REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN.

2001
DOSSI CIDADE E PODER

ESTADO E ESPAO URBANO:

REVISITANDO CRITICAMENTE AS EXPLICAES
SOBRE AS POLTICAS URBANAS1

Eduardo Cesar Marques Renata Mirandola Bichir

Universidade de So Paulo Universidade de So Paulo

RESUMO
Este artigo analisa as polticas de infra-estrutura urbana em So Paulo entre 1978 e 1998. Partindo de
dados primrios, o estudo reconstri os investimentos pblicos e a sua distribuio espacial na cidade,
usando uma base construda a partir de indicadores sociais. Esse procedimento permite discutir os aspectos
distributivos da poltica e o seu impacto sobre os habitantes do Municpio de So Paulo. Os resultados
problematizam hipteses presentes nas literaturas de Sociologia e estudos urbanos.
PALAVRAS-CHAVE: polticas urbanas; produo do espao urbano; Sociologia Urbana; infra-estrutura
urbana; So Paulo.

I. INTRODUO A investigao representa, em vrios aspectos,

Este trabalho analisa os padres estatais de
interveno em infra-estrutura urbana no
municpio de So Paulo, entre 1978 e 1998. So
analisados os aspectos temporais, scio-espaciais
e distributivos dos investimentos da Secretaria de
Vias Pblicas da Prefeitura de So Paulo. As
informaes aqui apresentadas so originrias de
uma pesquisa em andamento no CEBRAP,
financiada pela FAPESP, que analisa diversos
aspectos da poltica daquela Secretaria partindo
de um amplo levantamento de informaes
primrias relativas a contrataes entre a Secretaria
e empresas privadas, publicadas no Dirio Oficial
do Municpio de So Paulo, sendo pesquisados
todos os extratos de contratos da Secretaria, dia a
dia, entre 1978 e 1998. O material coletado permitiu
analisar as dimenses temporal, espacial e de poder
presentes na poltica de infra-estrutura na cidade
de So Paulo. Essas informaes foram
complementadas por uma srie de entrevistas com
tcnicos do setor.
1 Artigo originalmente apresentado na sesso Investimento
pblico e produo do espao durante o Simpsio Cidade e
poder, realizado entre 23 e 24 de abril de 2001 na Universidade
Federal do Paran, promovido pela Revista de Sociologia e
Poltica e pelo Grupo de Estudos Cidade, Poder e Sociedade, sob
coordenao do Prof. Dr. Nelson Rosrio de Souza.
uma continuao de pesquisa similar sobre polticas
de infra-estrutura de saneamento no Rio de
Janeiro, consubstanciada em Marques (2000).
Considerando que se tratam de duas polticas
altamente espacializadas, executadas diretamente
por empreiteiras inseridas em comunidades de
engenheiros das duas mais importantes cidades
brasileiras, so inmeros os possveis pontos de
comparao, que sero estabelecidos sempre que
relevantes.
O presente trabalho discute uma srie de
resultados parciais da pesquisa, o que nos permite
problematizar afirmaes das literaturas de
Sociologia e estudos urbanos. Este exerccio
fundamental para que possamos iniciar a
construo de um novo quadro conceitual coerente
analiticamente para o estudo do urbano brasileiro,
que incorpore os constrangimentos estruturais, a
herana histrica das relaes e instituies
brasileiras, mas que deixe espao para a anlise
dos atores e agentes sociais.
Aps uma rpida discusso da literatura,
realizada na primeira e na segunda sees,
iniciamos a apresentao dos resultados pela
descrio da alocao dos investimentos ao longo
do tempo. A dinmica mais geral da poltica no
tempo, assim como a caracterizao das
administraes municipais, j foram abordadas por
ns em outro trabalho (MARQUES & BICHIR,

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 16, p. 9-29, jun. 2001

9
ESTADO E ESPAO URBANO
2001), e sero apenas rapidamente descritas na
terceira seo do artigo. Em seguida, a quarta seo
apresentar a distribuio dos investimentos no
espao urbano paulistano, usando para tal uma
base espacial construda pela agregao dos
distritos censitrios segundo suas caractersticas
scio-econmicas em 1997. A dinmica dos
investimentos em cada um desses espaos ao longo
do tempo e por administrao municipal permite
problematizar hipteses presentes na literatura,
assim como impresses do senso comum sobre a
poltica. Ao final do artigo, sumariamos os
principais resultados e apresentamos nossas
concluses.
II. PERIFERIAS, ESTADO E PRODUO DO
ESPAO
As literaturas sociolgica e urbana dos anos
1970 e 1980 caracterizaram as periferias
metropolitanas brasileiras pela completa ausncia
do Estado, exceto pelos empreendimentos
habitacionais massificados implantados a partir do
final dos anos 1960. Nossos espaos metro-
politanos se caracterizariam por um gradiente
decrescente de condies de vida, insero no
mercado de trabalho e acesso renda do centro
para as periferias. Os espaos perifricos seriam
os mais distantes e de menor renda diferencial,
ocupados pela populao de mais baixa renda e
inserida de menaira mais precria no mercado de
trabalho (KOWARICK, 1979; BONDUKI &
ROLNIK, 1979).
De uma forma geral, o padro espacial das
carncias e da segregao social teria estabelecido
um slido e identificvel modelo metropolitano
brasileiro, construdo nos anos 1960 no Rio de
Janeiro e exportado para o resto do Brasil em uma
moda metropolitana (SANTOS & BRONSTEIN,
1978). Para outros, o centro irradiador desse
padro de produo do espao estaria nas franjas
dos espaos mais dinmicos da metrpole do
subdesenvolvimento industrializado (KOWARICK
& CAMPANRIO, 1988), espao central nos
processos de reproduo da industrializao de
baixos salrios (MARICATO, 1996).
Se havia consenso com relao s pssimas
condies de vida nas periferias e, em termos mais
gerais, aos contedos concretos de cada espao
da metrpole, os processos produtores do espao
eram objeto de descries diversificadas e nem
sempre compatveis. Para alguns autores, a
ausncia de intervenes pblicas nos espaos
10
perifricos seria produto de mecanismos estru-
turais ligados dinmica mais geral do sistema
econmico (KOWARICK, 1979; BONDUKI &
ROLNIK, 1982), seguindo a literatura internacional
de ento, que derivava diretamente as principais
caractersticas do espao, assim como as con-
dies de vida nas periferias, das dinmicas mais
gerais da acumulao (LOJKINE, 1981;
CASTELLS, 1983).
Segundo esse modelo terico, ento
amplamente hegemnico no campo dos estudos
urbanos, o Estado seria o responsvel pela
reproduo geral da dinmica capitalista, tarefa que
ele cumpriria atravs de investimentos produtivos
para auxiliar a acumulao (viabilizando tanto a
reproduo do capital quanto a do trabalho) e, ao
mesmo tempo, atravs de gastos pblicos que
legitimassem a sociedade capitalista, ocultando o
seu carter de classe. As polticas pblicas urbanas
representariam investimentos produtivos, j que
auxiliariam a reproduo da fora de trabalho,
viabilizada atravs do provimento dos chamados
bens (ou equipamentos) de consumo coletivo.
Entretanto, essas mesmas polticas tambm
incluiriam gastos improdutivos legitimadores da
ordem social, na medida em que ultrapassassem
o patamar de condies de vida necessrio para a
reproduo dos trabalhadores. Como os gastos
com a legitimao envolveriam um volume de
recursos marginal e os investimentos para a
reproduo da fora de trabalho tenderiam a cair
muito em momentos de crise, as condies
urbanas de vida para os trabalhadores quase
sempre deixariam a desejar. Os conflitos causados
por este baixo padro de vida seriam insolveis na
sociedade capitalista, constituindo-se em
contradies do funcionamento do prprio siste-
ma. Ao contrrio da contradio principal,
entretanto, essas contradies urbanas oporiam
trabalhadores e Estado, ocultando o carter de
classe do conflito mas politizando-o de maneira
concomitante.
O rebatimento nacional dessa perspectiva, que
encontrou em Kowarick (1979) a sua verso
mais bem construda em termos tericos, integrou
uma explicao para o surgimento do regime
autoritrio, assim como para a manuteno de
patamares de pauperizao muito elevados no pas,
mesmo em momentos de expanso econmica
acelerada, como durante o milagre econmico. No
Brasil, assim como em tantos outros pases de
capitalismo tardio, a acumulao seria possvel
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001
apenas atravs da manuteno de um vasto
exrcito industrial de reserva, que, ao contrrio
de ser marginal, no sentido do debate sobre
desenvolvimento e marginalidade dos anos 1960,
representaria um elemento indispensvel em nosso
padro de acumulao. Esse processo apresentaria
contornos to selvagens que, para usarmos a
expresso de Kowarick (1979, p. 59), apenas um
regime poltico autoritrio poderia sustent-lo. O
sistema s poderia funcionar submetendo o
conjunto da fora de trabalho a padres constantes
de superexplorao e espoliao urbana, sendo esta
ltima entendida como a sistemtica excluso das
camadas populares do acesso aos servios de
consumo coletivo. As periferias seriam o territrio
da espoliao, e seriam construdas e recons-
trudas pelo Estado e pela prpria dinmica da
acumulao.
Em um nvel menos estrutural, outras
pesquisas destacaram a luta concreta entre os
consumidores do ambiente construdo pelo acesso
a seus benefcios (HARVEY, 1982), e as aes
concretas de empreendedores privados e do
mercado de terras (RIBEIRO, 1997). Mesmo para
essa literatura, entretanto, a luta poltica acabava
por ser determinada pelas estruturas, j que, em
momentos de acirramento da luta poltica, o Estado
seria acionado (pelas estruturas) para garantir a
manuteno do sistema, agir no interesse do
capital em geral ou mesmo de determinadas
fraes hegemnicas.
As raras abordagens amplas no estruturalistas
tambm mobilizaram mecanismos econmicos.
Para Vetter (1975), por exemplo, a lgica das
polticas pblicas urbanas estaria ligada
associao entre poder econmico e poltico na
sociedade, levando a uma circularidade das aes
do Estado. A produo do ambiente construdo,
portanto, seria fortemente influenciada pela
localizao dos diversos grupos sociais na cidade,
assim como pela sua capacidade diferencial de
influenciar as aes do Estado. Outros destacaram
as estratgias (econmicas) dos prprios
ocupantes de loteamentos que, antecipando
processos de valorizao da terra, atuariam como
ocupantes da fronteira urbana, expandindo a
cidade continuamente (SANTOS, 1982).
De uma forma ou de outra, portanto, todas as
correntes dessa literatura da Sociologia e dos
estudos urbanos dos anos 1970 e incio dos 1980
mobilizaram mecanismos estruturais e/ou de
natureza econmica para explicar a conformao
da cidade e as polticas estatais, seja ligando-as ao
modo de produo, em sua verso influenciada
pelo marxismo estruturalista francs, seja
associando-as ao comportamento econmico de
agentes sociais.
Ao longo da dcada de 1980, essa literatura
foi sucedida por um outro conjunto de trabalhos,
que se tornaram crescentemente predominantes.
Esses novos estudos escolheram combater a
paralisia analtica advinda dos determinismos
macroestruturais, atravs da realizao de um
mergulho quase antropolgico na direo do nvel
micro, procura dos atores, destacando o
cotidiano, a experincia e a construo de
identidades como base de aes coletivas e
mobilizaes. Esse deslocamento, apesar de ter
produzido importantes avanos e estudos de
excelente qualidade, especialmente sobre
movimentos sociais (como Sader, 1988), acabou
conduzindo a um novo impasse analtico, pela
reproduo de estudos localizados e muito pouco
generalizveis. Nas palavras de Kowarick (2000),
a estrutura sem sujeitos dos estudos dos anos 1970
foi substituda, em sua verso mais extrema, pelo
estudo de sujeitos liberados de qualquer
constrangimento estrutural ao longo da dcada de
1980.
Durante todo esse longo percurso, os pontos
cegos da literatura sempre foram a poltica,
entendida como campo onde se desenrolam lutas,
estratgicas e conflitos reais de resultado
contingente, assim como o Estado, quase nunca
tratado na sua complexidade de conjunto
heterogneo de instituies dotadas de histria,
estrutura, identidade e interesses prprios2. Essa
lacuna tem ficado cada vez mais evidente em
perodo mais recente, quando vrios estudos tm
demonstrado empiricamente processos no
previstos, e em alguns casos em flagrante
desacordo com a literatura destacada acima. A
partir do incio dos anos 1990, estudos demons-
traram a presena de intervenes pblicas nada
2 Para uma discusso crtica detalhada dos olhares sobre as
polticas estatais das literaturas marxista, neo-institucionalista
e da anlise setorial, ver Marques (1997). A referncia
importante pois vrios dos elementos presentes (e ausentes)
do debate urbano so derivados do enfoque das perspectivas
sobre a natureza do Estado e suas aes.
11
ESTADO E ESPAO URBANO
desprezveis, no apenas nos anos 1990
(DALESSANDRO, 1999), mas j no final dos
anos 1970 (JACOBI, 1989; WATSON, 1992;
MARQUES, 2000; BUENO, 2000). Esses
investimentos no foram suficientes para inverter
o perfil tradicional dos investimentos pblicos na
direo das periferias, mas indicaram que os
espaos perifricos no foram totalmente
desprovidos de intervenes pblicas, como se
considerava anteriormente3 .
A primeira reao a essas evidncias foi a
defesa cega de pontos do paradigma anterior ou,
principalmente, a colagem conceitualmente
desarticulada de novos elementos e processos, tais
como burocracia, hierarquias e quadro legal, a
conceitos que derivam as condies de vida de
dinmicas sistmicas. No queremos dizer com
isso que seja possvel, ou desejvel, abandonar os
constrangimentos sistmicos para a explicao da
realidade urbana, mas destacar, ao contrrio, a
necessidade de integrar de modo analiticamente
coerente a estrutura com a agncia, tomando como
base as caractersticas constituidoras do Estado e
da sociedade brasileiros. Essa tarefa obviamente
de grande envergadura, e embora j tenha sido
destacada anteriormente por autores como
Kowarick (2000), no foi ainda enfrentada pela
literatura. S pode ser encarada como uma agenda
coletiva de pesquisa e, portanto, no ambio
do presente artigo esgot-la. Acreditamos,
entretanto, que a poltica e o Estado no nvel
urbano, compreendidos em sua complexidade,
podem ser excelentes pontos de partida para tal
tarefa, inclusive por terem sido escassamente
explorados. nesse sentido que a apresentao e
3 Na verdade, essa questo insere-se no debate mais amplo,
e at certo ponto j superado, sobre a dcada perdida e seus
indicadores sociais (FARIA, 1992; GUIMARES &
TAVARES, 1994). Em termos espaciais, entretanto, a questo
ainda se apresenta pela significativa mudana no tecido
perifrico, que se tornou bastante heterogneo.
Aparentemente, a maior parte desses espaos vivenciou nos
ltimos 10 anos uma generalizada melhora dos indicadores
sociais mdios, com a manuteno de patamares muito ruins
de condies de vida e acesso a servios pblicos em espaos
muito localizados, mas bastante distribudos no territrio.
Embora a comparao seja difcil, as condies de vida nas
periferias hoje parecem ser muito piores que as das periferias
da espoliao dos anos 1970, talvez indicando a existncia
de hiperperiferias em nossas metrpoles (TORRES &
MARQUES, 2001).
12
a problematizao dos resultados da pesquisa que
d origem a este artigo podem contribuir para a
constituio de tal debate.
III. MECANISMOS NA LITERATURA: CON-
FLITOS, ELEIES E POLTICAS DO
ESTADO
Se concordarmos com a existncia de
intervenes estatais anteriores ao previsto pela
literatura, a principal questo analtica a responder
diz respeito aos mecanismos que levaram o Estado
a alterar o seu padro histrico de investimento
ou, em um sentido mais amplo, quais os
mecanismos que estimularam o Estado a executar
determinadas polticas, em detrimento de outras.
As literaturas de Sociologia e estudos urbanos
mobilizaram basicamente dois tipos de explicao
para a alterao dos padres de investimento
pblico urbano nos anos 1980. No primeiro, que
podemos denominar de modelo do conflito, os
movimentos sociais surgidos nos anos 1970 e 1980
teriam pressionado o Estado por investimentos e,
obtendo sucesso, teriam alterado o seu modo de
proceder (GOHN, 1991). Em uma verso mais
sofisticada do modelo, autores como Jacobi
(1989) e Sader (1988) destacaram a importncia
de agentes pastorais, ou mesmo tcnicos estatais
de esquerda, como mediadores na construo de
tais mobilizaes, assim como ressaltaram as
mudanas no ambiente poltico mais amplo
ocorridas no perodo, em parte produzidas e em
parte produtoras de mobilizaes e movimentos.
Entretanto, mesmo nessa verso mais elaborada,
o Estado movimentado basicamente pelas
mobilizaes populares.
O segundo mecanismo mobilizado pela
literatura se relaciona com o vnculo eleitoral
(FIZSON, 1990; AMES, 1995). Segundo esse
modelo, os nveis dos investimentos, e mais ainda
os investimentos direcionados para os pobres,
tenderiam a ser mais elevados nos momentos
anteriores a eleies. Os autores que utilizam esse
vnculo explicativo partem de dois pressupostos.
O primeiro sustenta que o comportamento
predominante dos polticos a maximizao de
suas chances de reeleio, obtendo prestgio e
recursos polticos, quando bem-sucedidos. O
segundo passo necessrio para o argumento ter
sentido identifica os interesses dos polticos e as
aes do Estado. Caso essa identidade no exista,
no h como garantir que os primeiros se
transformem nas segundas. Nesse ponto, fica
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001
evidente a influncia dos pluralistas, para os quais
o Estado no existiria como construo histrica,
representando apenas um espao vazio a ser
ocupado pelos grupos de interesse vitoriosos. No
caso especfico do Brasil, o retorno das eleies
para os executivos locais (governadores, em 1982
e Prefeitos de capitais, em 1985) teria levado a
um aumento dos investimentos.
Sob o nosso ponto de vista, mesmo que
possamos aceitar o primeiro pressuposto, embora
com ressalvas, no podemos concordar com o
segundo. Polticas so implementadas por tcnicos
que retiram seu poder tanto do conhecimento
tcnico e do funcionamento da mquina estatal
quanto de vnculos que estabelecem com polticos
eleitos. Os polticos necessitam desses tcnicos
(e de seus saberes) para realizar bons governos,
independente de suas diretrizes de poltica, pois
mesmo o mais maximizador dos polticos precisa
das organizaes do Estado e de seus funcionrios
para implementar algo. Por essa razo, o modelo
do vnculo eleitoral ilumina um importante
mecanismo presente no comportamento de um
importante ator, mas no consegue prever as aes
do Estado.
Assim, mesmo em nvel terico, a existncia
de vnculos mecnicos entre eleies e
investimentos deve ser afastada. Isso corro-
borado pelas informaes empricas descritas a
seguir. Entretanto, como veremos, podemos tirar
proveito analtico do clculo poltico dos gover-
nantes, assim como da mudana de regime
poltico, se o mediarmos e associarmos a outros
processos. Em Marques (2000), mostramos a
insuficincia desses mecanismos como elementos
causais isolados das aes estatais locais. Aquele
estudo demonstrou a existncia de significativos
investimentos em saneamento nas periferias
cariocas no final dos anos 1970. Esses no podem
ser creditados a conflitos, j que precederam a
organizao da populao na regio. O caso
carioca ganha sentido se considerarmos a dinmica
institucional da ento concessionria estatal da
poltica: a CEDAE. Essa empresa tinha sido criada
em 1975 pela fuso de trs empresas estatais de
saneamento distintas. O grupo que exerceu a
hegemonia na fuso (originrio da empresa de
guas da Guanabara CEDAG), encarou a fuso
como a incorporao de uma periferia totalmente
desassistida (a Baixada Fluminense) ao territrio
da sua antiga concesso (o Municpio do Rio de
Janeiro). Nos primeiros anos da concesso, uma
das diretrizes da poltica disse respeito a elevar o
patamar do seu atendimento ao das periferias j
integradas aos sistemas da CEDAG. Esses espaos
eram servidos precariamente, com padres
tecnolgico e operacional inferiores, mas mesmo
assim atendidos.
Na construo desse padro inferior de
atendimento merecem destaque duas dinmicas.
A primeira delas, desconsiderada pela literatura
crtica, diz respeito motivao que leva os
tcnicos estatais a expandir servios pblicos para
as periferias. Como nos lembraram recentemente
os neoinstitucionalistas, a reproduo simples ou
ampliada dos burocratas depende do
desdobramento das polticas implementadas por
seus rgos (AMENTA & SKOCPOL, 1986).
Assim, a expanso das polticas de infra-estrutura
para novas fronteiras interessa a burocracias e
agncias, se consideramos simplesmente suas
motivaes4 .
Por outro lado, o contedo e a qualidade das
polticas desenvolvidas nas periferias nos anos
1970 foram limitados pela segunda dinmica a
destacar, tambm escassamente considerada pela
literatura. Trata-se de um elemento constitutivo
da cultura tcnica da comunidade profissional, que
denominamos de seletividade hierrquica das
polticas (MARQUES, 2000). Esse mecanismo
no se origina das estruturas da sociedade, como
a seletividade estrutural do Estado do marxismo
estruturalista, mas do referencial presente no
setor, no sentido de Jobert e Muller (1987). Este
expressa o conjunto de idias, crenas e vises de
sociedade, explcitas ou implcitas, comungadas
pela maior parte dos membros da comunidade
profissional das polticas urbanas. Esse conjunto
de idias influencia fortemente os enquadramentos
das polticas, fazendo que os conflitos que definem
quem sero os beneficirios das polticas no se
dem apenas em torno das polticas propriamente
4 Um contra-argumento poderia ser a afirmao de que os
prestadores no expandiam os servios pelo baixo poder
aquisitivo da populao perifrica, o que tornaria os sistemas
na periferia no viveis economicamente Essa hiptese,
bastante difundida na literatura (e baseada em parte na
literatura estruturalista), no encontra fundamento emprico.
A partir do final dos 1980, tanto as coberturas quanto as
tarifas dos servios urbanos foram sistematicamente
aumentadas, e nem por isso os servios enfrentaram problemas
insolveis de inadimplncia nas reas metropolitanas.
13
ESTADO E ESPAO URBANO
ditas, mas tambm a respeito de vises de mundo,
do Estado e de suas aes.
Acreditamos que o referencial do setor e da
sociedade predominante entre os engenheiros dos
setores de infra-estrutura urbana considera que
as prioridades estatais devem seguir a estrutura
social, oferecendo os servios primeiro (e com
melhor qualidade) para os grupos sociais mais
ricos e escolarizados. Essa viso generalizada e
est certamente presente h muito tempo nestes
setores de poltica, mesmo no setor saneamento
(caso estudado no Rio de Janeiro), que inclui as
polticas de infra-estrutura de maior impacto
social. A origem dessa viso talvez esteja, em
primeiro lugar, na matriz positivista da engenharia
nacional (FERREIRA, 1993), que a afastou de
discusses sobre poltica ou a associou, no
mximo, promoo do desenvolvimento
pensado de forma abstrata, acrtica, e certamente
ideolgica5. A isso se soma o fato da engenharia
considerar tradicionalmente a sua atividade como
a transformao de sonhos em realidade quando
age sobre a matria bruta e domina as foras da
natureza6. Trata-se de uma relao entre o gnio
da tcnica e a natureza indomada, sem a presena
de nenhum elemento humano. Quando este
includo, aparece da forma mais abstrata e
desencarnada possvel como humanidade. A
particular combinao do positivismo com a
ausncia do campo do social levou historicamente
os engenheiros construo de uma viso da
sociedade e dos seus objetos de interveno
5 interessante observar que os engenheiros representaram
um papel importante na montagem do Estado brasileiro,
participando com destaque, inclusive, de inmeros
ministrios importantes na primeira metade do sculo XX
(GOMES, 1994). Alm disso, inmeros polticos de expresso
nacional se formaram em engenharia, embora no tenham
exercido a profisso. Contudo, a viso predominante na
comunidade de que os engenheiros nunca, ou quase nunca,
fizeram ou se envolveram com poltica.
6 A primeira referncia originria de um poema de autoria
do Eng. Billings, principal executivo da Light and Power nas
primeiras dcadas do sculo, intitulado Profisso de f do
engenheiro. Os versos comeam com: Tiro partido da viso
que me traz o devaneio. Aplico num passe de mgica, cincia
e matemtica e termina com Eu sou o engenheiro. Eu
sirvo humanidade, transformando sonhos em realidade
(Billings, apud TELLES, 1984). A segunda referncia oriunda
de um editorial da revista O engenheiro de 1955 (idem, p. 724).
14
extremamente tecnocrtica e ingnua, terreno frtil
para vrios tipos de conservadorismo. As cliva-
gens existentes na sociedade, por exemplo entre
ricos e pobres, so encaradas tradicionalmente
como elementos naturais e completamente
externos ao objeto da sua prtica profissional.
Nessa viso, a interveno em quaisquer dessas
ordens naturais obviamente no deve fazer parte
das atividades dos engenheiros.
Essas caractersticas foram todas reforadas
durante o regime militar, quando as polticas
estatais tinham-nas como ponto de partida. Nesse
sentido, talvez o mais importante efeito das
mobilizaes populares e dos movimentos sociais
de perodo recente tenha sido alterar, atravs de
suas lutas, os patamares de direitos reconhecidos
socialmente. Esse deslocamento no conjunto
mnimo de servios e bens sancionado pela
sociedade como justo certamente influenciou o
referencial dos engenheiros, mesmo que
indiretamente. Entretanto, a seletividade hierrquica
ainda est presente hoje nas polticas, tanto por
motivos geracionais e pelo carter relativamente
conservador da comunidade dos engenheiros,
quanto pela inrcia das organizaes estatais nas
quais ela se inscreveu ao longo do tempo.
Com relao ao vnculo eleitoral, as polticas
do Rio de Janeiro estudadas por Marques (2000)
apontaram resultados similares aos apresentados
neste artigo. Aquela pesquisa no encontrou uma
relao estatstica significativa entre anos de
eleies, em vrios nveis (ou anteriores a pleitos),
e volumes de investimentos em saneamento. A
ausncia de uma relao direta entre esses proces-
sos no significa que a existncia de eleies livres
e regulares no esteja correlacionada com nveis
mais altos de gastos sociais, ou com maior respon-
sabilizao poltica dos governantes pelos gover-
nados, em um sentido mais geral. Como veremos,
a questo do regime poltico, entendido como o
conjunto de regras que estruturam a luta pelo poder,
extremamente importante, principalmente pela
conformao do ambiente poltico no qual esto
inseridos os atores.
A independncia entre investimentos e eleies
tambm no impede a existncia de obras
7 Cf. Marques (2000) sobre o segundo programa carioca de
favelas, por exemplo.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001
realizadas com objetivos eleitorais, especialmente
em reas de baixa renda7. A independncia entre
os processos indica apenas que as obras eleito-
rais no so predominantes nas aes de
organizaes estatais complexas, como as
organizaes locais de cidades grandes como o
Rio de Janeiro e So Paulo.
Observemos agora de que forma os investi-
mentos em So Paulo confirmam essas hipteses.
IV. OS INVESTIMENTOS DA SECRETARIA
DE VIA PBLICAS
A Secretaria de Vias Pblicas um dos
principais rgos da Prefeitura paulistana. Sua
importncia se expressa, primeiramente, pela sua
histrica influncia na estruturao do espao
paulistano 8 . Alm disso, sua importncia se
expressa pela sua centralidade nos projetos
polticos de vrios Prefeitos do perodo, tanto pela
realizao de obras de visibilidade, quanto pelos
elevados valores contratados que, como tem sido
documentado pela imprensa, esto associados a
financiadores de campanha e esquemas de
corrupo. No perodo estudado, as intervenes
da SVP consumiam 13% do oramento municipal,
chegando a totalizar 27% do gasto em 1993, o
que correspondeu a cerca de R$ 2,5 bilhes (de
dezembro de 1999)9.
Os investimentos analisados incluem 3 350
contratos, alm de aditamentos, retificaes e
aprovaes de preos. Esses contratos foram
vencidos por 355 empreiteiras, somando um valor
global de 8,2 bilhes de reais. Uma parte expressiva
desse valor foi repassado para a Empresa
Municipal de Urbanizao (EMURB) 10 , que a
partir do repasse contratou obras e servios com
empresas privadas. Infelizmente, para esse
conjunto de recursos (cerca de R$ 3,5 bilhes,
8 Vrios tcnicos e gestores oriundos da Secretaria tiveram
grande importncia na estruturao do urbanismo paulistano
(LEME, 1991; 1999; SIMES JR., 1991; OSTROWSKI,
1989). Para uma rpida histria institucional do rgo, ver
Marques e Bichir (2001).
9 Essa a data de referncia da pesquisa (e deste artigo),
para a qual foram transportados todos os valores, depois de
convertidos e atualizados financeiramente.
10 Trata-se de uma empresa pblica criada nos anos 1970
para gerenciar obras e servios de engenharia para a Prefeitura
paulistana.
42% dos investimentos), no contamos, at o
momento, com informaes que permitam
caracterizar detalhadamente as intervenes
contratadas. Por essa razo o presente artigo
analisa apenas os investimentos contratados
diretamente pela Secretaria.
Entretanto, podemos tecer algumas conside-
raes sobre essas inverses realizadas atravs da
EMURB a partir de dados agregados, de modo a
avaliar o efeito que as informaes teriam em
nossas concluses, se j estivessem disponveis.
Quase a totalidade dos repasses para a EMURB
ocorreu em quatro governos: R$ 940 milhes na
administrao Reynaldo de Barros, R$ 945 milhes
no governo Jnio Quadros, R$ 1,3 bilho na
administrao Maluf e cerca de R$ 200 milhes
na administrao Celso Pitta. Esses recursos
foram utilizados em obras de grande vulto,
contratadas com empreiteiras de grande porte,
tendo sido intensamente aditadas. Como veremos
a seguir, os demais contratos apontam as mesmas
caractersticas como altamente representativas
desses governos. Em termos espaciais, por outro
lado, a maior parte desses repasses foi utilizada
em obras na regio habitada pelos grupos sociais
de maior renda e escolaridade11. Como veremos
na prxima seo, esse padro espacial de
investimento tambm caracterstico dos demais
contratos dos governos citados acima. Portanto,
caso as informaes sobre esses contratos
realizados atravs da EMURB estivessem
disponveis, as tendncias gerais por administrao
observadas no restante do texto no sofreriam
alterao significativa, ou, se o sofressem, as
tendncias observadas se tornariam ainda mais
intensas.
Embora a dinmica temporal dos investimentos
seja analisada detalhadamente em Marques e Bichir
(2001), relevante resumir aqui os resultados.
Naquele trabalho analisamos os condicionantes
dos investimentos anuais, comparando o perfil de
11 Esto includas na lista dos contratos realizados com os
repasses para a EMURB: 1) Tnel sob o rio Rinheiros e
complementos (zona sudoeste); 2) tneis sob a av. Santo
Amaro e Parque do Ibirapuera e complementos (zona
sudoeste); 3) mini-anel virio e obras associadas (zona
sudeste); 4) estrada Jacu-Pssego e obras associadas (zona
leste); 5) guas Espraiadas e obras complementares (zona
sudoeste); 6) Vale do Anhangaba e obras associadas (centro).
15
ESTADO E ESPAO URBANO
inverses com o ciclo eleitoral, os recursos anuais
do oramento e variveis polticas. Confirmando
os resultados de Marques (2000) para o Rio de
Janeiro, os dados mostram uma completa
independncia dos investimentos com relao ao
ciclo eleitoral, no havendo relao significativa
estatisticamente, seja com eleies locais,
nacionais ou anos pr-eleitorais.
Diferentemente, encontramos associaes
entre os investimentos e o nvel da receita da
Prefeitura, a proporo do oramento gasto na SVP
e a inclinao ideolgica do prefeito12. A primeira
relao negativa, enquanto as duas seguintes so
positivas13 . O sentido da primeira relao
absolutamente contra-intuitivo, embora a fora da
relao no seja muito grande, o que indica que
devemos considerar a relao com cautela14. Os
nmeros indicam que o nvel de investimentos da
SVP maior quando os recursos da Prefeitura
so menores, o que desmonta qualquer explicao
dos investimentos baseada na disponibilidade de
recursos15. O fenmeno ainda ser explorado no
restante da pesquisa, mas adiantamos aqui a
interpretao com a qual estamos trabalhando. A
relao inversa porque a SVP estratgica para encontrada demonstra a importncia dos
a maior parte dos prefeitos do perodo e porque a
sua burocracia conseguiu imprimir um carter
inercial a seus gastos ao longo do tempo. Assim,
12 Consideramos como de direita as administraes Olavo
Setbal, Reynaldo de Barros, Salim Curitati, Jnio Quadros,
Paulo Maluf e Celso Pitta (da Arena, PDS, PTB, PPB e
PTN, respectivamente) e no de direita Mrio Covas e Luza
Erundina (do PMDB e do PT). As trs variveis
conjuntamente explicam cerca de 62% da varincia medida
pelo r2. Os resultados so significativos a 99%.
13 Embora haja autocorrelao entre as trs variveis
independentes, as correlaes sofrem um efeito muito
pequeno pelo seu controle. Para informaes estatsticas
mais detalhadas, ver Marques e Bichir (2001).
14 Embora a correlao parcial entre os investimentos e o
oramento ainda seja de 0,55, quando controlada pela
clivagem direita/esquerda e pela proporo da SVP no
oramento, o intervalo de confiana do coeficiente desta
varivel em uma regresso multivariada quase toca o valor
zero, variando de 0,044 a 0,005.
15 Esse resultado tambm deve ser considerado com cautela
pela ausncia dos investimentos da EMURB. Como a
confiabilidade da relao no muito grande, o resultado
pode desaparecer quando incluirmos os dados dos contratos
realizados atravs da EMURB.
16
os elementos limitadores dos investimentos da
Secretaria so apenas as escolhas polticas dos
dirigentes e as dinmicas internas ao processo de
deciso, ao contrrio do restante da Prefeitura,
que passa a poder gastar mais apenas quando o
volume de receitas se eleva.
As relaes entre o volume de investimentos e
as variveis polticas so de mais fcil
interpretao, alm de serem mais slidas em
termos estatsticos. Ambas as variveis indicam
ou relacionam-se com escolhas. A primeira delas
do eleitorado, que ao votar em candidatos de
direita ou esquerda pode prever o conjunto de
polticas que eles implementaro, uma vez no
poder. Restaria saber se as preferncias de poltica
dos eleitores so compatveis com as polticas
implementadas, o que foge ao escopo deste
trabalho16. De qualquer forma, est comprovada
a previsibilidade para o eleitor do contedo das
polticas a partir dos posicionamentos polticos
mais amplos dos candidatos na arena eleitoral,
contrariamente ao que sustentam uma parte
significativa da literatura e o senso comum
predominante na sociedade. A segunda relao
processos de escolha no Executivo, apenas
parcialmente previsveis a partir de posiciona-
mentos ideolgicos mais amplos: a proporo do
oramento que o Prefeito e seus secretrios,
consultados seus apoios no ambiente poltico mais
amplo, repassam para a Secretaria17.
Como o perfil poltico-ideolgico do Prefeito
um dos condicionantes dos investimentos,
devemos acompanhar detalhadamente as
caractersticas das administraes municipais. Os
dados mostram que Prefeitos de direita Maluf,
Reynaldo, Jnio, Pitta e Setbal caracterizam-
se por grandes volumes de investimentos
concentrados em contratos de grande porte, que
16 Para isso seria necessrio comparar informaes a respeito
das preferncias de poltica das parcelas do eleitorado que
votam em candidatos de diferentes inclinaes ideolgicas e
as polticas implementadas por estes, em uma linha mais
prxima ao excelente artigo de Soares (2000) do que da
adotada aqui.
17 Vale destacar que ambas as variveis comprovam uma
complexidade e uma heterogeneidade do Estado
incompatveis com a maior parte da literatura de estudos
urbanos.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001

tenderam a ser aditados de maneira intensa, com que sobrevivem das sobras do mercado, quando
valores elevados de aditamentos individuais, na sua a oferta aumenta18.
maioria excedendo os limites legais e acom-
Isso explica porque a distncia entre a
panhados de dispensas de licitao de valores muito
concentrao de vitrias de governos de direita e
elevados. O capital mdio das empreiteiras ven-
no de direita menor do que a diferena dos
cedoras nessas administraes tambm sistemati-
demais contedos j citados: as administraes de
camente superior. O governo Curiati apresenta ca-
maior concentrao de vitrias foram as de Pitta,
ractersticas prximas a estes governos, mas com
Curiati, Reynaldo e Jnio, e os governos de menor
particularidades que talvez se originem do seu
concentrao foram os de Covas, Setbal,
carter efmero (permaneceu apenas 12 meses
Erundina e Maluf. Como so os governos de direita
no cargo). No outro extremo temos os governos
que mais investem, e nos momentos de
Covas e Erundina, ambos com gastos anuais
abundncia de recursos que as empresas no
inferiores, volumes significativos de obras peque-
centrais no mercado conseguem aumentar a sua
nas e mdias pouco aditadas, que foram vencidas
fatia, governos de direita com padro
predominantemente por empresas de menor porte.
extremamente concentrado de poltica, como a
Pode-se afirmar, portanto, que prefeitos de direita
administrao Maluf (grandes investimentos em
e no direita diferenciam-se bastante quanto
poucos contratos altamente aditados), aparecem
forma de implementao de suas polticas, apesar
em posio de maior disperso de vitrias que seus
das diferenas entre os administradores de cada
pares.
grupo (MARQUES & BICHIR, 2001).
Esses mecanismos so interessantes, no
O prximo elemento analisado diz respeito
apenas analiticamente, mas em termos normativos,
concentrao das vitrias nas licitaes. Os re-
pois indicam a complexidade dos processos
sultados permitem uma comparao direta com
polticos que operam no setor e demonstram as
os obtidos por Marques (2000) para as polticas
dificuldades em se democratizar as vitrias em
cariocas. A poltica da SVP caracteriza-se por um
licitaes. No basta o interesse de desconcentrar
padro muito fechado de vencedores, ainda mais
vitrias por parte dos decisores pblicos no de
restrito que o j concentrado padro carioca. No
direita 19 , j que a concentrao se define
caso de So Paulo, a concentrao nas 5 e 20%
simultaneamente dentro do Estado e no interior
maiores vencedoras foi muito grande entre 1978
do setor privado, entre os empreiteiros. Assim,
e 1993 (e sempre maior no primeiro grupo que no
segundo), exceto pelos dois momentos em que a
Prefeitura foi ocupada por prefeitos no de direita.
A partir de 1994 (com governos de direta), a
18 Vale destacar o paralelo entre esse mecanismo e a hiptese
concentrao dos 5% maiores caiu, mas a fatia
expressa anteriormente com relao aos gastos das
das 50% menores a acompanhou, apontando para
Secretarias. Caso a hiptese esteja correta, haveria tambm
uma elevao da concentrao em empresas de naquele caso uma hierarquia de agncias na Prefeitura: a
mdias a grandes. SVP, pelo seu peso poltico e pela capacidade de sua
burocracia gastar, teria a sua fatia mnima assegurada,
Esse padro de concentrao atenua-se apenas
sobrando para as outras Secretarias um resto do oramento,
nos momentos de grande oferta de recursos, passvel de elevao apenas quando a receita aumentasse.
quando a diversidade das empresas vencedoras Essa lgica seria revertida apenas parcialmente quando o
aumenta. Isso indica que apenas quando os ganhos Prefeito pertencesse a um partido no de direita, j que
das maiores esto garantidos, as empresas da apenas uma parte da correlao entre investimentos e fatia
periferia do mercado de obras pblicas conseguem do oramento gasto na SVP explicada pela autocorrelao
dessa ltima varivel com a inclinao poltico-ideolgica
aumentar a sua proporo de vitrias. Esse resulta-
do Prefeito.
do idntico ao encontrado em Marques (2000),
19 Podemos aceitar a existncia desse interesse pelo discurso
e confirma a hiptese desenvolvida ali com relao
nativo de tcnicos de destaque de governos no de direita,
existncia de uma estruturao hierrquica do
mas tambm pela posio estratgica ocupada por tais
mercado de obras pblicas, com fraes dominan- decisores no jogo poltico: operando em um setor de
tes que abocanham a maior parte dos contratos (e hegemonizado pela direita (e que representa em grande parte
provavelmente apresentam maior lucratividade), o apoio financeiro de suas campanhas), as administraes
e fraes perifricas (quase certamente subordina- no de direita tm todo o interesse em transformar o campo
das no jogo do poder entre as empresas privadas), de poder do setor medida que operam a poltica.

17
ESTADO E ESPAO URBANO
alguns momentos podem ser marcados simulta-
neamente pela concentrao de vitrias e pela
implementao de mecanismos democratizadores
das licitaes, por exemplo reduzindo capitais
mnimos e outros dirigismos20. Isso aconteceria
sempre que existisse um pequeno volume de
recursos disponvel em contratos, assim como
quando os atores hegemnicos do setor privado
jogarem contra a poltica. Esses momentos so
caractersticos de administraes no de direita e
podem ser marcados pela ocorrncia de greves
do capital contratista, no sentido de Block (1981).
Como atestam entrevistas, essa situao caracte-
rizou o incio da administrao Erundina.
As informaes indicam ainda que a dinmica
da concentrao das licitaes da SVP tambm
sofre a influncia da legislao sobre licitaes,
como j verificado por Marques (2000). A
concentrao tendeu a ficar estvel entre 1978 e
1986, havendo uma tendncia ntida de descon-
centrao a partir daquele ano, quando se promul-
gou a primeira legislao federal sobre licitaes.
A prxima mudana do perfil de concentrao
ocorreu a partir de 1993, quando se promulgou
um novo quadro legal sobre licitaes e contratos
do setor pblico. O efeito dessa vez foi o aumento
da concentrao, confirmando aparentemente a
hiptese dos que sustentavam, poca, que o
carter muito restritivo da nova legislao elitizaria
o mercado. O impressionante paralelismo entre o
Rio de Janeiro e So Paulo nos dois momentos de
mudana do quadro legal no deixa dvidas de
que o fenmeno interveniente de natureza
nacional e institucional (MARQUES, 2000, p. 197;
MARQUES & BICHIR, 2001)21.
V. INVESTIMENTOS NO ESPAO
Para analisarmos os investimentos no espao,
necessitvamos de uma base espacial que
ordenasse a sua distribuio. Essa etapa
20 Para uma anlise poltica dos vcios em licitaes, ver
Marques (2000, cap. 5).
21 O coeficiente de correlao entre as duas curvas de
0,54, significativo a 5%, mas deixa de ser significativo
quando controlado pelo tempo. As correlaes entre as curvas
e o tempo (medido em anos) no so significativas entre o
incio do perodo e 1986, mas entre 1986 e o final do perodo
so significativas a 99% e iguais a -0,785 (SVP) e -0,562
(CEDAE).
18
metodolgica necessria pela existncia na
pesquisa de alguns milhares de contratos com
abrangncias espaciais distintas. Algumas dessas
contrataes incidem sobre espaos limitados e
outras atingem regies inteiras da cidade, cuja
visualizao simultnea virtualmente impossvel
sem alguma forma de agregao e consolidao.
Escolhemos construir uma base espacial
especialmente para o estudo, partindo da agregao
de espaos pelas caractersticas scio-econmicas
das suas populaes, seguindo as recomendaes
de Marques (1998). Esse procedimento tem por
objetivo escapar dos problemas metodolgicos que
adviriam da utilizao de um modelo pr-concebido
de distribuio dos grupos sociais no espao,
como um modelo radial-concntrico, ao longo de
eixos de transporte ou em setores circulares,
induzindo o resultado final pela forma de agrupar
as informaes. Os espaos descritos a seguir no
so homogneos socialmente, o que seria neces-
srio para analisar a distribuio da estrutura social
no espao. Entretanto, como a base utilizada aqui
como mero passo metodolgico para o estudo dos
investimentos, podemos considerar que nossos
espaos delimitam reas de caractersticas
suficientemente similares.
V.1. A BASE ESPACIAL
Para a construo da base espacial, partimos
de informaes scio-econmicas disponveis pela
pesquisa de origem-destino (OD) de 1997 da
Companhia do Metr. As informaes foram
agrupadas nos 96 distritos censitrios utilizados
pelo IBGE em 1991, usando para tanto ferramentas
de Sistema de Informaes Geogrficas22 .
Na construo da base, foram utilizadas as
variveis que se encontram descritas no Anexo
Metodolgico, presentes na pesquisa OD ou obtidas
por manipulaes algbricas a partir das variveis
da pesquisa, includo informaes referentes a
estrutura etria, migrao, ocupao, escolaridade,
renda, estabilidade do vnculo empregatcio e setor
de atividade.
As informaes dos distritos foram submetidas
anlise fatorial por componentes principais,
sendo utilizados os trs primeiros fatores. Os
fatores apresentam a seguinte descrio:
22 Para maiores detalhes, ver o anexo metodolgico ao final
do artigo.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001

a) fator 1: Elitizao (separa unidades com Mapa 1

populaes nos extremos da estrutura social): Distribuio do fator de elitizao por distritos
positivamente correlacionado com alta renda e
escolaridade, idade mdia, presena de aposentados
e pensionistas, emprego estvel (ocupao
constante e carteira assinada), especialmente no
setor de servios creditcios e financeiros;
profissionais liberais e empregadores; alta pro-
poro de domiclios alugados, e negativamente
correlacionado com mo de obra industrial e da
construo civil.
b) fator 2: Consolidao do distrito (separa
unidades consolidadas de unidades de ocupao
mais recente e de populao jovem e em cres- Legenda
-10.00 to -0.72
cimento): positivamente correlacionado com -0.72 to 0.00
0.00 to 1.12
idade mdia, aposentados e pensionistas, mo de 1.12 to 10.00
obra no setor de servios, particularmente no setor
de servios creditcios e financeiros e ne- Mapa 2
gativamente correlacionado com imigrao Distribuio do fator de consolidao por distrito
recente.
c) fator 3: Ocupao central (separa unidades com
populao precariamente inserida no mercado de
trabalho, onde a ocupao segundo o modelo
perifrico de produo do espao no est pre-
sente). O fator separa basicamente as unidades
do centro da cidade de todas as demais, sendo
positivamente correlacionado com domiclios
alugados, mo de obra no comrcio, trabalhadores
autnomos, primeiro grau completo e negati-
vamente correlacionado com mo de obra na
construo civil e na agricultura. Legenda
-10.00 to -1.00
Os Mapas 1, 2 e 3 a seguir apresentam a -1.00 to 0.00
0.00 to 1.00
distribuio dos fatores por distrito. Como 1.00 to 10.00

podemos ver, a distribuio dos fatores apresenta

uma lgica espacial visvel. O fator 1 apresenta Mapa 3
uma estrutura radial-concntrica, embora no Distribuio do fator de ocupao central
perfeita. Os fatores 2 e 3 apontam para fenmenos
mais diretamente urbanos, sendo que o segundo
fator destaca basicamente os distritos de ocupao
mais antiga e consolidada, e o terceiro separa as
ocupaes mais centrais do restante da cidade23.

23 Vale ressaltar que quase todas as variveis de entrada da

anlise fatorial se referiam a atributos da populao moradora
de cada local, e no do espao em si. O fato de o resultado Legenda
apresentar um comportamento espacial regular apenas -10.00 to -1.00
-1.00 to 0.00
comprova a solidez da anlise, assim como a relao entre os 0.00 to 1.00
espaos da cidade e a estrutura social. 1.00 to 10.00

19
ESTADO E ESPAO URBANO

Esses trs fatores foram submetidos anlise alto no fator de elitizao e valores mdios baixos
de cluster, que agregou os distritos em seis grupos, nos outros dois fatores.
alm de uma unidade isolada. Esta unidade
O Mapa 4 a seguir apresenta a distribuio dos
apresentou contedos muito diferentes de todas
distritos nos agrupamentos descritos acima. A sua
as demais, especialmente pela presena expressiva
distribuio tende ao radial-concntrico, seguindo
de ocupados no setor agrcola Marsilac, a
os fatores (Mapas 1 a 3). Os ricos se localizam a
unidade mais ao sul do Municpio. Por ser
sudoeste da rea central e a classe mdia se distribui
totalmente atpica e no apresentar especial
relativamente ao seu redor. A classe mdia baixa
interesse para os investimentos e/ou para a poltica,
tende a se posicionar imediatamente a leste da rea
a unidade foi retirada da anlise. Os seis grupos
central, embora existam distritos com contedos
de unidades foram caracterizados pelos seus
similares a norte e a sul. Em uma coroa inter-
fatores mdios, representando o seguinte:
mediria temos os distritos que alojam priorita-
a) Grupo 1 Centro (4 distritos, cerca de 150 mil riamente pobres consolidados e, em uma coroa
habitantes). Esse o nico grupo construdo externa a esses, os pobres em reas recentes.
partindo no apenas dos contedos sociais das
suas unidades (todas com o fator de ocupao Mapa 4
central muito alto), mas tambm das atividades Distribuio dos grupos de unidades Municpio
de So Paulo
que l ocorrem. Trs das quatro unidades (S,
Brs e Bom Retiro) apresentam contedos muito
similares, e a quarta unidade (Repblica) apresenta
contedos sociais um pouco diferentes,
especialmente pela presena de maior escolaridade
e renda que as demais (fator de elitizao elevado).
Considerando que a importncia desses espaos
para a cidade est muito mais relacionada com as
atividades localizadas na regio do que com a sua
populao, optamos por agregar as quatro unidades
em um nico grupo. Grupos de Distritos
Rurais
b) Grupo 2 Ricos (13 unidades, cerca de 1 milho CentroTradicional
Pobres em rea rec.
de habitantes). Esse grupo caracterizado por um
Pobres em rea consol.
alto grau de elitizao, uma vez que apresenta alto Classe mdia baixa
valor mdio no fator de elitizao e muito baixo Classe mdia
Ricos
no fator de ocupao central.
c) Grupo 3 Pobres em bairros consolidados (28
unidades, cerca de 3 milhes de habitantes). Esse V.2. DISTRIBUIO ESPACIAL DOS INVES-
cluster caracterizado pela estabilidade da TIMENTOS POR ANOS (1978 A 1998)
ocupao e pela precria insero social da sua
A Tabela 1 seguir apresenta os investimentos
populao, uma vez que apresenta valor elevado
por grupo. A distribuio espacial da poltica indica
no fator de consolidao e baixos valores mdios
que a maior proporo dos investimentos foi
dos fatores de elitizao e de ocupao central.
destinada aos espaos de pobres em bairros conso-
d) Grupo 4 Classe mdia baixa (19 unidades, lidados (R$ 12,2 mil per capita, cerca de 27% do
cerca de 1,5 milho de habitantes). Valores altos total), seguidos pelas reas de classe mdia baixa
no fator de consolidao do distrito e mdios no (R$ 10,7 mil pc, 24%), classe mdia (R$9,2 mil
fator de ocupao central. pc, 20%) e reas de populao pobre em bairros
recentes (R$ 5,7 mil pc, 13%). Os menores inves-
e) Grupo 5 Pobres em bairros recentes (18
timentos per capita foram destinados para as reas
unidades, cerca de 2 milhes de habitantes).
centrais e das classes altas, com aproximadamente
Apresenta valores baixos em todos os fatores, em
a mesma participao (R$ 3,8 mil pc, tambm
especial no de elitizao.
cerca de 8%). Essa distribuio dos investimentos
f) Grupo 6 Classe mdia (13 unidades, cerca de entra em desacordo com a maior parte da literatura,
1 milho de habitantes). Apresenta valor mdio para a qual as periferias, at recentemente, teriam

20
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001

recebido muito menos investimentos per capita 1. Os investimentos em reas pobres recentes fo-
do que as reas habitadas pela populao de maior ram proporcionalmente os mais elevados entre
riqueza. 1982 e 1985, enquanto que as reas de pobres
consolidados recebem investimentos expressivos
Os investimentos tambm ocorrem antes do
desde 1978 (R$ 1 154,00 pc)24. Em termos per-
que considera a descrio clssica da literatura
centuais, os investimentos neste ltimo setor ultra-
sobre as periferias, como podemos ver no Grfico
passam 50% em 1989, 1990, 1993 e 1998.
Tabela 1
Investimentos per capita por grupo de distritos e tipo de espao (em reais de dezembro de 1999, por
habitante)
Grupo Anos
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total
Centro
216 596 142 282 16 1 0 0 433 594 991 - 13 1 0 2 26 116 47 - 8 - 3 484
tradicional
Pobres em
bairros 371 80 698 506 768 346 132 347 234 609 550 1 51 1 1 7 17 160 564 6 8 260 5 715
recentes
Pobres em
bairros 1153 472 876 922 1245 129 155 433 837 1350 1021 16 522 33 9 136 149 634 1368 294 354 130 1 2227
consol.
Classe
734 527 1022 730 649 634 41 368 1919 621 938 1 224 55 4 9 442 1280 392 28 89 52 10 759
mdia baixa
Classe
442 1198 929 1532 810 79 14 103 437 227 156 3 29 51 8 23 32 455 1511 1077 80 49 9 245
mdia
Classe alta 810 212 250 171 50 47 13 57 73 328 318 8 179 4 12 67 181 630 236 38 93 35 3 811
Total 3726 3086 4214 4303 4678 1275 355 1316 3934 3729 3973 29 1019 145 34 244 846 3275 4118 1443 632 525 46 897
Espaos
Anos
polares
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total
Classes
baixas
(pobre 1525 553 1574 1427 2012 475 287 779 1071 1959 1571 17 572 34 10 143 166 794 1932 300 362 390 17 942
recente e
consol.)
Classes
altas
1252 1410 1179 1704 859 126 27 160 510 555 473 11 209 55 20 90 212 1085 1747 1115 173 84 13 056
(alta e
mdia)

Fonte: Dirios Oficiais do Municpio.

Grfico 1
Distribuio dos investimentos por tipo de espao
1.600,00

1.400,00

1.200,00
% do gasto per capita

1.000,00

800,00

600,00

400,00

200,00

-
1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

Anos

centro trad . pobr. em bairro rec. pobr. em bairro cons.

24 Toda a questo dos investimentos poderia ser alterada

com a incluso dos investimentos da EMURB, em especial a

21
ESTADO E ESPAO URBANO
A precocidade dos investimentos nas periferias
colide com uma parte significativa da literatura.
Ainda no regime militar, com eleies indiretas
(para governadores) ou inexistentes (para Prefeitos
de capitais) para os governos locais, as periferias
recebiam investimentos vultosos, relativamente.
As regies mais beneficiadas foram as sul e leste,
o que seria compatvel com uma explicao ba-
seada nos movimentos sociais. Essas regies, de
acordo com Gohn (1991), Jacobi (1989) e Sader
(1988), abrigaram movimentos expressivos, em-
bora localizados, j no incio da dcada de 1970.
Entretanto, como tomar mobilizaes difusas e
dispersas de clubes de mes a movimentos de
sade, passando por ocupaes de terra e reivindi-
caes de creches como elemento explicativo
para investimentos especficos em infra-estrutura,
a maior parte deles localizados em outros bairros
da regio? A compreenso mecnica do papel dos
movimentos no d conta desses fenmenos. En-
tretanto, se consideramos as mobilizaes como
um dos elementos da mudana de ambiente pol-
tico que emoldura a passagem do regime autoritrio
para o democrtico, podemos obter maiores pro-
gressos. Voltaremos a esse ponto mais adiante.
Por fim, vale dizer que no obtivemos resulta-
dos significativos estaticamente de possveis in-
fluncias, nos investimentos nos espaos polares
e por grupo, da inclinao ideolgica do Prefeito,
do ciclo eleitoral, do oramento na SVP e do ora-
mento municipal.
Sumariando, podemos dizer que o perfil de in-
Grfico 2
Distribuio dos investimentos por tipo de espao
2.500,00
2.000,00
gasto per capita
1.500,00
1.000,00
500,00
-
1978
1980
1982
1984
1986
classe mdia baixa
distribuio dos investimentos para todo o perodo e os per-
fis de investimentos por espao depois de 1987, quando se
iniciaram os repasses para a EMURB. Entretanto, o conjunto
de investimentos em espaos perifricos no incio do perodo
no seria alterado, nem em termos absolutos nem relativos.
22
vestimentos nas periferias apresenta uma dupla
tendncia. A primeira envolve investimentos em
reas perifricas de ocupao mais recente, no
muito elevados, mas mesmo assim expressivos.
Estes ocorrem mais cedo do que se considera co-
mumente, alguns deles ainda durante o regime mi-
litar, antes das eleies para governadores (1980,
1981 e 1982) e quando movimentos urbanos ex-
pressivos j haviam surgido e se encontravam ati-
vos, mas ainda no haviam se estruturado em asso-
ciaes mais amplas25. A segunda tendncia atinge
espaos pobres de ocupao mais consolidada e
envolve investimentos mais altos, que se iniciam
mais tarde, especialmente na segunda metade da
dcada de 1980.
As reas habitadas predominantemente por
grupos sociais mais bem inseridos socialmente
tambm acrescentam informaes interessantes,
como podemos ver na Tabela 1 e no Grfico 2.
As reas de classe mdia baixa apresentam valores
per capita elevados em 1980 (R$ 1 022,00), 1986
(R$ 1 919,00) e 1995 (R$ 1 279,55). Em termos
relativos, os seus anos mais expressivos foram
1983 com 49,72% dos investimentos, 1986 com
48,78% e 1994 com 52,19 %. Os investimentos
per capita em espaos de classe mdia tambm
variaram bastante. Merece destaque o ano de 1997,
em que 74,66% dos gastos foram empregados
nestas reas (R$ 1 077,00 per capita). As reas
de classe alta, apesar de no serem to significa-
tivas ao longo de todo o perodo (baixos valores
per capita), receberam 27,8% dos investimentos
em 1989, 34,33% em 1992 e 27,43% em 1993.
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Anos
classe mdia classe alta
25 Testamos a coincidncia entre a localizao dos inves-
timentos nos bairros e o incio das mobilizaes mais impor-
tante descritas pela literatura, mas no obtivemos resultados
minimamente slidos.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001

Podemos analisar com mais clareza a tendncia classes baixas. Em um plo oposto, denominado
distributiva das polticas observando dois espaos de classes altas, podemos reunir os dados dos
polares socialmente. Em um primeiro podemos espaos das classes mdia e alta. Os investimentos
agregar as reas de pobres em bairros consoli- nestes espaos polares tambm foram includos
dados e recentes, denominando o espao de na Tabela 1, assim como no Grfico 3.

Grfico 3
Distribuio dos investimentos por espao
100,00
% do total investido

80,00

60,00

40,00

20,00

-
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Anos

classes baixas classes altas

Essas informaes confirmam a precocidade lado e, de outro, a inclinao ideolgica do prefeito,

dos investimentos nas periferias: as inverses per o ciclo eleitoral, a proporo do oramento muni-
capita em espaos de classes baixas superam os cipal gasto na SVP ou o nvel global desse mesmo
em reas de classes altas em 1978, de 1980 a 1990, oramento. Se aplicarmos os mesmos tipos de
em 1993, 1996 e 1998, sendo que em 1984 as anlise quantitativa s propores dos investi-
classes baixas receberam 80,9% dos investi- mentos nos dois espaos polares, tambm obtere-
mentos. A partir de 1989 surge uma tendncia mos resultados no significativos estatisticamente.
elevao dos gastos per capita em reas de classes
V.3. DISTRIBUIO ESPACIAL DOS INVES-
altas, com picos significativos em 1992 (58,19%)
TIMENTOS POR ADMINISTRAO
e 1997 (77,29%).
A dinmica temporal pode ser reorganizada por
Em termos estatsticos, usando testes de m-
administrao, de modo a caracterizar os governos
dias, correlaes parciais e regresses, no
em termos distributivos. Essa informao
possvel sustentar a existncia de qualquer relao
apresentada na Tabela 2 a seguir.
entre os investimentos anuais por espao de um

Tabela 2
Investimentos por administrao e grupos espaciais
Administraes

Grupos Setbal % Reynaldo % Curiati % Covas % Jnio % Erundina % Maluf % Pitta % Total %

Pobres em
bairros 451,5 6,6 1 710,2 14,7 481,6 20,2 592,7 28,3 1 392,8 11,9 53,9 4,4 748,22 8,82 273,04 10,50 5 715,26 12,2
recentes

Pobres em
bairros 1 625,8 23,9 2 619,1 22,6 495,9 20,8 629,9 30,1 3 207,6 27,6 579,4 47,3 2 287,33 26,96 778,17 29,93 12 226,94 26,1
consolidados

Classe mdia
1 261,6 18,5 2 180,7 18,8 632,8 26,5 617,9 29,6 3 477,6 29,9 284,2 23,2 2 122,19 25,02 168,78 6,49 10 758,72 22,9
baixa

Classe mdia 1 639,8 24,1 2 995,8 25,8 319,6 13,4 142,8 6,8 820,1 7,1 91,4 7,5 2 021,23 23,83 1 206,25 46,39 9 245,42 19,7

Classe alta 1 021,9 15,0 454,1 3,9 47,5 1,9 85,6 4,1 718,9 6,2 202,9 16,6 1 113,09 13,12 165,68 6,37 3 810,58 8,1

Centro 812,1 11,9 434,7 3,8 6,1 0,3 0,4 0,0 2 018,0 17,3 14,1 1,2 190,60 2,25 8,27 0,32 3 484,40 7,4

Total 6 812,7 100 11 604,2 100 2 385,5 100 2 091,4 100 11 635,0 100 1 225,9 100 8 482,65 100 2 600,19 100 46 896,57 100

Espaos

Classes
2 077,3 30,5 4 329,3 37,3 977,5 40,9 1 222,6 58,5 4 600,4 39,5 633,28 51,7 3 035,55 35,79 1 051,21 40,43 17 942,21 38,3
baixas

Classes altas 2 661,7 39,1 3 449,9 29,7 367,1 15,4 228,4 10,9 1 538,9 13,2 294,25 24,0 3 134,32 36,95 1 371,93 52,76 23 814,72 50,8

Classes
1 261,6 18,5 2 180,7 18,8 632,8 26,5 617,9 29,6 3 477,6 29,9 284,24 23,2 2 122,19 25,02 168,78 6,49 10 758,72 22,9
mdias baixas

Fonte: Dirios Oficiais do Municpio.

23
ESTADO E ESPAO URBANO
Como podemos ver, o governo Olavo Setbal
apresenta um certo equilbrio na distribuio dos
investimentos, com gastos em reas de classe
mdia e de pobres em bairros consolidados, com
cerca de 24%, e classe mdia baixa e classe alta,
entre 15 e 20%. Comparativamente, a sua
administrao destacou-se pela elevada proporo
de investimentos para classe alta.
A administrao de Reynaldo de Barros
caracterizou-se pelo alto investimento em espaos
de classe mdia, reas de pobres em bairros
consolidados, ambos com mais de 20%, e pelos
investimentos em reas de classe mdia baixa, com
19%. Reynaldo apresentou ainda baixos
investimentos em reas da classe alta e no centro
tradicional.
A maior proporo de investimentos per capita
da administrao de Salim Curiati ocorreu nas reas
de classe mdia baixa (26,5%). Sua curta
administrao caracterizou-se tambm pelos
investimentos em reas de pobres recentes e
consolidados (em torno de 20%).
A administrao Covas destacou-se por seu
carter redistributivo, com elevadas propores
dos investimentos destinados s periferias. Nesse
governo, cerca de 30% dos investimentos foram
para reas de pobres consolidados e para espaos
de classe mdia baixa e 28% para reas de pobres
em bairros recentes.
O centro tradicional recebeu os maiores
investimentos relativos na administrao Jnio
Quadros: 17,3%, R$ 2 018,00 pc. O governo de
Jnio tambm apresentou significativos
investimentos pc em reas de classe mdia baixa
e em reas de pobres em bairros consolidados
(entre R$ 3 000,00 e R$ 3 500,00 pc).
A exemplo do governo Covas, a administrao
Erundina destacou-se por um padro distributivo
de inverses, com os maiores investimentos
relativos em reas habitadas por pobres em bairros
consolidados (47,3%). Os investimentos em
espaos de classe mdia baixa tambm foram
bastante expressivos (23,2%, R$ 284,00 pc).
Os maiores investimentos per capita em
espaos de ricos encontram-se na administrao
Maluf (R$ 1 113,00 pc). A administrao Maluf
apresenta percentagens equilibradas de
investimentos em reas de pobres consolidados
(26,96%), em espaos de classe mdia baixa
(25,0%), e em reas de classe mdia (23,8%).
24
Considerando que essa administrao apresentou
elevados volumes de repasses para a EMURB
(cerca de R$ 1,3 bilho, 38% do total dos
repasses), e que sabemos que a maior parte desses
recursos foi usada na regio sudoeste, ocupada
predominantemente por ricos e classe mdia (ver
Mapa 1), a concentrao de seus investimentos
em reas de ricos seria ainda maior se tivssemos
acesso s obras da EMURB.
Por fim, a administrao Pitta pode ser
caracterizada pelos maiores investimentos relativos
em reas habitadas pela classe mdia: 46,4%, R$
1 206,00 pc. Em segundo lugar, nos investimentos
de Pitta, destacam-se os espaos de pobres em
bairros consolidados, com cerca de 30% do total,
o que corresponde a R$ 778,00 pc.
A Tabela 2 tambm apresenta os investimentos
nos espaos polares socialmente. Podemos ver que
nas administraes Setbal, Maluf e Pitta as reas
que receberam os maiores investimentos foram
as das classes altas. Nas administraes Reynaldo,
Jnio e Curiati, o espao que individualmente mais
recebeu investimentos foi o das classes baixas,
mas a soma das classes altas com o espao da
classe mdia baixa ultrapassou o destinado quele
primeiro. No governo Reynaldo, os investimentos
em classes altas superaram os da classe mdia
baixa, enquanto no governo Jnio a classe mdia
baixa recebeu uma proporo mais elevada. Essa
foi a administrao a investir mais nesse tipo de
espao, o que coerente com os seus vnculos
eleitorais. No governo Curiati, a diferena entre
os investimentos para classes baixas e para outros
espaos mais significativa que nas administraes
anteriores. As gestes Covas e Erundina, por fim,
tambm investiram mais em espaos habitados
pelas classes baixas, mas esse tipo de espao
recebeu mais do que o destinado aos demais espa-
os somados. Apenas nesses dois governos os
investimentos nas classes baixas foram predomi-
nantes, superando 50% do total investido, o que
nos permite sustentar o seu carter distributivo.
As propores de investimentos nos espaos,
portanto, demonstram mais uma vez a importncia
do perfil poltico-ideolgico do prefeito. Em
termos estatsticos, no h diferenas significativas
das propores investida em reas das classes altas
e mdia-baixas por administraes de direita e no
de direita. Entretanto, a anlise quantitativa indica
a existncia de propores mais altas de inves-
timento em espaos das classes baixas em go-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001
vernos no de direita do que em governos de
direita26. Isso confirma a impresso predominante
da descrio dos investimentos por governo
apresentada na seo anterior, alm de corroborar
a clivagem ideolgica entre governos baseada na
busca da equidade.
VI. CONCLUSO
Podemos agora revisitar os elementos explica-
tivos discutidos no incio do artigo, luz das
informaes da Secretaria de Vias Pblicas.
Um primeiro conjunto importante de conclu-
ses refere-se aos condicionantes dos volumes
anuais de investimento. Inicialmente, descobrimos
uma ausncia de ligao entre o perfil geral de
investimentos da SVP e o ciclo eleitoral. Por outro
lado, foi encontrada uma importante relao entre
o perfil poltico-ideolgico do administrador e seu
padro de investimentos. Os maiores investimen-
tos tendem a acontecer em administraes contro-
ladas por partidos de direita, que tendem a investir
mais em grandes contratos de elevado valor unit-
rio, adit-los em valores mais altos, inclusive acima
dos limites legais, assim como contratar empresas
de capital mdio mais elevado. Alm disso, h uma
slida tendncia dos governantes no de direita a
investir mais, proporcionalmente, em espaos
habitados por grupos sociais de piores condies
sociais do que os governantes de direita. Em am-
bos os casos, estamos diante da relevncia do cam-
po da poltica.
Em segundo lugar, inmeras questes rele-
vantes relacionam-se com a descoberta de investi-
mentos precoces nas periferias. A existncia des-
ses investimentos contraria a lgica do Estado
capturado pelos interesses do capital, elemento
destacado especialmente pela literatura marxista
de corte estruturalista. De uma forma mais ampla,
a precocidade desses investimentos problematiza
a aplicao direta do modelo do conflito, segundo
o qual as alteraes do comportamento estatal
seriam derivadas de presses polticas dos mo-
vimentos sociais. Os investimentos indicam que
reas habitadas por pobres em bairros recentes
foram mais beneficiadas no incio do perodo
26 Usando testes de mdias, as mdias e os desvios padres
das propores dos investimentos de governos de direita e
no de direita para classes baixas so, respectivamente: 37,4
e 3,9% e 55,1 e 4,8%. A significncia de 0,2%.
estudado, quando a articulao poltica de base j
estava ativa, embora fosse localizada no espao e
dispersa nas suas demandas. Isoladamente, esse
elemento pouco esclarece. Como explicar que os
investimentos tenham sido direcionados para um
bairro, ao invs de outro? Assim como no caso
do vnculo eleitoral, esse elemento pode (e deve)
ser usado na explicao dos investimentos, mas
de maneira no mecnica.
Propomos aqui um mecanismo mais complexo.
Acreditamos que mobilizaes incipientes tenham
levado a aes estatais tambm incipientes, que
potencializaram as mobilizaes em aes coletivas
mais amplas. Mais do que produto da ao de
movimentos dispersos, mas crescentes, nas peri-
ferias, os investimentos estatais esto relacionados
interao entre mobilizaes e ao do Estado.
Vale destacar que, apesar dos investimentos
precoces nas periferias, as reas de classe alta
receberam, no conjunto do perodo, investimentos
mais volumosos do que os espaos das classes
baixas. Isso demonstra que a existncia de investi-
mentos expressivos nas periferias no significa
necessariamente a reverso da segregao scio-
espacial. Um elemento central na perpetuao
desse padro est ligado cultura tcnica do setor,
e diz respeito seletividade hierrquica das polticas
descrita anteriormente.
A questo central a considerar que se trata
de um momento de mudana do clculo poltico
dos ocupantes de cargos pblicos, com o cresci-
mento da importncia do vnculo eleitoral27, e o
aumento da relevncia de polticas redistributivas
na construo das carreiras polticas. A mudana
do ambiente incide fortemente sobre a forma como
se constri a agenda da classe poltica e das elites
burocrticas, assim como sobre o seu contedo.
Como os clculos desses atores esto informados
por um referencial fortemente conservador e
hierrquico, est aberto o caminho para deslo-
camentos na ao do Estado, mas no para a
reverso completa da produo estatal de segre-
gao scio-espacial.
Portanto, ao contrrio do elo causal conside-
27 Embora, no Brasil, o vnculo eleitoral nunca tenha sido
quebrado completamente, a sua importncia no clculo
poltica das elites certamente se reduziu durante o regime
militar.
25
ESTADO E ESPAO URBANO

rado comumente, o incio dos anos 1980 no
assiste a um cenrio no qual poltica (mobilizaes)
produz polticas (aes do Estado) (SKOCPOL,
1992). Em um ambiente poltico em transformao
(e abertura), com a expectativa da expanso das
eleies como forma de ascenso ao poder estatal,
e sob crescente presso vinda de baixo, as polticas
geraram poltica, que gerou mais polticas.
Todos esses dados corroboram a complexidade
do processo decisrio das polticas da Secretaria.
Como indicam as entrevistas realizadas com
tcnicos do setor, uma srie de fatores, aparente-
mente contraditrios, porm articulados, contri-
buem para a fixao das diretrizes de ao. Conju-
gados com a viso da cidade (e da sociedade) de
cada administrador pblico, encontram-se
definies tcnicas de interveno, prioridades
traadas por burocratas, presses populares,
lobbies de empreiteiras interessadas na utilizao
de certas solues etc. O peso relativo de cada
um desses elementos na efetivao das polticas
muito diferenciado em cada administrao, de
acordo com o seu perfil poltico-ideolgico e as
decises no seu interior, o que mais uma vez indica
a importncia da poltica na produo do espao.
Recebido para publicao em 10 de maio de 2001.

Eduardo Cesar Marques (ecmarq@uol.com.br) Mestre em Planejamento Urbano pela Universidade

Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP), Pesquisador da FAPESP no Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) e
Professor convidado no Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP).
Renata Bichir graduanda em Cincias Sociais na Universidade de So Paulo (USP) e pesquisadora da
FAPESP no Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

AMENTA, E. & SKOCPOL, T. 1986. States and DALESSANDRO, M. 1999. Avaliao da

Social Policies. Annual Review of Sociology,
Cambridge, n. 12, p. 235-272.
AMES, B. 1995. Electoral Strategy under Open-
List Proportional Representation. American
Journal of Political Science, Madison, v. 39,
n. 2, p. 406-433, May.
BLOCK, F. 1981. The Ruling Class Does Not
Rule : Notes on the Marxist Theory of the
State. In : FERGUSON, T. & ROGERS, J.
(org.). Political Economy. Nova York : M. E.
Sharpe.
BONDUKI, N. & ROLNIK, R. 1982. Periferia
da Grande So Paulo : reproduo do espao
como expediente de reproduo da fora de
trabalho. In : MARICATO, E. (org.). A
produo capitalista da casa e da cidade do
Brasil industrial. So Paulo : Alfa-mega.
BUENO, L. 2000. Projeto e favela : metodologia
para projetos de urbanizao. So Paulo. Tese
(Doutorado em Estruturas Ambientais
Urbanas). Universidade de So Paulo.
CASTELLS, M. 1983. A questo urbana. Rio de
Janeiro : Paz e Terra.
poltica de urbanizao de favelas em So
Paulo 1989/92. So Paulo. Dissertao
(Mestrado em Administrao Pblica).
Fundao Getlio Vargas.
FARIA, V. 1992. A conjuntura social brasileira :
dilemas e perspectivas. Novos Estudos
CEBRAP, So Paulo, n. 33, p. 103-114, jul.
FERREIRA, L. 1993. Positivistas e antipositivis-
tas : notas sobre a origem da Academia Bra-
sileira de Cincias. Cincia hoje, Rio de
Janeiro, v. 16, n. 96, p. 112-121, jul.
FIZSON, J. 1990. A poltica nacional de
saneamento de 1968 a 1984 : o caso do
PLANASA. Rio de Janeiro. Dissertao
(Mestrado em Sade Pblica). Fundao
Instituto Oswaldo Cruz/Escola Nacional de
Sade Pblica.
GOHN, M. 1991. Movimentos sociais e luta pela
moradia. So Paulo : Loyola.
GOMES, A. (org.). 1994. Engenheiros e
economistas : novas elites burocrticas. Rio de
Janeiro : FGV.
GUIMARES, R. & TAVARES, R. 1994. Sade

26
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001
e sociedade no Brasil dos anos 80. Rio de
Janeiro : Relume-Dumar.
HARVEY, D. 1982. O trabalho, o capital e o
conflito de classes em torno do ambiente
construdo nas sociedades capitalistas
avanadas. Espao e debates, So Paulo, ano
II, n. 7, p. 6-35, set.
JACOBI, P. 1989. Movimentos sociais e polticas
pblicas. So Paulo : Cortez.
JOBERT, B. & MULLER, P. 1987. Ltat en
action : politiques publiques et corporatismes.
Paris : PUF.
KOWARICK, L. 1979. A espoliao urbana. So
Paulo : Paz e Terra.
_____. 2000. Escritos urbanos. So Paulo : Editora
34.
KOWARICK, L. & CAMPANRIO, M. 1988.
So Paulo : metrpole do subdesenvolvimento
industrializado. In : KOWARICK, L. (org). As
lutas sociais e a cidade : So Paulo : passado e
presente. So Paulo : Paz e Terra.
LEME, M. 1991. A formao do pensamento
urbanstico em So Paulo, no incio do sculo
XX. Espao e debates, So Paulo, ano XI, n.
34, p. 64-70.
_____. (org.). 1999. Urbanismo no Brasil 1895/
1965. So Paulo : Nobel.
LOJKINE, J. 1981. O Estado capitalista e a
questo urbana. So Paulo : Martins Fontes.
MARICATO, E. 1996. Metrpole na periferia
do capitalismo : ilegalidade, desigualdade e
violncia. So Paulo : Hucitec.
_____. 2000. Estado e redes sociais. Permeabilida-
de e coeso nas polticas urbanas no Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro : Revan/FAPESP.
MARQUES, E. 1997. Notas crticas sobre a
literatura sobre Estado, polticas estatais e
atores polticos. Boletim bibliogrfico de
Cincias Sociais, Rio de Janeiro, n. 43, p. 67-
102, 1o semestre.
_____. 1998. Os modelos espaciais como instru-
mento para o estudo de fenmenos urbanos.
In : NAJAR, A. & MARQUES, E. (org.). Sade
e espao : estudos metodolgicos e tcnicas
de anlise. Rio de Janeiro : Fiocruz.
_____. 2000. Estado e redes sociais : permeabilida-
de e coeso nas polticas urbanas no Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro : Revan/FAPESP.
MARQUES, E. & BICHIR, R. 2001. Padres
de investimento estatal em infra-estrutura viria
em So Paulo, 1978-98. So Paulo em
perspectiva, So Paulo, v. 14, n. 4, no prelo.
OSTROWSKY, M. 1989. Urbanizao e controle
de enchentes. O caso de So Paulo, seus
conflitos e inter-relaes. So Paulo.
Dissertao (Mestrado em Engenharia). Escola
Politcnica, Universidade de So Paulo.
SO PAULO. PREFEITURA MUNICIPAL.
1992. O poder em So Paulo : histria da
Administrao Pblica da Cidade. So Paulo :
Cortez/PMSP.
RIBEIRO, L. 1997. Dos cortios aos condomnios
fechados : as formas de produo da moradia
no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro : Civilizao
Brasileira.
SADER, E. 1988. Quando novos personagens
entram em cena. So Paulo : Paz e Terra.
SANTOS, C. 1982. Processo de crescimento e
ocupao da periferia. Rio de Janeiro : IBAM/
CPU.
SANTOS, C. & BRONSTEIN, O. 1978. Meta-
urbanizao o caso do Rio de Janeiro. Revista
de Administrao Municipal, Rio de Janeiro,
v. 25, n. 149, p. 6-34, out.-dez.
SIMES JR., J. 1991. O setor de obras pblicas
e as origens do urbanismo moderno na cidade
de So Paulo. Espao e debates, So Paulo,
ano XI, n. 34, p. 71-74.
SKOCPOL, T. 1992 Protecting Soldiers and
Mothers : The Political Origins of Social Policy
in the United States. Cambridge : Harvard
University Press.
SOARES, G. 2000 Em busca da racionalidade
perdida : alguns determinantes do voto no
Distrito Federal. Revista brasileira de Cincias
Sociais, So Paulo, n. 43, p. 5-24, jun.
TELLES, P. 1984. Histria da Engenharia no
Brasil. Rio de Janeiro : Clube de Engenharia.
TORRES, H. & MARQUES, E. C. 2001.
Reflexes sobre a hiperperiferia : novas e
velhas faces da pobreza no entorno
metropolitano. Revista brasileira de estudos
urbanos e regionais, Campinas, n. 4, no prelo.
27
ESTADO E ESPAO URBANO
VETTER, D. 1975. The Impact on the
Metropolitan System of the Interpersonal and
Spatial Distribution of Real and Monetary
Income : The Case of Grande Rio. Los Angeles.
Tese (Doutorado em Planejamento Urbano).
University of California.
WATSON, G. 1992. Water and Sanitation in So
Paulo, Brazil : Successful Strategies for Service
OUTRAS FONTES
DIRIO OFICIAL DO ESTADO DE SO
PAULO. 1978-1999. So Paulo: Imprensa
Oficial do Estado de So Paulo.
ANEXO METODOLGICO: PRODUO DA BASE ESPACIAL
Para proceder distribuio dos investimentos,
usamos uma base espacial que agrega espaos
habitados por grupos populacionais similares, sob
o ponto de vista scio-econmico, seguindo as
recomendaes de Marques (1998). Esse proce-
dimento tem por objetivo escapar dos problemas
metodolgicos que adviriam da utilizao de um
modelo pr-concebido de distribuio dos grupos
sociais no espao, como um modelo radial-
concntrico ou uma estruturao em setores
circulares, induzindo o resultado pela forma de
agrupar as informaes.
Para a construo dessa base espacial, partimos
de informaes scio-econmicas presentes na
pesquisa de origem-destino (OD), realizada pela
Companhia do Metr, em 1997. Essa pesquisa tem
as informaes coletadas agrupadas pelas cha-
madas Zonas OD, que, no interior do municpio
de So Paulo, totalizam 393. Considerando que
os investimentos estudados no permitem uma
localizao de to grande detalhe, essas zonas fo-
ram reagrupadas nos 96 distritos censitrios utiliza-
dos pelo IBGE em 1991, utilizando para tanto um
programa de informaes geogrficas (Maptitude).
Foram utilizadas as seguintes variveis, presen-
tes na pesquisa OD ou obtidas por manipulaes
algbricas a partir das variveis da pesquisa:
proporo da populao do distrito habitante em
favelas; idade mdia da populao; informaes
sobre escolaridade proporo da populao sem cluster, que agregou as unidades em seis grupos e
escolaridade, com primeiro grau incompleto ou
28
Provision in Low-Income Communities.
Cambridge. Dissertao (Mestrado em Plane-
jamento Urbano). Massachussets Institute of
Technology.
ZANCHETI, S. 1991. Formao e consolidao
da Repartio de Obras Pblicas de
Pernambuco, 1836-1844. Espao e debates,
So Paulo, ano XI, n. 34, p. 75-83.
Entrevistas com tcnicos da SVP. Jul.2000-
jan.2001.
completo; com segundo grau completo ou curso
superior completo; Informaes sobre ocupao
; proporo da populao do distrito com ocupa-
o constante; com ocupao eventual; aposenta-
dos e pensionistas; no ocupados; informaes
sobre estabilidade do vnculo assalariados sem
carteira; assalariados com carteira; funcionrios
pblicos; autnomos; empregadores; profissionais
liberais; informaes da mo de obra ocupada por
setor agrcola, construo civil, indstria,
comrcio, servios em geral, servios creditcios
e financeiros, e administrao pblica; renda mdia
da populao do distrito, proporo da populao
que habita domiclios prprios; proporo da
populao que ocupa domiclios alugados, pro-
poro dos habitantes que chegou ao bairro a
menos de 10 anos e que chegou ao municpio h
menos de 10 anos.
As informaes das zonas foram ento
submetidas a anlise fatorial por componentes
principais. Os sete primeiros fatores apresentaram
autovalores superiores a 1, e os trs primeiros
superiores a 2,5, verificando-se a partir da uma
queda nas diferenas entre os autovalores. Os
coeficientes de correlao entre os fatores rotados
e as variveis originais indicam que os trs
primeiros fatores representam as caractersticas
descritas no corpo do artigo.
Os trs fatores foram submetidos a anlise de
uma unidade isolada. Essa unidade Marsilac
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 16: 9-29 JUN. 2001

foi retirada da anlise por ser atpica e no pelos seus fatores mdios, apresentando os
importante para a anlise. contedos j descritos no corpo do artigo.
Os seis grupos-unidade foram caracterizados

29