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Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil:


uma proposta institucionalista para
ampliar a governana fundiria
Sebastio Neto Ribeiro Guedes1 e Bastiaan Philip Reydon2

Resumo: O artigo discute, sob uma perspectiva institucionalista, a dimenso do


problema fundirio brasileiro expresso pela fragilidade dos direitos de proprieda-
de da terra rural. Alm dos condicionantes histricos referidos no texto, o artigo
chama a ateno para o papel das instituies de registro e cadastro de imveis
que, por estarem separadas e no integradas, favorecem as prticas de fraude,
apossamento e potencializam os conflitos fundirios. O artigo conclui com uma
proposta de mudana institucional, baseada no aumento da governana da ter-
ra, no recente contexto favorvel ao aperfeioamento da estrutura de direitos de
propriedade da terra.

Palavras-chaves: Economia institucional, direitos de propriedade, poltica fundiria,


governana fundiria.

Abstract: This paper discusses, based on an institutional perspective, the fragility pro
blem regarding rural land property rights in Brazil. It starts by analyzing historical
determinants of the land governance institutional setting, mainly the land registration
and land cadastre systems. It shows that it is not adequate for ruling land squatting,
it creates incentives for frauds and stimulates land conflicts. The paper ends proposing
institutional changes which creates adequate land governance that will assure a security
increase in rural land property rights.

Key-words: Institutional economics, property rights, land policy, land registration, land
governance.

Classificao JEL: Q13, Q15.

1
Professor Doutor do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (Unesp/Araraquara). E-mail: sebaneto@fclar.unesp.br
2
Professor livre-docente do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp). E-mail: basrey@eco.unicamp.br
1. Introduo ao Ministrio das Relaes Exteriores
(R$1.891.740.902).
O problema fundirio que diz respeito
posse, uso, registro e cadastro da terra nunca Esses fatos expressam uma particularidade
foi to atual no Brasil. No h semana em que a do momento atual no que diz respeito poltica
grande mdia deixe de noticiar algum fato a ele re- fundiria e s instituies que a amparam: o con-
lacionado3. Ao mesmo tempo, o prprio cartrio flito e a tenso entre a permanncia e a mudan-
de registro de imveis vem sendo, enquanto ins- a nas instituies que lidam com os direitos de
tituio, alvo de crticas. Aponta-se para sua na- propriedade da terra. Apesar de a lei de terras de
tureza contraditria como servio pblico do Es- 1850 ter proibido o instituto da posse como meio
tado, delegado explorao em carter privado. para o acesso propriedade privada da terra, ela
Argumenta-se que os emolumentos cobrados dos , ainda hoje, um recurso bastante generalizado
usurios, alm de vultosos, no se restringem e um meio pelo qual se embutem expectativas de
remunerao do agente notarial, uma vez que que, no futuro, o Estado regularizar a situao,
eles esto excludos do teto remuneratrio do ser- trazendo o transgressor ao abrigo da lei.
vio pblico. Do mesmo modo, sobre eles no se Assim como no passado, a questo do que
aplica a smula vinculante do STF que veda o ne- terra pblica e o que terra privada, discriminao
potismo. Por fim, conforme observou Dias (2009): que deveria ter sido feita supostamente pela lei de
terras, permanece angular no que diz respeito
Embora no estejam divulgados os dados atual questo fundiria, pois a permanncia dessa
de 2008, o faturamento dos cartrios do indeterminao econmico-jurdico-poltica abre
pas, em 2006, seria suficiente para bancar amplo espao para o avano privado do domnio
toda a despesa prevista no Oramento pblico, inviabilizando qualquer poltica nacional
de 2009 relativamente Cmara dos de terras4.
Deputados (R$ 3.532.811.091), ao Senado O objetivo desse artigo discutir, luz da teo
Federal (R$2.742.975.855), ao Ministrio ria dos direitos de propriedade, como se deu a
do Meio Ambiente (R$ 3.460.640.619) ou estruturao dos direitos de propriedade da terra
rural no Brasil e como tais direitos evoluram at
3
A Folha de S. Paulo, por exemplo, em edio de 27 de junho hoje. Ao mesmo tempo, dado o contexto no qual
de 2008, intitulada 14% da Amaznia terra de ningum,
informa que: um levantamento recm-concludo pelo se espera que mudanas institucionais sobre regis-
Incra (Instituto de Colonizao e Reforma Agrria) revela tro e cadastro de imveis ocorram, o artigo apre-
que o rgo desconhece uma rea da Amaznia Legal que,
somada, equivale a duas vezes o territrio da Alemanha
senta uma proposta de interveno fundiria cujo
ou s reas dos estados de So Paulo, Rio Grande do
Sul e Paran juntos. O Incra no sabe se esses 710,2 mil
quilmetros quadrados esto nas mos de posseiros ou de 4
Conforme foi observado por Osrio Silva (1996 e 1997),
grileiros. Nem o que est sendo produzido, plantado ou Guedes (2006), Rezende e Guedes (2008), Junqueira (1978),
devastado nessas terras pblicas da Unio. Mueller (2006), Reydon (2007) entre outros.

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escopo o de ampliar a regulao fundiria. A escola institucionalista norte-americana de que as


perspectiva defendida nesse texto a de que mu- instituies importam.
danas de natureza bastante heterognea que O ponto de partida da discusso dos direitos
dizem respeito defesa do meio ambiente, a obje- de propriedade foi o clebre artigo de Coase,(1988)
tivos econmicos de certos grupos sociais ligados publicado em 1960, e intitulado The problem of
aos agronegcios, aliado a interesses especficos social cost, que discutiu criticamente a teoria eco
de Estado esto forando uma nova governana nmica do bem-estar na sua verso dada por
sobre a terra rural no Brasil, acenando para am- Pigou. Os argumentos e concluses desse arti-
pliar a segurana dos direitos de propriedade. go ficaram conhecidos como Teorema de Coase
O artigo est dividido em seis itens, incluindo porque afirmavam que, dadas algumas hipteses
esta introduo. O item 2 apresenta a discusso restritivas, o processo de troca baseado no autoin-
sobre a teoria dos direitos de propriedade, enfati- teresse produzir uma nica e economicamente
zando suas descobertas mais recentes, cuja tnica eficiente alocao de recursos, independentemente
central tem sido os processos de bloqueio insti- da distribuio inicial de direitos de propriedade. Em
tucional que impedem a emergncia de estrutu- outras palavras, se um ativo pode ser mais pro-
ras de direitos de propriedade mais eficientes. dutivamente empregado por fulano do que por
O item 3 avana, sobre o caminho pavimentado sicrano, a venda dos direitos de propriedade des-
pela discusso anterior, no sentido de mostrar a te para aquele melhoraria a posio relativa de
importncia econmica das instituies de regis- ambos e restauraria a eficincia.
tro e cadastro de terras, bem como suas vrias for- Todavia, a percepo de que a operao dos
mas institucionais. O item 4 apresenta a trajetria mercados envolve significativos custos de tran-
das legislaes e da estrutura de registro de im- sao fez deslanchar a pesquisa na rea de direi-
veis e seu papel na gnese da estrutura fundiria tos de propriedade (GREIF, 2003). Por direitos de
e dos direitos de propriedade no Brasil, desde propriedade se entende, em geral, o sistema de
a Lei de Terras de 1850. No item 5 apresenta- normas e leis que autoriza/probe o uso de deter-
da uma proposta de poltica fundiria, centrada minado recurso, constituindo instrumentos de
numa reforma institucional para ampliar a go- incentivo/desincentivo sobre o comportamento
vernana fundiria, tecnicamente simples e que humano (BROCKMEIER, 1998)6.
politicamente vivel no contexto explicitado na A teoria afirma que a troca no meramente a
seo anterior. O artigo concludo no item 6, que transferncia de bens e servios de uma mo para
apresenta as consideraes finais. outra, como acreditava a tradio em economia,
mas a transferncia de direitos sobre a posse, uso
e disposio daqueles bens, implicando, portanto,
2. Instituies e direitos de propriedade
num papel relevante da lei e do Estado (uma vez
que ele quem impe os direitos de propriedade,
A teoria dos direitos de propriedade surgiu
pressupe-se, tambm, que ele deva ser forte).
nos anos 60 do sculo XX5 como parte da
Identificava, ademais, uma cristalina relao en-
agenda de pesquisa, vanguardeada por Coase,
tre direitos de propriedade e a eficincia no uso
de instrumentalizar, com o aparato terico da
de recursos escassos, sendo possvel verificar que
escola neoclssica, a afirmao genrica da velha
onde tais direitos so claros, bem delimitados e
5
Na verdade, essa afirmao deve ser relativizada, pois protegidos pela ao do Estado, verifica-se maior
Commons, nos anos 30 do sculo XX, empregou o termo e melhor performance no seu uso, e vice-versa.
e o utilizou na anlise econmica de modo, verdade,
distinto daquele proposto por Coase e seus seguidores. Ao mesmo tempo, a teoria declarava, implcita ou
provvel, contudo, se se der crdito genealogia do termo
feita pelo prprio Commons, que ele tenha sido utilizado
pela primeira vez em economia por MCLEOD, em 1856. A 6
Definies convergentes podem ser encontradas em
respeito disso, ver Commons (2003). Alston(1998), Fishel (1985), Cole e Grassman (2002).

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explicitamente, que o processo histrico reservou No interior dessa perspectiva ainda est a
propriedade privada a forma por excelncia da contribuio de North (1990), para quem os direi-
propriedade, pois ela contm os mecanismos de tos de propriedade definidos pelo Estado e por
incentivo e de apropriao individual de resul- instituies de ordem pblica so necessrios para
tados mais condizentes com a eficincia e efic- que os mercados sejam estruturados e funcionem.
cia econmicas (BINSWANGER; PINGALI, 1986; Alston (1998), no mesmo sentido, reconhece que a
JOHNSON, 1972). natureza dos direitos de propriedade influencia o
O ponto de partida dos estudos com essas ca- desempenho econmico porque ela determina os
ractersticas foi o artigo de Demsetz (1967). Nele, custos de transformao e de transao7.
o autor chamou a ateno para a importncia dos A aplicao da teoria a estudos de caso tem
direitos de propriedade para a anlise econmica, sido ampla e variada (GREIF, 2003). No que diz
porque eles formam as expectativas (na forma da respeito quela parte desses estudos que envol-
lei, costumes e moral) que os indivduos podem vem a terra e seus usos h uma literatura no me-
razoavelmente sustentar em seu intercmbio com nos vasta; por exemplo, ao analisar as mudanas
os outros. Conforme Demsetz (1967), a funo no regime de propriedade da terra no Mxico,
dos direitos de propriedade a de orientar incen- Vogelgesang (1996) mostrou como a estrutura de
tivos para viabilizar uma maior internalizao das direitos de propriedade evoluiu recentemente
externalidades. Os direitos de propriedade emer- dos ejidos para a propriedade privada plena, como
gem quando os direitos antigos no se ajustam resultado da liberalizao comercial e da consti-
s mudanas em: 1) tecnologia (novos produtos, tuio da Alca, que criou um mercado comum en-
processos e mercados) e 2) preos relativos. Esses tre, fundamentalmente, EUA e Mxico. Conclu-
so, grosso modo, os fatores de mudana nos di- ses muito semelhantes tambm sobre o Mxico
reitos de propriedade. alcanaram Gordillo; De Janvry; Sadoulet(1999).
O exemplo dos ndios da Pennsula de Labra- No Brasil, vrios estudos vm sendo publica-
dor, no Canad, utilizado para ilustrar sua tese. dos, cabendo referir aqui aos de Mueller(2006),
Sustentado em estudos de antropologia sobre essa Azevedo; Bialoskorky (2002)8.
comunidade indgena, Demsetz observou que, an- Reflexes mais recentes da teoria tm abando-
tes do contato com o colonizador e da introduo nado os pressupostos de maximizao presentes
do comrcio de peles, a terra era um bem livre, nas primeiras verses da teoria e chamado a aten-
onde os ndios podiam caar livremente, em geral o para a persistncia de direitos de propriedade
para propsitos de autoconsumo, sendo pequena que oferecem um nvel menor de eficcia e efi
a quantidade de peles requerida pelas famlias. cincia do que arranjos alternativos. Liebcap (1998)
Embora houvesse externalidade, ela era peque- observou que os processos que definem e impem
na e desconsiderada pela comunidade. Com o os direitos de propriedade determinados por
advento do comrcio, surgiram duas consequn- processos polticos tm implicaes distributivas
cias. Primeiro, um aumento significativo no preo sobre a alocao de riqueza e poder, gerando per-
das peles e, segundo, um sensvel aumento na es- das e ganhos aos grupos sociais envolvidos. Con-
cala da caa. O resultado foi que as externalidades forme a natureza e intensidade desses efeitos e do
se elevaram (o aumento da caa de um indivduo poder relativo das partes engajadas no processo
reduzia a do outro, reduzindo, no longo prazo, o
montante total de caa disponvel para a coleti-
7
Eggertsson (1990) argumenta que o ambiente institucional
influencia o desempenho econmico e o bem-estar social
vidade), incentivando a mudana nos direitos de porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas,
propriedade. Os direitos de propriedade evolu estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e
uma melhor distribuio de renda.
ram, ento, em direo a maiores especificaes,
8
Para um balano da utilizao no Brasil do arcabouo
culminando com a definio mais estrita de direi- institucionalista aplicado aos estudos em economia agrcola
tos de propriedade de tipo propriedade privada. ver Belik; Guedes; Reydon (2007).

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de mudana, os ganhos agregados de reduzir os O texto de Liebcap flagra uma situao na


problemas de propriedade de comuns e os ga- qual a fuga das restries governamentais foi
nhos com o crescimento econmico oriundos de feita por meio da fraude, no caso dos madeireiros,
mudanas nos direitos de propriedade podem e da posse ilegal de terra pblica, no caso dos
ser bloqueados, preservando a continuidade de pecuaristas, resultando ambos em enorme dissi
arranjos de direitos de propriedade ineficientes. pao de recursos que teriam sido poupados se
Um caso interessante estudado por Liebcap as terras tivessem sido vendidas sem restries de
diz respeito incapacidade dos grandes pecuaris- tamanho aos compradores.
tas e madeireiros norte-americanos de modifica- Nessa mesma perspectiva, Joireman (2001),
rem a lei de terras em seu favor. Eles lutaram para em interessante estudo sobre a Etipia, revelou
modificla, reivindicando que as terras transferi- casos de bloqueio por parte do Estado de mudan-
das da Unio tivessem uma rea maior do que os as nos direitos de propriedade das comunidades
costumeiros 160 acres, alm de solicitar a elimina- Sidamo e Shoa, cujos resultados, por favorece-
o da necessidade de comprovar sinais de me- rem grupos sociais poderosos, preservaram ins-
lhoria agrcola, tais como a construo de casa de tituies econmicas menos eficientes. De uma
moradia e o cultivo. Antes de 1880, na vasta regio perspectiva marxista, o artigo de Khan (2004), de-
noroeste dos EUA, o arranjo de propriedade era tal dicado ao estudo de Bangladesh, identificou, na
que podia prescindir de maior especificao. Os pe- persistncia de instituies agrrias ineficientes, o
cuaristas simplesmente se apossavam de grandes bloqueio por parte de faces poderosas engaja-
reas de terras de pastagem e institucionalizaram das na acumulao primitiva.
mecanismos informais entre si de reconhecimento Essas descobertas de fatores de bloqueio que
e imposio de direitos de propriedade com base na impedem a adoo de uma estrutura institucional
antiguidade da posse. Os madeireiros recorreram a mais eficiente para a alocao de direitos de pro-
instrumentos mais evasivos, utilizando-se de testas priedade, com seus efeitos negativos sobre o uso
de ferro que reivindicavam terras gratuitamente dos recursos produtivos, tm particular relevncia
porque auxiliam no entendimento dos motivos da
no contexto da Lei do Homestead para, posterior-
persistncia de direitos de propriedade menos efi-
mente, aps o recebimento do ttulo, transferi-lo
cientes, mesmo quando existe alternativa melhor9.
para as empresas madeireiras. Aps 1880, contudo,
Elas chamam tambm a ateno para a importn-
a presso por novos assentamentos e a competio
cia de instituies informais e seu papel na estru-
por terra exigiram maior segurana jurdica, o que
turao dos direitos. Elas se mostram adequadas,
somente poderia acontecer, em sua opinio, com
tambm, aos propsitos de se entender a perma-
a instituio da propriedade privada. Da a inicia-
nncia, no Brasil, de instituies agrrias de direi-
tiva desses grupos sociais de modificar a lei. Eles
tos de propriedade menos eficientes.
esbarrariam, no entanto, em dois tipos de obstcu-
los que neutralizaram seus objetivos de mudana
3. Cadastro e registro de
institucional. O primeiro foi que embora houvesse imveis como instituies
perda decorrente da insegurana jurdica, ela no
foi suficientemente grande a ponto de pressionar Os estudos de Soto (2000), Deininger (2003),
o Congresso para estabelecer mecanismos de bar- Galiani e Schargrodsky (2005) tm afirmado que
ganha sobre os ganhos agregados de um acordo. a existncia de segurana dos direitos de proprie-
O segundo obstculo residia no fato de que a pro- dade crucial para assegurar maior eficincia
posta dos dois grupos modificaria uma nfase h econmica no uso da terra, alm de garantir es-
muito tempo estabelecida na poltica de privilegiar tabilidade poltica e social, reduzindo os conflitos
pequenos lotes (160 acres) para agricultores fami-
9
Para uma viso de estudos empricos com essa perspectiva
liares, que teriam limitado seu acesso terra caso as e que envolvem outros setores/atividades no agrrias/
mudanas propostas fossem aprovadas. agrcolas, ver Alston (1996) e Liebcap (1989).

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em torno da terra. O impacto da segurana dos O livro de Moraes Silva (1999) revela em detalhes
direitos de propriedade sobre a pobreza mais o processo sistemtico levado a cabo com o au-
controverso e tem sido objeto de vasta literatura, xlio da lei e dos cartrios de expropriao dos
sintetizada por Galal e Razzaz(2001). pequenos posseiros que ocupavam secularmente
No que diz respeito ao papel do regime de ca- terras do Vale do Jequetinhonha antes da mo-
dastro e ao sistema de registro de imveis sobre dernizao trgica que os acometeu no incio
a eficincia alocativa de direitos de propriedade, dos anos 70 do sculo XX.
h relativo consenso em torno do seu papel cru- A importncia das instituies do cadastro e
cial em pelo menos trs dimenses. Primeiro, em registro de imveis rurais para a segurana pa-
seus efeitos sobre o desenvolvimento do sistema trimonial foi realada de maneira muito precisa
financeiro, viabilizando o uso da terra legal como tambm por Dekker (2003) e (2005). Para ele, a na-
garantia hipotecria; tambm sobre o crescimen- tureza dos bens imveis bem distinta dos m-
to econmico em geral, ao impulsionar o investi- veis em pelo menos dois aspectos. Os primeiros
mento, reforar uma alocao mais eficiente e me- no podem ser levados com seu possuidor como
nos custosa dos recursos e transformar a terra em meio de atestar a propriedade/posse do bem,
um ativo; por fim, ela afeta o bem-estar ao reduzir como se faz, por exemplo, com uma garrafa de
ou eliminar o conflito fundirio. Ou seja, por an- vinho. Ademais, eles no podem ser ocultados
corar expectativas de ganho sobre bases slidas e por exemplo, guardados em uma adega ou em
seguras em relao aos direitos de propriedade. uma sacola da cobia alheia, pois esto ali, fi-
Sobre as duas primeiras dimenses deve-se xos, imveis, visveis para todos da comunidade.
mencionar o artigo de Byamugisha (1999), que Quando transferida de uma mo para outra, no
trata do papel do registro de imveis no desenvol- a terra que se movimenta, mas os direitos sobre
vimento econmico. O artigo recorre a um mode- ela. Por isso que a terra exige, mais do que qual-
lo economtrico para verificar como uma medida quer outro bem, mecanismos especficos de salva-
direta de direitos de propriedade os registros de guardas em relao ao processo de transferncia.
imveis rurais se relaciona com o crescimento Como saber que a terra foi realmente transferida?
econmico. O autor insiste em que os efeitos do Para quem? Como?
registro de imveis so positivos e no se circuns- Dekker (2005) demonstrou que transferncias
crevem ao mbito setorial (rural), mas espalha-se e negociaes envolvendo a terra so muito an-
por todo o corpo do sistema econmico. tigas, bem como alguns mecanismos de demar-
De outro lado, h evidncias suficientes para cao e registro. Na antiguidade, pareceu uma
afirmar que direitos de propriedade mal definidos regra que transferncias de direitos de proprie-
ou resguardados, por inadequado funcionamen- dade necessitavam de testemunhas, no raro do
to do regime de cadastro e de registro de imveis, chefe ou do conselho de sbios da comunidade,
produzem, alm de ineficincia produtiva, enor- que avalizavam a negociao, oferecendo-lhe
me reduo do bem-estar, por conta da prolifera- algum tipo de sano coletiva. Antes do uso da
o de conflitos fundirios. No Brasil, dados do escrita para propsitos de registro, vrios outros
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2008) instrumentos foram utilizados, com efeitos sim-
apresentam cifras expressivas. Segundo elas, so- blicos, tais como o ato de o vendedor retirar e
mente em 2007 foram verificadas 1.027 ocorrn- dar suas sandlias ao comprador; guardar o com-
cias de ocupao de terras e 24 mortes decorrentes prador uma telha que cobria a casa do vendedor
de conflitos agrrios. Alm disso, h evidncias ou quebrar, com testemunhas, um galho na terra
de que a atuao dos cartrios , em muitas cir- vendida. Apesar de o registro de casos de trans-
cunstncias, instrumentalizada para beneficiar ferncias de direitos de propriedade da terra ser
a grande propriedade ou o grande capital, em antigo, essa prtica no era comum nem ensejou
detrimento do pequeno proprietrio/posseiro. o desenvolvimento de um mercado de terras.

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Na verdade, em uma sociedade ou comuni- ao mesmo tempo em que ganhavam outras e


dade onde a vida econmica e social implicava relevantes funes, entre as quais a de tornar-se
em pequenas e espordicas relaes mercantis e uma mercadoria como qualquer outra, podendo
onde a terra jamais se tornou uma mercadoria no ser comprada e vendida. Nesse estgio, registro e
sentido moderno, o cadastro e registro exatos da demarcao precisos de imveis rurais passaram a
terra eram desnecessrios e contraproducentes. convergir com os interesses econmicos emergen-
A concesso de uso da terra se transmitia aos des- tes, calcados nos mercados. A razo tributria que
cendentes nas exatas condies herdadas pelo orientou no passado a necessidade de registrar e
atual produtor e o controle de acesso e uso da demarcar as propriedades rurais cedeu lugar ra-
terra era definido pela comunidade, baseado na zo mercantil de permitir a viabilizao da trans-
tradio e nos costumes ancestrais. ferncia de direitos de propriedade de bens im-
Apesar de, como vimos, ser antiga a neces veis, cuja particularidade, como j foi comentada,
sidade de cadastrar e registrar a terra e garantir o exigia a necessidade de atestar, para o pblico em
reconhecimento pblico dos direitos de proprie- geral, que ela de sicrano, e no de beltrano, e
dade, essa necessidade no tem origemnas moti- daquele o direito exclusivo de usar e dela dispor.
vaes privadas de negociar a terra ouseus produ- Em pases capitalistas, onde predomina a
tos. Ao contrrio, tal iniciativa parece ter surgido, propriedade privada, o registro de imveis tem
pelo menos o que nos informa Dekker(2003)a importncia bvia para a questo fundiria, por
respeito da Europa medieval, do Soberano/Esta- estar associada diretamente constituio, regu-
do medieval interessado em ver a terra dos seus larizao e reconhecimento dos direitos de pro-
sditos demarcada e registrada, permitindo a priedade. crucial tambm para viabilizar pol-
individualizao das parcelas de terra e de seu ticas pblicas que envolvem a terra, tais como de
proprietrio/ocupante, para fins de tributao. reflorestamento, de proteo do meio ambiente,
Sabendo onde estava o lote de terra, seu tama- de ocupao produtiva sustentvel de atividade
nho, o que nele era produzido e quem o ocupava, econmica, de assentamentos de reforma agrria,
o soberano poderia cobrar tributos sobre a terra de utilizao de terras pblicas para recreao e
ou seus produtos. Sendo a terra o recurso produ- lazer, entre outras.
tivo e de poder mais importante, quando no o O processo histrico cuidou para que hou-
nico, o financiamento dos gastos do soberano vesse vrios tipos de cadastro e registro de im-
deveria provir de parte do rendimento da terra veis rurais. Nos EUA, por exemplo, tanto o cadas-
ou de seu produto. Foi em reao a isso que os tro quanto o registro de imveis so oferecidos
prprios agentes se colocaram contra e resistiram, como servios pblicos pelo Estado. A instituio
o quanto puderam, s investidas de controle e responsvel, desde 1812, o Escritrio da Terra,
voracidade tributria do soberano medieval. Em subordinado, hoje, ao ministrio do interior da-
outras palavras, para o cidado comum do me- quele pas. Alm de administrar 176 milhes de
dievo inviabilizar a instituio de um sistema de acres de terras de pastagem, oferecer programas
medida e registro homogneo era vital para fugir de administrao ambiental e florestal, garantir a
sanha fiscal do soberano. oferta de reas pblicas de recreao e lazer, emi-
No entanto, medida que se desenvolvia o co- tir licenas para explorao privada sob conces-
mrcio e se estabeleciam as bases institucionais de so de terras pblicas, o Escritrio de Terras, nas
funcionamento do mercado, a terra perdia impor- palavras de Clawson (1971), tem:
tncia econmica relativa como base da tributao
(porque lentamente iam aparecendo outras ativi- Vrias outras atividades, herdadas do
dades econmicas com potencial de transformar-se passado, que so de importncia bsica
em fontes de tributao, por exemplo, o comrcio e no s para o Escritrio da Terra, mas
o artesanato/manufatura estabelecidos nos burgos), para todos aqueles que possuem ou usam

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a terra. Elas so a pesquisa cadastral de fatos registrados podem ser rejeitados por uma
terras, o registro de terras, a classificao terceira parte. Conforme Dekker (2003)
das terras e a distribuio da terra. Em
qualquer tipo de programa de adminis- Na Frana, por exemplo, obrigatrio
trao da terra, essencial identificar a que a escritura seja feita por um notrio
terra em seus contornos fsicos e dela ter e o envolvimento desse funcionrio de-
registros que mostram, clara e decisiva- signado pelo governo (o que torna o no-
mente, o status do ttulo da terra. Isto trio do continente europeu diferente de
verdade tanto para terras particulares seu colega de mesma designao ingls e
quanto pblicas. Embora aqueles familia- norte-americano) garante que a escritura
rizados com o registro de terras dos EUA seja cuidadosamente preparada. Erros
estejam conscientes de suas deficincias, raramente ocorrem e a obrigatoriedade
os EUA tm felizmente um sistema de ca- de checar transferncias anteriores e os
dastro e registro de terras superior ao de dados sobre os direitos conservados (a
muitos pases (p. 48). assim chamada cadeia de ttulos) pelos
notrios antes que seja lavrada a escritura
Complementarmente no caso norteamericano, faz com que o registro de terras na Frana
h que se referir, conforme Rezende(2006) e (e tambm na Blgica e Holanda) bastan-
Rezende e Guedes (2008) ao papel crucial que te confivel (p. 187).
esse sistema de registro realizou na promoo do
crdito fundirio hipotecrio e na formao de O segundo tipo de registro comum na Dina
um mercado secundrio de terras, de no pouca marca e nos pases escandinavos. Trata-se de um
importncia na democratizao do acesso terra. regime de registro no qual o registro nacional
Na Europa, por sua vez, predominam vrios de terras do Estado a nica prova judicial de
sistemas diferentes de cadastro e registro de imveis. propriedade e no pode ser questionado, dando
Dekker (2003) identificou pelo menos trs, eos de a este tipo de registro seu efeito positivo.
nominou de registro de terras com efeito negativo O terceiro tipo, muito semelhante ao segundo,
baseado em escritura, registro de terra com efeito predomina na Inglaterra e no Pas de Gales. Nele
positivo baseado em escritura e registro de ter os dados registrados nos escritrios de registro de
ras baseado em registro de ttulos com efeito terras de sua majestade e refletem a situao legal
positivo. O primeiro tpico da Frana, Blgica real da propriedade. Um proprietrio de direitos
e Holanda e baseado na apresentao, por par terra nesses pases recebe um ttulo de terra
ticulares (comprador e vendedor), a um rgo depois que o escritrio investigou e processou o
registrador (pblico), de escritura mostrando a pedido para tornar-se o novo legtimo possuidor
transferncia de direitos da terra. Este rgo copia de direitos terra.
os dados relevantes (conforme a lei estipula) em Do mesmo modo, h vrias maneiras de ar
registros pblicos confirmando os dados acerca quivar as informaes cadastrais e os detalhes
da inteno de se transferir a terra, mas no d sobre as propriedades, refletindo as diferentes
prova da legalidade dessa transao. A matrcula formas como estas so percebidas. Em termos ge-
apropriada a uma rpida transferncia, uma vez rais, so duas as principais: uma mais focada nos
que nenhuma interferncia do governo exigida aspectos legais e outra nos aspectos fiscais. A pri-
quando todos os documentos apresentados mos meira chamada de registro de terras ou sistema de
tram que as partes agiram em acordo com a lei. O livro da terra, normalmente onde se concentram
efeito negativo significa que a escritura descreve os direitos associados terra. O segundo tipo
a inteno das partes envolvidas, mas que os o cadastro propriamente dito e frequentemente

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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 533

contm informaes sobre o tamanho fsico, a for- de propriedade da terra conhecido como sesmaria.
ma, a data, os valores e os usos da terra. Nesse regime, a coroa cedia gratuitamente apar
O processo de registrar os direitos legais so- ticulares o direito de propriedade da terra me
bre a propriedade da terra se d por meio dos diante a observncia de que fosse efetivamente
seguintes mecanismos: a) registro do documento ocupado e produtivamente utilizado, caso contr
de compra e venda; b) registro do ttulo da pro- rio voltava, por meio de cancelamento da conces
priedade ou c) outro documento associado ao di- so, ao patrimnio da coroa (OSRIO SILVA, 1996).
reito de propriedade. Com frequncia, os ttulos Embora fosse do ponto de vista legal a nica
registrados dos imveis tm como suporte mapas forma de adquirir a propriedade da terra, outro
topogrficos, que no necessariamente tm as di- instrumento foi amplamente utilizado, por gran
visas legais ou mapas cadastrais, pois so oriun- des e pequenos: a posse. Esses dois institutos
dos da taxao e no do registro dos imveis. Em um legal e outro de fato foram efetivos na
geral, os cadastros podem ser descritos como legal ocupao territorial brasileira e, em que pesem as
(com foco na propriedade), fiscal (voltado aos va- vrias tentativas da coroa portuguesa de colocar
lores da terra e do imvel para taxao), uso da fim ao descalabro fundirio, explicam a dinmi
terra (armazenando as diferentes formas como a ca fundiria no Brasil. Osrio Silva (1996) viu na
terra usada) e multiuso (utilizado para diferen- posse e na incapacidade da coroa portuguesa de
tes objetivos). Em alguns pases, o termo cadastro impor uma gesto fundiria mais ordenada uma
jurdico se refere a poucas informaes, enquan- situao funcionalmente adequada aos interes
to em outros h uma quantidade maior de infor- ses dos grandes proprietrios (muitos na verdade
maes. Em alguns pases h vrios cadastros com posseiros) que, dada a baixa incorporao de
informaes semelhantes ou com duplo registro. progresso tcnico atividade de base agrria
Um elemento-chave em muitos sistemas de que realizavam, necessitavam de um territrio
informao fundirios so os mapas ou plantas amplo e acessvel, para o qual se dirigiam, dele se
cadastrais. Estes tm a funo de localizar o im- apossando, to logo a fertilidade natural do solo
vel e fornecer informaes sobre o mesmo. Os onde haviam se estabelecido se esgotava.
mapas cadastrais podem dar suporte a um livro Somente aps a Independncia do Brasil(1822)
de registros de imveis, referindo-se a um imvel e a pacificao que se seguiu pde o novo Estado
em particular, ou a vrios imveis em uma regio brasileiro pretender instituir a propriedade privada
para identificar cada um deles. Neste ltimo caso, plena da terra e exercer uma poltica fundiria com
pode ser menos preciso em termos de definio o mnimo de controle sobre a ocupao do territ-
dos limites, mas mesmo assim ter valor jurdico rio. Isto aconteceu com a Lei de Terras(1850), cuja
(UN-ECE, 1996). regulamentao ocorreu apenas em 1856. Essa lei
deve ser entendida no contexto mais geral de es-
tabelecimento de leis que colocavam restries ao
4. Breve histrico dos fundamentos acesso terra em todo o mundo colonial10. Seus
legais e institucionais para a ausncia principais objetivos foram:
de regulao adequada nos mercados a) Organizar o acesso terra;
de terra no Brasil b) Eliminar a posse;
c) Estabelecer um cadastro de terras para
Este tpico apresenta, muito rapidamente,como definir reas devolutas (do Estado);
se constituiu e evoluiu historicamente a gesto fun d) Transformar a terra em um ativo confivel
diria no Brasil. Aps o fracasso do experimento para uso como garantia.
das capitanias hereditrias, a coroa portuguesa
instituiu na colnia brasileira, tendo em conta a ex
perincia de relativo xito em Portugal, o sistema 10
Como na Austrlia, por exemplo.

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534 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria

Mas em razo dos interesses dos propriet- Brasil, tanto por reafirmar o cartrio com a ins
rios do Pas, a Lei de Terras manteve aberta a re- tituio de registro como por possibilitar que as
gularizao das posses, possibilitando a ocupao terras pblicas fossem objeto de usucapio.
de terras devolutas e inviabilizando o estabeleci- A lei estabeleceu que, no caso em que o not-
mento de um cadastro. Alm da usucapio (que rio, por omisso, negligncia ou imprudncia afe-
estabelece que aps alguns anos o posseiro pode tasse negativamente algum direito, seria respon-
regularizar sua propriedade), os prprios estados sabilizado administrativamente e ficaria obrigado
(ou provncias) em alguns momentos histricos a reparar o dano. O Cdigo Civil tambm mudou
concederam propriedades com ou sem ttulos. a relao das aquisies de propriedade, isto ,
Em 1864, uma nova obrigao institucional a transferncia somente se tornaria concreta no
estabeleceu uma tradio que perdura at os dias momento em que o ttulo aquisitivo fosse passa-
de hoje e que acaba por gerar maior indefinio do ao nome do adquirente, junto ao Registro de
e incapacidade de se regular efetivamente o mer- Imveis. Desta maneira, somente a escritura p-
cado de terras: a necessidade de se registrarem as blica feita no cartrio de notas, referente aquisi-
posses e as propriedades nos cartrios. De alguma o do imvel, no fazia prova de aquisio, ten-
forma, o registro no cartrio d ares de legalidade do de ser levada a registro junto ao Registro de
ao imvel sem que haja qualquer mecanismo que Imveis (SANTANNA, 2008). Essa norma teve
garanta isso. O processo de falsificao de posses implicaes importantes em termos de incen-
e de propriedades pelo setor pblico e dentro dos tivar as posses e legitim-las. Friedman (1999) e
cartrios brasileiros comum e generalizado11. Holston (1993) chamaram a ateno para o fato
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com de que esse aspecto do Cdigo Civil permitiu a
ela, a descentralizao poltico-administrativa, ampla e indiscriminada legitimao das posses,
favoreceu a prtica da regularizao fundiria, beneficiando sobremaneira os grupos sociais ca-
uma vez que os Estados ganharam toda a terra pazes de ter acesso e algum controle sobre os pro-
devoluta (pertencente ao Estado) e puderam dela cessos legais/judiciais.
dispor livremente. A liberalidade na gesto do A Lei Federal n. 5.621 de 4 de novembro de
patrimnio territorial herdado variou de estado 1970 argumentava, em seu artigo 6, inciso IV, que
para estado, mas independentemente disso criou estava compreendida na organizao judiciria a
mais uma ambiguidade na concesso de ttulos classificao, organizao, disciplina e atribuies
e consequentemente incapacidade de regular o dos servios auxiliares da justia, incluindo ne-
mercado de terras12. les os tabelionatos e ofcios de registros pblicos.
Foi a promulgao do Cdigo Civil em 1916, Com a abertura poltica do Brasil, a nova Consti-
no entanto, que gerou a incapacidade de se re tuio, promulgada em 1988, promoveu mudan-
gularem efetivamente os mercados de terrasno as relevantes no regime jurdico dos notrios.
De acordo com SantAnna (2008), referindo-se
11
No passado mais distante, isso verdadeiro para o Rio de ao artigo 236 da Constituio Federal, os servios
Janeiro. Segundo Friedman (1999): vimos que a grilagem
fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca colonial, notariais e de registro so exercidos em carter
quando as ordenas religiosas, nobres e funcionrios da privado, por delegao do poder pblico. Trs
Cmara j falsificavam escrituras e documentos... (p. 296).
pargrafos desse artigo so de especial interesse.
12
Apesar disso, houve preocupao em regular a terra ates-
tada pela tentativa frustrada de regulao da proprieda-
O primeiro afirmava que a lei regular as ati-
de atravs do Registro Torrens (1891), segundo o qual os vidades, disciplinar a responsabilidade civil e
posseiros e proprietrios poderiam obter o ttulo definiti- criminal dos notrios, dos oficiais de registro e de
vo por meio de petio no contestada. Por outro lado, a
possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922 seus prepostos, e definir a fiscalizao de seus
(referentes s posses entre 1895 e 1921) acabou por criar as atos pelo Poder Judicirio (a Lei n. 8.935/94 regu-
condies para que as posses perdurem e se enfraquea a
regulao do mercado de terras como expresso na Lei de
lamentou os aspectos dos servios notariais e de
Terras de 1850. registro deste pargrafo). O segundo declarava

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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 535

que a lei federal estabelecer normas gerais para fruto deste conjunto de leis e regras que foram sen-
a fixao dos emulamentos relativos aos atos pra- do estabelecidos ao longo do tempo. Percebese que
ticados pelos servios notariais e de registro (a Lei no h vnculos entre o Incra e os municpios, fa-
n. 10.169/2000 regulamentou este pargrafo). Por zendo com que haja muitos problemas fundirios
fim, o terceiro pargrafo dizia que a atividade no- na ligao entre terras rurais e urbanas.
tarial e de registro depende de concurso pblico Alm disso, no existe uma instituio que
de provas e ttulos, no se permitindo que qual- centralize o cadastro e faa uma ligao com os
quer serventia fique vaga, sem abertura de con- rgos do Judicirio que so responsveis pela ti-
curso de provimento ou de remoo, por mais de tulao dos imveis. No aparece no quadro, mas
seis meses (a Lei n. 10.506/2000 alterou o artigo 16 grande parte dos problemas fundirios no Brasil,
da Lei n. 8.935/94 e regulamentou este pargrafo). tanto rurais quanto urbanos, quando no resol-
Atualmente, a legalidade institucional no que vidos na esfera administrativa, acabam na justia
diz respeito terra rural no Brasil depende de duas e esta, por ter muitos processos em todos os seus
instituies principais, responsveis, respectiva- tribunais, acaba por levar anos para julg-los, fa-
mente, pelo registro e pelo cadastro de imveis. O zendo com que quase sempre os casos relativos
primeiro atribuio dos cartrios e o segundo, do terra, quer rural quer urbana, sejam julgados
Instituto de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). como fatos consumados.
Conforme Arruda (1999), o cadastro diz respeito Em resumo, no Brasil os processos de cadas-
s caractersticas fsicas do imvel e foi institudo tramento e registro de imveis rurais, embora es-
por razes eminentemente fiscais, vinculadas co- tejam unos em termos jurdicos, esto divorciados
brana do Imposto Territorial Rural (ITR). Desde o em termos reais. Isso por duas razes. Primeiro,
Decreto n. 72.106, de 18 de abril de 1973, a rigor, pela natureza declaratria dos imveis inscritos
todo imvel rural deve ter matrcula junto ao Incra, nos cartrios e, em segundo lugar, pelo modo
a partir da qual este emite o Certificado de Cadas- como se realiza a matrcula de um imvel qual-
tro de Imvel Rural (CCIR), atestando a existncia quer. Em relao natureza declaratria, o sistema
do imvel rural. O registro do imvel, por sua vez, de registro brasileiro aproxima-se daquele chama-
cabe aos cartrios. O registro um documento do registro de terras, com efeito, negativo baseado
jurdico, sujeito nulidade de provas, que atesta em escritura, que, como se viu na seo3, tpico
direitos de propriedade sobre imveis declarados. da Frana, Blgica e Holanda. Nele, o aspecto ne-
Do ponto de vista institucional, esses dois procedi- gativo o fato de que a declarao e registro do
mentos deveriam ser unos, mas no o so, fato que imvel esto sujeitos a nulidades por provas em
um dos responsveis pela fragilidade dos direitos contrrio. Esse sistema somente oferece seguran-
de propriedade da terra no Brasil e por inmeros a fundiria se ancorado em um sistema de ca-
conflitos fundirios (ARRUDA, 1999). dastro de imveis preciso.
Nem mesmo em normas recentes, como a Lei A separao real entre cadastro e registro e
n. 10.267/2001, nem nos decretos que a regula- a natureza hbrida dos cartrios esto na raiz de
mentaram existe a obrigao para quem for com- algumas das dimenses do problema fundirio
prar ou vender algum imvel rural de apresentar brasileiro. A ausncia de cadastro e a necessidade
o cadastro georreferenciado para lavrar a escritu- de regulao dos mercados de terras foram ates-
ra pblica. H, assim, um conflito entre as duas tadas por diversos estudos do Incra e do MDA. A
instncias institucionais flagrado por vrios auto- melhor evidncia da incapacidade que o Estado
res, tais como Guimares (2008), Ferreira (2000) e brasileiro vem tendo de efetivamente regular o
Formicola (2000). mercado de terras consiste no estabelecimento da
A Figura 1 procura sintetizar, atravs de uma Portaria n. 558/99 do Incra, que imps a todos os
viso esquemtica, as inter-relaes entre os rgos proprietrios de imveis com mais de 10.000 hec-
do sistema de Administrao Fundiria do Brasil, tares a necessidade de apresentar a documentao

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536 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria

Figura 1. Situao atual da Administrao Fundiria no Brasil.

Presidncia da Repblica Governos estaduais com


com aprovao do Legislativo aprovao do Legislativo
estabelecem: reas de estabelecem: reas de
Conservao e Terras Indgenas Conservao Estaduais

JUDICIRIO homologa
ou cria ttulos em decises de
Cartrio de registro de imovis: registra e qualquer tipo de conflito
titula com base em contratos de compra
e venda (consultando apenas seus registros)

MUNICPIOS:
LEI 10.267 imveis com alteraes decises sobre terras
no cartrio apresentam planta rurais e urbanas, uso,
georeferenciada para cadastro AGU
cobrana de IPTU etc.
repasse
das terras
Institutos devolutas
Estaduais de
Terras:
responsveis
pelas terras INCRA: concede matrcula Receita
pblicas inicial nica, faz cadastro, concede Federal:
estaduais ttulo de concesso de uso aos cobrana
assentados, descriminao das terras de ITR
devolutas e colonizao

Assentamentos de Colonizao destinao de terras


sem-terras pblicas a loteamentos rurais

Fonte: Legislao em vigor e Reydon (2006).

comprobatria de seus imveis, relatada por imveis no terem respondido, e que somam 46
Sabbato (2001). Essa incapacidade se evidencia por milhes de ha (conforme se observa na Tabela 1).
dois aspectos da Portaria: a) o prprio ato de ter Dos 3.065 proprietrios convocados, apenas 1.627
que requerer a documentao, pois o Estado de- compareceram, fazendo com que 1.438 imveis
veria deter as informaes necessrias de todos (46,9%), perfazendo 46 milhes de ha, fossem ex-
os imveis e b) o fato de 1.438 (46,9%) dos 3.065 cludos do cadastro.

Tabela 1. Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem Brasil e regies.


Regio/UF N imov. % rea (HA) %
Brasil 1.438 100,0 46.156.619,4 100,0
Norte 128 8,9 5.477.825,1 11,9
Nordeste 152 10,6 4.247.183,1 9,2
Sudeste 187 13,0 7.208.982,5 15,6
Sul 29 2,0 690.607,9 1,5
Centro-Oeste 661 46,0 17.382.403,7 37,7
Endereo no informado 281 19,5 11.149.617,1 24,2
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. n. 558/99, de 21/12/2000.

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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 537

Durante o governo FHC (1994-2002) algumas O mesmo relatrio do Incra (1999) aponta
iniciativas de regulao fundiria foram tentadas para as causas deste problema ao afirmar que:
e deram origem a diversas publicaes que mos-
A fraude foi historicamente facilitada por
tram os problemas fundirios decorrentes da (des)
algumas brechas institucionais como, por
regulao da propriedade privada. Um dos resul-
exemplo, a inexistncia de um cadastro
tados o relatrio Livro Branco da Grilagem de
nico. Os rgos fundirios, nos trs n-
Terras no Brasil que mostra, a partir de um levan-
veis (federal, estadual e municipal), no
tamento preliminar da situao fundiria brasilei-
so articulados entre si. Ao contrrio do
ra, a ausncia de regulao da propriedade da ter-
que ocorre em outros pases, no Brasil no
ra no Brasil. Segundo o relatrio (INCRA,1999):
existem registros especiais especficos para
Em levantamento indito, o Incra est grandes reas. Os dados dos cadastros
mapeando a estrutura fundiria do pas federal e estaduais no esto cruzados e
de modo a localizar, um a um, os casos de o cadastro federal, pela atual legislao,
fraude e falsificao de ttulos de proprie- declaratrio. A correio (fiscalizao) so-
dade de terras. A grilagem um dos mais bre os cartrios deixa a desejar (p. 15).
poderosos instrumentos de domnio e
concentrao fundiria no meio rural bra- A ausncia de regulao da propriedade da
sileiro. Em todo o pas, o total de terras sob terra no Brasil, que uma das facetas da questo
suspeita de serem griladas de aproxima- agrria, consiste na prtica do apossamento de
damente 100 milhes de hectares quatro terras, particularmente na Amaznia, que pode ser
vezes a rea do Estado de So Paulo ou a observado na Figura 2, obtido de Barreto(2008).
rea da Amrica Central mais Mxico. Na Os dados cadastrais existentes, baseados nas
Regio Norte, os nmeros so preocupan- declaraes dos proprietrios de terras que se ca
tes: da rea total do Estado do Amazonas, dastraram no Incra, mostram que, em 2003, 35%
de 157 milhes de hectares, suspeita-se dos 509 milhes de hectares de terra na Amaznia
que nada menos que 55 milhes tenham Legal estavam ocupados sob o direito de posse pri
sido grilados, o que corresponde a trs vado, seja como propriedade registrada ou como
vezes o territrio do Paran. No Par, um posse. Barreto (2008) afirma que o recente proces
fantasma vendeu a dezenas de sucessores so de criao de reservas federais e estaduais,
aproximadamente nove milhes de hecta- de diferentes tipos, fez com que, hoje, 43% da
res de terras pblicas (p.2). Amaznia Legal esteja sob algum tipo de proteo.

Figura 2. Situao fundiria na Amaznia Legal considerando dados do


Sistema Nacional de Cadastro Rural (2003) e reas protegidas (2006).
Supostamente pblicas
fora de reas protegidas

21%
Supostamente
32% Proproedades privadas
privadas
4% com cadastro validadas
pelo INCRA

43%
reas protegidas
excluindo as APAs

Fonte: Barreto (2008).

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538 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria

Aproximadamente metade dessa rea era de 5. Proposta institucional para a


terras indgenas e a outra metade, Unidades de regulao dos mercados de terra:
Conservao. a governana fundiria
A informao decisiva que se obtm deste
estudo que apenas 4% das reas privadas (20 No Brasil, apesar da existncia de legislao e
milhes de ha) esto com os cadastros validados de responsabilidades institucionais para regular o
pelo Incra. Ou seja, na Amaznia, apenas 4% das acesso terra, estas so sempre ambguas ou per-
terras privadas esto legalizadas. H mais 158 mitem o no cumprimento impune, o que sem-
milhes de ha (32%) que so terras supostamen- pre beneficia os especuladores e os grileiros de
te privadas sem validao de cadastro. E os 21% terras em detrimento do seu melhor uso coletivo.
restantes no estavam em nenhuma dessas cate- Isso decorre do fato de que, no Brasil, a especu-
gorias e, portanto, so tecnicamente consideradas lao com terras tem forte presena nos setores ru-
terras pblicas sem alocao. ral e urbano, estimulada em parte pela ausncia de
Mas a situao mais complexa e incerta do instituies pblicas capazes de controlar seus usos.
que estes nmeros indicam. Muitas das reas Apesar disso, h um conjunto de tendncias recen-
Protegidas esto fisicamente ocupadas por usu tes que colocam um contexto favorvel mudana
rios privados, cujas reivindicaes de ocupao institucional em favor da regulao fundiria:
podem ou no ter validade de acordo com a legis- 1. a questo ambiental e as presses internas
lao complexa a ser apresentada. A grande rea e externas na defesa das florestas brasilei-
descrita como privada pelo sistema cadastral tam- ras, o que exige controle sobre a ocupao
bm est em dvida. Dos 178 milhes de hectares humana de vastas reas do territrio bra-
declarados como propriedades privadas, 100 mi- sileiro. Esse aspecto tem estimulado a per-
lhes de hectares podem estar baseados em do- cepo do papel negativo sobre o ambien-
cumentao fraudulenta. Outros 42 milhes de te de uma ocupao desregulada e livre do
hectares dessa rea so classificados a partir de territrio. Uma expresso dessa fora foi a
declaraes cadastrais como posse, que podem aprovao recente pelo governo federal
ou no ser passveis de regularizao fundiria, do Decreto n. 6.169, de 17 de setembro de
novamente dependendo das suas circunstncias 2009, que estabeleceu reas geogrficas do
de tamanho, histria e localizao. Pas onde a plantao da cana proibida.
Apesar disso, no se percebia, por parte dos 2. A questo da segurana nacional gera a
supostos interessados em aperfeioar tcnica e percepo por parte do Estado nacional da
organizacionalmente o sistema de cadastro e re- importncia para a integridade territorial
gistro de imveis, nenhum movimento poltico e para o efetivo controle pblico do terri-
substancial para faz-lo. como se a dimenso do trio de registros/cadastros adequados das
caos fundirio dado pelos problemas de legalida- terras pblicas e privadas. O exemplo mais
de dos ttulos e escrituras de propriedade servisse recente foi a aprovao, pelo STF, da de-
aos interesses de grupos ou segmentos sociais es- marcao das terras indgenas ocupadas
pecficos. A convivncia secular com o problema por arrozeiros no estado do Par;
de titularidade da propriedade rural e a averso 3. A questo da limitao das terras de es-
e resistncia s reformas efetivas nas instituies trangeiros que tem sido objeto de con-
por elas responsveis revelam amplos e fortes trovrsias h muitos anos e em 2009
interesses econmico-sociais que bloquearam a ganhou novo arcabouo legal, por meio
mudana institucional. Isto est mudando? do Projeto de Lei n. 4.440. O projeto pre-

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v que estrangeiros e empresas brasileiras c) Lei n. 10.267/2001, que prope um reorde-


controladas por estrangeiros no pode- namento fundirio por meio do Cadastra-
ro adquirir rea rural que tenha mais de mento Nacional de Imveis Rurais (Cnir);
50 mdulos rurais. Com a finalidade de d) Lei n. 11.952/09, que regularizou a custo
coibir a especulao, o projeto impede a zero as posses de at 400 ha e ps venda
aquisio por estrangeiros de terras que as posses de entre 401 e 1.500 ha (os pos-
no estejam vinculados aos seus objeti- seiros tm que comprovar que vivem no
vos empresariais previstos em estatuto ou lote desde 2004);
contrato social e aprovados pelo Minist- e) O governo federal implementou o Pro-
rio do Desenvolvimento Agrrio; grama Terra Legal, por meio do Decreto
4. A prpria dinmica do agronegcio exi- n. 6.992, de 28 de outubro de 2009. Ele re-
ge, como condio de competitividade, gulamenta a Lei n. 11.952, de 25 de junho
melhor regulao da terra rural no Brasil, de 2009, para dispor sobre a regulariza-
haja vista o interesse de capitais estran- o fundiria das reas rurais situadas em
geiros em adquirir terras e produzir em terras da Unio, no mbito da Amaznia
solo nacional. Isso demanda melhores di- Legal, definida pela Lei Complementar
reitos de propriedade da terra. n.124, de 3 de janeiro de 2007, e d outras
providncias;
Esses movimentos ainda esto difusos, dis- f) Criao de inmeras APAs (reas Prote-
seminados por amplas e no raro contraditrias gidas) na forma de Unidades de Conser-
foras sociais. Seu resultado por consequncia so- vao (baseada na Lei n. 9.985 de julho
mente perceptvel em eventos isolados e que s de 2000) para proteo na beira das prin-
ganham significado quando articulados, tais so cipais estradas em construo na regio
as recentes decises do judicirio em relao aos Amaznica;
cartrios, s medidas administrativas do prprio g) O governo do estado do Par, atravs do
Incra e s leis aprovadas no congresso nacional. Iterpa, desenvolveu um intenso progra-
Os principais exemplos destas propostas so as ma na rea de governana fundiria com
seguintes, institudas desde 1995: resultados expressivos. Cabe destacar as
a) Portaria n. 558/1999, que visou o reca- seguintes principais atividades: regulari-
dastramento utilizando notificaes para zao fundiria georreferenciada; conso-
imveis com rea total igual ou superior a lidao dos ttulos nos cartrios, no Incra
10.000 ha em todo o Pas. Como resultado (CCIR e Cnir) e no Instituto de Terras e
dessa iniciativa, verificou-se que mais de cancelamento de ttulos ilegais.
50% dos imveis desta categoria no ca-
dastro eram inexistentes; Todas convergem para o movimento de mu-
b) Portaria n. 596/2001, que objetivou o re- dana institucional em favor de melhores meca-
cadastramento tambm utilizando notifi- nismos de demarcao, registro e imposio de
caes para imveis com rea total maior direitos de propriedade da terra, que, alm de
ou igual a 5.000 ha e at 9.999,9 ha, em 68 diminurem a especulao com as terras rurais e
municpios do Brasil. Nessa etapa foram urbanas, faam com que a dinmica de ocupao
selecionados os municpios que apresenta- leve em conta os melhores usos sociais e ambien-
ram maior nmero de irregularidades na tais. Com base nessa evidncia, torna-se imperati-
primeira fase de recadastramento (Portaria vo regular o mercado de terras efetivamente para
n. 558/1999); que funcione melhor e que os processos especu-

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540 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria

lativos no se expandam excessivamente. Para o o caso de Lucas do Rio Verde, municpio locali-
World Bank e para o BID, a regulao dos mer- zado no estado de Mato Grosso, cujo projeto de
cados o foco principal de suas atividades nessa desenvolvimento sustentvel local tem sua base
rea. Num relatrio publicado pelo Banco Mun- no mapeamento e caracterizao fsico-econmi-
dial, Burky e Perry (1998) propem numa linha ca das pequenas propriedades rurais utilizando
muito semelhante das Naes Unidas: imagens de satlite e o georreferenciamento. Tal
projeto busca envolver, em compromisso de lon-
as instituies formais dos mercados de ter- go prazo, os agricultores na recuperao de reas
ras deveriam incluir o registro dos imveis, de reserva legal degradadas e na sua manuteno.
ttulos de propriedades e o mapeamento A estratgia utilizada envolveu sofisticada ao co-
dos imveis. Quando as instituies fo- letiva, mobilizando vrios atores, entre os quais os
rem desenhadas so quatro caractersti- prprios pequenos produtores, o Estado, associa-
cas que devem ser levadas em conta: es de representao patronal de classe, ONGs e
Definio e clara administrao dos empresas privadas ligadas ao agronegcio.
direitos de propriedade dos imveis; A segunda experincia envolveu o governo
Mecanismos simples para identificar e do estado do Par, atravs do Iterpa. Este de
transferir direitos de propriedade; senvolveu um intenso programa na rea de go
Compilao cuidadosa dos ttulos de vernana fundiria com resultados expressivos,
propriedade e livre acesso a estas in- cabendo citar as que julgamos mais importantes:
formaes; regularizao fundiria georreferenciada; con
Mapeamento dos imveis (p. 37). solidao dos ttulos nos cartrios, no Incra
(CCIR e Cnir) e no Instituto de Terras, bem como
Mais recentemente, a literatura internacional
o cancelamento de ttulos ilegais. A sua me
vem caracterizando esta mudana institucional
todologia pode ser encontrada em Instituto de
e de atitude como a busca de uma adequada
Terras do Par (2006) e em Reydon e Costa (2010),
governana13 fundiria, conforme, entre outros,
ambas importantes fontes de inspirao para a
FAO (2008) e Doelinger (2010). Nesta, a sociedade
presente proposta, apresentada a seguir.
em conjunto com o Estado, faz a gesto das terras
Ela se apoia na execuo de projeto que uti
tomando as decises sobre acesso terra, seus
lize uma metodologia simplificada baseada nas
usos e como os interesses que competem pela
imagens de satlite e na informao dos impor
terra so gerenciados.
tantes atores sociais da regio. Associada ao ma
No Brasil h pelo menos duas experincias
peamento em tcnicas GIS para a consolidao
de utilizao de informaes digitalizadas e ca-
das informaes, o principal objetivo utilizar
dastrais que merecem ser citadas: a do caso do
metodologia participativa que clarifique proprie
municpio de Lucas do Rio Verde para fins de ges-
dades privadas, coletivas, posses e terras devo
to ambiental e a do Instituto de Terras do Par
lutas para fins de registro, em regies previamente
(Iterpa) para cadastramento e titulao. Marques;
definidas, utilizando imagens de satlite. A pro
Mancilla; Figueiredo; Bonjour (2009) analisaram
posta se materializa nas seguintes etapas:
a) Escolha participativa de localidade com
13
FAO (2008) trabalha com uma definio adequada de
governana da terra segundo a qual: Gobernanza is the
ordenamento legal da titularidade da ter-
system of values, policies, and institutions by which a society ra duvidosa com presena de posseiros,
manages its economic, political and social affairs trought proprietrios privados, terras comuns e ter
interactions within and among the state, civil society and
private sector. Land gobernanza concerns the rules, processes ras devolutas para aplicao do piloto (s);
and organizations through which decisions are made about b) Obteno e tabulao das informaes
access to land and its use, the manner in which the decisions are
implemented, and the way that competing interest in land are
sobre a propriedade nas diferentes fontes
managed (p. 9). Incra, cartrios e outros (Lei n. 10.267)

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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 541

c) Obteno de imagem de satlite da regio Nesse esforo, foi apresentada uma proposta
na melhor escala possvel; de governana fundiria adequada ao novo con-
d) Utilizando a imagem de satlite, verificar texto de mudana institucional, que pode contri-
a titularidade dos imveis, localizao buir para uma melhor eficincia e equidade na
precisa e identificar as terras devolutas distribuio e posse da propriedade fundiria no
em reunies com a participao das co Brasil. Na verdade, a proposta converge com al-
munidades organizadas da regio; gumas experincias locais/regionais j em curso
e) Identificar os possveis conflitos sobre a e delas se aproveita, oferecendo um conjunto de
titularidade da terra; prescries ordenadas cujo mbito de aplicao
f) Analisar a possibilidade de que, com con- mais geral. Elas so financeiramente exequveis
senso sobre a titularidade da terra, haja a porque no partem necessariamente de exaustivo
adjudicao dos ttulos das propriedades; e custoso levantamento de informaes de ttulos
g) Criar o cadastro mapeado e com localiza- e de documentao formal independentemente
o precisa dos imveis pesquisados dos interessados (posseiros e proprietrios), alm
h) Expandir a proposta a outros municpios do que seus custos podem ser divididos entre
e desenvolver metodologia que viabilize a os agentes interessados na regulao fundiria,
execuo de trabalhos no conjunto do Pas. como ilustrou o caso de Lucas de Rio Verde. Ela
interessante tambm porque est em consonn-
cia com a viso de que o desenvolvimento territo-
6. Consideraes finais rial ser mais adequadamente implementado se
os processos decisrios forem delegados, em mui-
O artigo mostrou a relevncia e pertinncia tos aspectos, aos atores locais/regionais, a quem
da abordagem institucional da questo fundiria, caber, no final, a implementao dos processos
particularmente quando ela se detm na anlise efetivos de regularizao e regulao fundirios.
dos fatores de bloqueio da mudana. Foras so- A proposta no est, contudo, isenta de difi-
ciais que ganham com o status quo e podem vir a culdades, a mais sria delas a da exigncia de for-
ser perdedores potenciais em caso de mudana te engajamento e participao dos agentes sociais
institucional se articulam para preservar as ins- envolvidos. Em outras palavras, a proposta pres-
tituies vigentes, geralmente ao preo de maior supe o acmulo de capital social para que se pos-
ineficincia e ineficcia. sam viabilizar os projetos de regulao fundiria.
O artigo tambm mostrou a importncia e a Dada a notria fragilidade da organizao da ao
diversidade de instituies de registro e cadastro coletiva em termos locais no Brasil, contrastada
de imveis no plano internacional. Em segui- fora dos interesses econmicos locais, este no
da, contrastou-as com aquelas predominantes um desafio trivial nova governana fundiria.
no Brasil, fazendo observar a ineficincia dessas
instituies neste Pas. Apesar das foras de blo-
queio ainda serem hegemnicas, o artigo se re-
fere a fatores de mudana que podem mover a
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