REVISTA BRASILEIRA DE POLTICA INTERNACIONAL 99

Questes estratgicas e de segurana

internacional: a marca do tempo e a
fora histrica da mudana
EUGNIO VARGAS GARCIA*

As questes estratgicas e de segurana internacional tiveram o seu espao

na Revista Brasileira de Poltica Internacional ao longo dos anos, embora no
com a mesma intensidade que apareciam em outras revistas e peridicos voltados
especificamente para esses assuntos. A preocupao dos editores da RBPI pareceu
ser sempre a vinculao entre os temas estratgicos e a poltica externa brasileira,
ou seja, ter presente o impacto para a insero internacional do pas, seja ele
positivo ou negativo, de debates, decises ou polticas na rea de segurana.
Um dos exemplos da importncia atribuda pelos editores da Revista
discusso sobre assuntos estratgicos foi o nmero especial sobre Temas Militares
(XIV, 53-54, 1971). Entre os artigos daquele nmero alguns poderiam ser
destacados: O continente americano dentro da problemtica mundial (Joo
Augusto de Arajo Castro), Dissuaso e industrializao (Andr Beaufre),
Segurana estratgica (Nelson Lavenre-Wanderley), A arte do comando na
guerra nuclear (Jos Maria de Toledo Camargo), e As Foras Armadas e a
integrao da Amaznia (Rodrigo Otvio Jordo Ramos). Ao final do volume,
alm dos documentos e das sees costumeiras de resenhas de livros, o leitor era
ainda brindado com 61 pginas de uma bibliografia especfica sobre temas militares,
a qual inclua livros publicados no Brasil e no exterior, organizados por assunto,
ampla relao de artigos e lista de peridicos especializados.
interessante constatar que, em tempos de ameaa de guerra nuclear en-
tre as superpotncias, e sendo os estrategistas obrigados a pensar no impensvel,
os desconcertantes cenrios que poderiam ser imaginados levavam s vezes
produo de estranhos textos (aos olhos do observador situado no final do sculo),
alguns com finais melanclicos, como o do Coronel Toledo Camargo: No
adiantaro tropas eficientes e condicionadas para o combate nuclear; chefes hbeis
nas tcnicas de comando e dominando os segredos das cincias humanas; infra-
estrutura slida e arsenal bem fornido. Ser sempre a f a verdadeira fora capaz
de empolgar um povo, movimentar um exrcito e lev-lo ao objetivo, ainda que
este no represente seno um amontoado de runas radioativas. Esses textos eram,
entretanto, reflexos de um momento histrico particular.
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*
Doutorando em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia e diplomata.
100 EUGNIO VARGAS GARCIA

No obstante a nfase nos temas de interesse direto para o Brasil, como se

ver a seguir, artigos sobre questes mais gerais tambm apareciam com certa
regularidade. Penner da Cunha, por exemplo, publicou em dois nmeros
(XV, 59-60, 1972 e XVI, 61-62, 1973) um estudo sobre Aspectos da paz ar-
mada, no qual analisava a evoluo histrica de formas de hegemonias baseadas
no poder militar relativo (PRM) em cada um dos perodos estudados: Pax
Romana, Pax Christiana, Pax Britannica e Pax Americana. Adota-se como premissa
que, na sua expresso mais geral, a paz gerada pela conquista produz-se em uma
extensa rea geogrfica pela imposio de um poder predominante sobre entidades
polticas ali pr-existentes, mas com a ressalva de que o poder assim aplicado no
sempre, nem apenas, fsico: pode ser fruto da fermentao de idias que
passam a gozar de aceitao generalizada, como ocorreu com o Cristianismo. Do
estudo de Penner da Cunha, na parte relativa Pax Britannica, extramos um
pargrafo sobre a teoria do equilbrio de poder que permanece atual, j que o
conceito ainda hoje largamente utilizado na anlise das relaes internacionais,
tanto por tericos quanto por historiadores:
A idia de que se poderia identificar em poltica internacional um princpio
to constante quanto uma lei fsica explica a aceitao da doutrina do equilbrio
de poder. Estava dentro da tradio cientificista do momento [sculo XIX] tentar
reduzir a formas exatas constataes susceptveis de generalizao. Ademais, os
xitos polticos ingleses e as idias do laissez-faire induziram a aceitao desse
mecanismo regulador automtico. (...) Na verdade, ainda quando prevalea um
estado que se define, talvez falta de melhor termo, de equilbrio, de certo
exagero dizer que ocorre de forma automtica ou sequer semi-automtica. O que
quase espontneo o observador antecipar um equilbrio nas relaes de poltica
internacional, pois de outro modo como se explicaria que o Estado mais forte
abdicasse de exercer sua fora? (...) claro que a teoria convinha Inglaterra,
cujas caractersticas nacionais distinguiam-na em tudo das demais naes europias.
Insular, martima, monrquica, colonial, industrial, liberal, pde desfrutar e de-
fender um esplndido isolamento apenas quebrado pela necessidade de intervir
para restaurar o equilbrio de poder. Talvez essas caractersticas expliquem melhor
do que a prpria construo intelectual porque em geral se considera a teoria do
equilbrio um sistema britnico. No existe, na verdade, perfeita coincidncia en-
tre a realidade e o delineamento terico, mas, em grandes linhas, a preocupao
inglesa era impedir a afirmao de uma potncia que lhe criaria problemas, levando
em conta sua grande dependncia externa.
Na Srie Braslia da RBPI, questes atuais de segurana internacional
continuaram a ser abordadas na revista. O Embaixador Amaury Porto de Oliveira,
por exemplo, pesquisador do Instituto de Estudos Avanados da USP, no artigo
O Leste asitico em tempos de monopolaridade (Ano 39, n 2, 1996), analisou
o problema da reformulao da poltica de segurana regional na sia-Pacfico,
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 101

envolvendo os Estados Unidos, a Rssia e os pases asiticos (sobretudo Japo e

China), no contexto do ps-Guerra Fria. Trata-se de tema oportuno, pois na sia-
Pacfico do momento presente uma das questes centrais a ser respondida a de
se saber se as naes asiticas escolhero o caminho do progresso, pela continuidade
pacfica dos fluxos de comrcio e de investimentos recprocos, ou se, ao contrrio,
sucumbiro s tentaes da Realpolitik, revivendo velhos diferendos bilaterais e
adormecidas veleidades de potncia, com repercusses negativas para a estabilidade
regional.
Em seu texto, o Embaixador Amaury Porto de Oliveira pe em relevo os
interesses estratgicos e econmicos em jogo na sia-Pacfico e problematiza os
grandes temas atualmente em discusso sobre o assunto: a presena militar norte-
americana na regio e o futuro da aliana EUA-Japo, a questo de Taiwan, o
comportamento da China e a oscilao da poltica norte-americana entre
conteno e engajamento, as tentativas de maior aproximao entre Moscou
e Pequim, os dilemas enfrentados pelo Japo para assumir o papel militar de um
pas normal, entre outros. Nunca demais lembrar que persistem tenses em
torno de disputas territoriais que envolvem vrios Estados, de que so exemplos:
a) as reivindicaes de soberania sobre as Ilhas Spratlys (ou Nanchas); b) a posse
das Ilhas Paracell, confrontando China e Vietnam; c) o domnio sobre a Ilha Senkaku
(ou Diaoyu), opondo China e Japo; d) o direito sobre as Ilhas Tok-Doh (ou
Takeshima), rivalizando Japo e Coria; e e) o contencioso entre o Japo e a
Rssia em relao s Kurilas do Sul. O artigo finaliza pondo em relevo a criao
do Foro Regional da ASEAN (ARF), em 1994, cuja finalidade reforar a
cooperao mtua, incluindo medidas de construo de confiana, desenvolvimento
de mecanismos de soluo de conflitos e diplomacia preventiva. O autor sugere
que o ARF, como instrumento de negociao multilateral surgido por iniciativa de
potncias pequenas e mdias, talvez seja o mecanismo mais adequado disposio
dos pases asiticos para tentar encaminhar, por meio da busca paciente do
consenso, em um processo gradual de somas e adequaes, solues consentneas
com suas prprias tradies.
Vejamos, a seguir, como se desenvolveram trs grandes temas que, de
acordo com a orientao da RBPI de privilegiar a reflexo sobre os assuntos liga-
dos ao Brasil, foram recorrentes ao longo desses 40 anos: desarmamento e no-
proliferao nuclear; o poder militar no Brasil e o papel das Foras Armadas; e
segurana e poltica de defesa do Brasil.

Desarmamento e no-proliferao nuclear

No Brasil, o interesse pela utilizao da energia nuclear para fins pacficos

j existia de forma incipiente desde o advento da era atmica propriamente dita,
ao final da Segunda Guerra Mundial. Os fatores polticos que envolviam a posse
102 EUGNIO VARGAS GARCIA

do conhecimento para o enriquecimento do urnio, porm, cedo se fizeram sentir

sobre o pas e, em 1945, era assinado um acordo com os Estados Unidos
comprometendo-se os dois pases consulta prvia na exportao de materiais
nucleares. Daquela poca at os anos 50, merece destaque o trabalho pioneiro do
Almirante lvaro Alberto, entusiasta do desenvolvimento da tecnologia nuclear
no Brasil e um dos criadores do CNPq. Os governos militares, a partir de 1964,
superada a fase inicial de estabilizao financeira e de reformas econmicas e
administrativas, reformularam em muitos pontos as diretrizes da poltica energtica
brasileira, que igualmente acompanhava a maior complexidade que o pas ia
adquirindo, com reflexos na rea externa.
O debate sobre o desarmamento no mbito das Naes Unidas, nos anos
60, mereceu especial ateno da RBPI, tendo sido reproduzidos vrios discursos e
documentos sobre a posio do Brasil na matria, incluindo a Conferncia sobre
Desarmamento em Genebra, onde o Brasil, reafirmando ento sua postura de
independncia em relao a qualquer bloco poltico-militar, props a substituio
do binmio desarmamento e inspeo pelo trinmio desarmamento, inspeo
e reconverso econmica. Em discurso pronunciado na 39 Sesso da Conferncia
sobre Desarmamento (V, 19, 1962), Afonso Arinos de Melo Franco fez a defesa
do desarmamento geral e completo, para o qual todos os Estados, incluindo as
grandes potncias nucleares, deveriam devotar esforos com base na confiana
mtua e independentemente de diferenas ideolgicas.
Em 1967, um nmero especial da Revista foi dedicado poltica nuclear
(X, 37-38, 1967), justamente no momento em que se discutia os termos do Trata-
do de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP), concludo no ano seguinte,
ao qual o Brasil no aderiu por consider-lo injusto e discriminatrio. Publicou-se
naquele nmero amplo material sobre a poltica brasileira de energia atmica,
desde pronunciamentos do Presidente da Repblica e do Ministro das Relaes
Exteriores at anlises sobre as caractersticas e aplicaes das exploses nuclea-
res para fins pacficos, incluindo aspectos tcnicos, jurdicos, cientficos e polti-
co-militares. A Nota Liminar que introduzia o volume, assinada por Jos Honrio
Rodrigues, refletia bem o esprito da poca:
Como o poder mundial transitrio e o de Portugal e Espanha foi
fugaz como um meteroro , obedecer e conformar-se com a poltica fixada pelos
Poderes atuais significa abandonar todas as perspectivas que a energia nuclear
prpria oferece como um feixe de inacreditveis possibilidades. (...) A poltica de
energia atmica prpria que o Brasil defende pode vir a ser o fator decisivo nos
prximos sculos, e o nosso futuro pode ficar comprometido, caso no mantiver-
mos a unidade destes trs elementos fundamentais: a soberania, a energia atmica
e o desenvolvimento.
Havia aparentemente uma sintonia fina entre autoridades governamentais,
militares, diplomatas, e grande nmero de acadmicos e cientistas, todos
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 103

convergindo no apoio poltica traada pelo Presidente Costa e Silva, que, em

discurso proferido em 1967, anunciava haver instrudo o Ministro das Minas e
Energia a, em estreita colaborao com a Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN), elaborar um programa de produo comercial de eletricidade, com base
na energia do tomo, que inclusse uma recomendao especfica em relao
oportunidade, dimenso e local da instalao da primeira usina geradora
nucleoeltrica, que posteriormente teria seu stio escolhido no municpio de Angra
dos Reis (RJ). Afirmava o Presidente:
O Governo brasileiro se reservar o direito de total exclusividade, quanto
instalao e operao de reatores nucleares, bem como s operaes de pesquisa,
lavra, industrializao e comercializao de minerais e minrios nucleares,
materiais frteis, materiais fsseis e materiais fsseis especiais. Criar condies
para a formao, no Pas e no exterior, do pessoal tcnico-cientfico, especializado
no campo da energia nuclear, de nveis mdio e superior, na quantidade e nos
prazos necessrios pesquisa cientfica, que ser intensificada no territrio
nacional.
A posio do Brasil em relao ao TNP, por sua gravidade naquele contexto
de Guerra Fria, acabou tendo reflexos no discurso diplomtico. Arajo Castro,
Chanceler no governo Joo Goulart e mais tarde Chefe da Misso Permanente do
Brasil junto ONU e Embaixador em Washington, destacou-se pela elaborao
de uma viso brasileira do cenrio internacional que se coadunava perfeitamente
com a estratgia que vinha sendo seguida na rea nuclear. Em 1970, no artigo
Fundamentos da paz internacional: balana de poder ou segurana coletiva (XIII,
49-50, 1970), Arajo Castro tece consideraes sobre algumas das teses que a ele
seriam depois permanentemente associadas, como a do congelamento do poder
mundial e a da necessidade de reviso da Carta das Naes Unidas.
Arajo Castro sustenta que o TNP estava baseado em uma teoria de
diferenciao entre naes adultas responsveis e poderosas e naes no
poderosas que, por isso mesmo, seriam no responsveis e no adultas. A
premissa fundamental do TNP era a de que, contrariamente experincia histrica,
o poder geraria a moderao e traria consigo a responsabilidade. O perigo estaria
nos pases desarmados e no nos vastos e sempre crescentes arsenais das
superpotncias. Ao conferir poderes e prerrogativas especiais s naes que
atingiram o status de adultas na era nuclear, continuava o Embaixador, o TNP
consagrava o poder e promovia uma institucionalizao sem disfarce da
desigualdade entre os Estados.
As oito concluses e um sumrio com que Arajo Castro encerra seu
artigo so um bom exemplo da forma como o Brasil concebia, no limiar da dcada
de 1970, sua insero estratgica internacional, e vale a pena reproduzi-las aqui:
i) para os pases menores, Paz sinnimo de Segurana e significa, de
maneira muito direta, soberania, integridade territorial e imunidade contra agres-
104 EUGNIO VARGAS GARCIA

so ou ocupao estrangeira. A idia de Justia vincula-se assim, naturalmente,

idia de Paz. A Paz no tem o mesmo sentido para todas as naes e o mesmo
pode ser dito quanto Segurana;
ii) nem a balana de poder nem a segurana coletiva esto hoje em
condies de oferecer uma base slida e firme para a Paz internacional. A balana
de poder tornou-se obsoleta e a segurana coletiva ainda no amadureceu. uma
questo de no mais no primeiro caso e de no ainda no segundo;
iii) os esforos comuns ora realizados pelas Superpotncias, valendo-se
da arte sutil da co-presidncia, visam ao congelamento e estabilizao do
poder base de duas datas arbitrrias (25 de junho de 1945, data da assinatura da
Carta das Naes Unidas, e 1 de janeiro de 1967, data limite para as naes se
habilitarem como estados militarmente nucleares, nos termos do Tratado de No-
Proliferao de Armas Nucleares);
iv) no lxico das Grandes Potncias o conceito de desarmamento est
sendo superado pela expresso controle de armamentos ou limitao de
armamentos. Os esforos comuns por elas desenvolvidos visam antes
manuteno da presente ordem internacional e preveno de uma conflagrao
nuclear em escala mundial que ao estabelecimento de uma Paz e Segurana
permanentes entre as naes em consonncia com os princpios e objetivos da
Carta de So Francisco;
v) em jargo diplomtico, realismo passou a significar a aceitao passiva
do poder como a nica medida capaz de aferir os atos dos homens e as atividades
das naes;
vi) embora os mecanismos contemplados pela Carta das Naes Unidas
se tenham revelado inadequados e inoperantes, seus princpios e objetivos
permanecem to vlidos hoje quanto o eram em 1945 e possivelmente permanecero
vlidos no futuro previsvel;
vii) o Conselho de Segurana, que fora anteriormente paralisado pelo veto,
agora freqentemente paralisado pelo consenso ou pela unanimidade. Dada
a impossibilidade prtica de aplicao das medidas coercitivas previstas no Cap-
tulo VII da Carta, o melhor caminho aberto ao Conselho de Segurana no momen-
to atual consistiria no desenvolvimento e no aperfeioamento de suas atribuies
nos termos do Captulo VI. At que se proceda a uma reviso da Carta, ser neces-
srio um esforo criador mais consistente para que se chegue utilizao plena
dos meios e mecanismos ao alcance do Conselho de Segurana e de toda a Orga-
nizao para a soluo pacfica de controvrsias internacionais;
viii) o vigsimo quinto aniversrio das Naes Unidas deveria oferecer
uma oportunidade para reafirmao dos princpios e objetivos da Carta de So
Francisco. Ningum pode afirmar que esses princpios deixaram de resistir pro-
va do tempo. No obstante, verdade que foram freqentemente ignorados, des-
respeitados ou violados. A tarefa que se impe s Naes Unidas a de transfor-
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mar esses ideais em realidade. As Naes Unidas podem representar apenas uma
tnue esperana de Paz. Mas no existem outras esperanas.
Ao manter-se margem do TNP, o Brasil procurava mostrar as vantagens
do Tratado de Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina (Tlatelolco,
Mxico), de 1967, o primeiro tratado de criao de uma zona livre de armas
nucleares em uma regio densamente povoada (ao contrrio do Tratado da
Antrtica, de 1959, que cobre uma rea desabitada). Analisando as estipulaes
do TNP, o Embaixador Celso Souza e Silva, representante do Brasil na Comisso
de Desarmamento da ONU, em breve resumo histrico das discusses sobre a
no-proliferao nuclear (XXX, 117-118, 1987), chamou a ateno para o Artigo
VII, que assegura a qualquer grupo de Estados o direito de firmar tratados regionais,
independentes do TNP, destinados a garantir a total ausncia de armas nucleares
nos respectivos territrios (caso do Tratado de Tlatelolco). Souza e Silva assinalou
que a eficcia de qualquer zona livre de armas nucleares estaria intimamente
ligada ao respeito que as potncias nucleares tero pela zona desnuclearizada.
De fato, o Protocolo Adicional II do Tratado de Tlatelolco obriga os cinco Estados
nuclearmente armados a respeitarem o status desnuclearizado da zona e a no
usarem armas nucleares contra os pases da regio ou amea-los de uso (as
chamadas garantias negativas de segurana). Deve-se registrar, porm, que,
embora o Brasil se considerasse unilateralmente obrigado pelo Tratado de
Tlatelolco, este s entrou de fato em vigor em 1994, depois de ter seu texto
emendado e ratificado por todos os pases latino-americanos, inclusive Cuba.
O choque do petrleo de 1973 teve um impacto brutal na economia
brasileira e entre as polmicas medidas tomadas pelo governo para contrarrestar
seus efeitos sobressai o gigantesco programa nuclear. A construo de Angra I j
havia sido acordada com os Estados Unidos, em 1972, mas o governo norte-
americano se recusava a ampliar a cooperao por envolver o enriquecimento do
urnio. Foi em 1975 que, dentro de uma estratgia de diversificao de parcerias,
e com a finalidade de obter de terceiros o que os Estados Unidos se negavam a
fornecer, assinou-se o Acordo Nuclear entre o Brasil e a Repblica Federal da
Alemanha, em Bonn, o qual causou sensao na poca. A idia era construir oito
usinas nucleares com reatores de 1300 MW, do tipo PWR/Siemens, at 1990, e
cerca de 50 outras usinas at o ano 2000 (!), incluindo enriquecimento do urnio
para os reatores e o reprocessamento do combustvel para obter urnio residual e
plutnio. Daquele programa o que temos hoje que a usina de Angra II s entrar
em plena operao comercial em 1999 e ainda se discute se Angra III deve ser
construda ou no.
No seio do estamento militar, havia ainda que veladamente a inteno de
aproveitar a cooperao com a RFA para aumentar a capacidade tecnolgica
brasileira e obter os conhecimentos necessrios para eventual fabricao da bomba
atmica, objetivo no declarado que por muito tempo chegou a ser atribudo ao
106 EUGNIO VARGAS GARCIA

chamado programa nuclear paralelo. Um dos argumentos dos militares para a

obteno do know-how para chegar a um artefato nuclear, alm de conferir prestgio
e de fortalecer o poder nacional, era o de que outros pases j possuam a bomba e,
por isso, no poderia o Brasil voluntariosamente abdicar do domnio do
conhecimento para constru-la se necessrio fosse. Ao admitirem a possibilidade
do vir a ter, era muito difcil ao observador externo no desconfiar do querer.
A conhecida discusso sobre a autonomia excessiva dos militares no aparelho do
Estado encontrava a uma de suas realidades mais perversas.
Rex Nazareth Alves, ao escrever sobre o O programa nuclear brasileiro
(XXX, 117-118, 1987), descrevia um quadro internacional repleto de dificuldades
e restries para a consecuo das metas propostas: existncia de cartel tecnolgico
restringindo o acesso tecnologia e inviabilizando a compra de materiais e
equipamentos; poltica e/ou legislao de pases exportadores de tecnologia,
equipamentos e materiais unificados, contrrias aos interesses nacionais; poltica
de no-proliferao discriminatria e impeditiva de desenvolvimentos autnomos
para fins eminentemente pacficos; inteno declarada de no permitir o acesso
de novos pases ao mercado de tecnologias consideradas sensveis; e interesse
externo em manter o mercado brasileiro como importador de produtos com
agregados tecnolgicos e exportador de matrias-primas. Sob o pretexto de garantir
a paz mundial, dizia-se, obstrua-se o desenvolvimento independente e pacfico
das naes emergentes. Desse modo, a finalidade do Programa Autnomo de
Tecnologia Nuclear seria a formao de uma competncia nacional capaz de
gerar as condies para a independncia indispensvel ao atendimento pleno das
necessidades brasileiras, em um quadro de fortes presses internacionais. No
caso do Acordo Brasil-RFA, os Estados Unidos jamais cessaram de pressionar
para que ele no prosperasse. No obstante, no mesmo ano em que Rex Nazareth
Alves escrevia (1987), o governo brasileiro anunciava que havia dominado por
seus prprios meios o processo de ultra-centrifugao para o enriquecimento do
urnio.
A poltica nuclear brasileira, no que se refere ao desarmamento e no-
proliferao, comea a mudar com a redemocratizao no Cone Sul, na dcada de
1980. Everton Vieira Vargas, diplomata de carreira, analisou em detalhe essa
mudana no artigo tomos na integrao: a aproximao Brasil-Argentina no
campo nuclear e a construo do Mercosul, j na Srie Braslia da RBPI (Ano
40, n 1, 1997). A Declarao Conjunta sobre Energia Nuclear, assinada pelos
Presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn (Foz do Iguau, 1985), deu incio
aproximao bilateral nessa rea sensvel, por meio de medidas de construo de
confiana (como as inspees mtuas em instalaes militares), destinadas a
garantir total transparncia ao processo. Essa cooperao ganhou contornos mais
amplos com o estabelecimento do Sistema Comum de Contabilidade e Controle
(SCCC), em 1990, e o Acordo quadripartite para aplicao de salvaguardas entre
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o Brasil, a Argentina, a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle

de Materiais Nucleares (ABACC) e a Agncia Internacional de Energia Atmica
(AIEA), assinado em Viena, em 1991.
As suspeitas relacionadas com o programa nuclear paralelo, levado a
cabo sigilosa e autonomamente pelas Foras Armadas, foram finalmente sepultadas
com o fechamento pelo Presidente Collor de Mello, em 1990, de um poo que
presumivelmente serviria para testes nucleares na Serra do Cachimbo (uma rea
de treinamento militar no Estado do Par). Sob o Governo Collor, assinala Everton
Vargas, a questo nuclear deixou de ser associada busca da autonomia estratgica,
como o fora durante o perodo militar e sob o Governo Sarney. A preocupao
maior era com o acesso tecnologia, e procurava-se um tratamento multilateral
mais transparente que legitimasse essa opo. E continua: Verificou-se uma
reviso da estratgia de insero internacional de cada um dos pases [Brasil e
Argentina], com uma disposio para se tornar parte do regime internacional de
no-proliferao e seu conseqente credenciamento como parceiros confiveis,
sobretudo no que se refere utilizao de tecnologias de duplo uso, isto , aptas
tanto para emprego civil quanto militar. O fato que, com essas medidas, o
Brasil pretendia mostrar, de forma inequvoca e at mesmo inovadora, que estava
dando passos concretos no campo da no-proliferao, mas fora do marco
discriminatrio do TNP. Ainda era aquela a marca do tempo.
Em 1995, o Presidente Fernando Henrique Cardoso anunciou que o Bra-
sil no tencionava produzir, adquirir ou transferir msseis militares de longo al-
cance (Declarao de So Jos dos Campos) e foi aprovada a Lei 9112, que dispe
sobre o controle de exportaes nas reas nuclear, qumica, biolgica, missilstica
e convencional. Isso abriu caminho para que o Brasil aderisse, no mesmo ano, ao
Regime de Controle de Tecnologias de Msseis (MTCR), agrupamento informal
de pases para a coordenao de controles de exportao na rea missilstica. En-
tre os aspectos positivos do ingresso no MTCR, cumpre ressaltar os seguintes:
coloca o Brasil ao lado dos pases que detm a tecnologia espacial e o poder de
deciso na matria; afasta o Brasil dos focos de fundada suspeita que atingem
alguns pases em desenvolvimento; consolida a imagem pacifista do pas; e elimi-
na a possibilidade de uso de legislaes restritivas contra o Brasil, aplicveis a
pases no-membros do regime.
Para um pas que possui seu prprio programa espacial, integrar o MTCR
pode no garantir per se cooperao espacial relevante com os pases desenvolvi-
dos, mas facilita o acesso a tecnologias que antes nos eram vetadas. A criao da
Agncia Espacial Brasileira, em 1994, subordinada diretamente Presidncia da
Repblica, reafirmou o controle civil sobre a Misso Espacial Completa Brasilei-
ra. H grande interesse no desenvolvimento do Veculo Lanador de Satlites
(VLS), pois o Brasil possui vantagem comparativa nesse campo: a base de Alcntara
(MA), de localizao geogrfica privilegiada (a 2 graus da linha do Equador),
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reduz em at 25% os custos de lanamento. Como se sabe, o primeiro teste de

lanamento do VLS, em novembro de 1997, no teve xito, o que pode ser consi-
derado normal. Mas o objetivo final permanece, ou seja, a entrada do Brasil no
restrito e lucrativo mercado mundial de lanamentos de satlites.
Em 1996, a atividade diplomtica do Brasil no campo do desarmamento
foi ainda mais intensa: o Brasil aderiu ao Grupo de Supridores Nucleares (NSG),
regime informal de pases que visa coordenao de controle de exportaes de
tecnologias e bens na rea nuclear; ratificou a Conveno sobre a Proibio das
Armas Qumicas (que havia assinado em 1993), instrumento modelar na rea do
desarmamento, por se tratar de acordo efetivamente abrangente, no-discriminatrio
e verificvel; assinou o Tratado para a Proibio Completa dos Testes Nucleares
(CTBT), concludo naquele ano; e declarou uma moratria formal na exportao
de minas terrestres antipessoal, por prazo de 4 anos, renovvel por igual perodo
(informalmente, a moratria j existia desde 1984).
O Brasil tomou ainda a iniciativa de propor Resoluo Assemblia-
Geral da ONU, aprovada em 1996, sobre O Hemisfrio Sul e reas Adjacentes
Livres de Armas Nucleares, tendo em vista a existncia de diversos instrumentos
internacionais relativos a zonas livres de armas nucleares em regies daquele
Hemisfrio: Tratados da Antrtica (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe,
1967), Rarotonga (Pacfico Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995) e
Pelindaba (frica, 1996). Pela Resoluo foi reconhecido o estatuto de
desnuclearizao para fins militares de quase todo o Hemisfrio Sul, tendo sido
feito apelo concluso de iniciativas anlogas em outras reas do globo.
Por fim, a iniciativa-sntese de tudo o que foi feito em termos de adeso a
regimes de no-proliferao foi justamente a deciso do Presidente Fernando
Henrique Cardoso de solicitar ao Congresso Nacional autorizao para o ingresso
do Brasil no TNP, em junho de 1997. Amadureceu a percepo de que, estando o
TNP prximo a atingir a universalidade dos pases, com 185 membros, j no
fazia mais sentido para um pas como o Brasil, que nada tem a esconder nessa
matria, seguir afastado das discusses sobre desarmamento, salvaguardas e ou-
tros temas, que ocorrem no mbito do TNP e que so de interesse direto para o
pas. A adeso a esses regimes, em ltima anlise, garantir ao Brasil acesso faci-
litado a tecnologias sensveis no campo nuclear para fins pacficos, o que no era
possvel ou era muito dificultado pelos pases desenvolvidos que tinham dvidas
sobre as reais intenes do pas. Prevaleceu enfim, nesse campo, a fora histrica
da mudana.

O poder militar no Brasil e o papel das Foras Armadas

Parece haver, de forma inegvel, uma co-responsabilidade civil-militar

pelo escasso dilogo que por muito tempo foi a tnica nas relaes entre as Foras
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Armadas e a sociedade civil no Brasil. A ausncia de uma cultura estratgica

consolidada no pas explica apenas em parte esse fenmeno. Na RBPI, veculo
natural para a divulgao da produo intelectual acadmica, tambm foram
publicados artigos representativos do pensamento dos militares, particularmente
relevantes para a poltica externa se levarmos em considerao a natureza do re-
gime de 1964-1985.
O General Carlos de Meira Mattos, um dos principais nomes da geopoltica
que era largamente consumida nas casernas, abordou, em 1973, aspectos relativos
ao poder militar e poltica internacional, guerra contempornea (nuclear,
limitada, convencional ou revolucionria), estratgia (de ao direta ou indireta)
e diplomacia (XVI, 63-64, 1973). Em sntese, dizia Meira Mattos, podemos
dizer que o Poder Militar tem como principal instrumento as Foras Armadas e,
como arte na aplicao desse instrumento, a Estratgia Militar. A Poltica
Internacional, segundo ele, seria o instrumento do Poder Poltico na busca de
solues pacficas para os antagonismos entre as naes e a diplomacia a arte
de negociar a servio da Poltica Internacional. Meira Mattos conclua afirmando:
O Poder Militar vem sendo limitado na sua aplicao pelo perigo da
hecatombe nuclear. A predominncia, nos conflitos militares contemporneos, a
das Guerras Limitadas ou Guerras Localizadas (combinando as formas
convencional e revolucionria) e da estratgia de ao indireta. No mbito da
ao indireta salientamos a estratgia de dissuaso na qual se busca o efeito
psicolgico de paralizao pela ameaa (ameaa nuclear no caso das
superpotncias). (...) Cabe Poltica Internacional, por meio da diplomacia, a
misso herica de impedir que as desinteligncias e antagonismos ultrapassem o
campo das negociaes, precipitando-se no campo da violncia militar. Quando
isto acontecer, mergulhada a nao na guerra, a misso do diplomata ser a de
reabrir o caminho das negociaes, tendo sempre em vista a conquista ou
manuteno dos objetivos nacionais. (...) A compreenso da Guerra
Contempornea, de suas implicaes, de importncia capital na formulao de
uma doutrina militar, na preparao e aplicao do Poder Militar. Dessa
compreenso devem surgir medidas que possam contribuir para o fortalecimento
do moral e do carter nacional. A guerra, como fenmeno social, continuar
existindo sob os diferentes tipos e formas, e devemos estar preparados para enfrent-
la como uma contingncia da vida e da sociedade humana. Devemos compreender
qual o gnero de guerra que nos ameaa, para que no incorramos no erro fatal de
nos prepararmos para uma guerra errada, quase to fatal como no nos prepararmos
para nenhuma.
Como a demonstrar o estmulo ao debate e a abertura da revista a todas as
correntes de pensamento das Foras Armadas, a RBPI publicou, em 1984, artigo
do Contra-Almirante Mucio Piragibe Ribeiro de Bakker, ex-Diretor da Escola de
Guerra Naval, intitulado O poder militar brasileiro: uma viso de suas
110 EUGNIO VARGAS GARCIA

particularidades (XXVII, 105-108, 1984). Em abordagem distinta daquela de

Meira Mattos, o autor discorreu sobre a presena militar na poltica nacional e as
distores e deficincias que tal fenmeno ocasionou historicamente ao poder
militar brasileiro.
A partir de uma tendncia que se iniciou aps a Guerra do Paraguai,
aumentou com a Repblica a preocupao das Foras Armadas, especialmente do
Exrcito, com a poltica interna do pas, em detrimento de suas atribuies clssicas,
cuja prioridade deveria ser, no caso, a defesa externa. Colaboraram para esse
fenmeno os seguintes fatores: a participao dos militares na instaurao e
consolidao do regime republicano; a liquidao dos problemas fronteirios no
incio do sculo XX , com a conseqente reduo das ameaas externas regionais,
nicas capazes de empolgar o Exrcito de um pas sem responsabilidades
extracontinentais; e as preocupaes crescentes do Exrcito com os problemas
de segurana interna relacionados com manifestaes scio-ideolgicas
(Canudos, Contestado, etc.), que adquirem uma conotao anticomunista depois
de 1917.
Mesmo aps a Segunda Guerra Mundial, a tendncia domstica persistiu,
uma vez que para os Estados Unidos, responsveis pelo sistema de defesa
hemisfrica contra a Unio Sovitica, no havia necessidade de que as Foras
Armadas latino-americanas se preparassem para uma misso que cabia
precipuamente potncia hegemnica realizar. Os militares brasileiros continuaram
intervindo na poltica e, pela lgica da guerra revolucionria, voltaram suas
atenes para o inimigo interno. Tal estado de coisas se agravou com o golpe de
1964, observa Mucio Bakker, devido ao forte aumento da presena militar no
governo, no sistema nacional de segurana interna e em instituies civis diversas,
particularmente, mas no apenas, nos rgos da administrao direta e empresas
estatais, tudo isso com respaldo doutrinrio provido pela Escola Superior de
Guerra. A instrospeco estratgica da decorrente s comeou a ser reavaliada
seriamente com a reduo da intensidade da Guerra Fria, o contencioso de Itaipu
com a Argentina e o conflito das Malvinas, eventos que puseram em evidncia as
distores que haviam acometido o poder militar brasileiro.
Algumas dessas distores foram bem apontadas por Mucio Bakker:
tendncia a promover ou contribuir para a formao de esquemas polticos
propensos ao poder autoritrio em detrimento de mecanismos de compromisso e
acomodao, prprios do jogo democrtico; propenso a privilegiar as prticas
destinadas segurana interna, relegando o preparo militar clssico ao segundo
plano; tendncia do poder militar a definir, ele prprio, o seu papel, com escassa
intervenincia da nao e de sua representao poltica; admisso de esquemas e
mecanismos que respondem melhor s demandas de anseios pessoais (cargos,
carreira, privilgios, projeo, conforto e outros) do que objetividade militar
profissional; e ausncia de orientao para que as trs foras singulares tenham
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 111

seus preparos comandados por diretrizes coerentes entre si e fundamentadas em

percepes e avaliaes comuns a respeito das hipteses de ameaa. O autor conclui
propondo um esforo do governo para a reformulao conceitual do preparo militar
(naval, terrestre, areo e integrado), o qual deveria enfatizar a defesa externa e o
profissionalismo clssico, em consonncia com a misso constitucional das Foras
Armadas. A ttulo de ilustrao, sempre bom reter que, de acordo com o Artigo
142 da Constituio de 1988, as Foras Armadas se destinam defesa da Ptria,
garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e
da ordem.
O Coronel Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, atual Coordenador do Ncleo
de Estudos Estratgicos da Unicamp, contribuiu na RBPI com algumas de suas
reflexes sobre a estratgia aplicada ao caso brasileiro no artigo Brasil: introduo
ao estudo de uma potncia mdia (XXVII, 105-108, 1984). Cavagnari observa
que o discurso diplomtico explcito quanto s intenes da poltica externa
brasileira, quando rejeita o status de potncia hegemnica como condio para
fortalecer a presena internacional do Brasil, a fim de no reproduzir em outro
nvel as relaes que hoje esto sendo condenadas pelos pases subdesenvolvidos.
E continua:
Por enquanto, a diplomacia brasileira est convencida de que os interesses
estratgicos brasileiros limitam-se Amrica do Sul, onde a presena diplomtica
se completa como presena estratgica. Reconhecendo que o Pas tem reduzida
capacidade militar em relao amplitude de seus interesses internacionais, com
escassas possibilidades de influir no cenrio mundial pela fora, a diplomacia
brasileira sensvel, em termos de segurana, apenas queles acontecimentos
polticos que possam afetar o equilbrio sul-americano de poder.
Ope-se a essa viso, segundo Cavagnari, o triunfalismo do discurso
geopoltico, preocupado em demonstrar que o Brasil at o final do sculo ser
uma grande potncia. Em tese, a maioria dos esquemas geopolticos projeta uma
pretensa hegemonia brasileira na Amrica do Sul e superestima a participao
atual do Brasil no processo decisrio mundial. Essa avaliao, critica o autor,
decorre da metodologia utilizada pela geopoltica, que consiste na abordagem
dos fatores geogrficos (em resumo, o espao e a posio) organizados em torno
de determinados indicadores absolutos (isto , o tamanho do PNB, a extenso
territorial, os recursos naturais e a populao), no levando em considerao o
aspecto qualitativo desses indicadores, o grau de segurana desejvel para a
sociedade civil e a capacidade real do Pas na organizao das relaes de poder
mundiais. Isso o leva a considerar a viso diplomtica sobre a realidade brasileira
mais sensata do que o discurso geopoltico, por reconhecer a existncia de
problemas internos tpicos do subdesenvolvimento (concentrao de renda e
grandes deficincias em sade, alimentao, habitao e educao) e de uma
situao de dependncia no sistema econmico internacional (importador de capital
e tecnologia).
112 EUGNIO VARGAS GARCIA

Cavagnari conclui que o cenrio estratgico para o Brasil, como potncia

mdia, est contido nos limites da Amrica do Sul. A posio que o Brasil ocupa
na hierarquia de poder mundial, no entanto, como primeiro pas sul-americano,
concede-lhe, por extenso, o status de maior potncia regional. A partir disso,
pode-se dizer que, como queria a geopoltica, o Brasil estaria fadado hegemonia
no continente? A resposta no:
A limitao autonomia estratgica do Brasil conseqncia da
hegemonia exercida pelos EUA, na Amrica Latina, que praticamente lhe subtrai
a vantagem de poder em relao aos pases sul-americanos e lhe restringe o uso da
fora defesa da integridade territorial e da soberania nacional, quando ameaados.
uma imposio que resulta da integrao de todo o espao mundial nos esquemas
de poder administrados pelas superpotncias. (...) Assim, o uso autnomo da fora
por uma potncia regional se anula devido sua incapacidade para subverter com
xito a relao de hegemonia imposta.
Artigo mais recente sobre O pensamento dos militares em poltica
internacional (1961-1989), escrito pelo autor desta resenha, publicado j na srie
Braslia da RBPI (Ano 40, n 1, 1997), tratou de questes relacionadas evoluo
do pensamento dos militares brasileiros em matria de relaes internacionais e
poltica externa. A partir de concluses de diversos especialistas na rea, entre
eles Shiguenoli Miyamoto, Elizer Rizzo de Oliveira e Antonio Carlos Pereira, o
texto exps algumas das limitaes da interpretao crtica tradicional, que
pretendia explicar a conduo da poltica exterior do Brasil, no perodo do regime
militar, exclusivamente luz da Doutrina de Segurana Nacional e da geopoltica.
Ao se analisar a concepo de poltica internacional prevalecente nos ensinamentos
doutrinrios das Foras Armadas, ficou claro o peso do realismo poltico clssico,
cuja influncia perdura ainda hoje. Por mais que tenha evoludo o pensamento
dos militares no ps-Guerra Fria, h resistncias mudana que se originam da
prpria natureza do ofcio e da misso a eles destinada.
Entre os traos distintivos que marcaram o pensamento dos militares, no
parece haver dvida que o nacionalismo que lhes caracterstico encontrou sua
melhor traduo na busca sistemtica e consciente de uma posio mais elevada
para o Brasil no quadro mundial, que se pensava compatvel com o potencial de
um pas de dimenses continentais: O robustecimento do poder nacional permitiria
ao Estado brasileiro fazer-se forte o bastante para, em um mundo dominado pela
lgica fria dos interesses, abrir seu prprio caminho visando criao de um novo
centro de poder independente na Amrica do Sul. Os militares entendiam que a
emergncia de novo centro de poder poltico no poderia admitir a subordinao
estratgica ad infinitum ao poder hegemnico.
O caminho seguido, portanto, foi o da autonomia estratgica, a ser
alcanada atravs da nacionalizao dos meios, da reduo da dependncia e das
vulnerabilidades nacionais, e de maior liberdade de manobra logstica e operacional,
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 113

com vistas a impedir a transferncia dos centros de deciso para o estrangeiro e a

garantir a soberania plena do pas em todos os campos do desenvolvimento. O
caminho autonomista acabou por gerar uma mstica associada capacidade das
Foras Armadas de serem indutoras em ltima instncia do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, mstica esta que os projetos especiais dos militares s
faziam reforar.
Qual o papel que cabe ao poder militar brasileiro? No h respostas simples.
Antes de entrar no prximo item, que continuar a abordar esse tema, haveria que
lembrar, finalmente, o crescente engajamento das Foras Armadas nas operaes
de paz das Naes Unidas, vertente que tem ganho impulso na poltica externa
brasileira. O Brasil tem participado de operaes de manuteno da paz com mais
intensidade nesta dcada, o que tem-se revelado boa oportunidade para o exerccio
de atividades especficas pelas Foras Armadas (cesses de tropas, observadores,
policiais, equipes mdicas, etc.), em situaes que dificilmente teriam lugar em
um conflito no qual o Brasil estivesse diretamente envolvido. Em Angola, por
exemplo, o Brasil o maior contribuinte com tropas na UNAVEM-III (cerca de
1500 voluntrios). Essa participao, alm de colaborar para a soluo negociada
de conflitos (respeitados os princpios do consentimento prvio das partes, da
imparcialidade e da no-violncia) contribui no s para a projeo internacional
do pas como tambm til para o aprimoramento do preparo militar e para a
atualizao de conhecimentos, pelo contato com Foras Armadas de outros pases.

Segurana e poltica de defesa do Brasil

A segurana est em uma escala baixa nas prioridades nacionais, fato

compreensvel para um pas pacfico que no alimenta pretenses hegemnicas
no continente nem se sente ameaado pelos seus vizinhos. Com a perda de
substncia das trs hipteses de guerra que haviam dominado o pensamento militar
brasileiro desde os anos 60 (envolvimento ao lado do bloco ocidental em um
confronto Leste-Oeste, conflito com a Argentina e guerra revolucionria interna),
mudou a percepo da ameaa e novas prioridades foram surgindo.
A aproximao Brasil-Argentina e o estabelecimento do Mercosul fizeram
a hiptese de conflito na fronteira Sul cair a zero. Em contrapartida, a problemtica
fronteira Norte exige crescente ateno, pois nela o tema tradicional da vigilncia
das fronteiras convive agora com a necessidade de preservao do meio ambiente,
de combate ao crime organizado, ao contrabando e ao narcotrfico, embora no se
espere que as Foras Armadas faam o trabalho que compete esfera policial. Os
gastos militares per capita do Brasil, so pequenos, compatveis com os atuais
cenrios regional e internacional. Entretanto, o aparelhamento das Foras Arma-
das, do ponto de vista estritamente defensivo, envolve uma fora mnima de
dissuaso, qual poderia ser somada, no clculo estratgico, uma capacidade
114 EUGNIO VARGAS GARCIA

potencial de mobilizao militar como resposta a ameaas. Como poderia ser, ento,
planejada e pensada uma poltica de defesa nacional? A experincia histrica recente
do Brasil talvez comporte alguns ensinamentos.
Em 1978, na RBPI, Clvis Brigago, acadmico ligado rea de segurana
e estratgia, publicava anlise sobre o cancelamento do Acordo Militar Brasil-
Estados Unidos, ocorrido no ano anterior (XXI, 81-84, 1978). O Governo Geisel
denunciou o Acordo como reao imediata s condies impostas pelo Congresso
norte-americano abertura de uma linha de crdito da ordem de US$ 50 milhes
(referente a assistncia militar para equipamentos), condicionando-a a um relatrio
sobre violao dos direitos humanos no Brasil. Brigago tratou dos antecedentes
da questo e do contexto histrico que levou assinatura do Acordo durante o
segundo Governo Vargas, em 15 de maro de 1952, contribuindo assim para que o
pblico leitor da Revista pudesse ter elementos de informao para formar sua
prpria opinio a respeito daquele significativo acontecimento. O Acordo nunca
estabeleceu uma poltica consistente de transferncia de tecnologia dos EUA para
o Brasil, consistindo basicamente de fornecimento de equipamentos e materiais
usados (quando no obsoletos). Em 1977, o Acordo j se encontrava na prtica
inoperante, e seu rompimento representou, acima de tudo, gesto poltico de
marcante significado para os militares na busca da autonomia estratgica do pas.
Como assinalado por Brigago:
O crescimento da indstria manufatureira, particularmente de veculos
motorizados e setores da mecnica, metalurgia, eletrnica, etc., foram
incrementados para abastecer uma ampla gama de equipamentos terrestres,
incluindo caminhes militares, tanques e veculos blindados. Ao mesmo tempo,
essa estrutura blica vinculada a centros e institutos de pesquisa e desenvolvimento
no campo militar, inclusive Universidade, de modo a assegurar continuidade e
atingir novos nveis de sofisticao, tanto nas reas do Exrcito, Aeronutica e
Marinha. Toda essa poltica de modernizao, iniciada em 1967, desdobra-se com
maior vigor a partir de 1975 com a criao da IMBEL (Indstria de Material
Blico do Brasil). A IMBEL foi concebida como uma holding vinculada a centenas
de indstrias privadas que operam hoje na produo de armamentos. Um de seus
objetivos tornar o Brasil auto-suficiente em armamentos e com capacidade para
exportar. Sua poltica foi traada no sentido de incentivar a competio do mercado
nacional de armas e, mais tarde, lanar-se na competio do mercado internacional,
o que vai ocorrer principalmente a partir de 1978.
Como as Foras Armadas no poderiam sozinhas garantir a compra de
tudo quanto fosse produzido internamente, o modelo para o desenvolvimento da
indstria blica brasileira foi calcado na produo para a exportao de material
de tecnologia intermediria, em especial para mercados em pases em
desenvolvimento (frica, Oriente Mdio, etc.). As exportaes seriam formalmente
controladas pelo Programa Nacional de Exportao de Materiais e Equipamentos
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 115

Militares (PNEMEM), concebido pelo Conselho de Segurana Nacional. A busca

desses mercados coincidiu com o pragmatismo responsvel da poltica externa
brasileira, de mpeto mais comercial e menos ideolgico do que opes diplomticas
anteriores, e deu origem a parcerias com pases que depois se revelaram um
problema a resolver, como Lbia, Ir e Iraque.
O Brasil se tornou em dado momento o maior produtor de armas do Terceiro
Mundo, estando a maior parte da produo concentrada no complexo militar-in-
dustrial de So Jos dos Campos (SP). Alm da IMBEL, j mencionada, trs grandes
empresas estiveram frente desse processo: a Engesa (Engenheiros Especializados
S/A), empresa privada fabricante dos carros de combate Urutu e Cascavel; a
Embraer (Empresa Brasileira de Aeronutica), empresa mista controlada pelo
Estado (que detinha 51% das aes), construtora do avio de treinamento Tucano
e integrante da joint-venture Brasil-Itlia para o desenvolvimento do caa a jato
subsnico AMX; e a Avibrs, empresa privada colaborando em estreita associao
com o Centro Tecnolgico da Aeronutica (CTA), fabricante do lanador mltiplo
de foquetes de saturao Astros 2.
Fatores internos (falta de condies do setor pblico para injetar novos
recursos) e externos (retrao do mercado externo, em especial no Oriente Mdio)
decretaram a falncia do modelo na virada da dcada de 1990. Com a crise pro-
funda da indstria blica brasileira, as trs empresas, que chegaram a responder
por 95% das exportaes de armas do Brasil, sofreram duro golpe: a Engesa entrou
em concordata, em 1990, e teve sua produo desativada; a Avibrs foi obrigada a
diversificar sua produo para no fechar, fabricando desde ento tubos sem costura,
antenas parablicas e outros equipamentos de telecomunicaes; e a Embraer,
endividada, foi enfim privatizada em 1994, tendo conseguido se soerguer graas
boa aceitao no mercado internacional de suas aeronaves comerciais, como o
EMB-145 (a Embraer foi a nica das trs grandes a alcanar nessa transio
relativo sucesso).
Alm da indstria de armamentos e da poltica nuclear (j abordada nesta
resenha), o outro componente da modernizao autoritria (ou da poltica de
defesa?) pretendida pelos governos militares, ao qual convm pelo menos fazer
meno, era a indstria da informtica. As discusses sobre o desenvolvimento
autctone desse setor no Brasil ganharam corpo nos anos 70, posteriormente
consubstanciadas na reserva de mercado e nas polticas de capacitao nacional
implementadas pela Secretaria Especial de Informtica (SEI) de 1978 a 1984. O
contencioso Brasil-Estados Unidos da originado s veio a ser contornado com a
abertura da economia brasileira no incio dos anos 90, mas uma anlise sobre o
assunto fugiria dos objetivos desta resenha.
Outra rea tradicional de preocupao para a defesa nacional, j
mencionada, a fronteira Norte e seus grandes espaos amaznicos, onde a
dificuldade de acesso e a baixa densidade demogrfica colocam problemas de
116 EUGNIO VARGAS GARCIA

ordem logstica para sua adequada cobertura estratgica. Em 1968, a RBPI publicou
nmero especial sobre a Amaznia (XI, 41-42, 1968), com artigos tais como: Por
que a Amaznia deve ser brasileira (Arthur Cezar Ferreira Reis), Amaznia:
desafio e contribuio (Armando Dias Mendes), Um sistema sul-americano de
grandes lagos (Robert Panero), Novo enfoque sobre a Amaznia (Herman Kahn
& Robert Panero), Diretrizes de uma planificao para o desenvolvimento re-
gional da Amaznia (Frederico Rondon), Uma soluo global para o problema
do Amazonas (Eudes Prado Lopes), e Recursos naturais e humanos da Amaznia
(Felisberto Camargo). O mote das discusses era ento a proposta do Instituto
Hudson de construir barragens para criar cinco grandes lagos na Bacia Amaznica,
pretendendo com isso estimular o intercmbio econmico entre os pases da
Amrica do Sul e o investimento estrangeiro na regio (pesca, minerao, etc.),
proposta esta que enfrentou fortes reaes contrrias no Brasil e que, por isso
mesmo, nunca avanou.
O artigo do General Rodrigo Otvio Jordo Ramos, As Foras Armadas
e a integrao da Amaznia, no j citado nmero especial da RBPI sobre Temas
Militares (XIV, 53-54, 1971), reflete bem a viso militar sobre a Amaznia, que
tomou corpo poca do milagre brasileiro, ou seja, de integrar a regio ao resto
do pas pela ocupao humana dirigida e estimulada pelo Estado, via migraes
internas e assentamentos de colonos (os excedentes demogrficos nordestinos)
s margens das rodovias que deveriam desbravar e ajudar a desenvolver a floresta,
como a Transamaznica e, do ponto de vista da segurana ao longo da fronteira, a
Perimetral Norte. Integrar para no entregar era o lema que animava a verdadeira
bandeira nacionalista contra a cobia estrangeira:
Afanosamente luta-se hoje para que o terceiro Brasil (o Brasil
infradesenvolvido) no mais se detenha em sua arrancada definitiva (ainda que
cautelosa e limitada pelos meios e instrumentos proporcionados) revigorando-se
como medida preliminar e bsica o enquadramento de segurana existente de
forma a permitir, no s enfrentar as presses exgenas, cada vez mais intensas,
pela vitalizao dos ncleos fronteirios aliengenas j ligados ou em vias de
conexo nos seus Centros de poder secundrio e principais, como sobretudo
pelos antagonismos eventualmente surgidos na zona interiorana, derivados de
presses endgenas de ncleos autctones imigrados de cultura mais avanada,
com valor cada vez mais pondervel, ou ainda de capitais ou de tcnicas
estrangeiras que busquem aplicao mais rendosa s suas atividades, os quais,
todos, devero ser contidos intransigentemente dentro dos limites fixados pelo
interesse nacional.
Nessa mesma linha, o projeto Calha Norte, que permaneceu sigiloso at
1986, pretendia estabelecer focos de presena efetiva em reas remotas de fronteira
na Amaznia, a partir de ncleos urbanos (plos de irradiao de
desenvolvimento) como as cidades de Tabatinga e So Gabriel da Cachoeira,
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 117

ambas no Estado do Amazonas. A maior parte da execuo do projeto ficou a

cargo do Exrcito, que, por falta de recursos, continuou a toc-lo em marcha lenta.
Houve, certo, uma mudana de concepo com o projeto Sivam (Sistema de
Vigilncia da Amaznia), destinado a criar uma rede integrada de telecomunicaes,
sistemas de sensores e radares conectados por satlite, aparelhos para interceptao
e localizao de sinais magnticos, avies e equipamentos de comunicao, tudo
voltado para o monitoramento estratgico da regio amaznica, coleta de dados,
controle do trfego areo e produo de informaes para o planejamento
governamental da ocupao e do desenvolvimento sustentvel da regio. O Sivam
substituiu a idia de presena fsica para a de controle distncia, com base na
inteligncia e na informao.
Por trs da concepo do Calha Norte estavam os mesmos antigos temores
dos militares pela internacionalizao da Amaznia, que de tempos em tempos
assume diversas feies concretas, como a hipottica criao de um Estado
yanomami. Essas vises conspiratrias, prprias do soberanismo, encontram-se
to arraigadas que produzem situaes inusitadas, como a que se verificou por
ocasio do recente incndio que devastou Roraima, quando a ajuda estrangeira foi
inicialmente rejeitada por oficiais do Exrcito. Aquele foi um claro indicativo de
que, para os militares, a defesa da soberania (em termos territoriais ou abstratos)
poderia implicar algum sacrifcio do patrimnio ecolgico do pas. Somente
estruturas mentais e percepes construdas em toda uma formao, das escolas
militares aos cursos de alto comando, podem explicar a persistncia de tal vis
soberanista. A marca do tempo, neste caso, ainda no foi superada pela fora
histrica da mudana.
Com relao ao Atlntico Sul, outra rea de interesse estratgico para o
Brasil, em especial para a atuao da Marinha, cumpre recordar a Resoluo 41/
11 da ONU, de 1986, que, por iniciativa brasileira, aprovou a declarao da Zona
de Paz e Cooperao do Atlntico Sul. Em 1981, o Brasil havia chegado Antrtica
e, no ano seguinte, a Guerra das Malvinas mostrou de maneira dramtica que uma
rea vital para a defesa nacional (a fronteira Leste) estava desguarnecida e
vulnervel sob todos os aspectos, inclusive no plano da articulao jurdico-
diplomtica entre os pases dos dois lados do oceano. Do ponto de vista da
diplomacia brasileira, a Resoluo de 1986, malgrado seu carter eminentemente
declaratrio, serviria como uma espcie de escudo conceitual para dissuadir
eventuais aes militares de potncias extra-regionais, bem como para implementar,
no longo prazo, um sistema de cooperao horizontal que salvaguardasse o uso
pacfico do mar entre os Estados ribeirinhos, segundo a comunidade de interesses
e a responsabilidade primordial de todos para com o hidroespao atlntico.
O Capito de Mar-e-Guerra Acnio Jos Leo, no artigo Interesses
regionais e extra-regionais no Atlntico Sul (XXXII, 127-128, 1989), assinalava
que os direitos do Brasil aos recursos marinhos disponveis em seu mar territorial,
118 EUGNIO VARGAS GARCIA

plataforma continental e, sob certas condies, fundos marinhos do alto-mar,

seriam assegurados pelo estabelecimento de uma poltica externa competente,
que desenvolvesse esforos no sentido de evitar que as justas aspiraes do
Brasil fossem preteridas, por ocasio de negociaes, e que criasse condies
para a paz e a estabilidade econmica e social na regio banhada pelo Atlntico
Sul. Ao Poder Naval, dizia ele, caberia respaldar a Poltica Externa, atravs
de aes de presena e de participao em estratgias de dissuaso. Para
tanto, sugeria:
De fato, embora o Brasil no considere o Atlntico Sul como sendo o seu
quintal, a magnitude de seus interesses, nele concentrados, implicam pesadas
tarefas de segurana, que somente sero executadas com eficincia se, atravs de
uma Marinha dotada de meios adequados, mantivermos constante presena em
todos os pontos de sua rea. (...) Mesmo considerando que o Brasil no possui
aspiraes expansionistas, que no deseja projetar o seu poder sobre o territrio
de outras naes, mas, to somente, ver respeitados os seus direitos, seria desej-
vel contar com um Poder Naval capaz de executar as seguintes tarefas: controlar
reas martimas, negar o uso do mar ao inimigo, projetar poder sobre terra e pro-
mover a dissuaso naval clssica. (...) Julgamos ser imprescindvel que esse
planejamento [do Poder Naval Brasileiro] inclua, obrigatoriamente, a nacionali-
zao, no somente das plataformas, mas, tambm, dos sistemas, equipamentos e
componentes. Aproveitando a capacidade de nosso parque industrial, a tecnologia
transferida para os nossos tcnicos, a partir do momento em que foi intensificado
o programa de construo naval no pas e os resultados das pesquisas realizadas
no mbito da Marinha e das demais Foras Singulares, poderemos reduzir, de uma
forma gradual e persistente, a nossa dependncia tecnolgica.
O projeto-smbolo da Marinha para a reduo da dependncia tecnolgica
do estrangeiro foi o do submarino de propulso nuclear. A argumentao estratgica
para que o Brasil tivesse esse tipo de submarino incorporado sua esquadra
baseava-se na ampliao do permetro de defesa da fronteira martima, j que o
submarino nuclear, por sua discrio e grande autonomia de operao (ao contrrio
do submarino convencional, que precisa se reabastecer de combustvel), poderia
cobrir reas mais distantes por mais tempo, tornando mais difcil o exerccio de
ameaa ao Brasil pelo mar. A argumentao tcnica, por sua vez, tinha como
fundamento a idia de que, para pases do nvel tecnolgico do Brasil, uma meta
to complexa s poderia vir a ser atingida com esforo prprio, pois nenhuma
grande potncia cooperaria em um projeto militar com potencial para contrarrestar
sua prpria superioridade naval. Teria de ser desenvolvido no prprio pas o domnio
do combustvel (tratamento do minrio ao urnio enriquecido), da tecnologia do
reator e das tecnologias associadas aos equipamentos de mquinas (gerador de
vapor, trocadores de calor, turbinas, bombas, motores eltricos e outros), objetivo
das pesquisas realizadas no Centro Experimental de Aramar, em Iper (SP). O
projeto, iniciado em 1978, era conhecido como Programa Chalana. O submarino
 QUESTES ESTRATGICAS E DE SEGURANA INTERNACIONAL 119

nuclear seria, assim, como meta de longo prazo da Marinha, mais um passo a ser
dado rumo autonomia estratgica.
A viso autonomista no era exclusiva do estamento militar e encontrava
eco em outros segmentos da sociedade brasileira. O Embaixador Celso de Souza
e Silva, apenas para dar um exemplo representativo de parcela do pensamento
diplomtico, em seu artigo A posio relativa do Brasil no quadro estratgico
mundial (XXXIV, 133-134, 1991), postulava enfaticamente que o Brasil deveria
contar com seus prprios esforos e recursos, como quase sempre fez, sem confiar
na panacia eventual e aleatria da colaborao externa como fator preponderante
para o seu desenvolvimento.
A srie Braslia da RBPI, inaugurada em 1993, reflete um debate poste-
rior ao reconhecimento de que o modelo nacional-desenvolvimentista se tinha
exaurido historicamente e que era mister repensar a insero do Brasil em um
mundo de globalizao econmica. Na esfera da segurana, Thomaz Guedes da
Costa, pesquisador do Centro de Estudos Estratgicos (SAE/PR), da Universidade
de Braslia e do CNPq, tratou em dois artigos de questes afetas nova maneira
de pensar que as transformaes no cenrio internacional impunham ao pensamento
estratgico: Poltica de defesa: uma discusso conceitual e o caso do Brasil
(Ano 37, n 1, 1994) e Conjecturas sobre Grande Estratgia e os pases do Cone
Sul (Ano 39, n 1, 1996). Enquanto neste ltimo foram discutidas as grandes
estratgias da Argentina, do Chile, do Paraguai e do Uruguai na nova configurao
da ordem internacional, tendo em vista a importncia desses pases para o Brasil,
no primeiro Thomaz Guedes enfocou aspectos operacionais do conceito de poltica
de defesa nacional, entendida como o conjunto formado por princpios gerais,
por processos de tomada de deciso e de alocao de recursos e pela implantao
de medidas para o preparo e o emprego das Foras Armadas como instrumento de
ao do pas na preservao ou consecuo de interesses na cena internacional.
A poltica de defesa possuiria quatro componentes bsicos: os segmentos do
discurso, do emprego, do preparo e da aquisio de armamentos. Depois de analisar
esses quatro segmentos no caso brasileiro, o autor conclui:
A anlise sugere que se faz necessrio estabelecer abordagens novas,
tanto para a gesto eficaz da defesa nacional, quanto para o estabelecimento de
diretrizes estratgicas para a orientao das unidades governamentais brasileiras.
O Brasil s poder assegurar seus interesses, capacitar suas Foras Armadas,
garantir acesso s tecnologias modernas e usos dessas tecnologias e integrar o
emprego das foras armadas de forma vivel e eficaz, como instrumento da
estratgia nacional, se estabelecer uma unidade de pensamento, pelo menos em
nvel de Executivo.
A adoo do documento de Poltica de Defesa Nacional, anunciado pelo
Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1996, ao enumerar princpios, definir
objetivos e traar diretrizes para a atuao do Estado brasileiro na rea de defesa,
120 EUGNIO VARGAS GARCIA

significou um avano na linha sugerida por Thomaz Guedes da Costa. No entanto,

essa certamente uma tarefa em contnua evoluo e a Revista Brasileira de Poltica
Internacional, como o fez nos ltimos 40 anos, estar aberta para acolher
contribuies de toda a sociedade e continuar a promover o debate sobre as grandes
questes estratgicas do Brasil e do mundo contemporneo.

Maro 1998