da formalizao do emprego at recentemente,
omercado formal em geral est em recesso. Aliado a isso, muitos trabalhadores
possuem atividades complementares e s vezes principal vinculadas a atividades
no agrcolas. Para agravar a dificuldade de caracterizao, boa parte dos ocupados
no campo no Brasil so agricultores familiares, categoria que pode ser de difcil
enquadramento, com base em pesquisas e registros tradicionais de ocupao que
muitas vezes limitam-se a mapear o emprego formal ou avanar apenas nas relaes
de emprego, que no incluem o conceito de ocupao do agricultor familiar.
Sobre a importncia da agricultura familiar para o desenvolvimento e a
pluriatividade como uma das formas de insero no mercado e gerao de renda,
Souza e Souza (2008) apontam que existem vrios recortes terico-metodolgicos
possveis no debate brasileiro sobre o desenvolvimento rural, segmentados a partir
do elemento propulsor do desenvolvimento.
Indicam como exemplos a abordagem: centrada no fortalecimento da agricul-
tura familiar a partir de seu empreendedorismo, cujas referncias so os trabalhos
de Abramovay (2006) e Abramovay et al. (2003); centrada no fortalecimento
da agricultura familiar, a partir de sua capacidade de produo de matrias-pri-
mas e alimentos, cujas referncias so os trabalhos de Buainain et al. (2003)
e Guanziroli et al. (2001); e da pluriatividade e das atividades no agrcolas, parte do
Projeto Rurbano, como Silva (2001a; 2001b; 2003), Silva e Campanhola(2000),
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
166 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Silva e Grossi (2001), Schneider (2000; 2003; 2005), Mattei (1999),


Kageyama(1998), entre outros.
Percebe-se que seja na relao entre cadeias produtivas, seja na pluriativi-
dade desenvolvida pelo trabalhador, os laos entre urbano e rural so mantidos.
Almdesses critrios de produo e trabalho, so citadas na literatura e utilizadas
em outros pases variveis relacionadas concentrao populacional, abordadasna
subseo seguinte.

2.4 Recorte geogrfico, foco no territrio, abordagem populacional


Utilizados comumente como critrios de enquadramento rural-urbanos em
muitospases, o porte populacional, a densidade demogrfica ou a combinao
deles entre si ou com outros critrios relacionam-se ideia de concentrao e aglo-
merao, umadas caractersticas das cidades desde a antiguidade (Sposito,2010).
Austrlia,ndia, Estados Unidos, Canad, Alemanha, Mxico, Chile, Espanha,
Portugal, Frana, Itlia, Grcia, Argentina, Bolvia, Venezuela, Honduras, Nica-
rguae Panam so exemplos reunidos porGirardi(2008).
Apesar de terem o critrio em comum, eles utilizam valores diferentes de corte
que variam de 200 a 10 mil pessoas. Mesmo no sendo critrio oficial no Brasil,
comum a referncia mxima a 20 mil habitantes, no caso brasileiro, como ponto
de passagem de municpios pequenos para mdios, muitas vezes sendo interpretados
como rurais. Algumas polticas pblicas referem-se a estes cortes como a prpria
obrigatoriedade de desenvolvimento de plano diretor urbano.
De fato, h vantagens de simplicidade no uso desse recorte, mas o rural
e o urbano, mesmo analisados do ponto de vista no continuum (dicotmico),
possuem limitaes de leitura restritas apenas densidade e ainda mais ao quan-
titativo populacional. A anlise das conexes entre rural e urbano, por exemplo,
restrita a uma hierarquia de populao irreal, principalmente na proximidade
do limite populacional. Deste modo, uma abordagem que pode complementar e
permitir outro olhar baseia-se na funo exercida por essas cidades, ponto tratado
na subseo seguinte.

2.5 Recorte geogrfico, foco no territrio, abordagem funcional


Os critrios analisados at aqui so mais simples de uso e acompanhamento,
sendo seu uso preferencial sintomtico nas estatsticas oficiais dos pases.
Comoj explicado, entretanto, eles so limitados em uma anlise de conexo
urbano-rural, entendida como essencial para um planejamento regional e efe-
tividade de polticasterritoriais. Se h cada vez mais uma complementaridade
de atividades entreterritrios, imprescindvel para o planejamento entender
essas relaes.
Conexo Urbano-Rural 167

Alguns autores adeptos de uma abordagem de continuum rural-urbano


vaticinam o fim do rural ou ao menos da necessidade de se importar com a
distino entre rural e urbano. Wanderley (2001 apud Girardi, 2008) afirma que
uma das vertentes do continuum vincula-se a essa viso. De fato, Brenner (2014),
assim como Silva (1999 apud Girardi, 2008), parecem chegar a essa concluso
por caminhos diferentes. Enquanto Silva (1999 apud Girardi, 2008) defende o
continuum apenas como tendendo ao urbano, Brenner (2014) preconiza que se
no cabe mais a classificao de urbano, no faz mais sentido trabalhar com essa
categoria que no mais diferencia.
H a possibilidade de vincular o rural a cidades mais vinculadas produo
agropecuria, mas tambm a atividades mais elementares, que suprem apenas
demandas intraurbanas e de forma insuficiente. Neste sentido, abre-se caminho para
avanar de uma abordagem funcional para uma abordagem em rede, entendendoas
relaes entre os territrios. Arrisca-se nesta abordagem na prxima subseo.

2.6 R
 ecorte geogrfico, foco no territrio, abordagem hierrquica/heterrquica
Partindo de caractersticas econmicas mais agropecurias, pode-se supor que
municpios que exploram recursos naturais, commoditizando-os e exportando-os,
possuem fortes laos de verticalidade com o mundo, na acepo de Santos (2002),
ainda que possam ter, muitas vezes, fracas relaes horizontais com seu entorno e no
necessariamente consigam polarizar suas regies, essencial que sejam analisados em
sua rede. Uma rede que tem que ir alm da tradio hierrquica e mire nas relaes
heterrquicas, fugindo da centralidade urbana clssica tratada em IBGE(2008).
A inteno, neste sentido, no exatamente contrapor esses conceitos, pois como
assevera Ullman (1980 apud Catelan, 2013, p. 47): as interaes espaciais so
naverdade, em sua avaliao, a geografia.
Corra (1997) e Camagni (1993), conforme Catelan (2013), acertam em observar
o movimento espacial por meio das redes geogrficas, pois so elas o meio e a perspectiva
de reproduo do capital e do movimento que Cheptulin (1982)buscou. De fato,
o essencial no mais dominar um territrio, mas ter acesso a uma rede. Estastrans-
formaes explicam tambm como o homem voltou a ter mobilidade. Oprocesso
de fixao num lugar dos ltimos sculos acabou e as migraes recomeam
(Guehemo,1994apudCarlos, 1996,p.35).
O que se deve estudar, portanto, so as redes urbanas (Tricart, 1951).
Citando Durand, Levy e Retaill (1992, p. 21), Santos (2014, p. 262) afirma que
[m]ediante as redes, a aposta no a ocupao das reas, mas a preocupao de
ativar pontos e linhas, ou de criar novos. Ao mesmo tempo em que vincula a noo
de rede de grafo, na acepo de Martinelli (2014), essa afirmao parece avanar
para alm da tradicional anlise regional, preferindo a rede em detrimento da regio.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
168 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

A rede urbana poderia ser vista como uma forma espacial atravs da qual as funes
urbanas se realizam, entendendo como funes comercializao de produtosrurais,
produo industrial, vendas varejistas, prestao de servios diversosetc.
(Corra,1989). No Brasil, adotando a classificao de rede de Mello et al. (2010),
arrisca-se a dizer, de forma geral, que a rede de cidades do Brasil hoje direcionada,
ponderada, esparsa, no conectada e dinmica. Esta rede tem evoludo em
suasrelaes, deixando o seu carter dendrtico em direo ao conceito de rede
complexa (Corra, 1989), ou at mesmo de redes mveis.
Outro conceito que pode auxiliar na compreenso espacial, nos traz Sassen
(1998, p. 34), ao abordar os lugares estratgicos, indicando que trs tipos de lugares,
entre todos os demais, simbolizam as novas formas de globalizao econmica:
zona de processamento das exportaes;
centros bancrios offshore;
cidades globais.
Deve-se entender tambm os fenmenos caractersticos das cidades mdias
(Silva, 2009), j que seu perfil parece casar com economias locais destas cidades
que se caracterizam, entre outras coisas, por subordinao das elites locais a
agentes externos e agronegcio estruturando cidades. A abordagem territorial,
aindaqueessencial, no d conta da totalidade, sendo necessrio adentrar no
aspecto cultural e identitrio, ponto retratado a seguir.

2.7 Recorte cultural, foco nas famlias, abordagem identitria


Ainda que se faa muita referncia a Lefebvre na geografia e que seja de fato a
base terica de muitos gegrafos, opta-se por incluir esse recorte parte do que
foi intitulado, de forma simplria, como recorte geogrfico na subseo anterior.
Deigualmaneira, sabe-se evidentemente da geografia cultural como uma das linhas
em crescimento dentro da geografia, mas em uma proposta de classificao optou-se
por separar o recorte cultural do geogrfico. Enfim, estes recortes sobrepem-se,
mas a opo por essa separao pretende chamar ateno a recortes, focos e abor-
dagens distintos, com todo o risco de ser alvo de crticas pelos defensores de cada
uma das linhas.
Se o urbano no o antnimo do rural, nem o sinnimo de cidade,e
apesarde toda a crtica de Veiga (2002) trata-se de um processo que engloba todo
o mundo, talvez a Constituio (em seu captulo sobre a poltica urbana) nodeva
ser fria e restritamente interpretada como um espao especfico, algoreforado
por sua regulamentao via Estatuto da Cidade. Deste modo, polticas urbanas,
comotradicionalmente so enquadradas as polticas setoriais de mobilidade,
saneamento e habitao, alm do planejamento para refletir a diviso da estrutura
Conexo Urbano-Rural 169

do Ministrio das Cidades (MCidades) no so polticas exclusivas das cidades


(em qualquer uma de suas acepes), nem tampouco as questes e os problemas
urbanos devem se restringir a essa categoria de localidade.
Se, por um lado, considera-se a agricultura familiar (ou o pequeno agricultor,
a depender da ideologia) como o modo de vida mais caracterstico da ruralidade,
por outro, mesmo essa categoria imiscui-se na relao rural-urbano. Seja pela
complementaridade produtiva via agropecuria (nas feiras locais, nas commodities
ou nos nichos de mercado interacionais), seja via pluriatividade, seja pela influncia
no modo de vida da cidade repassado via rdio, TV e agora internet e celular,
que leva mesmo o Rio Grande do Sul integrado e de mais alta renda e acesso a
servios no campo enfrentar problema de sucesso. Essa concluso serve para a
cultura sertaneja, caipira, do interior que se revela cada vez menos como uma
resistncia/apropriao do campo na cidade e cada vez mais como um nicho de
mercado de produtos culinrios, msicas, danas, festas e condomnio de chcaras.
A bandeira de Veiga (2002), por mais que critique o critericismo quantitativo,
recai sobre o mesmo problema, sintomtico para revelar, entretanto, algo que essen-
cial na poltica pblica: parmetros para enquadramento e aplicao de polticas.
Reforado por uma escala de poltica nacional ou regional torna-se difcil fugir
dessa armadilha. A observao e anlise transescalar parece ser a sada,
mas na prtica, a tecnocracia sobrepe-se ao difcil enfrentamento do urbanoe,
consequentemente, dorural. Osmais prejudicadosso, portanto, osespaos
maisdbios, mais fronteirios e em transio, caso explcito das pequenas cidades.
A conexo urbano-rural ultrapassa, deste modo, a relao de dependncia
econmica do campo pela cidade, tanto na direo de uma complementaridade na
acepo de Santos (2014), quanto na incluso de abordagens mais filosficas como
defendidas por e reverberadas a partir de Lefebvre. Do mesmo modo, ainda que
a gesto continue concentrando-se cada vez mais nos grandes centros, as relaes
de verticalidade miltonianas reforam-se nas relaes das cidades mdias e at
mesmo pequenas, vinculadas no exatamente a uma ruralidade, mas economia
agroexportadora. Relaes que nada tm com a viso idlica do rural como espao
de relaes mais comunitrias. Na verdade, o campo est cada vez mais globalizado
e as desigualdades locais advindas da pobreza rural esto longe de ser resolvidas
pela pujana econmica das novas (e antigas) fronteiras agrcolas. O global e o
urbano parecem ser mais impiedosos ao adentrar no campo.
De fato, se em um perodo o xodo rural alterou as relaes espaciais e gerou
novos territrios nas cidades, sendo prejudicial populao rural migrante, maisuma
vez agora o prejuzo observado sem sequer ser necessrio migrar cidade paraser
atingido pelo urbano.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
170 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Definidas as distines de abordagem, parte-se, desse ponto em diante,


averificar qual viso adota-se no discurso internacional, no regional e no urbano,
utilizando, paraisso, aposio da ONU/Habitat, as polticas regionais do Brasil
e o Estatuto daCidade, abordadosnas sees seguintes.

3 DIRETRIZES MUNDIAIS DA AGENDA ONU/HABITAT


O documento mais atual e sinttico da ONU/Habitat, o Zero Draft, refora,
emvrios pontos, a conexo rural-urbano, seja a conexo em si, seja a preocu-
pao em no se esquecer o rural e sua relao ambiental alimentar. Porsuavez,
opolicypaper6 (EstratgiasEspaciais Urbanas: mercado de terra esegregao)
(UN,2016), quesupostamente englobaria as discusses do issue paper 10 (Conexes
Urbano-Rurais) (UN, 2015), alerta para o fato de se endeusar o estilo de vida urbano
insustentvel em detrimento da estigmatizao das prticas tradicionais, incluindoo
modo de vida rural, de trip ambiental-econmico e social mais sustentvel.
O issue paper 10 (UN, 2015) ressalta que j na Habitat de 1976 enfatizava-se
que se deveriam tratar vilarejos e cidades como as duas extremidades do continuum
de assentamentos humanos, ficando clara a filiao ao continuum em oposio
dicotomia rural-urbana. Alm disso, o documento refora o entendimento destas
conexes como funes complementares e sinergticas e aos fluxos de pessoas,
recursos naturais, capital, bens, empregos, servios de ecossistema, informaes e
tecnologia entre reas rurais, periurbanas e urbanas (UN, 2015, p. 1).
O papel dos municpios pequenos e mdios explicitamente ressaltado no
issue paper 10 (UN, 2015) como fundamental, tendo em vista que, frequentemente,
fazem a ponte entre os habitantes rurais e os centros urbanos, fortalecendo as
oportunidades econmicas, oferecendo mercado e acesso aos servios bsicos.
CitamRoberts e Hohmann(2014) parareforar esseentendimento, aoconclurem
que globalmente, h conhecimentos insuficientes sobre a dinmica de cidades
pequenas e intermedirias onde metade dos povos urbanos vive, fazendo deles
o elo perdido para a compreenso da dinmica das interaes urbano-rurais
(UN, 2015, p. 5).
O tema das cidades mdias e pequenas parece de fato permear a discusso do
issue paper 10 (UN, 2015). Na listagem de principais motivos para ao, surge como
o primeiro ponto:
foco no planejamento territorial e espacial para o desenvolvimento urbano e rural
equilibrado e inclusivo. Deve ser includo aqui o fortalecimento da capacidade das
cidades pequenas e intermedirias em atrair e gerir a sustentabilidade populacional,
aumentar investimentos e criar empregos como estratgia para reduo da dependncia
em relao s cidades primazes, incentivar a inovao, reduzir seu impacto ambiental e
Conexo Urbano-Rural 171

agir como anfitrio apropriado para vtimas de desastres, falta de segurana econflitos
(UN, 2015, p. 6).
Apontada a viso mundial via Organizao das Naes Unidas (ONU)
paraotema, a seo a seguir abordar a viso regional oriunda dos mais de sessenta
anos de polticas desse tipo no Brasil.

4 POLTICAS REGIONAIS NO BRASIL


O planejamento regional, desde o incio, teve um apelo relacionado industrializao.
Na primeira metade da dcada de 1950, Arajo (1993) aponta com Getlio Vargas a
criao da Petrobras, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE,
ainda sem o s de social) e as bases para a Eletrobras. No plano de metas de
Juscelino Kubitschek, na segunda metade da dcada de 1950, em meio aposta
na indstria automotiva e ao endividamento com as grandes obras, a Superinten-
dncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) surge como um alento para
o Nordeste, mas na dcada de 1980 foi desvirtuada a proposta mais centrada nas
peculiaridades regionais.
Mesmo antes na vigncia do Estado Novo (1937-1945), a diviso regional de 1942
delimitava o Nordeste ruraldoatraso, distinguindo do Sul industrialdoprogresso,
e perpetuava a dicotomia urbano-rural tratada como embate entre industrializa-
o x agrarizao.
O Plano Trienal de Jango, com forte vis progressista abordando a
reformaagrria, ovoto analfabeto e das baixas patentes das foras armadas e as
vrias outras propostas serviram tambm de argumento para reforar o golpemilitar,
perdendomais uma vez a oportunidade de construir reformas em prol de um rural
historicamente sacrificado. Talveza ltima vez em que o rural foi reconhecido foi
no perodocolonial, conformese observa no texto deAbreu(2002).
Servindo como crtica aos percalos de nossa histria, para Soares eMelo(2008),
o desenvolvimento local exige um tratamento especfico da relao campo-cidade,
especialmente na pequena cidade em seuconjunto (sedee entornorural),
jque, emlocalidades com menos de 20 mil habitantes, o urbano e o rural so
muitoprximos. Rocha Neto e Borges (2011) indicam que no bastam polticas
setoriais, pois o vis setorialista nas polticas substitui o planejamento regional
amplo e acentua a desarticulao do territrio.
Nesse sentido, sintomtica a constatao sobre os efeitos de uma poltica
setorial sem compromisso com o desenvolvimento local integrado (Arrais, 2013):
a mudana no campo ocorreu concomitantemente ao processo de urbanizao,
poiso acesso base tcnica dependeu no apenas de crdito, mas de um padro
fundirioconcentrador. Essa mudana exclui, por definio, o pequeno produtor,
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
172 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

uma vez que a modernizao supe homogeneidade das tcnicas de produo


(Arrais,2013,p.47).
Citando o caso goiano, Arrais (2013) aponta para o aumento da produtividade
no territrio, bem como dos vnculos com o Sudeste, mas ainda se observa a con-
tradio, pois o modelo agroexportador, alm de destruir a pequena propriedade,
reduziu a oferta interna.
A viso do planejador, ainda que tenha mudado ao longo do tempo e
dosplanos, desde o incio da discusso mais efetiva de planejamento regional
(dcadade1950, conformeArajo,1993), passoupor perodos de viso preconcei-
tuosa sobre o rural e seu rebatimento no Nordeste e no Semirido, vinculando-os
aoatraso. Oretrato de algumas vises apresentadas em Castro (2002) em contra-
ponto pujante sojicultura mato-grossense trazida no texto de Bernardes(2002)
clarificaesse entendimento. Oresumo de intensidade de mo de obra no campo
trazido porEgler(2002), ainda que desatualizado, j permite ver diferenas
mesmo entre o rural do Nordeste e do Sul. Na escala continental essa viso
reforada pela barbrie da Amrica Latina/do Sul apresentada por Lima(1999),
quedestacatambm, internamente ao Brasil, o suposto contraste entre o Brasil
progressista e o Brasil atrasado do serto.
Se as benesses muitas vezes no chegam ao Brasil rural, por outro lado, os
problemas so compartilhados. As conexes entre urbano e rural ocorrem mesmo
em situaes de ilegalidade, como apresenta Machado (2002), ao tratar do trfico
de drogas. A produo de maconha no Nordeste, a porta de entrada pela Amaznia,
as pistas de pouso em Mato Grosso, a rota pelo Centro-Oeste e o consumo de
crack nas pequenas cidades (de perfil rural), trazem reflexes sobre um rural no
mais buclico e idlico.
Passadas as vises mundial e regional, a seo seguinte, sob o amparo do
Estatuto da Cidade, aborda a viso urbana institucionalizada pelo Brasil e seu
contraponto rural.

5 O URBANO NO ESTATUTO DA CIDADE


O principal marco legal urbano, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Cons-
tituio Federal, foi sancionado em 2001 como Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001 (Brasil, 2001). Ainda que regulamente o captulo poltica urbana da Carta
Magna e que se denomine como Estatuto da Cidade, nele consta como uma das
diretrizes da poltica urbana a integrao e complementaridade entre as atividades
urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio
e do territrio sob sua rea de influncia (op. cit., inciso VII, Artigo 2o).
Conexo Urbano-Rural 173

De fato, apesar de o Artigo 40 do estatuto preconizar que o plano diretor


o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, ele
instrumento do planejamento municipal (Brasil, 2001, alnea a do inciso III do
Artigo4o), devendoos instrumentos de planejamento e oramento (planopluria-
nual, diretrizes oramentrias e o oramento anual) incorporarem suas diretrizes
(op.cit.,1o do Artigo40)e deformaexplcita englobaro territriodo
municpio como um todo (op. cit., 2o do Artigo 40). Assim,aindaque o
focourbano(cidade) parea sempre se sobrepor, necessrio considerar o muni-
cpio como um todo.
Outro ponto que ressalta o foco excessivamente urbano do estatuto a obriga-
o de plano diretor estar restrita em porte populacional aos municpios com mais
de 20 mil habitantes, conforme definido no inciso I do Artigo41 (Brasil,2001),
reproduzido do 1o do Artigo 182 da Constituio Federal (Brasil,1988).
Partindodo pressuposto que, em geral, municpios de pequeno porte tenham
caractersticas maisrurais, refora-se que a ConstituioFederal epor rebatimento,
oestatuto no tem mesmo foco na questo rural.
O estatuto estabelece, de forma restrita e delimitada, o conceito maior de
direito cidade abordado por Lefebvre (1991), ao considerar, em seu inciso I
do Artigo 2o (Brasil, 2001), o direito a cidades sustentveis como direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes. Observando como o governo federal trata esses temas como
polticas pblicas setoriais, possvel tecer alguns comentrios.
Essas polticas refletem a segregao urbano-rural. O MCidades, por exemplo,
no tem responsabilidade (com recursos onerosos) sobre o saneamento de municpios
com menos de 50 mil habitantes, cabendo Fundao Nacional de Sade de Mato
Grosso do Sul (Funasa/MS) cuidar deles. De igual modo, antes da sano da Lei
da Mobilidade (Brasil, 2012), o documento de referncia de mobilidade urbana
do ministrio (Brasil, 2007) definia diretrizes para municpios acima de 60 mil.
Com a lei, passou aos maiores de 20 mil (Brasil, 2015). Exceo ocorre com
a habitao, pois apesar de o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra) ter programa de habitao para assentados, de uma forma geral, mesmo
no caso de habitao rural conforme preconiza os incisos I do Artigo 7o, II do
Artigo 9o e VI do Artigo 11 do Decreto Federal no 4.665/2003 (Brasil, 2003) ,
a responsabilidade do MCidades.
Observa-se, portanto, que o foco urbano fica ora implcito, ora explcito
no estatuto e nas polticas pblicas em geral. Na seo seguinte ser feita uma
tentativa de analisar essa viso urbana do estatuto em comparao com a regional
e a posio da ONU/Habitat.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
174 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

6 POR UMA NOVA AGENDA URBANA DAS CONEXES URBANO-RURAIS


De fato, houve avanos na discusso da agenda urbana mundial ao longo dos ltimos
quarenta anos por meio da ONU e dos aclamados marcos legais e de participao
dentro do Brasil, principalmente desde a Constituio Federal de 1988 e do Estatuto
da Cidade de 2001. A ONU/Habitat parece ter perseguido, entretanto, um discurso
mais integrador e uma viso mais totalizadora, optando por um entendimento
do urbano-rural como continuum desde a I Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos (Habitat I) em Vancouver, no Canad, em 1976.
Do mesmo modo, a vinculao sobre a complementaridade rural-urbana
(defendida por Santos, 2014), a preocupao com a absoro da populao
antesrural, o uso dos recursos e a produo alimentar vm avolumando-se nos
documentos que embasam a nova conferncia prevista para outubro.
A impresso, ao se deslocar do discurso da ONU em direo interpretao
do estatuto, passando pelas polticas setoriais, parece remeter a um desmerecimento
do rural. De certo modo, o reforo dado questo metropolitana no relatrio oficial
do Brasil enquanto Estado-membro da ONU, com crticas sofridas internamente
no Seminrio Urbanismo na Bahia: uma Nova Agenda Urbana? Rumo ao Habitat
III (UFBA, 2016), refora essa concluso, criticando tambm o relatrio por seu
pensamento do rural como algo que tende ase tornar urbano. Crticas em gerais
ao foco metropolitano, mesmo quando tratada a questo rural, tambm fizeram
parte dos documentos internacionais balizadores da III Conferncia das Naes
Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III).
Passada a reviso mais terica e metodolgica, o Estatuto da Cidade traz uma
abordagem dicotmica ou sequer aborda certas questes. A cidade e o urbano
preponderam, ao tempo em que uma viso fragmentria, representada pela falta
de tato com a questo federativa, d pouca nfase e diretrizes para solues que
ultrapassem o artificial limite dos municpios. A Lei dos Consrcios no foi para a
frente como deveria e o Estatuto da Metrpole, alm de recm-nascido, maisuma
vez enfoca os grandes centros urbanos.
Nesse contexto, est mais do que na hora de se abraar, dentro do Brasil,
aviso mais abrangente da ONU, que tampouco foi absorvida pela agenda
regional noBrasil. A conexo urbano-rural essencial para tratar da questo
urbana observando-a de um ponto de vista regional, mas no com a concepo da
regiohomognea, nem mesmo limitando-se discusso da regio polarizada.
Ascomplexas relaes de horizontalidade e verticalidade, heterarquia e hierarquia
indicam a rede urbano-regional como a abordagem adequada para a questo.
Deveser reforado, na agenda urbano-rural, o papel das pequenas e mdias cidades,
topreconizadas nos documentos internacionais.
Conexo Urbano-Rural 175

Sobre o foco nas famlias, cabe observar que o padro de produo agrcola
baseado em commodities, de alta concentrao de renda, baixa intensidadede
modeobra, excluso e expulso da populao originria e grande migrao
deoutros perfis populacionais, gera drsticas alteraes socioeconmicas e culturais
que no resolvem e ainda agravam a situao geral. A agricultura familiar tem
papel fundamental na soluo desses problemas e ainda refora, via pluriatividade,
aconexo urbano-rural.
H caminhos na discusso regional em mbito internacional que seriam
tambm muito bem-vindos. Seria um avano se houvesse no Brasil, por exemplo,
uma defesa institucional e uma aplicabilidade efetiva do conceito de coeso territorial
e de justia espacial apregoado por Santinha (2014). Isso reforaria a importncia
do planejamento regional e das polticas territoriais, de modo a reduzir a geografia
da injustia, o que no significa uma homogeneizao do espao, muito pelo
contrrio: traria baila tambm o caro conceito de capital territorial, em que os
territrios tiram partido de suas diversidades, ficando mais coesos, aumentando o
potencial competitivo e a resilincia (op. cit.). Por fim e de suma importncia o
desenvolvimento policntrico, que traz consigo a ideia de nova parceria urbano-
-rural, buscando superar a velha dicotomia urbano-rural e criando um ambiente
de interdependncia, integrao e complementariedade (op. cit., p. 92).

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CAPTULO 7

O IMPASSE METROPOLITANO NO BRASIL:


ENTRE CENTRALIDADE E INCERTEZAS

Marco Aurlio Costa1

1 INTRODUO
Os estudos sobre regies metropolitanas (RMs) vm sendo desenvolvidos no Ipea
h muito tempo e, em especial, desde 2009, conformam uma linha de pesquisa que,
a partir da estruturao da Rede Ipea, constitui-se como uma rede que rene diversos
parceiros institucionais, tcnicos e pesquisadores que possuem larga experincia na
execuo ou no acompanhamento de polticas de desenvolvimento metropolitano.
H no Ipea, portanto, um acervo tcnico importante relativo questo metro-
politana no Brasil e a rede teve um papel considervel nas discusses que levaram
construo da verso final do substitutivo de lei que, uma vez sancionado pela
presidente da Repblica, passou a ser conhecido como Estatuto da Metrpole.
Este captulo procura resgatar a histria institucional da agenda metropolitana
no Brasil e busca problematizar dois aspectos relativos a esta agenda: de um lado,
a centralidade da questo metropolitana no pas (e no mundo), vista tanto sob a pers-
pectiva do lugar do metropolitano no desenvolvimento capitalista contemporneo,
quanto sob a perspectiva dos desafios que esse papel engendra. De outro, esta breve
contribuio procura fazer um balano das condies de implementao de uma gesto
metropolitana que se articule a uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano
e agenda do direito cidade. Neste sentido, a despeito da centralidade reconhecida,
a incerteza em torno da gesto e da governana metropolitanas ganha destaque,
demonstrando a insuficincia do Estatuto da Metrpole em dirimir as incertezas e a
necessidade de se reconhecer a centralidade da questo metropolitana para se construir
experincias que permitam um desenvolvimento metropolitano que dialogue com o
direito cidade.

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria e Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <marco.costa@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
182 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

A seo 2 deste captulo cuida de contar a histria do desenvolvimento da agenda


metropolitana no Brasil, em dilogo com uma periodizao proposta por Klink (2013).
A seo 3 apresenta alguns indicadores e ndices socioeconmicos relativos s prin-
cipais RMs do pas, por meio dos quais se observa a permanncia de um enorme
deficit de infraestrutura urbana nesses espaos, tencionando as polticas pblicas e
exigindo do Estado brasileiro respostas s demandas crescentes por investimentos em
infraestrutura urbana para trazer a pergunta: quem vai pagar a conta? Na seo 4,
considerando a centralidade da questo metropolitana na agenda urbana, discute-se as
condies para se promover o desenvolvimento metropolitano a partir da vigncia
do Estatuto da Metrpole (Brasil, 2015). O impasse e as incertezas relativos gesto
metropolitana no pas so aqui caracterizados, abrindo o caminho para os elementos
que so discutidos na seo 5, em que se afirma a necessidade da construo de um
entendimento que, em face da centralidade da questo metropolitana, permita o
desenvolvimento de prticas poltico-institucionais que permitam a superao do
impasse atual em torno da questo metropolitana no pas, reduzindo as incertezas
no tempo presente.

2 O BRASIL METROPOLITANO: UM HISTRICO EM TRS TEMPOS PASSADOS E


UM PORVIR EM ABERTO (MAS NEM TANTO)
O quadro 1 prope uma periodizao do histrico das RMs do Brasil em quatro tempos,
sendo um deles o tempo presente, que se inicia em janeiro de 2015, com a vigncia do
Estatuto da Metrpole e que se encontra em aberto, seja porque as interpretaes em
torno do prprio Estatuto da Metrpole esto sendo ainda construdas, seja porque as
condies polticas e econmicas do pas, nesse momento de crise poltico-institucional
e econmica, ainda no permitem vislumbrar e melhor qualificar esse perodo atual.
O quadro 1, adaptado de Klink (2013), traz, portanto, alguns recortes temporais
que buscam contribuir para o entendimento da historicidade da questo metropoli-
tana no pas em dilogo com os marcos jurdico-institucionais que permeiam cada
um dos perodos. Os cortes temporais inicialmente propostos por Klink (2013)
foram adaptados, ajustando-se mais diretamente dimenso normativa
os cortes do-se nos anos de 1988 (Constituio Federal), 2001 (Estatuto da Cidade)
e 2015 (Estatuto da Metrpole. periodizao inicialmente proposta foi acrescido
o perodo final, correspondente vigncia do Estatuto da Metrpole e ao contexto
poltico-econmico atual, no qual vem se dando a implementao dessa nova norma.
Considerando a periodizao proposta pelo quadro 1, esta seo subdivi-
de-se em trs breves subsees. A primeira abrange o primeiro recorte temporal,
que abarca o perodo inicial de criao das RMs at a promulgao da Constituio
Federal de 1988. A segunda abarca o perodo entre a Constituio Federal de 1988
e a sano do Estatuto da Cidade (2001). A subseo final vai de 2001 at o incio
de vigncia do Estatuto da Metrpole (2015).
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 183

QUADRO 1
Sntese da trajetria histrica da questo metropolitana
Perodo e regime de Marcos normativos/
Caractersticas da governana e planejamento
desenvolvimento institucionais
Lei Complementar no Planejamento centralizado e tecnocrata. Macrofinanciamentos
Primeiro perodo (1970-1988): 14, de 8 de junho de setoriais para reas temticas (habitao, saneamento bsico,
desenvolvimentismo (etapa 1973, que institucio- mobilidade e transporte) orientados por organismos federais,
tecnoburocrtica centralista). nalizou as primeiras como o Banco Nacional de Habitao (BNH). Governos estaduais
RMs no Brasil. enquadrados nesse modelo.
Descentralizao de responsabilidade e recursos tributrios da
Captulo para poltica
Unio para os municpios; ascenso de agentes locais na disputa
Segundo perodo (1988-2001): urbana na Constituio
poltica. Planejamento e gesto territorial baseada nos princpios
reestruturao produtiva (etapa Federal de 1988 e
da competitividade (guerras fiscais) e Estado como instituidor
neolocalista competitiva). aprovao do Estatuto
das reas metropolitanas. Deficincia no arcabouo institucional
da Cidade/2001.
norteador da questo metropolitana.
Lei no 11.107, de 6 de
Inovao no quadro federativo: governana colaborativa voluntria
abril de 2005 Lei dos
entre os diversos entes federados e fortalecimento jurdico e
Consrcios Pblicos.
Terceiro perodo (2001 contratual em relao aos consrcios de direito privado. Tentativa
Acrdo do Supremo
a 2015): novo (social) de retomada do protagonismo da escala metropolitana. Grandes
Tribunal Federal (STF)
desenvolvimentismo. projetos urbanos por parcerias pblico-privadas; investimentos do
relativo Ao Direta
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), programa Minha
de Inconstitucionali-
Casa Minha Vida (MCMV) e grandes investimentos esportivos.
dade (ADI) no 1.842.
Quarto perodo (2015 a ?): crise
e instabilidade indefinies e Estatuto da Metrpole estabelece novo quadro normativo para
incertezas em meio premncia as RMs e abre possibilidades de inovaes institucionais, em um
da agenda metropolitana no con- Estatuto da Metrpole. contexto de instabilidade poltica e econmica e de indefinies
texto de ajuste ou ruptura com acerca da capacidade estatal de financiar o desenvolvimento
o desenvolvimentismo em face urbano. Parcerias pblico-privadas (PPPs) se fortalecem?
da crise poltica e econmica.

Fonte: Klink (2013).


Elaborao do autor.

2.1 RMs no Brasil: da dcada de 1970 Constituio Federal de 1988


As primeiras RMs brasileiras foram institudas durante o Estado militar, nos anos 1970,
e buscavam, a um s tempo, refletir a estratgia de desenvolvimento e integrao nacional
expressa no II Plano Nacional de Desenvolvimento, e definir um modelo de gesto,
para a escala metropolitana, das funes pblicas de interesse comum, sob o comando
de instituies tecnocrticas que passaram a responder pela execuo das polticas
(e investimentos) metropolitanas e pela sua gesto.2
Com a promulgao da Lei Complementar Federal (LCF) no 14/1973,3
foram institucionalizadas as RMs de So Paulo, de Belo Horizonte, de Porto Alegre,
do Recife, de Salvador, de Curitiba, de Belm e de Fortaleza. No ano seguinte,

2. No entanto, como ressaltam Rolnik e Somekh (2000, p. 85), (...) mesmo antes de existir base legal e jurdica para
a criao de regies metropolitanas no Brasil, j existiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas.
No estado de So Paulo, por exemplo, havia criado pelo governo do estado em 1967. Tambm em Porto Alegre, Belm,
Salvador e Belo Horizonte j existiam organizaes semelhantes. Todas essas iniciativas eram dos governos estaduais e expres-
savam um reconhecimento, por parte destes, de que a gesto metropolitana demandava tratamento administrativo especfico.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/T7YcPH>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
184 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

foi criada a RM do Rio de Janeiro, viabilizada com a fuso dos estados da Guanabara
e do Rio de Janeiro, conformando a segunda maior RM do pas, do ponto de
vista demogrfico.
Nesse momento inaugural, foi instituda, em 1974, a Comisso Nacional
de Regies Metropolitanas (CNPU),4 que tinha como objetivo propor diretrizes,
estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Em 1979, a CNPU extinta e criado, em seu lugar, o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU), estruturado por diversos representantes
de rgos pblicos e da sociedade civil, e com a presena de trs representantes de
cada uma das RMs. O estabelecimento das primeiras RMs, deste modo, foi induzido
pela Unio, de forma a inserir a questo metropolitana na agenda do desenvol-
vimento nacional e na perspectiva integradora do territrio, como exemplifica o
Sistema de Regies Metropolitanas (Ipea, 2010).
A LCF no 14/1973 definia que cada RM contaria com um conselho deliberativo,
composto por membros escolhidos pelos governadores, e cujo objetivo consistia
em promover e elaborar o plano de desenvolvimento integrado da RM, e com um
conselho consultivo, que tinha como atribuies gerais opinar sobre as questes de inte-
resse metropolitano e sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais
e providncias relativas execuo de servios comuns. A referida lei estabelecia, ainda,
que os municpios inseridos nas RMs tivessem preferncia na obteno dos recursos
federais e estaduais, sob forma de financiamentos ou garantias para emprstimos,
sendo tal recurso o principal estmulo instituio de RMs (Ipea, 2010).
Como atentam Balbim, Becker e Costa (2011), o processo de instituio da
estratgia de desenvolvimento para as RMs brasileiras nesse perodo partia do reco-
nhecimento de um processo socioespacial histrico de mudana no territrio nacional.
Existia uma clara tentativa em acoplar os planos de desenvolvimento ao processo
real de transformao territorial no pas, ainda que tal planejamento se desse de
forma centralizada, tecnocrtica e acentuando ainda mais as desigualdades regionais
e territoriais (Arajo, 2000; Rolnik e Somekh, 2000; Franzoni, 2015).
A caracterstica da gesto metropolitana tornar-se-ia bem diferente a partir
do final da dcada de 1980, especialmente aps a crise fiscal do Estado brasileiro,
e j no final da dcada, com o processo que levaria promulgao da Constituio
Federal de 1988.
De acordo com Rolnik e Somekh (2000), a crise fiscal e o processo de rede-
mocratizao, a partir dos anos 1980, causaram o descompasso entre o modelo
de gesto e o governo real do territrio metropolitano. A crise fiscal induziu
diminuio da capacidade de investimento estatal e acabou minando os organismos

4. Decreto-Lei no 74.157, de 6 de junho de 1974.


O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 185

federais e estaduais que atuavam no desenvolvimento urbano. J o processo de


redemocratizao trouxe cena poltica atores sociais e governos locais que,
em essncia, no estavam associados questo metropolitana, recriando os canais de
intermediao poltica, de modo a relegar a questo e as entidades metropolitanas
ao plano secundrio.
A crise dos anos 1980 (chamados de os anos perdidos), com seu rebatimento
no prprio protagonismo estatal para lidar com os desafios da promoo do desen-
volvimento e o avano do processo de (re)democratizao, com forte demanda pela
ampliao da participao social, constituem elementos centrais para compreender
o caldo de cultura no qual se deu o processo constituinte, que acabou por dar pouca
ateno realidade metropolitana do pas, submetendo essa agenda ao princpio
da descentralizao.

2.2 A Constituio Federal de 1988, a (re)democratizao e a fragilizao


da agenda metropolitana
Resistncia poltico-institucional ao modelo tecnocrtico centralizado e rejeio a esse
planejamento estatal foram a tnica do processo constituinte. Nesse caldo de cultura,
a agenda metropolitana mostrou-se desprivilegiada e submetida ao municipalismo.
nesse quadro que se d, por meio do Artigo 25 da Constituio Federal,
a transferncia da competncia pela instituio de RMs para os governos estaduais,
sem a definio de critrios, de tipologias, de orientaes ou de qualquer tipo de referncia,
inclusive quanto ao(s) modelo(s) de gesto que deveria(m) ser adotado(s) pelas RMs.
Conforme Balbim, Becker e Costa (2011), ainda que o processo de descen-
tralizao fosse expresso dos avanos institucionais no sentido de valorizao do
planejamento participativo e em bases locais e representasse os ganhos da articulao
social e dos movimentos pela reforma urbana, na questo da gesto das RMs houve
notvel enfraquecimento e esvaziamento de sua institucionalidade, ao se efetuar
aquela transferncia de competncia para o nvel estadual.
Diante desse quadro, a partir de 1988, conforma-se o fenmeno de metro-
polizao institucional (Costa, 2013), o qual reflete e alimenta a fragmentao
institucional da gesto metropolitana, especialmente em virtude da diversidade de
arranjos e solues institucionais expressas na legislao das diferentes Unidades
da Federao (UFs) e em face da ausncia de normas, orientaes e de uma atuao
federal capaz de regular a temtica.
Vale destacar aqui que a dcada de 1990 foi marcada por uma profunda crise
fiscal nos estados. Se no perodo anterior cabia a estes a gesto das RMs criadas em
nvel federal, nesse perodo, apesar da estadualizao aparente do tema metropolitano,
o fato que o papel das antigas autarquias e rgos de gesto metropolitana do perodo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
186 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

anterior no estava mais claro, de modo que diversas destas autarquias foram extintas
ou tiveram sua estrutura e oramento reduzidos, esvaziados. Portanto, a aparente
estadualizao do tema metropolitano, pela falta de um quadro normativo claro,
significou, em muitos casos, o total desaparecimento do tema e de polticas pblicas
nessa escala territorial.
Esse efeito perverso ir mostrar sua face, de forma mais clara, no perodo seguinte.

2.3 O processo de metropolizao institucional e o buraco negro


da gesto metropolitana (em tempos de prosperidade)
O confuso quadro jurdico-institucional deixado pela Constituio Federal de
1988 viria mostrar seu potencial desarticulador da gesto metropolitana, de forma
mais clara, apenas a partir dos anos 2000, com a retomada do desenvolvimento
econmico e sob a vigncia do Estatuto da Cidade.
O forte vis descentralizador da Constituio Federal de 1988 e a valorizao
do municpio como ente da Federao implicaram, do ponto de vista da poltica
urbano-metropolitana, uma supervalorizao do ente local em face dos interesses
coletivos metropolitanos. Decorre da o entendimento do municpio como ente
federado dotado de uma autonomia plena.
Extirpado das normas que lidariam com a escala metropolitana, o Estatuto da
Cidade reforou esse sentido de valorizao do municpio. Esta valorizao da esfera local,
quando se trata de promover a regulao do uso do solo urbano-metropolitano,
teve uma espcie de apogeu justamente no momento em que se deu a retomada
do crescimento econmico no pas. Vale dizer, o poder de regulao vale mais para
os municpios quando a produo do espao est dinamizada. E, sob o prisma do
incorporador imobilirio e dos agentes econmicos, no se pode dizer que seja con-
veniente se ter a regulao da produo do espao metropolitano, especialmente nesse
contexto expansivo, fragmentada em unidades municipais autnomas e desarticuladas?
Os conflitos verticais e horizontais do federalismo brasileiro, neste sentido,
podem ser bastante funcionais. bem verdade que esse fenmeno no exclusi-
vamente brasileiro. As mudanas nos paradigmas da gesto e da governana dos
territrios nacionais ganharam uma complexidade ainda maior diante dos processos
de descentralizao de poder ocorridos a partir do final de 1980. De maneira anloga
ao Brasil, Lefvre (2009) afirma que os processos de descentralizao poltica ocor-
ridos nos pases da Europa chocam-se com o fato metropolitano, tencionados pela
ideia da criao de um novo espao poltico que abala a legitimidade democrtica
atribuda ao poder local e subnacional.
O federalismo desenhado pela Constituio Federal de 1988, contudo,
possui elementos que o tornam um caso singular, em que solues tais quais aquelas
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 187

adotadas em Toronto, no Canad, ou em Cape Town, na frica do Sul, nas quais


se fez a fuso de municpios metropolitanos e a integrao da gesto territorial,
no so sequer consideradas.
Os desafios, no caso do Brasil, so especialmente fortes quando a questo
metropolitana defronta-se com o princpio da subsidiariedade previsto no arranjo
federativo nacional. Segundo Franzoni (2015), uma das consequncias em pensar o
federalismo a partir do princpio da subsidiariedade foi o deslocamento entre plane-
jamento/gesto coletiva e as polticas em torno de um consenso nacional ou regional,
priorizando a independncia em detrimento da cooperao, acentuando ainda mais
os efeitos de competitividade entre os entes federados aquilo que alguns autores vo
chamar de guerra dos lugares (Santos, 1996; Santos e Silveira, 2001; Vainer, 2007).
Tal contexto agravado em face do agenciamento da escala metropolitana,
orientado, em boa medida, pelo mercado imobilirio. Observa-se a distribui-
o desigual dos recursos infraestruturais, especialmente por meio dos grandes
projetos urbanos (GPUs), que acabam reforando a centralidade e fluidez de alguns
espaos metropolitanos (Santos, 1996), em detrimento de uma articulao no
mbito regional. Em uma escala maior, esse processo resulta no aprofundamento do
fenmeno que Arajo (2000) vai chamar de desintegrao competitiva do territrio.
Curiosamente, embora aspectos urbanos, metropolitanos, ambientais e regionais
apaream no texto constitucional como competncias no exclusivas do municpio,
e apesar de haver, na legislao brasileira, uma estrutura vertical na qual as
normas federais, no que lhe cabem, devam ser respeitadas na legislao inferior, no que
diz respeito questo urbana e metropolitana, a autonomia municipal tem sido um
poderoso obstculo para a construo da agenda dos interesses coletivos metropolitanos,
e tambm uma importante aliada das frgeis estruturas de gesto metropolitana.
Desse quadro potencializado pela retomada do crescimento econmico,
dois conjuntos de elementos concorrem para desafiar e deixar mais claro o impasse
em que se meteu a gesto metropolitana no Brasil. De um lado, a dinamizao da
atividade econmica impulsionou o mercado imobilirio, no apenas no sentido
clssico de uma economia urbana (setor tercirio, sobretudo) que se beneficia do
crescimento econmico, da renda e do emprego, mas tambm no sentido de a
cidade assumir um papel protagonista na reproduo do capital (Santos, 2015).
De outro, complexificando o quadro anteriormente traado, no se pode negar
ou reduzir o potencial trazido por um conjunto de avanos institucionais voltados
para estruturar o planejamento de polticas pblicas setoriais e para melhorar a
gesto pblica no pas, como, por exemplo, a Lei Federal no 11.107, de 6 de abril
de 2005,5 a Lei dos Consrcios Pblicos. A instituio de polticas nacionais de

5. Disponvel em: <http://goo.gl/XgzN49>.


O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
188 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

saneamento bsico, de mobilidade urbana e de habitao, o Programa de Acelerao


do Crescimento (PAC) e o prprio programa Minha Casa Minha Vida (MCMV)
so exemplos dessas polticas e de aes em que o Estado brasileiro, notadamente
o governo federal, assume um protagonismo no campo da poltica urbana, que,
em face do quadro jurdico-institucional e das caractersticas da produo do espao
no Brasil, no neutro em termos de efeitos na escala metropolitana.
Ao olhar para esse longo perodo de relativa prosperidade, pode-se reconhecer,
como aponta Franzoni (2015), determinados avanos no ambiente macroinstitu-
cional e poltico que tiveram impacto na governana metropolitana: i) a retomada
de intervenes estatais nas reas da poltica habitacional e infraestrutura urbana,
como o MCMV e o PAC, bem como a construo de um novo arcabouo jurdico
responsvel por nortear o desenvolvimento urbano regional, sobretudo no que
tange ao setor de tratamento de resduos slidos e saneamento bsico, com a
criao de planos nacionais; ii) a criao da Lei Federal dos Consrcios Pblicos,
que oferece mecanismos jurdicos que podem contribuir para estruturar as enti-
dades metropolitanas;6 e iii) a criao de mecanismos institucionais referentes ao
acesso informao e participao popular.7
A despeito desse apontamento positivo acerca da retomada de intervenes
estatais e, sobretudo, da reestruturao de uma poltica habitacional, especialmente
no que tange alterao da estratgia adotada pelo MCMV, autores como Cardoso,
Arago e Arajo (2011) argumentam que tais mudanas (re)alimentaram o fenmeno
de periferizao das intervenes habitacionais na cidade:
fenmeno decorrente do fato da oferta de terra urbanizada ser relativamente
limitada na maioria dos municpios com maior centralidade e, na ausncia de po-
lticas de controle da especulao e cumprimento da funo social da propriedade,
a tendncia que o preo da terra aumente na proporo em que cresce a demanda.
Seja pelo preo ou tamanho dos terrenos disponveis, o setor empresarial ir inevi-
tavelmente, privilegiar as periferias para a localizao dos seus empreendimentos
(Cardoso, Arago e Arajo, 2011, p. 7).
Esse fenmeno da periferizao afeta de forma mais intensa os espaos metro-
politanos e gera diversos rebatimentos, impactando, em especial, a infraestrutura
urbana de saneamento bsico e de mobilidade e transporte pblico.

6. Segundo Firkowski (2013), um exemplo positivo dentro desse contexto o da Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano (Emplasa). A Emplasa estabelece um quadro terico-conceitual interessante para o enfrentamento da
questo metropolitana considerando, dentro do seu arcabouo terico: i) a existncia de uma metrpole, reconhecida
pela diversidade, liderana e influncia; ii) conurbao, dada pela contiguidade espacial; e iii) densidades de pessoas e
superfcies construdas, conformando espaos que requerem aes coordenadas pelas caractersticas e demandas que
possuem em comum (Firkowski, 2013, p. 35).
7. Sobre a retomada das agendas da poltica urbana, em especial da poltica de habitao, ver Bonduki (2009), Cardoso,
Arago e Arajo (2011) e Furtado, Krause e Frana (2013).
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 189

Apesar dos avanos observados nesse perodo, notria a ausncia de projetos


polticos e agendas de governo capazes de operar frente desarticulao entre a
escala urbano-regional e s exigncias do direito cidade metropolitana, sobretudo
em face da autonomia dos municpios quando a gesto urbana depende de
uma abordagem escalar intermunicipal , e diante da heterogeneidade das RMs
institudas no pas, o que tem dificultado a elaborao de uma poltica nacional
(Ribeiro, Santos Jnior e Rodrigues, 2015).
E em meio a esses processos que revelam disputas, incertezas, avanos poten-
ciais e interesses conflitantes que, em janeiro de 2015, foi sancionado o Estatuto
da Metrpole, que pode ser considerado uma tentativa de minimizar os problemas da
gesto dos territrios metropolitanos no Brasil.8
Inicia-se, com a aprovao e sano do Estatuto da Metrpole, um novo perodo
na histria das RMs no Brasil. O Estatuto da Metrpole encontra RMs bastante
fragilizadas institucionalmente e uma gesto urbano-metropolitana fragmentada.
Encontra tambm um pas que se tornou metropolitano, em boa medida porque
suas metrpoles consolidaram-se como espaos dinmicos de referncia, mas tambm
porque o processo de metropolizao institucional avanou muito como reflexo das
prprias polticas federais que privilegiaram essa escala territorial nas polticas pblicas.
Nesse Brasil de cerca de setenta RMs institudas, contudo, uma anlise
minimamente crtica dos arranjos institucionais e da gesto de funes pblicas de
interesse comum, realizada entre 2012 e 2014, no mbito da Rede Ipea, revelou um
quadro dramtico e pouco auspicioso que informa sobre os desafios a serem enfrentados
pelo Estatuto da Metrpole.
Por se tratar do tempo presente, o tema do Estatuto da Metrpole ser retomado
nas sees finais deste captulo, primeiro para se discutir alguns aspectos e anlises
relativas ao estatuto e, posteriormente, para se fazer uma reflexo voltada para
discutir as possibilidades do desenvolvimento de prticas poltico-institucionais que
permitam a superao do impasse atual em torno da questo metropolitana no pas.
Na seo seguinte, abre-se um parntese com o objetivo de mostrar, por meio
de alguns nmeros, a centralidade da questo metropolitana no Brasil, com destaque
para os pssimos indicadores relativos disponibilidade de infraestrutura urbana
nas principais RMs do pas.

8. Em seu Artigo 1o, estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de
interesse comum em regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas institudas pelos estados, normas gerais sobre
o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governana interfederativa, e critrios para o
apoio da Unio a aes que envolvam governana interfederativa no campo do desenvolvimento urbano (Brasil, 2015).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
190 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

3 O BRASIL METROPOLITANO EM NMEROS


Os anos 2000 marcam a retomada do crescimento econmico e, no menos importante,
um vigoroso aporte de recursos direcionados para investimentos estatais em polticas,
diretamente ou indiretamente, ligadas ao desenvolvimento territorial e regional.
Estes investimentos tiveram impactos importantes nos territrios metropolitanos e
geraram uma dinamizao no mercado imobilirio nacional, dando uma complexidade
ainda maior s questes da gesto e governana urbana.
Segundo o relatrio da OCDE intitulado Territorial Review de 2013 (OECD, 2013),
o Brasil passou por um acentuado movimento de crescimento econmico a partir da
dcada de 2000. No perodo entre 2003 e 2011, o pas apresentou taxas de cresci-
mento econmico superiores mdia dos pases-membros da OCDE, aumentando
seu peso relativo na economia mundial de 2,1%, em 1990, para 2,7%, em 2008.
Associado ao movimento de crescimento, no menos importante foi o sentido dos
investimentos pblicos adotado pelo governo Lula, orientados para a formulao e
aplicao de polticas de incluso social e infraestrutura pblica, alm da retomada
das polticas com vis territorial e regional (op. cit.).
O impacto das polticas de investimento pblico fez-se notar na rpida recu-
perao do Brasil na crise econmica mundial de 2009. Nesse perodo, o Brasil
apresentou taxas percentuais de encolhimento econmico Brasil 0,2%, pases da
OCDE 3,9% e desemprego Brasil 7,4, pases da OCDE 8,3% abaixo da
mdia desses pases.
O governo brasileiro buscou mitigar os efeitos internos da crise, com a adoo
de polticas de inspirao keynesiana,9 viabilizando o acesso ao crdito e susten-
tando os investimentos pblicos, notadamente na rea de infraestrutura, com a
permanncia do PAC de 2007 e a criao de um pacote de investimentos na rea
de habitao (Cardoso, Arago e Arajo, 2011). O PAC, mesmo no assumindo uma
perspectiva de investimento voltada diretamente para a habitao, aportou recursos
importantes para a urbanizao de favelas e infraestrutura urbana, sobretudo nos
grandes centros urbanos do pas (op. cit.).
Esse perodo de crescimento econmico e de investimento pblico em infraestrutura,
contudo, apresenta nmeros muito distintos quando se olha seus efeitos para o conjunto
do pas, em contraponto com as RMs.
As dez principais RMs brasileiras, formadas pelas nove RMs criadas na dcada de
1970 e pela regio integrada de desenvolvimento do Distrito Federal e entorno (Ride DF)
renem 221 municpios (4% do total nacional), conforme a malha municipal do
Censo Demogrfico de 2010, os quais abrigam 32% da populao brasileira e
possuem um produto interno bruto (PIB) correspondente a 35% do PIB do pas.

9. Singer (2012) vai chamar esse momento de terceira fase da economia poltica lulista.
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 191

Portanto, esses espaos, que representam uma pequena parte do territrio


brasileiro e renem menos que 5% dos municpios do pas, constituem os centros
dinmicos e de comando do territrio nacional, conformando um quadro conso-
lidado que tem se mantido assim ao longo dos ltimos quarenta anos.
Tendo como referncia o avano dos indicadores socioeconmicos obser-
vados para o Brasil no ltimo perodo intercensitrio, como pode ser avaliado o
desempenho desses espaos metropolitanos?
Com efeito, a dcada de 2000 registrou um avano significativo nos indicadores
socioeconmicos do pas, convergindo com o crescimento econmico apontado
pela OCDE. As tabelas 1 e 2 trazem uma seleo de indicadores constantes na pla-
taforma do Atlas da Vulnerabilidade Social lanada pelo Ipea, em 2015, com dados
referentes ao Brasil e s dez principais RMs do pas.
Os dados constantes na tabela 1 incluem indicadores relacionados ao ndice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), calculado pelo Ipea, pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud Brasil) e pela Fundao Joo Pinheiro (FJP),
e abrangem esperana de vida ao nascer, percentual de pessoas de 18 a 20 anos com
ensino mdio completo, renda domiciliar per capita e percentual de pessoas com 18
anos ou mais empregadas com carteira, alm do prprio IDHM.
Esses dados (tabela 1) mostram que os indicadores socioeconmicos, no geral,
so melhores nesses espaos metropolitanos do que no restante do pas. Os indicadores
esto acima da mdia nacional e, com efeito, contribuem para elev-la. Em um ou
outro caso, o indicador de uma determinada RM est abaixo da mdia nacional.
Apenas a RM de Belm apresenta indicadores sistematicamente inferiores mdia do pas.
Mas mesmo a RM de Belm possui um IDHM superior ao IDHM do Brasil.
Alis, nenhuma das dez RMs possui IDHM inferior ao IDHM do pas.
Os nmeros apresentados na tabela 1 tambm demonstram avanos significativos
em todos os indicadores selecionados e no IDHM, seja para o pas, seja em cada uma
das RMs selecionadas. Com efeito, a dcada de 2000 trouxe avanos substanciais para
as dimenses social e econmica do pas, o que corrobora as anlises feitas pela OCDE.
Os ndices constantes na tabela 2, elaborados pelo Ipea e disponibilizados na
plataforma do Atlas da Vulnerabilidade Social, exploram, de forma mais profunda,
a dimenso social, sintetizando os resultados de dezesseis indicadores socioeco-
nmicos extrados dos Censos Demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE). Em consonncia com o que apresenta a tabela 1, estes ndices
confirmam o avano dos indicadores sociais no perodo, traduzidos em um recuo de
26,9% do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) do Brasil, superior ao avano
de 18,8% registrado no IDHM.10

10. A plataforma do IVS est disponvel para consulta e download da base de dados. Informaes conceituais e
metodolgicas tambm esto disponveis na plataforma web <ivs.ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
192 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

TABELA 1
Brasil e RMs selecionadas: evoluo do IDHM e de indicadores socioeconmicos do
Atlas da Vulnerabilidade Social (2000 e 2010)
Pessoas de 18 a 20 Renda domiciliar Pessoas com 18 anos ou
Esperana de vida
anos com ensino mdio per capita (R$ de mais empregadas com IDHM
Espacialidade ao nascer (anos)
completo (%) ago./2010) carteira assinada (%)
2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010

Brasil 68,6 73,9 24,8 41,0 592,46 793,87 38,0 46,5 0,612 0,727
RM Belm 70,1 74,0 20,1 37,1 524,82 715,11 33,4 40,3 0,621 0,729
RM Belo Horizonte 72,0 75,9 31,9 47,5 782,97 1.079,91 50,2 59,0 0,682 0,774
RM Curitiba 72,6 76,2 36,4 49,4 901,38 1.183,32 50,8 59,1 0,698 0,783
Ride DF e Entorno 72,5 76,4 25,6 48,8 960,32 1.362,52 43,4 50,3 0,680 0,792
RM Fortaleza 69,6 73,9 23,4 42,5 496,32 688,72 39,9 47,7 0,622 0,732
RM Porto Alegre 73,6 76,3 33,8 42,3 896,72 1.143,12 50,6 56,9 0,685 0,762
RM Recife 69,3 73,8 23,1 42,2 560,66 780,36 45,7 52,1 0,627 0,734
RM Rio de Janeiro 71,5 75,3 30,7 43,5 900,81 1.130,75 46,9 54,6 0,686 0,771
RM Salvador 69,6 74,5 21,6 39,0 614,59 874,07 48,6 55,7 0,636 0,743
RM So Paulo 72,4 76,2 39,9 51,0 1.016,70 1.249,72 51,6 60,6 0,714 0,794

Fonte: Atlas da Vulnerabilidade Social (Ipea, 2015).

TABELA 2
Brasil e RMs selecionadas: evoluo do IVS e subndices do IVS (2000 e 2010)
IVS-capital
IVS IVS-infraestrutura urbana IVS-renda e trabalho
Espacialidade humano
2000 2010 % IVS 2000 2010 % IVS 2000 2010 % IVS 2000 2010 % IVS

Brasil 0,446 0,326 -26,9 0,351 0,295 -16,0 0,503 0,362 -28,0 0,485 0,320 -34,0
RM Belm 0,456 0,351 -23,0 0,437 0,380 -13,0 0,461 0,340 -26,2 0,470 0,333 -29,1
RM Belo Horizonte 0,418 0,303 -27,5 0,451 0,412 -8,6 0,398 0,272 -31,7 0,405 0,224 -44,7
RM Curitiba 0,389 0,285 -26,7 0,419 0,405 -3,3 0,402 0,266 -33,8 0,345 0,184 -46,7
Ride DF e Entorno 0,438 0,322 -26,5 0,486 0,425 -12,6 0,441 0,305 -30,8 0,387 0,236 -39,0
RM Fortaleza 0,480 0,346 -27,9 0,431 0,348 -19,3 0,508 0,369 -27,4 0,501 0,322 -35,7
RM Porto Alegre 0,355 0,270 -23,9 0,333 0,322 -3,3 0,402 0,297 -26,1 0,331 0,190 -42,6
RM Recife 0,515 0,392 -23,9 0,533 0,442 -17,1 0,504 0,349 -30,8 0,507 0,385 -24,1
RM Rio de Janeiro 0,410 0,319 -22,2 0,453 0,428 -5,5 0,393 0,287 -27,0 0,383 0,243 -36,6
RM Salvador 0,477 0,369 -22,6 0,480 0,437 -9,0 0,477 0,323 -32,3 0,473 0,348 -26,4
RM So Paulo 0,386 0,299 -22,5 0,413 0,407 -1,5 0,368 0,264 -28,3 0,377 0,226 -40,1

Fonte: Atlas da Vulnerabilidade Social (Ipea, 2015).

No entanto, ao contrrio do que se observou no caso dos indicadores da


tabela 1, os ndices da tabela 2 mostram que a realidade social das RMs apresenta
algumas peculiaridades, comparada realidade agregada do pas.
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 193

Em quatro das dez RMs, a saber, Belm, Fortaleza, Recife e Salvador, ou seja,
nas RMs das regies Norte e Nordeste, os IVS so maiores (ou seja, apresentam
um resultado pior) do que no restante do pas. Esse dado alerta para a existncia de
condies sociais menos favorveis nas regies Norte e Nordeste do pas e informa
sobre a gravidade da situao social de suas metrpoles, a despeito dos avanos
observados na dcada de 2000.
Outro elemento revelado pelos nmeros da tabela 2 tem a ver com o ritmo de
reduo da vulnerabilidade social no perodo. Apenas duas RMs (Belo Horizonte
e Fortaleza) apresentaram uma retrao no IVS superior retrao observada
para o pas. Nas demais RMs, ainda que a queda da vulnerabilidade social tenha
sido significativa, ela deu-se em ritmo mais lento.
Na anlise dos ndices apresentados para as dimenses que compem o IVS
(infraestrutura urbana, capital humano e renda e trabalho), as peculiaridades das
RMs ficam ainda mais evidentes. Na dimenso renda e emprego, apenas trs RMs
apresentam uma queda da vulnerabilidade social inferior quela observada para o
pas e quatro RMs apresentam o IVS-renda e trabalho superior ao ndice brasileiro.
Na dimenso capital humano, tambm quatro RMs apresentam uma queda
da vulnerabilidade social inferior observada para o Brasil, mas apenas a RM de
Fortaleza apresenta um IVS-capital humano ligeiramente superior ao ndice brasileiro.
Esses dados demonstram as vantagens oferecidas pelas metrpoles no que diz respeito
formao escolar, refletindo a concentrao de infraestrutura social nesses espaos.
Mas na dimenso da infraestrutura urbana que a realidade metropolitana
apresenta os resultados mais contrastantes com a realidade nacional. Apenas em
duas RMs (Fortaleza e Recife), a retrao da vulnerabilidade social foi maior do
que aquela observada para o conjunto do pas e em todas as RMs. A despeito
dos avanos da dcada, o IVS-infraestrutura urbana mostra-se significativamente
superior ao ndice do pas.
Com efeito, a reduo da vulnerabilidade social, no que diz respeito infraestru-
tura urbana (saneamento bsico e mobilidade urbana), pode ser considerada marginal
no perodo e a situao nas principais RMs do pas mostra-se crtica e pode ser apontada
como motivadora das manifestaes ocorridas em meados de 2013, em torno da tarifa
do transporte pblico. De certo, a questo no se reduz aos vinte centavos.
Na dimenso infraestrutura urbana, vale salientar que, enquanto o Brasil encon-
tra-se na faixa da baixa vulnerabilidade social, trs RMs classificam-se como tendo
mdia vulnerabilidade social e sete espaos metropolitanos, incluindo So Paulo,
Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador e a Ride DF (que apresenta o pior desem-
penho entre esses espaos no pas) situam-se na faixa da alta vulnerabilidade social.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
194 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Portanto, se a anlise dos dados da tabela 1 evidencia um quadro de avanos nos


indicadores socioeconmicos de aferio das condies de desenvolvimentohumano,
com um destaque para a melhor situao nos espaos metropolitanos, osndices
trazidos pela tabela 2 demonstram que a realidade social metropolitana mostra-se
maiscomplexa, sendoevidente o gargalo representado pela situao da infraestrutura
urbananasRMs.
Considerando o que esta seo traz, com seus indicadores e ndices, o que
se argumenta aqui que os espaos metropolitanos do Brasil so centrais e devem
ser considerados como tal na agenda poltica e no desenho das polticas pblicas,
por serem espaos singulares, que concentram parte expressiva dos problemas e dos
desafios sociais do pas. Nestes espaos, especial ateno deve ser dada questo
da infraestrutura urbana, uma vez que ali se encontram os maiores desafios de
superao do deficit acumulado ao longo do tempo. Um quadro que se faz mais
dramtico ao se considerar a questo dos impasses da gesto urbano-metropolitana
no pas, como se ver a seguir.

4 O ESTATUTO DA METRPOLE: OS IMPASSES DA GESTO METROPOLITANA


NO BRASIL (UM BODE NA SALA)
Na primeira audincia pblica regional, realizada na Assembleia Legislativa do
Estado de So Paulo, promovida pela Comisso Especial da Cmara Federal
que tinha como misso propor o substitutivo do projeto original do Estatuto da
Metrpole, de autoria do deputado Walter Feldman Partido da Social Democracia
Brasileira de So Paulo (PSDB-SP) , o falecido deputado Zezu Ribeiro
Partido dos Trabalhadores da Bahia (PT-BA) , responsvel pelo substitutivo, e o
prprio autor do texto original, fizeram uma troa, que provocou risos na plateia,
ao dizer que o projeto original era uma espcie de bode na sala. Os risos, no caso,
eram reflexo do reconhecimento da verdade da piada. Visto sob uma perspectiva
que vai alm da qualidade do projeto original, o bode, no caso, existia (as metr-
poles e o impasse metropolitano), e no parecia haver lugar para o bode na sala
da Esplanada: nem o Ministrio das Cidades (MCidades), nem o Ministrio da
Integrao Nacional (MI) sentiam-se exatamente confortveis em abraar essa
agenda essencialmente explosiva e eivada de conflitos polticos (interfederativos)
de diversas cores e nuances.11
No entanto, para surpresa de muitos, em uma tramitao que transcorreu de
forma rpida, em janeiro de 2015 era publicado no Dirio Oficial da Unio a Lei
Federal no 13.089, o chamado Estatuto da Metrpole (Brasil, 2015). A estratgia
de colocar o bode na sala, de alguma forma, parece ter funcionado.

11. Sobre conflitos interfederativos e os desafios para promover a cooperao entre os entes federados, ver Garson (2009)
e Rezende (2013).
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 195

O Estatuto da Metrpole, de maneira geral, estabelece diretrizes para a gesto


das reas metropolitanas, em que se notabiliza a prevalncia dos interesses metro-
politanos sobre o local. Neste sentido, o Estatuto da Metrpole orienta a gesto
democrtica e a governana interfederativa, o estabelecimento da execuo com-
partilhada das funes pblicas de interesses comuns (Fpics), bem como a criao
de um fundo pblico para obteno de recursos para os projetos metropolitanos.
O box 1 traz uma sntese com alguns destaques do estatuto.
No Estatuto da Metrpole est prevista uma srie de instrumentos para a
promoo do desenvolvimento urbano integrado, que devem constar no Plano de
Desenvolvimento Urbano Integrado (Pdui).12 A formulao do Pdui obrigatria
para as RMs legalmente institudas e a data-limite estipulada para a realizao
do plano por estas RMs de at 13 de janeiro 2018. Os governadores e agentes
pblicos que no executarem ou se mobilizarem para realizao do plano estaro
sujeitos sano por improbidade administrativa.
A aprovao e o estabelecimento do Pdui, com as devidas aplicaes dos instrumen-
tos previstos no Estatuto da Metrpole (macrozoneamento, estabelecimento das Fpics,
delimitao das reas de restrio ocupao etc.), visam garantir a chamada gesto
plena do territrio metropolitano e servem como principal prerrogativa para o apoio
da Unio gesto interfederativa da rea metropolitana.
A mudana no cenrio institudo com o Estatuto da Metrpole e as exign-
cias da nova diretriz normativa trazem consigo uma srie de desafios frente aos
problemas da gesto das RMs, como se pode denotar pelos dispositivos legais
propostos pela norma.
Contudo, a despeito dos avanos decorrentes da prpria existncia da norma
o que implica o reconhecimento, no campo legislativo, de uma questo a ser enfrentada ,
deve-se reconhecer que a norma per se no d conta de dirimir as incertezas e os
conflitos associados questo metropolitana no pas.
Alm disso, a norma chega com enorme atraso e j se depara com um quadro
em que o nmero de espaos metropolitanos institucionalizados (assumindoaqui
o entendimento no exatamente correto de que RMs e Rides correspondem
a estesespaos) j se encontra em torno de setenta, em claro desacordo com a
realidade da dinmica socioespacial do pas, segundo a qual o pas no teria vinte
destes espaos (IBGE, 2008).

12. Aps a definio do Pdui, os municpios integrantes das RMs devem adequar seus planos diretores ao Pdui.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
196 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

BOX 1
Alguns pontos de destaque do Estatuto da Metrpole
estado e municpios inclusos em RM ou em aglomerao urbana devero promover a governana interfederativa (Artigo 3o);
prevalncia do interesse comum sobre o local (Artigo 6o);
compartilhamento de responsabilidades para a promoo do desenvolvimento urbano integrado (Artigo 6o);
gesto democrtica da cidade (Artigo 6o);
processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de deciso quanto ao desenvolvimento urbano e s
polticas setoriais afetas s Fpics (Artigo 7o);
estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas (Artigo 7o);
execuo compartilhada das Fpics, mediante rateio de custos previamente pactuado no mbito da estrutura de governana
interfederativa (Artigo 7o);
participao de representantes da sociedade civil (Artigo 7o).

Instrumentos do desenvolvimento urbano integrado


plano de desenvolvimento urbano integrado;
planos setoriais interfederativos;
fundos pblicos;
operaes urbanas consorciadas interfederativas;
zonas para aplicao compartilhada dos instrumentos urbansticos;
consrcios pblicos;
convnios de cooperao;
contratos de gesto;
compensao por servios ambientais ou outros servios prestados pelo municpio unidade territorial urbana;
parcerias pblico-privadas interfederativas;
Art. 10. As regies metropolitanas e as aglomeraes urbanas devero contar com Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
(Pdui), aprovado mediante lei estadual:
-- 3o O municpio dever compatibilizar seu plano diretor com o Pdui;
-- 4o O Pdui ser elaborado no mbito da estrutura de governana interfederativa e aprovado pela instncia colegiada deliberativa,
antes do envio respectiva assembleia legislativa estadual.
Pdui dever contemplar, no mnimo:
-- as diretrizes para as Fpics, incluindo projetos estratgicos e aes prioritrias para investimentos;
-- o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
-- as diretrizes quanto articulao dos municpios no parcelamento, uso e ocupao no solo urbano;
-- as diretrizes quanto articulao intersetorial das polticas pblicas afetas unidade territorial urbana;
-- a delimitao das reas com restries urbanizao visando proteo dos patrimnios ambiental ou cultural, bem como
das reas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem;
-- o sistema de acompanhamento e controle de suas disposies.

Da atuao da Unio
para o apoio da Unio governana interfederativa em RM ou em aglomerao urbana, ser exigido que a unidade territorial
urbana possua gesto plena:
-- gesto plena: condio de RM ou de aglomerao urbana que possui:
a) formalizao e delimitao mediante lei complementar estadual;
b) estrutura de governana interfederativa prpria;
c) Pdui aprovado mediante lei estadual.

Disposies finais
Art. 20. A aplicao das disposies desta lei ser coordenada pelos entes pblicos que integram o Sistema Nacional de Desen-
volvimento Urbano (SNDU), assegurando-se a participao da sociedade civil:
-- o SNDU incluir um subsistema de planejamento e informaes metropolitanas, coordenado pela Unio;
-- o subsistema de planejamento e informaes metropolitanas reunir dados estatsticos, cartogrficos, ambientais, geolgicos
e outros relevantes para o planejamento, a gesto e a execuo das Fpics nas RMs e aglomeraes urbanas (AUs);
Art. 21. Incorre em improbidade administrativa:
-- O governador ou agente pblico que atue na estrutura de governana interfederativa que deixar de tomar as providncias
necessrias para:
a) garantir o cumprimento do disposto no caput do Artigo 10 dessa lei (Pdui), no prazo de trs anos da instituio da RM ou
da aglomerao urbana mediante lei complementar estadual;
b) elaborar e aprovar, no prazo de trs anos, o plano de desenvolvimento urbano integrado das RMs ou das aglomeraes
urbanas institudas at a data de entrada em vigor desta lei mediante lei complementar estadual.
-- O prefeito que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir o cumprimento do disposto no 3o do Artigo 10
dessa lei, no prazo de trs anos da aprovao do Pdui mediante lei estadual.

Fonte: Brasil (2015).


Elaborao do autor.
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 197

Nesse sentido, como tratar, luz do Estatuto da Metrpole, RMs legalmente


institudas, mas que, de fato, no se configuram como metrpoles, tanto no aspecto
da morfologia territorial quanto das dinmicas socioeconmicas que caracterizam
uma rea metropolitana? Com efeito, no h um entendimento pacificado disso e,
talvez, compreender as vrias RMs criadas onde no h metrpoles como uma estratgia
de poltica regional da escala estadual ajude a diminuir as expectativas sobre o que
fazer com essas 71 RMs existentes no pas. Ou, por outro lado, caberia identificar,
nas RMs institudas, quais de fato so relevantes na escala nacional, para ento cuidar
to somente destas, recuperando a dupla perspectiva das lgicas regional e metropolitana
que orientaram a criao das nove RMs institudas na dcada de 1970.
Para alm dessa problemtica, permanece como carecendo de uma soluo
institucional a questo da cooperao federativa, seja em termos horizontais, sejaem
termosverticais. Nestesentido, aquesto central remete descentralizao do
poder estabelecido com a Constituio Federal de 1988: tendo a autonomia como
um dado, o fato que os municpios muitas vezes no esto dispostos a ceder aos
arranjos de governana que faro reduzir seu protagonismo. SegundoDavanzo,
PireseNegreiros(2011), gerirmetrpoles noBrasil, dadasas caractersticas
federativas dopas, significalidar com trs nveis degoverno, oque confere uma
complexidade ainda maior aos processos de tomadas de decisoconjunta, pressu-
postoessencial para a ao pblica em reas de aglomerao urbana.
Outra ordem de conflito citada por esses autores sobre a gesto metropolitana
refere-se disperso da atuao das agncias setoriais voltadas para o planejamento
e a execuo das Fpics, o que acaba gerando disputas de poder e uma total
inobservncia de planejamentos de corte metropolitano, quando estes existem
(Davanzo, Pires e Negreiros, 2011, p. 103).
Soma-se a isso problemas de financiamento e deficincias tcnicas dos
municpios para o equacionamento dos problemas metropolitanos, bem como
dificuldades na implementao de infraestrutura urbana e controle poltico sobre
os problemas que no podem ser tratadas a partir da perspectiva local (Davanzo,
Pires e Negreiros, 2011).
Como atestam criticamente Ribeiro, Santos Jnior e Rodriques (2015),
apesar de alguns avanos, sobretudo no mbito conceitual, acerca da definio
das reas metropolitanas que preconiza a dimenso emprica da anlise e
sobrepe-se a critrios polticos , e no mbito normativo, com a instituio do
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano que sinaliza o reconhecimento
da vinculao entre os problemas metropolitanos, superando a viso setorial ,
o Estatuto da Metrpole apresenta limites claros que fragilizam os prprios pontos tidos
como avanos, como: ausncia de critrios funcionais para identificar cada metrpole;
no proviso de conselhos e conferncias das cidades capazes de dar legitimidade
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
198 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

poltica ao processo de transformao do territrio metropolitano funcional em


territrio poltico; e ausncia de um fundo nacional que venha a dar recursos para
operacionalizar as aes propostas no plano de desenvolvimento integrado.
Nesse quadro, e em face dos problemas referentes gesto dos territrios
metropolitanos no Brasil, importante que a oportunidade trazida pela instituio
do Estatuto da Metrpole suscite, no plano nacional, iniciativas que busquem
sensibilizar os entes federativos e diversos atores da sociedade civil organizada para
se garantir a instituio dos arranjos metropolitanos e para a utilizao dos instru-
mentos previstos na lei. fundamental construir a institucionalidade metropolitana
no Brasil, superando as incertezas atuais.

5 PERSPECTIVAS PARA SUPERAO DO IMPASSE METROPOLITANO


Considerando os limites de extenso e profundidade que um artigo sempre enfrenta
e a amplitude das questes aqui tratadas, esta contribuio tem objetivos limitados e
que vo em trs direes: i) atestar a centralidade da questo metropolitana no pas,
na perspectiva de reconhecer as caractersticas do processo de formao socioespacial
do Brasil, expressas na consolidao dos principais espaos metropolitanos do pas e
em seu peso em face da realidade nacional; ii) trazer evidncias associadas ao deficit
de infraestrutura urbana, especialmente evidentes nos espaos metropolitanos do
Brasil e pouco afetadas/impactadas pelo perodo de avanos sociais e econmicos
registrados ao longo dos anos 2000; e iii) apresentar um quadro analtico das
recentes inovaes institucionais que representam oportunidades para se superar
as incertezas que rondam a questo metropolitana no pas.
Diversos temas e aspectos correlatos foram apenas apontados em passagens deste
captulo, o que tem mais a ver com seus limites do que com a relevncia do tema.
Isso se aplica, por exemplo, s discusses sobre a rede de cidades brasileiras e o papel
de articulador/indutor que os espaos metropolitanos (e os centros intermedirios)
podem ter (para alm do que j possuem) para o ordenamento territorial do pas,
ao modo do que foram as RMs federais quando criadas na dcada de 1970,
quando investimentos em infraestrutura foram canalizados para estes espaos para fazer
face ao papel que teriam na promoo do desenvolvimento nacional, conforme propunha
o II Plano Nacional de Desenvolvimento.
Outro exemplo de tema candente no abordado aqui, apesar de sua relevncia,
o da questo hdrica (que recentemente ocupou o noticirio no pas), em que a
desigualdade das capacidades institucionais e financeiras, sobretudo nos municpios
perifricos das reas metropolitanas, configura-se como um dos grandes obstculos para
efetividade das estruturas de gesto dos recursos hdricos e a efetivao da cooperao
entre instncias governamentais em escala metropolitana (Carneiro e Brito, 2009).
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 199

Da mesma forma, no se pretendeu aqui aprofundar a anlise do Estatuto


da Metrpole. Foi feita, to somente, uma apresentao do texto legal,
acompanhada de alguns apontamentos sobre questes crticas com as quais o
processo de implementao do Estatuto da Metrpole dever lidar: o equaciona-
mento ou a pactuao dos conflitos interfederativos, o desenho institucional e as
solues de gesto necessrias para lidar com os conflitos e desafios do planejamento
territorial integrado (ou seja, que supere as especificidades e singularidades do
planejamento setorial) e, no menos importante, a questo do financiamento
do desenvolvimento metropolitano, mais especificamente, da ampliao e melhoria da
infraestrutura urbana de saneamento bsico e de mobilidade urbana.
Nesta seo final, considerando o que se encontra exposto nas sees anteriores,
cumpre insistir aqui no que podem ser as oportunidades trazidas pelo processo de
implementao do Estatuto da Metrpole, para o qual podem concorrer favoravelmente
os acordos em torno da Nova Agenda Urbana, a ser convalidada na III Conferncia das
Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III).
O primeiro ponto a se destacar que h um processo de construo jurdico-
-institucional que pode ter lugar na implementao do Estatuto da Metrpole.
As normas no so exaustivas e sua interpretao dinmica e d-se de forma dialgica,
com a apropriao e a construo de entendimentos feitos a partir do acervo legal.
Em outras palavras: o Estatuto da Metrpole no traz respostas prontas para
muitos aspectos que tencionam a gesto metropolitana, notadamente naqueles que
dizem respeito aos conflitos gerados pelo arranjo federativo brasileiro. No processo
de implementao do estatuto, contudo, possvel construir entendimentos,
interpretaes e aplicaes do texto legal que consolidem uma adequada construo
jurdico-institucional que colabore para a superao dos vrios desafios apontados
aqui e na literatura especializada.
Nessa construo, necessrio compreender as inconsistncias e limitaes do
arranjo federativo brasileiro. No seu nvel mais bsico, os municpios so entendidos
como entes da Federao e so tratados de forma homognea, independentemente
de sua posio na rede de cidades do pas e das funes/papel que devem desem-
penhar no territrio, seja para entrega/disponibilizao de servios que refletem
direitos previstos na Constituio Federal de 1988, seja em termos do papel que
possuem em face do ordenamento territorial do pas.
No entanto, os 5.570 municpios brasileiros so qualquer coisa menos homog-
neos e essa heterogeneidade reconhecida de forma indireta na prpria Constituio
Federal de 1988, quando, ao tratar de poltica urbana, o texto constitucional cria
categorias de municpios, ao exigir de alguns a elaborao de planos diretores
(em especial, municpios com populao superior a 20.000 habitantes e municpios
metropolitanos), deixando os outros a grande maioria , livres desta exigncia!
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
200 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Obviamente, no caberia ao Estatuto da Metrpole lidar com matria que


exigiria alteraes profundas no texto constitucional. Contudo, reconhecer a
diversidade e propor uma organizao do Estado brasileiro e a estruturao e
implementao de polticas pblicas notadamente nos campos social e urbano ,
tendo em conta a diversidade, e no a homogeneidade, eis a uma tarefa que deveria
ser enfrentada pelo Estado brasileiro! Toda a discusso sobre direitos e deveres repar-
tidos e compartilhados no arranjo federativo, inclusive a vinculao oramentria,
deveria levar em conta esse quadro de diversidades!
No que diz respeito s RMs, a heterogeneidade tambm a tnica. Sem que
seja necessrio rever o que dispe o Artigo 25 da Constituio Federal de 1988,
a Unio deve propor uma tipologia de RMs que deixe claro que o apoio federal ao
desenvolvimento metropolitano limita-se aos espaos efetivamente metropolitanos
ou queles que cumprem uma funo regional relevante.
A rigor, isso est dito no Estatuto da Metrpole, mas no de forma suficien-
temente clara, de modo que uma proliferao de RMs, associada expectativa de
se ter acesso aos recursos federais para lidar com o deficit de infraestrutura urbana
desses espaos, pode ainda estar ocorrendo ou vir a ocorrer.
Nesse mesmo sentido, o enquadramento, em tal tipologia, das RMs criadas
aps a Constituio Federal de 1988, tambm se faz necessria, para se deixar
claro que o cumprimento dos quesitos necessrios para se atingir a gesto plena
no suficiente para que a RM A ou B seja considerada como foco prioritrio de
investimentos federais.
Tais entendimentos e interpretaes da norma so importantes para que se
possa focar naquilo que mais relevante para os espaos metropolitanos do pas:
reconhecer sua importncia nos espaos social e econmico brasileiros, seja na perspec-
tiva regional e do ordenamento territorial, seja na perspectiva social e urbana, e buscar
solues que superem, no espao metropolitano e na gesto do seu desenvolvimento,
o labirinto do federalismo brasileiro (Rezende, 2013).
Superados esses aspectos tipolgicos e as confuses suscitadas por um quadro
que carece de entendimentos acordados, a questo central na gesto metropolitana
est na construo de uma institucionalidade que permita superar os desafios de dis-
ponibilizao de servios e redes de servios na (inexistente, no quadro jurdico atual)
cidade metropolitana, para alm da fragmentao poltico-administrativa desse
territrio, de forma integrada, coordenada, estratgica e cooperativa.
A experincia recente internacional aponta diferentes solues para esse problema,
que no exclusivamente brasileiro, mas que aqui ganha contornos singulares por
conta do federalismo existente.
O Impasse Metropolitano no Brasil: entre centralidade e incertezas 201

Considerando que as solues (economicamente recomendveis) da fuso muni-


cipal ou do reconhecimento da cidade metropolitana, no constituem solues com
respaldo poltico, h que se superar os conflitos interfederativos atualmenteexistentes,
pormeio de uma construo institucional inovadora que facilite a atrao de investimen-
tos em infraestrutura e de negcios para os centros dinmicos do pas, com segurana
jurdica e evitando-se a judicializao da gesto metropolitana.
Essa soluo, tambm esboada, mas no aprofundada no Estatuto da Metrpole,
pode valer-se da incorporao, nesse processo de implementao do estatuto e de
construo de significados, da adoo de conceitos e entendimentos que o STF
expressou no acrdo relativo Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 1.842.
No acrdo, mas tambm nos votos dos ministros do STF, ainda que o objeto
diga respeito, exclusivamente, ao caso da RM do Rio de Janeiro e Fpic do
saneamento bsico, h um claro entendimento da necessidade de se construir uma
institucionalidade que favorea a cooperao interfederativa para a gesto metropolitana,
sem a prevalncia de nenhum ente sobre os demais.
H, portanto, um caminho a ser percorrido. Percorrer este caminho funda-
mental para a implementao, no pas, da Nova Agenda Urbana. Se as RMs brasileiras
possuem a centralidade defendida neste captulo, nesses espaos que se efetiva o direito
cidade ainda que a cidade metropolitana, a rigor, no exista. E nesse sentido
que possvel se pensar em um desenvolvimento metropolitano que favorea a
incluso social, os arranjos produtivos eficientes e a incorporao dos Objetivos do
Desenvolvimento Sustentvel (ODS), em especial aquele que trata das cidadese
comunidadessustentveis.
Ter direito cidade implica garantir direitos materiais e difusos que se objetivam
por meio de polticas pblicas que, no espao metropolitano, exigem a concertao e
a ao cooperativa e coordenada de diferentes agentes pblicos, de diferentes esferas
de governo. Para isso ser possvel, os impasses e as incertezas devem ser superados.
A superao desses impasses passa, necessariamente, pelo campo poltico-institucional.
Vale dizer, portanto, que os agentes polticos devem estar sensibilizados para tal, o que,
em boa medida, depende da mobilizao de atores sociais, do ingresso e fortalecimento
dessa agenda na esfera pblica.
No Brasil, as manifestaes de junho/2013 podem ser entendidas como
expresso do descontentamento com aspectos da vida cotidiana ligados m qua-
lidade ou ao deficit de infraestrutura urbana, notadamente de mobilidade urbana.
No entanto, o entendimento de que isso tem a ver, em boa medida, com a gesto
metropolitana (em especial, nos espaos metropolitanos) no foi feito. Ao menos,
no foi devidamente explicitado.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
202 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Faz-se necessrio conectar os elementos desse grande quebra-cabea humano:


o espao urbano-metropolitano uma totalidade que resulta de interaes,
de modos de vida e que se estrutura pelas redes que lhe conformam e pela apro-
priao que as pessoas fazem destas redes. Cada rede, equipamento e recursos
disponibilizados no espao contribui para sua construo e gera rearranjos e
reapropriaes, ressignificaes: o texto e os contextos.
A periferizao alimentada pela poltica habitacional ou pelo planejamento urbano
fragmentado produz rebatimentos territoriais, presses sobre os sistemas de infraes-
trutura e servios sociais e urbanos, demanda novos investimentos, novos suportes.
A ausncia de uma viso integrada e de uma ao minimamente coordenada
entre os atores sociais e os agentes econmicos e polticos produz mais deficit e tenses
no espao urbano e reduz a qualidade do ambiente urbano, comprometendo a cidade
como valor de uso, ainda que possa favorecer a valorizao de algumas de suas pores e
o retorno de investimentos no setor da produo do espao (valor de troca e mais-valia).
No longo prazo, isso produz cidades menos sustentveis, em que as qualidades
do urbano, como espao de troca e socializao, ficam comprometidas, ao passo que
ganha fora a urbanizao excludente e alimentadora da segmentao socioespacial.
A questo metropolitana encontra-se no centro da Nova Agenda Urbana.
No Brasil, mas tambm em outros lugares do mundo, como atesta Harvey (2016)
em sua mais recente publicao, o urbano e o tema das grandes aglomeraes,
das metrpoles, encontra-se no centro dos debates e da agenda pblica. Os desafios
esto dados; resta saber se sero enfrentados, para se ter a oportunidade de super-los.

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204 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

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PARTE IV:

ECONOMIA URBANA E
FINANCIAMENTO DO
DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 8

A ADMINISTRAO TRIBUTRIA DO IPTU E SEU IMPACTO


NA EFETIVAO DO ESTATUTO DA CIDADE

Pedro Humberto Bruno de Carvalho Junior1

1 INTRODUO
O processo de valorizao imobiliria tipicamente enfrentado pelos pases
em desenvolvimento, seja decorrente dos investimentos em infraestrutura urbana,
seja decorrente do cenrio macroeconmico, como o aumento do crdito
imobilirio e do prprio crescimento econmico, tem ajudado a aumentar
a iniquidade, a especulao imobiliria e a informalidade urbana. Neste processo,
proprietrios originais dos imveis passam a ter o valor de seu patrimnio multiplicado,
por meio do esforo de toda a sociedade. Neste sentido, a instituio de instrumentos
que possam capturar parte desta valorizao imobiliria, as mais-valias fundirias,
alm de ter papel distributivo, poderia gerar receitas para que os governos locais
continuem a empreender tais investimentos.
O instrumento da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso,
que basicamente permite a construo de limites acima do previamente estabele-
cido pela legislao local ou alteraes do uso do imvel, mediante contrapartida
financeira a ser dada ao municpio, foi introduzido pelo Estatuto da Cidade
(Lei Federal no 10.257, de 2001).2 Esperava-se que o instrumento fosse intensamente
utilizado para alavancar o financiamento do processo de urbanizao brasileira
de maneira similar ao land appreciation tax, na Repblica Popular da China.
Porm, as experincias foram muito aqum das expectativas, limitando-se a algumas
mais exitosas no municpio de So Paulo, com a venda dos certificados de potencial
adicional de construo (Cepacs), e no Distrito Federal, por meio das outorgas
de alterao de uso. Alm disso, o investimento feito pelo poder municipal em
projetos de infraestrutura urbana nas reas beneficiadas pelas outorgas tem,
em geral, superado a arrecadao delas, verificando-se certo vis regressivo na
poltica quando esta realizada em reas em que vivem camadas de mais alta renda.

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
E-mail: <pedro.carvalho@ipea.gov.br>.
2. Disponvel em: <http://goo.gl/6Wuz4c>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
208 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) tem representado, em mdia,


apenas 0,45% do produto interno bruto (PIB) brasileiro por muitos anos,
indicador muito abaixo da mdia de vrios pases desenvolvidos ou em desenvolvimento,
e sua arrecadao tem concentrado-se nos maiores municpios com melhor infraes-
trutura em administrao tributria. Em 2014, somente o municpio de So Paulo
contou com 25% da arrecadao nacional do IPTU. Com relao aos dois principais
instrumentos urbansticos institudos pelo Estatuto da Cidade que propiciam
arrecadao de receitas: a outorga onerosa e as operaes urbanas consorciadas,
apesar de exemplos de legislaes regulamentadoras bem elaboradas, como em
So Paulo, em Braslia, em Curitiba, em Natal e em Palmas e de algumas expe-
rincias bem-sucedidas, no tm gerado fluxos financeiros contnuos de forma que
possam contribuir, de forma sustentada e de longo prazo, para o financiamento do
desenvolvimento urbano. Mesmo tendo 45% de sua arrecadao vinculada sade
e educao, o IPTU, entretanto, por tributar anualmente o estoque imobilirio
existente no municpio, tem uma base de clculo muito mais abrangente e um
poder maior de efetuar polticas, como a aplicao de diferentes alquotas para
diferentes setores e de financiar o desenvolvimento urbano.
Nesse sentido, este captulo vai apontar as deficincias das estruturas fazendrias
municipais em relao ao IPTU e s limitaes administrativas para implantao e
efetivao da outorga onerosa e demais instrumentos urbanos do Estatuto da Cidade,
j que ambos, por lidar com a propriedade imobiliria, exigem cadastros elaborados,
identificao dos contribuintes, avaliaes imobilirias realistas, mecanismos de
arrecadao e controle da inadimplncia e capital humano qualificado. A metodo-
logia usada para avaliar a administrao dos tributos imobilirios municipais foi o
envio de questionrios para as Secretarias de Fazenda de dez cidades selecionadas:
So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Braslia (Distrito Federal), Fortaleza, Belo Horizonte,
Goinia, Guarulhos, Aracaju e Olinda. Os temas da administrao tributria abordados
pelo questionrio so trs: os cadastros imobilirios municipais, as avaliaes imobi-
lirias e as polticas de combate inadimplncia. Aps a avaliao da administrao
tributria desses municpios, faz-se uma reflexo sobre o papel desta para efetivar os
instrumentos de poltica urbana e Estatuto da Cidade.
Com isso, a contribuio aqui apresentada pretende analisar se as outorgas
onerosas e os demais instrumentos urbansticos institudos pelo Estatuto da Cidade
so uma ferramenta ideal para alavancar receitas estveis para os municpios
brasileiros no mdio e longo prazos, se comparado ao IPTU, que se encontra em
nvel muito abaixo do potencial. Este captulo tambm pretende apontar possveis
sinergias e economias de escala e escopo na administrao tributria do IPTU e
na dos instrumentos urbansticos.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 209

Este captulo est divido em quatro sees, incluindo esta introduo.


Na seo 2 so abordadas algumas experincias internacionais acerca dos ins-
trumentos arrecadatrios baseados em polticas urbano-fundirias, bem como
os instrumentos institudos pelo Estatuto da Cidade, notadamente as outorgas
onerosas e operaes urbanas consorciadas. A seo 3 faz uma anlise das
cidades selecionadas, relatando brevemente seus indicadores de IPTU, os cadastros
imobilirios municipais, as avaliaes imobilirias municipais e o papel das polticas
de controle da inadimplncia do IPTU para efetivar quaisquer instrumentos urba-
nsticos previstos no Estatuto da Cidade. Finalmente, a seo 4 faz uma reflexo
da interdependncia do IPTU e do Estatuto da Cidade, com algumas propostas
de recomendaes especficas para aprofundar o debate de uma Nova Agenda
Urbana para o Brasil.

2 ALGUMAS EXPERINCIAS DE USO DE INSTRUMENTOS DE NATUREZA FISCAL,


REGULADORA E URBANSTICA PARA O FINANCIAMENTO DO
DESENVOLVIMENTO URBANO
Um pas pioneiro no uso de instrumentos de captura de mais-valias fundirias
foi a Colmbia, por meio da contribuicin de pls valas, instituda em 1997.
O imposto municipal tributa em 30% ou 50% os ganhos imobilirios quando
ele realizado, apenas no momento da venda da propriedade, no tendo natureza
recorrente (anual). De acordo com Walter (2012), em 2009, o tributo representou
apenas 0,35% das receitas prprias da prefeitura de Bogot e, com um nvel de
arrecadao to baixo, pode-se supor que o instrumento no alcanou eficientemente
os seus objetivos principais.
Em 1987, a Repblica Popular da China instituiu o imposto de incremento
do valor do solo (land appreciation tax), que tributa progressivamente entre 30% e
60% o ganho resultante da transmisso do direito ou alterao de uso da terra estatal.
Segundo o Asian Development Bank (ADB, 2014), em 2013 o imposto repre-
sentou 6,1% das receitas dos governos locais na China devido, principalmente,
ao aquecido mercado imobilirio chins e acelerada urbanizao. Como na China
a terra estatal e, consequentemente, no pode ser tributada, essa foi a alternativa
encontrada para tributar, de alguma maneira, o mercado imobilirio.
As contribuies de melhorias e instrumentos de captura de mais-valias
fundirias tambm tm tido relativo sucesso na ndia, em virtude de sua orientao
arrecadatria ou para financiar projetos de infraestrutura urbana, em instrumento
semelhante s operaes urbanas consorciadas no Brasil. Em 2006, conseguiu-se
financiar 75% dos custos de construo, modernizao ou ampliao de sete
aeroportos internacionais, por meio de parcerias pblico-privadas em que houve
negociaes de terras pblicas. Como exemplo, a construo do novo Aeroporto
Internacional de Bangalore envolveu a contribuio de 1.720 hectares de terras pelo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
210 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

estado indiano de Karnataka, que recebeu como contrapartida 26% de participao


no consrcio operador do aeroporto, em que 90% da terra concedida foi utilizada
para o aeroporto e a restante para explorao comercial de lojas, hotis, entre outros.
O estado de Karnataka ainda permaneceu dono de terrenos adjacentes, que se
valorizaram aps o investimento, e est promovendo leiles regulares destas terras
(Peterson, 2009).
O quadro 1, extrado do trabalho de Carvalho Junior e Lima Neto (2010, p. 884-885),
resume os sete principais instrumentos urbansticos institudos pelo Estatuto da Cidade:
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo;
direito de preempo; direito de superfcie; outorga onerosa do direito de construir;
transferncia do direito de construir; e operao urbana consorciada. Tais instrumentos
foram desenhados para teoricamente promover mecanismos de financiamento do
desenvolvimento urbano e de recuperao da valorizao decorrente de atos estatais.

QUADRO 1
Instrumentos legais destinados induo do uso e ocupao do solo no Brasil
Instrumento Descrio
Parcelamento, Esse instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas subutilizadas, mas com infraestrutura instalada. O critrio de
edificao e utiliza- subutilizao deve estar contido no plano diretor, sendo o primeiro ato para a aplicao do IPTU progressivo no tempo
o compulsrios e desapropriao.
O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios no
IPTU progressivo
so realizados. As alquotas do IPTU so majoradas por cinco anos at o limite de 15%. Permanecendo a subutilizao,
no tempo
o municpio poder desapropriar o imvel com pagamentos em ttulos da dvida pblica.
O direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de um imvel cuja finalidade seja
Direito de para regularizao fundiria, programas habitacionais, reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana,
preempo implantao de equipamentos pblicos, de espaos de lazer, unidades de conservao ou para proteo de reas de
interesse ambiental, histrico, cultural ou paisagstico.
Consiste no direito contratual de utilizar a superfcie de um terreno que pode ser arrendado pelo proprietrio a terceiros.
Direito de superfcie O seu princpio a distino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo correspondncia entre a figura do
superficirio com a do proprietrio.
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado e consiste na possibilidade de construo
Outorga onerosa do
acima do coeficiente de aproveitamento bsico. O plano diretor define as reas de incidncia e os coeficientes pelo qual
direito de construir e
se pode construir, mediante contrapartida financeira ao municpio. Analogamente, possvel a aplicao deste instrumen-
de alterao de uso
to alterao de uso do solo.
O potencial de construo de um lote transfervel e alienvel a um outro lote passvel de recebimento de potencial
Transferncia do construtivo. Sua aplicao restringe-se aos imveis necessrios para implantao de equipamentos urbanos, de preser-
direito de construir vao e destinados a programas de regularizao fundiria, urbanizao e habitao social. O Estatuto da Cidade ainda
prev o benefcio da transferncia do direito de construir aos proprietrios que doem o seu imvel ao poder pblico.
A operao urbana consorciada representa um conjunto de intervenes coordenadas pelo municpio, com o objetivo de
alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar esses investimentos, per-
Operao urbana
mitida a modificao de ndices urbansticos e das normas edilcias, tendo como contrapartida a infraestrutura instalada.
consorciada
O arranjo financeiro ocorre com o adiantamento de receita a partir da emisso de certificados de potencial adicional de
construo (Cepacs), alienveis em leilo pelo municpio a partir de um estoque construtivo definido na operao.

Fonte: Carvalho Junior e Lima Neto (2010).

Segundo Carvalho Junior e Lima Neto (2010), a outorga onerosa seria a possi-
bilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico previamente
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 211

estabelecido, mediante uma contrapartida financeira do investidor ao municpio.


O instrumento costuma ser aplicado de duas maneiras. Em maiores cidades h a
possibilidade de leilo de Cepacs, e em cidades menores, com mercado imobilirio
(em tese) menos desenvolvido e menor concorrncia, o mecanismo
dar-se-ia por meio de uma alquota aplicada (comumente entre 4% e 20%)
ao valor venal dos terrenos contidos nas plantas genricas de valores (PGVs)
como em Braslia e em Curitiba ou at mesmo sobre o custo unitrio bsico (CUB)
da construo civil (em Natal).
Ainda de acordo com os autores, seguindo o princpio de solo criado,3
o municpio de So Paulo aplicou as operaes interligadas para remoo de favelas
e criao de unidades habitacionais de interesse social, a partir da parceria com os
proprietrios dos terrenos em que as favelas estavam inseridas. Os proprietrios
tiveram os ndices urbansticos modificados e perdo das dvidas do IPTU em
troca de construes de unidades imobilirias de habitao de interesse social.
Entre 1988 e 1998, foram promovidas 328 operaes interligadas, rendendo,
em mdia, US$ 11,14 milhes por ano, valor ainda muito baixo para que o
municpio pudesse investir em infraestrutura urbana de interesse social contando
com apenas esses recursos (Cymbalista e Santoro, 2006).
A partir de 2001, em caso mais exitoso no municpio de So Paulo, um projeto
de revitalizao chamado Operao Consorciada gua Espraiada realizou cinco
leiles de Cepacs, todos vendidos a preo mnimos. Inicialmente, 1,16 milho de
Cepacs com valores entre R$ 300 e R$ 460 por metro quadrado foram arrema-
tados entre julho de 2004 e janeiro de 2008. Posteriormente, com o andamento
das intervenes e expectativa de valorizao, entre setembro de 2008 e julho de
2012 foram ofertados 2,92 milhes de Cepacs cujo preo chegou a R$ 1.282 por
metro quadrado no ltimo leilo, mas evidentemente os valores de mercado do
solo urbano daquela rea j ultrapassaram valores de R$ 7.000 por metro quadrado.
Entre 2004 e 2012 foram arrecadados R$ 2,93 bilhes nominais com os Cepacs da
Operao gua Espraiada, ou uma mdia anual, entre 2004 e 2012, de R$ 366 milhes,
que foram completamente aplicados no prprio projeto.
Em 2011, o municpio do Rio de Janeiro, por meio da operao Porto Maravilha,
emitiu 6,4 milhes de Cepacs arrematados por R$ 545 o metro quadrado,
em que se arrecadaram R$ 3,5 bilhes para serem usados em um contrato de parceria
pblico-privada (PPP) que estabeleceu R$ 8 bilhes em investimentos totais para a
rea a serem realizados em quinze anos. Do total, R$ 3,5 bilhes foram aportados
pela venda dos prprios Cepacs, R$ 400 milhes com recursos prprios da pre-
feitura e R$ 4 bilhes pelo Fundo de Investimento Imobilirio Porto Maravilha,

3. A Carta de Embu de 1976 define solo criado como toda edificao construda acima do coeficiente de aproveitamento,
distinguindo o direito de propriedade do direito de construir e dependente de regulao municipal.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
212 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

administrado pela Caixa Econmica Federal (CEF). Em 2012, a CEF leiloou em


mercado secundrio 100 mil Cepacs, em que s foram arrematados 26% dessa
oferta ao preo mnimo de R$ 1.125.
Com relao ao instrumento da outorga onerosa, ele diferente das ope-
raes consorciadas, j que a arrecadao dos adicionais construtivos no est
vinculada a projetos de infraestrutura da prpria rea que teve seus coeficientes
urbansticos alterados. Carvalho Junior e Lima Neto (2010) fizeram uma anlise
das polticas e arrecadaes das outorgas onerosas em So Paulo, no Distrito Federal
e em Natal. Este texto ainda acrescenta uma anlise do municpio de Palmas,
em que as outorgas foram recentemente institudas.
Em So Paulo, as outorgas onerosas foram institudas pelo plano diretor
estratgico de 2002 (Lei Municipal no 13.430, de 2002),4 e regulamentadas pelo
Decreto no 43.232, de 2003.5 Os autores destacam que entre 2005 e 2009 o
instrumento arrecadou, em mdia, R$ 84 milhes anuais nominais, valores muito
abaixo da arrecadao nominal mdia do IPTU no perodo, de R$ 2,8 bilhes
anuais nominais (ou 3% do IPTU).
No Distrito Federal, as outorgas foram institudas pela Lei Complementar
n 803, de 2009.6 Os autores afirmam que elas arrecadaram o montante equivalente
o

a cerca 5% do IPTU em 2008 e 2009. Porm, cabe ressaltar que a arrecadao do


IPTU no Distrito Federal deficiente, com baixas alquotas, avaliaes defasadas
e significativa inadimplncia. No perodo, o IPTU com arrecadao anual de cerca
de R$ 350 milhes representou, em mdia, 3% das receitas correntes do Distrito
Federal, enquanto as outorgas representaram apenas 0,15% (cerca de R$ 7 milhes).
Em Natal, as outorgas tiveram seu uso intensificado com plano diretor de2007
(Lei Complementar no 82, de 2007).7 Os autores afirmam que entre 2007 e2009,
elas arrecadaram, em mdia, R$ 3,1 milhes nominais, aproximadamente 10% da
arrecadao do IPTU no perodo. Esse indicador pode aparentemente indicar que
as outorgas seriam um grande instrumento para alavancar as receitas em Natal.
No entanto, o IPTU de Natal possui srios problemas administrativos, sendo
sua arrecadao mdia apenas 3% do total das receitas correntes do municpio
naquele perodo.
Em Palmas, a outorga onerosa foi instituda pela Lei Complementar no 264,
de 2012,8 que conta com trs tipos de outorgas: i) outorga onerosa do direito de
construir, cuja contrapartida igual aos acrscimos do valor da rea edificvel (VAE).

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8. Disponvel em: <http://goo.gl/koYN7O>.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 213

O VAE igual ao valor do lote contido na PGV dividido pelo aproveitamento


mximo da construo (coeficientes que variam entre 1 e 4); ii) outorga onerosa de
alterao de uso, igual a diferena entre valor estimado com o uso pretendido e valor
venal do lote; iii) outorga onerosa de regularizao da edificao, cuja contrapartida
igual ao valor do VAE.9 Em 2015, a lei passou a permitir que o construtor possa
pagar at 90% do valor da outorga sob forma de bens e servios de interesse do
municpio. A arrecadao das outorgas em Palmas foi de R$ 847.714, em 2013;
R$ 697.522, em 2014; e R$ 670.297, em 2015, equivalente a menos de 0,1%
da receita corrente lquida no perodo. Cabe ressaltar que em 2015 o municpio
esperava arrecadar R$ 10,7 milhes com as outorgas, mas tal fato no foi realizado.

3 A ADMINISTRAO DO IPTU EM CIDADES SELECIONADAS


Este trabalho selecionou dez cidades brasileiras de portes mdio a grande,
baseado em suas importncias, distribuies geogrficas e nas taxas de resposta
e graus de detalhamento de questionrios que foram enviados s administraes
tributriasmunicipais. O envio dos questionrios deu-se por correio eletrnico,
contatostelefnicos e plataformas de acesso informao disponveis nos sites
dasprefeituras. Aps o envio, a taxa de resposta completa ou pelo menos satis-
fatria para efetivar a pesquisa foi de cerca de 20%.
Foi analisada a administrao do IPTU e consequente sinergia com a administra-
o dos demais instrumentos do Estatuto da Cidade em SoPaulo, noRiodeJaneiro,
emSalvador, emBraslia (DistritoFederal), emFortaleza, emBeloHorizonte,
emGoinia, emGuarulhos, emAracaju e emOlinda. Comexceo das duas ltimas,
as demais cidades encontram-se entres as principais cidades brasileiras.

3.1 Indicadores de arrecadao do IPTU


Esta subseo fornece um panorama geral dos indicadores do IPTU nas cidades
selecionadas para mostrar o desempenho do imposto e a sua disparidade entre os
municpios selecionados. A tabela 1 mostra os dados da populao e IPTU em 2014
e PIB em 2013 e as respectivas participaes destes indicadores no no total nacional.
Pela tabela 1, as cidades selecionadas correspondiam a 16% da populao
brasileira em 2014, 25% do PIB em 2013 e significativos 45% da arrecadao
nacional do IPTU em 2014, em que apenas o municpio de So Paulo arrecadou
quase R$ 6 bilhes ou quase um quarto da arrecadao nacional. Isso mostra que
a arrecadao do imposto est muito concentrada nas grandes cidades, com maior
capacidade administrativa e base tributria, preferencialmente focada em imveis
comerciais e industriais, no qual comumente aplicam-se maiores alquotas.

9.A ltima PGV de Palmas foi instituda pela Lei Complementar no 2.018, de 2013, contando com 981 reas homogneas de terrenos,
no qual o valor mediano foi R$ 330 por metro quadrado, estando entre R$ 1.250 at R$ 3.650 nas 10% zonas mais valorizadas.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
214 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

TABELA 1
Populao em 2014, PIB corrente em 2013, arrecadao do IPTU em 2014 e suas res-
pectivas participaes no total nacional
PIB corrente
Populao em Participao Participao IPTU em 2014 Participao
Cidade em 2013 (R$
2014 populao (%) PIB (%) (R$ milhes) IPTU (%)
bilhes)

So Paulo 11.895.893 5,87 570,71 10,73 5.963,75 24,77


Rio de Janeiro 6.453.682 3,18 282,54 5,31 2.002,16 8,31
Salvador 2.902.927 1,43 52,67 0,99 474,71 1,97
Braslia (DF) 2.852.372 1,41 175,36 3,30 550,83 2,29
Fortaleza 2.571.896 1,27 49,75 0,94 308,83 1,28
Belo Horizonte 2.491.109 1,23 81,43 1,53 816,19 3,39
Goinia 1.412.364 0,70 40,46 0,76 320,15 1,33
Guarulhos 1.312.197 0,65 49,39 0,93 331,51 1,38
Aracaju 623.766 0,31 13,92 0,26 81,00 0,34
Olinda 388.821 0,19 4,82 0,09 15,92 0,07
Cidades selecionadas 32.905.027 16,23 1.321,05 24,85 10.865,05 45,12
Brasil 202.768.562 100,00 5.316,45 100,00 24.080,52 100,00

Fontes: PIB dos municpios (IBGE) e Finbra (STN).


Elaborao do autor.

A tabela 2 mostra os indicadores de IPTU per capita e pela receita corrente


lquida municipal em 2014, o indicador de IPTU pelo PIB em 2013 e a participao
dos imveis no residenciais no cadastro de imveis e no lanamento total do IPTU.
Pela tabela 2, tem-se os indicadores de arrecadao per capita, por receita
corrente lquida e pelo PIB. Vale destacar que estes foram bem heterogneos nas
cidades selecionadas. So Paulo foi de longe a cidade com melhor indicador per capita
(cerca de R$ 500), seguido de Rio de Janeiro e Belo Horizonte (cerca de R$ 320).
Entretanto, em Olinda foi de apenas R$ 41 per capita. O indicador nacional per capita
de IPTU foi de R$ 140 em 2014.
So Paulo tambm teve a maior participao do IPTU na receita corrente
lquida (cerca de 15%), seguido de Belo Horizonte, do Rio de Janeiro, de Goinia,
de Guarulhos e de Salvador (cerca de 10%). Entretanto, o indicador foi de apenas
3% em Olinda e em Braslia (apesar de Braslia ter competncia cumulativa para
cobrar impostos estaduais e municipais). Entre as cidades selecionadas, a mdia do
IPTU representou cerca de 10% das receitas correntes municipais, mas no Brasil
este indicador foi de apenas 5,4%.
A participao do IPTU no PIB municipal atingiu valores de quase 1% em
So Paulo e em Belo Horizonte, sendo bem mais baixo nas outras cidades selecionadas,
como, por exemplo, apenas 0,3% do PIB em Braslia e em Olinda. Na amostra,
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 215

esse indicador foi de 0,74%, e no Brasil, apenas 0,42%. Porm, de acordo


com o Fundo Monetrio Internacional (IMF, 2015), o indicador brasileiro
encontra-se abaixo da arrecadao sobre o PIB dos Impostos Recorrentes sobre a
Propriedade Imobiliria (do ingls recurrent taxes on immovable properties) de alguns
outros pases em desenvolvimento, como a Colmbia (0,70% em 2013), a frica
do Sul (1,28% em 2013), a China (0,55% em 2012) e a Rssia (1,17% em 2013).

TABELA 2
Indicadores de arrecadao do IPTU per capita e por receita corrente lquida em 2014,
arrecadao pelo PIB em 2013 e participao dos imveis no residenciais no cadastro
e no lanamento do IPTU: cidades selecionadas
Arrecadao do IPTU Imveis no residenciais
Cidade Per capita Pela receita cor- Pelo PIB 2013
Cadastro (%) Lanamento (%)
2014 (R$) rente 2014 (%) (%)
So Paulo1 501 14,65 0,95 13 51
Rio de Janeiro1 310 10,14 0,65 12 54
Salvador 2
164 9,32 0,54 12 36
Braslia (DF)1 193 2,80 0,30 13 30
Fortaleza 1
120 6,13 0,43 19 43
Belo Horizonte2 328 10,26 0,93 18 32
Goinia2 227 9,60 0,71 11 31
Guarulhos 1
253 9,48 0,69 10 49
Aracaju3 130 5,44 0,48 12 33
Olinda 3
41 2,98 0,27 9 17
Cidades selecionadas 330 10,15 0,74 n.d. n.d.
Brasil 140 5,36 0,42 n.d. n.d.

Fontes: Secretarias Fazendrias Municipais, PIB dos municpios (IBGE) e Finbra (STN).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2011.
2
Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2012.
3
Dado cadastral e de lanamento de janeiro de 2013.
Obs.: n.d. = dado no disponvel.

Para avaliar a importncia dos imveis no residenciais (comerciais, industriais,


entre outros), a quarta e a quinta colunas da tabela 2 mostram sua participao
no cadastro municipal e no lanamento do IPTU. Segundo dados das secretarias
fazendrias das cidades selecionadas, apesar de representarem, em mdia, entre 10% e
15% das unidades cadastradas, muitas vezes eles correspondem a mais de 50% do
lanamento do IPTU. Com isso, verifica-se uma tendncia na dependncia dos
imveis no residenciais e o IPTU acaba perdendo sua natureza de imposto direto,
como seria esperado. A justificativa para esse fato d-se tanto pelas maiores alquotas
aplicadas ao IPTU no residencial quanto pela menor amplitude das isenes
prevista nas legislaes municipais.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
216 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Os dados de arrecadao do IPTU no Brasil mostraram que eles esto abaixo


do seu potencial (se comparados com alguns outros pases em desenvolvimento),
concentrados geograficamente nas maiores cidades que possuem maior nmero de
imveis comerciais, verificando-se uma clara tendncia de tributao de imveis
no domsticos. Os motivos desses indicadores sero abordados nas subsees seguintes,
que analisam mais detalhadamente a administrao do IPTU.

3.2 Os cadastros imobilirios municipais


Os cadastros imobilirios municipais tm papel fundamental para efetivar as
polticas urbanas, habitacionais e tributrias, assim como os instrumentos ins-
titudos pelo Estatuto da Cidade. Se os cadastros no estiverem atualizados,
estas polticas provavelmente falharo em seus objetivos. O cadastro imobilirio
municipal deve ser uma ferramenta computacional, preferencialmente com mapas
digitais georreferenciados, com natureza multifinalitria, a ser usado por todos os
agentes das administraes municipal, estadual e federal e at pelo setor privado.
O acesso aos dados fsicos deveria ser pblico, preservando-se sob sigilo apenas os
dados dos proprietrios.
No obstante, esse tipo de ferramenta costuma ser cara e morosa para ser
implantada para toda uma rea geogrfica do municpio e muitas vezes ela no
vivel em municpios menores. No entanto, estes podem promover menos custo-
samente recadastramento in loco das propriedades, dos proprietrios com titulao
ou mesmo dos ocupantes. Alm de alteraes da rea construda e do Cadastro de
Pessoa Fsica (CPF) do proprietrio ou ocupante, somente o recadastramento in loco
capaz de inspecionar eventuais alteraes de uso residencial para no residencial.
importante ressaltar que para melhorar os indicadores de administrao
tributria, tambm muito importante ter o cadastro dos contribuintes constan-
temente atualizados e conectados com as propriedades no cadastro de imveis.
Tal tarefa s pode ser realizada com recadastramento in loco, em que, inclusive,
os assentamentos informais podem ter seus ocupantes cadastrados como contri-
buintes do IPTU, algo que permitido pelo Cdigo Tributrio Nacional e que
muitas vezes torna-se o nico documento de reconhecimento daquela propriedade.
Muitas reas so cadastradas como grandes glebas urbanas vazias, com contribuinte
desconhecido ou desatualizado, mas que na realidade foi irregularmente parcelada
e edificada. Desconhecendo-se o proprietrio e o ocupante, o municpio no
consegue cobrar o IPTU e muito menos aplicar os instrumentos institudos pelo
Estatuto da Cidade. O municpio de Belo Horizonte exitosamente tem recadastrado
in loco assentamentos informais, emitindo certificados de posse e efetuando sua
inscrio imobiliria.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 217

A atualizao do cadastro das propriedades permite aumentar a arrecadao


por meio dos acrscimos de rea construda e alteraes de uso, por exemplo.
Entretanto,aatualizao do cadastro de contribuintes permite diminuir ainadimplncia,
facilitara cobrana da dvida ativa e executar as demais polticas habitacionais.
A tabela 3 apresenta o nmero de domiclios recenseados pelo Censo
Demogrfico de 2010, o nmero de unidades residenciais cadastradas pelo muni-
cpio e o indicador de cobertura cadastral (a razo entre o nmero de unidades
cadastradas e recenseadas) nas dez cidades brasileiras selecionadas.

TABELA 3
Nmero de residncias cadastradas em janeiro de 2011 e recenseadas em 2010 e
indicador de cobertura cadastral: cidades selecionadas
Residncias Cobertura
Cidade
Cadastro Censo cadastral (%)

So Paulo 2.562.498 3.898.745 63


Rio de Janeiro 1.422.000 2.406.815 59
Salvador 1
530.692 961.206 55
Braslia (DF) 627.561 827.233 76
Fortaleza 441.900 779.286 57
Belo Horizonte1 528.870 846.488 62
Goinia 1
386.569 480.859 80
Guarulhos 270.251 398.887 68
Aracaju 2
154.592 197.045 78
Olinda2 95.995 122.138 79

Fontes: IBGE (2011) e Secretarias Fazendrias Municipais.


Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado cadastral de janeiro de 2012.
2
Dado cadastral de janeiro de 2013.

A tabela 3 mostra que a abrangncia dos cadastros est alm do seu potencial
em todos os municpios selecionados. Em 2011 e 2012, destacam-se Rio de Janeiro,
Salvador e Fortaleza com menos de 60% do universo de residncias que foram
recenseadas inseridas no cadastro municipal. Independentemente do nmero de
assentamentos informais que possa existir, a tarefa de cadastramento fsico e dos
possuidores dos assentamentos informais deveria ser executada. Ressalta-se que
Salvador e Fortaleza empreenderam parcialmente a tarefa de recadastramento em
2013 e espera-se que esses indicadores tenham melhorado aps 2014.
O quadro 2 mostra o ano em que o municpio selecionado realizou o
trabalho de recadastramento (considerando-se o ano-base de 2014), a amplitude
deste recadastramento (se total ou parcial) e se a ferramenta Sistema de Informaes
Geogrficas (SIG) de georreferenciamento ou algum outro sistema similar foi utilizado.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
218 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

QUADRO 2
Ano do ltimo recadastramento e sua amplitude e uso de georreferenciamento pelo SIG
(ano-base 2014)
Cidade ltimo recadastramento Amplitude Uso do SIG
So Paulo 2006 Total Sim
Rio de Janeiro 2014 Parcial Sim
Salvador 2013 Parcial No
Braslia (DF) 2004 Total No1
Fortaleza 2013 Parcial Sim
Belo Horizonte 2014 Parcial Sim
Goinia 1993 Total Sim
Guarulhos 2012 Total Sim
Aracaju 1995 Total Sim
Olinda 2013 Parcial Sim

Fonte: Secretarias Fazendrias Municipais.


Nota: 1 Previsto para ser finalizado em 2017.

O quadro 2 mostra que entre as cidades selecionadas, Rio de Janeiro, Salvador,


Fortaleza, Belo Horizonte e Olinda realizaram recadastramento parcial das unidades
imobilirias em perodo recente. Isso pode ser resultado ou de uma poltica recorrente
de recadastramentos parciais ou de insuficincia de recursos para executar a tarefa em
todos os imveis do municpio, delimitando-se a determinadas zonas. Entretanto,
os municpios de So Paulo, de Goinia e de Aracaju esto h muito tempo sem
realizar recadastramento e provavelmente sua atualizao teria impacto significa-
tivo na arrecadao. O SIG utilizado por oito dos dez municpios selecionados,
com exceo apenas de Salvador e de Braslia. Realmente, esse dado indica que os
muitos municpios j possuem meios eficientes de catalogar as construes e o foco
atual deveria concentrar-se na atualizao do cadastro dos contribuintes e do uso
do imvel. Esse ltimo dado importante, pois permite ao municpio alavancar sua
arrecadao de IPTU por meio da aplicao de alquotas majoradas para imveis
no residenciais ou simplesmente passando-se a tributar com IPTU imveis urbanos,
antes tidos como rurais. Imveis comerciais e industriais usualmente tm maior
capacidade contributiva para o pagamento do IPTU, pois este constitui-se em um
item do custo fixo da firma, que pode ser repassado parcialmente ao consumidor.
No entanto, o cadastro de muitos municpios brasileiros de menor tamanho apenas
possui diferenciao de imveis prediais e territoriais, o que impede o uso de tal
instrumento fiscal.
Realmente, os indicadores mostram que o nvel de cobertura dos cadastros
fiscais das cidades selecionadas ainda no atinge a quase totalidade dos domiclios,
mesmo que no haja nenhum empecilho legal para se cadastrar propriedades informais.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 219

Alm disso, muitos municpios passam vrios anos sem realizar recadastramento,
gerando cadastros com proprietrios e edificaes desatualizados. Felizmente, boa parte
da seleo j conta com mapas digitalizados, o que representa uma boa ferramenta
para controlar, fiscalizar e atualizar as construes. Aps a viso da base cadastral dos
municpios, a subseo seguinte mostrar como os imveis cadastrados so avaliados.

3.3 As avaliaes imobilirias oficiais


Ter avaliaes imobilirias realistas importantssimo para se administrar com
eficincia o IPTU e os demais instrumentos de poltica urbana, pois o valor venal,
alm de ser obrigatoriamente a base de clculo do IPTU, tambm, em geral, a base de
clculo dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade. Valores venais
muito baixos implicam lanamentos baixos, apropriao de mais-valias fundirias
pelos proprietrios e sobrecarga das finanas municipais, j que projetos urbansticos
sempre exigem, direta ou indiretamente, contrapartida financeira do municpio.
Como destacado anteriormente, as outorgas onerosas tm uma alquota usual
entre 4% e 20% aplicada sobre o valor venal do terreno nas plantas de valores.
Por exemplo, se um municpio possui uma lei de outorga com uma alquota de
4% sobre o valor venal do terreno e se este estiver avaliado em 20% do seu valor
de mercado (nvel avaliatrio muito comum), a alquota efetiva seria de 0,8%, o que
poderia corresponder ao valor mensal de um aluguel (considerando uma rentabi-
lidade mensal do aluguel entre 0,6% e 0,9%). Portanto, o valor das outorgas seria
muito baixo, pois representaria uma contrapartida do construtor municipalidade
pelos acrscimos construtivos de apenas um aluguel mensal.
As PGVs contm todos os elementos para avaliao imobiliria executada
pelos municpios e devem ser obrigatoriamente institudas por lei municipal.
Os municpios tm ampla autonomia para estabelecer seus prprios critrios de
avaliao imobiliria, mas geralmente adotam a metodologia de custo de reproduo,
em que o valor venal do terreno de uma zona homognea da cidade adicionado
ao valor do tipo construtivo, sujeitos ainda a fatores de correo. O valor do
terreno destas zonas homogneas determinado em metros quadrados nas PGVs,
bem como o valor do metro quadrado dos tipos construtivos. Com o passar
dos anos, o mercado imobilirio da cidade alterado e necessrio atualizar estes valores.
Porm, como preciso a aprovao pela Cmara de Vereadores de uma nova lei daPGV,
tal ato geralmente postergado devido aos custos polticos perante o eleitorado local e
pouca importncia do IPTU no oramento de muitas cidades que so mais dependentes
de transferncias governamentais.
Bahl e Wallace (2008) estimaram que o valor usual do estoque imobilirio
de um pas representa entre trs e quatro vezes o seu PIB. Carvalho Junior (2009)
estimou o patrimnio imobilirio residencial das famlias brasileiras como sendo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
220 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

duas vezes o PIB, excluindo-se dessa anlise os imveis no residenciais e terrenos.


Portanto, a delimitao de que o valor de mercado do conjunto de imveis pre-
sentes em um municpio aproxime-se ao valor de trs vezes o seu PIB pode ser
bastante razovel. Alm disso, posteriores estudos de caso promovido pelo mesmo
autor para Rio de Janeiro (Carvalho Junior, 2013) e So Paulo (Carvalho Junior, 2014)
acharam um coeficiente de 2,8 do PIB para ambas cidades, considerando-se todas
as propriedades residenciais, no residenciais e terrenos.
Para analisar o nvel mdio da defasagem das plantas de valores, chamado de
nvel de avaliao (assessment level), este estudo levantou, por meio dos questio-
nrios enviados, o valor venal total de todas as unidades imobilirias cadastradas
nos municpios selecionados. Espera-se que os imveis cadastrados sejam aqueles
de maior valor de mercado e, portanto, as unidades de fora do cadastro no
teriam um impacto significativo se fossem excludas da anlise. Como o valor de
mercado de todos os imveis de uma cidade pode ser estimado em cerca de trs
vezes o seu PIB, comparando-se com o valor venal de todos os imveis cadastrados
(que foram fornecidos nos questionrios), pode-se chegar, ento, a um valor aproxi-
mado da defasagem avaliatria. Portanto, a tabela 4 nos fornece o valor venal total de
todos os imveis cadastrados pelo municpio, conforme declarado em questionrios
enviados s secretarias municipais de fazenda, o valor do PIB corrente e a estimativa
do nvel das avaliaes imobilirias com relao ao mercado.

TABELA 4
Valor venal total dos imveis cadastrados e PIB corrente e estimativa do nvel das
avaliaes imobilirias oficiais em relao ao mercado: cidades selecionadas
(Em R$ bilhes nominais)
Avaliao
Cidade Valores venais (A) PIB (B)
A / (3B) (%)
So Paulo1 499,74 443,51 38
Rio de Janeiro1 139,08 190,02 24
Salvador 2
61,23 38,82 53
Braslia (DF)1 113,93 149,91 25
Fortaleza 1
32,67 37,13 29
Belo Horizonte2 105,03 55,00 64
Goinia 2
42,92 27,67 52
Guarulhos1 31,64 37,15 28
Aracaju3 8,76 9,81 30
Olinda 3
1,49 3,69 13

Fontes: Secretarias Fazendrias Municipais e PIB dos municpios (IBGE).


Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado cadastral de janeiro de 2011, PIB corrente de 2010.
2
Dado cadastral de janeiro de 2012, PIB corrente de 2011.
3
Dado cadastral de janeiro de 2013, PIB corrente de 2012.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 221

Conforme a tabela 4, as cidades selecionadas apresentam diferentes nveis


de avaliaes imobilirias, destacando-se Belo Horizonte, Salvador e Goinia com
nvel avaliatrio superior a 50%. Entretanto, grandes cidades como RiodeJaneiro,
Brasliae Fortaleza tiveram avaliaes inferiores a 30%. Fortaleza atualizou sua PGV
em 2014 e deve ter aumentado esse indicador a partir de 2015. Olindadestaca-se
por possuir estimativa de avaliao correspondente a apenas 13% do valor de
mercado e tal fato corroborado pelos baixos nveis de arrecadao de IPTU
desta cidade. Isso mostra que, provavelmente, as avaliaes defasadas so um fator
fundamental para o baixo desempenho do IPTU em muitos municpios pequenos.
O estudo tambm levantou quando foi realizada a ltima atualizao
da PGV e tambm qual seria o valor mximo do metro quadrado do terreno e da
edificao contido nesta PGV, destacando-se que o valor venal total de um imvel
o somatrio da poro do valor venal do terreno com o da poro do valor
venal da edificao. Muitas vezes o municpio promove uma atualizao da PGV,
mas que no altera significativamente os valores venais. Por isso, esse indica-
dor pode fornecer uma pista do nvel de defasagem e do grau de iniquidade
das avaliaes. Se os valores mximos dos metros quadrados de terrenos e edificaes
catalogados em uma PGV estiveram em nveis muito baixos, pode-se assumir que
esta PGV est defasada. Porm, o contrrio pode no ser verdadeiro. Isso porque
se estes valores mximos estiverem em um nvel razovel, uma PGV ainda assim
pode estar defasada, pois esse dado no fornece a abrangncia em que estes valores
mximos so aplicados, j que eles podem estar restritos a apenas uma pequena
rea do municpio. Tais dados so mostrados na tabela 5.

TABELA 5
Anos das ltimas atualizaes da PGV e valor venal mximo dos terrenos e das edifi-
caes: cidades selecionadas (ano-base 2013)
(Em R$ por metro quadrado)
Cidade Anos das atualizaes PGV Valor mximo terrenos Valor mximo edificaes
So Paulo 2010, 2014 22.000 2.900
Rio de Janeiro 1994, 1998 5.200 n.a.
Salvador 2010, 2014 2.200 2.000
Braslia (DF) 2005, 2008 14.500 3.400
Fortaleza 2012, 2014 4.500 1.500
Belo Horizonte 2002, 2011 2.000 3.000
Goinia 2006, 2015 1.500 2.000
Guarulhos 2002, 2013 4.000 2.300
Aracaju 1996, 2015 1.600 1.000
Olinda 2005, 2014 200 750

Fonte: Secretarias Fazendrias Municipais e PIB dos municpios (IBGE).


Elaborao do autor.
Obs.: n.a. = no aplicvel, pois a edificao no avaliada separadamente no Rio de Janeiro.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
222 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

A tabela 5 mostra que sete cidades (So Paulo, Salvador, Fortaleza, Goinia,
Guarulhos, Aracaju e Olinda) atualizaram as suas PGVs em perodo recente,
embora nas quatro ltimas esta atualizao tenha acontecido aps mais de
uma dcada. De qualquer maneira, o fato positivo e mostra que essa uma
tendncia recente entre alguns municpios, apenas com exceo do Rio de Janeiro
e de Braslia, que ainda enfrentam muitos anos sem atualizar suas PGVs.
A tabela ainda mostra os valores venais mximos dos terrenos e das edificaes
para o ano-base de 2013, no considerando os valores venais das novas PGVs que
alguns municpios instituram em 2014 e 2015. Verifica-se, por exemplo, que o
valor venal mximo atingido no Rio de Janeiro, na orla do bairro So Conrado,
ainda est muito abaixo dos valores de mercado. Em Salvador, Belo Horizonte,
Goinia, Aracaju e principalmente Olinda, os valores venais mximos ainda se encon-
tram muito baixos em relao ao porte destas cidades, mostrando que pelo menos
h um problema distributivo grave em subtributao das propriedades valoradas.
Valores mximos elevados foram encontrados em So Paulo e Braslia.
Em So Paulo este valor representa o metro quadrado da Avenida Paulista, a maior
zona financeira da Amrica Latina. Em Braslia, o valor representa edificaes
comerciais novas do Setor Hoteleiro, construdas depois da ltima atualizao
da PGV, em 2008, e adicionadas ao cadastro recentemente. Cabe ressaltar
que Braslia, diferentemente de outros municpios, no determina a avaliao do
terreno por meio de zonas homogneas, e sim avalia cada lote individualmente
em sua PGV. Portanto, quando anualmente a pauta de valores do Distrito Federal
aprovada, ela contm os valores venais das unidades antigas corrigidas pela
inflao acrescida de novos valores para unidades novas.
Segundo a Smula no 160, de 1996, do Superior Tribunal de Justia (STJ),10
as PGVs s podem ser alteradas mediante lei municipal, permitindo-se apenas a sua
correo monetria por decreto do executivo. Como as PGVs de muitos municpios
tm passado por elevado perodo sem alterao, s vezes superior a vinte anos,
os valores venais tornam-se ultrapassados dentro do permetro urbano e muito
abaixo do mercado. Neste sentido, qualquer alterao para adequ-los ao mercado
e para reajustar reas de recente urbanizao pode levar a uma grande elevao da
carga tributria. Consequentemente, isso gera impactos polticos elevados junto
s Cmaras de Vereadores, que so bastante sensveis opinio pblica.
Diante desse cenrio, importante ressaltar que h uma tendncia recente em
se aplicar travas de aumento no IPTU cobrado para reduzir-se o custo poltico das
atualizaes da PGV e muitas vezes as arrecadaes no conseguem ser alavancadas.
Travas de aumentos (em geral 30%) aplicadas a valores venais originalmente

10. Disponvel em: <http://goo.gl/CTraZx>.


A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 223

muito baixos (inferiores a R$ 500 por metro quadrado, por exemplo) tm levado
a aumentos da arrecadao pouco expressivos, por mais que as atualizaes sejam
bem elaboradas e realistas. No entanto, uma alternativa para atenuar-se o custo
poltico de uma atualizao dividir o aumento total do imposto por quatro
exerccios fiscais (o aumento total seria divido em parcelas de 25% por quatro anos).
Alm disso, deve-se acabar com a cultura da quota nica, permitindo que o con-
tribuinte possa pagar de oito a doze parcelas mensais por dbito em conta-corrente
ou no carto de crdito.
Esta subseo mostrou que a defasagem avaliatria talvez seja, de uma
maneira geral, a principal causa do baixo desempenho do IPTU no Brasil.
Em dez das onze cidades selecionadas, a avaliao mdia estimada estava igual
ou abaixo da metade do valor de mercado. Apesar de uma tendncia recente de
atualizaes da PGV aps longos perodos, aplicam-se limitaes de aumento
para atenuar o impacto de reajustes abruptos do IPTU cobrado. Aps o debate
das avaliaes, a etapa seguinte seria abordar as isenes e os descontos concedidos
e as alquotas aplicadas. No entanto, esses dois temas fazem parte da elaborao da
prpria legislao do IPTU, estando fora do escopo da administrao tributria,
e, portanto, apesar da relevncia, esses tpicos no sero abordados no texto.
Finalmente, a abordagem de como o IPTU efetivamente pago, por meio das
polticas de controle da inadimplncia, ser analisada na subseo seguinte.

3.4 O controle da inadimplncia do IPTU


Ter um sistema eficiente de identificao e cadastramento do contribuinte, cobrana
e arrecadao anual do imposto, bem como administrao da dvida ativa algo
fundamental para efetivar no s o IPTU, mas os demais instrumentos institudos
pelo Estatuto da Cidade. Mesmo uma legislao bem elaborada e regulamentada
seria de pouca relevncia se o contribuinte no for devidamente notificado e o
dbito no for efetivamente pago.
Diversas polticas que induzem o contribuinte a ser adimplente, tanto de
maneira voluntria quanto coercitiva, podem ser aplicadas a custos mais baixos
se comparados a um projeto georreferenciamento ou a uma atualizao da PGV.
Conforme Kelly (2013) destaca, muitas vezes so recomendados investimentos
custosos em georreferenciamento e no sistema de avaliao de imveis em pases em
desenvolvimento que no geram relevante impacto na arrecadao devido elevada
abrangncia de isenes, ao deficiente sistema de identificao do contribuinte e
cobrana do imposto e pouca importncia dada ao problema da inadimplncia.
O autor afirma que investimentos que facilitam o sistema de cobrana do
imposto imobilirio, tornando-o mais fcil, flexvel e simples para os contribuintes
e tambm que prevejam punies para os devedores, alm de gerarem sinergias
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
224 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

com outros tributos cobrados pelo poder local, tm impacto maior e mais rpido
na arrecadao do que outras reformas estruturantes.
No Brasil, importante ressaltar que os indicadores de inadimplncia
costumam ser muito altos, notadamente no IPTU territorial (aplicado a terrenos)
por quatro principais motivos. Primeiro, os terrenos tm identificao do contribuinte
muito mais problemtica porque o prprio no habita a propriedade tributada.
Segundo, reas cadastradas como grandes terrenos muitas vezes so loteamentos
irregulares, estando o contribuinte cadastrado completamente desatualizado.
Terceiro, terrenos costumam ter alquotas do IPTU bem maiores e, consequentemente,
valores muito mais altos de IPTU lanado, o que induz a inadimplncia.
Por ltimo, diante de todos esses problemas elencados e a pouca expectativa
de punio pela inadimplncia, h o comportamento especulativo por parte
dos proprietrios de terrenos. Estes costumam esperar receber incentivos fiscais,
renegociaes de dvida ativa de forma vantajosa, desapropriaes lucrativas,
alteraes urbansticas e apreciao rpida do valor da terra, entre outras situaes.
Muitas vezes, municpios menores tm uma elevada proporo de terrenos regis-
trados no seu cadastro porque ainda so esto completamente urbanizados, gerando uma
alta dependncia no IPTU territorial e, com isso, o ndice de inadimplncia costuma
ser bastante elevado. Neste sentido, a tabela 6 levantou o nvel de adimplncia total
do IPTU e por classe predial e territorial nas cidades selecionadas.

TABELA 6
Nvel de adimplncia total do IPTU e por classe predial e territorial: cidades selecionadas
(Em %)
Cidade Total Predial Territorial
So Paulo 1
88 89 79
Rio de Janeiro1 85 82 40
Salvador2 72 80 36
Braslia (DF) 1
60 76 38
Fortaleza1 71 77 42
Belo Horizonte 2
82 87 51
Goinia2 74 80 57
Guarulhos 1
70 73 50
Aracaju3 72 77 51
Olinda 3
44 49 13

Fonte: Secretarias Fazendrias Municipais.


Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado do exerccio fiscal de 2011.
2
Dado do exerccio fiscal de 2012.
3
Dado do exerccio fiscal de 2013.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 225

Conforme mostra a tabela 6, excetuando-se So Paulo, a adimplncia do


IPTU territorial situou-se em um nvel bem inferior que o do IPTU predial,
partindo de apenas 13% em Olinda para 57% em Goinia. Entretanto, com exceo
de Olinda, o IPTU predial apresentou nvel de adimplncia entre 73% e 89%
nas cidades selecionadas. Isso mostra que o IPTU territorial pode reduzir as taxas
globais de adimplncia, sendo importante uma poltica de recadastramento dos
terrenos, tributao pela posse e regularizao fundiria para alavancar o imposto.
Segundo questionrios que foram enviados a algumas secretarias fazendrias (em uma
abrangncia maior que esta seleo de dez cidades), foi diagnosticada uma participao
significativa do lanamento do IPTU territorial em Palmas (73% do total lanado);
Salvador e Juazeiro do Norte (cerca de 50%); Braslia e Piracicaba (cerca de 40%);
Cuiab e So Jos do Rio Preto (cerca de 35%); e Campinas, Goinia, Ribeiro Preto,
Sorocaba e So Jos dos Pinhais (cerca de 30%). Com isso, se o municpio pretende
adotar um sistema de IPTU progressivo no tempo previsto no Estatuto da Cidade,
ele precisa primeiro solucionar o problema da inadimplncia e do recadastramento.
Se o prprio IPTU territorial regular possui nveis altssimos de inadimplncia,
oaumento da sua alquota at 15% ao ano previsto no IPTU progressivo no tempo
tornar o instrumento completamente inefetivo. Alm disso, para sua aplicao
necessrio que o poder pblico notifique o proprietrio legal do terreno ou
imvel subutilizado, algo que s possvel com um cadastro de contribuintes atualizado.
bastante importante que o municpio tenha polticas que incentivem e faci-
litem a adimplncia voluntria do IPTU e que ao mesmo tempo puna os devedores.
Neste sentido, foram enviadas para os municpios selecionadas na pesquisa
nove questes relativas aos instrumentos de combate adimplncia utilizados,
conforme mostra o quadro 3.

QUADRO 3
Questes enviadas aos municpios selecionados relativas polticas de diminuio
da inadimplncia do IPTU
Questo 1 O municpio realiza recadastramentos peridicos para atualizao do contribuinte?
Questo 2 O IPTU pode ser pago na maior parte da rede bancria e/ou lotricas?
O IPTU pode ser pago em parcelas por meio de dbito automtico em conta-corrente do contribuinte e/ou por meio
Questo 3
do carto de crdito?
Questo 4 H processos judiciais de execuo da dvida ativa?
Questo 5 Aplicam-se restries venda e/ou transferncia de propriedades em dvida ativa?
A dvida ativa terceirizada para instituies financeiras, conforme permitido pela Resoluo no 33, de 2006, do
Questo 6
Senado Federal?
H protesto cartorial da dvida ativa e consequente incluso do inadimplente no Servio de Proteo ao Crdito
Questo 7
(SPC) e na Serasa Experian, conforme permitido pela Lei Federal no 12.767, de 2012?
Questo 8 H incluso do inadimplente em cadastro prprio da prefeitura (cadastro de inadimplentes Cadin)?
Questo 9 H leiles pblicos das propriedades em dvida ativa?

Elaborao do autor.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
226 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Com isso, a tabela 7 foi elaborada para expor a resposta dada pelas secretarias
fazendrias s nove questes de combate inadimplncia formuladas. As trs primeiras
questes tratam das polticas que facilitam a adimplncia voluntria, enquanto as
demais questes tratam de polticas que punem os contribuintes inadimplentes.

TABELA 7
Questes enviadas relativas s polticas de controle da inadimplncia do IPTU:
cidades selecionadas (ano-base 2014)
Municpio Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 Q7 Q8 Q9 Total
So Paulo 1
No Sim Sim Sim No No No Sim No 4/9
Rio de Janeiro1 Sim Sim Sim Sim No No No Sim Sim 6/9
Salvador 2
No Sim Sim Sim No No No Sim No 4/9
Braslia (DF)1 No Sim No Sim Sim No Sim Sim No 5/9
Fortaleza1 Sim Sim Sim Sim No No Sim Sim No 6/9
Belo Horizonte2 Sim Sim No Sim No No Sim Sim Sim 6/9
Goinia 2
No Sim Sim Sim Sim No No Sim No 5/9
Guarulhos1 No Sim No Sim No No Sim Sim No 4/9
Aracaju3 Sim No No Sim Sim No No Sim Sim 5/9
Olinda 3
Sim Sim No Sim No No No Sim No 4/9
Total 5/10 9/10 5/10 10/10 3/10 0/10 4/10 10/10 3/10 49/90

Fonte: Secretarias Fazendrias Municipais.


Elaborao do autor.
Notas: 1 Dado do exerccio fiscal de 2011.
2
Dado do exerccio fiscal de 2012.
3
Dado do exerccio fiscal de 2013.
Obs.: Q = questo.

Resumidamente, pelos resultados da tabela 7, podemos afirmar que, de acordo


com a questo 1, apenas 50% das cidades selecionadas realizam cadastramentos peri-
dicos para atualizao do contribuinte, poltica fundamental para cobrar efetivamente
e legalmente o IPTU. Sem o conhecimento do atual proprietrio do imvel, a dvida
ativa no pode ser executada.
Pela questo 2, entre as cidades entrevistadas, 90% permitem o pagamento do
IPTU na maior parte da rede bancria ou lotricas, facilitando significativamente
a adimplncia voluntria e, com isso, pode-se supor que tal poltica est generali-
zada pelo pas. Entretanto, a questo 3 mostra que a convenincia do pagamento
parcelado por meio de dbito automtico em conta-corrente do contribuinte e/ou
por meio do parcelamento em carto de crdito uma realidade em apenas 50%
das cidades selecionadas. Tal poltica facilita o pagamento do IPTU, cuja tarefa
no torna um fardo mensal para o contribuinte. Alm disso, em eventuais atuali-
zaes das PGVs, o parcelamento reduz o custo de aumentos abruptos no IPTU e
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 227

diminui a negativa cultura do pagamento em quota nica, o qual acompanhado


de grandes descontos oferecidos pelo pagamento antecipado.
Conforme a questo 4, os processos judiciais para recuperao da dvida ativa
so uma realidade em todas as cidades selecionadas. No entanto, tal poltica custosa,
morosa e pouco efetiva. Mesmo a dvida pblica do governofederal, queconta
com uma administrao e uma procuradoria fazendria muito maisorganizada,
possui indicador estimado de recuperao dos crditos de apenas 26%,
conformeestudo de Cunha,KlinePessoa(2011). Osautores ainda constataram
que um processo judicial de recuperao da dvida ativadura, emmdia, noveanos,
com custo administrativo deR$5.607.
Nesse cenrio, necessrio que os municpios encontrem polticas alternativas,
mais simples e eficientes de cobrana de suas dvidas ativas. Pelaquesto5,
apenas30% dos municpios declararam aplicar algum tipo de restrio venda
ou transferncia de propriedades em dvida ativa. Tal instrumento controverso,
visto que, em uma transao imobiliria, toda a dvida de um imvel repassada
ao comprador e a aplicao de restries comercializao de propriedades em
dvida ativa pode ser ou no considerada ilegal.
Pela questo 6, apesar de desde 2006 a Resoluo n o 33, de 2006,
doSenadoFederal11 permitir que os municpios terceirizem sua dvida ativa para
instituies financeiras, nenhum municpio selecionado declarou aplic-la. Tal fato
poderia ser extremamente benfico em municpios menores, com pouca infraestru-
tura administrativa. Tal poltica, alm de impopular perante a comunidade local,
um tema polmico perante o judicirio e que ainda no foi pacificado.
O protesto cartorial extrajudicial da dvida ativa municipal e a consequente
incluso do contribuinte inadimplente no Servio de Proteo ao Crdito (SPC) e na
Serasa Experian uma medida barata e que tem um grande potencial de inibir
a inadimplncia, conforme perguntado pela questo 7. A Lei Federal no 12.767,
de 2012,12 alterou a Lei Federal no 9.492, de 1997,13 que passou a incluir,
aos ttulos passveis de protesto, as certides de dvida ativa da Unio, dos estados,
dos municpios e das suas respectivas autarquias e fundaes pblicas. A consti-
tucionalidade da lei j est quase pacificada por uma deciso do STJ em 2013,14
mas algumas decises dos tribunais de justia estaduais ainda tm anulado o
protesto da dvida ativa. De acordo com a questo 7, apenas 4% dos municpios
selecionados executam o artifcio de protestar suas certides da dvida ativa,

11. Disponvel em: <http://goo.gl/DhGQpX>.


12. Disponvel em: <http://goo.gl/z5pRCH>.
13. Disponvel em: <http://goo.gl/RilC3E>.
14. Segunda turma. REsp 1126515/PR, relator ministro Herman Benjamin, julgado em 3/12/2013 (no divulgado em
Info em 2013).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
228 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

mas espera-se que esse indicador aumente com o tempo, por se tratar de uma
permisso legal recente. No obstante a elaborao de cadastros prprios pelo
poder municipal, os cadastros de inadimplentes (Cadins) foram uma prtica
aplicada por todas as cidades selecionadas. No entanto, a capacidade do Cadin
em coibir a inadimplncia pequena. Em geral, as restries aplicadas so a no
concesso de eventuais incentivos fiscais s empresas ou alguma eventual exigncia
para concesso de crdito feita por instituio financeira.
Finalmente, a realizao de leiles pblicos das propriedades em dvida ativa,
em que o lance mnimo o valor da dvida, a mais radical e impopular das
solues e geralmente aplicada nas etapas finais dos processos de execuo fiscal.
Se, por um lado, aps a propriedade ser leiloada, o municpio v-se livre de
qualquer ligao com o devedor originrio (s vezes at desconhecido), muitas vezes
as propriedades no so arrematadas por problemas legais, como invases,
irregularidades fundirias, disputas legais, entre outros fatores que geram riscos
aos arrematantes. Tal fato mais comum no leilo de terrenos.

4 O PAPEL DO IPTU E DO ESTATUTO DA CIDADE NA CONSTRUO DE UMA NOVA


AGENDA URBANA: UM BREVE BALANO E RECOMENDAES PARA O BRASIL
Apesar de todas as virtudes tericas dos instrumentos do Estatuto da Cidade,
notadamente a outorga onerosa do direito de construir, as operaes urbanas consorciadas
e o IPTU progressivo no tempo, no se pode afirmar que seu fortalecimento possui
atualmente grande potencial de reforar o financiamento do desenvolvimento urbano.
Na verdade, o papel das outorgas onerosas e dos demais instrumentos urbansticos
institudos pelo Estatuto da Cidade relativizado devido ao seu carter no recorrente
(no um tributo anual), cuja demanda depende do cclico dinamismo do mercado
imobilirio, no sendo um instrumento ideal para alavancar receitas estveis para
os municpios brasileiros no mdio e no longo prazos. Inclusive, as evidncias
empricas mostram que as reas que tm recebido aumento de potencial construtivo
tm demandado um maior gasto do poder municipal em infraestrutura quando
comparadas s suas contrapartidas financeiras. No entanto, os municpios podem
criar mecanismos para tornar essas receitas mais altas e estveis, como o aumento
das alquotas das outorgas e, inclusive, seu parcelamento ao longo de vrios anos,
para no impactar significativamente o fluxo de caixa do construtor e gerar um
fluxo de receitas de mdio prazo para os municpios.
O IPTU sem dvida possui base tributvel muito mais ampla e estvel,
sendo o melhor imposto para financiar o desenvolvimento urbano dos governos
locais e assim na maioria dos pases. Por se tratar de um imposto imobilirio,
sua administrao possui sinergias com a outorga onerosa do direito de construir,
as operaes urbanas consorciadas e o IPTU progressivo no tempo. Os trs instrumentos
costumam utilizar os valores venais como sua base de clculo, sendo primordial que as
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 229

PGVs estejam recentemente atualizadas e com valores realistas. Alm disso, o IPTU
progressivo no tempo ainda precisa utilizar o sistema de cadastramento e cobrana
do IPTU regular. Este captulo constatou que as avaliaes imobilirias esto longe de
seus valores de mercado, com grandes intervalos de tempo entre atualizaes
dasPGVs. Apesar de positiva, a tendncia recente de atualizaes verificadas em
algumas cidades selecionadas tem sido amortizada por travas de aumento do imposto,
o que tem mantido as arrecadaes de IPTU a nveis ainda muito baixos.
O recadastramento in loco das propriedades em que o contribuinte possa
ser atualizado, ter seu CPF ou Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ)
catalogado e os possuidores registrados uma poltica mais efetiva do que os
custosos georreferenciamentos. Evidentemente, o ideal que o cadastro pessoal dos
contribuintes e o cadastro fsico das propriedades sejam atualizados e integrados,
porm a prioridade deve ser dada ao cadastro dos contribuintes para reduzir-se a
inadimplncia e facilitar a cobrana da dvida ativa.
Ter bons sistemas de cobrana e arrecadao e o combate inadimplncia
o elemento primordial para efetivar qualquer poltica tributria e de captura do
valor do solo. Se o imposto no for efetivamente pago, os efeitos no surgiro.
Infelizmente, constatou-se aqui que em boa parte das cidades selecionadas
(e provavelmente no resto do pas), as facilidades de pagamentos no so exploradas
em seu potencial (parcelamento em dbito em conta ou no carto de crdito)
e os instrumentos mais simples, eficazes, rpidos e baratos de controle da inadimplncia,
como terceirizao ou protesto da dvida ativa, no tm sido utilizados em sua plenitude,
apesar de permitidos pela legislao.
Realmente, os resultados elencados por este captulo abrem uma nova frente sobre
a forma de pensar uma Nova Agenda Urbana. A forma tradicionalmente abordada
diz respeito criao de polticas e legislaes para o desenvolvimento urbano,
para melhoria da qualidade de vida das cidades, com incluso social e espacial,
para a regularizao fundiria e para o cumprimento da funo social da propriedade.
Realmente, esses itens ainda continuam de extrema relevncia na agenda urbana,
mas o que se buscou aqui mostrar que preciso reforar as ferramentas administra-
tivas dos governos locais para realmente efetivar as polticas e legislaes institudas.
Os pases em desenvolvimento tm extrema dificuldade em implementar e executar as
polticas e legislaes, seja por falta de recursos financeiros e infraestrutura administrativa,
seja por m qualificao dos funcionrios pblicos, por custos polticos devido falta de
cultura local e ao no entendimento e aceitao das comunidades envolvidas, seja por
uma ideologia predominante voltada para uma extrema liberalidade s funes urbanas.
Alm disso, no tocante administrao tributria, este captulo ressaltou que
algumas medidas recomendadas para pases desenvolvidos, comocustosos georre-
ferenciamentos ou mtodos sofisticados de avaliao imobiliria, geralmenteno
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
230 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

so os mais propcios a pases em desenvolvimento, em que geralmente no h uma


identificao confivel dos proprietrios e ocupantes das propriedades e tampouco
um eficaz sistema de cobrana e pagamento dos tributos cobrados.
Com base nos desafios abordados perante a realidade brasileira, resumidamente,
as recomendaes levantadas por este estudo para efetivar o IPTU e os demais
instrumentos do Estatuto da Cidade seriam, em ordem de prioridade:
a) aumentar a facilidade e a comodidade de pagamento do IPTU, como pa-
gamento em dbito automtico ou carto de crdito, assim como acabar
com a cultura da quota nica e enfatizar a importncia do imposto para a
comunidade local;
b) utilizar os meios legais mais baratos e eficazes de combate inadimplncia,
como o protesto da dvida ativa (e a consequente incluso do inadimplente
no SPC e na Serasa Experian) e a terceirizao da dvida para institui-
es financeiras;
c) promover o recadastramento in loco do contribuinte, em que o cadastro de
imveis possa ter o CPF ou o CNPJ de todos os contribuintes atualizados.
O recadastramento in loco tambm pode verificar o real uso do imvel,
emitir certificados de posse e arquivar fotos digitais dos registros de imveis;
d) atualizar as PGVs para valores prximos ao mercado. Diluir o aumento
da atualizao em exerccios fiscais subsequentes, bem como estimular
o parcelamento do IPTU ao longo do ano fiscal. Evitar a aplicao de
travas de aumento do imposto;
e) reduzir as isenes promovidas pela legislao municipal a no mais
que 20% das unidades cadastradas. Utilizar alquotas progressivas para
todos os imveis e seletivas para imveis no residenciais, de forma a se
aumentar a arrecadao em setores de maior capacidade contributiva.
Alm disso, no se deve aplicar alquotas inferiores a 0,5%, mesmo que
seja na menor faixa de um sistema progressivo;
f ) aplicar os instrumentos do Estatuto da Cidade, como a outorga onerosa do
direito de construir, as operaes urbanas consorciadas e o IPTU progressivo
no tempo, verificando as deficincias administrativas da estrutura do IPTU
municipal e tentando resolv-las previamente. No fixar alquotas muito
baixas ou sobre base de clculo muito baixa, pois levam a enormes ganhos
de mais-valias fundirias em detrimento da coletividade, preferindo-se sem-
pre a concorrncia dos leiles dos Cepacs. Alm disso, devem-se planejar
os eventuais ganhos financeiros oriundos das operaes com os
gastos pblicos, diretos e indiretos, que a maior densificao das reas
contempladas possa demandar.
A Administrao Tributria do IPTU e seu Impacto
na Efetivao do Estatuto da Cidade 231

Este captulo finaliza tentando fazer uma reflexo do papel da administrao


tributria municipal do IPTU para efetivar os instrumentos do Estatuto da Cidade,
bem como enfatiza a maior necessidade de estudos de caso com esse enfoque.

REFERNCIAS
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CAPTULO 9

DILEMAS DO FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS


NOS MUNICPIOS BRASILEIROS: UMA VISO GERAL

Rodrigo Octvio Orair1

1 INTRODUO
O crescimento da populao urbana brasileira, em paralelo consolidao de
uma rede relativamente densa de proteo social, tem ampliado continuamente
a demanda por polticas urbanas (infraestrutura e moradia) e pela prestao de
servios sociais bsicos que esto sob responsabilidade dos governos municipais.
No obstante, o atendimento a essa crescente demanda vem enfrentando obstculos
na maioria dos municpios. Por um lado, os obstculos tcnicos e institucio-
nais dificultam a formulao e a execuo das polticas pblicas. Por outro lado,
existem obstculos financeiros, como a elevada rigidez oramentria e a baixa
capacidade de autofinanciamento das prefeituras, duas das caractersticas mais
marcantes do federalismo fiscal brasileiro, que dificultam a canalizao de recursos
para determinadas polticas pblicas.
Os obstculos financeiros tornaram-se mais agudos na atual fase de grande
recesso da economia internacional, que sucedeu a crise de 2008. A economia
brasileira vinha de uma trajetria de dinamismo econmico, que vigorou na
maior parte da primeira dcada do sculo XXI e que impulsionava as receitas que
o governo dispe para fins de financiamento das polticas pblicas. O avano das
receitas disponveis dos governos municipais tambm era resultado de um processo
de descentralizao fiscal, o qual, de maneira no linear e sob diversas tenses,
est em curso no pas pelo menos desde o final da dcada de 1980. Na verdade,
muitos autores definem este processo como municipalizao porque, soba ticafiscal,
expressa-se na forma de ampliao das responsabilidades de gastos e das receitas
disponveis dos municpios. Alm disso, h evidncias de uma embrionria mudana
na cultura fiscal das administraes locais, influenciada por fatores institucionais,
como o novo arcabouo que passou a reger as finanas pblicas aps a Lei de

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea
e pesquisador-associado no International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG). E-mail: <rodrigo.orair@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
234 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Responsabilidade Fiscal, de 2000, e isso desencadeou um maior esforo de arre-


cadao prpria por parte dos municpios. O aspecto central a ser destacado
que um conjunto de fatores favoreceu uma expanso mais acelerada das receitas
disponveis na esfera municipal, a qual, por um certo tempo, amenizou restries
ao financiamento das polticas pblicas.2
O quadro modificou-se com a forte desacelerao econmica que o pas vem
atravessando desde 2011. O ritmo de expanso das receitas pblicas caiu rapidamente,
acompanhando a perda de dinamismo econmico e tambm influenciado
pela poltica anticclica baseada em desoneraes tributrias adotada pelo
governo central. Os governos municipais depararam-se com a desacelerao
das transferncias intergovernamentais em um cenrio econmico adverso,
que dificultava a arrecadao dos tributos sob sua competncia. Diante da elevada
dependncia em relao aos repasses de transferncias e do alto grau de rigidez
dos seus oramentos, os obstculos ao financiamento das polticas pblicas foram
recolocados com grande fora.
De maneira mais geral, o rpido retorno desses constrangimentos finan-
ceiros reflete uma limitao do regime fiscal em vigor no pas, que a baixa
flexibilidade para lidar com ciclos econmicos e outros choques. As principais
fontes de financiamento municipais isto , a arrecadao prpria das prefeituras
e as transferncias legais e constitucionais so muito volteis porque derivam,
principalmente, debases de incidncia muito sensveis aos ciclos econmicos
(porexemplo, tributossobre aproduo, lucro das empresas e royalties do petrleo).
Avolatilidade das receitas contrasta com uma estrutura rgida de gastos com elevado
peso de despesas obrigatrias (gastos de pessoal), sobre as quais as autoridades fiscais
possuem pouca margem de manobra para ajuste no curto prazo.3
O resultado que a poltica fiscal acaba adquirindo um vis pr-cclico.
Os perodos de acelerao econmica e crescimento mais que proporcional das
receitas pblicas abrem espao oramentrio para a execuo de polticas pblicas
de carter mais discricionrio, como o caso das polticas urbanas de infraestrutura
e moradia. Enquanto a maior rigidez oramentria nas desaceleraes faz com que
tais polticas sejam excessivamente penalizadas porque suas restries financeiras
aumentam de maneira desproporcional e podem ocasionar descontinuidades ou
mesmo abandono dos projetos. Isso particularmente relevante, no caso dos
governos locais, que possuem menor habilidade para absorver choques de receitas

2. Ressalve-se que essa anlise mais geral obscurece as especificidades de cada localidade. O arranjo do federalismo
fiscal brasileiro caracteriza-se por enorme desigualdade na distribuio das receitas pblicas, que permite a coexistncia
de localidades com elevado volume de recursos, com uma grande maioria subfinanciada e com carncia de recursos
para executar as polticas pblicas mais elementares.
3. Ver captulo 10 deste livro.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 235

em relao aos outros nveis de governo que dispem de uma gama mais ampla
de fontes de recursos sua disposio.
Existem vrias propostas em jogo para minimizar esses problemas e aprimorar
o regime fiscal brasileiro. Uma delas passa pelo fortalecimento da capacidade de
autofinanciamento dos municpios, por meio da ampliao da tributao sobre a
propriedade imobiliria, que perdeu importncia nos ltimos anos e que pouco
explorada no Brasil.4 Alm de constituir uma fonte de receitas menos voltil,
a tributao sobre a propriedade imobiliria considerada umas das mais justas
do ponto de vista social, menos malficas em termos de impactos sobre o cresci-
mento econmico e que pode dotar as administraes locais de um instrumento
adicional de poltica urbana para fins de ordenamento territorial, constituindo um
caminho natural quando se deseja minimizar os obstculos e as descontinuidades
ao financiamento das polticas pblicas urbanas.
O propsito deste captulo fornecer uma viso panormica sobre alguns
dilemas do financiamento dos municpios brasileiros e tecer recomendaes que
busquem equacion-los. O foco deste trabalho ser os instrumentos clssicos
de financiamento, a saber: i) arrecadao prpria; e ii) transferncias legais e
constitucionais.5 Este captulo est organizado em mais quatro sees, alm desta
introduo. As sees 2 e 3 apresentam uma viso geral sobre a estrutura, a evoluo
e as limitaes dessas fontes de financiamento. A seo 4 explora o potencial de
arrecadao do imposto sobre a propriedade imobiliria. Por fim, as consideraes
finais constam na seo 5.

2 FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS: UMA VISO GERAL SOBRE AS


RECEITAS TRIBUTRIAS
O Brasil um dos pases em desenvolvimento com uma das maiores cargas tribu-
trias no mundo: por volta de 32,7% do produto interno bruto (PIB) em 2013.
Diferentemente do que ocorre nas economias desenvolvidas, entretanto, tal carga est
muito concentrada nos impostos sobre bens e servios, que totalizam quase a metade
desta carga (15,4% do PIB), e no em impostos sobre a renda e a propriedade,
que no chegam a um quarto do total (8,1% do PIB). Na mdia dos 34 pases que
compem a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
por exemplo, a carga tributria de 34,1% do PIB um pouco superior brasileira,
mas os impostos sobre a renda e a propriedade so a principal fonte de financia-
mento das polticas pblicas (13,4% do PIB) e os impostos sobre bens e servios
configuram uma fonte de financiamento suplementar inferior a um tero da carga

4. Outras propostas passam pelos instrumentos urbanos no tributrios institudos pelo Estatuto da Cidade, como a
outorga onerosa do direito de construir. Ver captulo 8 deste livro.
5. Essas duas fontes respondem por 86% do total das receitas primrias dos municpios.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
236 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

(11,2% do PIB). Existem, ainda, assimetrias no interior dessas categorias genricas


de tributos. Entre os tributos sobre a renda e a propriedade, a tributao no Brasil
relativamente mais alta quando incide sobre o lucro das empresas (3,2% do PIB em
relao aos 2,7% do PIB na mdia dos pases da OCDE), um pouco inferior sobre
a propriedade (1,3% do PIB contra 1,9% na OCDE) e muito menor na renda das
pessoas fsicas (2,4% do PIB em relao aos 8,3% na OCDE).
Mais adiante sero abordadas algumas consequncias dessa assimetria na com-
posio da carga tributria brasileira com excessiva concentrao na tributao sobre
a produo de bens e servios e os lucros das empresas. Por ora, o mais relevante
destacar que ela perpassa os trs nveis de governo. Para explorar melhor esse ponto,
ser tomada como referncia a comparao com os nove pases da OCDE que
possuem um sistema de governo mais semelhante ao brasileiro.6 No nvel estadual,
a tributao sobre bens e servios no Brasil (7,2% do PIB) substancialmente maior
do que em todos os nove pases da OCDE cujas informaes esto dispostas no
grfico 1. A carga tributria estadual mais elevada a do Canad, mas, nesse pas,
tal qual na maioria dos pases desenvolvidos, a fonte de arrecadao mais relevante
advm dos impostos sobre a renda e a propriedade. Algo semelhante ocorre na
esfera local em que, mesmo com a carga tributria brasileira estando um pouco
abaixo da mdia dos nove pases da OCDE, seu patamar de tributao sobre bens
e servios s superado pela Espanha.

GRFICO 1
Carga tributria por esfera de governo no Brasil e em pases da OCDE com sistema
de governo federal/regional (2013)
(Valores em participao, em % do PIB)
1A Governo geral
50

40

30

20

10

0
Blgica

ustria

Alemanha

OCDE 34 pases

Brasil

Espanha

OCDE nove pases

Canad

Austrlia

Sua

Estados Unidos

Mxico

Impostos sobre renda e propriedade Impostos sobre bens e servios


Impostos sobre a folha de pagamento e contribuies sociais

6. Consideram-se os oito pases da OCDE com sistema de governo federal, em que o poder repartido com governos
regionais semi-independentes, alm da Espanha, classificada como sistema regional devido sua estrutura poltica
altamente descentralizada. Os demais 25 pases possuem sistema de governo unitrio.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 237

1B Governo federal/central (exclusive contribuies sociais)


30

25

20

15

10

0
ustria

Blgica

Austrlia

Brasil

OCDE nove pases

Mxico

Espanha

Canad

Alemanha

Estados Unidos

Sua
Impostos sobre renda e propriedade
Impostos sobre a folha de pagamento
Impostos sobre bens e servios

1C Governo estadual/regional (exclusive contribuies sociais)


14

12

10

0
Canad

Brasil

Alemanha

Sua

Estados Unidos

OCDE nove pases

Espanha

Austrlia

Blgica

ustria

Mxico

Impostos sobre renda e propriedade


Impostos sobre a folha de pagamento
Impostos sobre bens e servios
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
238 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

1D Governo municipal/local (exclusive contribuies sociais)


5

0
Sua

Estados Unidos

Espanha

Alemanha

Canad

OCDE nove pases

Blgica

Brasil

ustria

Austrlia

Mxico
Impostos sobre renda e propriedade
Impostos sobre a folha de pagamento
Impostos sobre bens e servios

Fontes: Clculos prprios para o Brasil e dados das estatsticas da OCDE para os demais pases, disponveis em: <http://goo.gl/69ftRb>.
Elaborao do autor.
Obs.: Inclui as mdias dos 34 pases da OCDE e tambm dos nove pases com sistema de governo federal/regional.

Ou seja, mais do que apenas possuir uma carga tributria relativamente elevada
para um pas em desenvolvimento, o Brasil destaca-se por nveis de tributao sobre
bens e servios, especialmente na esfera regional, que guardam poucos paralelos
mesmo entre os pases desenvolvidos. Em contrapartida, os impostos sobre a renda e
a propriedade, que configuram a mais importante fonte de financiamento do gasto
pblico nos pases desenvolvidos (e em boa parte dos pases em desenvolvimento),
so meramente secundrios no Brasil. Na mdia dos nove pases da OCDE com
sistema de governo federal/regional, por exemplo, a parcela dos impostos sobre
a renda e a propriedade est prxima de 60,0% das cargas tributrias nos nveis
federal e estadual. No nvel municipal, esta parcela ainda maior e supera 80,0% da
carga, sendo quase metade de impostos recorrentes sobre a propriedade imobiliria
(em mdia, 1,0% do PIB da carga municipal de 2,4% do PIB). No Brasil as
contribuies dos impostos sobre a renda e a propriedade so muito inferiores
(28,1%, 12,8% e 39,6% nas esferas central, estadual e municipal, respectivamente)
e a contribuio do imposto sobre a propriedade urbana no chega a um quinto
da carga municipal (0,5% do PIB do total de 2,1%).
importante observar que a presena de uma estrutura tributria com elevado
peso dos impostos sobre bens e servios bastante caracterstica dos pases lati-
no-americanos.7 A regio notabiliza-se por concentrar pases de renda mdia com

7. Entre os integrantes da OCDE, os dois pases latino-americanos (Chile e Mxico) so os que mais se assemelham ao
Brasil no sentido de serem os nicos em que impostos sobre bens e servios aproximam-se de metade da cargatributria,
aindaque o nvel da carga tributria nestes dois pases, prximo a 20% do PIB, seja inferior ao do Brasil.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 239

alguns dos maiores nveis de desigualdade na distribuio de renda e patrimnio


do planeta, o que, por si s, j restringe sua base de tributao. Porm, no se deve
negligenciar a influncia de questes especficas que moldam o arcabouo tribu-
trio de cada pas, como cultura fiscal e resistncia poltica. No caso brasileiro, o
Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) passou por reformas nas dcadas de 1980
e 1990 que limitaram seus graus de progressividade e seu potencial arrecadatrio,
tendo modificado-se muito pouco desde ento. Por sua vez, alguns instrumentos
que permitiriam ampliar a tributao sobre a propriedade (por exemplo, a insti-
tuio da progressividade de alquotas ou regulamentao de impostos previstos
constitucionalmente) tradicionalmente enfrentam enorme resistncia poltica,
legislativa e judicial. No Brasil o baixo nvel de arrecadao dos impostos sobre a
renda das pessoas fsicas e a propriedade resulta principalmente de bases de incidncia
pouco abrangentes e alquotas relativamente reduzidas para os padres internacionais.
Outro aspecto que chama ateno na experincia brasileira que, contradi-
toriamente, no mesmo perodo que se cristalizou uma estrutura tributria com
reduzido peso da tributao sobre renda da pessoa fsica e propriedade, o pas props-se
a construir um Estado de bem-estar social bastante denso para uma economia em
desenvolvimento. Suas razes remontam ao perodo da redemocratizao, nadcada
de1980, quando so reconhecidas uma srie de demandas sociais represadas atento.
Deum sistema federativo centralizador que vigorou no perodo do regimemilitar,
passou-se para uma fase de descentralizao das competncias, pela proviso de
servios pblicos e pela ampliao da ao estatal na rea social. Simultaneamente,
procurou-se dotar os governos regionais de bases mais amplas de recursos, ampliando
as transferncias intergovernamentais e ratificando a prtica pouco comum de se
delegar esfera regional a competncia pela arrecadao de alguns dos principais
impostos do sistema tributrio nacional e que incidem sobre os bens e servios.8
Essa contradio originou um dilema no financiamento estatal porque, ao
mesmo tempo em que se avanava no projeto de construo do Estado social pela
via do gasto seja pelos benefcios sociais e assistenciais, seja pelos servios sociais
bsicos de assistncia, sade e educao , a experincia brasileira tardia deparou-se
com maior resistncia tributao sobre a renda da pessoa fsica e o patrimnio,
ao contrrio de outras experincias pregressas nos pases desenvolvidos, em que
esta tributao de carter direto e perfil progressivo desempenhou papel crucial
no financiamento do Estado social.
A soluo encontrada para equacionar esse dilema no financiamento estatal
foi promover aumentos legislados nos demais componentes da carga tributria
(folhasalarial, produo e lucro das empresas), com o agravante de que foram muitas

8. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) na esfera estadual, que o maior tributo do pas em
termos arrecadatrio, e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), na esfera municipal.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
240 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

vezes precipitados por episdios de ajuste fiscal de curto prazo. Nessesepisdios,


amargem de manobra das autoridades fiscais se reduz devido ao foco excessivo sobre
questes como impacto arrecadatrio das medidas tributrias e factibilidade de ser
aprovada em um curto perodo de tempo, ao passo que questes mais estruturais de efi-
cincia e equidade da tributao so relegadas ao plano secundrio. O curto-prazismo
tambm dificulta a realizao de reformas tributrias mais significativas, que
exigem um longo processo de pactuao com os grupos de interesse afetados.9
Poressesmotivos, a trajetria de crescimento da carga tributria no Brasil desde
a dcada de 1980 foi dominada por medidas pontuais e um pragmatismo arreca-
datrio responsvel por reproduzir ou mesmo ampliar suas inmeras distores,
at consolidar uma estrutura de tributao assimtrica com nveis elevadssimos
de tributao sobre a produo e o lucro das empresas.
Essa estrutura tributria possui alguns mritos, como a elevada produtividade fiscal,
que a permite financiar uma rede de proteo social bastante densa para um
pas de renda mdia e prover certo grau de autonomia aos oramentos dos
governos regionais. No entanto, as caractersticas negativas so as que sobressaem.
Tais caractersticas so descritas nas prximas subsees.

2.1 Vis anticrescimento


Estudos realizados por pesquisadores da OCDE investigam o desenho das estruturas
tributrias mais propcias para estimular o crescimento econmico no longo prazo
e chegam concluso de que h um ranking de tributos. Os impostos recorrentes
sobre a propriedade imobiliria so os de menores impactos negativos sobre
o crescimento. Seguem-se os impostos sobre o consumo (e outros impostos sobre
a propriedade), os impostos sobre a renda das pessoas fsicas e, por fim, os mais
prejudiciais so os impostos sobre a renda da pessoa jurdica. Os impostos sobre a
propriedade e, mais precisamente, aqueles que incidem sobre a propriedade imobi-
liria residencial, so considerados os mais eficientes do ponto de vista econmico
porque distorcem menos as decises de produo e de investimento das empresas.
Essa avaliao de sistemas tributrios baseada em categorias gerais importante,
mas, tal qual sugerido nos prprios estudos da OCDE, deve ser relativizada e
complementada por aspectos adicionais do sistema tributrio. H unanimidade
na literatura de que as ineficincias caractersticas da tributao de bens e servios
no Brasil (legislaes complexas, sobreposies de bases e incidncia em cascata,
multiplicidade de regimes especiais e benefcios tributrios etc.) so malficas do
ponto de vista do crescimento econmico. A partir dessas constataes possvel

9. O pas instituiu uma configurao muito complexa de partilha das receitas entre as Unidades da Federao (UFs),
regras que especificam a destinao dos recursos e benefcios tributrios para setores econmicos. O conflito distributivo
entre as esferas da Federao ou entre os grupos de poder cria uma resistncia adicional a reformas que modifiquem
o status quo.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 241

concluir que a estrutura tributria brasileira possui um vis anticrescimento, seja


pela sua composio com baixo peso dos impostos sobre a propriedade e a renda
das pessoas fsicas (e elevada tributao sobre a pessoa jurdica), seja porque apoia-se
excessivamente em tributos ineficientes que incidem sobre bens e servios.

2.2 Fonte de conflitos federativos


Uma das principais prescries normativas da teoria do federalismo fiscal recomenda
que os tributos que incidem sobre as bases econmicas de maior mobilidade fiquem
sobre responsabilidade dos governos centrais. Delegar a competncia tributria
sobre bases mveis aos governos regionais origina conflitos federativos, ao induzir
um jogo no cooperativo por parte das jurisdies para atrair empreendimentos
econmicos. Jogo este que pode culminar em guerra fiscal, ou seja, na competio
predatria via profuso excessiva de benefcios fiscais, surgimento de parasos fiscais,
planejamento tributrio agressivo pelas empresas e corroso das bases tributveis de
todas jurisdies. A recomendao para que os governos locais financiem-se menos
por impostos que incidem na produo de bens e servios e mais por impostos
sobre a propriedade mobiliria, menos suscetveis aos problemas das bases mveis,
justamente para evitar tais conflitos o oposto do que faz o Brasil, em que os
governos regionais tributam bens e servios como poucos pases no mundo e os
conflitos em torno da guerra fiscal so frequentes.

2.3 Volatilidade nas finanas pblicas


A arrecadao de tributos sobre bases de incidncia mais sensveis aos ciclos econmicos,
como a produo de bens e servios e o lucro das empresas, tende a ser mais
voltil e transmitir um vis pr-cclico para a poltica fiscal. Os perodos de ace-
lerao econmica e crescimento mais que proporcional da arrecadao abrem
espao oramentrio para acomodar gastos em excesso no boom, enquanto as
desaceleraes resultam em quedas pronunciadas nas receitas, que podem exigir
cortes desproporcionais de despesas em perodos de crise. J os tributos sobre a
propriedade imobiliria tendem a ser mais estveis ao longo do tempo e constituem
uma fonte mais previsvel de financiamento estatal. A assimetria da estrutura
tributria brasileira, em termos de incidir excessivamente sobre a produo e
os lucros das empresas (e pouco a propriedade imobiliria), acaba transmitindo
volatilidade ao arcabouo fiscal.

2.4 Efeito regressivo sobre a distribuio de renda


Os tributos diretos sobre a renda e a propriedade das famlias incidem propor-
cionalmente mais sobre os rendimentos dos mais ricos, mesmo em uma estrutura
tributria que, como a brasileira, faz uso muito restrito de alquotas progressivas,
que crescem de acordo com a capacidade de pagamento do contribuinte.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
242 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Em contrapartida, os impostos indiretos sobre a produo dos bens e servios,


queimpem um custo para as empresas e, enquanto tal, tendem a ser repassados
para seus preos, so regressivos porque penalizam proporcionalmente mais aqueles
que destinam a maior parcela da sua renda para o consumo de bens e servios,
isto , os mais pobres. A combinao entre tributao direta pouco significativa
(e pouco progressiva) com elevado peso da tributao indireta torna a carga
tributria global regressiva, situao que no mnimo injusta socialmente,
porque a tributao atua reforando a concentrao de renda em um pas que
um dos mais desiguais do planeta.

2.5 Enfraquecimento da poltica urbana e baixo grau de transparncia


O imposto recorrente sobre a propriedade imobiliria incide sobre o valor doimvel,
quereflete, emcertograu, os servios e a infraestrutura urbana ofertados pelo
governolocal, fortalecendo o argumento de que razovel que seja utilizado para
financiamento dessas atividades locais e que, na prtica, o governo est recuperando
uma parcela da valorizao imobiliria. Instrumentos como progressividade e sele-
tividade da alquota do imposto por exemplo, em relao ao tempo que o imvel
permanece desocupado ou no edificado, de acordo com seu uso ou localizao
dotam o governo de um instrumento adicional de poltica urbana na funo
extrafiscal de regulao do ordenamento territorial. Adicionalmente, por se tratar
de um tributo visvel e arrecadado pela esfera local, pode induzir um comporta-
mento mais participativo e de cobrana por parte da populao e, por conseguinte,
lograr aprimoramento na qualidade e na prestao de contas das finanas pblicas
como um todo. O fortalecimento da poltica urbana e a maior transparncia so dois
aspectos adicionais que fazem com que os impostos sobre a propriedade imobiliria
sejam considerados ideais enquanto fonte de recursos das administraes locais.
Diante desse quadro, no recomendvel que esforos para fortalecer a
capacidade de autofinanciamento dos governos regionais passem por medidas
que ampliem ainda mais os j elevadssimos nveis de tributao da produo e
do lucro das empresas, sob o risco de reforar caractersticas perniciosas da nossa
estrutura tributria. Idealmente, estas medidas deveriam ir mais na direo de
simplificar a legislao, unificar regimes e tributos, eliminar benefcios e at
mesmo reduzir alquotas. Entretanto, uma estratgia de consolidao fiscal que
modifique a composio da carga tributria em favor de tributos menos distorcivos,
como o imposto sobre a propriedade imobiliria, pode ser indutora do
crescimento econmico. O imposto sobre a propriedade imobiliria ainda possui as
virtudes de ser considerado uma das fontes de receitas menos volteis, mais justas
do ponto de vista social e que dota as administraes locais de um instrumento
adicional de poltica urbana.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 243

Trata-se, assim, de evitar o caminho adotado nas ltimas dcadas e buscar


uma alternativa que alinhe nossa estrutura tributria s prticas prevalecentes nas
economias desenvolvidas. A experincia recente mostra que a tributao da renda e
da propriedade dos mais ricos pode ser uma alternativa interessante de consolidao
fiscal em episdios de crise como o que vivemos. Um dos principais desdobramen-
tos do perodo da grande depresso, aps a crise internacional de 2008, que a
maioria dos pases da OCDE promoveu mudanas tributrias discricionrias para
ampliar suas receitas e, em resposta, a mdia da carga tributria saiu de 32,7%
doPIB, em2009, para 34,4%, em 2014. Em mais da metade desses pases, os
pacotes tributrios incluram algum tipo de medida, ampliando a taxao sobre os
mais ricos, com o objetivo deliberado de fazer com que o nus dos ajustes fiscais
concentre-se mais no topo da distribuio. A agenda da progressividade voltou
ordem do dia no mundo desenvolvido. Na contramo dessa tendncia internacional,
a carga tributria no Brasil vem mantendo-se estabilizada desde 2005, perodo em
que oscilou ao redor de 32,0% do PIB, e no houve nenhuma reforma significativa
ampliando a progressividade da tributao.

3 FINANCIAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS: UMA VISO GERAL SOBRE O


SISTEMA DE TRANSFERNCIAS
A anlise das receitas tributrias apresenta uma viso muito parcial das fontes de
financiamento das polticas pblicas nos governos regionais. Para prover uma
anlise mais ampla, preciso incluir o sistema de partilha que, por intermdio das
transferncias legais e constitucionais, promove uma redistribuio de receitas entre
as esferas de governo, conforme est ilustrado na tabela 1 e nos grficos2a4.10
O governo federal responsvel por cerca de dois teros da arrecadaoe, apsas
transferncias, sua parcela reduz-se para metade das receitas disponveis. Afatia
apropriada pelo governo estadual quase no se modifica, permanecendo um pouco
abaixo de 30,0% das receitas disponveis, porque, no agregado, os fluxos repassados
para seus municpios so similares aos recebidos do governo federal.
A grande beneficiria a esfera local, que v sua participao no bolo das
receitas disponveis saltar de 7,2% para 23,0%, correspondendo a um avano de
2,3% para 7,2% do PIB.11 Poucos governos no mundo transferem um volume da

10. Entre as transferncias legais e constitucionais esto inclusos os repasses de carter regular dos fundos nacionais da
rea social (assistncia, educao e sade). No esto inclusas as transferncias voluntrias, principalmente na forma de
convnios celebrados entre as esferas de governo para projetos especficos, que possuem uma natureza discricionria.
11. A receita disponvel dos municpios pode ser considerada uma medida simplificada do montante de recursos que o
sistema fiscal (sistemas tributrio e de transferncias legais) disponibiliza a cada municpio para fins de proviso de bens
e servios pblicos aos seus cidados. Compreende a soma da arrecadao prpria, a partir das bases tributveis sob
competncia municipal, com as transferncias legais recebidas das demais esferas de governo. O conceito de arrecadao
prpria difere ligeiramente das receitas tributrias porque no considera receitas de fundos parafiscais (Sistema S e
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS) e, por outro lado, inclui arrecadaes que so compartilhadas entre
os entes da Federao, mas no so receitas tributrias (por exemplo, compensaes financeiras pela explorao de
recursos naturais, como royalties do petrleo e multas pelo no pagamento dos tributos).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
244 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

ordem de 5,0% do PIB aos seus governos locais e isso remete a uma caracterstica
muito marcante do arranjo federativo brasileiro.12 O Brasil caracteriza-se por um
grau relativamente elevado de descentralizao das competncias na esfera local,
delegando ao sistema de transferncias a funo de promover uma redistribuio
expressiva de receitas, com o intuito de equacionar o hiato entre as necessidades
fiscais e as capacidades de gastos.
Outro aspecto que chama ateno no grfico 3 que as receitas disponveis
dos municpios so as nicas que cresceram no perodo 2002-2014 como um todo,
sejaem proporo do total das receitas disponveis, seja em proporo doPIB,
dandocontinuidade a um processo de desconcentrao das receitas disponveis
em favor da esfera municipal que remete ao processo histrico mais geral de des-
centralizao fiscal ou municipalizao.
Suas razes remontam dcada de 1980, quando se passou de um sistema
federativo centralizador, vigente no regime militar, para uma fase de descentralizao
das competncias, com destaque para a proviso de servios pblicos na rea social.
Sob a tica da competncia tributria dos municpios, a descentralizao foi mais
restrita e o equacionamento da estrutura de financiamento ocorreu essencialmente
via transferncias. No entanto, esse processo histrico desenvolveu-se de maneira no
linear e sob diversas tenses, a exemplo da reverso desencadeada no final da dcada
de 1990. Na ocasio, o governo federal imps limites aos gastos dos governos sub-
nacionais e ampliou, por muitos anos, sua fatia na carga tributria, por intermdio
de tributos no compartilhados. Os nmeros do perodo mais atual, como vimos,
indicam a continuidade do processo mais geral de descentralizao sob gradual
desconcentrao dos recursos disponveis em favor da esfera municipal e um
quadro de relacionamento fiscal entre as esferas de governo muito distinto daquele
do final dos anos 1990.
O avano da esfera municipal no total das receitas disponveis pode ser
atribudo a dois principais fatores. Em primeiro lugar, ao maior dinamismo da
arrecadao prpria dos municpios. Esta beneficiou-se de condies econmicas
favorveis que impulsionaram as bases tributveis, como o processo de desconcen-
trao produtiva regional e a expanso do setor de servios, alm de mudanas na
legislao e das evidncias de maior esforo fiscal por parte das administraes locais.
Enquanto o total da arrecadao prpria nas trs esferas de governo permaneceu
oscilando ao redor de 32,0% do PIB durante 2002-2014, a arrecadao prpria

12. A mdia das transferncias nos nove pases da OCDE com sistema de governo federal/regional de 2,9% do
PIB. claro que comparaes em proporo do PIB devem sempre ser relativizadas. O PIB per capita da ustria (US$
49,0 mil em 2013) mais de quatro vezes superior ao do Brasil (US$ 11,3 mil) e, mesmo que os governos locais dos
dois pases possuam receitas disponveis de 7,0% do seus PIBs (somando a arrecadao prpria e as transferncias),
emmdia, uma unidade de governo austraca dispor de mais do qudruplo de recursos por cidado do que noBrasil,
comcarncias sociais e econmicas muito maiores.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 245

dos municpios, ainda que modestamente, cresceu em praticamente todos os anos


e saltou de 1,7% para 2,3% do PIB.
Porm, o principal componente que impulsionou as receitas disponveis
municipais diz respeito s transferncias condicionadas (grfico 4). Por trs disso
est a consolidao de sistemas e fundos nacionais (ou multigovernamentais)
destinados ao financiamento das polticas sociais (assistncia, sade e educao),
que respondem quase integralmente pelos repasses condicionados.13 Nesse arranjo,
a prestao dos servios sociais bsicos ocorre de maneira descentralizada pelos
governos regionais. Ao mesmo tempo, o governo central desempenha um papel
complementar de financiamento, que o permite impor parmetros e condicionantes
para o repasse dos recursos e, assim, detm um poder de delimitar reas prioritrias
e influenciar o volume e o padro de prestao dos servios, de modo que o processo
de descentralizao das receitas disponveis est intimamente ligado maneira como
vem sendo operacionalizada a construo do nosso tardio Estado social, por meio
de fundos de financiamento e polticas pblicas operadas entre governo central e
governos locais e sem intermediao dos governos estaduais, outra caracterstica
marcante do nosso arranjo federativo.

TABELA 1
Receitas disponveis por esfera de governo (2014)
Valores Participao Participao
Receitas disponveis
(R$ bilhes) no total (%) no PIB (%)
Governo central 870,6 48,8 15,3
Arrecadao prpria 1.154,1 64,6 20,3
Transferncias para o governo estadual -130,1 -7,3 -2,3
Transferncias para o governo municipal -153,4 -8,6 -2,7
Governo estadual 503,9 28,2 8,9
Arrecadao prpria 502,8 28,2 8,8
Transferncias do governo central 130,1 7,3 2,3
Devolutivas/compensatrias 19,1 1,1 0,3
Redistributivas 58,5 3,3 1,0
Condicionadas 52,5 2,9 0,9
Transferncias para o governo municipal -128,9 -7,2 -2,3
Devolutivas/compensatrias -84,6 -4,7 -1,5
Condicionadas -44,4 -2,5 -0,8
Governo municipal 411,0 23,0 7,2
Arrecadao prpria 128,7 7,2 2,3
Transferncias dos governos central e estadual 282,4 15,8 5,0
(Continua)
13. So eles: Fundo Nacional de Sade (FNS), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e Fundo Nacional
de Assistncia Social (FNAS). H, ainda, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef)
que, em 2006, foi ampliado para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb). No caso do Fundeb, somente h repasse adicional de recursos para os governos
regionais no complemento da Unio. Os demais repasses deste fundo so meras redistribuies de uma parcela das
transferncias redistributivas e compensatrias, que j seriam canalizadas para os governos regionais, tomando como
critrio o nmero de alunos matriculados na rede pblica de ensino. Devido maior expanso das matrculas, a fatia
da esfera municipal no Fundeb avanou em detrimento da estadual.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
246 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

(Continuao)

Valores Participao Participao


Receitas disponveis
(R$ bilhes) no total (%) no PIB (%)
Devolutivas/compensatrias 97,2 5,4 1,7
Redistributivas 66,7 3,7 1,2
Condicionadas 118,5 6,6 2,1
Elaborao do autor.

GRFICO 2
Arrecadao prpria por esfera de governo (2002-2014)
(Em %)
2A Em participao do PIB
40

30

20

10

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central

2B Em participao no total
100

80

60

40

20

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central

Elaborao do autor.

GRFICO 3
Receitas disponveis por esfera de governo (2002-2014)
(Em %)
3A Em participao do PIB
40

30

20

10

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 247

3B Em participao no total
100

80

60

40

20

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Governo municipal Governo estadual Governo central

Elaborao do autor.

GRFICO 4
Receitas disponveis nos governos regionais (2002-2014)
(Participao do total, em %)
4A Governo estadual
100

80

60

40

20

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Transferncias condicionadas Transferncias redistributivas
Transferncias devolutivas/compensatrias Arrecadao prpria (lquida)

4B Governo municipal
100

80

60

40

20

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Transferncias condicionadas Transferncias redistributivas
Transferncias devolutivas/compensatrias Arrecadao prpria

Elaborao do autor.

Sem dvida, esse processo de descentralizao com canalizao de uma cres-


cente parcela das receitas disponveis para a esfera municipal bastante significativo
e uma das mais importantes transformaes em curso no federalismo fiscal brasi-
leiro. No entanto, isso no necessariamente significa que houve fortalecimento da
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
248 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

capacidade fiscal dos governos municipais ou sequer que, na maioria dos municpios,
houve ampliao da disponibilidade de recursos para o financiamento das polticas
pblicas em geral. Existe uma srie de mediaes que devem ser consideradas,
conforme listaremos nas prximas subsees.

3.1 Ampliao simultnea das responsabilidades de gastos por parte


dos municpios
O processo de ampliao das receitas disponveis, impulsionado pelas transferncias
condicionadas prestao dos servios sociais bsicos, ocorre em simultneo
ampliao das responsabilidades de gastos. Inmeras autoridades fiscais defendem
que os repasses de determinados programas federais so insuficientes para cobrir os
custos implcitos na proviso dos servios e a assuno de novas responsabilidades
acaba exigindo o remanejamento de outras receitas. As necessidades de recursos,
nesses casos, podem crescer mais do que os montantes repassados, e isso fragiliza
a situao fiscal dos municpios.

3.2 Reduo da autonomia e enrijecimento oramentrio nos governos locais


As transferncias condicionadas assumiram parcelas expressivas dos oramentos
municipais nos ltimos anos, tendo saltado, na mdia dos municpios, de algo
prximo a um quinto para quase 30% das receitas disponveis em pouco mais de
uma dcada (grfico 4). Isso significa que uma crescente parcela das receitas passou
a ter destinao especfica e, por conseguinte, reduziu o grau de autonomia das
autoridades locais sobre o oramento. Alm disso, os servios sociais bsicos so
intensivos em mo de obra e, pela tica da despesa, acabam exigindo crescentes
gastos de pessoal, de natureza obrigatria e que enrijece o oramento no curto prazo.
Quando mal calibrados, esses e outros instrumentos de vinculaes (alm dos pisos
de gastos) podem prejudicar a alocao discricionria do gestor pblico e impor
maiores restries de recursos para o atendimento das demais polticas pblicas.

3.3 Disparidades regionais e ineficincias no sistema de transferncias


contribuem para a permanncia de uma grande maioria de municpios
com baixa capacidade fiscal
O Brasil um pas caracterizado por enormes disparidades econmicas, sociais e
regionais que influenciam as capacidades de arrecadao das unidades de governo.
Uma das principais funes do sistema de partilha promover a equalizao fiscal,
quando busca corrigir os hiatos que se originam do descompasso entre capacidades de
arrecadao e necessidades de recursos. A atuao das transferncias no pas bastante
expressiva no sentido de canalizar vultosos recursos para os governos municipais,
com a finalidade de minimizar os hiatos fiscais verticais (entre as esferas de governo).
Mas isso no implica que os hiatos fiscais horizontais (entre os municpios ou
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 249

entre os estados) estejam sendo apropriadamente equacionados. Ao contrrio:


as inmeras distores nos critrios de repartio das transferncias criam dese-
quilbrios horizontais, quando destinam montantes de recursos anormalmente
elevados para determinadas localidades, e restringem o potencial equalizador,
quando promovem uma distribuio bastante aleatria dos recursos.14 O limitado
impacto redistributivo das transferncias, combinado com a alta desigualdade da
arrecadao prpria que est claramente correlacionada com o grau de desenvolvi-
mento econmico das distintas regies da Federao, resultam em uma distribuio
muito desigual das receitas disponveis, como se pode depreender a partir da anlise
dos grficos 5 e 6 e da figura 1.
Para exemplificar, as duas Unidades da Federao (UFs) de menor indicador
de desenvolvimento humano do pas, Alagoas e Maranho, dispem, para finan-
ciamento das polticas pblicas, de cerca de R$ 3 mil por cidado, que menos
de um tero dos R$ 9,7 mil disponveis na mais desenvolvida, o Distrito Federal.
As disparidades so ainda maiores quando comparamos as receitas disponveis
nos governos municipais: Paulnia (So Paulo), So Francisco do Conde (Bahia)
e Presidente Kennedy (Esprito Santo) dispem de receitas por cidado superiores a
R$9,6mil, enquanto na maioria dos municpios (70%) elas no chegam a R$2,4mile,
emalguns dos mais carentes, como Melgao (Par), FernandoFalco(Maranho),
AtalaiadoNorte(Amazonas) eMaraj doSena(Maranho), estona faixa
deR$1,3mil a R$1,9mil. Ouseja, governoscom elevado volume de receitas
coexistem com um grande nmero de unidades com baixa capacidade fiscal.

14. Por exemplo, o critrio populacional, que o principal utilizado na repartio das transferncias redistributivas,
enviesa a distribuio em benefcio de localidades pouco populosas, que no necessariamente so aquelas com os
maiores hiatos fiscais. Situao semelhante ocorre com grande parcela das transferncias devolutivas, cujo critrio
de rateio prioriza o local em que os bens so produzidos, beneficiando localidades que sediam empreendimentos
econmicos de elevado valor adicionado em pequenos espaos geogrficos, em detrimento do local do consumo em
que normalmente residem os consumidores que pagaram o imposto e concentram-se as demandas por servios pblicos,
ou mesmo as compensaes financeiras pela explorao de petrleo e gs natural, excessivamente concentradas nos
municpios produtores ou confrontantes sem realizar uma avaliao apropriada dos impactos econmicos, sociais e
ambientais da atividade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
250 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

GRFICO 5
Receita per capita por UF no governo estadual (GE) e no governo municipal (GM),
ordenada pelo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) (2014)
(Em R$ milhares)
5A Arrecadao prpria
5,5

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE Linear (GE)
GM Linear (GM)
GE + GM Linear (GE + GM)
5B Transferncias
5,5

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE Linear (GE)
GM Linear (GM)
GE + GM Linear (GE + GM)
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 251

5C Receita disponvel
10

0
AL MA PI PA PB BA AC SE PE AM CE RN RO TO RR AP MT BR MS MG GO ES RS PR RJ SC SP DF
GE Linear (GE)
GM Linear (GM)
GE + GM Linear (GE + GM)

Elaborao do autor.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
252 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

GRFICO 6
Receitas per capita dos governos municipais de acordo com o ndice de Desenvolvi-
mento Humano Municipal (IDHM) (2014)
(Em R$ milhares)
6A Arrecadao prpria

4
Milhes de R$

0,5 0,6 0,7 0,8


IDHM
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 253

6B Transferncias

15

10
Milhes de R$

0,5 0,6 0,7 0,8


IDHM
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
254 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

6C Receita disponvel

15

10
Milhes de R$

0,5 0,6 0,7 0,8


IDHM

Elaborao do autor.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 255

FIGURA 1
Receita disponvel per capita dos governos municipais (2010)
(Em R$)

[443,844]
(844,955]
(955,1062]
(1062,1159]
(1159,1256]
(1256,1371]
(1371,1514]
(1514,1708]
(1708,1975]
(1975,2523]
(2523,3405]
(3405,13419]

Elaborao do autor.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

3.4 Excessiva dependncia em relao s transferncias fragiliza a situao


fiscal dos municpios
Os governos municipais esto inseridos no arranjo do federalismo fiscal brasi-
leiro como receptores por excelncia de transferncias legais e constitucionais,
que representam 70% das suas receitas disponveis. O grau de dependncia varia
de acordo com a hierarquia dos centros urbanos (grfico 7): em mdia, as trans-
ferncias so cerca de metade das receitas disponveis nas metrpoles (52% ou
R$ 1.159 per capita transferidos) e, na medida em que caminhamos na direo dos
menores centros, cresce para 65% nas capitais regionais e 73% nos centros sub-
-regionais, at alcanar valores expressivos de 80% nos centros de zona, e 87% nos
centros locais (R$ 1.750 per capita), que a categoria que contempla a maioria
(ou quatro quintos) dos municpios brasileiros.
No causa surpresa a existncia de um padro diferenciado de financiamento
porque os tributos de competncia municipal so de carter eminentemente
urbano, que restringe a capacidade de arrecadao nos centros de menor densidade.
O grande problema que as falhas no desenho do sistema de transferncias induzem
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
256 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

dependncia excessiva em relao s transferncias e do origem a dilemas


do financiamento federativo. Primeiramente, as ineficincias nos critrios de
rateio geram concentrao excessiva dos recursos em determinados municpios.
Sob essas circunstncias, os montantes globais transferidos precisam crescer dema-
siadamente para, de fato, reverterem problemas estruturais e reduzirem o nmero
de municpios subfinanciados. Em segundo lugar, a ausncia de instrumentos
que condicionem os repasses ao desempenho fiscal dos municpios faz com que as
transferncias desincentivem o esforo de arrecadao prpria, convertendo-se em
um mecanismo de financiamento cmodo para as autoridades fiscais, que sociali-
zam os custos da proviso de bens pblicos locais para o conjunto da Federao.
A outra face do sistema de transferncias, tal qual est desenhado no Brasil, que,
ao funcionar como uma espcie de substituto da arrecadao prpria, fragiliza a
situao fiscal dos municpios porque torna seus oramentos muito reflexos
e expostos aos desenvolvimentos da arrecadao nos nveis superiores de governo.

GRFICO 7
Receita mdia per capita conforme a tipologia de hierarquia dos centros urbanos
(2002-2014)
(Em R$)
7A Brasil
2.250

2.000

1.750

1.500

1.250

1.000

750

500

250

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 257

7B Metrpole
2.250

2.000

1.750

1.500

1.250

1.000

750

500

250

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias

7C Capital regional
2.250

2.000

1.750

1.500

1.250

1.000

750

500

250

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias

7D Centro sub-regional
2.250

2.000

1.750

1.500

1.250

1.000

750

500

250

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
258 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

7E Centro de zona
2.250

2.000

1.750

1.500

1.250

1.000

750

500

250

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias

7F Centro local
2.250

2.000

1.750

1.500

1.250

1.000

750

500

250

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Demais tributrias ITBI ISS IPTU Transferncias

Elaborao do autor.
Obs.: 1. M
 etrpoles e capitais regionais incluem os municpios das respectivas reas de abrangncia.
2. Valores em R$ de 2014 convertidos pela mdia aritmtica do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).

3.5 Restries ao financiamento das polticas pblicas tornaram-se mais


agudas na atual fase de desacelerao econmica
Durante os anos 2003-2011, os governos municipais atravessaram um perodo
de bonana, quando, na mdia do pas, as receitas disponveis cresciam 7,6% ao
ano (a.a.) em termos reais e praticamente dobraram, ao sair de R$ 1.085 para
R$ 1.956 per capita. Desde ento, a conjuntura modificou-se radicalmente:
a economia brasileira adentrou uma fase de desacelerao econmica que culminou
na crise de 2015-2016, e a taxa de crescimento das receitas disponveis municipais
desacelerou-se para 1,7% a.a. entre 2011 e 2014 e deve cair ainda mais no binio
2015-2016. Os governos municipais depararam-se com uma forte desacelerao
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 259

das transferncias legais e constitucionais, que ficaram praticamente estagnadas


no perodo 2011-2014 (grfico 7), aps terem crescido a taxas aceleradas no
perodoanterior (7,6% a.a. em 2003-2011), no momento em que o cenrio
econmico adverso dificultava a arrecadao prpria, cujas taxas de crescimento
tambm caram (dos 7,7% de 2003-2011 para 4,6% em 2011-2014).
Se o perodo de bonana das receitas (2003-2011) amenizou as restries
aos financiamentos das polticas pblicas, o contrrio aconteceu na desacelerao
ps-2011, quando retornaram com rapidez e intensidade. A elevada sensibilidade
cclica das receitas contrasta com uma estrutura rgida de gastos, caracterizada pelo
elevado peso de despesas obrigatrias sobre as quais as autoridades fiscais possuem
pouca margem de manobra para ajuste no curto prazo. O resultado que se trans-
mite um vis pr-cclico para a poltica fiscal: nas fases de boom econmico abre-se
espao fiscal para polticas pblicas de carter mais discricionrio (por exemplo,
a poltica urbana), e nas desaceleraes, seus obstculos financeiros aumentam
desproporcionalmente, vis que mais grave nos governos locais, pois contam
com uma gama menos ampla de fontes de recursos sua disposio e enfrentam
limites mais rgidos tomada de crdito. Sob tais condies, a resposta aos choques
de receitas tende a tomar a forma de um ajuste fiscal forado que, muitas vezes,
materializa-se na postergao de pagamentos e na descontinuidade ou mesmo no
abandono de diversos projetos e polticas pblicas,15 realidade que boa parte dos
municpios brasileiros est atualmente atravessando.
Em resumo, procurou-se mostrar que o processo de gradual desconcen-
trao das receitas disponveis em favor da esfera municipal, impulsionado por
transferncias condicionadas, est longe de implicar superao dos obstculos ao
financiamento das polticas pblicas porque, paralelamente, uma srie de fatores
contribuiu para a permanncia de uma grande maioria de municpios com baixa
capacidade fiscal. As restries ao financiamento das polticas pblicas de carter
mais discricionrio foram apenas flexibilizadas no perodo de bonana das receitas
(2003-2011) e, a partir de 2011, retornaram com intensidade sob a combinao
perversa de baixo dinamismo econmico com um regime fiscal pr-cclico.
Minimizar esses problemas passa, entre outras medidas, por diversificar as
fontes de financiamento municipais na direo de componentes menos volteis.
Nos ltimos anos, a prtica do governo central nos momentos de crise foi conceder
auxlios financeiros aos municpios (R$ 2,4 bilhes em 2009-2010 e R$ 3,0 bilhes

15. Sob o marco institucional institudo no pas a partir do final da dcada de 1990, esto em vigor limites rgidos
tomada de crdito pelos municpios e prevalece a denominada administrao de boca do caixa. Isto , as despesas
primrias ajustam-se ao volume de receitas primrias de maneira a manter os resultados primrios dos governos municipais
oscilando ao redor de 0,1% do PIB nacional pelo menos desde o incio dos anos 2000 (com nica exceo de 2015,
quando ficou prximo de zero). Ressalve-se, entretanto, que esse o padro mais geral e alguns municpios de grande porte
(como So Paulo e Rio de Janeiro) dispem de fontes mais diversificadas de receitas e inclusive se beneficiaram da flexibilizao
temporria das restries ao endividamento dos governos regionais no perodo 2008-2014, que os permitiu retomar a contratao
de crdito externo e bancrio.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
260 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

em 2013-2014), sem exigir contrapartidas, e que foram distribudos pelo mesmo


critrio de rateio das transferncias redistributivas. Foram meros auxlios espordicos
para sanar uma situao emergencial. Nesse contexto, seria recomendvel que os
prximos auxlios contemplassem instrumentos que induzam aprimoramentos
no arcabouo fiscal.
Um primeiro a institucionalizao de um mecanismo contracclico de
transferncias intergovernamentais. Este poderia ser operacionalizado por um fundo
que receberia uma parcela das transferncias nas fases de acelerao econmica,
comouma espcie de poupana dos municpios nos perodos de bonana, e retiradas
nas desaceleraes. Nada impede que o fundo seja criado inicialmente com recursos
do governo federal, mas prevendo aportes dos prprios municpios, quandoa
economia se recuperar. Tambm seria desejvel que se aproveitasse o momento
para adotar critrios de rateio que reflitam melhor os hiatos fiscais dos municpios,
oumesmo estabelecer condicionantes relacionados ao comportamento fiscal de cada
um deles. Ainda assim, no recomendvel que a busca pelo fortalecimento fiscal
dos municpios passe apenas por ampliar as transferncias sob o risco de desincen-
tivar ainda mais a arrecadao prpria. crucial que seja acompanhada de uma
estratgia mais decisiva de fortalecimento do autofinanciamento dos municpios.

4 FORTALECENDO O AUTOFINANCIAMENTO DOS MUNICPIOS: O POTENCIAL


POUCO EXPLORADO DO IPTU
Um caminho natural para fortalecer o autofinanciamento dos municpios ampliar
o esforo fiscal na arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Almde constituir uma fonte de receitas menos voltil, a tributao recorrente sobre
a propriedade imobiliria considerada uma das mais justas do ponto de vistasocial,
menos malficas em termos de impactos sobre o crescimento econmico e que
pode dotar as administraes locais de um instrumento adicional de poltica urbana
para fins de ordenamento territorial, razes pelas quais considerada por inmeros
especialistas como o tributo ideal para fins de financiamento dos governos locais.
Apesar disso, o IPTU vem perdendo importncia no oramento dos muni-
cpios no decorrer dos ltimos anos, tanto nos maiores quanto nos menores polos
urbanos (grfico 7). Entre 2003 e 2014, o imposto caiu de quase um tero do total da
arrecadao prpria municipal para pouco mais de um quinto, espao oramentrio
que foi ocupado pelos avanos do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISS) e do Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) que ocorreram em
dois momentos distintos. Os dois tributos mostraram forte dinamismo durante o
perodo de bonana das receitas municipais (2003-2011), quando cresceram a taxas
reais de dois dgitos (10,7% e 11,6% a.a., respectivamente), e, com o advento da
desacelerao econmica (2011-2014), suas taxas de crescimento caram abrupta-
mente para praticamente metade (4,7% e 5,3% a.a.). Tais nmeros indicam que o
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 261

esforo fiscal dos municpios foi canalizado prioritariamente para impostos menos
visveis (ISS) ou mais fceis de arrecadar (ITBI) e mais suscetveis s oscilaes
no ritmo de atividade econmica.16 Esse parece ter sido o caminho preferencial
adotado pelas administraes locais, mas a desacelerao recente na arrecadao
d sinais de arrefecimento do seu dinamismo.
Entretanto, a trajetria do IPTU, que cresceu a taxas mais baixas e estveis,
modificando-se pouco antes ou depois de 2011 (3,8% a.a. entre 2003 e 2011 e
4,0% a.a. em 2011 e 2014), sugere baixa volatilidade cclica e a existncia de um
potencial de arrecadao que ficou relegado ao segundo plano. A constatao de
que o IPTU insuficientemente explorado como fonte de receita est amparada
por uma ampla literatura no Brasil, que remonta a estudos realizados pelo menos
desde a dcada de 1980.
Afinal, qual seria o potencial de arrecadao caso as administraes municipais
ampliassem o esforo fiscal do IPTU? Existem alguns exerccios que indicam o
tamanho deste potencial, ainda que no seja possvel obter estimativas precisas
devido carncia de informaes sobre as bases de incidncia e as polticas tri-
butrias municipais. O primeiro exerccio tomar como referncia a arrecadao
nos pases de melhor performance entre aqueles com nveis de renda semelhantes
ao brasileiro,17 sugerindo-se uma arrecadao adicional em torno de 0,4% ou 0,5%
do PIB, caso se desejasse aproximar o Brasil, cuja arrecadao vem oscilando na
faixa entre 0,4% e 0,5% do PIB por mais de uma dcada, da mdia de 0,9% do
PIB nos pases de melhor performance (por exemplo, Rssia e Ucrnia).
A grande limitao desse exerccio que desconsidera uma srie de condi-
cionantes do potencial de arrecadao dos municpios no captados pelo nvel do
PIB nacional e que so essenciais em pases com grandes disparidades regionais
como o Brasil. Talvez o principal deles seja a densidade dos centros urbanos,
no somente porque a base tributvel (imveis formalizados e valorizados) tendea
se concentrar nos grandes centros, como tambm por se tratar de um tributo de
administrao complexa que demanda recursos (financeiros, tcnicos e humanos)
nem sempre disponveis nos menores centros, constatao que fica evidente quando
comparamos as mdias de arrecadao do IPTU no grfico 7: o montante percapita
cresce de acordo com a hierarquia dos centros urbanos e chega a ser quase cinco
vezes superior nas metrpoles (R$ 251) do que nos centros locais (R$ 51).

16. Diferentemente do IPTU, cuja base de clculo o valor venal dos imveis estimado pela prefeitura, o ITBI incide
sobre o valor de mercado declarado de imveis negociados. Tanto a quantidade de imveis negociados quanto os
seus preos tendem a ser sensveis ao ciclo econmico, assim como os valores dos servios prestados, que a base de
incidncia do ISS, que guarda forte correlao com o ritmo de crescimento econmico.
17. Isso , a mdia dos seis pases de melhor performance (20%) entre os trinta classificados como pases de renda
mdia e com informaes disponveis no banco de dados do Fundo Monetrio Internacional (FMI).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
262 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

O grau de densidade urbana tampouco esgota o rol de condicionantes que


afetam a capacidade de arrecadao dos municpios. A anlise mais completa
deve levar em considerao fatores como o nvel de renda da localidade,
variveis regionais, densidade demogrfica e volume recebido de transferncias,
entre outros. Uma maneira de lidar com esse problema estimar um indicador do
esforo fiscal do IPTU utilizando a tcnica de fronteira estocstica, que permite
incluir variveis de controle para os condicionantes da capacidade de arrecadao.
Deposses destasestimativas, pode-sesimular quanto a arrecadao aumentaria caso
o esforo fiscal da maioria dos municpios brasileiros se aproximasse daqueles de
melhorperformance. Realizamos esse exerccio e, curiosamente, o resultado agregado
muito semelhante ao exerccio com comparaes internacionais.18
Os resultados com indicadores de esforo fiscal dos municpios estimam uma
arrecadao adicional da ordem de 0,4% do PIB distribudos desigualmente entre os
diferentes centros urbanos. Em nmeros de 2014, tal esforo equivaleria a aumentar
a arrecadao per capita do IPTU de R$ 144 para R$ 238 da seguintemaneira:
deR$51 paraR$90 na mdia dos centros locais; deR$68 para R$116nos
centros de zona; de R$ 99 para R$ 134 nos centros sub-regionais; de R$160 para
R$314 nas regies metropolitanas (ou reas de abrangncia) dascapitais regionais e
metrpoles; e,porfim, deR$254 para R$ 392 nas metrpoles e capitais regionais.
claro que esses resultados sempre devem ser tomados com ressalva devido s impreci-
ses dos dados. Porm, fornecem evidncias adicionais que reforam a hiptese de que
h baixo grau de aproveitamento do IPTU mesmo em municpios de menor porte.

5 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo das sees anteriores procuramos apresentar uma viso geral sobre dilemas
do financiamento das polticas pblicas nos municpios brasileiros e propostas
voltadas para o fortalecimento da capacidade fiscal municipal. A principal proposta
defendida a ampliao do autofinanciamento dos municpios via taxao da
propriedade imobiliria, que perdeu importncia nos ltimos anos e que pouco
aproveitada no Brasil, mesmo em municpios de pequeno porte. Nossos exerccios
sugerem que no seria irrealista traar uma meta de arrecadao adicional da ordem
de 0,4% do PIB, a qual se distribuiria desigualmente de acordo com a densidade
urbana e outras especificidades das localidades. O mais importante aqui trilhar
um caminho de fortalecimento fiscal dos municpios que no passe por ampliar
ainda mais algumas distores do sistema fiscal brasileiro, seja no sistema tributrio,
que tributa excessivamente a produo e o lucro das empresas, seja no mbito do
sistema de transferncias, que est pleno de deficincias nos critrios de rateio e
que induz excessiva dependncia das prefeituras.

18. Foram estimadas cinco funes fiscais para cada um dos grupos homogneos de municpios de acordo com a
tipologia da hierarquia urbana. O exerccio consistiu em igualar, dentro de cada grupo homogneo de municpio,
a estimativa de esforo fiscal dos 80% municpios de menor desempenho mdia dos 20% de melhor performance.
Dilemas do Financiamento das Polticas Pblicas
nos Municpios Brasileiros: uma viso geral 263

Nesse contexto, procuramos destacar uma srie de caractersticas que tornam a


tributao sobre a propriedade imobiliria uma alternativa mais atrativa. Entre as quais:
constitui uma fonte mais estvel de financiamento devido sua baixa
sensibilidade em relao aos ciclos econmicos;
uma das mais justas do ponto de vista social, por ser bastante progressiva
(isto , incide proporcionalmente mais sobre a renda dos mais ricos);
distorce menos as decises de produo e investimento e est associada
a impactos menos perniciosos sobre o crescimento econmico;
dota as administraes locais de um instrumento adicional de poltica
urbana para fins de ordenamento territorial;
na medida em que os servios pblicos e a infraestrutura urbana oferta-
dos pelo governo local provocam incrementos nos valores dos imveis,
acaba fortalecendo o argumento de que razovel que o governo recupere
uma parcela dessa valorizao para financiar tais atividades;
est associado a um comportamento mais participativo e de cobrana por
parte da populao, por se tratar de um tributo direto de alta visibilida-
de e arrecadado pela esfera local, que pode induzir aprimoramentos na
transparncia e na qualidade do arcabouo fiscal como um todo.
So por essas e por outras caractersticas que inmeros especialistas consideram
o imposto recorrente sobre a propriedade como o ideal para fins de financiamento
dos governos locais. Se verdade que h espao para explorar melhor este imposto,
a questo crucial que se coloca sobre como o fazer.
Em primeiro lugar, existem desafios administrativos no triviais, pois se
trata de um imposto complexo de ser administrado. A ampliao da arrecadao
demanda, muitas vezes, um esforo de modernizao das estruturas tributrias
locais e seus requisitos (financeiros, tcnicos e humanos) podem ser proibitivos,
sobretudo para as menores localidades, quando exigem procedimentos mais sofis-
ticados, como a criao de um cadastro informatizado de imveis ou a definio de
metodologias de avaliao do valor do imvel. Contudo, nem sempre esse ocaso.
Existemvrias iniciativas mais simples e menos onerosas que podem lograr avanos,
por exemplo, quando se est apenas atualizando parmetros (reviso da cobertura
do cadastro de imveis, correo das defasagens das plantas genricas de valores etc.)
ou promovendo pequenas mudanas na poltica tributria (reviso de isenes e
outros benefcios fiscais, reforo na cobrana da dvida ativa pelo no pagamento
do imposto, instituio de progressividade das alquotas etc.).
A dificuldade de se implementar tais iniciativas remete mais a uma segunda
natureza de desafios na esfera da economia poltica. Se a alta visibilidade uma das
principais virtudes do imposto sobre a propriedade imobiliria, essa transparncia
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
264 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

tambm sua maior fraqueza, por torn-lo politicamente muito impopular.


Soma-sea isso a notria resistncia poltica, legislativa e jurdica tributao da
renda e da propriedade no Brasil. Mesmo iniciativas simples de correo parcial das
defasagens nos valores dos imveis acabam esbarrando com intensa oposio popular.
Explorar melhor a tributao sobre a propriedade imobiliria exige uma estrat-
gia para lidar simultaneamente com desafios administrativos e de economiapoltica.
Porumlado, requerum conjunto de aes com o intuito de profissionalizar as
administraes tributrias locaise, maisespecificamente, dot-lasde instrumen-
tos tcnicos e legais que as permitam proceder adequadamente as atividades de
fiscalizao e de apurao da base de clculo com maior amplitude e preciso.
Alm disso, importante pensar em legislaes que livrem de influncias polticas
tanto as iniciativas do Poder Executivo quanto os processos que tramitam pelos
Legislativos municipais. A questo central a se perseguir a despolitizao do
processo de estimao da base de clculo do imposto, buscando-se minimizar os
atuais problemas, como as excessivas defasagens, a baixa cobertura cadastral e o
excesso de isenes. Idealmente, tambm se poderia explorar mais instrumentos,
como a progressividade das alquotas para fins de justia tributria e/ou funo
extrafiscal de ordenamento territorial, mas esse um passo adicional.
Nesse contexto, as seguintes aes so consideradas importantes para proverem
condies que permitam explorar melhor o imposto sobre a propriedade imobiliria:
fortalecimento dos programas de assistncia tcnica e financeira voltados
para a profissionalizao e a modernizao das gestes tributrias locais,
assegurando-se condies tcnicas para uma correta apurao das bases
de clculo do imposto;
promoo de iniciativas de compartilhamento entre os fiscos das melhores
prticas e fontes de informaes;
regulamentao de uma legislao nacional que exija atualizaes peri-
dicas das plantas genricas de valores e dos cadastros de imveis;
introduo de novos condicionantes para a concesso de transferncias
voluntrias por parte do governo federal que exijam contrapartida no
comportamento fiscal dos municpios e, mais precisamente, que se explore
melhor o imposto sobre a propriedade imobiliria;
favorecimento a experincias, como as plataformas de transparncia
fiscal e os oramentos participativos que, ao mesmo tempo, melhoram
a comunicao sobre o destino dos recursos e estimulam a participao
popular, algo que pode reduzir resistncias e induzir aprimoramentos no
arcabouo fiscal como um todo.
CAPTULO 10

HABITAT III: FINANAS MUNICIPAIS E ASPECTOS FEDERATIVOS


O LADO DA DESPESA

Constantino Cronemberger1

No escopo dos estudos sobre as cidades, previstos no mbito da III Conferncia das
Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III),
um dos aspectos relevantes na organizao do sistema urbano no territrio nacional
est associado ao uso dos recursos fiscais na proviso de bens e servios pblicoslocais.
No se trata, portanto, de avaliar apenas as capacidades financeiras e tributrias
prprias dos municpios e os mecanismos de distribuio e alocao de recursos
fiscais via transferncias constitucionais e legais. fundamental analisar, tambm,
a forma como os municpios executam suas despesas por meio de suas estruturas
administrativas e como eles exercem suas funes pblicas na proviso de bens e
servios pblicos para o atendimento das demandas da sociedade local.
A Constituio de 1988 definiu,2 no Artigo 30, as principais atribuies
dosmunicpios. Na Constituio Federal e em suas normatizaes complemen-
tares so previstas, ainda, outras responsabilidades compartilhadas ou comuns
entre os entes federativos, previstas no Artigo 23, alm de funes delegadas ou
descentralizadas por estados e pela Unio aos municpios. Para alm das obrigaes
constitucionais e legais de ao pblica municipal para aquela proviso, os muni-
cpios muitas vezes assumem, inclusive, funes atribudas aos estados e Unio.
Nesses casos, as relaes interfederativas entre municpios, estados e Unio
compem, tambm, aspectos relevantes na avaliao do comportamento municipal.
Com isso, busca-se criar uma maior coordenao e cooperao federativa para uma
ao pblica mais eficaz, eficiente e efetiva. Um dos instrumentos considerados
relevantes nessa maior articulao federativa o consrcio pblico. A edio da Lei
no 11.107, de 6 de abril de 2005,3 regulamentada pelo Decreto no 6.017/2007,4

1. Tcnico de planejamento e pesquisa e coordenador de estudos em desenvolvimento federativo na Diretoria de Estudos


e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <constantino.mendes@ipea.gov.br>.
2. Disponvel em: <http://goo.gl/PRAKvk>.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/w8sO1I>.
4. Disponvel em: <http://goo.gl/g1HKSf>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
266 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios com a finalidade de executar


a gesto associada de servios pblicos entre os municpios e/ou estados e/ou Unio.
A anlise da despesa municipal pode ser feita de duas formas principais, que
cobrem aspectos relevantes da ao pblica: econmica e funcional. Adespesa,
assimcomo areceita, classificada em duas categorias econmicas: correnteecapital.
OGrupo de Natureza deDespesa(GND) um agregador de elemento de despesas,
com seis categorias: na conta-corrente (pessoal e encargos sociais, juros e encargos
da dvida, outras despesas correntes); e na conta capital (investimentos, inverses
financeiras e amortizao da dvida). Para efeito desta anlise, o foco ser nas
despesas de pessoal e encargos sociais e de investimentos.
Do ponto de vista dos gastos pblicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal5
(LeiComplementar no101, de4 de maio de2000, queregulamenta os artigos163
e 169 da Constituio Federal de1988)6 estabelece normas para a responsabilidade
na gesto fiscal. Sobressai-se, no lado das despesas pblicas, a regra de controle
dos gastos com pessoal (mximo de 60% da receita corrente lquida municipal),
principal rubrica da despesa corrente.
No caso da classificao funcional (funes e subfunes), busca-se res-
ponder basicamente indagao em que reas de despesa a ao governamental
serrealizada? (Brasil, 2016). Segundo o Artigo 30 da Constituio Federal,
asprincipais funes municipais esto associadas a: transporte pblico urbano,
educao fundamental e pr-escolar, sade preventiva, uso da terra e preservao
cultural e histrica. Juntamente a outras funes compartilhadas com a Unio e/ou
os estados ou delegadas na proviso de outros bens e servios pblicos, as funes
consideradas aqui esto associadas com as reas de: planejamento, educao/cultura,
habitao/urbanismo, sade/saneamento e transportes.
Vrios dispositivos constitucionais e legais definem nveis mnimos de gastos,7
particularmente para os setores de educao e sade. Depois da despesa com previ-
dncia social, essas duas funes concentram a maior parcela dos gastos pblicos:
em torno de 30% do total da despesa. No caso da educao, o Artigo 212 da
Constituio Federal de 1988 dispe que a aplicao de recursos na manuteno e
no desenvolvimento do ensino no caso dos estados, do Distrito Federal e dos muni-
cpios no pode ser inferior a 25% da receita lquida de impostos e transferncias.
A Emenda Constitucional no 14/19968 deu impulso a esse setor, com a
criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental

5. Disponvel em: <http://goo.gl/Yhedlm>.


6. A grande dificuldade das normas fiscais nacionais tratar diferentemente as situaes de entes federativos, levandoem
considerao as heterogeneidades e as desigualdades regionais.
7. A universalidade e a uniformidade das normas constitucionais no levam em considerao as condies especficas
das localidades, as demandas locais especficas e os custos associados para essa proviso.
8. Disponvel em: <http://goo.gl/Ej9phV>.
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa 267

e de Valorizao do Magistrio (Fundef ).9 O fundo composto por 15% das


principais receitas de impostos Fundo Perptuo de Educao (FPE), Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI-exportao), Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e
ICMS-desonerao das exportaes e pela complementao da Unio, quando for
o caso. A organizao do sistema educacional de responsabilidade conjunta das trs
esferas de governo. No caso dos municpios, os recursos do fundo so aplicados na
manuteno e no desenvolvimento do ensino fundamental e na educao infantil.
No caso da sade pblica, segundo determina a Constituio Federal
(artigos156, 158e159), o mnimo de 15% dos impostos arrecadados pelo
municpio e 12% daqueles dos estados deve ser destinado s aes e aos servios
dessa rea.10 A proviso deste servio deve ser compartilhada, constituindo-se em
um Sistema nico de Sade (SUS) entre os trs nveis de governo, com a Unio
definindo diretrizes e os estados e os municpios executando os servios.
Do ponto de vista das despesas municipais globais na categoria econmica,
entre 2010 e 2014 (tabela 1), observa-se a alta concentrao das despesas correntes
(88,5% do total), particularmente na despesa de pessoal e encargos sociais
(emmdia,46,0%) e, em contrapartida, a baixa parcela da despesa de capital,
cominvestimentos cobrindo a maior parte desta despesa.

TABELA 1
Despesas municipais (2010-2014)
(Em R$ bilhes)
Despesas pagas 2010 2011 2012 2013 2014
Despesas correntes 236,00 248,00 276,00 377,00 370,00
Pessoal e encargos sociais 121,00 129,00 144,00 202,00 199,00
Juros e encargos da dvida 4,00 4,00 4,00 4,00 5,00
Outras despesas correntes 111,00 115,00 127,00 170,00 166,00
Despesas de capital 30,00 32,00 39,00 45,00 48,00
Investimentos 23,00 25,00 32,00 36,00 41,00
Inverses financeiras 1,00 0,51 0,69 0,72 0,88
Amortizao/refinanciamento da dvida 6,00 7,00 6,00 8,00 7,00
Aplicaes diretas 6,00 7,00 6,00 n.d. n.d.
Reserva do RPPS 48,00 0,06 0,05 n.d. n.d.
Reserva de contingncia 191,00 0,00 0,01 n.d. n.d.
Total 267,00 280,00 314,00 422,00 418,00
Fonte: Balano do Setor Pblico Nacional (BSPN)/STN.
Notas:  Valores empenhados.
Regime prprio de previdncia social.
Obs.: n.d. = dados no disponveis.

9. O Fundef foi substitudo pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), pela Emenda Constitucional no 53/2006, elevando os recursos da Unio aos estados
e aos municpios e implantando o Plano Nacional de Educao (PNE).
10. A Emenda Constitucional no 29/2000 elevou os recursos de estados e dos municpios para a sade.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
268 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Com relao s despesas funcionais globais, as tabelas sintticas a seguir


tabelas 2 e 3 (Bremaeker, 2015) apresentam gastos por faixas populacionais
dos municpios em algumas funes principais (educao, sade e urbanismo).
So apresentadas, tambm, as despesas municipais em bens e servios de competncia
exclusiva de estados e da Unio. A tabela 2 mostra a forte alterao das despesas,
entre 1972 e 2012, de servios urbansticos para educao e, especialmente, sade.
Na mdia nacional, a parcela de educao cresceu de 15% para 27%, e sade de
6% para 23%. Em urbanismo houve uma queda participativa de 27% para 14%.
Em algumas faixas populacionais municipais, o aumento foi mais expressivo ainda.
No grupo de municpios com populao de 10 mil a 100 mil habitantes, o
incremento da funo educao passou de cerca de 17% para prximo a 34%.
Nocaso desade, ogrupo entre 100 mil e 500 mil passou de 4% para cerca de
24%. Porsuavez, osgrupos abaixo de 20 mil habitantes reduzem fortemente as
despesas na rea de urbanismo, penalizando localidades, em geral, mais carentes
de infraestrutura urbana.

TABELA 2
Participao das despesas dos municpios com as funes educao e cultura e sade
e urbanismo, em relao s despesas oramentrias, segundo os grupos de habitantes
(1972 e 2012)
(Em %)
Educao e cultura Sade Urbanismo
Grupos de habitantes (por mil)
1972 2012 1972 2012 1972 2012
Brasil 14,82 26,95 5,67 22,91 27,41 14,09
At 2 17,34 21,55 3,65 21,58 9,20 7,29
2a5 16,52 26,63 4,48 21,58 13,71 8,34
5 a 10 17,29 30,99 4,26 21,89 16,68 9,23
10 a 20 17,25 34,10 4,63 22,08 19,15 9,68
20 a 50 16,59 34,41 3,75 21,68 25,27 10,11
50 a 100 16,66 32,79 3,67 23,69 31,14 10,92
100 a 200 15,67 27,70 3,93 22,83 34,84 11,10
200 a 500 14,02 25,07 4,58 24,30 36,07 11,97
500 a 1.000 15,91 21,48 7,60 28,94 33,20 9,72
1.000 a 5.000 10,47 18,83 5,56 26,00 37,41 14,81
Acima de 5.000 14,61 19,88 6,85 17,56 22,75 13,60
Fontes: Pesquisa de Municpios do Brasil (1973)/Ibam e IBGE e STN (2012).
Obs.: Tabulaes e clculos de Franois E. J. de Bremaeker.

Os dados das despesas municipais como parcela da receita oramentria


municipal com servios de responsabilidade estadual e da Unio representam
cerca de 3%, nas maiores cidades (acima de 1 milho de habitantes), at 12% nas
pequenas (at 2 mil habitantes). Mais uma vez, a presso sobre a execuo pblica
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa 269

municipal recai mais fortemente sobre localidades com menores condies de atuar
eficientemente em responsabilidades de estados e do governo federal.

TABELA 3
Gastos efetuados pelos governos municipais com servios de competncia exclusiva
da Unio e dos estados, segundo grupos de municpios (2012)
Grupos de Gastos com servios da Unio e dos estados
Nmero de
habitantes Porcentagem sobre a Despesa total dos
municpios Despesa mdia municipal (R$)
(por mil) receita oramentria municpios (R$)
Brasil 5.568 5,25 4.000.100,00 22.272.556.667,00
At 2 122 11,91 1.058.375,00 128.063.375,00
2a5 1.171 10,49 1.191.846,00 1.403.994.588,00
5 a 10 1.210 9,37 1.490.820,00 1.803.892.200,00
10 a 20 1.393 7,46 2.087.515,00 2.907.908.395,00
20 a 50 1.054 6,20 3.611.476,00 3.806.495.704,00
50 a 100 325 5,36 6.973.128,00 266.282.850,00
100 a 200 152 5,11 14.614.900,00 2.221.464.800,00
200 a 500 98 4,60 32.211.676,00 3.156.744.248,00
500 a 1.000 22 4,28 63.764.122,00 1.402.810.684,00
1.000 a 5.000 13 3,23 115.812.997,00 1.505.568.961,00
Acima de 5.000 2 2,93 834.665.461,00 1.669.330.862,00

Fontes: STN (2012) e Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope)/MEC (2012).
Nota: Dados expandidos a partir de uma amostra de 5.296 municpios para um total de 5.568 municpios. No so considerados
os dados referentes ao Distrito Federal e a Fernando de Noronha.
Obs.: 1 . Tabulaes especiais de Franois E. J. de Bremaeker.
2. Foram efetuados 783 ajustes base de dados de receitas e 703 base de dados de despesas.

O comportamento das despesas municipais certamente tem correlao direta


com o comportamento da receita, tratado na seo anterior sobre dilemas do
financiamento das polticas pblicas nos municpios brasileiros. Mas, certamente,
a configurao regional da despesa revela as relaes entre os nveis de proviso de
bens e servios pblicos e as condies socioeconmicas locais. Os dados das despesas
oramentrias municipais, em 2000 e 2010,11 em termos nominais, demonstram a
enorme disparidade do valor per capita inter e intrarregional, considerando os
tamanhos das cidades (figura 1).
As cidades de pequeno porte (abaixo de 50 mil habitantes) e de grande porte
(acima de 100 mil habitantes) so aquelas com as maiores despesas mdias,
enquanto as de porte mdio (entre 50 mil e 100 mil habitantes) apresen-
tam a menor despesa mdia. Esse comportamento revela, implicitamente,
problemas de escala, de externalidades e de economias de aglomerao na proviso
de bens e servios pblicos locais (Mendes, 2015).

11. A inflao (IPCA) no perodo de janeiro de 2000 a dezembro de 2010 foi da ordem de 101,2%.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
270 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

FIGURA 1
Despesa oramentria per capita (DO pc) (2000 e 2010)
(R$ 1,00)
1A DO pc 2000 (municpio)
800

700

600

500

400

300

200

100

0
0-10 10-50 50-100 100-500
Mdia < Mdia

1B DO pc 2010 (municpio)
3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0
0-10 10-50 50-100 100-500
Mdia < Mdia

Fonte: Finanas do Brasil (Finbra)/STN.


Elaborao do autor.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Os dados anteriores demonstram, ainda, a existncia de menor despesa mdia


em regies menos desenvolvidas (em amarelo), exatamente nas quais as deficincias
de arrecadao, em funo da pequena base produtiva e de renda, e as necessidades
ou demandas sociais, em funo dos baixos ndices socioeconmicos, so maiores.
Ao mesmo tempo, em municpios pequenos, com pequena estrutura gerencial e
mercado restrito, os custos na proviso de bens e servios pblicos so maiores,
dada a baixa escala local. Economias de aglomerao e de escala so crescentes na
medida em que o tamanho do municpio aumenta, gerando efeitos externos entre
as localidades mais prximas.
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa 271

A partir de um porte maior de municpios, acima de 100 mil habitantes, as


deseconomias de escala e de aglomerao comeam a prevalecer, em funo dos
custos crescentes na proviso de bens e servios pblicos com maior complexidade
e diversidade para o atendimento das demandas sociais ampliadas. Em um ponto
intermedirio, entre municpios muito pequenos e municpios muito grandes,
podem ser encontrados nveis de escala e aglomerao compatveis com custos
mdios e despesas mdias inferiores para aquela proviso. Isso coloca a cidade
mdia como uma referncia para uma proviso pblica mais barata. No por acaso
diversos estudos (Mendes, 2015) sugerem, ainda, o papel central das cidades mdias
na organizao do sistema de cidades.
Ao mesmo tempo, vrios estudos indicam (Mendes, 2015), em funo da
fragmentao e dos custos das aes pblicas, a necessidade de instrumentos e
mecanismos de cooperao e coordenao federativa entre os municpios e destes
com os estados e a Unio (a exemplo dos consrcios pblicos), na proviso de
bens e servios pblicos locais, no sentido de gerao de economias de escala e
deaglomerao. Resultados esperados compreendem a reduo dos custos
deproviso, a constituio de recursos pblicos ampliados e a maior efetividade,
eficcia e eficincia na execuo das polticas pblicas.
A distribuio das despesas municipais pode ser avaliada, tambm, levando em
considerao as categorias da regio de influncia das cidades (Regic)12 (tabela 4).
Note-se que a distribuio das classes em nvel regional reflete uma particulari-
dade territorial em relao aos dados analisados. As regies Nordeste e Sudeste
so as que concentram a maior parcela dos municpios, apesar dos nveis de
despesas percapita serem diferenciados, como visto anteriormente (figura1).
Existeum certo equilbrio nestas duas regies quanto ao nmero de municpios nas
classificaesRegic. Adespeitodisso, note-sea existncia de diferenas relevantes
nas condies locais nas duas regies em termos poltico-administrativos, econ-
micos e sociais. Enquanto isso, existe uma concentrao no Sudeste da presena
dos centros metropolitanos e suas reas de abrangncia.
Na sua dimenso econmica (anexo 1), considerando os anos de 2002 e2010,
em valores nominais, percebe-se a alta participao da despesa corrente na despesa
oramentria, em todas as categorias, variando sempre acima de 80% do total no
primeiro ano. Essa parcela aumenta, em 2010, em praticamente todas as classifica-
es municipais, o que reflete, consequentemente, uma queda da parcela referente
ao investimento (conta capital) no perodo, com exceo na capital regionalB,
nametrpole e na grande metrpole nacional. Esse comportamento mais danoso
em localidades carentes de infraestrutura e de bases econmico-produtivas.

12. Na categoria metrpole nacional no foi includo Braslia (Distrito Federal), dada a distoro dos dados da capital nacional.
Existe uma diferena entre as amostras de municpios nos anos considerados 2002, 2010 e 2014. Isso acontece em
funo da disponibilidade e compatibilizao de dados da Finana do Brasil (Finbra)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
272 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

TABELA 4
Classificao Regic dos municpios (base 2002)
Centro-
Classificao Regic por regies Norte Nordeste Sudeste Sul Total
-Oeste
Centro local 355 1.423 1.256 930 358 4.322
Cento de zona A 13 49 51 51 28 192
Centro de zona B 22 111 109 78 41 361
Centro sub-regional A 3 24 26 24 6 83
Centro sub-regional B 16 26 21 14 - 77
Capital regional A - 6 2 1 2 11
Capital regional A rea de abrangncia - 24 16 6 - 46
Capital regional B - 5 5 9 - 19
Capital regional B rea de abrangncia - 2 9 14 - 25
Capital regional C 6 11 22 7 1 47
Capital regional C rea de abrangncia 1 - 25 10 - 36
Metrpole 2 3 1 2 1 9
Metrpole rea de abrangncia 4 31 27 24 6 92
Metrpole nacional - - 1 - - 1
Metrpole nacional rea de abrangncia - - 17 - 9 26
Grande metrpole nacional - - 1 - - 1
Grande metrpole nacional rea de abrangncia - - 45 - - 45
Total 422 1.715 1.634 1.170 452 5.393

Fonte: IBGE.

A despesa de pessoal representa parcela acima de 50% da despesa corrente13


em praticamente todas as classes. Em geral, esta parcela maior nas reas de
abrangncia das capitais regionais e das trs classes de metrpoles, o que evidencia
o problema para o maior controle fiscal do entorno das grandes cidades (e regies
metropolitanas). As menores parcelas mdias so na metrpole e na grande metr-
pole nacional: em torno de 45%. Entre 2002 e 2010, esta parcela de despesas
sofreu crescimento maior, particularmente nos centros locais e de zona e em rea
de abrangncia de metrpole, reiterando a problemtica anterior. Isso significa
um comportamento usual nas pequenas cidades de incorporar as demandas de
trabalho local no emprego pblico, em condies de bases econmico-produtivas
e de renda deficientes.
A distribuio das despesas municipais nas classes da Regic, em sua dimenso
funcional (anexo 2), revela, de um lado, a maior participao das parcelas de

13. A rubrica de despesa de pessoal crtica na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os seus limites esto estabelecidos como
percentual da receita lquida (60% no caso dos municpios), apesar de na avaliao de controles fiscais ser considerado
57% como limite emergencial.
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa 273

educao e de sade na despesa oramentria municipal (de 40% a 50% do total),


entre 2002 e 2010, em valores nominais.14 No h mudana significativa na parcela
de cada categoria na despesa oramentria entre os dois anos, em mdia: educao
e cultura em torno de 22%, habitao e urbanismo em torno de 13%, sade e
saneamento em torno de 20% e transporte em torno de 4%. De outro lado,
osdados demonstram a forte concentrao destas mesmas despesas, bem como das
demaiscategorias, nas metrpoles nacionais e na grande metrpole nacional (acimade
80% do total de cadacategoria). Esse comportamento incentiva os pequenos munic-
pios a dependerem cada vez mais dos servios essenciais nessas reas, disponveis nas
grandes cidades em maior quantidade, complexidade e melhor qualidade.
As diretrizes gerais do Estatuto da Cidade15 preveem (Artigo2o, incisosI,
IIIeX), em linha com essa discusso, a cooperao entre os governos, a iniciativa
privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendi-
mento ao interesse social, e a adequao dos instrumentos de poltica econmica, tri-
butria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano,
de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio
dos bens pelos diferentes segmentos sociais.
Entre outros instrumentos previstos no estatuto (Artigo 4o) esto os planos
nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social; as diretrizes oramentrias e o oramento anual; os institu-
tos tributrios e financeiros; e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU),
com aplicao progressiva, alm de incentivos e benefcios fiscais e financeiros.
Todos esses resultados conduzem a uma srie de concluses e condicionantes:
a avaliao da despesa municipal, em suas composies econmica
e funcional, revela, mais do que somente um espelho da anlise da receita,
as aes pblicas locais, no sentido seja de observar o cumprimento das
suas competncias e responsabilidades constitucionais e legais, seja em
cumprir a funo pblica de prover bens e servios pblicos compatveis
com o atendimento das necessidades e demandas sociais;
se a capacidade financeira e fiscal prpria dos municpios est diretamente
associada s condies produtivas e de renda locais, revelando o grau de
dependncia das transferncias dos estados e da Unio, o comportamento
das despesas est diretamente associado com aspectos administrativos e
gerenciais dos governos locais para cumprir suas obrigaes constitucio-
nais e legais;

14. A inflao (IPCA) no perodo de janeiro de 2002 a dezembro de 2010 foi da ordem de 76,3%.
15. Disponvel em: <http://goo.gl/DHVoHl>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
274 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

a anlise da despesa municipal revela alguns resultados principais: a in-


compatibilidade entre os nveis per capita das execues oramentrias
vis--vis as condies socioeconmicas locais; a forte concentrao das
aes pblicas nas grandes cidades; e a alta parcela das despesas mdias
nas pequenas cidades;
a avaliao da categoria econmica das despesas demonstra a alta parti-
cipao das despesas correntes (de pessoal), com reflexos no baixo nvel
de investimento local, limitando especialmente os municpios de regies
menos desenvolvidas de superar a sua dependncia fiscal e de estimular
a sua autossuficincia financeira;
a anlise da categoria funcional das despesas revela a forte concentrao
das aes pblicas em reas de educao e sade, por fora constitucional
e legal, provocando desequilbrios setoriais e criando limitaes na execu-
o em outras funes de responsabilidade e relevncia local: urbanismo,
saneamento e transporte entre os principais;
a anlise da despesa nas categorias da Regic revela os distintos com-
portamentos das cidades, com os centros locais e de zona com maiores
limitaes para o uso de recursos em investimentos e as evidncias das pro-
blemticas das reas de abrangncias das capitais e metrpoles, emtermos
de suas menores parcelas e capacidades de execuo das polticas pblicas.
Finalmente, as orientaes da Habitat III, em relao questo do financiamento
metropolitano, trazem vrias aes que so consideradas importantes, tais como:
auxiliar os governos locais na atualizao e implementao de suas bases
de impostos e taxas com a finalidade de gerao de recursos que possam
ser utilizados no financiamento das polticas urbanas locais;
fortalecer instrumentos de recuperao da valorizao imobiliria como es-
tratgia tanto para a ampliao da capacidade de investimento dos governos
locais quanto para a alterao das expectativas de ganho dos proprietrios de
terra e, consequentemente, as presses sobre as administraes municipais
em relao ao uso do solo;
estratgias para a incluso das situaes de informalidade na gesto tributria,
para promover o reconhecimento da existncia destas situaes
(formade incluso e promoo de cidadania) e tambm como estratgia
de educao fiscal;
instituir polticas nacionais de financiamento da poltica urbana e meca-
nismos de redistribuio para reduo das desigualdades regionais e locais;
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa 275

regulamentar, na implementao de parcerias pblico-privadas, o res-


pectivo marco legal, previamente debatido com a sociedade, e construir
mecanismos efetivos de fiscalizao dos servios, de modo a garantir a
prevalncia do interesse pblico;
realizar estudos e pesquisas com vistas elaborao de modelos e estra-
tgias de financiamento;
estimular projetos regionais (latino-americanos) de cooperao ao finan-
ciamento para o desenvolvimento urbano;
estimular projetos para aperfeioar a capacitao tcnica e gerencial das
equipes locais para o gerenciamento de projetos de desenvolvimento urbano;
promover a reforma no sistema financeiro internacional com vistas
elaborao de modelos inovadores de financiamento do desenvolvimento
urbano sustentvel;
estabelecer alinhamento com o Objetivo do Desenvolvimento Sustentvel
(ODS) 17 e com a agenda de ao de Adis Abeba, para ancoragem de
propostas de financiamento global.
Essas orientaes e os resultados apresentados, por sua vez, levam conside-
rao de algumas sugestes e orientaes para polticas pblicas locais:
necessidade de compatibilizar as ofertas e as demandas locais. Deumlado,
compatibilizando a base produtiva e de emprego local (oferta) eas de-
mandas socioeconmicas. De outro, produzindo maior equilbrio entre
as capacidades tributrias (oferta) com a execuo na proviso de bens
e servios pblicos para compensar as necessidades e demandas locais;
necessidade de aumentar a parcela de investimentos nas despesas municipais.
Para isso, a necessria reduo na despesa corrente e de pessoal deve estar
associada ao aumento da capacidade produtiva e de atividades econmicas
(privadas) locais, de forma a absorver a oferta de trabalho, reduzindo a
dependncia do emprego pblico;
o alto custo de despesa mdia nas pequenas e grandes cidades implica
incentivar polticas pblicas em localidades em que o nvel de escala e de
aglomerao seja compatvel com o aumento da eficincia na proviso
de bens pblicos. Neste caso, os centros mdios constituem referncias
aos estmulos e incentivos de ao pblica;
ao mesmo tempo, a criao de escala e de aglomerao nas pequenas
cidades e a reduo dos congestionamentos nas grandes cidades vo na
direo de criao de mecanismos de arranjos federativos (a exemplo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
276 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

dos consrcios pblicos), compreendendo a coordenao de municpios,


estados e Unio para o compartilhamento das aes pblicas,
reduzindo custos de proviso e promovendo maior eficincia, eficcia e
efetividade na execuo oramentria para a proviso de bens e servios p-
blicos compatveis com as necessidades e demandas socioeconmicas locais.

REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Oramento Federal. Manual Tcnico de Oramento (MTO). Edio 2017.
Braslia: MP, 2016. Disponvel em: <http://goo.gl/93IeRC>.
BREMAEKER, F. E. J. As finanas municipais em 2014. Rio de Janeiro:
Observatrio de Informaes Municipais, 2015.
MENDES, C. C. Padres regionais da despesa pblica municipal no Brasil. Braslia:
Ipea, 2015. (Texto para Discusso, n. 2089). Disponvel em: <http://goo.gl/GPoa4k>.
ANEXO A

CLASSIFICAO ECONMICA

TABELA A.1
Despesas 2002
Nmero de Populao mdia Populao mediana Despesas oramentrias Despesas correntes DC / DO Despesas de DP / DC Despesas de DK / DO
Classificao Regic Investimentos (I) I / DK
municpios (habitante) (habitante) (DO) (R$) (DC) (R$) (%) pessoal (DP) (R$) (%) capital (DK) (R$) (%)
Centro local 4.322 11.196 7.843 6.748.373,47 5.542.027,85 82,12 2.743.517,93 49,50 1.206.345,62 17,88 1.089.190,81 90,29
Centro de zona A 192 49.220 43.474 26.662.677,20 22.437.233,99 84,15 11.707.762,65 52,18 4.225.443,21 15,85 3.621.786,21 85,71
Centro de zona B 360 26.317 22.711 14.092.593,26 11.865.439,27 84,20 6.157.506,08 51,89 2.227.154,00 15,80 1.959.351,65 87,98
Centro sub-regional A 83 106.255 93.263 61.742.880,15 52.636.427,25 85,25 27.203.043,72 51,68 9.106.452,90 14,75 7.602.391,17 83,48
Centro sub-regional B 77 71.744 65.209 35.978.114,25 30.262.802,57 84,11 16.374.354,79 54,11 5.715.311,68 15,89 5.059.883,94 88,53
Capital regional A 11 650.473 473.991 437.515.907,50 379.235.623,95 86,68 197.286.575,86 52,02 58.280.283,55 13,32 51.073.496,17 87,63
Capital regional A
46 86.452 54.936 49.784.422 40.954.653,86 82,26 23.019.581,26 56,21 8.829.767,98 17,74 7.850.097,04 88,90
rea de abrangncia
Capital regional B 21 331.973 318.916 209.572.075,01 184.756.173,17 88,16 92.054.766,80 49,83 24.815.901,83 11,84 20.209.173,66 81,44
Capital regional B
25 37.082 32.091 22.509.557 19.126.803,27 84,97 10.421.332,43 54,49 3.382.753,48 15,03 2.847.074,57 84,16
rea de abrangncia
Capital regional C 47 220.787 198.942 151.159.444,03 127.730.517,02 84,50 65.698.105,94 51,43 23.428.927,01 15,50 20.153.766,96 86,02
Capital regional C
36 76.726 29.845 61.032.273 51.060.447,22 83,66 28.478.324,09 55,77 9.971.825,68 16,34 7.514.922,28 75,36
rea de abrangncia
Metrpole 9 1.715.862 1.488.805 1.189.327.959,76 1.054.610.190,11 88,67 481.424.182,44 45,65 134.717.769,65 11,33 104.617.680,53 77,66
Metrpole
92 103.647 61.349 51.048.635,41 42.646.460,25 83,54 23.155.288,74 54,30 8.402.175,16 16,46 7.013.385,64 83,47
rea de abrangncia
Metrpole nacional 1 5.937.253 5.937.253 6.415.050.701,73 5.443.225.569,70 84,85 3.094.955.670,95 56,86 971.825.132,03 15,15 640.603.379,52 65,92
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa

Metrpole nacional
26 217.635 113.430 99.934.873,97 87.191.581,91 87,25 47.563.117,08 54,55 12.743.292,06 12,75 11.806.246,03 92,65
rea de abrangncia
Grande metrpole nacional 1 10.600.060 10.600.060 9.690.336.280,88 8.571.887.997,83 88,46 3.841.001.619,88 44,81 1.118.448.283,05 11,54 826.915.666,95 73,93
Grande metrpole nacional
45 176.333 97.932 126.750.518,29 106.471.935,64 84,00 59.760.612,17 56,13 20.278.582,65 16,00 17.837.241,31 87,96
rea de abrangncia
277

Fontes: IBGE para populao e Finanas do Brasil (Finbra)/STN para despesas e investimento.
TABELA A.2
278

Despesas 2010
Nmero de Populao mdia Populao mediana Despesas oramentrias Despesas correntes DC / DO Despesas de DP / DC Despesas de DK / DO
Classificao Regic Investimentos (I) I / DK
municpios (habitante) (habitante) (DO) (R$) (DC) (R$) (%) pessoal (DP) (R$) (%) capital (DK) (R$) (%)

Centro local 4.408 12.030 8.298 19.137.560,62 16.418.836,49 85,79 8.919.285,33 54,32 2.710.733,93 14,16 2.426.630,73 89,52

Centro de zona A 197 53.525 46.424 78.969.862,36 68.671.030,69 86,96 36.801.806,97 53,59 10.283.898,36 13,02 8.681.792,41 84,42

Centro de zona B 361 28.184 24.346 40.062.814,86 34.715.244,45 86,65 18.727.544,80 53,95 5.321.659,56 13,28 4.616.031,43 86,74

Centro sub-regional A 85 115.856 100.676 183.650.730,98 159.570.199,35 86,89 82.398.113,87 51,64 23.679.324,67 12,89 19.796.592,15 83,60

Centro sub-regional B 78 79.642 75.311 110.276.720,62 97.510.866,13 88,42 53.280.567,95 54,64 12.756.857,39 11,57 11.063.249,03 86,72

Capital regional A 11 729.752 723.515 1.343.069.054,00 1.188.944.245,80 88,52 585.538.855,76 49,25 154.124.808,21 11,48 108.304.346,14 70,27

Capital regional A
49 105.564 68.481 169.721.193,63 146.359.751,90 86,24 80.293.525,26 54,86 23.361.441,73 13,76 19.420.400,41 83,13
rea de abrangncia

Capital regional B 21 372.801 361.915 598.844.450,47 518.944.958,09 86,66 248.589.055,30 47,90 79.899.492,38 13,34 66.774.853,74 83,57

Capital regional B
25 42.119 35.172 66.980.090,12 57.478.156,51 85,81 29.651.907,51 51,59 9.099.414,07 13,59 7.284.113,14 80,05
rea de abrangncia

Capital regional C 47 246.150 216.745 434.614.758,56 370.482.831,02 85,24 183.053.904,90 49,41 64.131.927,54 14,76 54.667.690,76 85,24

Capital regional C
36 85.595 47.980 177.855.964,36 157.306.908,82 88,45 73.952.992,77 47,01 20.549.055,54 11,55 18.308.256,92 89,10
rea de abrangncia

Metrpole 9 1.855.485 1.751.907 3.132.672.346,38 2.803.149.855,06 89,48 1.273.839.205,61 45,44 329.522.491,33 10,52 253.728.972,52 77,00

Metrpole
92 116.894 76.692 158.864.394,42 137.820.381,12 86,75 74.999.238,39 54,42 20.745.820,26 13,06 17.242.080,86 83,11
rea de abrangncia

Metrpole nacional 1 6.320.446 6.320.446 14.278.900.029,49 11.327.988.992,38 79,33 6.677.189.394,92 58,94 2.950.911.037,11 20,67 1.560.062.722,51 52,87

Metrpole nacional
28 239.549 135.472 300.568.372,14 265.502.122,90 88,33 140.679.540,75 52,99 34.887.611,63 11,61 28.933.815,57 82,93
rea de abrangncia

Grande metrpole
1 11.253.503 11.253.503 28.761.555.363,83 25.142.295.927,03 87,42 7.475.002.764,57 29,73 3.619.259.436,80 12,58 2.371.975.073,69 65,54
nacional

Grande metrpole
nacional 45 192.778 108.344 387.944.938,96 329.107.015,63 84,83 152.576.322,10 46,36 58.825.904,23 15,16 53.120.869,46 90,30
rea de abrangncia

Fontes: IBGE para populao e Finanas do Brasil (Finbra)/STN para despesas e investimento.
da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
ANEXO B

CLASSIFICAO FUNCIONAL

TABELA B.1
Despesas 2002
Despesas Administrao DA / Educao e DEC / DEC / Habitao e DHU / DHU / Sade e DSS / DSS / Transporte DT / DT /
Classificao Regic DA / DO
oramentrias (DO) (DA) DAT cultura (DEC) DO DECT urbanismo (DHU) DO DHUT saneamento (DSS) DO DSST (DT) DO DTT
Centro local 6.748.373,47 1.158.728,94 17,17 0,09 2.004.072,89 29,70 0,05 697.081,23 10,33 0,03 1.377.764,35 20,42 0,04 354.387,06 5,25 0,05
Centro de zona A 26.662.677,20 4.467.593,59 16,76 0,36 7.261.405,25 27,23 0,16 3.199.556,41 12,00 0,12 6.118.134,53 22,95 0,16 781.118,39 2,93 0,11
Centro de zona B 14.092.593,26 2.330.336,88 16,54 0,19 4.101.207,08 29,10 0,09 1.496.504,66 10,62 0,06 3.080.663,35 21,86 0,08 630.816,77 4,48 0,09
Centro sub-regional A 61.742.880,15 10.275.179,63 16,64 0,82 15.334.857,34 24,84 0,35 7.136.056,66 11,56 0,27 15.633.304,53 25,32 0,42 1.576.630,05 2,55 0,23
Centro sub-regional B 35.978.114,25 5.686.590,63 15,81 0,45 10.227.919,05 28,43 0,23 4.857.994,79 13,50 0,19 8.894.884,79 24,72 0,24 770.562,85 2,14 0,11
Capital regional A 437.515.907,50 66.532.570,46 15,21 5,32 89.815.452,27 20,53 2,04 55.900.604,07 12,78 2,14 116.179.444,17 26,55 3,10 22.202.819,61 5,07 3,19
Capital regional A
49.784.422 9.668.801,03 19,42 0,77 12.834.820,01 25,78 0,29 8.343.842,93 16,76 0,32 10.546.703,67 21,18 0,28 515.709,91 1,04 0,07
rea de abrangncia
Capital regional B 209.572.075,01 33.049.064,29 15,77 2,64 46.913.800,62 22,39 1,06 21.851.466,74 10,43 0,84 65.663.803,45 31,33 1,75 3.549.045,45 1,69 0,51
Capital regional B
22.509.557 3.239.631,99 14,39 0,26 6.360.559,04 28,26 0,14 2.163.930,73 9,61 0,08 5.346.426,63 23,75 0,14 1.125.468,71 5,00 0,16
rea de abrangncia
Capital regional C 151.159.444,03 28.630.949,80 18,94 2,29 32.647.480,35 21,60 0,74 17.429.059,36 11,53 0,67 42.847.520,29 28,35 1,14 3.385.497,54 2,24 0,49
Capital regional C
61.032.273 9.269.593,83 15,19 0,74 16.592.944,61 27,19 0,38 9.739.009,31 15,96 0,37 12.640.468,55 20,71 0,34 628.436,25 1,03 0,09
rea de abrangncia
Metrpole 1.189.327.959,76 135.006.943,63 11,35 10,80 215.720.549,13 18,14 4,89 204.066.564,38 17,16 7,81 355.047.643,81 29,85 9,46 16.564.045,45 1,39 2,38
Metrpole
51.048.635,41 9.740.541,44 19,08 0,78 13.920.137,25 27,27 0,32 6.657.962,20 13,04 0,25 10.969.151,21 21,49 0,29 1.301.420,64 2,55 0,19
rea de abrangncia
Metrpole nacional 6.415.050.701,73 554.276.593,22 8,64 44,34 1.634.993.964,07 25,49 37,05 963.366.073,11 15,02 36,86 1.314.171.825,33 20,49 35,02 70.003.006,84 1,09 10,06
Metrpole nacional
99.934.873,97 14.780.608,36 14,79 1,18 25.555.925,80 25,57 0,58 12.482.989,24 12,49 0,48 29.186.971,75 29,21 0,78 2.095.739,41 2,10 0,30
rea de abrangncia
Habitat III: finanas municipais e aspectos federativos o lado da despesa

Grande metrpole
9.690.336.280,88 344.284.484,61 3,55 27,54 2.246.482.447,59 23,18 50,91 1.272.062.570,35 13,13 48,67 1.725.446.899,80 17,81 45,98 568.257.367,60 5,86 81,63
nacional
Grande metrpole
nacional rea de 126.750.518,29 17.699.596,35 13,96 1,42 32.092.479,90 25,32 0,73 22.155.955,80 17,48 0,85 29.288.777,86 23,11 0,78 2.381.030,85 1,88 0,34
abrangncia
Mdia 18.649.247.286,40 1.250.097.808,71 6,70 100,00 4.412.860.022,25 23,66 100,00 2.613.607.221,97 14,01 100,00 3.752.440.388,09 20,12 100,00 696.123.103,37 3,73 100,00

Fonte: Finanas do Brasil (Finbra)/STN.


279
TABELA B.2
280

Despesas 2010
Despesas ora- Planejamento e DPO DPO / Educao DE / DE/ Cultura DC / DC / Habitao DH / DH / Urbanismo DU / DU/ DS / DS/ Saneamento DAS DAS / DT / DT /
Classificao Regic Sade (DS) Transporte (DT)
mentrias (DO) oramento (DPO) / DO DPOT (DE) DO DET (DC) DO DCT (DH) DO DHT (DU) DO DUT DO DST (DAS) / DO DSAT DO DTT

Centro local 19.137.560,62 93.194,78 0,49 0,49 5.921.180,96 30,94 0,06 241.961,07 1,26 0,05 99.761,85 0,52 0,01 1.798.387,13 9,40 0,03 4.050.235,21 21,16 0,04 342.267,82 1,79 0,03 747.548,59 3,91 0,03

Centro de zona A 78.969.862,36 261.666,51 0,33 1,37 21.691.670,27 27,47 0,22 857.539,15 1,09 0,17 554.753,10 0,70 0,04 8.651.850,54 10,96 0,17 18.092.504,68 22,91 0,19 2.098.961,80 2,66 0,20 1.614.230,43 2,04 0,06

Centro de zona B 40.062.814,86 119.580,71 0,30 0,63 11.743.682,34 29,31 0,12 466.207,95 1,16 0,09 185.339,66 0,46 0,01 3.841.304,98 9,59 0,07 9.120.198,16 22,76 0,10 920.957,54 2,30 0,09 1.265.348,91 3,16 0,05

Centro sub-
183.650.730,98 566.724,02 0,31 2,98 43.339.068,01 23,60 0,44 1.714.150,37 0,93 0,35 1.411.279,51 0,77 0,11 18.521.492,29 10,09 0,36 46.872.043,04 25,52 0,50 7.723.582,97 4,21 0,75 3.524.166,51 1,92 0,13
regional A

Centro sub-
110.276.720,62 577.182,05 0,52 3,03 31.897.245,84 28,92 0,32 1.090.978,24 0,99 0,22 385.426,81 0,35 0,03 11.448.030,48 10,38 0,22 27.126.086,61 24,60 0,29 3.160.290,28 2,87 0,31 1.780.680,44 1,61 0,07
regional B

Capital regional A 1.343.069.054,00 6.414.613,14 0,48 33,71 253.142.511,12 18,85 2,55 10.642.682,91 0,79 2,15 14.041.196,59 1,05 1,07 145.641.980,64 10,84 2,80 367.407.261,18 27,36 3,92 42.465.090,18 3,16 4,10 39.635.819,26 2,95 1,48

Capital regional A
169.721.193,63 160.928,10 0,09 0,85 43.962.046,01 25,90 0,44 2.496.364,44 1,47 0,50 4.827.063,55 2,84 0,37 20.163.841,49 11,88 0,39 32.271.590,24 19,01 0,34 5.539.150,21 3,26 0,54 1.562.661,91 0,92 0,06
rea de abrangncia

Capital regional B 598.844.450,47 1.103.109,28 0,18 5,80 118.394.926,52 19,77 1,19 5.184.356,01 0,87 1,05 4.901.063,26 0,82 0,37 63.720.475,34 10,64 1,23 166.834.207,41 27,86 1,78 28.636.275,16 4,78 2,77 5.606.469,06 0,94 0,21

Capital regional B
66.980.090,12 71.891,37 0,11 0,38 17.788.400,79 26,56 0,18 757.495,52 1,13 0,15 282.043,47 0,42 0,02 7.374.049,88 11,01 0,14 14.381.457,35 21,47 0,15 3.549.180,90 5,30 0,34 1.197.919,21 1,79 0,04
rea de abrangncia

Capital regional C 434.614.758,56 646.891,02 0,15 3,40 94.224.246,50 21,68 0,95 4.700.123,68 1,08 0,95 7.180.394,89 1,65 0,55 40.274.184,46 9,27 0,77 106.969.775,70 24,61 1,14 18.767.457,10 4,32 1,81 9.416.235,23 2,17 0,35

Capital regional C
177.855.964,36 1.109.711,88 0,62 5,83 49.328.431,28 27,74 0,50 2.067.206,13 1,16 0,42 2.150.494,89 1,21 0,16 22.106.583,32 12,43 0,43 37.102.925,31 20,86 0,40 3.640.690,73 2,05 0,35 1.898.091,19 1,07 0,07
rea de abrangncia

Metrpole 3.132.672.346,38 6.208.101,09 0,20 32,62 551.837.463,71 17,62 5,56 27.016.294,63 0,86 5,45 49.205.504,80 1,57 3,76 406.199.245,68 12,97 7,81 815.900.882,61 26,04 8,72 157.963.501,82 5,04 15,27 31.244.544,96 1,00 1,17

Metrpole
158.864.394,42 518.752,82 0,33 2,73 41.170.277,26 25,92 0,42 1.570.063,81 0,99 0,32 1.093.114,33 0,69 0,08 17.425.916,84 10,97 0,34 36.831.406,44 23,18 0,39 3.053.331,12 1,92 0,30 2.443.792,85 1,54 0,09
rea de abrangncia

Metrpole nacional 14.278.900.029,49 - - - 2.254.501.454,00 15,79 22,73 104.799.579,00 0,73 21,13 250.760.614,90 1,76 19,18 1.801.680.396,00 12,62 34,66 2.320.935.753,00 16,25 24,79 368.750.338,90 2,58 35,64 155.002.958,40 1,09 5,80

Metrpole nacional
300.568.372,14 47.662,08 0,02 0,25 78.827.104,15 26,23 0,79 1.854.424,67 0,62 0,37 1.712.287,57 0,57 0,13 38.873.884,67 12,93 0,75 73.138.095,98 24,33 0,78 6.429.490,37 2,14 0,62 3.740.192,52 1,24 0,14
rea de abrangncia

Grande metrpole
28.761.555.363,83 484.560,00 0,00 2,55 6.200.328.549,00 21,56 62,52 326.753.635,90 1,14 65,88 959.799.769,10 3,34 73,43 2.541.818.693,00 8,84 48,89 5.197.027.866,00 18,07 55,52 361.124.308,20 1,26 34,90 2.406.447.009,00 8,37 90,04
nacional

Grande metrpole
nacional rea 387.944.938,96 646.448,72 0,17 3,40 98.658.058,05 25,43 0,99 3.800.587,13 0,98 0,77 8.528.548,90 2,20 0,65 49.034.743,53 12,64 0,94 87.136.577,11 22,46 0,93 20.474.217,01 5,28 1,98 5.586.098,59 1,44 0,21
de abrangncia

Mdia 50.243.688.645,82 19.031.017,57 0,04 100,00 9.916.756.315,81 19,74 100,00 496.013.650,62 0,99 100,00 1.307.118.657,19 2,60 100,00 5.198.575.060,26 10,35 100,00 9.361.198.866,02 18,63 100,00 1.034.639.092,11 2,06 100,00 2.672.713.767,06 5,32 100,00

Fonte: Finanas do Brasil (Finbra)/STN.


da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
PARTE V:

MEIO AMBIENTE E
ECOLOGIA URBANA
CAPTULO 11

CIDADES RESILIENTES E O AMBIENTE NATURAL:


ECOLOGIA URBANA, ADAPTAO E GESTO DE RISCOS

Nilo Luiz Saccaro Junior1


Osmar Coelho Filho2

1 INTRODUO
Entre todas as questes vinculadas temtica urbana, talvez a que conecta o maior
nmero de conhecimentos, habilidades e campos de pesquisa seja a relao entre
o tecido urbano e o ambiente fsico. Para equacionar os problemas apresentados
neste captulo, como se ver, necessria a integrao entre as polticas que tratam
do planejamento do ponto de vista social, econmico, cultural e ambiental no
meio urbano.
Mapear e documentar os recursos e as limitaes econmico-sociais,
culturais e ambientais de um territrio o primeiro quesito para iniciar a construo
de inter-relaes, retroalimentaes e interdependncias em um contexto incerto
e em constante evoluo (Baltazar, 2010; McPhearson et al., 2016). A partir
desse mapeamento e com a aplicao do conceito de resilincia, possvel reunir
e integrar fatores que capacitem uma cidade a suportar presses em meio a pro-
cessos de mudanas. Para tanto, tambm preciso, necessariamente, considerar
aspectos participativos que levem em considerao e que permitam a autono-
mia e o empoderamento locais. Esses requisitos coadunam-se com os princpios
de participao, igualdade e autonomia federativa, consolidados na Constituio
de Federal de 1988,3 que forjaram o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001).4
O estatuto baseia-se na funo social da propriedade urbana, na participao e no
uso de instrumentos de poltica urbana.

1. Mestre em cincias biolgicas pela Universidade de So Paulo (USP) e tcnico de planejamento e pesquisa na
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: <nilo.saccaro@ipea.gov.br>.
2. Mestre em desenvolvimento sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB)
e pesquisador assistente III na Dirur do Ipea. E-mail: <osmar.filho@ipea.gov.br>.
3. Disponvel em: <http://goo.gl/wUgZP>.
4. Disponvel em: <http://goo.gl/PXk21E>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
284 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Mesmo que novos instrumentos e princpios legais possam ser adicionados ao


arcabouo institucional urbano-ambiental na busca por uma adequada conexo entre
cidade e ambiente, o Estatuto da Cidade e outros instrumentos legais j existentes so
capazes de realizar boa parte do avano necessrio. Os desdobramentos deste avano
influenciam temticas que vo muito alm do ambiente urbano, como as polticas
de desenvolvimento regional e at mesmo os acordos internacionais relacionados s
mudanas climticas.

2 O CONCEITO DE RESILINCIA E SUA APROPRIAO PELO CAMPO DO


PLANEJAMENTO URBANO
O ponto de convergncia para essa integrao a resilincia. Dentro da ecologia,
a resilincia considerada a capacidade de um sistema recuperar o equilbrio
aps ter sofrido uma perturbao. Embora remeta restaurao, do ponto de
vista estritamente ecolgico no necessrio que o novo equilbrio seja idntico
ao original, o que importa que o sistema ainda seja funcional. Esta funcionalidade
consiste em manter a maioria dos processos funcionando, de forma a preservar
a diversidade necessria ao enfrentamento de impactos futuros. Ou seja, o novo
equilbrio deve pelo menos ser to resiliente quanto o anterior. Transpondo esse
conceito para o ecossistema urbano, resilincia significa a capacidade de as cidades
lidarem com as vulnerabilidades internas e externas, adaptarem-se s mudanas
climticas previstas para este sculo (ao mesmo tempo em que buscam formas
de mitig-las) e resistirem a desastres (mais frequentes com o aumento de eventos
extremos impulsionados pelas mudanas climticas), aumentando o nvel de
bem-estar humano (que engloba, alm de um ambiente saudvel, variveis econmicas
e socioculturais capazes de afetar a prpria resilincia).
A adaptao um processo de ajuste ao clima atual ou s mudanas esperadas,
definidas pela pesquisa cientfica. Nas reas antrpicas, trata-se de controlar, evitar e
contornar os danos, aproveitando possveis benefcios. Nas reas naturais, trata-se de
preservar caractersticas como a biodiversidade e a prpria resilincia. A gesto
de risco de desastres, por sua vez, trata de encontrar as melhores formas de lidar
com as incertezas impostas pelo clima e outras variveis naturais que afetam
as cidades, utilizando, para isso, de um arcabouo institucional e do conhecimento
tcnico-cientfico disponvel (IPCC, 2014).
Dessa forma, tanto a adaptao s mudanas climticas quanto a gesto do risco
de desastres podem ser consideradas, no que se refere s cidades, aspectos da resilincia.
Mais que isso, resilincia tanto um requisito para o desenvolvimento susten-
tvel quanto um caminho para atingi-lo. Em sua forma mais ampla, portanto,
o conceito de resilincia remete, ao mesmo tempo, operao e aspirao. No se
trata apenas de como resistir a mudanas contnuas ou a choques peridicos,
mas tambm de como transform-los em oportunidades de desenvolvimento. Alm disso,
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 285

alteraes ambientais e choques agudos, quando exacerbados e retroalimentados


por diferentes tipos de fragilidade (natural, tecnolgica e social), podem no apenas
impedir como reverter o desenvolvimento econmico.
A inteno deste captulo discutir como as polticas relacionadas gestourbana
(algumasdelas de maneira poucoevidente, masigualmenteimportantes) podembuscar
a resilincia urbana como um ideal e, com isso, equacionar tanto as demandas dadas
pela adaptao s mudanas climticas quanto as impostas pela gesto do risco
dedesastres. Paratanto, osocial sempre ser to importante quanto ofsico, jque a
resilincia urbana necessariamente implica uma viso abrangente do sistemaurbano,
interconectando o planejamento espacial, o relevo, as funes das diferentes
zonasurbanas, as variveis socioeconmicas e a tecnologia.
O arcabouo institucional capaz de promover a resilincia baseia-se em
trs pilares: planejamento, legislao e financiamento urbanos. A falta de planeja-
mento pode causar um ciclo vicioso de gerao de risco. Uma legislao inadequada
pode impedir a flexibilidade necessria ao enfrentamento dos desafios. Por sua vez,
a ausncia de financiamento pode inviabilizar as aes necessrias, enquanto o
financiamento sem critrios pode exacerbar riscos e impactos j existentes.

3 A INSERO DA CIDADE NO ECOSSISTEMA


A populao mundial vive cada vez mais nas cidades: cerca de 54% moram em reas
urbanas hoje e estima-se que esse percentual v para 66% em 2050 (UN, 2015b).
Mesmo assim, as cidades cobrem apenas uma pequena parte da superfcie terrestre,
dominada, em sua maioria, por ecossistemas rurais e naturais (ainda que boa parte
destes j tenha sofrido alterao antrpica).
Um ecossistema urbano, portanto, apenas parte de um sistema maior, com o
qual troca matria e energia. Influencia e influenciado pelos ecossistemas adjacentes.
As cidades no podem ser resilientes isoladamente, pois h interdependncia
entre cidades adjacentes e suas zonas rurais, em relao ao suprimento de gua,
deposio de resduos, gesto adaptativa de eventos extremos, aos efeitos do
relevo sobre o clima e at s variveis comerciais e socioeconmicas. Desta forma,
o planejamento e a coordenao necessrios para aspirar a uma resilincia cada vez
maior no se resumem ao que acontece dentro do municpio. Neste sentido, o estudo
das redes urbanas, das alternativas de desenvolvimento regional e do zoneamento
ecolgico econmico (ZEE) de especial relevncia. Para tanto, muitos podem
ser os nveis de anlise utilizados com finalidade de organizar a gesto, mas um
nvel de agrupamento de cidades especialmente importante a bacia hidrogrfica.
A degradao dos ecossistemas naturais que circundam as cidades uma das
principais causas de falta de resilincia urbana, pois deles depende a regulao climtica.
Quando estes ecossistemas entram em desequilbrio, aumenta muito a probabilidade
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
286 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

de ocorrncia de eventos extremos, como incndios, alagamentos e desmoronamentos,


bem como sua intensidade. A proviso de gua, por sua vez, tambm afetada.
interessante perceber que, ampliando-se a ideia de ecossistema adjacente ao extremo,
chega-se prpria mudana climtica global, que ocorre a nvel planetrio e capaz
de afetar todos os nveis inferiores. Mas a destruio dos ecossistemas imediatamente
adjacentes s cidades e a emisso de gases de efeito estufa (GEEs) decorrentes da
ineficincia das cidades no uso da energia so, por sua vez, causas muito importantes
do prprio efeito estufa e, portanto, das mudanas climticas.
Como a imensa maioria desses ecossistemas adjacentes encontra-se em zonas rurais,
muitas vezes utilizadas para atividades agropecurias, importante que as aes
que visam promover a resilincia urbana atuem tambm sobre os imveis rurais.
Eles podem integrar uma poltica de resilincia de trs maneiras: i) mantendo inalteradas
reas com cobertura vegetal natural; ii) reflorestando reas previamente degradadas;
e iii) utilizando prticas agropecurias que favoream o equilbrio do prprio ecossis-
tema agrcola nas reas desmatadas (UN, 2015b). Para tanto, alm de instrumentos
de comando e controle, tambm so teis os instrumentos econmicos, dos quais o
pagamento por servios ambientais o mais importante.
Quando determinada rea rural favorece a manuteno da regularidade e da
proviso hdrica das cidades prximas, importante que seja preservada porque
favorece a economia. Os recursos para sua preservao devem vir daqueles que so
beneficiados por ela, neste caso, as prprias cidades, seus moradores e indstrias.
Desta maneira, os pagamentos por servios ambientais so uma remunerao ou
um financiamento ao titular de terras privadas que mantm a cobertura vegetal
natural ou at mesmo que passa a utilizar prticas agrcolas que beneficiem os
ecossistemas adjacentes e as cidades. A destinao deste recurso pode dar-se sob
diferentes formas, como abatimentos em impostos, juros subsidiados para financia-
mentos ou at transferncia direta. A ideia implcita que, como a manuteno da
cobertura vegetal ou as prticas agrcolas adotadas geram custos ao proprietrio
das terras, sejam custos diretos ou de oportunidade, esta transferncia deve se dar
para viabilizar as aes que causam a externalidade positiva. Existe certa polmica
quanto a reas de preservao permanente (APPs) por lei deverem ou no ser
contempladas pelos pagamentos por servios ambientais. Em geral, entretanto,
considera-se que os pagamentos devem favorecer uma preservao ambiental
adicional que existiria sem eles. Como as APPs so vinculadas legalmente,
no seguem esse princpio da adicionalidade.
Ainda em relao aos pagamentos por servios ambientais, fica evidente no
Brasil a importncia de organizaes no governamentais (ONGs) para a gesto
e a execuo dos recursos, por meio de parcerias entre elas e o setor pblico.
Estas parcerias objetivam transferir recursos, monetrios ou no, para os responsveis
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 287

pela manuteno ou recuperao dos servios prestados pelos ecossistemas, que pode
dar-se pela criao ou preservao de reas verdes ou pela adoo de prticas dife-
renciadas de produo. A maioria das iniciativas existentes no cria um pagamento
direto do beneficirio de um servio ambiental (como uma cidade que recebe certa
vazo de gua de um rio ou fica protegida de enchentes devido existncia de uma
densa vegetao) ao prestador daquele servio (como os agricultores que mantm
as reas preservadas). O financiamento geralmente provm do setor pblico ou de
empresas interessadas em uma imagem corporativa associada ao cuidado ambiental,
tendo por intermedirias as ONGs, sendo os mecanismos criados para precificar
e executar o pagamento os mais variados. Um exemplo de projeto-programa com
tais caractersticas, j em execuo, o Produtores de gua, na bacia Guandu,
no Esprito Santo. Inserido no mbito das polticas estaduais do Esprito Santo
para conservao dos recursos hdricos, tem por objetivo a restaurao e a conser-
vao de florestas para manuteno do abastecimento de uma regio com cerca de
90 mil moradores. Exemplos como esse mostram que os pagamentos por servios
ambientais podem e devem ser incorporados ao planejamento das interaes entre
o ecossistema urbano e os ecossistemas adjacentes.
Cidades sem planejamento (caso de grande parte dos municpios brasileiros),
por sua vez, exacerbam a presso sobre os ecossistemas adjacentes e sobre
o ambiente global, principalmente por serem energeticamente ineficientes.
Usam recursos naturais demais e produzem rejeitos demais, que no so adequada-
mente dispostos, aumentando o risco de epidemias, infeces e contaminaes locais.
Globalmente, emitem mais GEEs do que fariam com um planejamento eficiente,
o que contribui para o aquecimento global e para a ocorrncia de eventos extremos.
Os ecossistemas adjacentes agem como barreiras a esses efeitos; por isso,
quando degradados, s fazem aumentar o ciclo vicioso.

4 INTERAO ENTRE VARIVEIS FSICAS E SOCIAIS


A desigualdade social principalmente devido a seu efeito mais nocivo, a pobreza
resulta na diminuio de resilincia no nvel individual ou familiar. Isso compro-
mete o planejamento e a coordenao dos nveis mais altos, uma vez que populaes
vulnerveis no so capazes de seguir diretrizes e veem-se obrigadas a se expor
a alto risco para sobreviver. Isso acaba por resultar em maior vulnerabilidade a
eventos extremos, menor eficincia energtica, maior impacto em ecossistemas
adjacentes e menor capacidade de organizar o ecossistema urbano, de maneira a
aumentar o bem-estar geral.
Por isso, na maioria dos eventos extremos que resultaram em desastres ambien-
tais urbanos, a maior parte das famlias atingidas era de baixa renda. Durante as
inundaes de 2011 na Tailndia, por exemplo, 73% das famlias de baixa renda
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
288 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

de Bangkok tiveram suas moradias afetadas, enquanto esse valor foi 21% quando
se considerava o total da populao da cidade (Ahsan, 2013). De maneira geral,
bairros pobres tendem a ser menos resilientes do que bairros ricos.
Diversos so os tipos de risco que determinam a ocorrncia de desastres
(pensando no apenas em eventos extremos naturais, mas tambm desastres causados
ou potencializados diretamente pela ao humana). H riscos naturais, como epidemias,
terremotos, enchentes, tempestades, entre outros; riscos tecnolgicos,
como exploso, radiao, envenenamento, derramamento de leo; e riscos sociais,
como corrupo, desemprego, terrorismo, disputas por recursos e crises econmicas.
Todos estes riscos, entretanto, podem retroalimentar-se. Por exemplo, o rompimento
de uma barragem (risco tecnolgico) pode ser exacerbado por um determinado
relevo natural, resultando em uma inundao de propores trgicas. Riscos sociais,
principalmente, tm o potencial intrnseco de exacerbar todos os outros riscos.
A corrupo, por exemplo, pode tornar a gesto incapaz de lidar com uma
situao extrema, como uma epidemia, enquanto uma crise econmica pode
minar os recursos pblicos e familiares, estimulando as moradias em reas de
risco e dificultando a prestao do atendimento emergencial a essas famlias aps
o desabamento de encostas e outros desastres (UN, 2015a).
A resilincia tem um papel cada vez mais importante nas decises finan-
ceiras que afetam a funo da cidade. O Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) progressivo, previsto na Constituio Federal brasileira, por exemplo,
um instrumento econmico que pode ser usado para promover a revitalizao
de reas centrais, na medida em que gera o incentivo para a reforma, a manu-
teno e o uso dos imveis, podendo contribuir para a reduo de presses sobre
a periferia, ao mesmo tempo em que favorece a mobilidade urbana, por aproximar a
populao de seus empregos.
No tocante a investimentos e economia, de acordo com algumas estimativas,
para cada US$ 100 gastos com auxlio ao desenvolvimento econmico no mundo,
apenas US$ 0,40 so investidos na reduo do risco de desastres. Entretanto, as perdas que
os desastres acarretam nas naes em desenvolvimento ultrapassam os US$ 860 bilhes,
o que equivale a um tero de todo o auxlio financeiro (UN, 2015c).
Investir em resilincia e desenvolver polticas que promovam cidades social-
mente inclusivas, portanto, imprescindvel para a manuteno do desenvolvi-
mento econmico.

5 DESASTRES AMBIENTAIS E CIDADES: O CASO DE MARIANA


O desastre ambiental que atingiu primeiramente o municpio de Mariana, estado de
Minas Gerais, em que uma barragem de rejeitos de minerao da empresa Samarco
rompeu-se, evidencia uma baixa resilincia local frente aos riscos tcnicos ambientais
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 289

associados minerao. A bacia do rio Doce, uma das quatro maiores bacias nacionais,
localizada inteiramente em territrio brasileiro, conta com aproximadamente
duzentos municpios. A indstria responsvel no havia instalado, at a data
do desastre, um sistema de aviso eficiente para as comunidades prximas. Os rgos
que licenciaram o empreendimento no tinham uma estrutura de fiscalizao capaz
de cobrir o extenso nmero de lagoas de rejeitos minerais no estado de Minas Gerais.
As anlises da qualidade da gua aps o desastre mostraram que havia outros
rejeitos e metais, que na lagoa da empresa Samarco eram depositados sem conhe-
cimento das autoridades competentes e licitantes (Ibama, 2015). Com efeito,
milhares de toneladas de lama txica foram depositadas no leito do rio Doce, a partir
da cidade de Mariana, at a sua foz, na cidade de Linhares, estado do Esprito Santo.
Esta deposio da lama txica inviabilizou processos biticos e fsico-qumicos,
impedindo os mltiplos usos da gua pela sociedade (agricultura, indstria e abaste-
cimento domiciliar) e pelos ecossistemas.
Passados vrios meses e tendo sido a gua de algumas cidades liberada para
tratamento e abastecimento, ainda h dvidas quanto adequao para usos como
higiene pessoal e cozimento de alimentos. Ao mesmo tempo, o desastre desencadeou
um processo de perfurao de novos poos artesianos, que pode colocar em risco
a equao hdrica de carga e recarga dos aquferos da bacia.
As cidades esto buscando novas fontes de gua nos tributrios do rio Doce.
Contudo, historicamente essa bacia tem perdido grande parte de sua cobertura florestal.
A multa pelo acidente est sendo definida pelas autoridades, mas um dos objetivos o
financiamento de processos de reflorestamento da bacia, como aumento e renovao
das vazes hdricas.
Do ponto de vista da adaptao climtica e da resilincia das cidades frente s
vulnerabilidades colocadas pelo setor da minerao e as tecnologias de deposio
de rejeitos, h alternativas tecnolgicas seguras, que reduziriam a probabili-
dade desse tipo de desastre, porm so alternativas que implicam custo maior.
H tambm protocolos de segurana a serem seguidos no cuidado com as populaes
lindeiras s lagoas de rejeitos.
Em relao dependncia econmica, o municpio de Mariana tinha grande
parte de seu produto interno bruto (PIB) e empregos vinculada empresa Samarco.
A prpria paralisao das atividades econmicas , por si s, talvez, o efeito mais
perverso do desastre, por acentuar a pobreza e a ausncia de recursos, o que significa,
automaticamente, como foi discutido no incio deste captulo, uma menor resilincia
e capacidade de adaptao. Por isso, o grau de dependncia municipal do setor de
minerao na bacia do rio Doce um aspecto de resilincia, fazendo-se necessrio
um estmulo maior diversidade econmica na rea. Isso serve como aprendizado
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
290 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

para a gesto de outras reas de risco, e est intimamente relacionado s polticas


de desenvolvimento regional.

6 SOLUES PARA CIDADES RESILIENTES


As cidades causam, em grande medida, as mudanas climticas que intensificam
os eventos naturais catastrficos. Por isso, a busca por resilincia passa tanto por
tornar o tecido urbano adaptvel a mudanas e preparado para desastres quanto
por utilizar a energia com eficincia e encontrar formas inteligentes de aproveitar as
peculiaridades naturais do territrio. Os ecossistemas urbanos podem ajudar a mitigar
a mudana climtica, ao sequestrar carbono em bosques e parques; podem reduzir
o risco de desastres, ao utilizar a vegetao como forma de conter deslizamentos de
terras e inundaes; podem adaptar-se a temperaturas maiores, dispondo os prdios
de maneira que favorea a circulao do vento e diminua ilhas de calor.
De maneira geral, cidades compactas tendem a ser mais eficientes e resilientes,
pois permitem maiores economias de escala, favorecem o transporte pblico e
multimodal e tornam mais simples o gerenciamento de risco de desastres. Os custos
do aumento da abrangncia de servios urbanos para reas contguas ou perifricas
s cidades so menores do que levar esses servios para municpios isolados. Esse
um dos princpios que torna a compacidade urbana interessante para o aumento
de resilincia. Entretanto, as vantagens das economias de escala podem ter limites.
Metrpoles como So Paulo (18 milhes de habitantes) e Rio de Janeiro (12 milhes
de habitantes) podem perder resilincia, ao ultrapassarem a capacidade de suporte de
seus ecossistemas urbanos e periurbanos, diminuindo sua capacidade de adaptao
a partir dos ecossistemas. Avaliar tais limites pode ser importante, portanto, para o
planejamento urbano em uma grande rea metropolitana.
As alteraes climticas modificam tanto os parmetros de comportamento
fsico dos materiais quanto as capacidades do trabalho humano. Neste sentido,
o problema das ilhas de calor em regies metropolitanas (RMs) pode afetar o
desempenho dos sistemas de mobilidade em RMs de um pas tropical como
o Brasil, bem como o gasto de energia com sistemas de resfriamento e a qualidade
do trabalho humano. Os prprios sistemas de controle operacional de mobilidade,
por exemplo, podem perder eficincia acima de determinadas temperaturas e causar
o desordenamento dos sistemas de mobilidade. Interrupes e falhas em sistemas
de mobilidade, por sua vez, podem causar impactos em cadeia em escala regional
(Coltri et al., 2009). Isso mais uma evidncia de que o planejamento urbano
pode ser capaz de afetar reas muito alm dos limites da cidade.
Novas tecnologias esto disponveis e podem minorar esses problemas:
edifcios que usam materiais que favorecem o isolamento trmico ou a disper-
so do calor, tcnicas construtivas que aproveitam a luz natural, disposio da
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 291

vegetao ao redor de habitaes que contribuem para o aumento da umidade e


diminuio da temperatura, entre outras. O uso destas tecnologias e de planos
de urbanizao sofisticados que aproveitam o relevo e o clima, embora sejam
um ideal a se perseguir, ainda esto, infelizmente, longe da realidade brasileira.
Em um pas com regies em que cerca de metade da populao no tem acesso a
saneamento bsico, fazer bem o mnimo previsto legalmente j teria um impacto
positivo de larga escala. Neste sentido, fazer com que as leis que regem a ocupao
e a construo em reas urbanas sejam adequadas e passem a ser realmente cum-
pridas a prioridade.
A maior parte dos riscos de desastres, sejam eles de qualquer tipo (epidemias,
desabamentos, inundaes, envenenamento, violncia etc.) concentra-se nos assen-
tamentos informais presentes em todas as grandes cidades brasileiras. Estes assen-
tamentos informais no cumprem minimamente as leis urbanas de construo,
localizam-se tipicamente em reas perigosas que foram rejeitadas para a construo pela
iniciativa privada, e o poder pblico normalmente tem dificuldades em atuar
nestas reas. Tudo isso faz com que as pessoas que se veem obrigadas a morar ali
(por muitos motivos, da falta de opo falta de condies de utilizar o transporte
entre seu local de trabalho e regies mais distantes) estejam submetidas a um alto
grau de vulnerabilidade, seja ela ambiental, social ou econmica.
A ausncia de padres construtivos um exemplo que ilustra essa concluso,
ao mesmo tempo em que traz tona a discusso de solues para um dos prin-
cipais problemas do Brasil atual, que afeta a sade da populao e traz prejuzos
sociais e econmicos que, em ltima instncia, como vimos, reduzem a resilincia.
Esta ausncia de padres construtivos nas construes dos bairros pobres da
Baixada Fluminense pode explicar as vulnerabilidades dessas reas em relao a pro-
liferao do mosquito Aedes aegypti, que o vetor de trs doenas virais que afetam
fortemente a RM do Rio de Janeiro (e todo o Brasil): Dengue, Zika e Chikungunya.
Alm dos custos de sade associados ao tratamento dos doentes e das aes pblicas
sanitrias para conter a proliferao do mosquito, ocorre ainda o custo do absentesmo
ao trabalho. As estratgias governamentais esto centradas historicamente na educao
da populao para evitar pontos de gua parada, e na eliminao do mosquito com o
uso da disperso de substancias txicas a ele, por meio de estruturas mveis montadas
em carrocerias de veculos, popularmente conhecidos como os fumacs.
A crtica principal aos fumacs que eles eliminariam, alm dos mosquitos,
alguns de seus predadores naturais, como aranhas, exercendo efeito ambguo em
relao proliferao. Alm disso, os agentes qumicos utilizados podem conta-
minar guas superficiais. O foco na melhoria do padro construtivo das moradias,
deste modo, surge como alternativa para erradicao do mosquito, ao mesmo
tempo em que se conecta soluo de outros problemas de ordem social.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
292 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Algumas iniciativas neste sentido tm sido tomadas, como a das doaes de novas
caixas dgua com tampa realizadas pelas prefeituras da regio, mas aes com
objetivo reestruturante so muito mais raras, devido s dificuldades de acesso
moradia discutidas em outros captulos deste livro.
Uma proposta efetiva de aumento de resilincia passa necessariamente
por estabelecer padres construtivos que impeam a reproduo do mosquito.
Algumas organizaes j comeam a olhar para essa soluo, como a empresa
Solues Urbanas, que, com o apoio do instituto de pesquisas Assis Brasil,
do governo estadual, instituiu o programa Arquiteto da Famlia, na cidade de Niteri,
com o objetivo de promover a padronizao de processos construtivos, visando
diminuio de custos, reduo de problemas de sade e ao controle de
riscos ambientais. Um aspecto importante a padronizao dos sistemas de esgo-
tamento sanitrio e sua conexo com os sistemas municipais, evitando a formao
de valas negras e o acmulo de lixo nessas reas (Projeto..., 2010). O fator sanitrio
pode ser considerado, desta maneira, um dos principais determinantes histricos
para ocorrncia do mosquito Aedes aegypti, que estava controlado no Brasil no
ano de 1957, tornando a proliferar durante a expanso urbana desordenada que
marcou as dcadas de 1970 e 1980. Outro fator de disseminao nacional foi a
resistncia dos ovos do mosquito ao ressecamento, que permitiram que a espcie
se aproveitasse do aumento do transporte entre regies (IOC, 2016).
Em situaes extremas, quando as construes humanas esto fora dos padres
construtivos, com elevado grau de exposio a doenas, baixas condies sanitrias
e alto risco ambiental, o poder pblico pode optar pela remoo do grupo humano
para outro local em que ser construdo um novo conjunto habitacional para abrigar
os moradores. Esse tipo de estratgia, embora parea custosa a princpio, pode ter
um custo geral menor do que alternativas de manuteno da populao no local.
No entanto, a complexidade do tecido urbano faz com que, para terem sucesso,
tais aes levem em conta as variveis sociais. Transferncias populacionais desse tipo
so realizadas em vrios pases, incluindo o Brasil, com graus variados de sucesso.
No Reino Unido, por exemplo, pesquisas mostraram que os gestores no percebe-
ram que, ao fazer as remoes, estavam desmontando redes econmicas, familiares
(de parentesco) e culturais que mantinham capacidades de resilincia do grupo
humano mesmo em condies insalubres. Esse processo de criao de novos assen-
tamentos de baixa densidade populacional e econmica ficou conhecido como
new town blues (Whyte, 1977; Coelho, 2014). A falta de percepo por parte
dos gestores fez com que estes previssem que os ndices de escolaridade, sade e
renda aumentariam com a remoo e o reassentamento. O contrrio, entretanto,
ocorreu mostrando a necessidade da realizao de pesquisas prvias de percep-
o ambiental. Tcnicas como mapas cognitivos e aplicao de questionrios
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 293

foram utilizadas para acessar as expectativas e os desejos dos antigos moradores.


O principal aprendizado foi entender que a experincia de funcionrios municipais
deve aliar-se s percepes de moradores na gesto das mudanas urbanas, visto que
os dois grupos possuem responsabilidades diferentes e conhecimentos distintos,
mas igualmente importantes, sobre os recursos locais e as possiblidades de adaptao
e resilincia. Em outras palavras, as populaes das reas de risco a serem removidas
devem no apenas ser ouvidas, mas devem ser vistas como protagonistas da mudana.
Outra questo premente no Brasil e que diminui a resilincia das grandes
cidades brasileiras a mobilidade urbana. Quando se pensa em mobilidade urbana e
resilincia, preciso levar em conta a capacidade de adaptao dos sistemas instalados
e o nvel de sensibilidade dos territrios impactados. Diante dessas duas variveis,
possvel propor medidas de baixo arrependimento (low regret options), com custos
menores e de maior aceitao, ou assumir custos altos com o argumento de que
estes custos seriam ainda maiores no futuro (Martin, 2012). Na primeira opo
tem-se a melhoria imediata do ciclo de manuteno ou troca da infraestrutura,
melhoria da integrao entre modais e aumento da abrangncia deles. Na segunda opo,
preciso refletir sobre o modo atual de gesto financeira das cidades, bem como o impacto
que os instrumentos de planejamento teriam sobre esta gesto quando orientados pela
necessidade da adaptao climtica.
Dados sobre desastres naturais passados, bem como avaliaes de riscos
e projees a respeito da mudana climtica podem ser teis para aumentar a
resilincia urbana, mas no so suficientes se as capacidades para suportar choques e
aproveitar oportunidades no forem ativadas. O caso do terremoto no Haiti emble-
mtico de um territrio que vinha sendo estudado e no qual um grande terremoto
iria acontecer com grande probabilidade, de acordo com indicadores geolgicos,
embora no fosse possvel precisar quando isso ocorreria. A baixa capacidade tcnica
e financeira para preparar o pas para o desastre iminente estava relacionada a um
territrio em que os padres construtivos eram muito baixos, notadamente em favelas
localizadas em morros e reas de vrzea (Harmon, 2010).
No apenas o clima e a frequncia de eventos extremos que vm alterando-se.
As cidades tm apresentado mudanas culturais e sociais que podem fornecer
algumas das ferramentas para gestar as estruturas de mobilidade do futuro.
necessrio, por exemplo, admitir que as mudanas devem estar orientadas para o
paradigma da colaborao e da cooperao em sistemas complexos, em comparao
com a tradicional forma de resolver problemas (uma causa gerando diretamente
um efeito). Isso abre espao para solues flexveis capazes de atender a uma srie
de polticas pblicas interconectadas. Um novo paradigma participativo apoiado
em um sistema de big data de coleta e fluxo de informaes pode ser crucial na
gesto adaptativa, por exemplo, dos sistemas de mobilidade urbana (Quinn, 2016).
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
294 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Como so feitas as escolhas de modais pelos usurios em condies


ambientais adversas? Uma pesquisa realizada no Reino Unido (Quinn, 2016)
mostrou que um quinto dos usurios viajariam de qualquer jeito, no importando
as condies climticas. Outro aspecto analisado foi o papel do atraso do modal,
considerado um dos fatores principais na tomada de deciso. Isto abre um espao para
pesquisa no campo do design thinking (produtos) e do service design (processos),
para buscar alternativas de mobilidade com base em estudos que levam em conta
o comportamento e a percepo dos usurios. O uso dos dados dos cartes
transportes pode, por exemplo, ajudar a compor uma viso situacional de
como os usurios comportam-se em relao aos diversos modais do sistema
de mobilidade. Pesquisas de mobilidade domiciliar so tambm importantes para
consolidar um quadro de pesquisas que busque entender o comportamento e as
linhas de desejo dos usurios do sistema de mobilidade.
O contexto de construo das redes ciclovirias (RCs) de Braslia e So Paulo
revela os conflitos entre diferentes rgos governamentais e destes com diferentes
atores sociais da mobilidade urbana em seus diferentes modais. A resilincia do
modal ciclovirio est relacionada aos aspectos de melhoria da sade para quem
dele faz uso, e do ponto de vista do sistema de mobilidade, este modal melhora
o desempenho dos outros modais. A relao com o modal rodovirio em cidades
em que a rede cicloviria passou por um tempo razovel de maturao, que varia
de cidade para cidade, mostra que a velocidade e o espao disponvel aos carros
aumentaram ao invs de diminuir (Stromberg, 2014).
As polticas para o aumento e a melhoria das redes ciclovirias podem orientar
outras polticas pblicas presentes em planos de mitigao e adaptao. A arbori-
zao pode ser um exemplo. Nos Estados Unidos, algumas redes adotam plantio
de rvores em linha, separando o espao do ciclista e do pedestre. Em termos
das polticas de segurana contra acidentes no trnsito, h ainda capacidades a
serem desenvolvidas. Tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos, o ciclismo
permitido nas estradas de rodagem. Contudo, o nmero de acidentes mostra
que RCs com segregao e construo de vias autnomas para ciclistas mantm o
direito de utilizar a rua, ao mesmo tempo em que levam a uma maior utilizao da
rede por diferentes ciclistas em diferentes horrios do dia: aumento da resilincia.
Um aspecto dos estudos sobre RCs que os temas da mudana climtica so
pouco pesquisados. Os estudos de mitigao de emisses de carbono equivalente
esto representados por avaliaes de ciclo de vida que comparam diferentes
modais e, dentro do modal ciclovirio, entre bicicletas convencionais e eltricas.
Contudo, estes estudos ainda so especficos e centrados no objeto de locomoo,
e no no sistema de mobilidade. Em cidades como Copenhagen, mais da metade das
viagens dirias feita por bicicletas, diminuindo, assim, a emisso de carbono equivalente.
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 295

As emisses vinculadas construo da rede so sensivelmente menores se compa-


radas a outros modais. Outro aspecto a capacidade de valorizao de terrenos e
moradias servidos por modais de mobilidade urbana, o que inclui as RCs. A ativao
do comrcio local, por sua vez, tambm pode ser observada. A RC tem especial
potencial para revitalizar praas e reas verdes antes abandonadas.
De modo geral, o aumento da urbanizao, que deve acelerar-se nas
prximas dcadas, capaz de gerar risco quando ocorre de maneira descontrolada,
mas tambm pode gerar oportunidades, principalmente quando aliado a um plane-
jamento que visa resilincia. A prpria necessidade de planejamento e otimizao
pode ser encarada como uma grande oportunidade de negcio, uma vez que a rea
construda das cidades deve duplicar-se at 2030 (UN, 2015c). Neste sentido,
as ideias apresentadas sobre padres construtivos e mobilidade urbana so apenas
exemplos de inumerveis solues factveis e baratas que os governos podem induzir
e que dependem de uma adequada interao com a populao e a iniciativa privada.

7 O PAPEL DO GOVERNO E DO ARCABOUO INSTITUCIONAL


O Brasil j conta com um arcabouo institucional capaz de lidar, ao menos em tese,
com a maioria dos problemas relacionados resilincia, incluindo a adaptao e
a mitigao das mudanas climticas, o ordenamento urbano e a gesto de riscos
de desastres. A Poltica Nacional de Mudanas Climticas (Lei no 12.187/2009),5
o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001)6 e a Poltica Nacional de Proteo e
Defesa Civil (Lei no 12.608/2012)7 so exemplos de um imprescindvel arcabouo
poltico-institucional j existente, que precisa apenas ir incorporando novos apri-
moramentos medida que o conhecimento cientfico avana, as inovaes surgem
e o aprendizado com as experincias de gesto ocorre.
O sistema de monitoramento de desastres, criado em esfera federal, j mostra
resultados animadores e efetivos. Por sua vez, alguns outros sistemas de informao
que deveriam prover dados imprescindveis tomada de deciso, como aqueles
relacionados a resduos slidos e outras variveis ambientais, ainda possuem
lacunas de conhecimento, como se houvesse uma estrutura de armazenamento
pronta esperando o contedo. Em outras palavras, existem alguns armrios vazios.
Informao essencial para construir resilincia. Dados sobre vulnerabilidades e
riscos de desastres, bem como o conhecimento sobre os assentamentos informais
e projees locais de mudanas climticas so peas fundamentais para guiar planos
de investimentos e identificar oportunidades de transformao ativa. Apesar de

5. Disponvel em: <http://goo.gl/EIxIiD>.


6. Ver nota de rodap 4.
7. Disponvel em: <http://goo.gl/6E1ThW>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
296 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

reconhecidas como prioridades internacionalmente, essas informaes no existem


para a maior parte das cidades brasileiras.
Tambm papel do setor pblico promover a coordenao entre instituies
financeiras globais e locais, aplicando a viso de que a resilincia urbana pode ser
uma oportunidade econmica. Mais do que isso, preciso desenvolver mecanismos
e instrumentos para promover coerncia entre sistemas, setores e organizaes rela-
cionadas a polticas, planos, programas e rgos de fomento financeiro envolvidos
na construo da resilincia. A desconexo entre polticas dos diferentes ministrios
a regra no Brasil, principalmente em relao temtica ambiental. As polticas
necessariamente afetam-se umas s outras. Um plano de combate a inundaes,
por exemplo, pode aumentar a demanda energtica e as restries de uso da gua,
afetando o plano de economia energtica nacional e os planos de gesto hdrica
das bacias. Os aspectos relevantes de resilincia podem ser diferentes para cada setor
e seus atores. Aprimorar os esforos de coordenao e de gesto participativa ,
portanto, premente para vencer os desafios da busca por resilincia.
A adaptao climtica e a gesto do risco de desastres, guiadas pelo conceito
de resilincia, dependem, no longo prazo, tanto do arcabouo institucional e jurdico
adequado quanto de informao, novas tecnologias e conhecimento cientfico.
Por isso, so aes imprescindveis para que qualquer pas mantenha-se na busca
da resilincia no longo prazo: incentivar investimentos pblicos e privados em
inovao e tecnologia voltados ao desenho urbano; promover cooperao entre enti-
dadesprivadas, governamentais e acadmicas voltadas ao desenvolvimento cientfico;
fortalecer capacidade tcnica e cientfica para produzir e consolidar o conhecimento
existente; compartilhar informaes e experincias entre governo, sociedade civil,
setorprivado eacademia; e aprimorar mecanismos que permitam monitorar os locais
de risco, baseados em indicadores.
As aes de adaptao e mitigao de efeitos ambientais indesejveis e
de construo da resilincia urbana obtm melhores resultados quando todos
os nveis de governo compartilham os objetivos. Programas bem-sucedidos de
mudana necessariamente exploram sinergias entre gestores governamentais,
iniciativaprivada e representantes da sociedade civil. Isso obviamente ocorre com
qualquer aspecto das polticas pblicas, mas especialmente verdadeiro em relao
s polticas ambientais, pois a competncia para as aes necessrias est dividida,
pela Constituio Federal, entre municpios, estados e Unio. Por isso faz-se neces-
srio um amplo compromisso entre essas trs esferas de governo, com participao
dos atores urbanos e rurais interessados para que o processo de tomada de decises,
a implementao e a execuo sejam justos, efetivos, responsveis e transparentes.
Planos de resilincia criativos e flexveis devem ser construdos democraticamente,
a fim de reduzir riscos e criar oportunidades, de maneira a inspirar as pessoas a
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 297

participarem de processos de inovao para a sustentabilidade. Sob esse ponto


de vista, o desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade importante para
acompanhar e orientar os planos (Street, 2016) e a educao ambiental formal e
informal deve ser valorizada e incorporar informaes e conceitos sobre a resilincia.

8 A AVALIAO DE CICLO DE VIDA COMO METODOLOGIA TIL NA TOMADA


DE DECISES PARA RESILINCIA
Dentro do ferramental j desenvolvido para a tomada de decises com mltiplas
variveis e especialmente relacionado eficincia do uso de materiais e energia,
destaca-se a metodologia conhecida como avaliao de ciclo de vida (AVC).
A ACV, quando utilizada pelo governo, uma ferramenta com potencial para
nortear aes e cenrios de futuro dos diferentes atores sociais envolvidos nos
processos de busca da resilincia em um territrio, bem como dirigir e legitimar as
normatizaes necessrias. Neste sentido, um instrumento que pode mostrar-se
eficaz para a promoo de inovaes direcionadas resilincia dos equipamentos
e estruturas urbanas.
A utilizao de uma plataforma de ACV fortalece a reflexo sobre a resilin-
cia e pode indicar reas de melhoria quantitativa e qualitativa dessas estruturas,
bem como propor normatizaes para a governana dos atores sociais, indicando
os gargalos de entendimento e cooperao (Coelho, Saccaro e Luerdemann, 2015).
Seu uso pode contribuir para a resilincia e a sustentabilidade dos sistemas urbanos,
relacionando-se diretamente a alguns dos princpios que operacionalizam os con-
ceitos de resilincia e adaptao: participao, aprendizagem contnua, sistemas de
gesto adaptativa (Anderies et al., 2012; Nakano, 2015). Neste sentido, o uso e a
formatao da ACV (objetivos, escopo) seriam definidos por comisses tcnicas
formadas tanto por especialistas quanto por atores sociais.
Uma vez identificadas as reas e os setores de melhoria e o escopo dos estudos
de ciclo de vida, pode-se fazer a modelagem da ACV, refinando a anlise qualitativa
inicial com a anlise quantitativa dos fluxos materiais e enrgicos e dos impactos
ambientais das atuais e futuras estruturas a serem criadas. Esse processo pode ser
til na determinao das estratgias de abastecimento hdrico, mobilidade urbana,
construo, zoneamento, entre outros. As inovaes ecolgicas podem ser finan-
ciadas por incentivos vinculados construo de sistemas urbanos mais resilientes
e sustentveis. Sistemas hdricos mais eficientes, por exemplo, com materiais e
processos modelados pela ACV, podem receber incentivos fiscais e monetrios.
Isso j acontece, por exemplo, na cidade de Paris, em que casas que adotam estruturas
hdricas com certificaes baseadas em ACV recebem incentivos fiscais ligados ao
imposto territorial urbano (CBCS, 2014). Sistemas anlogos podem ser implantados
no Brasil, estimulando economicamente as inovaes ecolgicas que contribuem
para a resilincia do ambiente urbano. Basta que as aes de financiamento do
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
298 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

setor de construo, que j atingem a maior parte das novas residncias do pas,
passem a se pautar em critrios ambientais que levem em conta a ACV e a neces-
sidade de resilincia urbana.
Alguns setores econmicos internacionais vinculados construo civil j
aplicam a metodologia de ACV sistematicamente aos materiais de construo,
de modo a incorporar indicadores de impacto ambiental como as emisses de GEEs
entre as variveis relevantes para a tomada de deciso no desenho dos projetos
de construo. Uma plataforma de deciso pblica orientada pela modelagem feita
pela ACV ofereceria cenrios de utilizao de materiais com contabilizao de seus
impactos (Antn e Daz, 2014).
A limitao dessa plataforma estaria vinculada tanto s questes de governana
de polticas pblicas urbanas (incluindo o financiamento da construo civil),
tratadas em outros captulos, quanto formatao que organiza as matrizes
insumo versus impacto e que, na ausncia de uma etapa qualitativa construda
pelos stakeholders, no representa a complexidade dos processos residenciais e
comerciais, principalmente no tocante s emisses de GEEs.

9 NOVOS PASSOS EM UMA DIREO J ESCOLHIDA


A busca por resilincia urbana , dentro do paradigma do desenvolvimento sustentvel,
um dos grandes desafios deste sculo. Diversas ferramentas e metodologias esto
disponveis para ajudar cidades a avaliar suas vulnerabilidades e testar sua resilincia
a choques e estresses. Juntamente a exemplos de boas prticas, estas ferramentas
esto cada vez mais disponveis on-line. Entretanto, mais que um desafio tcnico e
de gesto, essa busca deve ser vista como uma forma de mudar o padro de consumo
temerrio que tem levado aos conflitos ambientais. Um padro baseado quase que
exclusivamente no crescimento do consumo, que vem comumente atrelado ao uso
ambientalmente ineficiente dos recursos, insustentvel no longo prazo.
Gerar resilincia faz parte do esforo para garantir um desenvolvimento
sustentvel que altere os atuais padres de produo e consumo. Para tanto,
as cidades tm um papel importantssimo, visto que nelas que ocorre a maior
parte do consumo e da produo industrial. Nas cidades iro viver at metade do
sculo 75% da populao mundial. Elas hospedaram 70% da economia, 60% a
80% do consumo global de energia e 75% das emisses de GEEs em apenas 2%
do territrio do planeta (Boeck, 2016). A urbanizao e o desenvolvimento sus-
tentvel so conceitos que se comunicam e compartilham de princpios comuns.
Neste sentido, os Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel (ODS) e aqueles da
Nova Agenda Urbana esto fortemente conectados. necessrio definir quais
dos ODS sero apoiados pela urbanizao sustentvel. Trs aspectos destacam-se:
Cidades Resilientes e o Ambiente Natural:
ecologia urbana, adaptao e gesto de riscos 299

as normas de construo e crescimento, o desenho institucional para definio destas


normas e a plataforma financeira para a implementao das mudanas (UN, 2016).
No caso brasileiro, esses trs elementos j possuem historicamente certo
grau de integrao, como mostra a presena de princpios relativos urbanizao
e proteo ambiental dentro da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto
da Cidade de 2001. Tais princpios tiveram relativo sucesso, ao nortear algumas
facetas das iniciativas de planejamento, como, por exemplo, a criao de rgos de
gesto de reas metropolitanas, com a finalidade de considerar as especificidades da
regio na construo de normatizaes (Souza, 2012). Entretanto, algumas aes
governamentais importantes mostraram certo distanciamento destes princpios,
como por exemplo, os programas de construo de moradias populares
programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) , em que so apresentados poucos
tipos de projeto padronizados para todo o Brasil, baseados principalmente na
renda familiar, sem levar em conta as especificidades locais. Aspectos como a
implementao rpida e a diminuio de custos tm recebido um peso maior nos
processos de deciso. Entretanto, programas auto-organizados, embora mais lentos,
tendem a conduzir a uma apropriao do espao urbano mais sustentvel em todos
os sentidos, alm de fortalecer o senso de pertencimento a um lugar e as interaes
sociais benficas disso decorrentes (Baltazar, 2010).
Os ODS e os princpios da Nova Agenda Urbana, quando vistos sob a
perspectiva conceitual da resilincia urbana, so suficientes para moldar a evoluo
futura das cidades brasileiras de maneira sustentvel, desde que norteiem total-
mente as iniciativas de planejamento e que as aes sejam realmente pautadas
por este planejamento. Quando isso no acontece, como o caso de grande parte
de nossas RMs, ocorrem consequncias trgicas, como a epidemia de Dengue
ou o desastre ambiental de Mariana.
A primeira um dos elementos palpveis de um deficit estrutural histrico
de sistemas de esgotamento sanitrio, passvel de soluo relativamente rpida
com a participao das comunidades locais. Como realizar arranjos institucionais
criativos que viabilizem a aplicao de normas adequadas de construo, ao mesmo
tempo em que proporcionam o financiamento adequado? O segundo mostra
como a dependncia regional por uma atividade econmica (no caso, a minerao)
pode criar o cenrio propcio para impactos sociais e ambientais impossveis de
serem assimilados. Neste caso, como propor novos eixos de desenvolvimento quando
os atuais tm forte inrcia sobre o uso do territrio? Como gerar resilincia urbana
de maneira conectada com essas novas possibilidades de aproveitamento territorial?
Esses so exemplos de questes que comeam a surgir em decorrncia da dis-
cusso j realizada sobre os princpios bsicos de resilincia urbana. Elas constituem o
passo seguinte e devem dominar o cenrio a partir de agora. Avanando nessa direo
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
300 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

que se tornar possvel conectar e integrar, de maneira coerente, a governana urbana,


as leis, as instituies, as decises polticas, o crescimento econmico, o planejamento,
os servios, os recursos, a educao e as capacidades tcnicas necessrias para a
obteno de informao e inovao. Tudo isso imprescindvel para que as cidades
continuem a existir, respeitando os limites ambientais e tecnolgicos, sem deixar
de aumentar o bem-estar humano.

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CAPTULO 12

MUDANAS CLIMTICAS E OS DESAFIOS BRASILEIROS PARA


IMPLEMENTAO DA NOVA AGENDA URBANA

Letcia Klug1
Jose A. Marengo2
Gustavo Luedemann3

1 INTRODUO
O tema mudana climtica entrou definitivamente na agenda polticamundial.
Apreocupao com uma trajetria de alterao acelerada do clima do planeta
fez com que um conjunto de 197 pases (196 Estados e uma organizao de
integrao econmicaregional) ratificassem a conveno da Organizao das
NaesUnidas(ONU) sobreotema, desdeque foi aberta para assinaturas, em1992.
Por respeitar as soberanias nacionais, suas culturas e suas formas prprias de
enfrentar problemas, o leitor no encontrar no texto da conveno compromissos
especficos dos pases para tratar do tema cidades. No obstante, os documentos
que subsidiam a tomada de deciso na Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana de Clima (UNFCCC) so ricos em informaes que podem ajudar
o leitor a compreender a importncia do planejamento urbano dentro do tema
e o porqu de essas questes no poderem mais ser ignoradas quando se trata de
planejar o futuro das cidades. Orientaes e documentos prescritivos para o pla-
nejamento urbano em um contexto de mudana do clima fazem parte do debate
sobre a Nova Agenda Urbana (NAU), que ser consolidado na III Conferncia das
Naes Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentvel (Habitat III)
em outubro de 2016.
O papel estratgico das cidades, tanto do ponto de vista da contribuio para a reduo
de emisses quanto da adaptao nova realidade, reconhecendo as vulnerabilidades,

1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,


UrbanaseAmbientais(Dirur) doIpea. E-mail: <leticia.klug@ipea.gov.br>.
2. Pesquisador titular no Centro Nacional de Monitoramento e Alerta aos Desastres Naturais (Cemaden). E-mail:
<jose.marengo@cemaden,gov.br>.
3. Tcnico de planejamento e pesquisa na Dirur do Ipea. E-mail: <gustavo.luedemann@ipea.gov.br>.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
304 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

reduzindo riscos e criando infraestruturas resilientes foi tema de publicao recente


do Programa das Naes Unida para Habitao Humana (UN-Habitat, 2011).
Tambm o Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC)4 deu destaque
questo urbana, especialmente em seu quinto e ltimo relatrio, no qual um
captulo inteiro, tratando exclusivamente de reas urbanas, foi includo no relatrio
do segundo grupo de trabalho, que trata de impactos, vulnerabilidade e adaptao
s mudanas do clima (Revi et al., 2014).
No Brasil, algumas iniciativas esto sendo tomadas pelo governo federal
no sentido de pensar e dotar as cidades de instrumentos e capacidades para essa
nova realidade de mudana do clima. Em 2011, foi criado o Centro Nacional
de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden),5 que tem por
misso desenvolver, testar e implementar um sistema de previso de ocorrncia
de desastres naturais em reas suscetveis de todo o Brasil e emitir alertas de
desastres naturais. O centro no s auxilia as aes preventivas, mas possibilita
identificar vulnerabilidades no uso e na ocupao do solo, com destaque para o
planejamento urbano e a instalao de infraestruturas (Brasil, 2016b). O Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe/MCTI) vem trabalhando na construo
de cenrios futuros de mudanas climticas para cidades brasileiras. A extinta
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
coordenou estudo denominado Brasil 2040: cenrios e alternativas de adaptao
mudana do clima em 2015 (Brasil, 2015) e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
lanou recentemente o Plano Nacional de Adaptao Mudana do Clima (PNA)
(Brasil, 2016d). No entanto, o protagonismo dessa agenda pertence s cidades e os
municpios brasileiros tratam de forma ainda muito tmida esse tema no quadro
geral de polticas pblicas. No artigo Cidades e Mudanas Climticas: planejamento
urbano e governana local, publicado em 2015, Reis, Silva e Brant (2015) fazem um
levantamento e uma anlise de iniciativas de planejamento e gesto dos problemas
climticos urbanos nas principais regies metropolitanas brasileiras e os resultados
demonstram que o tema continua fora da agenda principal.
importante destacar que o Brasil possui, desde 2001, um marco legal para o
planejamento urbano, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal
a Lei Federal no 10.257/2001 , em que a questo do equilbrio ambiental aparece j
no Artigo 1o. O pargrafo nico do Artigo 1o afirma:

4. O IPCC o painel intergovernamental que foi criado em 1988 sob a Organizao Meteorolgica Internacional(WMO)
esob o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Unep, do ingls United Nations Environment Programme)
eaprovado pela Assembleia-Geral da ONU para subsidiar tomadores de deciso com relatrios peridicos de atualizao
sobre a base cientfica da mudana do clima, seus impactos e riscos futuros, assim como opes para adaptao a estas
mudanas e mitigao das suas causas.
5. Disponvel em: <http://goo.gl/OzKKLH>.
Mudanas Climticas e os Desafios Brasileiros
para Implementao da Nova Agenda Urbana 305

para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas
de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental (Brasil, 2001).
Apesar do arcabouo legal, como na maioria dos pases em desenvolvimento,
no Brasil, o passivo em termos de polticas pblicas urbanas, como habitao
de interesse social, saneamento bsico e mobilidade urbana grande. Seja nas
metrpoles ou naquelas cidades em processo de metropolizao, as precariedades
urbanas e a vulnerabilidade social ampliam os riscos e os impactos das mudanas
do clima e uma inflexo nessa trajetria imperativa, como ser demonstrado no
corpo do texto.
Este captulo possui cinco sees, incluindo esta introduo. A seo 2 discor-
rer sobre definies necessrias para se compreender o tema mudana do clima.
A seo 3 discutir a contribuio das cidades para o problema e como evitar parte
desta contribuio. A seo 4 abordar as implicaes de mudanas no clima para
as cidades e como elas precisam preparar-se para possveis mudanas. A seo 5
tratar dos avanos nos ltimos quinze anos e de possveis cenrios de mudana
do clima para algumas cidades brasileiras. Ser discutida a importncia da inte-
grao dos subtemas deste captulo com os temas da Habitat III, em que se espera
que a questo das mudanas do clima seja incorporada de maneira transversal na
agenda urbana. Ser destacada, tambm, a existncia de fontes de financiamento
para enfrentamento das mudanas climticas que podem configurar excelentes
recursos para as cidades viabilizarem intervenes necessrias em reas importantes,
como saneamento, mobilidade urbana e reduo de riscos.

2 CLIMA E AS MUDANAS CLIMTICAS: CONCEITOS E DEFINIES


Quando os raios solares incidem sobre a superfcie terrestre, eles podem ser refletidos
ou sua energia pode ser absorvida pelos slidos e lquidos desta superfcie. Quando a
energia absorvida, as molculas da superfcie do planeta passam a vibrar mais; slidos,
lquidos e gases expandem-se e a vibrao das molculas transmite calor em todas as
direes, inclusive em direo ao espao. Como h gases na atmosfera que tambm
possuem a caracterstica de receber e retransmitir calor de suas molculas para o meio,
inclusive em direo superfcie terrestre, esse vai e vem de energia atrasa a dissipao
da energia absorvida pela terra de volta ao espao. A esse fenmeno damos o nome
de efeito estufa. Os gases que possuem essa capacidade de reter calor na atmosfera so
chamados de gases de efeito estufa (GEEs).
A maior parte desses gases ocorre naturalmente na atmosfera e graas a eles
existe o ambiente com a temperatura e a baixa oscilao trmica necessria para a
vida na Terra. Trata-se de gases como o vapor dgua (H2O), o gs carbnico (CO2)
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
306 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

e o metano (CH4). No entanto, atividades humanas tm alterado a concentrao


destes gases na atmosfera, principalmente por converter estoques de carbono,
como petrleo, carvo e florestas em CO2, por meio da combusto.
Em 1988, a crescente discusso acadmica sobre provveis efeitos no sistema
climtico decorrentes da alterao da concentrao de GEEs na atmosfera,
especialmente do CO2, fez com que fosse criado, no mbito da WMO e do Unep,
o IPCC.6 Os conceitos utilizados neste captulo, quando no mencionada outra fonte,
vm dos glossrios do IPCC (IPCC, 2001; 2014a; 2014b).
Clima, stricto sensu, geralmente definido como a mdia das condies
do tempo (Dias e Silva, 2009) ou, mais rigorosamente, como a descrio estatstica
em termos de mdia e variabilidade de quantidades relevantes sobre o perodo de
tempo em uma distncia de meses a milhares de anos. O perodo clssico de
trinta anos, como definido pela Organizao Mundial Meteorolgica (OMM).
Essas quantidades so, em sua maioria, variveis de superfcies, tais como tempe-
ratura do ar, precipitao e ventos. Clima, em um senso mais amplo, um estado,
incluindo uma descrio estatstica, do sistema climtico, incluindo extremos.
Mudana climtica uma mudana atribuda direta ou indiretamente ati-
vidade humana que altere a composio da atmosfera global e que seja adicional
variabilidade climtica natural observada ao longo de perodos comparveis
detempo. Amudana doclima, comomencionada no registro observacional
doclima, ocorrepor causa de mudanas internas dentro do sistema climtico ou na
interao de seus componentes, ou por causa de mudanas no foramento externo
por razes naturais, ou ainda devido s atividades humanas.
Assim, no que tange ao assunto da prxima seo, quando tratarmos
demitigao, estamos lidando com o que o IPCC define como interveno
humana para reduzir as fontes ou aumentar os drenos de GEEs (IPCC, 2014b).
Issosignifica que quando tratamos do assunto denominado de maneira geral
como mitigao, estamostratando da mitigao da gerao do problema,
noda mitigao de seusefeitos.
Em relao aos efeitos, o termo adaptao, tema da seo 4, definido como
o processo de ajustamento ao clima atual ou projetado e seus efeitos (IPCC, 2014b).
Em sistemas humanos, adaptao busca moderar ou evitar danos decorrentes das
mudanas climticas ou ainda tirar proveito de oportunidades geradas por elas.
Os temas mitigao e adaptao foram tratados, e continuam ainda sendo
por alguns, como temas disjuntos entre os quais h um trade-off: parece que se
investirmos uma unidade de recursos financeiros em adaptao o remdio para

6. Disponvel em: <http://goo.gl/3GSu8>.


Mudanas Climticas e os Desafios Brasileiros
para Implementao da Nova Agenda Urbana 307

o sintoma , teremos esta mesma unidade a menos de recurso financeiro para


resolver o problema na origem, a mitigao a cura pela origem (discutido em
Luedemann e Hargrave, 2010). No entanto, necessrio ter em mente que as
mudanas no clima decorrentes das atividades humanas j esto em curso, que
necessrio adaptar-se a elas e que a adaptao e a mitigao so dois aspectos do
mesmo problema que precisam ser resolvidos juntos.
Assim, construir unidades geradores de energia elica que no foram proje-
tadas para tolerar ventos de altssima intensidade em que estes podero ocorrer em
cenrios provveis, uma medida de mitigao ineficaz, pois, se mal adaptadas,
as torres podem quebrar. Pode-se dizer o mesmo de usinas hidreltricas construdas
em locais em que o regime de chuvas tende a se tornar desfavorvel ou de adensa-
mentos urbanos e sistemas de transporte pblico em reas com projeo de maior
risco de alagamento, apenas para citar alguns exemplos.
Quanto ao custo de aes para enfrentar a questo climtica, consideramos
que aes de no arrependimento tm custos lquidos negativos porque geram bene-
fcios diretos ou indiretos que so grandes o suficiente para compensar os custos da
implementao destas aes. Assim, a ideia de no arrependimento remete ao fato
de que h intervenes que melhoram a resilincia de alguma estrutura a impactos
climticos ou que faa com que sejam emitidos menos GEEs e, ao mesmo tempo,
otimizem a utilizao de recursos financeiros.
Um conceito pouco conhecido fora das discusses sobre mudanas climticas
o do carbon capture and storage (CCS). Segundo o IPCC, o CCS definido como
processo no qual um fluxo de CO2 relativamente puro proveniente de proces-
sos industriais ou de fontes energticas separado (capturado) acondicionado,
comprimido e transportado para um local de armazenamento isolado da atmos-
fera no longo prazo (IPCC, 2014b). J o conceito de emisses lquidas negativas,
segundo o IPCC, quando, por ao humana, mais GEEs so sequestrados
ou armazenados do que emitidos para a atmosfera (op. cit.). Unindo tcnicas
de CCS produo de biocombustveis, cujo carbono de suas molculas provm de
fotossntese recente, ou seja, de CO2 retirado da atmosfera, pode-se obter emisses
lquidas negativas.
Um conceito importante que usaremos neste captulo, por se tratar de cidades
e investimentos urbanos, o de lock in, entendido como uma dependncia da
trajetria pela qual se decidiu em um determinado momento, que impede ou
dificulta demasiadamente aes de mitigao ou de adaptao (IPCC, 2014b).
Resilincia a capacidade de sistemas sociais, econmicos e ambientais de res-
ponder ou se reorganizar, mantendo sua funo primordial, sua identidade e estrutura,
aps passar por eventos perigosos, tendncias ou distrbios, mantendo tambm sua
capacidade de adaptao, aprendizado e transformao.
O Estatuto da Cidade e a Habitat III: um balano de quinze anos
308 da poltica urbana no Brasil e a Nova Agenda Urbana

Projees de clima futuro desenvolvidas no contexto da Terceira Comunicao


Nacional do Brasil UNFCCC (Brasil, 2016b) mostram um clima mais quente em toda
a Amrica do Sul at finais do sculo XXI. Os mximos de aquecimento localizam-se nas
regies Norte e Centro-Oeste do Brasil, em todas as estaes do ano, e estendem-se
para as regies Nordeste e Sudeste. Com relao precipitao, as projees indicam
um clima mais seco no vero no Leste da Amaznia e no Nordeste e Norte e aumentos
nos extremos da precipitao nas regies Sudeste e Sul do Brasil. H projees de
aumento na frequncia de perodos secos no Nordeste e Norte (Brasil, 2015).

3 A CONTRIBUIO DAS CIDADES PARA O PROBLEMA DA MUDANA DO CLIMA


E POTENCIAIS AES PARA REDUZI-LO
A populao mundial e a do Brasil, em especial, concentra-se cada vez mais em
centros urbanos.7 As atividades humanas que emitem GEEs o fazem para atender
s demandas desta populao, estejam estas atividades sendo realizadas dentro ou
fora das cidades. O planejamento urbano e a gesto das cidades tm, e tero cada
vez mais, uma grande interferncia nos cenrios futuros de mudana climtica,
por influenciar direta e indiretamente as fontes de emisso de GEEs.
Para se ter uma ideia, no Brasil, em 2012, foram emitidos 1.284 teragramas (Tg),
ou milhes de toneladas de CO2, e outros GEEs (convertidos sua equivalncia
ao CO2 em contribuio ao efeito estufa) (Brasil, 2016a). Destas emisses, nada
menos que 17% devem-se ao transporte e mobilidade. Cidades mal planejadas,
com muitos vazios urbanos (orientadas pela e para a especulao imobiliria),
sistemas de transporte pblico ineficientes e uma rede urbana conectada, em grande
medida, pelo modal rodovirio, contribuem fortemente para esses resultados.
Em seu quinto relatrio, o IPCC prev que o planejamento urbano integrado,
o desenvolvimento orientado para o trnsito e formatos urbanos mais compactos
que favoream o deslocamento a p e de bicicleta podem, juntos, levar a mudanas
demodais. Essa orientao, apoiada por investimentos em infraestrutura interurbana,
como trens de alta velocidade que substituam voos de curta durao, podem reduzir
as emisses do transporte entre 20% e 50% do previsto para2050 levandoem
considerao o aumento da demanda por transporte e mobilidade (Sims et al., 2014).
A perspectiva de reduo de emisso de GEEs por alterao no planejamento
das cidades e nos modais de transportes tem um potencial tcnico ainda muito maior
de reduo. Em pases com potencial para fabricao e uso de biocombustveis e
produo de eletricidade a partir de biomassa, pode haver, inclusive, cenrios de
emisso negativa.

7. A populao urbana mundial em 2030 deve passar de 60% da populao (Undesa, 2014). No Brasil, esse percentual