ARTIGOS
Informao e direitos
Maria Odila Fonseca
Resumo
O direito informao no contexto da
trajetria dos direitos humanos.
Consideraes em torno das
especificidades do direito informao,
especialmente no que se refere ao direito
informao arquivstica e suas
caractersticas. Aspectos das questes
relativas ao acesso aos arquivos pblicos.
Palavras-chave
Direito informao; Aspectos especiais
do direito informao. Direito
informao arquivstica; Acesso aos
arquivos pblicos.
humanos: acesso s
informaes arquivsticas*
A questo do acesso s informaes
arquivsticas obriga a uma reflexo, por
breve que seja, sobre as reaes ocor-
ridas contra o Estado Absolutista, que
tm nas revolues inglesas do scu-
lo XVII e na Revoluo Francesa seus
marcos cronolgicos fundadores. Gran-
de parte das teorias elaboradas ao lon-
go dos sculos at a formao do Es-
tado Liberal e democrtico esto ins-
piradas em uma idia fundamental: o
estabelecimento de limites ao po-
der do Estado. Tal ideal surge em
uma clara oposio idia do poder
absoluto do soberano, cuja sntese se
expressa por um de seus mais im-
portantes tericos, Thomas Hobbes:
A nica fonte de direito a vontade
do soberano (Bobbio, 1992, p. 13).
O pensamento que estrutura esta rea-
o vem da resposta seguinte ques-
to: ... se o prncipe tem um poder
absoluto pode abusar dele. Como se
pode impedir o abuso do poder? No
se pode impedir, seno de um modo:
limitando-o. (ibid. , p. 15)
Assim, a questo da imposio de li-
mites contra o abuso de poder do so-
berano central para aqueles pensa-
dores cujas idias formam o arcabou-
o terico do Estado democrtico, e
dela emergem dois aspectos funda-
mentais para a reflexo aqui proposta:
o aparelho administrativo e burocrtico
do Estado e a publicidade de suas
aes, considerando a tentativa, bem-
sucedida ou no, de se estabelecer a
participao de todos os cidados no
controle e na limitao do poder exer-
cido pelos dirigentes e pelos aparelhos
administrativos.
*
Este artigo condensa as idias contidas na
dissertao de mestrado Direito Informao,
aprovada em 1996 no Mestrado em Cincia
da Informao UFRJ/IBICT
O conceito de burocracia
Empregado pela primeira vez na meta-
de do sculo XVIII para designar o po-
der do corpo administrativo de funcio-
nrios especializados sob a monarquia
absoluta e dependente do soberano, o
termo burocracia surgiu com forte co-
notao negativa, conotao esta que
se institucionaliza na linguagem co-
mum para indicar, de forma crtica, a
proliferao de normas e regulamen-
tos, sufocando a iniciativa, a eficcia e
a eficincia das organizaes pblicas
e privadas.
Tambm nas anlises dos pensadores
marxistas, o termo burocracia apare-
ce com forte conotao negativa, na
medida em que usado para indicar a
rigidez do aparelho do Estado e do
partido, em prejuzo da democracia de
base.
A tradio tcnico-jurdica germnica,
em contrapartida, desenvolveu, duran-
te o sculo XIX, outra concepo de
burocracia, empregando o termo em
um sentido tcnico, para designar uma
teoria e uma prxis da administrao
baseadas em normas, em funes es-
pecficas, em atribuio de esferas de
competncia bem delimitadas e aos
critrios de assuno e de carreira no
servio pblico, ou seja, administrao
pblica eficiente.
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
O conceito weberiano de
burocracia
O conceito de burocracia dentro da
sociologia de Max Weber adequa-se
anlise da questo dos arquivos pbli-
cos, tanto como produto de atividades
administrativas quanto como unidades
do aparelho de Estado. Apesar de bus-
car elementos na tradio administra-
tiva de seu pas, a anlise weberiana
coloca a burocracia em uma instncia
bastante diferente, considerando-a no
apenas como uma forma de organiza-
o administrativa, mas como uma for-
ma legtima de domnio: o legal-buro-
crtico, quando o domnio legitimado
pela existncia de normas formais e
abstratas e cujo aparelho se caracteri-
za pela existncia de uma rede buro-
crtica cujas principais caractersticas
so: 1) a existncia de regras abstra-
tas s quais est vinculado o poder, o
aparelho administrativo e aqueles que
lhes so subordinados; 2) as relaes
de autoridade entre posies definidas
hierarquicamente, dentro de esferas de
competncia claramente estabeleci-
das, por uma diviso profunda entre
pessoa e cargo e por funes exerci-
das de modo continuado e com base
em documentos escritos: A adminis-
trao de um cargo moderno se baseia
em documentos escritos (os arqui-
vos), preservados em sua forma origi-
nal ou em esboo... O quadro de funci-
onrios que ocupe ativamente um car-
go pblico, juntamente com seus ar-
quivos de documentos e expedientes,
constitui uma repartio. (Weber,
1979, p. 231-233); 3) os funcionrios
so contratados em virtude de qualifi-
caes especficas, em troca de sal-
rios estipulados em dinheiro e tm car-
reiras regulamentadas, em dedicao
integral.
O conceito de administrao
pblica
Quando se fala em administrao p-
blica, antes de uma conceituao es-
pecfica, obrigatrio deter-se, breve-
mente que seja, na questo preliminar
da delimitao do sentido de pblico.
Segundo Habermas, ...o uso corrente
de pblico e de esfera pblica de- das autoridades estamentais atravs
nunciam uma multiplicidade de signifi-
cados concorrentes. Eles se originam
de diferentes fases histricas e, em sua
aplicao sincrnica sobre relaes da
sociedade burguesa industrial tardia e
organizada socioestatalmente, entram
num turvo conbio (1984, p.13).
A dicotomia pblico versus privado
considerada uma das grandes dicoto-
mias das quais diferentes disciplinas
servem-se para delimitar, representar,
ordenar seu campo de investigao.
Bobbio afirma que:
Podemos falar corretamente de uma
grande dicotomia quando nos encon-
tramos diante de uma distino da qual
se pode demonstrar a capacidade: a)
de dividir um universo em duas esfe-
ras, conjuntamente exaustivas, no sen-
tido de que um ente compreendido na
primeira no pode ser contemporanea-
mente compreendido na segunda; b)
de estabelecer uma diviso que ao
mesmo tempo total, enquanto todos os
entes aos quais atualmente e potenci-
almente a disciplina se refere devem
nela ter lugar, e principal, enquanto ten-
de a fazer convergir em sua direo
outras dicotomias que se tornam, em
relao a ela, secundrias... Os dois
termos de uma dicotomia podem ser
definidos independentemente um do
outro, ou ento apenas um deles
definido e o outro ganha uma definio
negativa. Neste segundo caso diz-se
que o primeiro termo o termo forte, o
segundo o termo fraco. ... mas dos dois
termos o mais forte o primeiro, na
medida em que ocorre freqentemen-
te de privado ser definido como no
pblico, raramente o contrrio.
(1990, p. 13-14)
Embora a anlise das categorias cons-
titutivas da dicotomia pblico versus
privado possa levar plis grega, so-
mente com a formao dos Estados
Nacionais que, num sentido especi-
ficamente moderno, separam-se esfe-
ra pblica e esfera privada. (Haber-
mas, 1984, p.24)
A reduo da representatividade p-
blica que ocorre com a mediatizao
dos senhores feudais cede espao a
uma outra esfera, que ligada ex-
presso esfera pblica no sentido mo-
derno: a esfera do poder pblico. Esta
se objetiva numa administrao perma-
nente e no exrcito permanente; ...
Neste sentido estrito, pblico torna-
se sinnimo de estatal; o atributo no
se refere mais corte representativa,
com uma pessoa investida de autori-
dade, mas antes ao funcionamento re-
gulamentado, de acordo com compe-
tncias, de um aparelho munido do
monoplio da utilizao legtima da for-
a. (ibid., p. 31 e 32)
No exame da distino pblico versus
privado emergem duas concepes
bsicas, a partir das quais se estrutu-
ram as relaes entre os termos: na
primeira acepo, pblico significa
aquilo que comum a todos, aquilo que
afeta a todos, esfera do poder pbli-
co ou estatal, em oposio a privado,
como sendo o que referente a um ou
a poucos, esfera dos interesses pri-
vados, particulares, pessoais e famili-
ares; na segunda acepo, pblico
aquilo que acessvel a todos, aquilo
que manifesto; em oposio, privado
aquilo que reservado a determina-
do crculo de pessoas, sendo, no seu
limite, aquilo que secreto.
Embora deva-se reconhecer que a se-
gunda acepo em que podem ser con-
siderados os conceitos de pblico e
privado se distinga histrica e concei-
tualmente da primeira, que Bobbio cha-
ma de a grande dicotomia, no se
deve, no mbito da anlise das trans-
formaes que marcam o surgimento
do Estado liberal e democrtico, es-
quecer que, neste momento, passa-se
a entender o poder poltico (ou poder
pblico) como poder aberto ao pblico
(ou poder pblico...).
O princpio da publicidade deve a Kant
sua formulao mais precisa, sendo,
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
na sua filosofia poltica, condio sine
qua non para o pleno exerccio demo-
crtico, sendo a nica possibilidade de
ao poltica dentro da Moral: Todas
as aes relativas ao direito de outros
homens cuja mxima no concilivel
com a publicidade so injustas (Kant,
apud Bobbio, 1990, p. 28).
O estabelecimento deste breve pano
de fundo introduz a anlise de alguns
aspectos histricos e conceituais so-
bre os chamados Direitos Humanos.
O que significa direitos na expresso
direitos do homem? Segundo Bobbio
(1992, p. 7), o debate permanente e
confuso. Os juristas de origem latina
fazem uma distino bsica entre os
direitos naturais e os direitos positivos.*
Nos pases anglo-saxes, a distino
usual se faz entre moral rights e legal
rights. Apesar das dificuldades de en-
tendimento surgidas com essas ques-
tes , hoje se reconhece a comparabili-
dade entre as duas distines, contra-
pondo direitos naturais e direitos positi-
vos com, respectivamente, direitos mo-
rais e direitos legais. De todo modo, em
todos os quatro sentidos, a palavra di-
reito , como direito subjetivo, faz refe-
rncia a uma sistema normativo, seja
ele chamado de natural ou moral, de
jurdico ou positivo. Diz Bobbio:
Estou de acordo com os que conside-
ram o direito como uma figura de-
ntica, que tem um sentido preciso so-
mente na linguagem normativa. No h
direito sem obrigao; e no h nem
direito nem obrigao sem uma norma
de conduta... Apesar das inmeras ten-
tativas de anlise definitria, a lingua-
gem dos direitos permanece bastante
ambgua, pouco rigorosa e freqente-
mente usada de modo retrico. Nada
impede que se use o mesmo termo
para indicar direitos apenas proclama-
dos numa declarao, at mesmo so-
lene, e direitos efetivamente protegidos
num ordenamento jurdico, inspirado
nos princpios do constitucionalismo,
onde haja juzes imparciais e vrias
*
Segundo o Dicionrio Bsico de Filosofia,
de Japiassu & Marcondes, o direito positivo
o conjunto de normas ou leis criadas pelos
homens, suscetveis de reger uma determina-
da sociedade em uma determinada poca, e o
direito natural aquele que resulta da nature-
za mesma do homem, superior a toda con-
veno ou legislao positiva.
formas de poder executivo das deci-
ses dos juzes. Mas, entre uns e ou-
tros, h uma bela diferena! J a maior
parte dos direitos sociais, os chama-
dos direitos de segunda gerao, que
so exibidos brilhantemente em todas
as declaraes nacionais e internacio-
nais, permaneceu no papel. A nica
coisa que at agora se pode dizer
que so expresso de aspiraes ide-
ais, s quais o nome de direitos ser-
ve unicamente para atribuir um ttulo
de nobreza. No se poderia explicar a
contradio entre a literatura que faz a
apologia da era dos direitos e aquela
que denuncia a massa dos sem direi-
tos. Mas os direitos de que fala a pri-
meira so somente os proclamados nas
instituies internacionais e nos con-
gressos, enquanto os direitos de que
fala a segunda so aqueles que a es-
magadora maioria da humanidade no
possui de fato (ainda que sejam so-
lenemente proclamados). (1992, p.
8)
Apesar de difcil definio, podemos
caracterizar a classe dos direitos do
homem como:
a) Histrica Os direitos humanos so
histricos, ou seja, nascidos em cer-
tas circunstncias, no bojo de lutas em
defesa de novas liberdades contra ve-
lhos poderes, nascidos e conquistados
de forma gradual e no definitiva. Es-
sas lutas por direitos, segundo Bob-
bio, surgem da radical inverso de
perspectiva, caractersticas da forma-
o do Estado moderno, na represen- convergir seus direitos individuais em
tao da relao poltica, ou seja, na uma mesma direo, por exemplo, as-
relao Estado/cidado ou soberano/
sdito: relao que encarada, cada sindicato. o direito de associao.
vez mais, do ponto de vista dos direi-
tos dos cidados e no mais sditos,
e no do ponto de vista dos direitos
dos soberanos... (1992, p.4).
Com efeito, como observa Foucault, a
partir da segunda metade do sculo
XVIII a populao ser o ponto em tor-
no de qual se organizar aquilo que nos
textos do sculo XVI se chamava de
pacincia do soberano, no sentido em
que a populao ser o objeto que o
governo dever levar em considerao
em suas observaes, em seu saber,
para conseguir governar efetivamente
de modo racional e planejado. (1979,
p. 289-90).
Assim, os direitos do homem surgem
e se afirmam como direitos do indiv-
duo em face do poder do soberano no
Estado absoluto. Representavam a
emancipao do poder poltico das
amarras tradicionais do poder religioso
por meio da liberdade religiosa e a eman-
cipao do poder econmico dos indi-
vduos do jugo do poder poltico, medi-
ante a liberdade de iniciativa econmi-
ca.
Dessa forma, os direitos humanos con-
tidos na Declarao Universal dos Di-
reitos Humanos e dos Cidados, de
1789, e na Declarao da Virgnia, de
1776, so chamados de direitos de pri-
meira gerao, uma vez que so vis-
tos como inerentes ao indivduo, pre-
cedendo ao contrato social.
Por isso, so direitos individuais: (I)
quanto ao modo de exerccio indivi-
dualmente que se afirma, por exemplo,
a liberdade de opinio; (II) quanto ao
sujeito passivo do direito , pois o titu-
lar do direito individual pode afirm-lo
em relao a todos os indivduos, j
que estes direitos tm como limite o
reconhecimento do direito do outro...
(Lafer,1991,p.126).
Ainda considerados coletivamente
como direitos de primeira gerao, em
uma extenso dos direitos individuais,
esto os direitos individuais exercidos
coletivamente. Trata-se de direitos que
s podem ser exercidos se um grupo
de pessoas concordarem em fazer
sociando-se em um partido ou em um
Os direitos individuais exercidos co-
letivamente incorporaram-se, no correr
do sculo XIX, doutrina liberal, que
neles reconheceu um ingrediente fun-
damental para a prtica da democra-
cia e, conseqentemente, um dado im-
portante na interao entre governan-
tes e governados, que favorece, ex par-
te populi,* a liberdade ao ensejar o con-
trole do todo poltico-econmico-soci-
al pelos governados.(ibid., p. 127)
4
Ex parte populi perspectiva dos que esto
submetidos ao poder.
Ex parte principis perspectiva dos que de-
tm o poder e buscam conserv-lo. (Lafer,
1991, p.125.)
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
Os direitos de segunda gerao so
os direitos de participao no bem-
estar social. So os direitos previstos
no welfare state: direitos de crdito do
indivduo em relao coletividade.
Tais direitos como o direito ao tra-
balho, sade, educao tm vitavelmente o progresso tcnico, isto
como sujeito passivo o Estado, porque,
na interao entre governantes e go-
vernados, foi a coletividade que assu-
miu a responsabilidade de atend-los.
O titular desse direito, no entanto, con-
tinua sendo, como nos direitos de pri-
meira gerao, o homem na sua indivi-
dualidade. (ibid., 1991, p.127).
Na complementaridade entre os direi-
tos de primeira e segunda geraes,
os ltimos buscam assegurar as con-
dies para o pleno exerccio dos pri-
meiros.
No plano do Direito Positivo o reco-
nhecimento da importncia dos direi-
tos de segunda gerao j se encon-
tra na Constituio Francesa de 1791,
que no seu Ttulo 1 j previa a institui-
o de secours publics para criar cri-
anas abandonadas, aliviar os pobres
doentes e dar trabalho aos pobres in-
vlidos que no o encontrassem.
(ibid., 1991, p.128)
Os chamados direitos de terceira e
quarta geraes no tm como titular
o indivduo em sua singularidade, mas
sim os grupos humanos, como a fam-
lia, o povo, a nao, as coletividades
regionais, as etnias, a prpria humani-
dade. o direito paz, o direito ao
desenvolvimento econmico, o direito
ao meio ambiente.
Ao lado dos direitos sociais, que fo-
ram chamados os direitos de segunda
gerao, emergira hoje os chamados
direitos de terceira gerao, que cons-
tituem uma categoria, para dizer a ver-
dade, ainda excessivamente heterog-
nea e vaga, o que nos impede de com-
preender do que efetivamente se trata.
O mais importante deles o reivindi-
cado pelos movimentos ecolgicos: o
direito de viver num ambiente no polu-
do. Mas j se apresentam novas exi-
gncias que s poderiam chamar-se
direitos de quarta gerao, referentes
aos efeitos cada vez mais traumticos
da manipulao do patrimnio genti-
co de cada indivduo. Quais so os li-
mites dessa possvel manipulao?
Mais uma prova, se isso ainda fosse
necessrio, de que os direitos no nas-
cem todos de uma vez. Nascem quan-
do devem ou podem nascer. Nascem
quando o aumento do poder do homem
sobre o homem que acompanha ine-
jeitos, uma opo*.
, o progresso da capacidade do ho-
mem de dominar a natureza e os ou-
tros homens ou cria novas amea-
as liberdade do indivduo, ou per-
mite novos remdios para as suas
indigncias [...] Embora as exignci-
as de direitos possam estar dispostas
cronologicamente em diversas fases ou
geraes, suas espcies so sempre
com relao aos poderes constitu-
dos apenas duas: ou impedir os ma-
lefcios de tais poderes ou obter seus
benefcios. (Bobbio, 1992, p.6)
Da condio histrica dos direitos hu-
manos, cuja cronologia resumimos
neste item, podemos concluir que
O elenco dos direitos do homem se
modificou, e continua a ser modificar,
com a mudana das condies hist-
ricas, ou seja, dos carecimentos e dos
interesses das classes no poder, dos
meios disponveis para a realizao
dos mesmos, das transformaes tc-
nicas, etc. Direitos que foram declara-
dos absolutos no final do sculo XVIII,
como a propriedade sacre et inviola-
ble, foram submetidos a radicais limi-
taes nas declaraes contempor-
neas; direitos que as declaraes do
sculo XVIII nem sequer mencionavam,
como os direitos sociais, so agora
proclamados com grande ostentao
nas recentes declaraes. [...] O que
parece fundamental numa poca his-
trica e numa determinada civilizao
no fundamental em outras pocas
e em outras culturas. (ibid., 1992,
p.18)
b) Heterognea Outro aspecto impor-
tante a destacar, com relao s ca-
ractersticas dos direitos do homem,
que, alm de histricos, eles so he-
terogneos. Isto significa que, entre os
direitos compreendidos nas declara-
es e nas leis, h pretenses muito
diversas entre si e at mesmo incom-
patveis. Ainda segundo Bobbio (ibid.,
p.20): So bem poucos os direitos
considerados fundamentais que no
entrem em concorrncia com outros
direitos tambm considerados funda-
mentais e que, portanto, no impo-
nham, em certas situaes e em rela-
o a determinadas categorias de su-
O direito informao
Considerado por Lafer como um direito
de primeira gerao, antecipado na
Declarao de 1789, o direito infor-
mao encontra, na Declarao Uni-
versal dos Direitos do Homem, de
1948, sua primeira formulao mais
precisa:
A Declarao Francesa de 1789 j
antecipara este direito, ao afirmar no
apenas a liberdade de opinio artigo
10 , mas tambm a livre comunica-
o das idias e opinies, que con-
siderada, no artigo 11, um dos mais
preciosos direitos do homem. Na De-
clarao Universal dos Direitos do Ho-
mem, o direito informao est con-
templado no art. 19 nos seguintes ter-
mos: Todo o indivduo tem direito
liberdade de opinio e de expres-
so, o que implica o direito de no
ser inquietado pelas suas opinies
e o de procurar, receber e difundir,
sem considerao de fronteiras,
informaes e idias por qualquer
meio de expresso. (Grifo nosso)
(Lafer, 1991, p. 241.)
Segundo a anlise de Seclaender, a
redao deste artigo atrelou o direito
informao ao direito de liberdade de
expresso, interferindo no progresso
doutrinrio rumo concepo de um
direito informao autnomo e de um
direito-crdito de ser informado (1991,
p. 148)
*
No direito de acesso aos arquivos encontra-
se um dos mais claros exemplos desta incom-
patibilidade, na contradio que se observa
entre o direito informao entendido aqui
como conseqncia do princpio da publicida-
de e da transparncia na esfera do pblico
e o direito privacidade, entendido aqui como
o dever do Estado de manter sob sigilo infor-
maes relativas intimidade dos indivduos.
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
Estas consideraes so ratificadas
pelo contedo das bases de uma Car-
ta do Direito Informao, propostas
pelas organizaes sindicais de jorna-
listas na Frana, em 1973, que se ini-
ciam com o seguinte texto:
Somente a liberdade de imprensa no
garante, numa sociedade moderna, a
informao dos cidados. Hoje se afir-
ma uma nova necessidade, uma exi-
gncia contempornea: o direito in-
formao. (Dotti, comunicar com
1980, p.165.)
Em que pesem suas consideraes,
Seclaender no subestima a importn-
cia do referido artigo no estabelecimen-
to do que ele chama de direito infor-
mao autnomo.
Apesar disto, no convm esquecer
que, embora tenham gerado alguns
obstculos idia de direito informa-
o, a Declarao e os outros docu-
mentos aqui citados deram uma con-
tribuio decisiva a tal processo... De
fato, ao adotarem a concepo da li-
berdade de informao como o soma-
trio da liberdade de transmitirou
comunicarcom a de procurar e rece-
ber informaes, acabaram eles pre-
parando terreno para a apario, no
mundo jurdico, de um novo direito sub-
jetivo bifronte, de um direito abrangen-
te o bastante para estender a proteo
do ordenamento no s atividade jor-
nalstica, mas tambm ao interesse
dos governados de saber, por meio
destes e dos rgos estatais, tudo o
que se refira conduo dos negcios
pblicos. (1991, p. 149)
Para caracterizar o que chama de di-
reito derivado do direito informao,
Seclaender identifica o conceito do di-
reito de ser informado, cuja determina-
o definitiva dentro do mundo jurdico
deveu-se a um documento externo ao
direito doutrinrio. A encclica Pacem
in Terris, de 1963, escrita sob o pontifi-
cado de Joo XXIII, estabelece a dife-
rena e a complementaridade entre o
direito informao, conforme indicado
na Declarao dos Direitos Humanos
de 1948, e o direito de ser informado,
quando estabelece, no pargrafo 5 , que
Todo ser humano tem direito liberda-
de na pesquisa da verdade (...) tem di-
reito tambm informao verdica so-
bre os acontecimentos pblicos.
Dotti transcreve, pelo que esclarecem
a respeito deste pargrafo da encclica
Pacem in terris, as palavras de Paulo
VI ao receber, no Vaticano, os mem-
bros de um seminrio das Naes Uni-
das sobre o direito informao:
O direito informao um direito
universal, inviolvel e inaltervel do ho-
mem moderno, posto que est funda-
do na natureza humana. Ele se movi-
menta na forma ativa e passiva: de uma
parte, a procura de informao e, de
outra, a possibilidade em favor de to-
dos de a receber. (Dotti, 1980. p. 165)
A Mentira e o Segredo
Aqui no se pretende enfrentar os as-
pectos filosficos mais amplos da opo-
sio verdade-mentira. A mentira ser
tratada no mbito da sua relao com
os preceitos da publicidade e do direi-
to informao.
Lafer identifica dois fenmenos diver-
sos em sua anlise da questo: O do
poder oculto, que se esconde nos se-
gredos de estado, e o do poder que
oculta, valendo-se da mentira (1991,
p. 246).
Apesar da extrema relevncia do se-
gundo, a questo central deste traba-
lho leva a que se privilegie o primeiro,
considerando-se, assim, a oposio
que se estabelece entre o direito in-
formao e o princpio da publicidade
e o segredo, entendido como o ocul-
tamento do que positivamente tem ex-
presso e se conhece (Almino, 1986,
p. 39). Assim, o que se ope ao direito
informao no simplesmente a
mentira ou a falsidade, mas , tam-
bm, o segredo, ou melhor, aquilo que
no se torna pblico.
A informao tem a ver menos com a
verdade, com a dissimulao ou com
o erro, do que como o segredo e a pu-
blicidade (no sentido da qualidade do
se torna pblico). ... Se a publicidade
da informao , por um lado, o opos-
to do segredo, ela pode, por outro, con-
ter segredos e silncios. Ela pode ser
totalmente enganosa ou conter menti-
ras. Pode veicular a ideologia e at
mesmo a propaganda. Apesar de tudo
isso, os contedos, sentidos e lacu-
nas no podem transformar uma infor-
mao na ausncia dela mesma. Po-
dem, sim, suscitar questes que de-
mandem novas informaes. (Almino,
1986. p. 34-35)
O repdio ao segredo aparece como
condio sine qua non do exerccio da
democracia.
Mas, ser vlido, em alguma circuns-
tncia, o uso do segredo como prerro-
gativa para a manuteno do estado
de direito? O estabelecimento dos pa-
rmetros de uma possvel resposta a
esta pergunta obriga definio das
caractersticas da informao arquivs-
tica, das instituies arquivsticas e
anlise dos aspectos jurdicos e prti-
cos do acesso pblico aos documen-
tos de arquivo.
Informao, arquivos e instituies
arquivsticas
Segundo o Dicionrio Internacional de
Terminologia Arquivstica, publicado
pelo Conselho Internacional de Arqui-
vos*, arquivo o conjunto de documen-
tos, quaisquer que sejam suas datas,
suas formas ou seus suportes materi-
ais, produzidos ou recebidos por pes-
soas fsicas e jurdicas, de direito pbli-
co ou privado, no desempenho de suas
atividades. (1984, p.25). Tal definio
pode ser considerada a sntese do pen-
samento dos principais fundadores do
saber arquivstico a partir de meados do
sculo XX, embora devam ser conside-
radas algumas nuances, especialmente
no que se refere incluso explcita da
caracterstica de organicidade da acu-
mulao arquivstica.
Em que pesem as transformaes por
que passou desde o sculo XIX, o con-
ceito de arquivo mantm inalteradas as
suas caractersticas bsicas de con-
junto orgnico produzido por uma dada
atividade jurdico-administrativa, salien-
tando-se o carter testemunhal do con-
junto documental arquivstico, conser-
vado em sua organicidade.
Eles [os arquivos] tm, conseqente-
mente, uma estrutura, uma articulao
6
O Conselho Internacional de Arquivos um
organismo vinculado Unesco, criado em
1950 com o objetivo de promover a conserva-
o e a utilizao dos recursos arquivsticos
de todas as naes. Acervo. Arquivo Nacio-
nal. v.2, n.1, jan.-jun. 1987.
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
e uma natural relao entre suas par-
tes, as quais so essenciais para sua
significao. A qualidade de um ar-
quivo s sobrevive em sua totalidade
se sua forma e relaes originais fo-
rem mantidas. Jenkinson,H. apud La-
roche ( 1971,p.8)
Ficam claros, desta forma, os dois n-
veis de informao contidos em um
arquivo: a informao contida no docu-
mento de arquivo, isoladamente, e
aquela contida no arquivo em si, na-
quilo que o conjunto, em sua forma,
em sua estrutura, revela sobre a insti-
tuio ou sobre a pessoa que o criou.
entre os arquivistas canadenses que
vem se consolidando o conceito de in-
formao arquivstica. Embora recorren-
te definio de arquivo, este esforo
inaugura um importante espao de re-
flexo em torno das questes mais
especficas do fenmeno informacional
e preconiza maior relao entre a ar-
quivologia e a cincia da informao,
ou cincias da informao, como pre-
ferem os canadenses...
Ao final de uma evoluo transforma-
dora de sua misso e definio, a ar-
quivologia aparece, hoje, como uma
disciplina cuja razo de ser situa-se no
seio da gesto da informao, recurso
vital das organizaes... Todos os
membros da organizao tm neces-
sidade de informao para cumprir suas
funes respectivas. As informaes
necessrias sero buscadas no interi-
or ou no exterior da organizao. Es-
tas informaes podem ser verbais ou
registradas sobre suportes, como, por
exemplo, o papel, a fita magntica, o
disco tico ou o microfilme. Podem ser
orgnicas, quer dizer, elaboradas, ex-
pedidas ou recebidas no quadro das
funes do organismo (grifo nosso) ou
no orgnicas, quer dizer, produzidas
fora do quadro das funes do organis-
mo... As informaes registradas or-
gnicas nascem no arquivo do organis-
mo. (Couture & Rousseau, 1988, p.
53-54)
Caractersticas dos registros
arquivsticos
Por se constiturem em instrumentos
e subprodutos das atividades instituci-
onais e pessoais, os documentos ar-
quivsticos so fontes primordiais de
informao e prova para as suposies
e concluses relativas a estas ativida-
des, sua criao, manuteno, elimi-
nao ou modificao.
Segundo Duranti, dois pressupostos
bsicos determinam a habilitao pro-
batria e informativa dos documentos
arquivsticos: 1) que os registros do-
cumentais atestam aes e transa-
es; 2) que sua veracidade* depende
das circunstncias de sua criao e
preservao. (1994, p.51).
Na decomposio analtica destas
duas afirmativas, pode-se chegar
identificao de certas caractersticas
dos registros documentais arquivsti-
cos, a saber:
Autenticidade: a autenticidade est
ligada ao processo de criao, manu-
teno e custdia; os documentos so
produto de rotinas processuais que vi-
sam ao cumprimento de determinada
funo, ou consecuo de alguma ati-
vidade, e so autnticos quando so
criados e conservados de acordo com
procedimentos regulares que podem
ser comprovados, a partir destas roti-
nas estabelecidas .
Organicidade: os registros arquivs-
ticos no so coletados artificialmen-
te, mas acumulados naturalmente nas
administraes, em funo dos seus
objetivos prticos; os registros arqui-
vsticos se acumulam de maneira con-
tnua e progressiva, como sedimentos
de estratificaes geolgicas, e isto os
dota de um elemento de coeso es-
pontnea, embora estruturada.
Inter-relacionamento: os documen-
tos estabelecem relaes no decorrer
do andamento das transaes para as
quais foram criados; os documentos
esto ligados por um elo que criado
no momento em que so produzidos
ou recebidos, que determinado pela
razo de sua criao e que necess-
rio sua prpria existncia, sua ca-
pacidade de cumprir seu objetivo, ao
*
Segundo o Dicionrio Bsico de Filosofia,
de Japiassu & Marcondes, verdico diz-se da-
quilo que corresponde verdade, realidade,
ao existente e como tal se impe aceitao.
Real, evidente. Autntico, sincero (1991, 242.
Grifo nosso), e autntico, segundo o Novo
Dicionrio da Lngua Portuguesa, diz-se da-
quilo que do autor a quem se atribui.
seu significado e sua autenticidade; os
registros arquivsticos so um conjun-
to indivisvel de relaes.
Unicidade: cada registro documen-
tal assume um lugar nico na estrutu-
ra documental do grupo ao qual per-
tence; cpias de um registro podem
existir em um ou mais grupos de do-
cumentos, mas cada cpia nica em
seu lugar, porque o complexo de suas
relaes com os demais registros do
grupo sempre nico.
Sendo imparciais no que diz respeito
criao, autnticos no tocante aos
procedimentos e inter-relacionados no
que tange ao contedo, os registros
documentais esto aptos a satisfazer
os requisitos da legislao sobre valor
probatrio e constituem a melhor for-
ma no s de prova documental, mas
de prova em geral. De fato, os regis-
tros, alm das necessidades do direi-
to e da histria, servem transparn-
cia das aes, um novo e atraente
nome para o que mais tradicionalmen-
te constitui a obrigao de prestar con-
tas (accountability) tanto do ponto de
vista administrativo quanto histrico.
(Duranti, 1994, p.55)
Sendo o dever de prestar contas uma
obrigao de esclarecer procedimen-
tos especficos de uma dada adminis-
trao, decorrente de uma relao
de delegao. Em outras palavras,
aquele a quem foi delegada alguma
responsabilidade deve agir segundo
alguma forma de disciplina e deve re-
conhecer a obrigao de responder por
suas aes.
Em qualquer organizao governada
pelo princpio da responsabilidade, tan-
to o planejamento quanto a ao de-
vem ser registrados. Isto axiomti-
co. A no ser que haja uma maneira
de reconstruir a gnese das delibera-
es e determinaes passadas, a res-
ponsabilidade pode existir formalmen-
te, mas no est assegurada de fato...
Somente pela preservao de um re-
gistro satisfatrio dos acontecimentos
e consideraes que conduziram a
uma determinada deciso aquelas que
dela participaram podem ser chama-
dos a responder por suas aes. Um
registro completo o mais objetivo dos
informantes e portanto o meio mais efe-
tivo de cobrar responsabilidades. ... Em
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
outras palavras, um dos elementos
essenciais da administrao respons-
vel a transparncia do processo ad-
ministrativo tanto no que diz respeito
ao que est acontecendo hoje quanto
ao que aconteceu no passado. No do-
mnio governamental, a exigncia de
transparncia diz respeito tanto s ne-
cessidades polticas quanto adminis-
trativas. (Marx, F. apud Duranti, 1994,
p. 56)
Assim, os registros arquivsticos so
provas confiveis das aes a que se
referem e devem esta confiabilidade s
circunstncias de sua criao.
O acesso pblico aos documentos
de arquivos
De maneira geral, como de resto no
podia deixar de ser, a evoluo da
questo do acesso aos arquivos acom-
panha a cronologia bsica j analisa-
da com relao aos direitos humanos
em geral, na qual se insere o direito
informao.
Com a Revoluo Francesa, a partir da
criao do Arquivo Nacional, e da pro-
clamao do direito pblico de acesso
aos arquivos do governo, colocou-se
formalmente a questo. Sem dvida um
passo importante, embora, de fato, o
acesso pblico aos documentos gover-
namentais no fosse amplo neste mo-
mento.
Durante o sculo XIX, a consolidao
dos ideais revolucionrios proclamados
no final do sculo anterior e a consoli-
dao de uma viso positivista da his-
tria contriburam para aumentar a aber-
tura, ainda gradual, dos acervos dos
arquivos pblicos. Ganhava espao e
tornava-se um conceito generalizado a
idia de que os arquivos constituam a
base da pesquisa histrica, e, desse
modo, os Estados tinham a obrigao
de mant-los acessveis. Du-
rante a primeira metade do sculo XX,
no se observam mudanas substan-
tivas com relao a esta questo.
no perodo posterior II Guerra Mundi-
al que se verificar radical transforma-
o no prprio conceito de acesso aos
arquivos. A incluso do direito infor-
mao na Declarao dos Direitos
Humanos de 1948 transforma o aces-
so aos arquivos em direito democrti-
co de todos os cidados, e no mais
uma reivindicao da pesquisa cientfi-
ca ou histrica.
Apesar de a lei finlandesa de 9 de fe-
vereiro de 1951 estipular que, em prin-
cpio, qualquer documento produzido
pela administrao pblica deveria es-
tar disponvel ao acesso de qualquer
cidado, sem nenhuma demora, o va-
lor exemplar da lei norte-americana de
1966, conhecida como Freedom of In-
formation Act, torna-a um marco fun-
damental na conquista do pleno direito
de acesso aos arquivos.
Baseada no princpio de que a demo-
cracia funciona melhor quando a popu-
lao dispe de toda a informao per-
mitida pela segurana pblica (Ibid
p.12), a Freedom of Information Act
define os documentos que devem ser
obrigatoriamente exibidos ao solicitan-
te, aqueles que devem ser obrigatoria-
mente publicados e enumera cuidado-
samente aqueles que, por alguma ra-
zo, devem ser excludos do livre aces-
so imediato. A partir desta lei, inme-
ros pases promulgaram legislaes
semelhantes, que, guardadas as inevi-
tveis especificidades, tm em comum
o princpio do direito imediato de aces-
so aos documentos dos arquivos p-
blicos e que os documentos porventu-
ra excludos deste acesso constituem
excees estritas, que devem , portan-
to, ser devidamente justificadas.
Apesar das diferenas que possam ser
observadas no tratamento dado em
cada pas questo do acesso s in-
formaes encontradas nos arquivos,
h pontos consensuais que poderiam
ajudar a responder pergunta deixada
em aberto anteriormemte. Estes pon-
tos convergem na tentativa de concili-
ar os princpios do direito informa-
o com os do direito privacidade
e segurana pblica.
Em que pesem as caractersticas pol-
tico-administrativas e culturais de cada
pas, a soluo mais amplamente utili-
zada na tentativa de conciliar os prin-
cpios mencionados o estabelecimen-
*
O termo desclassificar usado, na termino-
logia arquivstica internacional, para identifi-
car a operao legal de suspenso dos impe-
dimentos de acesso relativos classificao
dos documentos em algum dos diferentes
graus de sigilo.
to de prazos de desclassificao* para
aqueles documentos classificados
como sigilosos.
Duchein estabelece algumas grandes
categorias de documentos sistemati-
camente excludos do direito de livre e
imediato acesso na maioria dos pa-
ses. So elas:
1 ) documentos relativos seguran-
a nacional e ordem pblica: na
qual se incluem documentos referen-
tes defesa nacional, poltica exter-
na e a aspectos da poltica interna, tais
como segurana pblica, questes fis-
cais e cambiais, moeda e crdito p-
blico. Em sntese, segundo Duchein:
Ningum impugna seriamente o prin-
cpio da restrio de acesso a certos
documentos por razes de segurana
nacional e de proteo da ordem pbli-
ca. Nem o mais empenhado defensor
das idias democrticas e liberais, nem
o mais impaciente dos historiadores
podem, sensatamente, esperar que se
lhes dar acesso aos planos dos sub-
marinos atmicos, aos planos de mo-
bilizao para o caso de guerra ou aos
projetos em execuo da luta contra o
terrorismo. (Ibid. p. 20. Traduo nos-
sa)
Apesar disso, em nvel internacional,
so cada vez contundentes as campa-
nhas contra as restries de acesso
aos documentos considerados sigilo-
sos pelos motivos expostos.
2) documentos relativos vida
privada:
Da mesma forma como na categoria
anterior, no existe consenso sobre o
que seja vida privada, embora, desde
o sculo XVIII, tenham sido estabele-
cidos preceitos legais preservando a
inviolabilidade da correspondncia e do
domiclio. Mas, ao contrrio do que se
observou antes, neste caso as cam-
panhas tm sido para lutar por uma
ampliao do espectro desta inviolabi-
lidade, especialmente quando tem au-
mentado a interveno do Estado na
vida privada, inclusive pelo avano das
possibilidades tecnolgicas de produ-
o e manuteno de grandes contin-
gentes de informaes sobre a vida
privada dos cidados.
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
Os principais tipos de documentos
excludos do acesso pblico imediato
nesta categoria so os relacionados ao
estado civil e filiao, sade, ao pa-
trimnio, aos processos penais e cri-
minais* (neste caso, como os julga-
mentos so pblicos, o que se restrin-
ge o acesso s instrues do pro-
cesso); vida profissional (naturalmen-
te que este item refere-se aos funcio-
nrios pblicos e, em alguns pases, o
sigilo estende-se aos documentos re-
lativos vida estudantil dos alunos de
escolas e universidades das redes p-
blicas); s opinies polticas, filosfi-
cas e religiosas.
Tambm so protegidos pelo sigilo os
documentos censitrios, cuja incluso
nas leis de acesso significa uma es-
pcie de reforo, na medida em que
tais documentos renem informaes
j protegidas nos itens anteriores, e os
documentos policiais.
3) documentos relativos aos
segredos protegidos por lei
*
interessante a reflexo sobre os crimes
anistiados. Se a conseqncia jurdica da anis-
tia a total supresso da memria do crime,
qual seria a soluo para os documentos ao
mesmo referentes? Mas esta uma questo
praticamente retrica, uma vez que no h
notcia de destruio de documentos por este
motivo.
Nesta categoria, inclui-se a proteo ses.
aos segredos industriais e comerciais
e s pesquisas cientficas, como, por
exemplo, as prospeces geolgicas.
A partir desta caracterizao, ainda que
no exaustiva, dos diferentes aspec-
tos relacionados ao acesso aos docu-
mentos de arquivo, parece clara a res-
posta questo sobre a possvel legi-
timidade do segredo, deixada em aberto
no captulo anterior. O mais importan-
te estarem estabelecidos, legal e cla-
ramente, os critrios que nortearo as
excees feitas ao direito de livre aces-
so aos documentos, ao direito infor-
mao, em suma, e os prazos de vi-
gncia destas excees e os meca-
nismos jurdicos para sua contestao.
Assim, fica resguardado o princpio da
transparncia da administrao pbli-
ca e o dever de prestar contas, em
suma, o princpio da publicidade.
Os impedimentos do acesso aos ar-
quivos no so de ordem exclusiva-
mente legal; h muitos obstculos no
legais certamente tambm polticos
ao acesso aos documentos de ar-
quivo. Estes obstculos esto referi-
dos, basicamente, carncia de recur-
sos humanos e materiais nas institui-
es arquivsticas e a sua incapacida-
de poltico-administrativa de ocuparem
seu lugar na liderana das polticas
arquivsticas de seus respectivos pa-
Informao e direitos humanos: acesso s informaes arquivsticas
Information and human rights:
access to archival information
Abstract
Information right among the human rights.
The particular aspects of information right,
specially the ones referred to archival
information. The access at public archives.
Keywords
Right to information; Special aspects of
information right; Right to archival
information; Access to public archives.
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