Textos para

Discusso

Uma Viso Sistmica dos Fundos Federais

Leonardo da Silva Guimares Martins da Costa

7
00
N 2
2011 TD 201
MINISTRO DA FAZENDA CONSELHO EDITORIAL
Guido Mantega Fabiana Magalhes Almeida Rodopoulos - Coordenadora
Luis Felipe Vital Nunes Pereira Assistente Editorial
SECRETRIO-EXECUTIVO Eduardo Coutinho Guerra
Nelson Barbosa Jose Franco Medeiros de Morais
Lscio Fbio de Brasil Camargo
SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL Marcelo Pereira Amorim
Arno Hugo Augustin Filho Mrio Augusto Gouvea de Almeida
Selene Peres Peres Nunes
SUBSECRETRIOS DO TESOURO NACIONAL
Lscio Fbio de Brasil Camargo SUPLENTES
Gilvan da Silva Dantas Bergy Bezerra
Paulo Fontoura Valle Janete Duarte
Cleber Ubiratan de Oliveira Jos Eduardo Pimentel de Godoy Jnior
Marcus Pereira Auclio Leandro Giacomazzo
Eduardo Coutinho Guerra Lena Oliveira de Carvalho
Rosilene Oliveira de Souza
Viviane Aparecida da Silva

A Srie de Textos para Discusso do Tesouro Nacional destina-se publicao de artigos

tcnico-cientficos, com permisso de acesso aberto e gratuito por meio do stio da Secretaria
na internet, admitindo-se tambm a divulgao impressa destinada a centros de pesquisas,
bibliotecas e universidades do pas. As opinies expressas nesses trabalhos so exclusivamente
dos autores e no refletem, necessariamente, a viso da Secretaria do Tesouro Nacional ou
do Ministrio da Fazenda.

Ficha Catalogrfica
 Sumrio

1. INTRODUO.................................................................................................................... 5

2. DEFINIES NA LITERATURA E A LEGISLAO SOBRE FUNDOS............................. 6

2.1 Classificaes dos Fundos na Literatura e nas Normas...................................................................... 1 2
2.2 A Lei Oramentria Anual 2010 e os Fundos....................................................................................... 1 4
2.3 Mitos: Vinculao e Fundos x Programas............................................................................................ 1 7
2.4 Paradigma Burocrtico x Gerencial e os Fundos................................................................................. 1 8

3. PROPOSTA DE TAXONOMIA............................................................................................. 18

4. COMENTRIOS E SUGESTES SOBRE A NOVA LEI DE FINANAS PBLICAS......... 24

5. ANLISE DOS FUNDOS DE MAIOR PATRIMNIO.......................................................... 26

6. IMPACTOS DOS FUNDOS NO RESULTADO PRIMRIO................................................. 28

6.1 Despesas: Identificador de Resultado Primrio................................................................................... 2 9
6.2 Resumindo os impactos....................................................................................................................... 3 0

7. CONCLUSES................................................................................................................... 32

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................................ 33

ANEXOS: LISTA DE ABREVIATURAS............................................................................................................. 3 4

OUTRAS ABREVIATURAS..................................................................................................... 35
 Uma Viso Sistmica dos Fundos Federais1

Leonardo da Silva Guimares Martins da Costa2

RESUMO
O objetivo deste estudo criar uma viso sistmica e multidisciplinar dos fundos
federais pblicos e privados. Nesse contexto, foram estudados os conceitos na literatura e a
legislao pertinente; foi elaborada proposta de taxonomia, considerando os fundos pblicos
identificados no SIAFI, os fundos pblicos e privados cadastrados na STN e as informaes
da SOF. Sugestes e comentrios sobre a Nova Lei de Finanas Pblicas foram tecidos,
especialmente com relao aos conceitos de Fundos Pblicos, Fundos Fonte e Fundos
Especiais. Os onze maiores fundos foram analisados em seus patrimnios, contabilidades,
finalidades e formas de representao nos conselhos deliberativos. Os impactos dos fundos
pblicos e privados no Resultado Primrio foram checados por meio de roteiro para consultas.
Principais resultados deste estudo: (i) a taxonomia proposta tende a resolver a confuso de
hoje nos conceitos sobre fundos; (ii) existe uma certa indiferena entre o uso de fundos e
programas da LOA, como instrumentos do Oramento Pblico; (iii) os conceitos de Fundos
Fonte e Fundos Especiais na Nova Lei de Finanas Pblicas podem resolver a questo da
uniformizao dos Fundos Pblicos na LOA; (iv) o roteiro de impactos no Resultado Primrio
pode ser til para melhor compreenso da taxonomia proposta e para casos concretos em
que se precise analisar determinadas operaes com fundos; (v) uma maior integrao entre
a STN, a SOF e os agentes operadores/gestores dos fundos pode criar sinergias e melhorar
os entendimentos sobre os fundos federais.

Palavras-chave: Fundos; Federais; Viso

1 As opinies expressas neste trabalho so exclusivamente do autor e no refletem, necessariamente, a viso da Secretaria do Tesouro Nacional ou do
Ministrio da Fazenda. Ainda que este artigo represente trabalho preliminar, citao da fonte requerida mesmo quando reproduzido parcialmente.
2 Analista da Secretaria do Tesouro Nacional. O autor agradece a colaborao dos colegas da STN, da Coordenao de Estudos da SEAFISOF e em
especial o apoio dos seus coordenadores na Coordenao-Geral de Gerenciamento de Fundos e Operaes Fiscais - COFIS. Servidor pblico desde
maio/2009, tem especializao em Engenharia Econmica pela Fundao Dom Cabral e MBA Executivo em Gesto Empresarial pela FGV, alm de vinte
anos de experincia no setor privado.

4
 ABSTRACT
The objective of this paper is to create a systemic and multidisciplinary vision of public and
private federal funds. In this context, the concepts in the literature and the relevant legislation
have been studied. It was then drafted a proposal for a taxonomy, yet considering public funds
identified in SIAFI and the public and private funds registered in STN, besides SOF information.
Suggestions and comments on the New Public Finance Law were made, specially with respect
to the concepts of Public Funds, Source Funds an Special Funds. The eleven largest funds
were analyzed in their assets, accounts, purposes and forms of council representation. The
impacts of various operations in the Primary Balance were checked and a blueprint to be
used in specific cases was created. Main results of this study: (i) the proposed taxonomy
tends to resolve todays confusion on the concepts of funds; (ii) there is a certain indifference
between the use of funds and programs of the LOA, as instruments of Public Budget; (iii) the
concepts of Source Funds and Special Fund in the New Public Finance Law may solve the
issue of standardization of Public Funds in the LOA; (iv) the blueprint measuring the impacts
on Primary Balance can be useful for better understanding of the proposed taxonomy and
for specific cases in which it is necessary to analyze certain transactions with funds; (v) more
integration between STN, SOF and operating agents/fund managers can create synergies and
better understanding of the federal funds.

1. INTRODUO
A gesto dos fundos federais pblicos e privados um desafio, considerando as questes
multidisciplinares envolvidas. A legislao muitas vezes no clara nas definies. A literatura
a respeito escassa e os conceitos no so pacificados em vrios pontos. A ideia foi contribuir
para a discusso de importantes questes relacionadas ao tema, desenvolvendo-se estudo
com base em: (i) levantamento da legislao e da literatura de finanas pblicas pertinentes
aos fundos; (ii) pesquisa dos fundos pblicos e privados na Lei Oramentria Anual LOA e
na Secretaria do Tesouro Nacional STN; pesquisa dos fundos pblicos no Sistema Integrado
de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI e (iii) obteno de informaes
da Secretaria de Oramento Federal SOF pertinentes aos fundos e principalmente ao
Oramento Pblico. Os dados da LOA utilizados foram os de 2010 e os do SIAFI de 2010 e de
2011. Infelizmente no houve possibilidade de pesquisar a LOA 2011, mas entendemos por
algumas amostras no haver alteraes na forma da apresentao dos fundos, o que talvez
ocorra somente aps aprovao da Nova Lei de Finanas Pblicas.

Assim, o objetivo principal deste trabalho elaborar uma taxonomia com padronizao da
nomenclatura e dos conceitos utilizados hoje em fundos, por meio de proposta de classificao
com vis mais gerencial do que burocrtico. A essncia buscar desmistificar questes
relacionados vinculao e pertinncia da existncia dos fundos (fundos x programas da

5
LOA); analisar os onze maiores fundos para se ter uma viso geral das suas contabilidades,
finalidades e de seus conselhos deliberativos; fazer comentrios e sugestes ao captulo de
fundos pblicos na Nova Lei de Finanas Pblicas em discusso no Congresso, prevista no
art. 165 9 da Constituio Federal e que substituir a Lei n 4320/1964; em consonncia
com a LOA elaborar roteiro para verificao dos impactos no Resultado Primrio - RP de
diversas operaes realizadas nos fundos, fazendo ainda conexo com a taxonomia dos
fundos pblicos e privados; e, finalmente, criar uma viso sistmica e multidisciplinar dos
fundos federais, sob os aspectos jurdicos, oramentrios, contbeis, econmicos, financeiros
e gerenciais.

O artigo se divide da seguinte forma: a seo 2 aborda as definies, a literatura e

a legislao sobre fundos, inclusive algumas referncias importantes para a classificao.
Na seo 3, descreve-se a proposta de taxonomia. A seo 4 faz comentrios e sugestes
sobre o captulo de fundos pblicos da Nova Lei de Finanas Pblicas, em discusso no
Senado. A seo 5 analisa os onze fundos com patrimnio bruto superior a R$ 10 bilhes
em dezembro/2011, inclusive suas contabilidades, finalidades e formas de representao nos
conselhos deliberativos. A seo 6 analisa os impactos no Resultado Primrio causado pelos
fundos. Na seo 7 apresentam-se as concluses.

2. DEFINIES NA LITERATURA E A LEGISLAO SOBRE FUNDOS

Segundo Paludo (2010, p.150), o glossrio do Senado Federal define fundos como
instrumentos oramentrios criados por lei para a vinculao de recursos ou conjuntos de
recursos destinados implementao de programas, projetos ou atividades com objetivos
devidamente caracterizados - definio com vis oramentrio.

De acordo com Bugarin3, fundo pode ser definido como o patrimnio de uma pessoa
ou entidade afetado a uma finalidade especfica.- definio com vis de Direito Financeiro. O
autor divide os fundos em trs espcies: fundos de reserva das sociedades comerciais, fundos
de penso para os empregados de determinadas entidades, e fundos especiais de gesto,
sem autonomia jurdica, encontrados na Administrao Pblica. Bugarin descreve ainda que o
antigo Cdigo de Contabilidade de 1922 j previa a instituio de fundos especiais.

Segundo Reis (2004, p. 143), as seguintes formas de gesto dos recursos existem nas
entidades jurdicas governamentais: gesto por caixa nica e por fundos especiais. Quando
convivem a gesto por caixa nica e a gesto por fundo especial regulamentado, diz-se que

3 http://www2.mp.pr.gov.br/cpca/telas/ca_igualdade_10_2_1_1.php

6
h gesto mista - definio com vis contbil. Na Administrao Pblica Federal, os fundos
podem movimentar recursos na Conta nica do Tesouro (denominada caixa nica nos outros
entes da federao), em contas bancrias ou nas duas modalidades. Portanto entende-se que
essa definio funcione atualmente somente para os Estados e Municpios, que parecem ser
o foco desse autor e que no so objeto deste trabalho. Talvez esse paradigma funcionasse
para Unio antes da Constituio de 1988, quando os fundos estavam fora do Oramento
Pblico e no havia a Conta nica: da a ideia de fundos especiais.

Como se pode observar, os conceitos sobre fundos na literatura so fragmentados por

reas especificas e no existe uma definio abrangente que harmonize o oramentrio, o
jurdico e o contbil.

De acordo com a Lei n 4320/1964, em seu artigo 71:

Constitui fundo especial o produto das receitas especificadas que por lei se vinculam
realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares
de aplicao.

Essa norma foi recepcionada pela Constituio de 1988 com status de Lei Complementar.

O Decreto n 93.872/86, na poca da criao da Secretaria do Tesouro Nacional no

Ministrio da Fazenda, tentou consolidar e regulamentar a questo dos fundos:

Art. 71. Constitui Fundo Especial de natureza contbil ou financeira, para fins deste
decreto, a modalidade de gesto de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por
lei realizao de determinados objetivos de poltica econmica, social ou administrativa do
Governo.

1 So Fundos Especiais de natureza contbil, os constitudos por disponibilidades

financeiras evidenciadas em registros contbeis, destinados a atender a saques a serem
efetuados diretamente contra a caixa do Tesouro Nacional.

2 So Fundos Especiais de natureza financeira, os constitudos mediante movimentao

de recursos de caixa do Tesouro Nacional para depsitos em estabelecimentos oficiais de
crdito, segundo cronograma aprovado, destinados a atender aos saques previstos em

7
programao especfica.

Art. 72. A aplicao de receitas vinculadas a fundos especiais farse- atravs de dotao
consignada na Lei de Oramento ou em crdito adicional (Lei n 4.320/64, art. 72).

Art. 73. vedado levar a crdito de qualquer fundo recursos oramentrios que no
lhe forem especificamente destinados em oramento ou em crdito adicional (Decreto-Lei n
1.754/79, art. 5).

Art. 74. A aplicao de recursos atravs de fundos especiais constar de programao

e ser especificada em oramento prprio, aprovado antes do incio do exerccio financeiro a
que se referir.

Art. 75. Somente poder ser contemplado na programao financeira setorial o

fundo especial devidamente cadastrado pela Secretaria do Tesouro Nacional, mediante
encaminhamento da respectiva Secretaria de Controle Interno, ou rgo de atribuies
equivalentes.

Art. 76. Salvo expressa disposio de lei em contrrio, aplicam-se execuo oramentria
de fundo especial as mesmas normas gerais que regem a execuo oramentria da Unio.

Art . 77. No ser permitida a utilizao de recursos vinculados a fundo especial para
despesas que no se identifiquem diretamente com a realizao de seus objetivos ou servios
determinados.

Art . 78. A contabilizao dos fundos especiais geridos na rea da administrao direta
ser feita pelo rgo de contabilidade do Sistema de Controle Interno, onde ficaro arquivados
os respectivos documentos para fins de acompanhamento e fiscalizao.

Pargrafo nico. Quando a gesto do fundo for atribuda a estabelecimento oficial de

crdito, a este caber sua contabilizao e remeter os respectivos balanos acompanhados
de demonstraes financeiras Secretaria de Controle Interno, ou rgo de atribuies
equivalentes, para fins da superviso ministerial.

8
 Art. 79. O saldo financeiro apurado em balano de fundo especial poder ser utilizado em
exerccio subseqente, se incorporado ao seu oramento (Lei n 4.320/64, art. 73).

Art. 80. Extinguir-se- o fundo especial inativo por mais de dois exerccios financeiros.

Art. 81. vedada a constituio de fundo especial, ou sua manuteno, com recursos
originrios de dotaes oramentrias da Unio, em empresas publicas, sociedades de
economia mista e fundaes, salvo quando se tratar de estabelecimento oficial de crdito.

Percebe-se que o Decreto separa os fundos especiais da Lei n 4320/1964 em duas

categorias: de natureza contbil e de natureza financeira.

Antes do Decreto, observando as leis que instituram os fundos, os denominados contbeis

parecem corresponder aos que eventualmente poderiam ser substitudos por programas/
aes do oramento, pois tm a funo bsica de executar despesas, mais especificamente o
que hoje se designa no Oramento como o grupo de natureza de despesa Outras Despesas
Correntes. Tambm antes do Decreto, os fundos designados como financeiros se assemelham
aos que fazem emprstimos ou financiamentos, geralmente subsidiados. Ou seja, o grupo
de natureza de despesas executadas basicamente seria hoje o de Inverses Financeiras
(financiamentos/emprstimos concedidos) combinado com o de Outras Despesas Correntes
(eventuais subsdios).De acordo com o Decreto, entende-se que os fundos de natureza
contbil movimentam recursos somente na Conta nica, enquanto que os fundos de natureza
financeira movimentam recursos em outras contas correntes bancrias.

Cabe ainda observar: os chamados fundos meramente contbeis aqueles que

simplesmente transferem recursos, sem nenhuma espcie de gesto sobre a despesa. o caso
do Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
FUNDEB e o Fundo Partidrio, todos previstos na Constituio. O ADCT da Constituio, art.
60, inciso I, considera o FUNDEB de natureza contbil. Portanto, entendemos que os fundos
de transferncia sejam fundos especiais de natureza contbil, de acordo com o Decreto
93.872/1986.

Outro ponto interessante no Decreto o artigo 80, determinando a extino de fundos

inativos por mais de 2 exerccios financeiros. Isso vai ao encontro do princpio da eficincia,
com a eliminao de registros e informaes desnecessrios. No entanto a Constituio retirou

9
o efeito deste dispositivo, uma vez que o ADCT previu, no art. 36, a faculdade do Congresso
ratificar todos os fundos no prazo de 2 anos da promulgao da Constituio, o que ocorreu
por meio de lei. Sendo assim, podem haver hoje vrios fundos inativos que no foram extintos.

Existem ainda menes sobre fundos no artigo 69 da Lei n 4.728/1965 e no artigo 172 do
Decreto Lei n 200/1967, mas esses dispositivos no sero estudados porque aprofundariam
ainda mais a confuso entre os conceitos de natureza contbil e financeira. Portanto tomou-se
como paradigma somente o Decreto n 93.872/1986, mais recente.

Levando em conta a Lei n 4320/1964, a Constituio e a Lei de Responsabilidade Fiscal

(Lei Complementar n 101/2000), um grupo de trabalho na STN buscou sintetizar as principais
caractersticas legais dos fundos pblicos, que posteriormente foi publicado sem seu stio
(Material de Discusso do Grupo Tcnico de Padronizao de Relatrios - GTREL de 18 a 21
de outubro de 2011) 4 :

regras fixadas em lei complementar - as regras para a instituio e o funcionamento

dos fundos devero ser fixadas em lei complementar. (CF/88, art.165, 9)

prvia autorizao legislativa - a criao de fundos depender de prvia autorizao

legislativa; (CF/88, art.167, IX)

vedao vinculao de receita de impostos - no poder ocorrer a vinculao de

receita de impostos aos fundos criados, ressalvadas as excees enumeradas pela
prpria Constituio Federal; (CF/88, art.167, IV)

programao em lei oramentria anual a aplicao das receitas que constituem

os fundos pblicos deve ser efetuada por meio de dotaes consignadas na lei
oramentria ou em crditos adicionais; (CF/88, art.165, 5 e Lei 4320, art.72)

receitas especificadas devem ser constitudos de receitas especificadas, prprias ou

transferidas; (Lei 4320, art.71)

vinculao realizao de determinados objetivos e servios - a aplicao das receitas

deve vincular-se realizao de programas de trabalho relacionados aos objetivos
definidos na criao dos fundos; (Lei 4320, art.71)

normas peculiares de aplicao, controle, prestao e tomada de contas a lei

que instituir o fundos poder estabelecer normas adicionais de aplicao, controle,
prestao e tomada de contas, ressalvadas as normas que tratam dos assuntos e a

4 http://www.tesouro.gov.br/contabilidade_governamental/download/relatorios/Material_GTREL_VersaoFinal.pdf

10
 competncia especfica dos Tribunais de Contas. (Lei 4320, art.71 e art.74)

Preservao do saldo patrimonial do exerccio salvo se a lei instituidora estabelecer

o contrrio, o saldo apurado em balano patrimonial do fundo ser transferido para
o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo; (Lei 4320, art.73 e LC 101, art.8,
nico)

Identificao individualizada dos recursos - na escriturao das contas pblicas a

disponibilidade de caixa dever constar de registro prprio, de modo que os recursos
vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria fiquem identificados e escriturados de
forma individualizada; (LC 101, art.50, I)

Demonstraes contbeis individualizadas - as demonstraes contbeis dos entes

devem apresentar, isolada e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo,
fundo ou entidade da administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa
estatal dependente; (LC 101 art.50, III)

Obedincia s regras previstas na LRF - as disposies da LRF obrigam a Unio, os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios, abrangendo os fundos a eles pertencentes;
(LC 101, art.1, 3, I,b)

Inexistncia de personalidade jurdica apesar de possurem natureza jurdica,

os fundos no possuem personalidade jurdica e esto vinculados a um rgo da
administrao direta ou indireta.

No mesmo documento h uma definio de fundo pblico:

Instrumento criado por lei, sem personalidade jurdica, para gesto individualizada de
recursos vinculados, visando ao alcance de objetivos especficos.

A Lei Complementar n 91/2006 do Estado de Minas Gerais tambm tem uma definio,
que pressupomos ser de fundo pblico, embora a lei defina simplesmente fundo :

O fundo um instrumento de gesto oramentria criado por lei, sem personalidade

jurdica, dotado de individualidade contbil e constitudo pela afetao de patrimnio e do
produto de receitas realizao de determinados objetivos ou servios.

Deve-se lembrar que tanto a Constituio Federal quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal
fazem referncia somente a fundos e no a fundos especiais como na Lei n 4320/1964.
Entretanto, entendemos que o sentido em todas essas normas seja o de fundo pblico, como
veremos nos cdigos de natureza jurdica da CONCLA na prxima seo.

11
 2.1 Classificaes dos Fundos na Literatura e nas Normas
Como mencionado, no existe consenso sobre a classificao dos fundos. Kohama
(2009, p. 203) divide os fundos, por finalidade, em:

fundos especiais de despesa, aqueles cujas receitas se vinculam realizao de

objetivos ou servios de diversos rgos ou unidades administrativas, no possuindo
personalidade jurdica;

fundos especiais de financiamento (rotativos), aqueles cujas receitas se vinculam

execuo de programas de emprstimos e financiamento a entidades pblicas ou
privadas, sem personalidade jurdica que, geralmente, devem ser administrados por uma

instituio financeira oficial ou vinculada administrao pblica;

fundos de natureza contbil, constitudos pelo recolhimento, movimentao e controle

de receitas e sua distribuio para a realizao de objetivos ou servios especficos,
atendidas as normas de captao e utilizao dos recursos que forem estabelecidas na
lei de instituio do fundo.

Sanches (2002, p.37) considera seis tipos de fundos, tambm usando o critrio da
finalidade. Cinco deles so importantes em nossa conjuntura atual:

fundos programticos destinados execuo de programas especiais de trabalho (bem

similares aos fundos especiais de despesa de Kohama);

fundos contbeis, destinados,exclusivamente, realizao de inverses financeiras, e

operando, sempre, por intermdio de instituies financeiras oficiais (correspondentes
aos fundos especiais de financiamento de Kohama);

fundos de transferncias legais, destinados a sistematizar as transferncias derivadas

do compartilhamento de receitas e ao cumprimento de encargos impostos por
determinaes legais (similar aos fundos contbeis de Kohama)

fundos de garantia, destinados,apenas, a propiciar garantias a determinadas

operaes, definidas em lei, de interesse do Pas, operando por intermdio de
instituies financeiras oficiais e com base em ativos reais caracterizados como
compondo o seu patrimnio;

fundos de incentivos fiscais, destinados a sistematizar os recursos mobilizados,

em cada exerccio, com base em incentivos fiscais especficos e nos retornos das
aplicaes em exerccios anteriores.

12
 O autor sugere ainda a proibio de se institurem fundos programticos subordinados
Administrao Indireta. Isso parece razovel se o fundo for somente de custeio, para
despesas da entidade. No entanto, podem existir particularidades, necessidades operacionais
ou de segregao que prescrevam eventualmente a existncia desses fundos. Na Eletrobrs
existem hoje dois deles: CDE (Conta de Desenvolvimento Energtico) e RGR (Reserva Global
de Reverso). Teramos de testar suas atribuies e necessidades, em nvel de gesto, para
entender se tal proibio criaria dificuldades para a Administrao. Entretanto, esse no
o escopo deste trabalho. O intuito mostrar que toda anlise deve ser feita considerando
aspectos de gesto na ponta, no apenas os paradigmas de controle oramentrios, contbeis
e legais, que envolvem formalismos em sua maior parte. Os gestores devem ser ouvidos
porque conhecem os problemas corriqueiros a serem vencidos e as limitaes burocrticas
que podem inviabilizar ou engessar a operao de determinado fundo.

Voltando s classificaes: analisando os conceitos do Decreto n 93.872/1986 (fundos

especiais de natureza contbil e/ou financeira) e o j citado jargo dos fundos meramente
contbeis , que Kohama chama de fundos contbeis e Sanches de fundos de transferncias
legais, percebe-se haver uma confuso generalizada. O mesmo ocorre com os fundos
financeiros. Os conceitos de fundos contbeis e financeiros precisam ser pacificados de
forma que os rgos da Administrao Pblica possam se entender antes de fazer qualquer
proposta de projetos de lei ou de solues para gesto dos fundos. Atualmente h pelo menos
um normativo balizador para alguns rgos da Administrao: A Comisso Nacional de
Classificaes CONCLA, aprovou a Tabela de Natureza Jurdica5 - NJ do IBGE, com vigncia
desde 1 de maro de 2009. Segundo informaes checadas com tcnicos da STN, a Receita
Federal do Brasil, assim como outros rgos pblicos federais, estaduais e municipais,
usuria da Tabela, que inclui dois cdigos de natureza jurdica: Fundo Pblico (120-1) e Fundo
Privado (324-7), com as respectivas descries:

.os fundos pblicos compreendem: os fundos especiais de natureza contbil e/ou

financeira, no dotados de personalidade jurdica, previstos nos artigos 71 a 74 da Lei n.
4.320, de 17/03/1964, criados no mbito de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, bem assim dos Ministrios Pblicos e dos Tribunais de
Contas;

.os fundos privados compreendem: os fundos garantidores de parcerias pblico-privadas

(FGP) da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, previstos na Lei n.
11.079, de 30/12/2004;os fundos de avais privados.

5 http://www.ibge.gov.br/concla/naturezajuridica/naturezajuridica.php

13
 Pela leitura fica claro que todos os fundos especiais so pblicos. Nas leis que os
instituem j aparecem em sua maior parte como fundos especiais de natureza contbil e/
ou financeira, na forma do Decreto n 93.872/1986. So diferentes dos fundos privados,
cuja participao da Unio autorizada por lei, mas quem cria esses fundos so os agentes
financeiros responsveis por sua gesto. Alguns desses fundos so regidos pelas normas
da CVM. H fundos de financiamento de natureza privada, como o FAR e FDS. A CONCLA
no os definiu expressamente, assim como os fundos garantidores em geral, embora tenha
includo o FGP (cdigo 324-7 de fundo privado) e os fundos de investimento (cdigo 222-4 -
Clube/Fundo de Investimento, sem conexo expressa com os fundos privados). Voltando s
definies expostas no final da pgina 7, verifica-se que no se aplicam aos fundos privados,
uma vez que estes no so criados por lei.

Cabe ressaltar que personalidade jurdica a aptido para adquirir direitos e contrair
obrigaes, diferente da natureza jurdica (NJ) da Tabela da CONCLA. H vrias naturezas
sem personalidade. Como a Receita Federal exige inscrio no CNPJ de todas as naturezas
jurdicas, muitos as confundem com a prpria personalidade jurdica. Toda pessoa jurdica tem
cdigo de natureza jurdica, mas nem toda natureza jurdica, como os rgos da Administrao
Direta, tem personalidade jurdica. No mbito da Administrao Pblica, os entes da Federao
(Unio, Estados e Municpios) e as entidades da Administrao Indireta (autarquias, fundaes
e empresas estatais) possuem personalidade jurdica.

Existe ainda uma publicao do FMI de junho/2010 sobre fundos (Extrabudgetary Funds 6,
de autoria de Richard Allen e Dimitar Radev), que trata somente de fundos extraoramentrios,
ou seja, no includos no Oramento Pblico. Esse tema no ser abordado neste trabalho,
uma vez que no Brasil mesmo as transferncias ou integralizaes de cotas nos fundos
federais privados esto previstas na LOA.

2.2 A Lei Oramentria Anual 2010 e os Fundos

A Lei Oramentria Anual - LOA dividida entre o Oramento Fiscal e da Seguridade
Social (OFSS) e o Oramento de Investimento nas Estatais. Este ltimo no contemplava
os fundos separadamente no exerccio de 2010. No tivemos oportunidade de estudar a
LOA 2011, mas considerando algumas amostragens o arcabouo em relao LOA 2010 se
manteve.

6 http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1009.pdf

14
 A Unidade Oramentria (UO) serve para concentrar oramento para determinada
finalidade e descentralizar recursos para as Unidades Gestoras (UGs) do SIAFI; pode conter
um ou mais programas e ser dividida em programas ou aes. Suas despesas so detalhadas.
Um Programa na LOA um conjunto de Aes mensurado por indicadores do Plano Plurianual
(PPA). Uma Ao uma operao das quais resultam produtos para atender os objetivos dos
programas. Aparecem sempre como simples dotao, ou seja, um s item de despesa.

A Categoria Econmica de Despesas e o Grupo de Natureza de Despesas so

importantes para estabelecermos conexo entre a finalidade do fundo e o tipo de despesa que
executa, bem como para entender as diferenas entre as contabilidades dos fundos pblicos
e dos privados. A tabela abaixo faz a relao entre este Grupo e aquela Categoria, bem como
esclarece boa parte das diferenas entre Despesas Correntes e Despesas de Capital.

Tabela 1. Grupo de Natureza de Despesas e Categoria Econmica de Despesa

GRUPO DE NATUREZA DE DESPESA - GND CATEGORIA ECONMICA DE DESPESA

1 PES - Pessoal + encargos sociais Despesas Correntes:

so quase sempre fatos modificativos diminutivos;
2 JUR - Juros + encargos da dvida provocam diminuio do
3 ODC - outras despesas correntes Patrimnio Lquido PL

4 INV Investimentos Despesas de Capital:

so quase sempre fatos permutativos; podem produ-
5 IFI - Inverses financeiras zir acrscimo do PL no futuro (INV e IFI) ou
6 AMT - Amortizao da Dvida no alteram o PL (AMT)

Exemplos mais frequentes nos fundos:

a) ODC: subsdios puros; equalizao de taxa de juros; subsdios de financiamentos;

execuo de garantias e avais dos fundos garantidores; despesas administrativas dos
agentes financeiros operadores;

b) INV: integralizao de cotas da Unio nos fundos garantidores privados;

c) IFI: concesso de financiamentos ou emprstimos.

15
 Quanto origem, as Fontes Oramentrias de recursos dos fundos podem ser
classificadas em:

a) Prprias : Fonte 150 (primrias) ou Fonte 180 (financeiras);

b) do Tesouro : cdigos de Fonte vinculadas em sua maior parte. Um exemplo de Fonte

no vinculada seria a Fonte 100.

c) identificao de um Fundo : como por exemplo o FISTEL, Fonte 178.

As informaes detalhadas das despesas so dadas para os fundos que aparecem como
UO ou Fonte. J outros fundos tm simples dotao, sem detalhamento. Os fundos pblicos
aparecem ento de trs formas na LOA:

a) como Fonte (discricionria ou vinculada), alocando oramento para vrias UOs. So

exemplos exaustivos o FISTEL (Fonte 178) e o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza;

b) como UO : suas despesas so detalhadas;

c) como Ao: apenas um valor de despesa evidenciado.

A Fonte se relaciona com a origem das receitas, que podem ser Prprias, do Tesouro ou
mesmo o nome de um Fundo, como j visto acima. Detalham-se a seguir as formas de UO e
Ao. Os fundos que aparecem como UO so em sua maior parte fundos programticos; via
de regra tm cdigo de UO XX9XX. Exemplos: FAT, Fundo Aeronutico, FMM, etc. Os fundos
FGEE, FGCN e FGHab aparecem como Ao, mas nesses casos as despesas referiam-se a
integralizaes de cotas pela Unio em 2010, j que so fundos privados. Tambm apareciam
como Ao trs fundos de transferncia (meramente contbeis): FPM, FPE, FUNDEB .
Outro exemplo de Ao o Fundo Garantia Safra, que aparecia como item de despesa da
UO 49101, no Volume 4 da LOA, na forma de Contribuio ao Fundo Garantia-Safra. Outros
exemplos eram o FDS e o FAR, aparecendo na UO correspondente como transferncia
ao FDS ou transferncia ao FAR. Convm observar que muitos fundos podem aparecer
simultaneamente como Ao mesmo j sendo uma UO. Na LOA 2010 apareciam 55 fundos
como Ao isoladamente ou Ao e UO e 6 fundos somente como UO. Portanto foram 61
fundos previstos na LOA 2010.

16
 Com relao aos Grupos de Natureza de Despesas mapeados, conclui-se que os fundos
executavam em 2010 principalmente Outras Despesas Correntes (ODC = 3) e Inverses
Financeiras (IFI = 5).

2.3 Mitos: Vinculao e Fundos x Programas

Um programa ou ao do Oramento pode vincular os recursos sem usar necessariamente
um fundo. O mito de que os fundos so criados para vincular recursos, no sentido de garanti-los,
carimb-los para determinados fins, paradigma anterior Constituio de 1988. Segundo
informaes de tcnicos da SOF esse mito era verdade quando os fundos estavam fora do
Oramento, antes da promulgao da Constituio. Mas essa ideia continua no imaginrio
dos gestores pblicos. Atualmente o que predomina a fonte, vinculada ou no. Fica ento
indiferente o uso de fundo ou programa se for considerada a vinculao de recursos pela
fonte. Nesse contexto, pode-se imaginar que a primeira definio de fundos exposta no final da
pgina 7 poderia considerar que h outros tipos de recursos nos fundos alm dos vinculados.

Uma viso atual que alguns fundos, mesmo podendo ser substitudos por ao ou
programa da LOA, sejam convenientes para a Administrao, pelo chamado efeito psicolgico
ou poltico de que os recursos ficam garantidos. Todavia, como sabemos, o que garante os
recursos a Fonte Oramentria de recursos (discricionria ou vinculada).

Vantagens dos Fundos: facilidade de controle centralizado: h praticidade na extrao

dos demonstrativos no SIAFI se o fundo for rgo ou UG com gesto definida (desde que os
dados do SIAFI sejam lanados de forma padronizada para garantir os termos de comparao,
o que verificamos no acontecer hoje com os fundos de financiamento, por exemplo) Ademais,
um fundo no tem prazo para terminar, enquanto que o programa dura no mximo 4 anos,
prazo do PPA.

Sobre o custos, percebe-se certa indiferena: no foram detectadas evidncias de

que os fundos tenham custos fixos adicionais ou estrutura administrativa complementar, se
comparados aos programas. Um fundo no pode contratar pessoal (no tem personalidade
jurdica prpria); utiliza os prprios quadros da Administrao. Por outro lado a lei que institui o
fundo pode dar margem a se atriburem altos custos de administrao para o agente operador,
o que no ocorre nos programas.

17
 Portanto, excetuando questes ligadas aos prazos de durao indeterminada do fundo,
parece ser indiferente o uso de fundos ou programas para gesto de recursos na atual estrutura
oramentria.

2.4 Paradigma Burocrtico x Gerencial e os Fundos

Nos fundos federais so tambm encontradas as dificuldades inerentes Administrao
Pblica. Nos assuntos relacionados taxonomia, h tendncia dos servidores enquadrarem
os fundos em determinadas classificaes e parmetros sem levar em conta as necessidades
operacionais de cada fundo. Ademais, percebe-se haver pouca comunicao e troca de
informaes entre tcnicos da STN, da SOF, os agentes operadores e os gestores dos
fundos. Existe portanto um paradigma burocrtico introjetado no inconsciente coletivo do
servio pblico. Esse vis de controle, embora importante, dificulta a discusso do tema de
forma sistmica. Nesse nterim, necessria a busca de um equilbrio dos dois opostos, da
vinculao com a discricionariedade, do controle com o gerencial, do stricto sensu com o
latosensu, de forma que seja possvel uma proposta de taxonomia efetiva. Nesse contexto,
servidores com experincia no setor privado talvez possam dar sua contribuio, pois com
seu vis gerencial buscam maior sinergia e troca de informaes entre os rgos pblicos,
procurando harmonizar o excesso burocrtico vigente.

3. PROPOSTA DE TAXONOMIA
Este estudo sugere a adoo de classificao no envolvendo os conceitos de fundo
contbil, fundo financeiro ou fundo especial de natureza contbil e/ou financeira, conceitos
esses que tm gerado muitas dvidas; so obscuros e no pacificadas at hoje, apesar da
natureza contbil e financeira ser descrita expressamente no vigente Decreto n 93.872/1986,
conforme j exposto na seo 2. Mesmo antes do Decreto e depois da Lei n 4320/1964, as
leis que instituem os fundos mencionam fundos contbeis e fundos financeiros, o que nos
faz induzir pelas suas finalidades que os fundos contbeis so os de despesas, custeios ou
programas e que os fundos financeiros so os que concedem financiamentos ou emprstimos.

A taxonomia proposta comea seguindo os dois cdigos de naturezas jurdicas principais

de fundo existentes na Tabela de Natureza Jurdica CONCLA - IBGE 2009: 120-1 Fundo Pblico
e 324-7 Fundo Privado, mesmo sendo previsto neste ltimo cdigo somente o FGP, pois como
j vimos a principal diferena que os pblicos so criados por lei e os privados no.

Em seguida, h a separao pela gesto de recursos. H alguns fundos pblicos que

no fazem gesto de recursos. So os de transferncia, que alguns chamam de meramente
contbeis. So eles: Fundo Partidrio, FPE, FPM e FUNDEB. Quanto aos fundos privados,
todos fazem gesto de recursos, pelos casos concretos pesquisados.

18
 Alguns fundos pblicos podem ser substitudos por programas de governo; devem
ser lanados na LOA como UO com despesas detalhadas, fazendo empenho, liquidao e
pagamento de despesas dentro do Oramento, movimentando recursos por meio da Conta
nica do Tesouro como regra; estes precisam de crditos adicionais para utilizar o eventual
saldo do final de exerccio.

Alguns fundos pblicos e todos os fundos privados com participao da Unio executam
despesas fora do Oramento, figurando como Ao na LOA, recebendo simples dotao
(no necessariamente todo ano). Seus recursos, via de regra, saem da Conta nica e a
execuo das despesas na tica do fundo se d sem empenho, liquidao e pagamento. No
necessria a aprovao de crditos adicionais para que o eventual saldo existente ao final
de exerccio seja utilizado.

Todos os fundos privados recebem a simples dotao de duas formas na LOA: ou por
transferncia (caso dos fundos de financiamento: FDS e do FAR) ou por integralizao de
cotas da Unio (como nos fundos garantidores).

Percebe-se atualmente alguns fundos lanados na LOA como UO, com despesas
detalhadas, quando poderiam ter simples dotao. So exemplos o Fundo Partidrio e alguns
fundos de financiamento, que so UO com despesas detalhadas mas recebem os recursos
todos de uma vez na Conta nica, o que na prtica funciona como simples dotao. Portanto
estes fundos executam de fato suas despesas fora do Oramento e da Conta nica. O
empenho, liquidao e pagamento servem para registrar a execuo oramentria e financeira,
em observncia ao princpio da universalidade oramentria, da participao na Unio no
fundo, no sendo, porm, utilizados para os devidos registros das operaes do prprio fundo.

Mas no se pode generalizar que toda simples dotao para fundos implica movimentao
fora da Conta nica. Um exemplo o FDNE, fundo de financiamento pblico. Mesmo com
simples dotao, a movimentao dentro da Conta nica.

Complementando a classificao, baseou-se na finalidade, subsidiada por informaes

da STN e da SOF, alm de levantamentos feitos no SIAFI 2010 e na LOA 2010. Adicionaremos
a essa classificao a separao de pblico/privado e de gesto de recursos.

19
 I. Fundos Pblicos
a) fundos de transferncia: no fazem gesto de recursos como os outros e por isso so
conhecidos tambm como meramente contbeis no jargo.

b) fundos programticos: so os que em tese poderiam ser substitudos por programas de

oramento, pois servem precipuamente para custear certos projetos ou atividades do
rgo a que esto subordinados; nesta classificao no entram os fundos que podem
ser substitudos por programas de financiamento na LOA;

c) fundos de financiamentos: so os que concedem financiamentos e emprstimos,

muitas vezes com subsdios;

d) fundos garantidores: so os que garantem determinadas operaes com base em

ativos reais de seu patrimnio;

e) fundos de formao de poupana pblica: so os fundos soberanos.

II- Fundos Privados

a) fundos de financiamento: mesma definio dos fundos pblicos de financiamento;

b) fundos garantidores: mesma definio dos fundos pblicos garantidores;

c) fundos parafiscais de poupana compulsria: so os que embora no integrem o

patrimnio do setor pblico, vinculam-se ao atendimento de finalidades especficas que
a Administrao Pblica tem interesse em tutelar.

d) fundos de investimento: so condomnios, na forma da Instruo n 409/2004 da CVM.

Considerando a forma predominante na LOA, os Fundos Pblicos Programticos podero

aparecer como UO ou Fonte; os outros fundos pblicos podero ser UO ou aparecer como
Ao. As operaes com os Fundos Privados se mostram sempre na forma de Ao.

Com relao Conta nica, os fundos privados por definio movimentam recursos
somente em contas bancrias, uma vez que recebem integralizao de cotas ou transferncias
da Unio. J os fundos pblicos, embora via de regra tenham de fazer a movimentao na Conta
nica, podem ter movimentos em contas bancrias, em funo de eventuais necessidades
operacionais e de suas peculiaridades, mediante autorizao da STN.

20
 No que diz respeito ao SIAFI, todos os fundos privados esto fora do Sistema e via de
regra todos os fundos pblicos deveriam executar suas despesas dentro do SIAFI, ou seja,
dentro do Oramento Pblico.

Na classificao proposta no esto includos os fundos extraoramentrios, os

fundos de previdncia e os fundos internacionais dos quais o Brasil faz parte, pois todos tm
caractersticas atpicas em relao ao arcabouo analisado, sendo que alguns chegam a ser
entidades com nome inapropriado de fundo.

A figura abaixo esquematiza a taxonomia proposta, partindo dos fundos pblicos/

privados, em seguida passando para o critrio de gesto de recursos. Todos os fundos
privados j fazem gesto de recursos, portanto no precisam dessa separao. Finalmente
usou-se o critrio de finalidade, entendido como essencial (de transferncia, programtico, de
financiamento, garantidor, de poupana, de poupana compulsria e de investimento), pois
refletem as atividades dos fundos. As formas predominantes na LOA Fonte, UO ou Ao
tambm esto identificadas em cada grupo. Com base na pesquisa feita no SIAFI para os
fundos pblicos com registro de patrimnio e no cadastro da STN para os fundos privados,
exemplificamos mais de quarenta fundos neste modelo de taxonomia. As respectivas siglas
podem ser identificadas, por ordem alfabtica, no Anexo deste trabalho. Esta lista no tem a
pretenso de ser exaustiva, mesmo porque h uma infinidade de fundos na Administrao
Direta e na Indireta. Um banco de dados da STN que foi consultado mostrou 85 fundos pblicos
e privados.

21
 Figura 1. Classificao dos Fundos Pblicos e Privados

Dos fundos privados identificados, 8 so fundos garantidores. Sem contar os fundos de

investimento, esta relao de 12 fundos privados a nica exaustiva, com base no cadastro
da STN. Os fundos garantidores de natureza privada tm a vantagem de minimizar em tese os
riscos para Unio, j que a responsabilidade da garantia limitada ao valor das cotas. Alm

22
disso, apenas os recursos destinados aquisio de cotas podem ser contingenciados pelo
Oramento. Caso fossem pblicos, o possvel contingenciamento da execuo de despesas
poderia comprometer a garantia do fundo, criando problemas de confiana nos eventuais
parceiros privados que fariam investimentos produtivos de longo prazo contando com essas
garantias contra eventuais sinistros. Com relao aos fundos de investimento privados,
pela Instruo CVM n 409/2004 investidores qualificados (Pessoas Fsicas e Jurdicas com
investimento superior a R$ 300.000,00, dentre outros) podem criar fundo de investimento
privado exclusivo (com nico cotista). O Fundo Soberano (fundo pblico de poupana)
adotou esta estratgia para investir em fundo de investimentos privado, mas est amparado
especificamente na lei que o instituiu, no na CVM.

Alm dos fundos garantidores, h o FDS e FAR com a funo de financiar e subsidiar. J
o FGTS e o PIS-PASEP so considerados fundos de poupana compulsria, que embora no
integrem o patrimnio do setor pblico, vinculam-se ao atendimento de finalidades especficas
que a Administrao Pblica tem interesse em tutelar. Nesses fundos os trabalhadores tm
contas vinculadas ou cotas, respectivamente. Sob a tica da aplicao de seus recursos,
ambos fundos tm papis importantes de financiamento, com menor proporo de aplicao
em investimentos.

Cabe uma observao sobre a finalidade financiamento. Deve-se tomar cuidado com o
uso desse termo, j que nos fundos pode haver trs significados: financiamentos propriamente
ditos, que so emprstimos vinculados a bens e servios; financiamentos incluindo tambm
emprstimos sem vinculao de objeto, como os de capital de giro para microempresas; e,
finalmente, verificamos em algumas leis que instituem fundos a palavra financiamento no
sentido de custeio. Neste trabalho utilizou-se sempre o termo no sentido de emprstimos
e financiamentos (inverses financeiras), sem considerar a parte de custeio (despesas
correntes).

Complementando a classificao, foi elaborado diagrama conceitual para ajudar a

identificar melhor os tipos de fundos, partindo da existncia ou no de personalidade jurdica,
que determina se a natureza jurdica analisada fundo ou entidade. H vrias entidades
pblicas e privadas com nome fantasia ou inapropriado de fundo, pelo fato de terem
personalidade jurdica. No diagrama filtram-se em seguida os conceitos de pblico e privado,
para em sequncia entrar na existncia de gesto ou no nos fundos pblicos e finalmente nos
tipos possveis de finalidade dos fundos pblico: de transferncia (sem gesto), programticos,
de financiamento, garantidores e de poupana (com gesto de recursos).

23
 Figura 2. Diagrama Conceitual de Fundos

A compreenso das figuras 1 e 2 pode eventualmente ser interessante para subsidiar a

discusso acerca do captulo especfico de fundos na Nova Lei de Finanas Pblicas.

4. COMENTRIOS E SUGESTES SOBRE A NOVA LEI DE FINANAS PBLICAS

Em julho de 2012 tomou-se conhecimento de relatrio do Senador Francisco Dornelles,
em que h captulo especfico sobre fundos pblicos, consolidando vrias propostas anteriores.
A redao d a entender indiretamente que os Fundos Pblicos a serem criados devam ser
classificados em Fundos Fonte e em Fundos Especiais. Os Fundos Fonte seriam identificados
pela Fonte Oramentria enquanto os Fundos Especiais seriam identificados pela UO. Dessa
forma, no teramos mais Fundos Pblicos identificados como Ao na LOA, como acontece
hoje. Outro ponto importante que os Fundos Especiais teriam necessariamente contabilidade
individualizada.

A proposta tambm menciona a natureza contbil e financeira dos fundos, sugerindo que
a natureza contbil implica contabilidade individualizada e a natureza financeira no. Nossa

24
percepo que esse os conceitos devam ser regulamentado por norma infralegal, seno
iro de encontro aos conceitos do Decreto n 93.872/1986 e aumentaro a confuso existente
sobre os termos contbil e financeiro j discutidos nas seo 2. Uma lei complementar deve
ter normas gerais, j que seu processo de aprovao mais gravoso: exige maioria absoluta
e portanto difcil de ser alterada caso seja detectado posteriormente algum equvoco ou
interferncia que impea determinadas operaes. Deve-se lembrar ainda que os fundos
pblicos criados aps o Decreton93.872/1986 esto em sua maior parte definidos nas leis
que os instituram como fundos especiais de natureza contbil e/ou financeira; isso poderia
provocar dificuldades caso esses conceitos apaream na Nova Lei de outra forma.

Quanto origem dos recursos dos Fundos Pblicos, a proposta os divide em vinculados,
ordinrios (ou discricionrios) e prprios, no podendo o fundo ter menos de 80% de recursos
vinculados e prprios.

Sente-se falta de definio de Fundo Pblico na proposta do Senador Dornelles. Segue

nossa sugesto, semelhante s do final da pgina 7, mas com algumas adequaes de
conceito:

Instrumento para segregao de recursos criado por lei, sem personalidade jurdica,
visando ao alcance de objetivos especficos.

Exclumos a palavra gesto e vinculados da primeira definio na pgina 7 porque um

Fundo Fonte, dentro do novo paradigma, pode no fazer gesto de recursos (FPE e FPM, por
exemplo), enquanto que um Fundo Especial pode ter parte de seus recursos no vinculados
(ordinrios ou prprios, segundo a proposta).

Tambm poderiam ser definidos na lei os Fundos Fonte e os Fundos Especiais. Sugerimos
a referncia da identificao dos fundos na LOA, seguida das peculiaridades que precisam ser
explicitadas nos Fundos Especiais:

Fundos Fonte: identificados por fonte de recurso oramentria com seu nome;

Fundos Especiais: identificados por unidades oramentrias com seu nome, existindo
patrimnio e contabilidade individualizados.

25
 Havendo essa uniformizao dos Fundos Pblicos na LOA, identificando-os somente
como Fonte ou como UO, depreende-se que restaro como Ao somente as operaes com
fundos privados, sejam elas transferncias ou integralizao de cotas da Unio.

5. ANLISE DOS FUNDOS DE MAIOR PATRIMNIO

Complementando a taxonomia dos fundos, analisaram-se os onze fundos de maior
patrimnio, suas contabilidades, suas finalidades e a composio/funcionamento de seus
conselhos deliberativos. A partir de pesquisa no SIAFI 2011 para os fundos pblicos e de
consulta aos agentes operadores dos fundos privados, uma lista dos maiores foi elaborada.
O critrio adotado foi o patrimnio bruto acima de R$ 10 bilhes. Desses, o FCVS o nico
com passivo a descoberto. Nele o patrimnio bruto ser o ativo mais o passivo a descoberto.
Nos fundos em que h patrimnio lquido, o patrimnio bruto ser o passivo mais o patrimnio
lquido. O FCVS tem outra particularidade: apesar de ser pblico, sua contabilidade e prestao
de contas feita pela CAIXA, seguindo critrios privados. Procurou-se listar tambm as
finalidades mais importantes de cada um, para se ter viso geral sobre as atividades desses
maiores fundos. Fazendo-se comparao com o SIAFI 2010 e o balizamento com a LOA 2010,
objetos de pesquisa nas sees anteriores, apenas foi inserido o FSB na lista, mantendo-se
praticamente inalterada a posio dos outros dez fundos, que j eram os dez maiores no
ranking do fechamento de exerccio em 2010.

Tabela 2. Os Fundos com Maior Patrimnio

Patrimnio Patrimnio Contabilidade:

Principais
Bruto em Lquido em Pblica
Fundo Finalidades
31/12/2011 31/12/2011 ou
do Fundo
( R$ bilhes) (R$ bilhes) Privada
Poupana compulsria e
1 FGTS 290,15 40,84 Privada
Financiamento
2 FAT 191,92 182,38 Pblica Custeio e Financiamento
3 FCVS 89,04 (79,84) Privada Garantidor
4 FNE 37,71 37,71 Pblica Financiamento
Poupana compulsria e
5 PIS PASEP 36,08* 36,08* Privada
Financiamento
6 FAR 21,58 5,38 Privada Financiamento
7 FGE 16,68 15,08 Pblica Garantidor
8 FSB 15,55 15,55 Pblica Poupana
9 FCO 15,21 15,21 Pblica Financiamento
10 FMM 14,44 13,88 Pblica Financiamento
11 FNO 13,27 13,24 Pblica Financiamento
* No PIS-PASEP o exerccio se encerrou em 30.06.2011.

26
 Tentou-se inicialmente utilizar as despesas como critrio para se detectarem os maiores
fundos, j que as polticas pblicas se concretizam por meio da execuo delas. Mas no foi
possvel comparar os fundos pblicos com os privados, j que as formas de contabilizao das
despesas so diferentes (no existem despesas de capital nos fundos privados, por exemplo).
Percebe-se que o conceito de despesa no setor privado se aproxima muito do conceito de
Despesas Correntes da Contabilidade Pblica, ambas registradas via de regra na contabilidade
como fato modificativo diminutivo. J o conceito de investimento no setor privado muito
parecido com parte das Despesas de Capital da Contabilidade Pblica: um gasto ativado
(ou seja, uma permuta de recursos financeiros por bens e direitos que se incorporam ao
ativo); um fato permutativo. Para melhor compreenso sobre os conceitos de gasto, despesa
e investimento no setor privado, ver Limeira (2001, p.6). Alm disso, as finalidades distintas
dos fundos complicam os termos de comparao na forma de despesas executadas, portanto
no se visualizou outro termo de comparao seno o do patrimnio bruto.

Ainda sobre a Tabela 2, reforamos a observao sobre a finalidade financiamento feita

anteriormente na taxonomia: utilizou-se o termo no sentido de emprstimos e financiamentos
(um tipo de inverso financeira).

Passando para a anlise dos colegiados dos fundos, em quase todos a deliberao
por maioria simples e existe o voto de qualidade do presidente/coordenador (exceto no FGE
onde as deliberaes so por consenso e no FAR, onde no h conselho deliberativo: a Caixa
Econmica Federal - CAIXA delibera).

Quanto aos outros aspectos, foram separados para melhor anlise os fundos privados
(FGTS, PIS-PASEP e FAR) dos outros oito fundos. O FAR, como j observado, no tem
conselho, fazendo a CAIXA as deliberaes pertinentes; no FGTS, a bancada do governo
federal de 50%, enquanto que no PIS-PASEP de 5/7.

Em 4 dos 8 fundos pblicos o Governo Federal tem maioria no conselho e o controle das
deliberaes. Nos restantes, especificamente no FAT, a Bancada Federal de apenas 1/3. No
FCO, FNO e FNE a bancada federal varia, mas tende a ser minoria porque participam tambm
governadores e prefeitos de reas da SUDAM, SUDENE e SUDECO.

27
 A tabela abaixo apresenta uma viso geral da representao e do regimento nos
conselhos deliberativos.

Tabela 3. Comparativo das Representaes nos Conselhos dos 11 Maiores Fundos

Deliberao
Bancada Voto de
por Maioria Presidncia
Total de Quorum do Qualidade do
FUNDO Classificao Simples ou
Representantes Mnimo Governo Presidente ou
(MS) ou por Coordenao
Federal Coordenador
Consenso
1. FGTS Privado 24 13 1/2 MS TEM Sim
2. FAT Pblico 18 10 1/3 MS Alternada Sim
3. FCVS* Pblico 6 4 2/3 MS MF Sim
maioria MIN ou Pres.
4. FNE** Varia varia MS Sim
Pblico simples Repblica
PIS
5. Privado 7 4 5/7 MS MF Sim
-PASEP
6. FAR Privado No existe Conselho: a Caixa Econmica Federal delibera
7. FGE** Pblico 7 5 1/1 Consenso MDIC No cabe
8. FSB Pblico 3 - 1/1 MS MF -
9. FCO** Pblico Varia metade 9/16 MS MIN Sim
10. FMM Pblico 13 7 varia MS MT Sim
maioria MIN ou Pres.
11. FNO** Varia varia MS Sim
Pblico absol. Repblica
* Nota 1: quando houver deliberaes sobre seguro habitacional, o Conselho ser integrado por mais 2
representantes
** Nota 2: o FNE,FCO e FNO no tm conselhos prprios; as deliberaes so dos respectivos Conselhos
Deliberativos da SUDENE, SUDECO e SUDAM, assim como no FGE (deliberaes de outro conselho: o COFIG).

6. IMPACTOS DOS FUNDOS NO RESULTADO PRIMRIO

Ainda sobre os estudos envolvendo a LOA e a taxonomia de fundos pblicos e privados,
entendemos ser importante analisar as despesas dos fundos na tica do Resultado Primrio,
uma vez que existem na Administrao Pblica constantes demandas no sentido de se
verificarem os impactos de determinadas operaes antes de serem realizadas. Ademais,
esse detalhamento permite entender melhor as diferenas de execuo de despesas entre os
fundos pblicos e os privados.

28
 6.1 Despesas: Identificador de Resultado Primrio
Os cinco cdigos identificadores de Resultado Primrio (RP) na LOA so importantes
para se entenderem os impactos fiscais dos fundos, bem como para se ter noo bsica das
despesas que podem ser contingenciadas:

RP = 0 : Financeira

1 : Primria Obrigatria
2 : Primria Discricionria
3 : PPI: investimentos que no tm impacto no Resultado Primrio (Despesas do PAC)
4 : Oramento de Investimento das Estatais

No podem ser contingenciadas as Despesas Primrias Obrigatrias (RP = 1), desde

que a obrigao seja constitucional ou por Lei Complementar. J as Despesas Financeiras (RP
= 0), estas nunca entram no Decreto de Contingenciamento. As despesas que tm impacto no
Resultado Primrio (RP) so as Primrias Obrigatrias (1) e as Primrias Discricionrias (2).
Pesquisados os fundos na LOA 2010 e no SIAFI 2010, pode-se concluir, relacionando impacto
no RP com o Grupo de Natureza da Despesa:

a) em geral, o Grupo de Natureza de Despesa de PES, ODC e INV tm impacto no

primrio; IFI tambm ter se no for concesso de emprstimo ou financiamento;

b) JUR e AMT nunca tm impacto no primrio (so despesas financeiras no critrio de

classificao de despesa por RP);

c) no tm impacto no RP, com base na LOA 2010, despesas de:

c1) IFI: quando financiamentos e emprstimos concedidos (despesas financeiras);

c2) PES: Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o Custeio do
Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais;
c3) ODC: todas do FCVS (RP = 0) ; algumas do FNHIS tm RP = 3.

29
 6.2 Resumindo os impactos
Despesas Financeiras: no tm impacto no RP: pagamento do servio de alguma
dvida (juros + amortizaes o que no acorre normalmente nos fundos) ou concesso de
emprstimos (caso tpico dos fundos de financiamento). H excees em que a programao
financeira considera determinados emprstimos dos fundos como de difcil recuperao,
funcionando na prtica como subsdio. Portanto determinadas concesses de emprstimos
na forma de inverses financeiras na LOA podem ter impacto no RP, pela posterior mudana
de classificao da SOF pela STN.

Despesas Primrias: 1 Primria Obrigatria: por lei (sempre tm impacto)

2 Primria Discricionria (sempre tm impacto)
3 Despesas do PAC (tm impacto mas podem ser excludas da meta)
4 Oramento de Investimento das Estatais (no vimos aplicao dessas
despesas em fundos)

Para facilitar o entendimento dos impactos no Resultado Primrio causado pelos fundos,
o roteiro abaixo foi elaborado, servindo tambm para as empresas estatais.

Figura 3. Diagrama de Impacto no Resultado Primrio

30
 Complementando esse diagrama, apresentam-se duas tabela para visualizar os impactos
de diversos tipos de despesas dos fundos pblicos e privados. Em ambas as despesas tpicas
desses fundos so marcadas em cinza.

A tabela 4 compara as despesas dos fundos pblicos e privados, contribuindo inclusive

para melhor compreenso da taxonomia dos fundos, ao evidenciar que os fundos pblicos
executam despesas dentro do Oramento Pblico e os fundos privados executam suas
despesas fora dele, embora seus recursos sejam provenientes de Aes do Oramento. As
diferenas das contabilidades pblica e privada tambm ficam esclarecidas pelos tipos de
despesas executadas.

Tabela 4. Impactos das Diversas Despesas no Resultado Primrio

DESPESAS NA LOA (FUNDOS PBLICOS) FUNDOS PRIVADOS

Primrias ou Despesas de Fundos Privados no

Grupo de Natureza de Despesa (GND) Custeio ou Investimento
Financeiras tm impacto no RP ****

1 PES: Pessoal + encargos sociais Primrias Custeio

Despesas na contabilidade geral e

2 JUR: Juros + encargos da dvida Financeiras - privada so anlogas s Despesas
Correntes da contabilidade pblica

3 ODC: Outras Despesas Correntes Primrias * Custeio

4 INV: Investimentos Primrias * Investimento

Despesas de Capital no so
consideradas despesas na
Primrias ** ou
5 IFI: Inverses Financeiras - contabilidade geral e privada. So
Financeiras***
meras movimentaes no
Ativo e/ou Passivo
6 AMT: Amortizao da Dvida Financeiras -

Observao: as despesas marcadas em cinza so as relevantes para os fundos pblicos e privados.

*Determinados investimentos e custeios (em menor valor) podem ser excludos discricionariamente da meta de RP, mas mesmo assim h impacto (PAC: RP = 3).
** Exemplo de inverso financeira primria a compra de aes com pagamento em espcie; esta ao pode ser usada para integralizar capital em alguns fundos
garantidores. Portanto, no h impacto na simples permuta de aes por cotas de um fundo.
*** Pode haver reclassificao de determinada inverso financeira, na forma de financiamentos ou emprstimos, para subsdio (ODC) se houver dvidas quanto
ao retorno dos emprstimos ou financiamentos.
**** O impacto ocorre quando a Unio capitaliza o Fundo por meio de despesas primrias, principalmente por integralizao de cotas ou por transferncias.

A tabela 5 mostra os efeitos das eventuais emisses de ttulo ou compra de aes pela
Unio para pagar as despesas dos fundos, sejam eles pblicos ou privados. Essa questo
no trivial; ao ser mapeada pode ser aplicao em casos concretos, economizando tempo
da anlise caso a caso.

31
 Tabela 5. Impactos das Emisses de Ttulos no Resultado Primrio (RP)

EMISSO DE TTULO PELA UNIO PARA PAGAR

Despesas Financeiras Esqueletos

Refinanciamentos Concesso de Financiamentos

Despesas no Pagamento
Financeiras de: das novaes
Impactos a) Custeio: Ex Havendo grande do FCVS
.subsdios; Com retorno
Juros possibilidade de por meio de
b)Investimento: Ex. Amort. garantido:
+ encargos perda, despesa ttulos CVS: o
integralizao de cotas da Dvida Inverso
da Dvida no financeira: Banco Central
ou aporte de capital. (GND 6) Financeira
(GND 2) Subsdio(GND3); a faz Ajuste Outros
(GND 5)
STN faz reviso. Patrimonial casos
devem ser
avaliados
no RP Sim No No No Sim No pelo Banco
Central.
no Res.
Sim Sim No No Sim No
Nominal

Efeito da Aumenta a Dvida

Aumenta a Mantm a Mantm a Mantm a
emisso de Lquida do Setor Aumenta a DLSP
DLSP DLSP DLSP DLSP
ttulos Pblico- DLSP

Observao: as despesas marcadas em cinza so as relevantes para os fundos pblicos e privados.

7. CONCLUSES
A padronizao o primeiro passo na busca pela qualidade na gesto pblica. Campos
(1992, p.1 e p. 81) cita J. M. Juran para ilustrar a importncia dessa ferramenta de gesto:
No existe controle sem padronizao ; Sem um padro no existe uma base lgica para
tomar uma deciso e agir.

Nossa proposta de uniformizao da taxonomia, da nomenclatura e dos conceitos

utilizados em fundos tende a resolver a confuso existente hoje, se relacionada com as
sugestes e comentrios tecidos sobre Nova Lei de Finanas Pblicas, em discusso no
Congresso Nacional. Com relao LOA no existe ainda racionalizao em funo da
taxonomia e da finalidade dos fundos, o que pode ser resolvido pela proposta da Nova Lei: a
separao dos Fundos Pblicos em Fundos Fonte (identificados por fonte) e Fundos Especiais
(identificados por UO). Os Fundos Pblicos ficariam assim uniformizados na LOA como Fonte
ou UO, enquanto as operaes com fundos privados seriam mantidas como Ao.

J os estudos relacionados vinculao e aos fundos versus programas mostram que

aquela depende somente da Fonte Oramentria e que h uma certa indiferena entre o uso
de fundos e programas na LOA, exceto pela durao limitada de quatro anos dos programas.

32
 A anlise dos onze maiores fundos em suas contabilidades, finalidades e formas de
representao nos conselhos deliberativos podem dar uma viso geral do funcionamento dos
fundos federais na Administrao Pblica.

O roteiro de impactos no Resultado Primrio talvez seja instrumento til de consulta

em casos concretos em que se precise planejar e analisar determinadas operaes com
fundos, alm de ajudar a compreender melhor a taxonomia dos fundos pblicos e privados na
execuo de despesas.

Os fundos so muitas vezes similares na forma de gesto, mas demandam vises

multidisciplinares para entend-los. Portanto uma maior troca de informaes entre a SOF,
a STN, os agentes operadores e os gestores dos fundos pode ser a chave para se criarem
sinergias e consequentemente para uma melhor viso gerencial e sistmica dos fundos
federais.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Manoel de Albuquerque, Mrcio Bastos Medeiros, Paulo Henrique Feij da Silva Braslia,
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33
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gistrados, Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e da Juventude (ABMP).
Disponvel em http://www.abmp.org.br/textos/228.htm .

ANEXOS: LISTA DE ABREVIATURAS

FUNDOS (pela ordem alfabtica de sua sigla ou abreviao)

BANCO DA TERRA Fundo de Terras e da Reforma Agrria

F. Aeronutico Fundo Aeronutico
F.Comb.Err. Pobreza Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza
F.Naval Fundo Naval
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCO Fundo Constitucional de Financiamento do Centro Oeste
FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais

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FDA Fundo de Desenvolvimento da Amaznia
FDNE Fundo de Desenvolvimento do Nordeste
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FESR Fundo de Estabilidade do Seguro Rural
FGCN Fundo de Garantia para a Construo Naval
FGE Fundo de Garantia Exportao
FGEDUC Fundo de Garantia de Operaes de Crdito Educativo
FGEE Fundo de Garantia a Empreendimentos de Energia Eltrica
FGF Fundo Garantidor de Financiamento
FGHab Fundo Garantidor da Habitao Popular
FGI Fundo Garantidor para Investimentos
FGO Fundo Garantidor de Operaes
FGP Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas
FGPC Fundo de Garantia para a Promoo.da Competitividade
FGS Fundo Garantia Safra
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FIES Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior
FINAM Fundo de Investimento da Amaznia
FINOR Fundo de Investimento do Nordeste
FISTEL Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes
FMM Fundo da Marinha Mercante
FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de interesse social
FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
FNS Fundo Nacional de Sade
FPE Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FSB Fundo Soberano do Brasil
FUNCAP Fundo de Calamidades Pblicas
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valo-
FUNDEB
rizao dos Profissionais da Educao
Fundo Partidrio Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos
FUNGETUR Fundo Geral de Turismo
FUNPROGER Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda
PIS-PASEP Fundo PIS-PASEP

OUTRAS ABREVIATURAS
AMT Amortizao da dvida
CAIXA Caixa Econmica Federal
COFIG Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes
CONCLA Comisso Nacional de Classificaes
COSIF Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional
DLSP Dvida Lquida do Setor Pblico

35
FND Fundo Nacional de Desenvolvimento (autarquia: no fundo)
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (autarquia: no fundo)
GND Grupo de Natureza de Despesa
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IFI Inverses Financeiras
IN Instruo Normativa
INV Investimentos
JUR Juros + encargos da dvida
LC Lei Complementar
LOA Lei Oramentrias Anual
LQF Lei de Qualidade Fiscal (nova lei de finanas pblicas em discusso)
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal; Lei Complementar n 101/2000.
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MF Ministrio da Fazenda
MIN Ministrio da Integrao Nacional
MT Ministrio dos Transportes
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
NJ Natureza Jurdica
ODC Outras despesas correntes
OFSS Oramento Fiscal e da Seguridade Social
PES Pessoal + encargos sociais
PL Patrimnio Lquido
PPI Projeto Piloto de Investimentos
RP Resultado Primrio ou Identificador de Resultado Primrio
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SOF Secretaria de Oramento Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUDAM Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
SUDECO Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste
UG Unidade Gestora
UO Unidade Oramentria

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