DIREITOS FUNDAMENTAIS

SOCIAIS

Estudos em homenagem aos 60 anos da

Declarao Universal dos Direitos Humanos
e aos 20 anos da Constituio Federal

Editora UFGD
DOURADOS-MS 2009
 Livros Grtis
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Milhares de livros grtis para download.
 Antonio Baylos Grau
Csar Augusto Silva da Silva
Francisco das C. Lima Filho
Helder Baruf (Org.)
Jos Eduardo de Resende Chaves Jnior
Jos Gomes da Silva
Luis Prieto Sanchs
Maria Goretti Dal Bosco
Maria Jos Romero

DIREITOS FUNDAMENTAIS
SOCIAIS

Estudos em homenagem aos 60 anos da

Declarao Universal dos Direitos Humanos
e aos 20 anos da Constituio Federal

Editora UFGD
DOURADOS-MS 2009
Universidade Federal da Grande Dourados

Reitor: Damio Duque de Farias

Vice-Reitor: Wedson Desidrio Fernandes

COED
Coordenador Editorial da UFGD: Edvaldo Cesar Moretti
Tcnico de Apoio: Givaldo Ramos da Silva Filho

Conselho Editorial da UFGD

Aduto de Oliveira Souza
Edvaldo Cesar Moretti
Lisandra Pereira Lamoso
Reinaldo dos Santos
Rita de Cssia Pacheco Limberti
Wedson Desidrio Fernandes
Fbio Edir dos Santos Costa

Capa: Ana Cristina Baruf

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central UFGD

341.481 Direitos fundamentais sociais: Estudos em homenagem aos

D597 60 anos da declarao universal dos direitos humanos e
aos 20 anos da Constituio Federal. / Helder Baruf
(org.). Dourados, MS : UFGD, 2009.
256p.

ISBN 978-85-61228-41-5

1. Direitos humanos. 2. Direitos sociais. 3. Direitos

fundamentais sociais. I. Baruf, Helder. II. Ttulo.

Direitos reservados
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CEP 79825-070 Dourados-MS
Fone: (67) 3411-3622
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 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS

Adotada e proclamada pela resoluo 217 A (III)

da Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948

CONSIDERANDO que o reconhecimento da dignidade inerente a

todos os membros da familia humana e seus direitos iguais e inalienveis
o fundamento da liberdade, da justia e da paz no mundo.
CONSIDERANDO que o desprezo e o desrespeito pelos direitos
do homem resultaram em atos brbaros que ultrajaram a conscincia da
Humanidade, e que o advento de um mundo em que os homens gozem de
liberdade de palavra, de crena e da liberdade de viverem a salvo do temor
e da necessidade,
CONSIDERANDO ser essencial que os direitos do homem sejam
protegidos pelo imprio da lei, para que o homem no seja compelido,
como ltimo recurso, rebelio contra a tirania e a opresso,
CONSIDERANDO ser essencial promover o desenvolvimento de
relaes amistosas entre as naes,
CONSIDERANDO que os povos das Naes Unidas rearmaram, na
Carta, sua f nos direitos do homem e da mulher, e que decidiram promover
o progresso social e melhores condies de vida em uma liberdade mais
ampla,
CONSIDERANDO que os Estados Membros se comprometeram
a promover, em cooperao com as Naes Unidas, o respeito universal
aos direitos e liberdades fundamentais do homem e a observncia desses
direitos e liberdades,
CONSIDERANDO que uma compreenso comum desses direitos e
liberdades da mais alta importncia para o pleno cumprimento desse
compromisso,
A Assemblia Geral das Naes Unidas proclama a presente
Declarao Universal dos Direitos do Homem como o ideal comum a
ser atingido por todos os povos e todas as naes, com o objetivo de que
cada indivduo e cada rgo da sociedade, tendo sempre em mente esta
Declarao, se esforce, atravs do ensino e da educao, por promover
o respeito a esses direitos e liberdades, e, pela adoo de medidas
progressivas de carter nacional e internacional, por assegurar o seu
reconhecimento e a sua observncia universais e efetivos, tanto entre os
povos dos prprios Estados Membros, quanto entre os povos dos territrios
sob sua jurisdio.
Artigo 1
Todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So
dotados de razo e conscincia e devem agir em relao uns aos outros
com esprito de fraternidade.
Artigo 2
I) Todo o homem tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades
estabelecidos nesta Declarao sem distino de qualquer espcie, seja de
raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem
nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio.
II) No ser tambm feita nenhuma distino fundada na condio poltica,
jurdica ou internacional do pas ou territrio a que pertena uma pessoa,
quer se trate de um territrio independente, sob tutela, sem governo
prprio, quer sujeito a qualquer outra limitao de soberania.
Artigo 3
Todo o homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal.
Artigo 4
Ningum ser mantido em escravido ou servido; a escravido e o trco
de escravos esto proibidos em todas as suas formas.
Artigo 5
Ningum ser submetido a tortura, nem a tratamento ou castigo cruel,
desumano ou degradante.
Artigo 6
Todo homem tem o direito de ser, em todos os lugares, reconhecido como
pessoa perante a lei.
Artigo 7
Todos so iguais perante a lei e tem direito, sem qualquer distino, a
igual proteo da lei. Todos tem direito a igual proteo contra qualquer
discriminao que viole a presente Declarao e contra qualquer
incitamento a tal discriminao.
Artigo 8
Todo o homem tem direito a receber dos tribunais nacionais competentes
remdio efetivo para os atos que violem os direitos fundamentais que lhe
sejam reconhecidos pela constituio ou pela lei.
Artigo 9
Ningum ser arbitrariamente preso, detido ou exilado.
Artigo 10
Todo o homem tem direito, em plena igualdade, a uma justa e pblica
audincia por parte de um tribunal independente e imparcial, para decidir
de seus direitos e deveres ou do fundamento de qualquer acusao criminal
contra ele.
Artigo 11
I) Todo o homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido
inocente at que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a
lei, em julgamento pblico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as
garantias necessrias a sua defesa.
II) Ningum poder ser culpado por qualquer ao ou omisso que, no
momento, no constituiam delito perante o direito nacional ou internacional.
Tambm no ser imposta pena mais forte do que aquela que, no momento
da prtica, era aplicvel ao ato delituoso.
Artigo 12
Ningum ser sujeito a interferncias na sua vida privada, na sua famlia, no
seu lar ou na sua correspondncia, nem a ataques a sua honra e reputao.
Todo o homem tem direito proteo da lei contra tais interferncias ou
ataques.
Artigo 13
I) Todo homem tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro
das fronteiras de cada Estado.
II) Todo o homem tem o direito de deixar qualquer pas, inclusive o prprio,
e a este regressar.
Artigo 14
I) Todo o homem, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de
gozar asilo em outros pases.
II) Este direito no pode ser invocado em casos de perseguio legitimamente
motivada por crimes de direito comum ou por atos contrrios aos objetivos
e princpios das Naes Unidas.
Artigo 15
I) Todo homem tem direito a uma nacionalidade.
II) Ningum ser arbitrariamente privado de sua nacionalidade, nem do
direito de mudar de nacionalidade.
Artigo 16
I) Os homens e mulheres de maior idade, sem qualquer restrio de raa,
nacionalidade ou religio, tem o direito de contrair matrimnio e fundar
uma famlia. Gozam de iguais direitos em relao ao casamento, sua
durao e sua dissoluo.
II) O casamento no ser vlido seno com o livre e pleno consentimento
dos nubentes.
III) A famlia o ncleo natural e fundamental da sociedade e tem direito
proteo da sociedade e do Estado.
Artigo 17
I) Todo o homem tem direito propriedade, s ou em sociedade com outros.
II) Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade.
Artigo 18
Todo o homem tem direito liberdade de pensamento, conscincia e religio;
este direito inclui a liberdade de mudar de religio ou crena e a liberdade
de manifestar essa religio ou crena, pelo ensino, pela prtica, pelo culto e
pela observcia, isolada ou coletivamente, em pblico ou em particular.
Artigo 19
Todo o homem tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito
inclui a liberdade de, sem interferncias, ter opinies e de procurar, receber
e transmitir informaes e idias por quaisquer meios, independentemente
de fronteiras.
Artigo 20
I) Todo o homem tem direito liberdade de reunio e associao paccas.
II) Ningum pode ser obrigado a fazer parte de uma associao.
Artigo 21
I) Todo o homem tem o direito de tomar parte no governo de seu pas
diretamente ou por intermdio de representantes livremente escolhidos.
II) Todo o homem tem igual direito de acesso ao servio pblico do seu pas.
III) A vontade do povo ser a base da autoridade do governo; esta vontade
ser expressa em eleies peridicas e legtimas, por sufrgio universal, por
voto secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade de voto.
Artigo 22
Todo o homem, como membro da sociedade, tem direito segurana social
e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional
e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos direitos
econmicos, sociais e culturais indipensveis sua dignidade e ao livre
desenvolvimento de sua personalidade.
Artigo 23
I) Todo o homem tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego,
a condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o
desemprego.
II) Todo o homem, sem qualquer distino, tem direito a igual remunerao
por igual trabalho.
III) Todo o homem que trabalha tem direito a uma remunerao justa e
satisfatria, que lhe assegure, assim como a sua famlia, uma existncia
compatvel com a dignidade humana, e a que se acrescentaro, se
necessrio, outros meios de proteo social.
IV) Todo o homem tem direito a organizar sindicatos e a neles ingressar
para proteo de seus interesses.
Artigo 24
Todo o homem tem direito a repouso e lazer, inclusive a limitao razovel
das horas de trabalho e a frias remuneradas peridicas.
Artigo 25
I) Todo o homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar
a si e a sua famlia sade e bem star, inclusive alimentao, vesturio,
habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito
seguranca em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda de meios de subsistncia em circunstncias fora de
seu controle.
II) A maternidade e a infncia tem direito a cuidados e assistncia especiais.
Todas as crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro da
mesma proteo social.
Artigo 26
I) Todo o homem tem direito instruo. A instruo ser gratuita, pelo
menos nos graus elementares e fundamentais.
A instruo elementar ser obrigatria. A instruo tcnico prossional
ser acessvel a todos, bem como a instruo superior, esta baseada no
mrito.
II) A instruo ser orientada no sentido do pleno desenvolvimento da
personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos
do homem e pelas liberdades fundamentais. A instruo promover
a compreenso, a tolerncia e amizade entre todas as naes e grupos
raciais ou religiosos, e coadjuvar as atividades das Naes Unidas em
prol da manuteno da paz.
III) Os pais tm prioridade de direito na escolha do gnero de instruo
que ser ministrada a seus lhos.
Artigo 27
I) Todo o homem tem o direito de participar livremente da vida cultural da
comunidade, de fruir as artes e de participar do progresso cientco e de
fruir de seus benefcios.
II) Todo o homem tem direito proteo dos interesses morais e materiais
decorrentes de qualquer produo cientca, literria ou artstica da qual
seja autor.
Artigo 28
Todo o homem tem direito a uma ordem social e internacional em que
os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser
plenamente realizados.
Artigo 29
I) Todo o homem tem deveres para com a comunidade, na qual o livre e
pleno desenvolvimento de sua personalidade possvel.
II) No exerccio de seus direitos e liberdades, todo o homem estar sujeito
apenas s limitaes determinadas pela lei, exclusivamente com o m de
assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de
outrem e de satisfazer as justas exigncias da moral, da ordem pblica e
do bem-estar de uma sociedade democrtica.
III) Esses direitos e liberdades no podem, em hiptese alguma, ser
exercidos contrariamente aos objetivos e princpios das Naes Unidas.
Artigo 30
Nenhuma disposio da presente Declarao pode ser interpretada como o
reconhecimento a qualquer Estado, grupo ou pessoa, do direito de exercer
qualquer atividade ou praticar qualquer ato destinado destruio de
quaisquer direitos e liberdades aqui estabelecidos.
10-12-1948
 CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL

Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia

Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado
a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos,
fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a soluo pacca das controvrsias, promulgamos,
sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL.

TTULO II
Dos Direitos e Garantias Fundamentais
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
[]

CAPTULO II
DOS DIREITOS SOCIAIS
Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.

Braslia, 05 de outubro de 1988

 SUMRIO

APRESENTAO ........................................................................... 15

1 CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN EN EL
MODELO ESPAOL DE FEDERALISMO SOCIAL.
(LA ASISTENCIA SOCIAL COMO EJEMPLO) ............................ 19
Antonio Baylos Grau
Maria Jos Romero

2 A AFIRMAO DO DIREITO INTERNACIONAL DOS

DIREITOS HUMANOS E DOS REGIMES INTERNACIONAIS
DE PROTEO A EDUCAO EM DIREITOS HUMANOS .. 33
Cesar Augusto Silva da Silva

3 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS E A BOA-F COMO

LIMITES DOS PODERES EMPRESARIAIS ................................. 59
Francisco das C. Lima Filho

4 A EDUCAO COMO UM DIREITO DO HOMEM .................... 105

Helder Baruf

5 REPRESENTAO E PRESENTAO DOS

TRABALHADORES ..................................................................................... 121
Jos Eduardo de Resende Chaves Jnior

6 HUMANIZAO DA APLICAO DO DIREITO PARA

DAR-LHE O SEU VERDADEIRO SENTIDO ................................ 147
Jos Gomes da Silva

7 LOS DERECHOS SOCIALES Y EL PRINCIPIO DE

IGUALDAD SUSTANCIAL ............................................................ 167
Luis Prieto Sanchs

8 NOVO CONCEITO DA DISCRICIONARIEDADE EM

POLITICAS PBLICAS SOB UM OLHAR GARANTISTA,
PARA ASSEGURAR DIREITOS FUNDAMENTAIS ..................... 217
Maria Goretti Dal Bosco
 APRESENTAO

A positivao dos direitos fundamentais nas Constituies

representa, sem dvida, uma das grandes contribuies da modernidade.
Representa, tambm, a conscincia de que todos os homens so sujeitos de
direitos e, portanto, credores de condies mnimas de existncia capazes
de assegurar a sua dignidade.
Em 10 dezembro de 2008, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos, assinada pelo Brasil, completou 60 anos. Entretanto, um balano
entre o que foi prometido pela Declarao Universal dos Direitos Humanos
de 1948 e o que foi cumprido at agora, mostra o quanto ainda se est por
fazer.
Nessa direo, o relatrio da Anistia Internacional destaca que
Injustia, desigualdade e impunidade so as marcas do nosso mundo
hoje. Segundo o relatrio, 60 anos depois de a Declarao Universal dos
Direitos Humanos ter sido adotada pelas Naes Unidas, pessoas ainda so
torturadas ou mal tratadas, so submetidas a julgamentos injustos e no
tem direito de se manifestar livremente. No plano interno, os movimentos
pela Democracia e pela defesa dos Direitos Humanos exigiam uma nova
Constituio.
A Assemblia Constituinte, presidida pelo ento deputado Ulysses
Guimares, foi instalada no dia 1 de fevereiro de 1987. Aps 18 meses de
trabalho, os congressistas promulgaram em 5 de outubro de 1988 a oitava
Constituio Brasileira. A Assemblia foi composta por 559 constituintes
(487 deputados e 72 senadores), representantes dos 23 estados que existiam
poca e do Distrito Federal.
Resultado do amplo movimento da oposio que levou ao fim do
regime militar, anistia poltica e s eleies diretas para a Presidncia da
Repblica, a Constituio de 1988 tem um forte carter de proteo dos
direitos individuais e sociais e, originalmente, um captulo especfico sobre
o meio ambiente. Incorporou instrumentos jurdicos como o mandado
de segurana coletivo, o habeas data (direito de o cidado conhecer as

15
informaes que lhe dizem respeito, constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico), o mandado de
injuno (deciso da Justia que interpreta, com fora de lei para as partes,
um direito constitucional ainda no regulamentado por lei ordinria) e a
ao direta de inconstitucionalidade por omisso, que serve para cobrar
da autoridade responsvel o envio de norma para ser votada no Congresso,
a fim de cumprir clusula constitucional. Qualificou como crimes
inafianveis a tortura e as aes armadas contra o Estado democrtico
e a ordem constitucional. Fixou ainda a eleio direta do presidente da
Repblica, dos governadores e dos prefeitos.
Ao fim destes 20 anos, no Brasil, observam-se avanos, mas perdura
uma grande distncia entre as estruturas constitucionais de defesa dos
direitos humanos e os persistentes abusos, assim como a ausncia de
garantias efetivas para proteg-los.
Os direitos fundamentais no podem se restringir aos direitos
individuais enunciados pelas revolues burguesas do sculo XVIII. A
liberdade no consiste no contratualismo individual que sacraliza o direito
de propriedade e permite ao proprietrio a livre iniciativa de expandir
seus lucros ainda que custa da explorao alheia.
Num mundo assolado pela misria de quase metade de sua
populao, o Estado no pode arvorar-se em mero rbitro da sociedade,
mas deve intervir de modo a assegurar a todos direitos sociais, econmicos
e culturais. Assegurar o mnimo necessrio dignidade humana significa
atender s demandas geradas pelos direitos fundamentais das populaes,
especialmente as mais pobres, e que se constituem nas principais
destinatrias das polticas pblicas para suprir necessidades vitais de
sobrevivncia minimamente digna.
O reconhecimento de um direito inerente ao ser humano no
suficiente para assegurar seu exerccio na vida daqueles que ocupam uma
posio subalterna na estrutura social. necessrio mais. necessrio
efetivar esse direito.
H direitos de natureza social, econmica e cultural - como ao
trabalho, greve, sade, educao gratuita, estabilidade no emprego,
moradia digna, ao lazer etc. - que dependem, para a sua viabilizao, da
ao poltica e administrativa do Estado. Nesse sentido, os direitos pessoal
e coletivo organizao e atuao polticas torna-se, hoje, a condio de
possibilidade de um Estado verdadeiramente democrtico.

16
 O objetivo central desta obra trazer luz reflexes iniciadas em
meados de 2007 sobre direitos fundamentais sociais quando a Faculdade de
Direito da Universidade Federal da Grande Dourados UFGD se props
oferecer um Curso de Ps-graduao Lato Sensu em Direitos Humanos e
Cidadania, tarefa qual se soma o credenciamento da Faculdade de Direito
para o oferecimento de cursos na rea da Segurana Pblica e Cidadania.
Para tanto, contamos com a colaborao dos professores catedrticos da
Universidade de Castilla La Mancha, Antonio Baylos (UCLM- Ciudad Real)
e Maria Jos Romero (UCLM- Albacete), que em conjunto escrevem sobre
o modelo espanho de federalismo social como projeto aberto e a Assistncia
Social como exemplo, sob ttulo Centralizacin y descentralizacin en el
modelo espaol de federalismo social. (La asistencia social como ejemplo)
e do professor Luis Prieto Sanchs (UCLM-Toledo) que escreve sobre os
directos sociais e o princpio da igualdade substancial sob o ttulo: Los
derechos sociales y el principio de igualdad sustancial.
No conjunto de reflexes sobre os direitos fundamentais sociais
positivados na Constituio de 1988 luz da Declarao Universal dos
Direitos Humanos, esto assinalados os artigos A afirmao do direito
internacional dos direitos humanos e dos regimes internacionais de proteo:
a educao em direitos humanos de Csar Augusto Silva da Silva; Os
direitos fundamentais e a boa-f como limites dos poderes empresariais,
de Francisco das C. Lima Filho; A educao como um direito do homem,
de Helder Baruffi; Representao e presentao dos trabalhadores, de
Jos Eduardo de Resende Chaves Jnior; Humanizao da aplicao do
direito para dar-lhe o seu verdadeiro sentido de Jos Gomes da Silva e
Novo conceito da discricionariedade em polticas pblicas sob um olhar
garantista, para assegurar direitos fundamentais de Maria Goretti Dal
Bosco.
A leitura da Declarao Universal dos Direitos Humanos, bem
como dos direitos fundamentais inscritos na Constituio Federal de
1988, na perspectiva aqui apresentada uma contribuio que se prope
s novas investigaes e pesquisas que esto sendo desenvolvidas e como
contribuio real efetivao dos princpios fundamentais dos Direitos
Humanos.

Faculdade de Direito
Helder Baruf

17
 CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN EN EL
MODELO ESPAOL DE FEDERALISMO SOCIAL. (LA
ASISTENCIA SOCIAL COMO EJEMPLO)1

Antonio Baylos Grau

Catedrtico de Derecho del Trabajo UCLM (Ciudad Real).

Maria Jos Romero

Catedrtica (EU) de Derecho del Trabajo UCLM (Albacete)

Sumrio: 1.- El modelo espaol de federalismo social como proyecto abierto. 2. La Asistencia
Social como ejemplo.

1. El modelo espaol de federalismo social como proyecto abierto.

Es un lugar comn considerar el modelo poltico de estructuracin del
Estado espaol a partir de la Constitucin de 1978 como un modelo federal.
Aunque hay un extenso debate doctrinal sobre lo que deba entenderse por
federalismo, del examen de los sistemas polticos comparados se deduce
que un sistema federal es aquel en el que a diferencia de los sistemas
unitarios donde hay una autoridad central nica, hay dos (o mas) niveles
de gobierno, de modo que se combinan elementos de gobierno compartido
con las instituciones comunes y autogobierno regional en las unidades
constituyentes2. Entre el amplio abanico de formas polticas no unitarias,
el llamado Estado de las autonomas espaol es un notable ejemplo de
descentralizacin asimtrica, una federacin en todo menos en el nombre,
con 17 Comunidades Autnomas habilitadas constitucionalmente para
desenvolver un extenso mbito de autogobierno3.
Sin embargo, la asimetra a la que se aluda no slo se manifiesta en

1 Intervencin en el Seminario coordinado por los profesores Lallana, Landa y Terradillos, de la

Universidad del Pais Vasco, The implementation of Community Employment and Social inclusin
in the models of social federalism, Oate, 21-22 de junio del 2007. Este texto ha sido tambien
utilizado en el libro homenaje al profesor Vida Soria, pendiente de publicacin por la Editorial
Comares (Granada).
2 Por todos, WATTS, R.L., Sistemas federales comparados, Marcial Pons, Madrid, 2006, p. 105
3 De nuevo, WATTS, R.L., Sistemas federales comparadoscit., pp. 130-131.
19
la atribucin de espacios de gobierno diferentes en funcin de las diversas
Comunidades Autnomas y la correspondiente presin para mantener la
identidad cultural propia de las regiones definidas como nacionalidades
una variedad de las naciones sin Estado4. El poder de autogobierno es
tambin asimtrico en cuanto a los contenidos. En materia de proteccin
social, es decir, de la accin protectora pblica a travs del sistema de
Seguridad Social y del conjunto de acciones asistenciales de inclusin
social, el modelo espaol mantiene una fuerte componente centralizadora5.
El esquema de reparto de potestades entre el gobierno unitario y el
autogobierno regional se sustancia en la tcnica de separacin de los niveles
legislativo y ejecutivo, lo que implica un impulso a la centralizacin en el
nivel normativo y el reconocimiento de un espacio de descentralizacin en
el nivel de ejecucin y administracin del sistema de proteccin social.
La razn que explica esta vigorizacin del principio centralista
en materia de proteccin social se quiere encontrar por elevacin en el
concepto del Estado Social y en los principios de igualdad y solidaridad
que lo conforman. La estructura potencialmente descentralizada de la
proteccin social puede entrar en conflicto con dichos principios de igualdad
y solidaridad desde el mismo momento que sea posible establecer diferentes
modelos de proteccin social, bien desde la perspectiva territorial, bien
desde la perspectiva material, con las consecuentes situaciones desiguales
generadas. Por el contrario, una concepcin ms unitaria del Estado social
asegura que todos los ciudadanos estn en condiciones de gozar de la garanta
de la proteccin pblica frente a los estados de necesidad sin que existan
diferencias en funcin del territorio en el que residan. Es as como se justifica
la proteccin social como una funcin estatal que impone contenidos
homogneos en todos los territorios que componen el Estado espaol.
Esta tensin centralizadora en este dominio, alentada por un
importante e influyente sector doctrinal desde el comienzo de la implantacin
del sistema democrtico en Espaa6, ha sido refrendada en gran medida
4 Sobre el tema, GUIBERNAU, M., Naciones sin Estado: escenarios polticos diversos, en
BARAANO, M. (Dir.), La globalizacin econmica. Incidencia en las relaciones sociales y
econmicas, CGPJ, Madrid, 2002, pp.263 ss.
5 Crticamente SUREZ CORUJO, B., La proteccin social en el Estado de las autonomas, Iustel,
Madrid, 2006, p.28.
6 Fundamentalmente, DE LA VILLA, L.E., y DESDENTADO, A., Delimitacin de competencias
Estado-Comunidades Autnomas en la Constitucin de 1978 (las relaciones laborales y la
Seguridad Social), en AA.VV., Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitucin,
CEC, Madrid, 1980; DESDENTADO, A., El rgimen econmico de la Seguridad Social y las
Autonomas, Revista Espaola de Derecho Administrativo n 38 (1983), lnea que se prolonga
en numerossimos estudios del laboralismo espaol, que mantienen de forma muy neta esta
20
por el propio Tribunal Constitucional espaol en una serie de decisiones de
los aos 80 y 90 del pasado siglo, interpretando la frmula competencial
de los arts. 148 y 149 CE en el sentido de confirmar la estatalidad de las
polticas de proteccin social y el confinamiento de la potestad de las
Comunidades Autnomas en la esfera de la gestin o ejecucin de estas
polticas. Igualdad y solidaridad funcionan como principios polticos
uniformadores del alcance de la tutela y, a su vez, integran el propio sistema
de proteccin social como principios bsicos de la seguridad social como
garanta institucional prevista en la Constitucin. La solidaridad se realiza
dentro de toda la comunidad nacional sin discriminaciones7, y la igualdad
de derechos y obligaciones en materia de seguridad social se extiende
hasta el lmite territorial del Estado, lo que obliga a la uniformidad de las
condiciones de vida ms all del territorio de las diferentes Comunidades
Autnomas, es decir en el goce o disfrute de los derechos de proteccin
social garantizados por igual en todo el territorio nacional8.
La pulsin a la centralizacin sobre la base de este argumento poltico-
normativo derivado de la clasula social de la Constitucin espaola ha sido
reforzada, desde la perspectiva econmica, atendiendo a la nocin de unidad
econmica de mercado. El tema es relevante por dos razones al menos. En
primer lugar porque se aprecia un cierto deslizamiento de la legitimacin de
un modelo centralizado de proteccin social desde las coordenadas polticas
del Estado Social y su capacidad de ofrecer un tratamiento estandarizado y
homogneo de prestaciones sociales para todos los ciudadanos del mismo,
hacia la matriz econmica que relaciona directamente unidad de mercado y
cohesin social. Los principios de unidad del orden econmico nacional y
de unidad de mercado son los presupuestos de la organizacin territorial
del Estado y del reparto de competencias en materia econmica, de donde
se desprende la afirmacin de la solidaridad interterritorial como principio
articulador de la unidad del Estado y las Autonomas9. El esquema de
distribucin de poderes y competencias entre el Estado y las Comunidades
Autnomas, tiene que interpretarse a partir de la unidad del orden econmico

postura centralizadora, incluso en polmica con algunas decisiones del TC que se analizarn
mas adelante en este texto, justamente en razn de la competencia autonmica en materia de
asistencia social.
7 APARICIO, J., La Seguridad social y la proteccin de la salud, Civitas, Madrid, 1988, p. 105.
8 APARICIO, J., La Seguridad social y la proteccin de la saludcit., pp. 139-140.
9 El documento mas til para comprobar el razonamiento de base econmica, sobre la unidad de
marcado, se contiene en el Informe que realiz el Consejo Econmico y Social de Espaa sobre
este tema y que se puede consultar como CES, Unidad de mercado y cohesin social, Informe
3/2000, Consejo Econmico y Social, Madrid, 2000.
21
y social de manera que se imponga la unidad del sistema de Seguridad
Social. Esta nocin implica una regulacin uniforme en todo el territorio
nacional que debe asegurar ante todo la unidad de caja y la solidaridad
financiera del sistema mediante la atribucin al Estado de competencia
exclusiva sobre el rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio
de reconocer facultades complementarias y subordinadas por parte de las
Comunidades Autnomas.
El segundo elemento de relieve es que el desplazamiento hacia la
unidad de mercado como forma de legitimacin de la concepcin fuertemente
centralizadora de los poderes definidos en materia de proteccin social la
protagonizan fundamentalmente los interlocutores sociales, es decir, las
asociaciones empresariales y los sindicatos ms representativos de mbito
estatal. El discurso empresarial y el de las confederaciones sindicales de
mbito estatal, CC.OO. y UGT, convergen en este punto en torno a una
visin unitaria de las competencias en materia de proteccin social, en
la que la legitimacin normativa y de gobierno del sistema de seguridad
social debe pertenecer al Estado, sin perjuicio de que la puesta en prctica
de estas reglas se encomiende a la esfera de accin de las Comunidades
Autnomas. Esta suerte de jacobinismo social est muy arraigado en el
planteamiento sindical confederal, y ha encontrado un discurso paralelo
en el empresariado espaol, histricamente estatalista y muy hostil a
los planteamientos polticos nacionalistas. El argumento es doblemente
importante por lo que no dice de forma explcita, y es que los interlocutores
sociales mediante esta reivindicacin del nivel centralizado en la proteccin
social se aseguran la interlocucin directa con el Estado en la reformulacin
del modelo de Seguridad Social a travs de acuerdos poltico sociales, lo
que por cierto constituye una caracterstica del modelo espaol ya presente
desde 1990 cuando se produjo la histrica negociacin de la creacin de
un segundo nivel de prestaciones del sistema, que dio lugar a la Ley de
prestaciones no contributivas10.
Por razones polticas o en funcin del inters del mercado unificado
a nivel del Estado, esta visin unificatoria y sometida al acuerdo social
con sindicatos y empresarios - se concentra en las prestaciones econmicas

10 La tendencia es mas acentuada a partir del cambio de siglo, y en concreto del llamado Acuerdo
para la mejora y el desarrollo del sistema de proteccin social de abril de 2001. Ver APARICIO,
J., La evolucin regresiva de la Seguridad Social en el perodo 1996-2002: hacia el seguro y el
asistencialismo, Revista de Derecho Social n 19 (2002), pp. 22-23; MONEREO, J.L., El derecho
a la seguridad social, en MONEREO, J.L., MOLINA, C., MORENO. M N. (Dirs.), Comentario
a la Constitucin socio-econmica de Espaa, Comares, Granada, 2002, pp. 1507 ss.
22
que suministra el sistema de Seguridad Social. De forma que no puede
abarcar aquellos servicios que pueden llamarse de asistencia social, ni
tampoco aquellas prestaciones econmicas que garantizan un cierto
mnimo vital a quienes no pueden acceder a prestaciones contributivas o
no contributivas del sistema de Seguridad Social. Estas reas pueden ser
reguladas y gestionadas por los poderes soberanos regionales, posiblemente
porque el centro de gravedad de las mismas no se encuentra en la nocin
de ciudadana social cualificada por el trabajo, sino que se desliza hacia la
pobreza y la exclusin social como tierra de frontera del Estado social.
Un nuevo elemento se aade a la definicin de este modelo de
federalismo social escorado hacia posiciones centralizadoras en la definicin
de los poderes soberanos para la determinacin del contenido y alcance de
la proteccin social. En el proceso de integracin externa de los Estados
en la Unin Europea, con la cesin de soberana que esto lleva consigo, la
poltica social ha venido siendo integrada en un esquema de armonizacin
legislativa mediante las normas comunitarias normalmente Directivas
que imponen un resultado generalizado y comn en todos los pases que
componen la Unin y que por consiguiente se centra en el poder normativo
del Estado como elemento clave para conseguir la armonizacin normativa
en la UE. A partir del Tratado de msterdam y fundamentalmente de la
Cumbre de Lisboa para fijar la estrategia europea de empleo, se pone en pie
como tcnica regulatoria el llamado mtodo abierto de coordinacin que,
al menos en lo que se refiere a la regulacin social no as en la regulacin
laboral propiamente dicha tiende a polarizar las formas de creacin
del derecho europeo en esa materia11. La convergencia en los objetivos
estratgicos de la Unin en materia de empleo, pero posteriormente
se ha ampliado este procedimiento a muchos otros dominios - en que se
sintetiza esta forma de produccin normativa refuerza el rol de los Estados
miembros, y el protagonismo de stos en la elaboracin de sus polticas
internas12. El xito de este procedimiento regulatorio y su aplicacin a
materias tan decisivas como todo el tema de la cohesin social, refuerza la

11 Entre tantas reflexiones sobre el MAC, resulta siempre interesante la exposicin de SCIARRA,
S., The convergence of European Labour and Social Rights: Opening to the Open Method of
Coordination, en BERMANN, G.A., y PISTOR, K. (Eds.), Law and Governance in an Enlarged
European Union, Columbia Law School, New York, Hart Publ., Oxford and Portland, Oregon,
2004, pp. 163 ss. Y ello pese a la relativa decadencia de este mtodo de juridificacin europeo
con la Comisin Barroso a partir de la Cumbre de Bruselas de 2005.
12 CABEZA, J., Estrategia Europea, Estado Autonmico y poltica de empleo, en AA.VV.., XVIII
Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Ed. Laborum, Murcia,
2007, pp.. 22 ss.
23
posicin del Estado en su posicin de poder soberano definido con amplia
capacidad normativa y regulatoria del sistema de proteccin social. El
Dictamen del Comit Econmico y Social Europeo sobre el tema Cohesin
Social: dar contenido a un modelo social europeo13 insiste en esa idea al
ligar a los Estados la responsabilidad de promover la cohesin y la justicia
social y a sus Gobiernos la de proporcionar sistemas de proteccin
social que garantizan una cobertura o proteccin social adecuada contra
los principales riesgos en niveles que permiten prevenir la pobreza y la
exclusin social.
No obstante, no se trata de un modelo cerrado. Desde cada uno de
los vectores sealados se rastrean tendencias de signo opuesto. As, en el
nivel poltico, es evidente el cambio de tendencia que se ha ido produciendo
en la configuracin de los espacios de autogobierno a partir de la apertura
de un proceso de renegociacin de los Estatutos de Autonoma de algunas
regiones, impulsada por el gobierno central como una segunda fundacin
de la estructura territorial del Estado espaol. A lo largo del 2006 y a inicios
del 2007, es el caso emblemtico del Estatuto de Autonoma de Catalua,
aprobado por referndum el 18 de junio de 2006, que sustituye al viejo
Estatuto de Sau, que data de 1979, y que ha sido impugnado ante el Tribunal
Constitucional entre turbulencias polticas notables14. Pero tambin el de la
Ley que reforma el Estatuto de Autonoma del Pais Valenciano, tambin en el
2006, la aprobacin del Estatuto de Autonoma de Andaluca en referndum
en el 2007, o los proyectos en marcha para la reforma del Estatuto de
Galicia, entre otros. En todos ellos, la consolidacin de perspectivas mas
descentralizadas en materia de poltica social es una constante.
En lo que respecta al argumento que reposa sobre el principio de
unidad de mercado, posiblemente sea el que haya sufrido un mayor erosin
en funcin precisamente de la segmentacin que ha sufrido el mercado de
trabajo y las consecuencias de esta fractura sobre el principio contributivo
bsico en los sistemas, como el espaol, en el que el sistema de proteccin
social se construye desde la tutela general de la fuerza de trabajo. Las
desigualdades que genera la precariedad en todas sus vertientes, tambin
en la psicolgica y en la cultural15 pero tambin las que se dan respecto de

13 Diario Oficial de la Unin Europea C 309/119, de 16..12.2006.

14 Turbulencias centradas en la recusacin de uno de los magistrados que debera juzgar la
constitucionalidad del Estatuto de Catalua, realizada en medio de un tremendo linchamiento
meditico del mismo, al considerarse una pieza clave de la estrategia de la derecha espaola para
impedir el proyecto poltico del gobierno espaol en esta materia.
15 Cfr. BRESSON, M. Sociologie de la prcarit, Armand Colin, Paris, 2007.
24
la formacin y cualificacin de los trabajadores, los obstculos a la igualdad
de oportunidades y las nuevas necesidades de servicios que lleva consigo
una sociedad post-moderna y envejecida16, pone en crisis lo contributivo
como forma que expresa tcnicamente la solidaridad que el sistema de
seguridad social articula. Adems esta crisis del principio ha generado,
como forma de viabilidad del sistema, la rgida separacin de las fuentes de
financiacin en el sistema espaol desde el Pacto de Toledo (1996-1997) y
su reconfirmacin en el 2001, y la exasperacin de las caractersticas tpicas
del aseguramiento, provocando un proceso tendencialmente acelerado de
asistencializacin de la accin protectora de la seguridad social17. La otra
cara de esta tendencia es el correlativo fortalecimiento de la dimensin
privada colectiva de la proteccin complementaria, basada en criterios
de capitalizacin, a travs de los fondos de pensiones y la exteriorizacin
de los compromisos de mejora en contratos de seguro privados18. Este
ltimo rasgo distintivo, ligado a la perspectiva del mercado de manera
fuerte en la medida en que se trata de un proceso de remercantilizacin
de la proteccin social que se asienta normalmente en la negociacin
colectiva descentralizada o de nivel empresarial, pero que tambin se
extiende a sectores y servicios en su totalidad19. En ese contexto complejo,
las nociones de igualdad y de solidaridad, contempladas desde el prisma
de la centralizacin o descentralizacin en un sistema federal, son un
contenedor vaco, puesto que carecen de significado real. En un mercado
por tanto fracturado y dislocado en categoras sociales y con niveles tan
diferentes de acceso a la proteccin, el principio unitario de organizacin
de la proteccin social ha perdido cualquier referencia a un mercado de
trabajo homogneo definido en el nivel del conjunto del Estado espaol. La
fundamentacin de los principios de igualdad y solidaridad en la unidad de
marcado puede dar un resultado diferente del pretendido, al verificar que
un mercado construido en torno a las fronteras del Estado Nacin permite
en su seno disparidades muy importantes y desigualdades de tutela notables
que se pueden fijar no slo verticalmente, sino tambin en determinados
territorios del mismo20.

16 LETTIERI, A., Jonas o della crisi dei sistema pensionistici, en GIOVANNINI, G. (Dir.), Il
futuro delle pensioni. Demografa, sostenibilit, ideologa., Hediese, Roma, 2002, pp. 9 ss.
17 APARICIO, J., La evolucin regresiva de la Seguridad Social.., cit., pp. 41- 43.
18 MONEREO, J.L., Pblico y privado en el sistema de pensiones, Tecnos, Madrid, 1996.
19 LOPEZ GANDIA, J., La proteccin social de los funcionarios pblicos. Regulacin actual y
perspectivas ante los sistemas privados de pensiones, Revista de Derecho Social n 25 (2004),
pp. 31 ss.
20 Como se comprueba al analizar los diferenciales del desempleo y de renta en las distintas regiones
25
 Por ltimo, tambin la construccin europea de la cohesin social y
de las polticas de empleo abre un amplio espacio a la accin de los rganos
de gobierno regional. No slo porque el mtodo abierto de coordinacin
slo puede ser fructfero en la medida en que se anima la participacin en
los mbitos territoriales descentralizados21, de forma que se atribuyen a
los rganos de gobierno regionales crecientes competencias en el diseo,
desarrollo y aplicacin de las polticas de empleo, cuestin que converge
adems con una cierta territorializacin de las polticas combinadas
econmicas y de empleo22. En materia de cohesin social, el eje de la accin
comunitaria y su propia finalidad pasa por las regiones que componen los
diferentes Estados de la Unin Europea, como subraya el propio art. 158
TCE al afirmar que para reforzar la cohesin econmica y social, se
deben reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas
regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, lo que se
manifiesta en la regulacin concreta de los Fondos estructurales, dirigidos
directamente a las instancias infra-estatales que se localizan en el nivel
regional. Este papel por desempear en relacin con la Unin Europea es
asumido explcitamente por los diferentes Estatutos de Autonoma de los
gobiernos autonmicos espaoles. En todos ellos, pero especialmente la
hornada de la reforma estatutaria de los aos 2006-2007 sobre la base del
impulso poltico al que ya se ha aludido, se establece que la Comunidad
Autnoma no slo se concibe como un ente de autogobierno que acta en
el mbito de la comunidad nacional, sino que su espacio de referencia es
tambin la Unin Europea, lo que implica por otra parte la incorporacin de
los valores, principios y derechos europeos en la esfera de decisin poltica
de la regin23.
La tensin entre la unidad y la diversidad es por consiguiente un
modelo todava abierto en el ordenamiento jurdico espaol, en el que se

espaolas. En concreto, la rotacin entre los parados y los trabajadores precarios y el nexo entre
estas dos categoras se revela como una caracterstica del mercado de trabajo espaol y se localiza
en determinadas regiones del Estado espaol como sealadamente en Andaluca o Extremadura.
21 CABEZA, J.,Estrategia europea, Estado autonmico y poltica de empleocit., p. 43.
22 CABEZA, J.,Estrategia europea, Estado autonmico y poltica de empleocit., p. 43.
23 As, el Estatuto de Andaluca (2007) establece en su art. 1.4 que la Unin Europea es mbito
de referencia de la Comunidad Autnoma, que asume sus valores y vela por el cumplimiento
de sus objetivos y por el respeto de los derechos de los ciudadanos europeos, el Estatuto de
la Comunidad Valenciana (2006) viene a decir lo mismo, pero explicitando que la Comunidad
Valenciana es una regin de Europa, y el art. 3.2 del Estatuto de Autonoma de Catalua (2006),
se afirma que Catalua tiene en el Estado espaol y en la Unin Europea su espacio poltico y
geogrfico de referencia e incorpora los valores, los principios y las obligaciones que derivan del
hecho de formar parte de los mismos.
26
observan frecuentes asimetras en el sentido que se ha indicado. Un ejemplo
que se revela muy significativo de las tensiones regulativas que plantea el
modelo espaol lo proporciona el tratamiento de la asistencia social y el
reparto competencial que de ella resulta.

2.- La Asistencia Social como ejemplo.

La asistencia social representa una tcnica de proteccin heredera

de la beneficencia pblica y de su lucha contra la pobreza genrica, desde
la que ha evolucionado perfeccionndose24. Desde ese origen gentico, la
asistencia social se diferencia claramente de la Seguridad Social, cuyo
sujeto beneficiario es precisamente el trabajador y est basada en la nocin
de profesionalidad, aunque ms adelante, el sistema se vuelque sobre
el ciudadano al que se le protege frente a determinadas situaciones de
necesidad. Por eso se ha podido decir que la asistencia como contenido
de la Seguridad Social asistencial no tiene como objeto la lucha contra
la pobreza, sino contra la exclusin, y busca asegurar al individuo una
posicin de seguridad e independencia respecto de los efectos negativos
del mercado25. La delimitacin entre ambos conceptos no es fcil y as lo
ha entendido la doctrina desde hace dcadas, pues tal delimitacin se ve
complicada principalmente por el fenmeno conocido de asistencializacin
de la Seguridad Social que incorporan frmulas protectoras de carcter
universal. En un principio las prestaciones de asistencia social26 eran de tipo
discrecional, mientras que las prestaciones de seguridad social generaban
para los beneficiarios plenos derechos individuales.
El caso es que en el sistema espaol, la asistencia social se
corporeiza en dos subsistemas diferentes. De un lado, un subsistema se
entiende independiente o externo al sistema de Seguridad Social, que se
encomienda en exclusiva al poder de autogobierno de las Comunidades
Autnomas. Este subsistema es un mecanismo para grupos de poblacin a
los que no alcanza aquel sistema (de Seguridad Social) y que opera mediante
tcnicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento
24 VIDA SORIA, J., Asistencia social en el sistema de la Seguridad Social espaola, Revista de
Trabajo n 21 (1968), pp. 23 ss.
25 MRQUEZ, A., Seguridad Social y proteccin social: un enfoque conceptual, Serv. Publicaciones
Universidad de Mlaga, Mlaga, 2002, p. 177.
26 DE LA VILLA, LE., DESDENTADO A.: La reforma del sistema espaol de Seguridad Social,
2 de, Fundacin IESA, Madrid,, 1985, pg. 97: Asistencia Social se define como un conjunto
de mecanismos de proteccin, de financiacin no contributiva, que amparan a la totalidad de los
ciudadanos en estado de necesidad y que no otorgan derechos exigibles.
27
actual () es caracterstica de la Asistencia Social su sostenimiento al
margen de toda obligacin contributiva o previa colaboracin econmica
de los destinatarios o beneficiarios27. De forma que parece que existe un
mbito bien definido, al menos de forma negativa, para definir la esfera
de actuacin de esta nocin. Las lagunas o deficiencias producidas por el
sistema de Seguridad Social, constituye asistencia social, si bien aade
el TC- la ausencia de todo elemento contributivo es la nota caracterstica
en este mbito de asistencia social, siendo este por el contrario el elemento
caracterstico de la Seguridad Social28. Por tanto, servicios sociales y
prestaciones econmicas no contributivas, sobre la base de situaciones de
pobreza o de carencia de rentas fundamentalmente han de ser el elemento
material sobre el que se construye este sistema. Pero en paralelo, y conforme
a una maduracin de los sistemas de seguridad social, stos incorporan
tambin en su accin protectora medidas de asistencia social y, a partir de
1990 de forma sistemtica, toda una red de prestaciones no contributivas,
en especial en materia de incapacidad y jubilacin. Naturalmente que sobre
este tipo de prestaciones rigen los principios unitarios y homogeneizadores
que de derivan de los principios de igualdad y de solidaridad que residencian
las competencias normativas y econmicas bsicas en el nivel centralizado
como competencia estatal. La separacin de estas dos esferas ha sido
criticado por una parte importante de la doctrina que parte de un enfoque
unitario de la Asistencia Social que integre la asistencia social autonmica
en el sistema de seguridad social. Esta tesis, sostenida fundamentalmente
a partir del reconocimiento en numerosas Comunidades Autnomas del
derecho a una renta de insercin o mnimo vital29, tiene una gran vitalidad
todava, como se demuestra respecto de la defensa de la integracin de
nuevas situaciones de necesidad, como la de la dependencia, en el sistema
de Seguridad Social30. Con todo, la situacin de partida a travs de la

27 El citado Fdo Jco 6 STC 76/1986, de 9 de junio.

28 En 1990, las prestaciones no contributivas obedecen a esta concepcin, el legislador a virtud del
art. 41 CE garantiza una asistencia y prestaciones para todos con independencia de la cotizacin
del individuo. Introduciendo en el sistema de Seguridad Social, un modelo mixto, al introducirse
el elemento asistencial, en HURTADO GONZALEZ L.: Asistencia Social y Seguridad Social:
sus fronteras actuales en Actualidad Laboral nm,. 25 (1993), pag. 45; GARCIA-NEZ
SERRANO F.: Los complementos autonmicos: Seguridad Social o Asistencia Social?,
RMTAS nm. 34, pg. 143.
29 MONEREO, J.L y MOLINA, C., El derecho a la renta de insercin. Estudio de su rgimen
jurdico, Comares, Granada, 1999, pp. 191 ss.
30 CABEZA, J., Cuestiones sobre el seguro de dependencia, en AESS, La economa de la
Seguridad Social. Sostenibilidad y adaptabilidad del sistema, Laborum, Murcia, 2006, pp. 40
ss.; RODRIGUEZ, E., El contenido constitucional de la dependencia, Revista de Derecho
Social n 36 (006), pp. 106 ss.
28
interpretacin constitucional del art. 41 CE, permite inferir la existencia de
una asistencia social interna al sistema de Seguridad Social que obedece
al carcter dinmico y expansivo de dicho sistema, la cual queda delimitada
por las prestaciones de la Seguridad Social ajenas al esquema contributivo y
de aseguramiento de riesgos y destinadas a sufragar situaciones de necesidad
no cubiertas por las pensiones, y una asistencia social externa al sistema
de la Seguridad Social, compuesta por otras ayudas cuya prestacin no est
prevista por las normas del sistema de Seguridad social y de competencia
exclusiva de las Comunidades Autnomas31.
El caso es que esta separacin funciona de forma dinmica, pero
las lneas fronterizas entre las prestaciones de Seguridad Social y las de
Asistencia Social se han difuminado sobre la base de la universalizacin
de la Seguridad Social, lo que ha provocado que se mezclen en los
mbitos de la seguridad social con criterios o parmetros ms propios
de la Asistencia social. A ello, tambin ha contribuido el reconocimiento
de autnticos derechos en favor de prestaciones y servicios en la esfera
asistencial. Para el TC, la asistencia social es un conjunto de acciones
y tcnicas de proteccin que quedan al margen de la Seguridad Social,
pero las medidas de asistencia social pueden incidir en personas que ya
son beneficiarios de prestaciones de la Seguridad Social. As ha sucedido
en el caso de la Comunidad Autnoma Andaluza que en uso de su potestad
normativa en materia de asistencia social, dispuso un complemento
autonmico extraordinario para la pensin no contributiva de jubilacin
e invalidez del sistema de Seguridad Social. El supuesto se consider por
ciertos sectores polticos y por los propios interlocutores sociales como un
hecho conflictivo de carcter simblico frente al que haba que reaccionar
con vigor y el tema se plante ante el Tribunal Constitucional, que dict
una sentencia la ya citada 239/2002, de 11 de diciembre con varios
votos particulares, como manifestacin de lo sensible que resultaba ese
tema. La Sentencia del Tribunal Constitucional camina en una direccin
prudentemente descentralizadora, pero fue muy mal recibida por el
gobierno conservador del Partido Popular, el cual, de manera improcedente
a nuestro juicio, decidi reformar la Ley General de Seguridad Social en
sentido contrario a la orientacin marcada por el Tribunal Constitucional.
El cambio electoral en el 2004 posibilit que el nuevo gobierno volviera a
reformar la ley aceptando de manera coherente las decisiones que sobre
la constitucionalidad del reparto competencial que haba realizado en esta
materia el Tribunal Constitucional.
31 FJ 5 STC 239/2002, de 11 de diciembre.
29
 El anlisis que realiza la STC 239/2002 merece traerse a colacin
por su claridad expositiva. El Tribunal constata que el sistema de Seguridad
Social espaol se fundamenta, en el momento histrico de la promulgacin
de la Constitucin, en un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura
de riesgos que se hubieran efectivamente producido, tal y como se fijaba
en los arts. 15 y 20 LGSS de 1974 que regulaban la obligatoriedad de la
cotizacin y la accin protectora del sistema. Pero adems, el sistema de
Seguridad Social, se pona en relacin en la frmula constitucional del art.
41 con las situaciones o estados de necesidad. Y por ello, se configura
como una funcin de Estado para atender a situaciones de necesidad
que pueden ir ms all de la cobertura contributiva32. En el mbito de la
Asistencia Social, esta se integraba como prestacin complementaria de
las previstas en los art. 20.2, 36 y 37 de la LGSS (1974); tena carcter
residual y su reconocimiento era discrecional. Adems, conflua una
Asistencia Social externa a la Seguridad Social, dispensada por el Estado,
las Diputaciones, Ayuntamientos que se articulaba como instrumento
protector ante situaciones de necesidad especificas a colectivos donde no
alcazaba la Seguridad Social.
A partir de entonces el sistema de Seguridad Social puede incluir
en su mbito no slo las prestaciones de carcter contributivo existentes
tras 1978, sino tambin una proteccin no contributiva, que es la nica que
puede garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes a todos
los ciudadanos ante situaciones de necesidad. El Alto Tribunal, interpreta
la normativa de forma novedosa al ampliar el mbito de la materia de la
Seguridad Social. El art. 41 CE consagra un sistema de proteccin social
encomendado a los poderes pblicos que tiene como eje fundamental,
aunque no nico, al sistema de Seguridad Social de carcter imperativo,
el cual coexiste con otros complementarios. Y subraya la neutralidad del
precepto desde la perspectiva de la distribucin de competencias, puesto
que si el sistema de Seguridad Social debe tener en cuenta, para el reparto
de competencias en su seno, las que respectivamente, correspondan al
Estado y a las CCAA en dicha materia, tambin los restantes segmentos
de proteccin social que no se incluyen en aquel sistema reconducen a la
distribucin de competencias que resulte propia de la medida de proteccin

32 Precisamente el voto particular se articula en torno a la discrepancia de este argumento, Conde

(fdo 2) considera incorrecto el binomio conceptual principio contributivo y cobertura de
riesgos, como sntesis de los elementos estructurales caracterzadores de la Seguridad Social
preconstitucional
30
social implicada en cada caso33. Por lo que respecta a la asistencia social,
en esta segunda perspectiva, el TC se limita a razonar que la existencia de
una asistencia social interna al sistema de Seguridad Social en el momento
de aprobacin de la CE y el propio artculo 41 al hacer referencia a la
garanta de asistencia y prestaciones sociales suficientes obliga al sistema
de Seguridad Social a subsanar la incorreccin del constituyente al emplear
el trmino asistencia social de forma general, sobre la base de entender que
la previsin del art. 148.1.20 CE se refera en principio a la asistencia social
externa a la Seguridad Social34.
En definitiva, sobre la base de la confluencia entre la Asistencia
Social y la Seguridad Social asistencial, como resultado de la ampliacin
de sus respectivos mbitos materiales, pueden producirse perturbaciones
entre ambos. El carcter universal de la Seguridad Social y la ampliacin
de su campo de proteccin a su asistencializacin, se produce mediante
la incorporacin al sistema de Seguridad Social las prestaciones no
contributivas Ley 26/1990-, que presentan elementos esencialmente
asistenciales al estar sujetas al computo de ingresos econmicos y financiarse
a travs de los impuestos, pero tambin mediante los complementos de las
pensiones de viudedad, que no dejan de tener elementos asistenciales y se
nutren de cuotas e ingresos de la Seguridad Social35. Por lo tanto, la inclusin
subjetiva en el sistema de Seguridad Social, pudiendo ser un elemento a
valorar en cada caso, debe ponderarse con suma cautela, pues difcilmente
puede ser determinante o concluyente del deslinde competencial entre
aquella materia y la de Asistencia Social, como tampoco lo es respecto del
deslinde con el mutualismo no incluido en la Seguridad Social o con los
fondos y planes de pensiones, pues nada impide recibir prestaciones de
la Seguridad Social y otras complementarias provenientes del mutualismo
libre o de los fondos de pensiones36.
De esta manera, nada impedira desde la perspectiva de la legiti-
midad constitucional, que las CCAA con competencia en materia de
Asistencia Social otorgasen ayudas de esta naturaleza a colectivos de
personas que, aun percibiendo prestaciones asistenciales del Sistema de
Seguridad Social, se encontraran en situacin de necesidad, siempre que
con dicho otorgamiento no se produzca una modificacin o perturbacin de

33 Los entrecomillados pertenecen al fdo jco 6. En este aspecto, nuevamente hace regencia el voto
particular, niega el sentido innovador del art. 41 CE
34 Vid Fdo Jco 7.
35 Fdo Jco 8.
36 Entrecomillado Fdo Jco 6.
31
dicho Sistema o de su rgimen econmico37. An ms, se entiende que es
una exigencia del Estado Social de Derecho que quienes no tengan cubiertas
sus necesidades mnimas por la modalidad no contributiva del Sistema de
la Seguridad Social puedan acceder a otros beneficios o ayudas de carcter
o naturaleza diferente, habida cuenta de que esta zona asistencial interna al
Sistema coincide con el art. 148.1.20 EC.
Por tanto, esta unin no puede impedir a las CCAA que acten
en esta zona comn cuando ostentan ttulo competencial suficiente,
mxime si se considera que, en determinadas coyunturas econmicas, el
mbito de proteccin de la Seguridad Social pudiera conllevar limitaciones
asistenciales y prestacionales que, por ello, precisen de complementacin
con otras fuentes para asegurar el principio de suficiencia al que alude
el art. 41 CE. El tema es importante, porque mediante esta interpretacin
constitucional, la aplicacin de un cierto tipo de federalismo social mas
descentralizado a esta nueva fase de la proteccin social debiera suponer
abandonar los viejos principios de control y jerarqua administrativa
centralizadora, y partir de verdaderos esquemas de autonoma financiera
y de gestin guiados por los principios de coordinacin y leal colaboracin
interadministrativa38. En la actualidad, los avances legislativos en esta
materia son fruto de la permanente adaptacin a las nuevas circunstancias
sociales. Estos cambios, deben conceptualizarse como fruto del dinamismo,
que se extiende por una parte hacia la consecucin de la universalidad
subjetiva de cobertura39 y la universalidad objetiva, entendida como la
proteccin frente a los estados de necesidad en que los individuos pueden
verse inmersos, cuando se concretan en ellos ciertos riesgos sociales. Estos
riesgos social su conceptualizacin en nuestra opinin constituyen el centro
del debate, pues los mismos parecen que no tienen fin en su delimitacin
y alcance, y ello entronca con el verdadero problema de qu necesidades
deben estar cubiertas por el Sistema de la Seguridad Social y adems de
forma suficiente40 y cuales por la asistencia social y hasta qu nivel de
proteccin.

37 Entrecomillado Fdo Jco 7.

38 LANDA, J.P.:La organizacin de la sanidad pblica ante la jurisprudencia constitucional: una
reflexin sobre este modelo de reparto competencial entre el Estado y comunidades autnomas y
sobre su posible extensin a otros mbitos de la proteccin social, Revista de Derecho Social n
6 (1999), pp. 131-133.
39 Todos los ciudadanos e incluso residentes en el territorio del Estado deben estar integrados en el
campo de aplicacin del Sistema de Seguridad Social.
40 APARICIO, J: Sobre la suficiencia de las prestaciones con ocasin de las recientes reformas del
Sistema de la Seguridad Social, Revista de Derecho Social nm. 17, (2002), pg. 235 y ss.
32
 A AFIRMAO DO DIREITO INTERNACIONAL DOS
DIREITOS HUMANOS E DOS REGIMES INTERNACIONAIS
DE PROTEO A EDUCAO EM DIREITOS HUMANOS

Csar Augusto S. da Silva

Advogado e Mestre em Direito e Relaes Internacionais
pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC.
Coordenador e Professor de Direito Internacional da
Faculdade de Direito da UFGD Universidade Federal da
Grande Dourados.

Sumrio: Introduo. 1. A concepo contempornea dos direitos humanos e as relaes

internacionais. 2. O direito internacional em direitos humanos e os regimes
internacionais. 3. A educao em direitos humanos. Concluso.

Introduo

Estas anotaes buscam dar uma contribuio a respeito da trajetria

e promoo do direito internacional dos direitos humanos no aniversrio
de sessenta anos da Declarao Universal de 1948, enquanto novo ramo do
direito internacional no contexto das relaes internacionais contemporneas.
Tambm se estabelecem as conexes com os outros ramos do direito
internacional de proteo ao ser humano e principalmente com a educao
em direitos humanos em particular, de modo a estabelecer um caminho de
superao dos problemas sistmicos de violao de suas normas.
Num primeiro momento uma reflexo mais ampla sobre os
fundamentos e as origens da concepo contempornea dos direitos
humanos como assunto global, assim como a marcha em torno de sua
universalizao, indivisibilidade e integralidade, e seus desafios em torno
da soberania nacional e do relativismo cultural.
Com base no levantamento bibliogrfico da doutrina de direito
internacional dos direitos humanos, e tambm com gnese na teoria dos
regimes internacionais das relaes internacionais aplicvel temtica
dos direitos humanos procura-se demonstrar as ligaes entre os diversos
regimes de proteo da pessoa humana tendo em comum o princpio da
33
dignidade humana e o da alteridade, partindo-se do direito cosmopolita
kantiano configurado desde a Declarao Universal de Direitos Humanos
de 1948 e os instrumentos normativos que a completaram.
Os problemas relacionados falta de informao do pblico em
geral a respeito da educao em direitos humanos e do desenvolvimento
do direito internacional dos direitos humanos, bem como o fato de que
tais questes so dos principais objetivos a serem desenvolvidos pelo novo
Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas CDH
- inaugurado em 2005, justificam este trabalho na busca pela reverso
paulatina e contnua das violaes macias destes direitos que continuam
ocorrendo de forma sistmica ao redor do mundo, mesmo com a presena
dos regimes internacionais de proteo desde meados do sculo XX.
Se procura vislumbrar que a educao em direitos humanos e o
efetivo desenvolvimento nas sociedades nacionais do direito internacional
dos direitos humanos so solues possveis para reverter uma mentalidade
de violaes macias que continuam sistematicamente a ocorrer nas mais
diversas regies do planeta.

1. A concepo contempornea do Direito Internacional dos Direitos

Humanos e as Relaes Internacionais

A concepo contempornea de direitos humanos com pretenses

globais inaugurada pela Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948 no contexto do fim da Segunda Guerra Mundial. Seus trinta artigos
estabelecem solenemente, naquele novo mundo que se inaugurava, direitos
aos seres humanos aos quais os Estados nacionais deveriam se comprometer
e proteger. Se em 1948 eram pouco menos do que cinqenta naes que
se comprometiam, j em 1993, na esteira da realizao da II Conferncia
Mundial de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas, este
nmero havia subido para mais de cento e noventa naes, demonstrando o
vertiginoso aumento da internacionalizao dos direitos humanos.
Ainda que a Declarao tenha sido preparada em momento histrico
no qual os Estados reafirmavam no terem as Naes Unidas em geral ou a
recm criada Comisso de Direitos Humanos CDH- em particular, poder
para agir em relao s queixas contra violaes de direitos humanos e no
se dispusessem a aceitar obrigaes decorrentes de tratados internacionais
nessa matria, considerado de forma tal que um documento mpar ao
reagir barbrie produzida pelos regimes polticos totalitrios no contexto
da Segunda Guerra Mundial.
34
 Se nenhum Estado quis o comprometimento global imediato
com a Declarao ao mesmo tempo nenhum dos Estados votou contra a
aprovao do documento na Assemblia Geral da ONU. Porm muitos dos
direitos foram formulados de maneira imprecisa, dando margem a vrias
interpretaes nacionais, principalmente aplicao dos direitos sociais1.
Tal instrumento internacional, mesmo com estas limitaes, e
considerada uma soft law no ambiente internacional, inaugura o novssimo
direito internacional dos direitos humanos como um ramo do direito que
estabelece uma dinmica jurdica prpria j preconizada pelo filsofo
Immanuel Kant, duzentos anos antes, em sua A Paz Perptua, ou seja, o
chamado direito cosmopolita2.
Para o racionalismo otimista do filsofo alemo, a idia da obedin-
cia ao direito como um dever moral interno de cada ser humano conforme a
razo e que se torne uma legislao universal, necessria para assegurar a
paz mundial entre os povos, incrementado pela crescente interdependncia,
em especial com a intensificao do comrcio internacional. Reflexo
retomada dois sculos depois por outro filsofo alemo, Jurgen Habermas,
considerando que a paz perptua um elemento caracterstico importante,
mas que no passa de um sintoma da condio cosmopolita3.
Habermas buscando reinterpretar esta passagem do filsofo de
Knigsberg, estabelece crticas de que a idia kantiana de condio
cosmopolita precisa ser reformulada, sob pena de perder o contato com
a atual situao mundial e tornar-se obsoleta. Para Habermas4, a essncia
deste direito cosmopolita consiste em que ele fique acima e interaja
dialeticamente com os sujeitos tradicionais de direito internacional
pblico: os Estados nacionais. Nesta condio, os seres humanos, enquanto
cidados, seriam membros de uma associao de cidados de um mundo
completamente livres e iguais em uma federao de povos e Estados.
Em outras palavras, segundo esta concepo, todo indivduo seria
ao mesmo tempo cidado do mundo, no sentido jurdico da palavra, e
cidado de um Estado nacional em particular. O ser humano, portanto,
considerado um membro de uma sociedade nacional e simultaneamente
membro de uma sociedade de dimenses mundiais, mas com as limitaes

1 BARAZAL, Neuza Romero. Yanomami: um povo em luta pelos direitos humanos. So Paulo:
USP, 2001, p.145.
2 KANT, Immanuel. Paz Perptua. Traduo Marco Zingano. Porto Alegre: L&PM, 1989, p. 43.
3 HABERMAS, Jurgen. A incluso do outro: estudos de teoria poltica. Traduo George Sperber,
Paulo Astor Soethe, Milton Camargo Mota. So Paulo: Loyola, 2004, p.193.
4 HABERMAS, Jurgen. Op. Cit. p.207-211.
35
delineadas pelo prprio Habermas conforme narra Soraya Nour5, de modo
a no haver intervenes de um Estado ou grupo de Estados em outro em
nome da humanidade, e tambm como descreve John Rawls6.
A idia de Kant parece exigir que a sociedade civil organizada
coincida com a comunidade internacional, de modo que a coincidncia
eliminaria automaticamente o estado de natureza entre as naes,
estabelecendo uma federao de povos isenta de coao, dentro do qual
os direitos de cada um pudessem estar assegurados, s sendo possvel em
estados democrticos constitucionais. Na filosofia poltica kantiana um
sentido de hospitalidade e vizinhana amigvel substitui a inimizade e a
agressividade entre as naes em direo a uma repblica de povos livres
confederados.
As instituies internacionais e no-governamentais de direitos
humanos, configuradas com o fim da Segunda Guerra Mundial, parecem
absorver esta filosofia kantiana e desde ento procuram coloc-la em
prtica ao monitorarem as atividades dos Estados nesta rea: relatrios,
classificaes e monitoramentos a respeito da cultura e implementao
destes direitos, em uma orientao para uma poltica cosmopolita dos
direitos humanos.
Como expressa o mesmo Habermas7, o desenvolvimento posterior
dos documentos internacionais acabou indo para alm de Kant: a Carta
do Atlntico de 1941 e a Carta de So Francisco, fundadora da ONU,
de 1945, obrigam seus Estados-membros a observarem e cumprirem os
direitos humanos e as liberdades fundamentais, do mesmo modo que as
normativas posteriores que regulamentaram a Declarao e incorporadas
ao ordenamento jurdico da maioria dos Estados.
Os direitos humanos em sua idia contempornea tm concepo
histrica e moral, e por isso, devem tambm ser justificados a partir do
ponto de vista moral, e assim se aplicaria o princpio da universalidade.
Neste sentido, leve-se em conta o raciocnio de que os direitos humanos
implicam em direitos bsicos mnimos, um chamado mnimo tico
universal propagada pela doutrina dos direitos fundamentais constitucionais
construdos doutrinariamente dentre outros pelo jurista tedesco Robert
Alexy8.
5 NOUR, Soraya. Paz Perptua de Kant-filosofia do direito internacional e das relaes
internacionais. So Paulo: Martins Fontes, 2004, p.168.
6 RAWLS, John. O Direito dos Povos. Traduo Luis Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes,
2001, p. 106.
7 HABERMAS, Jurgen. Op. cit. p. 212.
8 ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Traduo Ernesto Garzn. Madrid:
36
 Na anlise de Norberto Bobbio, por outro lado, depois da Declarao
Universal de 1948, pode-se dizer que a proteo dos direitos derivados
da dignidade humana passou a ter ao mesmo tempo eficcia jurdica e
valor universal, diferentemente de outrora. O indivduo, por sua vez, de
sujeito de direito do Estado nacional passou a ser tambm sujeito de uma
comunidade internacional, com grande potencial para a universalidade,
ainda que o filsofo italiano considere impossvel uma fundamentao
absoluta destes direitos9.
A Declarao pode ser vislumbrada, ento, enquanto uma
hermenutica autorizada da Carta de So Francisco, como reveladora dos
princpios gerais do Direito Internacional dos Direitos Humanos ou como
aglutinadora de regras gerais de natureza consuetudinria, terminando por
ocupar uma importncia mpar na sedimentao do respeito peremptrio
aos valores que abrange e deve perpetuar.
E a inspirao kantiana em torno do cosmopolitismo pode ser
vislumbrada desde a Declarao Universal at a orientao poltica dos
atuais organismos internacionais em torno dos direitos humanos, encarando-
os como direitos morais derivados da dignidade humana cuja validade
ultrapassa a ordem jurdica dos Estados nacionais na ao humanitria ao
redor do mundo.
Direitos estes que no bastam estar em vigor e de serem realizados
pela fora estatal, eles devem ter uma justificao racional para deste modo
ter uma validade universal, ou seja, vlidos e exigveis em qualquer lugar e
a qualquer momento, como buscava a antiga doutrina dos direitos naturais,
ainda que naquele contexto apenas uma idia metafsica e que no levava
em conta o contexto histrico da situao concreta do homem.
Fora isso, a idia dos direitos humanos no cabia no pensamento do
mundo antigo, no se encontrando esboo nenhum desse conceito universal
nas Institutas de Gaio, no Corpus juris civilis do direito romano, ou ainda
no Cdigo de Man. Conforme Michel Villey o termo jura hominum teria
aparecido pela primeira vez em 1537, na histria diplomtica do Rerum
Bataviarum10. A data deste texto indica claramente que o termo e a idia dos
direitos humanos universais pertencem ao nascimento da modernidade e se
inserem na evoluo gradativa que acompanha o direito e altera e amplia
seu conceito. Mas no indicava uma programao a realizar para consagrar

Centro de Estdios Constitucionales, 2002, p. 240-245.

9 BOBBIO, Norberto. Teoria geral da poltica a filosofia poltica e a lio dos clssicos. Traduo
Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p.486.
10 VILLEY, Michel. Le droit et les droits de lhomme. PUF, 1983, p.159.
37
determinada idia de antropocentrismo e de direitos subjetivos que lhe
seriam naturalmente inerentes e seriam exigveis perante os nascentes
estados nacionais.
Por outro lado, modernamente como analisa Soraya Nour11,
os direitos fundamentais da pessoa humana, vivendo na estrutura do
ordenamento jurdico estatal, so direitos subjetivos exigveis e no
se confundem com normas ticas puramente abstratas, ou seja, so
justiciveis, pois podem ser buscados no poder judicirio dos Estados.
Neste vis, deve-se lembrar, que em Kant os direitos humanos encontram
seu lugar na doutrina do direito, ou seja, antes de qualquer coisa, eles
necessitam de um quadro jurdico normativo para petrific-los, e no
ser confundido com princpios ticos abstratos ou simplesmente com as
divergncias polticas tpicas da arena internacional.
H mais de duzentos anos Kant refletia em favor de um direito
civil universal superior aos ordenamentos jurdicos nacionais; porm,
ele no estabelecia isso ao lado da supresso da mirade de Estados em
favor de um Estado nico mundial. O que ele parecia realmente pretender
era dar uma resposta poltica e jurdica interdependncia complexa que
se considerava inexorvel naquele momento histrico de final do sculo
XVIII, marcado pelo movimento poltico e cultural do Iluminismo e das
revolues burguesas.
Mas com o objetivo de estabelecer um limite entre um jus
cosmopoliticum e um ideal humanitrio abstrato, Kant acentua que est
falando de direito e de hospitalidade e no simplesmente de filantropia12.
Como lembra Heiner Bielefeldt13, Kant afirma que a necessidade de uma
ordem normativa civil universal advm tambm do relacionamento real
historicamente alcanado pela humanidade, o que justifica a ordenao
jurdica concreta.
Assim, a idia de uma legislao civil universal no nenhuma idia
utpica irrealizvel ou exagerada de direito. Mas, no pensamento kantiano,
uma complementao necessria para um cdigo jurdico pblico ainda no
elaborado de direitos humanos tanto de Estados como dos prprios povos.
O maior problema do gnero humano, escreve Kant, consiste
em chegar a uma sociedade civil que administre o direito em geral. Os

11 NOUR, Soraya. Op. cit. p. 169.

12 KANT, Immanuel. Ob. cit. p. 43.
13 BIELEFELDT, Heiner. Filosofia dos direitos humanos. Traduo Dankwart Bernsmller. So
Leopoldo/RS: Unisinos, 2000, p. 53.
38
homens como espcie so as nicas criaturas racionais sobre a Terra cujas
disposies naturais apontam para o uso da razo, devendo desenvolver-se
completamente, e a doutrina do direito kantiano aponta para uma histria
universal no sentido cosmopolita14.
A desistncia voluntria das soberanias clssicas por parte dos
Estados no ofereceria nenhuma dificuldade no pensamento kantiano. A
repblica mundial restringiria apenas a soberania interestatal, mas no
a intra-estatal; ento, um estado mundial extremamente mnimo que
administraria no limite os possveis conflitos que pudessem existir e os
Estados nacionais manteriam suas soberanias internas.
Na linha de Kant, na ordem cosmopolita os Estados nacionais no
desapareceriam por completo, somente perdendo a condio de centros
exclusivos de legitimidade dentro de suas fronteiras, sendo redefinidos
como elementos do ordenamento democrtico global ao lado de outros
corpos polticos da sociedade civil organizada.
Fora isso, a soberania nasceu como um conceito poltico que
depois se materializou nas constituies nacionais dos Estados na ordem
westphaliana, advindo essencialmente dos trabalhos de Jean Bodin ainda no
sculo XVI15. Passou por uma grande transformao nos ltimos trezentos
anos e no apresenta mais as suas caractersticas de nascimento, falando-
se, por exemplo, em governana global h algumas dcadas16.
E voltando a Kant, sua tripartio do direito pblico chega um ponto
singular no direito cosmopolita, na medida em que se trata de pessoas e
estados em comunho unilateral enquanto cidados de um estado universal
de seres humanos. Criticando o colonialismo e o imperialismo europeu,
Kant coloca que somente pelo direito cosmopolita organizado em uma
grande repblica mundial confederada poderia se chegar ao estado da paz
perptua17.
O princpio mximo desse direito cosmopolita seria a regra da
hospitalidade pela qual todo estrangeiro deveria ser bem recebido e tratado
como se um nacional fosse. Ou seja, significaria dizer que somente seria
destinatrio de hospitalidade caso no contrariasse a ordem pblica do pas

14 KANT, Immanuel. Filosofia de la historia. Traduo Eugenio maz. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1992, p.48.
15 BARROS, Alberto Ribeiro de. A teoria da soberania de Jean Bodin. So Paulo:Unimarco Editora,
2001, p. 240- 260.
16 ROSENAU. James N. CZEMPIEL. Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e transformao
na poltica mundial. Traduo Srgio Bath. Braslia/So Paulo:UnB/Imprensa Oficial, 2000,
p.11- 46.
17 In: ROHDEN, Valrio (coord.). Kant e a instituio da paz. Porto Alegre: UFRGS, 1997, p.92.
39
em que estivesse hospedado. Desse modo, aquele que se beneficiaria com a
hospitalidade estrangeira no pode dela se aproveitar para destruir o Estado
que o recebe e nem ameaar sua prpria existncia.
Para Habermas, que dialoga com Kant, o objetivo a alcanar parece
ser este: o desejvel seria contar com condies para o desenvolvimento
de uma poltica no interior dos Estados em nvel planetrio guiado pelo
princpio jurdico dos direitos humanos, essncia de um chamado Estado
cosmopolita dotado de instrumentos normativos de fora executiva para
fazer respeitar a lei e punir os delitos aos direitos humanos enquanto aes
criminais, em direo a uma democracia cosmopolita18.
E os direitos humanos, portanto, como expresso desta nova
dimenso de direito, de inspirao kantiana, cujo contedo normativo vem
evoluindo desde a tradio da doutrina do direito natural e da construo dos
Estados democrticos constitucionais, e na modernidade positivados desde
as Declaraes francesas e norte-americanas do sculo XVIII, estariam
consagrados na Declarao Universal dos Direitos Humanos, porm com
um novo mbito de validade de suas disposies, tal qual expe Bobbio19.
Nesta perspectiva contempornea, os direitos humanos procuram
responder ao antigo desafio de como garantir os direitos individuais e
sociais da cidadania, unindo-os e petrificando-os nas legislaes nacionais
dos Estados, minimamente, e oferecendo todos os direitos devidos aos
seres humanos apenas porque so seres humanos. Apontando as possveis
solues das incertezas do convvio humano, ou seja, como os seres
humanos deveriam viver conjuntamente com um mnimo de rivalidade
e conflito, enquanto mantm a liberdade de escolha e a auto-afirmao.
Como aponta Zigmunt Bauman:como alcanar a unidade na diferena e
como preservar a diferena na unidade?20
Para este desafio, o direito deve ir alm do domnio reservado dos
Estados ou de qualquer outra organizao poltica, buscando proteger
os chamados valores intrnsecos do ser humano, retomando a origem do
direito internacional, ao jus gentium21 clssico antes de sua concepo
moderna westphaliana criada em 1648. Em outras palavras, o direito
internacional dos direitos humanos consagra o ser humano como titular

18 In: VELASCO E CRUZ, Sebastio C. Globalizao, democracia e ordem internacional-ensaios

de teoria e histria. SP: UNESP, 2004, p. 232.
19 BOBBIO, Norberto. Op. Cit. p. 485.
20 BAUMAN, Zygmunt. Identidade. Traduo Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar
Editor, 2005, p. 48.
21 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. O Direito internacional em um mundo em
transformao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 1043.
40
de direitos e obrigaes para alm do direito nacional ou do direito inter
estatal, resgatando a origem do direito das gentes.
E ainda que Hannah Arendt tenha razo, em sua reflexo a respeito
da condio humana - narrada por Celso Lafer22 , e que no seja verdade
que todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos
como afirma o artigo 1o da Declarao Universal de 1948, inspirada pela
Declarao de Virgnia de 1776 (artigo 1o) e pela Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado, de 1789 (art. 1o), da Revoluo Francesa, e que na
verdade os direitos humanos sejam um construdo histrico, elaborado
pela ao conjunta dos homens atravs da organizao poltica, tornando-
se iguais, a Declarao da ONU sem dvida um divisor de guas no
clssico direito internacional.
Pois, at aquele momento histrico, o direito internacional era visto
como um direito entre naes, e no limite, entre organizaes internacionais
derivadas dos prprios Estados. Desde a Paz de Westflia at meados do
sculo XX era um direito exclusivamente exercido por Estados e para
Estados. O ser humano estava excludo destas relaes jurdicas, sendo que
seus direitos seriam protegidos somente pelo direito nacional.
Sempre salutar lembrar que a viso do direito internacional dos
doutrinadores fundadores da disciplina, tais como Hugo Grotius, (Do Direito
da Guerra e da Paz), Francisco de Vitria (O Direito da Guerra e os ndios),
Albrico Gentili (Do Direito da Guerra) levava em conta um verdadeiro jus
gentium universal23, que infelizmente aps Westflia no foram seguidos, e
que o Direito Internacional dos Direitos Humanos procura retomar.
Francisco de Vitria, por exemplo, que em alguns aspectos pode ser
considerado mais avanado do que Alberico Gentili ou Hugo Grotius, como
comenta Luigi Ferrajoli24, reinventa a doutrina jurdica lanando as razes
do que seria conhecido como direito internacional moderno. Dentre outras
inovaes, estabelece a idia do totus orbis, ou seja, da humanidade como
pessoa moral representativa de todo o gnero humano.
Coube a Francisco de Vitria, influenciado pela doutrina da
escolstica, ao colocar uma espcie de ponto final na estrutura medieval
que regia as relaes entre reinos e imprios quela poca, expor uma
construo sistemtica de direito internacional com o objetivo da paz,

22 LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos um dilogo com o pensamento de Hannah
Arendt. So Paulo: Companhia das Letras, 1988, p.150.
23 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. Op. Cit. p. 1040-1109.
24 FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno. Traduo Karina Janinni. So Paulo:
Martins Fontes, 2002, p. 9.
41
levando em conta toda a humanidade enquanto uma grande comunidade
universal do gnero humano em um contexto de descoberta do chamado
Novo Mundo aos olhos dos europeus.
Defende uma funo instrumental para o Estado nacional, uma
concepo inserida na impossibilidade da diviso originria e natural da
comunidade dos homens. A diviso feita pelos Estados baseado nas noes
de nacionalidade e soberania foi uma necessidade destinada a amparar a
fragilidade da espcie humana, de modo a providenciar sua segurana e
defesa. Tal movimento no suprimiria a comunidade originria, e aqui
derivaria o jus communicationes, o direito que cada homem tem de ir de
um lado para o outro em torno do planeta Terra, sem ser molestado.
O professor de Teologia de Salamanca entre 1526 e 1546 fez uma
notvel anlise da legitimidade que teriam os espanhis para dominar os
habitantes do Novo Mundo, os ndios. Estabeleceu uma corajosa defesa dos
direitos dos indgenas naquele contexto histrico adverso aos habitantes
do Novo Mundo, marcado pela superstio e pelo domnio eclesistico25.
Como analisa James Brierly26, o ensinamento de Vitria sobre este ponto
especfico representou um passo fundamental para a transformao do
direito internacional em um ordenamento jurdico global.
Ou seja, significou que um direito nascido entre os prncipes cristos
da Europa no se entendia como limitado a estes ou s suas relaes
recprocas, mas como um ordenamento universalmente vlido porque
derivado de uma lei natural e costumeira aplicvel a todos os homens e em
todos os lugares.
A idia de uma ordem jurdica sem uma autoridade poltica central
ou eclesistica suprema foi extremamente inovadora naquele contexto
do sculo XVII e teve conseqncias to profundas para a histria que
imortalizou os nomes dos doutrinadores do direito internacional, citados
anteriormente enquanto os fundadores da disciplina27. Porm, esta ordem
que consagraria tais autores no seguiria risca seus ensinamentos quanto
ao jus gentium universal.
Ou seja, um novo direito que retorna em parte s suas origens de jus
gentium romano amplificado com as reflexes dos primeiros doutrinadores
25 VITRIA, Francisco de. Os ndios e o direito da guerra. Traduo Ciro Mioranza. Iju/RS:
Uniju, 2006, p.59-91.
26 BRIERLY, James Leslie. Direito internacional. Traduo M.R. Crucho de Almeida. 4a ed. Lisboa:
Fundao Calouste Gulbenkian, 1967, p. 25.
27 BOBBIT, Philip. A guerra e a paz na histria moderna: o impacto dos grandes conflitos e da
poltica na formao das naes. Traduo Cristiana de Assis Serra. Rio de Janeiro: Campus,
2003,p.484-494.
42
do direito internacional para a formao de um novo direito de modo a
abarcar a toda a humanidade no sentido cosmopolita kantiano, com o
enriquecimento e a dialtica dos conceitos de igualdade e liberdade.
lgico que os ideais polticos consagrados da plena igualdade
e liberdade entre os homens ainda um objetivo a ser alcanado no
correspondendo ao que se observa hoje na realidade. No pensamento de
Hannah Arendt28 tal realidade podia ser vislumbrada na questo da negao
da cidadania para os refugiados e aptridas, no contexto da II Guerra
Mundial, situao indita naquele contexto. Porm, a filsofa debateu este
problema antes do crescimento vertiginoso da agenda social da Organizao
das Naes Unidas a partir da dcada de sessenta, incluindo deslocados
internos, aptridas e refugiados.
E assim mesmo, ainda que possuda de profundo ceticismo em relao
ao universalismo normativo dos direitos humanos e sua implementao,
considerando-os uma abstrao apoltica, Arendt acaba reconhecendo
no limite o direito humano de pertencer a uma comunidade poltica e o
chamado direito a ter direitos, baseado em uma nova situao histrica,
reconhecendo a inevitabilidade da unio da humanidade como uma prxima
realidade a ser vivida29.
Pois, preciso lembrar os diferentes significados que podem ser
dados a liberdade e igualdade e de que o conflito proposto pelos blocos
socialistas e capitalistas durante a Guerra Fria, quando os direitos humanos
foram usados como plataforma de poltica externa30, no corresponde a
uma dicotomia absoluta: como lembra Bobbio31, esto em aparente conflito
a liberdade negativa e a igualdade material nas sociedades humanas, mas
no a liberdade positiva e a igualdade poltica.
Esto certamente em harmonia e no so excludentes a liberdade
positiva e a igualdade poltica. E como esto redefinidos os conceitos
da liberdade e da igualdade a partir da experincia humana neste ltimo
quarto de sculo e nos documentos normativos que completariam os
regimes internacionais de proteo do ser humano, de fato, no h nenhuma
contradio em particular na Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948 em afirmar a unidade de direitos que podem exigir um comportamento
intervencionista ou no do Estado na vida privada dos indivduos.
28 ARENDT, Hannah. Origens do Totalitarismo. Traduo Roberto Raposo. So Paulo: Companhia
das Letras, 1989, p.324-336.
29 ARENDT, Hannah. Ob. Cit. p. 330.
30 SCHLESINGER JR, Arthur. Los Derechos Humanos y la tradicin estadounidense In: Foreign
Affairs en espanhol. V. 3, n. 3, 2003, p.227- 245.
31 BOBBIO, Norberto. Op. Cit. p 496.
43
 Mas, independentemente da fundamentao terica dos direitos
humanos, a iniciativa da criao da Declarao Universal iniciou uma
campanha poltica que conseguiu efetivamente inscrever de maneira
indelvel os direitos humanos na agenda da poltica internacional e na
conscincia coletiva dos povos, um notvel feito considerando que ocorreu
em um dos sculos mais desumanos da histria como bem observa
Arthur Schlesinger Jr32.
A Assemblia Geral das Naes Unidas adotaram pela resoluo 217
A (III) a Declarao Universal dos Direitos Humanos em 10 de dezembro de
1948, que procurou romper com a tradio jurdica do direito internacional
advinda desde Westflia na medida em que procura reconhecer o ser
humano como titular de direitos e obrigaes no plano internacional.
E como lembra o mesmo Bobbio33, desde ento, o problema
fundamental contemporneo em relao aos direitos humanos no
justific-los ou procurar princpios absolutos, mas o de proteg-los e realiza-
los efetivamente, enquanto o salto qualitativo da humanidade em direo a
um comportamento de boa convivncia e respeito ao prximo. Em outras
palavras, o debate alcana o mundo poltico das sociedades e dos Estados,
e no se fixa apenas no campo da fundamentao filosfica.
E ento, este novo regime jurdico, paulatinamente no campo da
poltica internacional, criou regimes internacionais tanto em nvel global
como em nvel regional, de modo a tutelar a proteo do ser humano
e monitorar as violaes mais graves perpetuadas nas sociedades,
principalmente aquelas praticadas pelos agentes pblicos dos Estados
nacionais contra sua prpria populao.

2. O Direito Internacional dos Direitos Humanos e os regimes

internacionais

A teoria dos regimes internacionais, proposta inicialmente pelo

cientista poltico John Ruggie34, mas consagrada por Stephen D. Krasner35,
aquela que se refere ao conjunto de princpios, normas, regras e

32 SCHLESINGER, Jr. Os ciclos da histria americana. Traduo Raul de S Barbosa e Mcio

Bezerra. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1992, p. 97.
33 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Campus, 1992.
34 In: DOUGHERTY, James E. PFALTZGRAFF Jr., Robert L. Relaes internacionais as teorias
em confronto. Traduo Marcos Farias Ferreira, Mnica Sofia Ferro e Maria Joo Ferreira.
Lisboa/Portugal: Gradiva, 2003, p.669.
35 KRASNER, Stephen.D. International regimes. New York: Paperback, 1983.
44
procedimentos de tomadas de decises implcitas e explcitas em torno dos
quais as expectativas dos atores das relaes internacionais convergem.
E os direitos humanos, a partir de 1948, iniciaram seu processo de
universalizao e a criar instituies que os promovem, gerando mtuas
expectativas nos Estados e organizaes internacionais.
Assim, podemos dizer que uma srie de normas, regras e
procedimentos dos direitos humanos, convencionais e extraconvencionais,
criaram um regime ou uma srie de regimes sobre direitos humanos em
geral. Os Estados vm tentando cumprir e honrar seus compromissos
nesta matria principalmente desde que o assunto passou a um tema global
entrando no centro da agenda da poltica internacional, sobretudo com o
trmino da Guerra Fria como lembra Jos Augusto Lindgren Alves36.
Nesta concepo, os direitos humanos podem ser compreendidos
dentro da teoria dos regimes configurando-se em regras e procedimentos
aos quais os estados precisam cumprir. E mesmo que momentaneamente
tenha razo Michael Freeman ao afirmar que sua implementao enquanto
regime seja ainda relativamente fraca37, pelos desafios persistentes da
soberania dos Estados e do relativismo cultural, eles parecem caminhar para
um consenso universal na busca de um direito comum da humanidade.
Na expresso de Antonio Augusto Canado Trindade38, este novo
ramo do direito internacional um corpus juris de proteo do ser humano,
possuindo especificidade, dinmica e regras prprias, regulando relaes
entre desiguais com o objetivo de proteo ltima da pessoa humana.
Possui normas, convenes, princpios e conceitos elaborados nos
tratados e resolues internacionais com o desiderato comum de proteo
do ser humano, do mesmo modo que na esfera processual, mecanismos
dotados de base convencional e no convencional,que agem pela sistemtica
de peties, produo de documentos e perquiries produzidas por
organismos internacionais na esfera global ou regional.
No limite, so capazes de produzir constrangimentos sistmicos
ao conjunto de pases no maior ou menor respeito aos direitos humanos e
acabam por influenciar a tomada de decises governamentais em relao a
implementao e efetivao do arcabouo jurdico de proteo.
36 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Os direitos humanos como tema global. 2. ed. So Paulo:
Perspectiva, 2003, p.2.
37 FREEMAN, Michael. Human rights-an interdisciplinary approach. 2. ed. Cambridge/U.K:
Polity Press, 2003, p.131.
38 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. O futuro do direito internacional dos direitos
humanos . In: CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antonio Paulo (Org.) Desafios do direito
internacional contemporneo. Braslia: IPRI, 2007, p. 210.
45
 Ainda que no possuindo eficcia completa no que tange ao processo
decisrio dos membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU (o
que aumenta a necessidade de reforma deste Conselho), nos ltimos anos os
regimes de direitos humanos foram capazes de produzir efeitos em relao
mudana de regime poltico na frica do Sul, salvar milhares de vidas ao
denunciar os abusos e socorrer muitas vtimas por meio da ao coordenada
de seus organismos, convergir com a f espiritual das maiores religies
monotestas do mundo, e pressionar os pases latino-americanos transio
das ditaduras militares para democracias representativas, particularmente
no Brasil, ao criticarem o pas por ter uma poltica de Estado de violao
aos direitos humanos nos anos 70, e o obrigarem a se posicionar em relao
ao tema nos sistemas da ONU e da OEA39.
Como expe o mesmo Canado Trindade40, o mbito de validade e
aplicao do direito internacional dos direitos humanos se estende tambm
em relao a terceiros (no apenas na relao jurdica de cidados com
seus Estados), tais quais organizaes paramilitares, grupos clandestinos
ou organizaes no-governamentais, podendo nesta hiptese invocar-se
a responsabilidade internacional objetiva dos Estados por no protegerem
seus cidados contra tais ameaas.
E praticamente todas as normativas que compem o direito
internacional dos direitos humanos no nvel global e regional colocam em
seu prembulo o reconhecimento de que esses direitos decorrem do princpio
da dignidade humana, confirmando a inteno original da Declarao
Universal de 1948 e confirmada na Declarao de Viena em 1993.
O princpio da dignidade humana, protegido por direitos polticos e
jurdicos petrificados em documentos normativos, por outro lado, tambm
pode ser entendido teologicamente como expresso de um movimento
divino que age antes de qualquer obra ou mrito humano, como lembra
Bielefeldt41; sendo que grandes tradies religiosas monotestas consagraram
o ser humano como imagem e semelhana do chamado Criador, tornando-
se parte irrenuncivel da tradio crist ou judaica, por exemplo.
E a indivisibilidade e unidade dos direitos humanos derivados do
princpio da dignidade da pessoa humana tambm aparecem na teoria
da justia de John Rawls, ainda que no fosse este o foco de discusso

39 MOREIRA ALVES, Maria Helena. Estado e oposio no Brasil (1964-1984). 3a ed. Petrpolis/
RJ: Vozes, 1985, pp. 200- 224. FICO, Carlos. Alm do golpe verses e controvrsias sobre 1964
e a ditadura militar. Rio de Janeiro/So Paulo: Record, 2004, p. 85.
40 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. Op.cit. p. 211.
41 BIELEFELDT, Heiner. Op. Cit. p 231.
46
do autor42. A teoria de Rawls com foco no debate do conceito de justia
ambiciona encontrar um meio que permita superar o impasse entre as
tradies que acentuam a importncia das liberdades privadas e dos direitos
civis em relao a outras que priorizam as liberdades polticas e os valores
da vida pblica.
E sua teoria ainda incorpora a dimenso social e econmica dos
direitos humanos, por meio do seu segundo princpio de justia, que tende
para a constituio de uma ordem social e poltica mais justa e igualitria.
E por fim, ainda engloba a dimenso humanista kantiana quando considera
a dignidade como auto-respeito enquanto um dos bens primrios mais
importantes destinados a estar no centro de sua obra, alm de fundamentar
os direitos humanos numa concepo de justia cosmopolita liberal43.
O que realmente parece pretender Rawls estabelecer uma
combinao ou afinidade entre diferentes tradies filosficas representadas
pelo jusnaturalismo de John Locke, pela teoria da vontade geral de Jean
Jacques Rousseau e pelo cosmopolitismo de Immanuel Kant de modo a
elevar sua reflexo ao mais alto grau de abstrao, levando em conta a
metafsica e o empirismo.
Como comenta Fernando Quintana44, a liberdade e a igualdade no
conceito de Rawls funcionam como condies ou requisitos formais para
que o consenso entre os seres humanos se opere de modo imparcial, e
tambm cooperativo. E estes princpios ao lado dos direitos civis, polticos
e sociais adquirem uma dimenso concreta na chamada justia substantiva
ou material.
No pensamento de John Rawls, enfim, os direitos humanos so uma
verdadeira classe de direitos especiais que desempenham papel fundamental
em um direito internacional que ele incorpora a categoria da razoabilidade:
tais direitos restringem as razes justificadoras da guerra e pe um limite
autonomia interna de um regime poltico, limitando a soberania como
concebida desde a Segunda Guerra Mundial45. Aponta para os limites
da soberania absoluta clssica e da jurisdio domstica dos Estados em
relao aos seus territrios.

42 RAWLS, John. Uma teoria da justia. Traduo Almiro Pisetta e Lenita Maria Rmolli. So
Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 275.
43 RAWLS, John. O direito dos povos. Traduo Luis Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes,
2001, p. 107.
44 QUINTANA, Fernando. La ONU y la exgesis de los derechos humanos ( una discusin terica
de la nocin). Porto Alegre: Fabris Editor,1999, p.278.
45 RAWLS, John. O direito dos povos. Traduo Luis Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes,
2001, p. 103.
47
 E conforme Jack Donnelly os direitos humanos so um tipo especial
de direitos, constituindo-se fundamentalmente enquanto diretrizes de
direitos morais e cada vez mais reconhecidos no direito internacional e com
cada vez um maior nmero de pases incorporando esses direitos em seus
sistemas jurdicos nacionais, e relativamente universais at o momento46.
Ou seja, apia-se tambm nas reflexes de pensadores mais
contemporneos o crescimento da tradio e da envergadura que ganhou o
direito internacional dos direitos humanos e seus regimes internacionais,
hodiernamente. Seu corpo jurdico, no sentido amplo, tambm abrange as
normas de direito internacional dos refugiados e o direito internacional dos
conflitos armados, estabelecendo uma interao dialtica consistente com
estes ramos, formando um arcabouo jurdico que converge na proteo do
ser humano em tempos de guerra ou em tempos de paz.
Nesta linha, a jurisprudncia da Corte Internacional de Justia observa
que a proteo do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos da ONU
no cessa em tempos de guerra, assegurando que o direito humanitrio e
outras leis aplicveis em conflitos armados regulam as condutas e devem
proteger direitos, conforme narra John Burroughs47.
A Corte Internacional de Justia e os demais tribunais internacionais,
especialmente os tribunais de direitos do homem, criaram jurisprudncias
slidas no sentido da convergncia entre as vertentes do direito internacional
de proteo do ser humano e a respeito dos princpios que regem globalmente
os direitos humanos48.
A Corte Interamericana de Direitos Humanos, por exemplo, no caso
das Comunidades do Jiguamiand e do Curbarad ordenou a garantia de
proteo especial s chamadas zonas humanitrias para o refgio, reas
estabelecidas por milhares de famlias afrodescendentes, organizadas como
quilombos, que viviam nesses locais de modo autnomo. E as resolues
posteriores desta Corte determinaram e confirmaram a criao gradual de
um verdadeiro direito assistncia humanitria conforme as Convenes
de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais de 197749, confirmando a
unidade dos direitos protegidos.

46 DONNELLY, Jack. International human rights. 2a ed. Denver: Westview Press, 1998, p. 19.
47 BURROUGHS, John. The legality of threat or use of nuclear weapons. Munster: Lit, 1998, p.
28.
48 TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos humanos: personalidade e capacidade
jurdica internacional do indivduo In: BRANT, Leonardo Nemer Caldeira. (org.). Rio de
Janeiro: Forense, 2004, p.199- 285.
49 UNESCO. O direito assistncia humanitria. Traduo Catarina Eleonora da Silva, Jeanne
Sawaya. Rio de Janeiro: Garamond, 1999.
48
 Na compreenso de Christophe Swinarski50, as normas do direito
internacional dos conflitos armados podem ser complementadas por
outros sistemas de normas internacionais de proteo da pessoa humana,
especialmente pelo direito internacional dos direitos humanos, possuindo
ambos os regimes um ncleo inderrogvel, com alguns contedos
jurdicos iguais, como o direito vida, a proibio da tortura ou a proibio
da escravido. O que deve ser dito, portanto, que se forma uma verdadeira
ordem pblica internacional de modo a consolidar obrigaes erga omnes de
proteo por parte dos governos dos Estados nacionais e das sociedades.
Ento, se pode afirmar que todas as normas internacionais
convencionais e at costumeiras que protejam direitos humanos impem
obrigaes erga omnes mediatas aos seus destinatrios, incluindo que tal
consagrao j se encontra no pargrafo 4o da Declarao de Viena de 1993,
sendo esta compreenso considerada praticamente pacfica na atualidade,
visto as posies assumidas pela Comisso de Direito Internacional da
ONU51.
Como j dito anteriormente, as diferentes normas, acordos e
convenes de direitos humanos, especficas ou gerais, formam os
regimes internacionais desta rea, pois geram uma srie de expectativas
mtuas e procedimentos recprocos na linguagem da teoria dos regimes
internacionais.
Os regimes regionais de proteo da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), da Unio Europia (U.E), da Unidade Africana (U.A),
bem como incipientes regimes na regio rabe e asitica ( Carta rabe
de 1994 e Declarao do Cairo de Direitos Humanos de 1990) foram
institudos e convivem mutuamente de forma complementar, criando
expectativas entre seus membros a respeito das aplicaes e violaes de
suas regras. Por sua vez, a Organizao das Naes Unidas estabeleceu
seu principal corpo jurdico ao colocar em vigncia, em 1976, os Pactos
Internacionais de Direitos Civis e Polticos e o de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais que regulamentaram a Declarao Universal de 1948,
produzindo ainda duas Conferncias Mundiais, em 1968, de Teer; e em
1993, em Viena, mesmo que num contexto conturbado, primeiro pela
Guerra Fria, e posteriormente, pelo desafio do relativismo cultural52.

50 SWINARSKI, Christopher. Direito internacional humanitrio como sistema de proteo

internacional da pessoa humana. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p.94.
51 BAPTISTA, Eduardo Correia. Jus Cogens em direito internacional. Lisboa/Portugal: LEX, 1997,
p. 397.
52 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Relaes internacionais e temas sociais. Braslia: IPRI,
2003, p. 107-110.
49
 Mesmo assim, produziu-se a Proclamao de Teer e, posterior-
mente, em 1993, a Declarao e o Programa de Ao de Viena que
confirmavam o esprito da Declarao Universal, em torno dos direitos
humanos serem unos, indivisveis e holsticos. Dito de outro modo, os
princpios que fundamentam o direito internacional dos direitos humanos
estavam justamente nestas caractersticas expostas pelas Conferncias
Mundiais: universalidade, integralidade e indivisibilidade dos direitos a
serem tutelados, e no separaes ou vises fragmentadas dos direitos da
humanidade.
Superando os problemas de interpretao da Proclamao de Teer
e avanando na generalizao do quadro normativo dos direitos humanos,
como esclarece Canado Trindade53, e reafirmando as teses da unidade,
universalidade e integralidade, particularmente a Declarao de Viena
estabeleceu que os regionalismos culturais de regies localizadas no
poderiam ser invocados de modo a justificar as violaes aos direitos
humanos consagrados, pois se entendeu que as caractersticas culturais
especficas configurando a diversidade enriqueceriam a universalidade e
no o contrrio.
A tese do relativismo cultural continua a ser um desafio a ser supe-
rado e marcou bastante o ambiente da constituio da Declarao de Viena
de 1993, do mesmo modo que a tentativa de dividir os direitos humanos em
geraes diferentes e excludentes ao longo destes ltimos 60 anos desde a
criao da Declarao Universal.
A crtica intercultural no invalida a Declarao de Direitos
Humanos de 1948, como bem observa Raimundo Panikkar54, mas oferece
novas perspectivas para uma postura crtica sobre os limites de validade
e aplicao do direito internacional dos direitos humanos, bem como leva
a reflexo de como identificar no caso concreto o relativismo e o prprio
universalismo.
O discurso e a prtica da proteo universal dos direitos humanos
no podem representar um novo colonialismo ou imperialismo como j
criticava Kant em relao ao comportamento dos povos europeus de
duzentos anos atrs, e tambm no pode representar um pretexto para
destruio de culturas autctones como nos sculos XVI e XVII em relao
aos amerndios, por exemplo.

53 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. A proteo internacional dos direitos humanos e o

Brasil: as primeiras cinco dcadas. 2a ed. Braslia: Ed. UNB, 2000, p. 145-146.
54 PANIKKAR, Raimundo. Seria a noo de direitos humanos um conceito ocidental?.In: BALDI,
Csar Augusto. Direitos humanos na sociedade cosmopolita. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p.226.
50
 Mesmo porque a Organizao das Naes Unidas j avanou bastante
no sentido do pluralismo e do respeito s diferenas culturais em seus
documentos normativos que convergem na proteo dos povos autctones.
A Declarao dos Direitos da Criana de 1989 possui dispositivos
especificamente dirigido aos autctones, a Declarao do Rio de Janeiro
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento de 1992 recomenda que
os Estados promovam a identidade e as culturas dos povos autctones a
fim de melhor inclu-los no desenvolvimento sustentvel. A Agenda 21, o
Programa de Ao da Declarao do Rio, refora fazendo recomendaes
mais especficas aos Estados para preservar e ceder s reivindicaes
territoriais dos povos autctones.
Fora isso, em 1992, a Organizao das Naes Unidas realizou
aquilo que havia se recusado em 1948, no sentido de buscar uma soluo
para um complexo e delicado problema que apresentava particularidades
em cada Estado, ou seja, a questo das minorias e dos povos autctones.
Produziu a Declarao dos Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias
Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingsticas, provindo diretamente da
reflexo de um Grupo de Trabalho organizado em 1978 pela Comisso dos
Direitos Humanos55.
A Declarao dos Povos Autctones impe aos Estados um dever
geral de proteger as minorias polticas e tnicas e afirma o princpio da
participao efetiva de pessoas pertencentes a minorias no processo decisrio
nacional ou local referentes vida destes grupos. Est em consonncia e
harmonia com o enfoque individualista do Pacto Internacional de Direitos
Civis e Polticos de 1966, como lembra Norbert Rouland56
Deve-se ressaltar que quanto ao problema das geraes, desde a
configurao da Declarao Universal, o que Eleanor Roosevelt, uma das
lderes polticas que estavam na gnese de sua criao j observava: nenhuma
liberdade pessoal pode existir se no houver segurana econmica e
independncia57. Ou seja, de que no possvel garantir os direitos civis
e polticos se no houver garantias aos direitos sociais, econmicos e
culturais confirmando a unidade e integralidade dos direitos.
A internacionalizao dos direitos humanos, ento, iniciada em 1948
significa dizer que os problemas relativos implementao de seu contedo

55 ROULAND, Norbert.(org.) Direito das minorias e dos povos autctones. Traduo Ane Lize
Spaltemberg. Braslia: UNB, 2004, p.230.
56 ROULAND, Norbert. Op. Cit. p.231.
57 In: ARBOUR, Louise. O dia dos direitos humanos e a pobreza. In: Revista Jurdica Consulex
Ano XI, n. 267, fevereiro de 2008, p. 21.
51
passaram tambm a ser regulado pelo direito internacional pblico, no mais
sendo domnio reservado dos Estados. E com a pessoa humana consagrada
como titular de direitos e deveres no plano internacional estabeleceu-se
uma relao entre a universalidade e a historicidade dos direitos humanos,
estando ento superada a viso da doutrina do direito natural decorrente da
natureza imutvel do ser humano considerado em abstrato, sem levar em
conta o contexto histrico das sociedades, como exprime Carlos Weiss58.
E ainda que se precise dar ouvidos s vozes de advertncia e cau-
tela de Norbert Rouland de que a concepo unitarista dos direitos
do homem no representa um horizonte insupervel e nem mesmo um
axioma universal59, no se pode negar a tendncia global do processo de
internacionalizao e de crescimento vertiginoso dos valores pressupostos
na regulamentao contempornea dos direitos humanos em todo o globo.
Mesmo porque a Proclamao de Teer j expunha em seu artigo 5o que as
particularidades nacionais e regionais deviam ser levadas em conta, assim
como os diversos contextos histricos e culturais; sendo a Declarao
de Viena ainda mais contundente ao impedir a invocao do relativismo
cultural para justificar violaes de direitos humanos.
O dilogo intercultural e inter-religioso com respeito diversidade
e com fundamento no reconhecimento de que os outros seres humanos so
dotados de dignidade e direitos, ou seja, com fundamento no princpio da
alteridade, condio para a formao de uma verdadeira cultura e educao
em direitos humanos. E o dilogo entre os regimes internacionais de
direitos humanos com as culturas religiosas vem confluindo desde algumas
dcadas, e merecem destaque as reflexes de Mohamed Talbi60 a respeito
da humanizao da Charia islmica, de Zakaria El Berry61 sobre a harmonia
entre o Isl e os direitos humanos, e a de Damien Keown62 a respeito da
interpenetrao entre o Budismo e os valores dos direitos humanos.
Por outro lado, a Declarao de Viena de 1993, que reafirma as
intenes da Declarao de 1948 na promoo dos direitos humanos, foi
aprovada sem nenhum voto contrrio num universo de mais de cento e

58 WEISS, Carlos. Direitos humanos contemporneos. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 113.

59 ROULAND, Norbert. Nos confins do direito. Traduo Maria Ermantina de Almeida Prado. So
Paulo: Martins Fontes, 2003, p.267.
60 V.TALBI, Mohamed. Humanismo do Alcoro: humanizar a Charia - leitura vetorial do Alcoro
e da Charia. In: DAL RI JR, Arno. ORO, Ari Pedro. (orgs.). Islamismo e humanismo latino-
dilogos e desafios. Petrpolis/RJ: Vozes/ Treviso/ Fondazione Cassamarca, 2004, p. 149-170.
61 EL BERRY, Zakaria. Os direitos humanos no Isl. Traduo Samir El Hayek. So Bernardo do
Campo/SP: Centro de Divulgao do Isl Para Amrica Latina, 1989.
62 V. KEOWN, Damien. Budismo e direitos humanos. In: BALDI, Csar Augusto. Direitos
humanos na sociedade cosmopolita. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p.323-358.
52
noventa naes e apenas reservas de interpretaes mnimas. Considerada
o maior e mais completo documento internacional a respeito dos direitos
humanos, sendo aquele que realmente universalizou o conceito de direitos
fundamentais inerentes pessoa humana63.
A Conveno Internacional para Eliminar Todas as Formas de
Racismo (1965), os Pactos Internacionais de Direitos Civis e Polticos e
Econmicos, Sociais e Culturais (1966), a Conveno Relativa Proteo do
Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (1972), a Conveno para Eliminar
Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (1979), a Conveno
contra a Tortura (1984), a Conveno Sobre os Direitos da Criana (1989),
e a citada Declarao de Viena (1993) - todas elas derivadas da Declarao
Universal de 1948, configuram o que se pode chamar de arcabouo jurdico
principal dos direitos humanos no sistema das Naes Unidas, e que em
outros termos, criam os regimes internacionais de proteo pessoa humana
quando postos em ao, capazes de influenciar, constranger e modificar a
viso de povos e governos a respeito do tema em seu processo decisrio.
Sendo que a maioria dos pases do sistema internacional incorporou
estes textos aos seus ordenamentos jurdicos domsticos, incluindo grande
parte dos asiticos e orientais, o que ocasiona constrangimentos em maior
ou menor grau entre queles que no cumprem suas regras e um clima
de mtuas expectativas e monitoramentos recprocos, supervisionados por
rgos tais como o Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos
Humanos ACNUDH ou o Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados ACNUR e agora o novo CDH - Conselho de Direitos
Humanos - que substitui a antiga Comisso, e no momento como rgo
subsidirio da Assemblia Geral das Naes Unidas ganhando um novo
status no sistema internacional.
E este novo Conselho de Direitos Humanos, inaugurado em 2005,
ter como misso, dentre outros objetivos: a) coordenar e incorporar
os direitos humanos atividade geral do sistema das Naes Unidas;
b) impulsionar a promoo e proteo de todos os direitos humanos; c)
promover a educao em direitos humanos em todos os pases membros;
d) prevenir as violaes dos direitos humanos; e) promover o cumprimento
das obrigaes dos Estados em matria de direitos humanos; f) contribuir
para o desenvolvimento do direito internacional dos direitos humanos.
bvio que grande parte destas funes j eram desempenhadas
quase todas pela antiga Comisso de Direitos Humanos, e, portanto, este
63 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Fragmentao ou recuperao. In: Revista Poltica
Externa, So Paulo: Paz e Terra, vol.13, n. 2, setembro/outubro/novembro de 2004, p.10-11.
53
novo organismo tem como mudana principal o fato de que possui maior
visibilidade poltica enquanto rgo subsidirio da Assemblia Geral
em relao Comisso que dependia do Conselho Econmico e Social
e tambm o fato de que haver mais reunies ordinrias por ano e mais
temas em pauta.
O desenvolvimento do direito internacional e da educao em
direitos humanos, como se v, so dos principais objetivos da nova
Comisso de Direitos Humanos e espera-se que tais metas estabeleam
uma cultura contnua de direitos humanos e que as demais metas possam
elevar o novo Conselho de Direitos Humanos a uma condio de organismo
protagonista e permanente da ONU.
E dentre os objetivos traados por este sistema de proteo que se
prope a afetar todos os povos da terra somente com a cooperao, vontade
poltica dos governos e ao coordenada e decidida em torno das garantias
e liberdades fundamentais da pessoa humana, teremos a educao em
direitos humanos de modo a obter resultados a mdio e longo prazo de sorte
a modificar ao longo do tempo o quadro internacional de violaes macias
de direitos humanos que continuam ocorrendo ao redor do mundo.

3. A Educao em Direitos Humanos

Uma educao em direitos humanos, ininterrupta, independente-

mente de governos nacionais, enquanto poltica de Estado e de
comunidades, seria imprescindvel para a reverso da cultura da violncia
e da intolerncia sistmica que marcam grande parte das regies do mundo
e para o fortalecimento dos regimes internacionais a partir da ao poltica
e da mudana de mentalidade da maioria da sociedade civil. A pobreza,
a excluso social, os desastres ambientais e o terrorismo, dentre outros,
continuam a ameaar e a desafiar a poltica cosmopolita dos direitos
humanos propagada pelos regimes regionais e internacionais.
Mas o processo para aprender direitos humanos e seus axiomas
no pode ser compassivo e autoritrio, baseado em modelos tradicionais
da relao professor-aluno disseminado no ensino formal tradicional da
maioria dos Estados. O aprendiz deve estar no centro do processo educativo
e deve-se estimular seu pensamento independente, de modo a respeitar sua
dignidade e sua liberdade enquanto autonomia.
Neste sentido, a educao em direitos humanos poderia ser conduzida
por algumas linhas mestras, como prope o Instituto Interamericano de
54
Direitos Humanos64: aprendizagem e conhecimento, prticas educativas e
projetos e pesquisas interdisciplinares envolvendo todas as cincias sociais,
e finalmente debates sobre os axiomas. Tais medidas e prticas necessitariam
ser massificadas em todos os institutos de ensino das sociedades, do ensino
fundamental ao ensino superior, com a estrita colaborao dos governos
e da sociedade civil organizada num esforo conjunto, no sentido de
combater a cultura da violncia e das violaes macias tendo como base o
reconhecimento do outro, a tolerncia e a alteridade65.
Estas linhas principais precisariam debater a questo dos valores em
relao prtica da liberdade, da igualdade e da solidariedade nos dias
atuais de um mundo muito mais conectado e globalizado do que outrora, e ao
mesmo tempo a capacidade e a vontade poltica dos Estados e comunidades
locais em implementar os direitos civis e polticos simultaneamente em
relao aos direitos sociais, econmicos e culturais.
Ensinar e praticar o princpio da dignidade da pessoa humana e da
alteridade em mensagens mais simplificadas e diretas para a populao
bem como todos os princpios e direitos derivados: direitos civis, polticos,
sociais e culturais, aprendidos desde a tenra infncia, de modo a aumentar
a prtica da tolerncia, do respeito diferena, da pluralidade e dos valores
colocados desde a Declarao Universal de 1948, passando de gerao a
gerao ininterruptamente.
Para tais desafios, o Plano Nacional de Educao em Direitos
Humanos do Brasil aprovado no contexto do Programa Nacional de Direitos
Humanos do pas (Decreto 4229/2002), poderia se constituir um exemplo a
seguir em termos de estratgia nacional em cada Estado66.
O Plano nacional brasileiro expe a incluso da educao em direitos
humanos no currculo das escolas primrias e secundrias simultaneamente
que no ensino superior, no sentido do ensino de concepes e princpios de
respeito ao outro e do valor intrnseco que cada ser humano possui, bem
como as aes programticas neste sentido.
Alm disso, tambm ao incluir no campo da educao no-formal ao
instrurem-se movimentos sociais, associaes civis e organizaes no-

64 COSTA RICA. Manual de educacin em derechos humanos. 2. ed. San Jos/Costa Rica: Instituto
Interamericano de Derechos Humanos/Unesco, 1999, p. 151.
65 DA COSTA, Jos Andr. Emmanuel Levinas direitos humanos e reconhecimento da
alteridade In: CARBONARI, Paulo Csar. Sentido filosfico dos direitos humanos leituras
do pensamento contemporneo. Passo Fundo/RS: IFIBE, 2006, p.177- 204.
66 V.BRASIL. Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos. Braslia: Secretaria Especial dos
Direitos Humanos, Ministrio da Educao, Ministrio da Justia, Unesco, 2007, p.15.
55
governamentais sobre os valores dos direitos humanos. Fora isso, tambm
importantssimo sua exposio a respeito da educao em direitos humanos
para os profissionais que atuam no sistema de segurana e justia, bem
como com os profissionais da imprensa falada e escrita, de modo a formar
ao longo do tempo uma verdadeira cultura de direitos humanos e evitar
vises populares equivocadas tais quais a que os ativistas e organizaes
de direitos humanos s protegem criminosos.
importante destacar que a educao em direitos humanos no
se confunde com o ensino de disciplinas como Educao Moral e Cvica
ou Organizao Social de Problemas Brasileiros to comuns poca do
regime militar de 1964 a 1984, que levavam a exaltar o patriotismo e o
nacionalismo de forma exacerbada.
Pelo contrrio, a educao em direitos humanos seria um projeto
para o porvir dos povos, das sociedades e dos Estados. Prega os valores
da liberdade enquanto autonomia, da igualdade, da tolerncia e do
reconhecimento do outro, ou seja, das identidades e igualmente das
alteridades. neste sentido que tanto o Manual de Educao do Instituto
Interamericano de Direitos Humanos quanto o Plano de Educao em
Direitos Humanos do Brasil frisam o aspecto do ensino dos valores desde a
infncia at os profissionais adultos que operam o direito67.
necessrio, ento, um amadurecimento de conscincia e ao mes-
mo tempo um estmulo para a busca de efetivao dos direitos humanos.
Pois, deve-se buscar o avano do dos regimes de proteo aos direitos
humanos tambm por dentro dos Estados, conscientizando as autoridades
nacionais e a sociedade civil organizada de seus direitos e deveres derivados
dos valores herdados do Iluminismo, do racionalismo, da tolerncia
e das grandes religies monotestas do mundo de modo a combater o
obscurantismo derivado de nacionalismos exacerbados, xenofobias,
terrorismos e relativismos culturais usados para no aplicar ou justificar as
violaes aos direitos humanos ao redor do mundo.
O direito internacional dos direitos humanos, portanto, possui
mltiplas fontes normativas, uma hermenutica prpria inspirada
fundamentalmente no pensamento cosmopolita kantiano, uma dialtica
com outros ramos do direito internacional, e forma regimes internacionais
que buscam a realizao de suas normas criando expectativas positivas e
negativas nos Estados em torno do cumprimento ou das violaes, o que

67 V. COSTA RICA. Op. Cit. p.20-23. BRASIL. Op. Cit. p. 47-52.

56
acaba por influir nos procedimentos de tomadas de decises dos governos
nacionais em prol do respeito aos direitos humanos consagrados.
Possuindo agora um rgo especfico nas Naes Unidas de maior
importncia e visibilidade para monitorar seu cumprimento no mundo, e
que dever estimular uma educao em direitos humanos em todos os nveis
do ensino formal e possivelmente no formal tambm, alm de buscar o
desenvolvimento do direito internacional dos direitos humanos entre os
povos, ganhando agora uma maior visibilidade poltica e confirmando que
hodiernamente os direitos humanos esto no centro da agenda da poltica
internacional.

Concluso

Assim, possvel avanar em algumas linhas tericas a respeito

do desenvolvimento do direito internacional dos direitos humanos e dos
regimes internacionais de sua proteo. O direito internacional dos direitos
humanos um ramo do direito internacional que se transforma em um
verdadeiro processo em marcha no sentido da busca de um consenso
universal em torno de seus valores e sua implementao no ordenamento
jurdico nacional dos Estados configurando regimes internacionais e
regionais de proteo ao ser humano no contexto das relaes internacionais
contemporneas.
Este direito no sentido amplo configura-se na proteo global do
ser humano colocando-o como sujeito de direito e deveres internacionais
possuindo normas de direito internacional dos direitos humanos, de direito
internacional dos conflitos armados e de direito internacional dos refugiados
em consonncia para a proteo ltima do ser humano, retomando o
pensamento original dos doutrinadores fundadores da disciplina do direito
internacional pblico em torno de um jus gentium universal
O pensamento kantiano de um direito cosmopolita mundial na
conformao de uma democracia cosmopolita, as histricas declaraes
de direitos do mundo ocidental, assim como os valores das maiores
religies monotestas do mundo e a doutrina do direito natural informam
os antecedentes histricos do documento normativo global fundador do
direito internacional dos direitos humanos, ou seja, a Declarao Universal
dos Direitos Humanos de 1948, que supera a dicotomia entre a idia do
direito natural e as concepes histricas de construo de culturas
separadas ao procurar enriquecer uma concepo com a outra, tornando-as
complementares, e verificando-se que tal compreenso se confirmou nos
57
documentos normativos posteriores, como a Proclamao de Teer de 1968
e a Declarao e Programa de Ao de Viena de 1993.
A teoria dos regimes internacionais pode ser aplicada ao tema dos
direitos humanos desde que passaram a um tema global, sobretudo a
partir do final da Guerra Fria. Desde o momento em que paulatinamente
vem sendo colocado no centro do debate da poltica internacional vem
gerando expectativas mtuas positivas ou negativas nos principais atores
do sistema internacional, que infelizmente ainda so os Estados nacionais
e seus governos, em torno da incorporao e cumprimento das normas de
proteo ao ser humano produzidas nos regimes regionais e globais.
Para alm das expectativas jurdicas e polticas da mobilizao para
o cumprimento de normas internacionais e regionais de direitos humanos,
somente a mudana de cultura e de mentalidades ao longo de geraes
pode efetivamente dar o salto de qualidade para o progresso humano em
direo ao respeito diversidade, tolerncia, ao projeto de paz perptua
sonhado h duzentos anos por Kant e implementao efetiva de todos os
direitos humanos.
Com base no ensino dos princpios da dignidade humana e da
alteridade, com debates e aproximaes interculturais e inter-religiosas, a
implementao de uma educao em direitos humanos no ensino formal
e no-formal, desde a escola infantil at o ensino superior de forma
ininterrupta enquanto poltica de Estado e dos organismos da sociedade
civil, busca-se reverter ao longo do tempo s prticas das violaes e da
cultura da violncia, trabalhando muito mais no campo da preveno do
que na punio.
O pensamento kantiano seria uma linha diretriz na busca do
desenvolvimento e respeito aos direitos humanos nas sociedades
e organizaes contemporneas. Diretrizes que necessitariam ser
racionalizadas principalmente no espao pblico das sociedades
democrticas e ordenadas por meio de normas que deveriam ser produto da
argumentao racional entre seres humanos.
E por fim, pode-se afirmar que a universalidade dos direitos
humanos tem origem normativa contempornea na Declarao Universal
de 1948, mas sua afirmao poltica provm de uma cada vez maior real
proximidade entre povos, Estados e culturas, e ao mesmo tempo exprime
a idia da universalidade e unidade do princpio da dignidade humana,
na qual se originam as modernas reivindicaes polticas e jurdicas de
emancipao dos mais diversos grupos humanos nos tempos atuais.
58
 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS E A BOA-F COMO
LIMITES DOS PODERES EMPRESARIAIS

Francisco das C. Lima Filho

Desembargador Federal do Trabalho TRT 24 Regio
Mestre em Direito pela Universidade de Braslia UNB.
Mestre e doutorando em Direito Social pela Universidad
Castilla-la Mancha - UCLM (Espanha). Professor no
Centro de Ensino Universitrio da Grande Dourados -
UNIGRAN (Dourados MS).

Sumrio: Introduo; Conceito e fundamento do poder empresarial; Limites dos poderes

empresariais; Direito intimidade; Direito imagem e honra; Direito
liberdade ideolgica e religiosa; Direito no discriminao; Discriminao dos
trabalhadores portadores de doena ocupacional, vtimas de acidente do trabalho
ou acometidos por doenas infecto-contagiosas; Formas de discriminao;
Conciliao entre os direitos fundamentais laborais e os poderes de direo
empresarial; Consideraes nais.

Introduo

O ordenamento jurdico, inclusive o constitucional, reconhece ao

empresrio poderes de autotutela privada que lhe permitem defender seu
prprio interesse, de forma unilateral e extrajudicial.
O empresrio, todavia, deve exercitar esses poderes e seus direitos
segundo as exigncias da boa-f e com respeito aos direitos fundamentais
do trabalhador. Quando exorbita ou abusa desses poderes, com afetao s
balizas representadas pela boa-f e pelo respeito aos direitos fundamentais
do trabalhador, o juiz poder, instado pelo afetado e tomando em conta o que
estabelecido nos arts. 12, 187 e 422 do Cdigo Civil, aplicveis s relaes
laborais por fora do previsto nos arts. 8 e 769 da CLT, declarar a ilicitude
do exerccio do direito ou poder, em virtude da funo limitativa da boa-f
e dos direitos fundamentais sobre os poderes de direo empresarial.
O reconhecimento da ilicitude ou abuso do ato determina, em cada
caso, que se impea ou faa cessar o exerccio abusivo com a declarao de
59
ineficcia do ato e a remoo das situaes criadas, com a correspondente
indenizao quando haja causado danos e prejuzos, embora em geral o
ordenamento jurdico reserve para os atos do empresrio contrrios aos
direitos fundamentais, s liberdades pblicas e boa-f, a sano de
nulidade.
Desse modo, h que se distinguir entre a declarao da ineficcia do
ato, a remoo das situaes criadas pelo exerccio do direito ou poder, o
direito de resistncia do trabalhador e a indenizao pelos danos sofridos.
Por conseguinte, no ordenamento jurdico nacional (legal e constitucional)
h uma tutela ampla a esse tipo de direito como se pode ver das normas
constantes dos arts. 11, 12, 21, 187 e seguintes do Cdigo Civil e 5 da
Constituio de 1988, que por bvias razes incidem nas relaes laborais,
at mesmo em obsquio ao princpio da subsidiariedade expresso no art.
769 da Consolidao das Leis do Trabalho.
O presente trabalho tem por objetivo tecer algumas consideraes a
respeito dessas questes decorrentes do exerccio dos poderes empresariais
e seus limites, sem a pretenso de esgotar o tema, mas apenas traz-lo
reflexo daqueles que com ele lidam, na medida em que a lgica empresarial
e da subordinao do trabalhador sempre uma potencial ameaa
violao dos direitos fundamentais, especialmente em um pas como o
Brasil que no tem grande estima pelo respeito a essa espcie de direito e
onde a discriminao, na maioria das vezes por pura desinformao ou por
preconceito, ainda algo muito arraigado na cultura geral, inclusive nas
prticas empresariais.
Assim, discutir sobre esse tema sempre necessrio e de grande
valia, at mesmo para que sejam desfeitos equvocos e evitadas injustias,
e, como conseqncia, as relaes laborais tornem-se mais justas e demo-
crticas. esse, em sntese, o objetivo a que se prope o presente trabalho.

1. Conceito e fundamento do poder empresarial

O empresrio ao mesmo tempo titular da organizao em que os

trabalhadores a seu servio prestam a atividade laboral e parte do contrato
de trabalho que celebra com cada trabalhador. Em virtude de ambos os
ttulos jurdicos, exerce uma srie de direitos, poderes, faculdades de modo
a dirigir a empresa e a fora de trabalho que nela se insere. A esse conjunto
de direitos, poderes e faculdades conferidos ao empresrio para dirigir a
empresa e a fora de trabalho que nela se insere, denomina-se poder diretivo
empresarial.
60
 Como empregador o empresrio tem, normalmente, a gesto
empresarial, e no domnio do contrato de trabalho, de algum modo
relacionado com essa gesto, lhe conferido o poder de direo.
Desse modo, de um lado, como titular da organizao empresarial,
da liberdade de empresa e, tambm, do direito de propriedade dos meios
de produo, o empresrio tem a seu dispor um conjunto de instrumentos
jurdicos que lhe permitem dirigir a totalidade da empresa. Mas, de outro
lado, as faculdades de direo dos trabalhadores devem ser consentidas por
eles atravs do contrato.
Nessa perspectiva, pode-se afirmar que o poder diretivo empresarial,
em sentido amplo, a capacidade, oriunda do seu direito subjetivo, ou
ento da organizao empresarial, para determinar a estrutura tcnica e
econmica da empresa e dar contedo concreto atividade do trabalhador,
visando realizao das finalidades daquela.
De acordo com Manuel Carlos Palomeque Lpez e Manuel Alvarez
La Rosa1:

El contrato de trabajo est inmerso en un mbito donde una de las partes, el

empresario, tiene la facultad de organizar el sistema de produccin de bienes
y servicios que libremente ha decidido instalar; esta capacidad organizativa
se concreta en la ordenacin de las singulares prestaciones laborales. La
potestad para organizar y ordenar el trabajo, inicialmente y durante toda la
ejecucin del contrato, recibe el nombre de poder de direccin (<<direccin
y control de la actividad laboral>>).

O empresrio ou empregador, como nico responsvel numa

economia capitalista, dispe de seu pessoal escolhendo livremente os seus
trabalhadores, decidindo suas tarefas, sua promoo, uma eventual alterao
do contrato, a despedida individual ou coletiva, apreciando soberanamente
sua aptido profissional2.
, pois, acertada a assertiva doutrinria de que no poder de direo
e no correspondente dever de obedincia que se encontra o ncleo central
da subordinao3. Trata-se, pois, de um poder jurdico de tipo obrigacional.
Como averba Maria Dolores Santos Fernandez4, citando H. Sinzheimer,
1 PALOMEQUE LPEZ, Manuel Carlos et al. Derecho del Trabajo. Madrid: Editorial universitaria
Ramon Areces, 2006, p. 510.
2 CARMERLINCK, G. H. Lyon-Caen. Derecho del trabajo. Madrid: Biblioteca Jurdica Aguilar,
1972, p. 266.
3 ROMANO MARTINEZ, Pedro. Direito do Trabalho. Coimbra: Almedina, 2006, p. 612.
4 SANTOS FERNANDEZ, M Dolores. El contrato de trabajo como limite al poder del
61
ningum poderia por em dvida que o empresrio pode dar ordens ao
trabalhador e que este tem a obrigao de obedecer. Essa submisso
evidencia que no mundo do trabalho o empresrio no apenas tem um
direito como credor, como no campo obrigacional, mas tambm um direito
de poder, de carter jurdico pessoal.
No Brasil, o poder de direo do empregador, entendido como
prerrogativa de determinar a forma pela qual ocorrer a prestao dos
servios por parte do empregado, tem por fundamento primeiro a prpria
Constituio na medida em que esta adota o sistema econmico de produo
capitalista, estabelecendo a liberdade de iniciativa e de empresa no mbito
das relaes de trabalho e o direito de propriedade, embora subordinada
sua funo social (arts. 5, incisos XIII, XXII e XXIII e 170, incisos II e
III, da Carta de 1988).
Em segundo lugar, no campo infraconstitucional, o art. 2 da
Consolidao das Leis do Trabalho - CLT garante ao empregador o poder
de, assumindo os riscos da atividade econmica, admitir, assalariar e dirigir
a prestao pessoal de servios incorporando assim, e de forma expressa,
o poder de direo empresarial como um dos elementos tipificadores da
figura do empregador, autorizando, inclusive, a despedida do trabalhador
por justa causa (art. 482), quando deixar de obedecer as ordens daquele5.
Como se v, no ordenamento nacional, o poder de direo empresa-
rial encontra justificao e fundamento jurdico tanto no texto expresso da
Carta de 1988 como na prpria CLT.
No campo doutrinrio, diversas teorias tm sido formuladas para
justificar o fenmeno. Todavia, prevalece atualmente a tese de que o poder
de direo tem fundamento contratual. Isso decorre da natureza assimtrica
do contrato de trabalho, em que um dos contratantes o empregador
detm superioridade jurdica, com extenso e profundo conjunto de
prerrogativas, com elevado poder de conformao do contrato, podendo
alterar as condies de trabalho, inclusive unilateralmente.
, pois, correto afirmar que o contrato de trabalho a razo e o
fundamento do poder de direo empresarial, pois como lembrado
por Manuel Carlos Palomeque Lpez e Manuel lvarez de La Rosa el

empresario. Albacete (Espanha): Editorial Bomarzo, 2005, p. 56.

5 Lembra Coutinho de Almeida que justificao negocial acrescenta a titularidade dos bens
empresariais; o proprietrio dos meios de produo pode dar ordens a quem, por contrato, se
submeteu sua autoridade. Poder Empresarial: Fundamento, Contedo e Limites. In: Temas de
Direito do Trabalho. Coimbra: Almedina, 1990, p. 31-329.
62
fundamento del poder para organizar y ordenar las prestaciones de los
trabajadores es el propio contrato de trabajo que, sin duda, justifica tanto el
poder de direccin y su alcance, como sus propios lmites6.
De fato, praticamente unnime na doutrina a considerao de que
o poder de direo empresarial emana do contrato de trabalho, ou mais
concretamente da obrigao do trabalhador de submeter-se a ele, ainda
quando na configurao do mesmo deva ter-se em conta tambm a posio
que o empresrio ostenta na organizao, ou seja, a titularidade da liberdade
de empresa, pois juridicamente no pode se articular de outra forma.
Deveras, o empresrio, como acima se deixou anotado, titular da
liberdade de empresa e em tal condio goza de uma posio ativa integrada
por um grupo de direitos destinados a pr em funcionamento e desenvolver
sua atividade empresarial. Dentro destes direitos se enquadram tambm
aquelas faculdades que lhe permitem organizar a fora laboral, mas para
que tenha alguma relevncia jurdica em cada um dos casos individuais,
deve o trabalhador submeter-se a seu poder mediante a celebrao de um
contrato, atravs do mecanismo do consentimento.
O contrato assim, pressuposto necessrio para o exerccio do
poder de direo, mas algo mais que simples pressuposto, o ttulo que
legitima a prpria existncia do poder de direo, entendido como poder de
direo da prestao laboral do trabalhador concreto, e no como faculdade
organizativa destinada ordenao e direo da empresa, em especial, em
matria pessoal. Portanto, a prpria estrutura do contrato, sua causa, seu
contedo e seus perfis fazem do contrato de trabalho a razo tcnica
desse poder de direo7.
Desse modo, o ajuste que d origem relao de emprego implica
tambm no reconhecimento da existncia de um complexo de direitos e
deveres entre os contratantes, e uma das formas como esses direitos e
deveres se revelam exatamente no poder de direo empresarial.
De acordo com Antonio Monteiro Fernandes8, o empregador como
detentor dos restantes meios de produo, ainda que no como proprietrio,
mas tendo, de qualquer forma, acedido a eles, e empenhado num projeto
de atividade econmica, corporizado na empresa obtm, por contrato, a
disponibilidade de fora de trabalho alheia. Por conseqncia, passa a
pertencer-lhe certa autoridade sobre as pessoas dos trabalhadores admitidos,
6 PALOMEQUE LPEZ, Manuel Carlos et al. Ob. cit., p. 506.
7 SANTOS FERNANDEZ, M Dolores. Ob. cit., p. 65-67.
8 MONTEIRO FERNANDES, Antonio. Direito do Trabalho. Coimbra: Almedina, 2006, p. 260-261.
63
caracterizando-se, lentamente, por um poder de direo legalmente
reconhecido, o qual corresponde titularidade da empresa.
A situao subseqente celebrao de um contrato de trabalho
permite que se identifiquem, segundo o doutrinador lusitano9, os seguintes
vetores da posio jurdica do empregador:
a) um poder determinativo da funo, em cujo exerccio atribudo ao
trabalhador um certo posto de trabalho na organizao concreta da empresa,
definido por um conjunto de tarefas que se pauta pelas necessidades da
mesma empresa e pelas aptides ou qualificao do trabalhador.
O empresrio ou empregador tem o poder e at mesmo o dever, de
conformar a prestao do trabalhador em funo dos interesses que pretende
perseguir. Esta possibilidade de conformao da prestao do trabalhador
relaciona-se com o carter genrico da atividade laboral, que tem de ser
concretizada e adaptada pelo empregador, tendo em conta a finalidade que
visa alcanar10;
b) um poder conformativo da prestao, que consiste na faculdade
de determinar o modo de agir do trabalhador, mas cujo exerccio tem como
limites os prprios contornos da funo previamente determinada. Por
conseguinte, o poder conformativo tem outro alcance, na medida em que
encontra como correlativo, na esfera do trabalhador, um dever de obedincia
ligado tutela disciplinar. Trata-se, pois, aqui, de definir as modalidades
concretas que a atividade do empregado deve assumir para que a execuo
do contrato se ajuste s finalidades com que foi celebrado;
c) um poder regulamentar, conferido organizao globalmente,
mas naturalmente projetado tambm sobre a fora de trabalho disponvel
que nela se comporta, vale dizer: sobre todos e cada um dos trabalhadores
envolvidos.
Esse poder consiste em estabelecer regras, inclusive por instrumen-
to nico, dotado de aplicabilidade genrica aos elementos que constituem
a organizao, como o regulamento interno da empresa, por exemplo.
O poder regulamentar do dador de trabalho diz respeito organizao e
disciplina do trabalho e somente se justifica, via de regra, nas empresas
maiores, de grandes dimenses e complexidade;

9 MONTEIRO FERNANDES, Antonio. Ob. cit., p. 260-261.

10 Na verdade, o empregador pode definir a concreta funo ou o conjunto de tarefas que caracterizam
o posto de trabalho a ser ocupado. Portanto, estar-se, aqui, no domnio da determinao do
objeto do contrato e no no da direo concreta do modo de execuo do trabalho.
64
 d) um poder disciplinar, que se manifesta e se revela tipicamente
pela possibilidade da aplicao de sanes internas aos trabalhadores
cuja conduta se revele desconforme com ordens, instrues e regras
de funcionamento da empresa. Consiste, pois, na faculdade, atribuda
ao empresrio ou empregador, de aplicar, internamente, sanes aos
empregados que venham ter conduta conflitante com os padres de
comportamento definidos na empresa ou se mostre inadequada correta
execuo do contrato. Diz-se, assim, que ocorre uma infrao disciplinar.
Embora a norma legal nem sempre fornea uma noo completa de seu
contedo, quase sempre indica tipos avulsos de infrao que podem ser
objeto de sua incidncia como, por exemplo, o art. 474 da CLT que prev a
figura da suspenso disciplinar do empregado em caso de cometimento de
falta que no justifique o rompimento do contrato por justa causa.
Desse modo, no contedo do poder de direo empresarial incluem-
se as faculdades de, atendendo categoria do trabalhador, lhe indicar a
atividade a ser desenvolvida, o modo de ser efetuada, o local onde ser
realizada, etc. (art. 2 da CLT)11, bem como possveis alteraes atividade,
modo, local, etc, desde claro, que as mesmas no pressuponham alteraes
proibidas, como as que so vedadas pelo art. 468 da CLT, caso em que
poder estar em causa o jus variandi.
Alm das faculdades acima mencionadas, tambm se incluem no
poder de direo empresarial, especialmente, a fiscalizao da atividade,
as instrues quanto sua realizao, ou a determinao em que momento
certa tarefa deva ser desenvolvida.
claro que o poder de direo empresarial tem limites derivados
do seu prprio contedo e dos direitos dos trabalhadores: o trabalhador
no deve obedincia ao empregador sempre que as ordens ou instrues
se mostrem contrrias aos seus direitos e garantias, especialmente aquelas
ligadas aos direitos fundamentais ou quando alheias s obrigaes
assumidas por fora do contrato de trabalho ou ainda quando atentem
contra o princpio da boa-f.
Nesse passo, pode-se afirmar que os poderes de direo empresarial
encontram seu limite nos direitos fundamentais do trabalhador, nas
11 O poder diretivo especifica, a cada momento, o que foi ajustado apenas genericamente, e nesse
sentido, como lembra Mrcio Tlio Viana, ao mesmo tempo previsto (enquanto poder) e imprevisto
(no modo de se manifestar), ou, em outras palavras, esperado enquanto gnero, e surpreendente
enquanto espcie. VIANA, Mrcio Tlio. Da greve ao boicote: os vrios significados e as novas
possibilidades das lutas operrias. In: Alessandro da Silva et. al. (Coord.). Direitos Humanos:
Essncia do Direito do Trabalho. So Paulo: LTr/Juizes para democracia, 2007, p. 93.
65
obrigaes assumidas por fora do contrato de trabalho e no respeito ao
princpio da boa-f, conforme se ver continuao.

2. Limites dos poderes empresariais

Deve-se registrar, desde logo, que o contrato de trabalho uma

grande contribuio para o reconhecimento e o desenvolvimento dos
direitos fundamentais laborais, porquanto so eles oponveis a todos,
inclusive, e especialmente, ao empresrio, cujo poder de direo encontra
limite na dignidade da pessoa humana do trabalhador, pois a base dos
direitos fundamentais a dignidade da pessoa e dos direitos inviolveis
que lhe so inerentes12. Por conseguinte, a ordem do empregador tem de
ser justificada e atenta inviolabilidade do direito integridade moral e
fsica das pessoas e ao reconhecimento do direito identidade pessoal, ao
desenvolvimento da personalidade, ao bom nome e reputao e imagem
que conferido a todas as pessoas, independentemente da condio social
ou profissional. Tanto assim, que o Cdigo Civil (arts. 11,12 e 21) e a Carta de
1988 (art. 5, incisos V e X) tutelam esses valores como direitos de natureza
fundamental e, portanto, indisponveis, irrenunciveis e imprescritveis.
H, pois, uma conscientizao da necessidade de se repensar os
poderes de direo empresarial, na medida em que, apesar de legitimados,
inclusive constitucionalmente, eles encontram limite no respeito
dignidade humana do trabalhador revelada especialmente no respeito
vida privada, honra e imagem, vida pessoal de modo a proteg-lo
na sua privacidade no local de trabalho com a conseguinte limitao das
faculdades de organizao, direo e controle do empresrio, considerando
especialmente que a lgica contratual da subordinao e a organizacional
do empresrio conspiram contra o exerccio dos direitos fundamentais
dentro da empresa.
Os poderes empresariais constituem uma ameaa potencial para os
direitos fundamentais do trabalhador, dada forte implicao da pessoa na
execuo da prestao laboral13. Apesar de esses poderes terem legitimao
na prpria Constituio e no serem intrinsecamente perversos, a lgica

12 Vide o que se encontra previsto nos arts. 1, incisos III e IV, 4, inciso IV, 5, inciso X, da Carta
da Repblica brasileira, de 1988.
13 Como lembra J.J. Abrantes, a prpria estrutura do contrato de trabalho contm implicitamente
uma ameaa para a liberdade e para os direitos fundamentais do trabalhador. ABRANTES, J. J.
Contrato de trabalho e direitos fundamentais. Lisboa: Themis, 2001, n. 4, p. 24-25.
66
empresarial e da subordinao pode limitar e condicionar o exerccio
desses direitos. Por isso, os direitos fundamentais se impem aos poderes
empresariais durante o seu exerccio, e isso ocorre ainda quando, como
entre ns a norma laboral (CLT) no tenha incorporado, pelo menos
expressamente, um sistema especfico de proteo a esses direitos, embora
em certos momentos a eles haja se referido, como por exemplo, no art. 483.
Mas, apesar dessa omisso, os direitos fundamentais se impem de forma
automtica a partir da Constituio, limitando e controlando o exerccio
das faculdades empresariais de modo a impedir que o trabalhador possa
ter sua dignidade afetada pelo exerccio abusivo dos poderes empresariais
pelo empregador.
De outro lado, o princpio da boa-f que, indubitavelmente incide
nas relaes laborais, na medida em que, como princpio geral (art. 422 do
Cdigo Civil) informa todo o ordenamento jurdico, gera deveres recprocos
no contrato de trabalho. A insero do princpio da boa-f no Direito do
Trabalho na atualidade, j afirmamos certa feita14, parece no mais merecer
nenhum reproche ou questionamento, pois o dever de atuar com fidelidade,
lealdade e que tem relao direta com os critrios de colaborao e
solidariedade das partes, tem implicao no contrato individual de trabalho
constituindo um limite ao poder de direo empresarial balizando o atuar
empresarial na fase pr-contratual, na execuo do contrato e posteriormente
ao rompimento deste.
Assim, trabalhadores e empregadores devem cumprir suas obrigaes
e exercer suas faculdades, direitos e poderes tambm de acordo com o
princpio da boa-f, na medida em que esta concebida como norma de
comportamento leal e honesto de ambas as partes. Hoje em dia, se exige
a boa-f no s do trabalhador, mas, sobretudo, do empresrio. Por isso, a
boa-f pode se converter em um meio eficaz, juntamente com os direitos
fundamentais, de limitao e controle dos poderes empresariais fazendo
ociosa a referncia a outras noes, como o interesse da empresa.
Como lembra abalizada doutrina15, na atualidade, a boa-f no
constitui apenas um instrumento de submisso, mas tambm de informao,
cooperao e adaptao, para responder as necessidades de transparncia,

14 LIMA FILHO, Francisco das C. O princpio da boa-f como limite da negociao coletiva. Tese
de mestrado preparatria para doutoramento em Direito Social lida em 03.10.03, na Univesidad
Catilla-la Mancha Espanha. Indita.
15 GIL Y GIL, Jos Lus. Principio de la buena fe e poderes empresarias. Servilla (Espanha):
Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, 2003, p. 195-196.
67
dilogo, participao, gesto antecipada das competncias e qualificaes.
Por conseguinte, a boa-f permite assegurar o dinamismo prprio da vida
social e uma condio de viabilidade da empresa: uma comunidade
no pode subsistir se est fundada na deslealdade. , pois, uma noo
prometedora no Direito do Trabalho, constituindo, sem dvida, um limite
ao exerccio dos poderes de direo empresarial.
Dessa forma, no campo das relaes laborais os direitos funda-
mentais dos trabalhadores apenas podero ser limitados se, e na medida
em que, haja coliso com interesses relevantes da empresa, ligados ao bom
funcionamento da mesma e ao correto desenvolvimento das prestaes
contratuais, e, ainda assim, guardada em qualquer caso, a boa-f, e
sempre em obedincia aos critrios de proporcionalidade e de respeito
pelo contedo mnimo do direito atingido. Por isso, e como mecanismos
de limitao ao poder de organizao e disciplina empresarial, h todo
um arcabouo interno (constitucional e legal) e internacional (tratados e
convenes, especialmente as convenes da OIT) de proteo aos direitos
fundamentais da pessoa do trabalhador. Entre os direitos que podem ser
afetados no seio da relao de trabalho e antes mesmo que ela tenha incio, e
que so especialmente protegidos, pode ser citado, exemplificativamente, o
direito de proteo intimidade, honra, imagem, bem como o direito do
trabalhador de no ser discriminado, conforme se ver nos itens seguintes
do presente trabalho.

2.1 Direito intimidade

Doutrinariamente, o direito intimidade vem sendo definido

como aquele direito que visa resguardar as pessoas dos sentidos alheios,
especialmente da vista e dos ouvidos de outrem16. Pressupe, portanto,
ingerncia na esfera ntima da pessoa atravs de espionagem e divulgao
de fatos ntimos obtidos ilicitamente. Seu fundamento o direito liberdade
de fazer e de no fazer.
De acordo com o pensamento de Ren Ariel Dotti,17 a intimidade
se caracteriza como a esfera secreta da vida do indivduo na qual este
tem o poder legal de evitar os demais. , pois, o modo de ser da pessoa

16 PONTES DE MIRANDA. F.C. Tratado de Direito Privado. Rio de Janeiro: Borsoi, v. VIII, 1971,
p. 124.
17 ARIEL DOTTI, Ren. Proteo da Vida Privada e Liberdade de Informao. So Paulo: RT,
1980, p. 69.
68
que consiste na excluso do conhecimento de outrem de quanto se refira
pessoa mesma18.
Para Delia Matilde Ferreira Rubio19, a intimidade pode ser vista sob
trs aspectos: a) a tranqilidade, que nas palavras utilizadas pelo juiz Cooley
em 1873 significa o direito de ser deixado s e tranqilo ou o direito de
ser deixado em paz; b) a autonomia, consubstanciada na liberdade que
cada indivduo tem para escolher entre as diversas possibilidades que se
lhe apresentam, em todas as instncias de sua existncia, sem intromisses
indesejadas que desvirtuem a sua escolha; c) o controle de informao
pessoal, no sentido de manter ocultos certos aspectos da vida e de possibilitar
que o indivduo controle o manejo e a circulao da informao que, sobre
a pessoa, haja sido confiada a um terceiro.
Pode-se, pois, afirmar que a intimidade o mbito do exclusivo que
algum reserva para si, sem a intromisso e sem nenhuma repercusso
social, nem mesmo ao alcance de sua vida privada, na medida em que,
por mais isolada que seja, sempre um viver entre os outros em que a
comunicao, ainda que reservada, inevitvel20.
Para Carlos Alberto Bittar21, o direito intimidade o direito a no
ser conhecido em certos aspectos pelos demais. o direito do segredo, a
que os demais no saibam o que somos ou o que fazemos.
O direito intimidade , assim, o direito personalssimo que permite

18 O direito intimidade quase sempre considerado como sinnimo de direito privacidade.

Todavia, como lembra Jos Afonso da Silva, pelo menos entre ns, plausvel a distino entre
o direito intimidade e o direito privacidade, na medida em que o Texto de 1988 separa no
inciso X do art. 5 a intimidade de outras manifestaes da privacidade: vida privada, honra
e imagem das pessoas. Assim, a terminologia direito intimidade mais usada pelos povos
latinos e direito privacidade (right of privacy) empregada pelo direito anglo-americano.
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: RT, 1989, p. 184.
O direito privacidade outorga ao titular o poder de exigir do Estado e dos demais particulares
uma absteno de interveno na sua esfera jurdica, ou seja, a prerrogativa de impor a terceiros
o respeito sua intimidade e sua vida privada. Ao proteger a esfera individual do titular contra
intromisses do poder pblico e dos demais concidados, o direito privacidade caracteriza-
se como tpico direito de defesa. MALTA VIEIRA, TATIANA. O direito privacidade na
sociedade da informao. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007, p. 95.
19 FERREIRA RUBIO, Delia Matilde. El derecho a la intimidad: anlisis del art. 1.071 bis del
Cdigo Civil. Buenos Aires: Editorial Universidad, 1982, p. 42-44.
20 De acordo com Manoel Gonalves Ferreira Filho, a intimidade que a vida em ambiente de
convvio, no interior de um grupo fechado e reduzido, normalmente ao grupo familiar, estaria
compreendida na vida privada que se desenvolve fora das vistas da comunidade, ou seja, fora das
vistas do pblico, perante, eventualmente, um pequeno grupo de ntimos. FERREIRA FILHO,
Manoel Gonalves. Comentrios Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva, v. 1,
1990, p. 36.
21 BITTAR, Carlos Alberto. Os Direitos da Personalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 632.
69
subtrair a pessoa da publicidade ou de outras turbaes vida privada, mas
que est limitado pelas necessidades socais e pelo interesse pblico.
Nessa perspectiva, o direito intimidade, que emana da dignidade
humana, supe o reconhecimento da existncia de um mbito reservado,
pessoal e privado que seu titular pode subtrair ao conhecimento alheio, seja
privado ou pblico, isto , mbito de privacidade que resulta imprescindvel
para manter uma qualidade mnima de vida humana, prpria da cultura
ocidental a que pertencemos.
Nessa perspectiva, o direito intimidade, como reconheceu o
Tribunal Constitucional Espanhol22, por seu prprio contedo e alcance, se
refere vida privada das pessoas individuais, em que nada pode imiscuir-se
sem que esteja devidamente autorizado, e sem que, em princpio, as pessoas
jurdicas como as sociedades mercantis, possam ser titulares do mesmo.
Embora o Direito do Trabalho no faa meno aos direitos
intimidade e privacidade, que constituem direitos da personalidade,
consagrados em nvel constitucional, esses direitos so oponveis contra o
empregador, devendo merecer o devido respeito, independentemente do seu
titular se encontrar dentro do estabelecimento empresarial. Como lembra
Alice Monteiro Barros23, a insero do trabalhador no processo produtivo
no retira do empregado os direitos da personalidade, cujo exerccio
pressupe liberdades civis, na medida em que o contrato de trabalho no
pode ser erigido como um ttulo legitimador para a violao de seus direitos
como cidado, mas mais que isso, como ser humano.
A condio de ser humano, portador de uma dignidade pessoal e
profissional, jamais poder ser afetada quando o trabalhador se insere na
organizao empresarial. Admite-se, como se ver na continuao, apenas
modulaes, em carter excepcional, dos direitos fundamentais na medida
imprescindvel do correto desenvolvimento da atividade produtiva (art. 11
do Cdigo Civil).
No h dvida de que o direito intimidade tambm penetra nas
relaes laborais, erigindo-se, por conseguinte, em um importante limite
da potestade discricionria do empresrio, e ao mesmo tempo em garantia
do exerccio de outros direitos fundamentais. Por isso, de forma expressa

22 Auto 257/1985, de 17 de abril (fundamento jurdico 2). In: ROSADO IGLEIAS, Gema. La
titularidade de derechos fundamentales por la persona jurdica. Valncia: tirante lo blanch,
2004, p. 187.
23 MONTEIRO BARROS, Alice. Proteo Intimidade do Empregado. So Paulo: LTr, 1997,
p. 32-33.
70
e como mera especificao de um direito pr-existente do trabalhador
enquanto cidado, este direito se recolhe entre os direitos bsicos dos
trabalhadores no Texto de 1988 (arts. 1, I, e 5, X).
Desse modo, e apesar de no ter dado a necessria e indispensvel
importncia tutela da vida privada do trabalhador que, diga-se de passagem,
sempre afetada de algum modo pelo poder diretivo empresarial, a velha
CLT, no seu art. 483, contm proibio de ofensa honra e boa fama do
empregado pelo empregador. Consequemente, no s os delitos de calnia,
injria ou difamao, mas tambm outros comportamentos capazes de
atingir o trabalhador em sua dignidade pessoal devem ser tidos como
atentrios honra, enquanto ofensa boa fama implica expor o empregado
ao desrespeito de outrem.
Constitui, pois infrao muito grave, a conduta ou ato empresarial
que resultar contrrio intimidade e a considerao devida dignidade
do trabalhador. Tanto assim, que o Cdigo Civil (art. 12) autoriza medidas
judiciais que visem no apenas a reparao dos danos decorrentes da violao,
inclusive danos morais (art. 5, inciso X, do Texto Maior), mas tambm, e
principalmente, que faam cessar a ameaa a essa espcie de direito (direito
da personalidade24), valendo anotar que essas medidas tendentes proteo
da dignidade e da intimidade do ser humano, trabalhador ou no, podem ser
propostas no apenas pela vtima da agresso ou da ameaa, mas tambm
pelo cnjuge (ou companheiro) sobrevivente ou qualquer parente na linha
reta ou colateral at o quarto grau, o que evidencia a importncia que o
legislador emprestou tutela dessa espcie de direitos25.
No campo das relaes de trabalho o direito dignidade e
intimidade do trabalhador atua como uma espcie de blindagem dos

24 Em linhas gerais, os direitos da personalidade envolvem o direito vida, liberdade, ao prprio

corpo, incolumidade fsica, proteo da intimidade, integridade moral, preservao da
prpria imagem, ao nome, s obras de criao do indivduo e todo o mais que seja digno de
proteo, amparo e defesa na ordem constitucional, penal, administrativa, processual e civil.
25 Na ocorrncia de leso ou ameaa contra qualquer direito da personalidade, o titular investido
de legitimao ativa para obter a medida cautelar ou punitiva contra o terceiro ofensor. E,
se lhe advier prejuzo, sero devidas perdas e danos, a serem avaliados com obedincia aos
critrios genricos destinados sua estimativa, independentemente de no ser dotado de
patrimonialidade o direito lesado ou ameaado. No obstante seu carter personalssimo, os
direitos de personalidade projetam-se na famlia do titular. Em vida, somente este tem direito
de ao contra o transgressor. Morto ele, tal direito pode ser exercido por quem ao mesmo esteja
ligado pelos laos conjugais, de unio estvel ou de parentesco. Por conseguinte, ao cnjuge, ao
companheiro, aos descendentes, aos ascendentes e aos colaterais at o quarto grau, transmite-se
a legitimatio para as medidas de preservao da personalidade do defunto. SILVA PEREIRA,
Caio Mario da. Instituies de Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, v. I, 2004, p. 243.
71
dados e do comportamento a seu respeito frente ao empresrio, bem
como em relao s demais pessoas que operam no meio laboral. E isso,
por evidente, entranha proibies e limitaes no apenas no curso da
execuo do contrato, mas tambm na hora da solicitao do trabalho,
proibies estas que se estendem mesmo aps o rompimento do vnculo
laboral impedindo que o empresrio venha fazer consideraes ou emitir
informaes desabonadoras da conduta pessoal do ex-empregado como
costuma acontecer, especialmente quando este acede Justia do Trabalho
em busca de reconhecimento de eventuais direitos violados.
claro que o dever de respeitar a dignidade do trabalhador, a
compreendido o direito intimidade, deve ser observado e respeitado
no apenas pela empresa empregadora, mas tambm por todos aqueles
que operam no meio laboral, inclusive as agncias de contratao e
intermediao de mo-de-obra e as prestadoras de servios.
De outro lado, o armazenamento e a manipulao dos dados pessoais
do trabalhador podem causar grave leso ao seu direito intimidade e
vida privada, o que implica afirmar que neste ponto o poder de direo da
empresa encontra limites no direito de autodeterminao informativa26 do
trabalhador que se manifesta na relao laboral, nas seguintes hipteses:
a) a empresa ou empregador ou agncia de contratao de mo-de-
obra ou prestadoras de servios no podero coletar os chamados dados
sensveis, considerados como aqueles relativos religio, raa, ideologia
poltica, religiosa ou sindical, ao tipo fsico, cor, ao peso, tendncia
psquica, orientao sexual, aos vcios ou outras prticas pessoais que
poderiam ser usados como instrumento de aes discriminatrias, vedadas
por fora de expressas disposies constitucional e legal27.
De fato, a forma como o trabalhador decide relacionar-se na sua vida
privada no pode constituir uma informao importante para o empregador,
e, por isso, no constitui uma aptido profissional necessria para a execuo

26 O direito autodeterminao informativa, construo da doutrina e da jurisprudncia alems,

equivale liberdade informtica e tem uma importncia decisiva nas sociedades tecnolgicas
atuais. Por isso, sua funo se resume em garantir aos cidados a faculdade de informao, acesso
e controle dos dados que lhes dizem respeito. Todavia, essa forma de intimidade no se concebe
como um valor infra-subjetivo, mas como autodeterminao do sujeito no seio de suas relaes
com os demais cidados e com o poder pblico. Por conseguinte, intrinsecamente relacionado
ao o direito intimidade e vida privada, dizendo respeito ao controle que o indivduo deve
ter sobre todos os dados, registros e informaes que lhe digam respeito. Por ser um direito
integrante das liberdades pblicas, pode ser exercitado em face de todos, inclusive do poder
pblico e a sociedade em particular, aplicando-se tambm no mbito das relaes laborais.
27 Arts. 3, III e 5, da Carta de 1988.
72
da prestao laboral. Por conseguinte, qualquer atuao do empregador que
tente indagar sobre esses dados ou fatos sensveis ilcita e ao trabalhador
legtimo recusar-se a responder e, quando for mesmo necessrio dar uma
resposta, poder no dar elementos, pois a no prestao de dados que so
irrelevantes para a celebrao do contrato lcita, na medida em que se
apresente como uma das possveis defesas de seus direitos fundamentais.
O trabalhador, certo, embora tenha determinados deveres de
informao em relao ao empregador, no est obrigado, contudo, a
lhe fornecer informaes que no sejam diretamente pertinentes para
aferir a sua aptido ou idoneidade para o posto de trabalho como aquelas
relacionadas com a sua vida ntima28.
Assim, perguntas referentes a esses dados sensveis29 no podem ser
feitas por ocasio da contratao, e quando feitas, o candidato ao emprego
pode justamente se recusar a respond-las. Se vier a no ser contratado em
razo da recusa, ter direito a ser indenizado pelos danos sofridos, inclusive
morais, a teor do que previsto no art. 5, inciso X, do Texto Maior.
Os dados sensveis por se referirem a aspectos mais ntimos do
indivduo, necessitam da prvia e expressa permisso do titular ou do seu
representante para serem tratados, exceto se houver autorizao legal,
quando ser dispensvel essa manifestao que em nenhuma hiptese pode
ser presumida.
b) no que concerne aos dados nominativos ou no sensveis, assim
considerados aqueles que identificam a pessoa, como por exemplo, contas
bancrias, propriedades, etc, permitido o armazenamento deles pela
empresa desde que se encontrem relacionados com o contrato de trabalho
ou ainda quando houver autorizao expressa do trabalhador;
Entretanto, como lembra Tatiana Malta Vieira30, mesmo esses dados
necessitam de proteo garantindo-se sua integridade, autenticidade
e confidencialidade uma vez que, ao serem confrontados com outros
dados, podem revelar aspectos que o titular gostaria de manter em sigilo,

28 COELHO MOREIRA, Teresa. A conduta e a orientao sexuais do trabalhador. In: MONTEIRO

FERNANDES, Antnio (Coord.) Estudos de Direito do Trabalho em homenagem ao Prof.
Manuel Afonso Olea. Coimbra: Almedina, 2004, p. 613-645.
29 Os dados pessoais podem ser classificados em trs espcies: a) no sensveis; b) sensveis; e c)
de tratamento proibido. Os dados no sensveis correspondem esfera privada de seu titular
enquanto os dados sensveis abrangem os valores atinentes ao mbito da intimidade ou esfera
confidencial, cujo acesso mais restrito, e os dados proibidos englobam a esfera do segredo
abrangendo as manifestaes espirituais da pessoa, caractersticas da vida ntima strictu sensu.
30 MALTA VIEIRA, Tatiana. Ob. cit., p. 256-257.
73
por afrontarem diretamente seu direito privacidade, pois ainda que certos
dados pessoais no deixem transparecer mensagem significativa, quando
analisados isoladamente, devem ser submetidos a procedimentos e medidas
especiais de proteo, na medida em que agrupados, permitem a definio
do perfil de seu titular.
c) a divulgao dos dados pessoais do trabalhador somente poder
ocorrer com o seu expresso consentimento, mesmo aps rompida a relao
laboral ou quando sequer foi ele admitido;
d) a empresa no pode impedir que o trabalhador possa ter acesso
a esses dados, podendo este, em caso de recusa do empregador ou ex-
empregador, para permitir o acesso lanar mo do remdio judicial
adequado (habeas data) para obter os dados a seu respeito, inclusive visando
a correo de equvocos existentes nos registros. E quando a negativa ou a
incorreo dos dados tiver sido levada a efeito no seio da relao de trabalho
ou em face dela, a medida deve ser requerida perante a Justia do Trabalho,
na forma da inteligncia do art. 114, inciso IV, da Carta de 1988, na redao
que lhe foi dada pela Emenda 45/2004;
e) extinta a relao laboral, a manuteno dos dados pela empresa
depende de autorizao do trabalhador, exceto para os casos previstos em
lei, como por exemplo, aqueles necessrios fiscalizao da Previdncia
Social e do Ministrio do Trabalho;
f) a existncia de equvocos ou falsificaes nos registros do
trabalhador d a este o direito a proceder a devida retificao, inclusive por
meio da ao judicial cabvel, como acima se afirmou;
g) enfim, a empresa ou empregador no pode lanar mo dos dados
pessoais do trabalhador para finalidade estranha relao laboral.
Todavia, parece razovel entender que a empresa ao admitir
um trabalhador, dele possa solicitar atravs de questionrios ou outro
procedimento, dados pessoais indispensveis para a seleo e para
a contratao, mas somente aqueles que se fizerem absolutamente
necessrios.
De acordo com a doutrina espanhola31, a solicitao dos dados
pessoais do trabalhador por ocasio da admisso somente aceitvel
quando observados os seguintes princpios:
a) somente podero ser solicitados ou coletados dados de carter
pessoal quando seu tratamento e conservao ou manipulao sejam
31 MARTINS VALVERDE, Antonio et al. Derecho del Trabajo. Madrid: tecnos, 2003, p. 614.
74
adequados, pertinentes e no excessivos em relao com o fim que se
persegue;
b) os interessados de quem se pede os dados pessoais devero ser
previamente informados de modo expresso, preciso e inequvoco sobre o
objeto do pedido, o uso dos dados e os direitos que lhes assistem;
c) o tratamento de ditos dados requer o consentimento inequvoco do
afetado, salvo quando a lei disponha de forma diversa ou quando necessrios
para a manuteno ou cumprimento do contrato ou de uma relao jurdica,
includa, claro, a relao laboral.
Nesse passo, o princpio da boa-f tem uma grande relevncia
desempenhando um importante papel no controle dos poderes empresariais
a respeito no apenas da coleta de dados pessoais do trabalhador, mas
tambm quanto ao armazenamento e divulgao desses dados.
De fato, fare ao mencionado princpio a coleta de dados pessoais
sem o consentimento de seus titulares, seguida da formao de um banco
de dados utilizado para se traar o perfil desses indivduos, informaes
depois mercantilizadas com empresas de publicidade, marketing ou quando
repassadas a outra empresa sem autorizao do trabalhador, como costuma
acontecer no meio empresarial. Afeta igualmente ao princpio da boa-f
a coleta de dados com a ttica da anuncia do trabalhador para fins de
execuo de um contrato de prestao de servios ou representao de
algum produto, seguida da utilizao dos mesmos dados para atender a
interesses comerciais alheios aos fins para os quais foram coletados e no
autorizados para aquele mesmo titular32.
Assim, informaes coletadas para determinado propsito podero
ser utilizadas para finalidades diversas to-somente em casos em que haja
prvio e expresso consentimento do seu titular legal, pena de agravo ao
princpio da boa-f. Lembra a doutrina nacional33 que a nica hiptese em
que os dados podero ser utilizados para finalidades diversas daquela para
as quais foram colhidos diz respeito situao em que o prprio Estado
promove o recolhimento, e para fins de preservao de outros interesses

32 No mbito da Unio Europia as Diretivas 94/46/CE (art. 6, item a, letras a e b) e 2002/58/

CE prevem expressamente o princpio da lealdade e da boa-f na coleta, armazenamento e
divulgao dos dados do indivduo. De acordo com referidas Diretivas os dados devem ser
recolhidos com o conhecimento do respectivo titular, vedando-se a coleta por meio de terceiros,
o que implica ausncia de controle pelo prprio titular. Impe-se, ainda, que os dados somente
sejam utilizados para os fins para os quais foram colhidos, ou seja, s podem ser utilizados para
a realizao dos objetivos propostos e desde que autorizados pelo titular.
33 MALTA VIEIRA, Tatiana. Ob. cit., p. 283.
75
pblicos, como a investigao criminal e o exerccio da atividade de
inteligncia. Nessas hipteses, h o entendimento de que se instala uma
situao de coliso entre o direito fundamental privacidade e intimidade e
o valor constitucional segurana pblica, devendo ser aplicado em qualquer
hiptese o princpio da proporcionalidade para resoluo do conflito.
Mas, se certo que o contrato de trabalho no pode constituir, por
si s, ttulo hbil para a introduo de limitaes aos direitos fundamentais
que correspondem ao trabalhador como tal e como cidado, no menos
verdadeiro que o direito intimidade, prpria imagem, ao segredo
das comunicaes no absoluto. Portanto, pode ceder ante interesses
constitucionalmente relevantes, sempre que a limitao que possa
experimentar se revele necessria para alcanar o fim previsto, proporcionado
para alcan-lo e, em qualquer caso, seja respeitado o contedo essencial
do prprio direito34.
No existe uma obrigao geral incompatvel entre o necessrio
respeito aos direitos fundamentais do trabalhador e ao emprego, pela
empresa, no mbito de suas faculdades de organizao nos sistemas que
permitem obter informaes reveladoras do grau de cumprimento das
obrigaes laborais, suscetveis de sua posterior reproduo como meio de
prova das irregularidades apreciadas desde, claro, que seja estabelecido
um ponto de equilbrio entre o emprego e as restries e o sacrifcio que
supe para os direitos considerados. Por conseguinte, necessrio fazer
a adaptabilidade dos direitos do trabalhador aos objetivos da organizao
produtiva a que ele se integra, levando em conta a razoabilidade destes.
Desse modo, parece razovel defender com Javier Grate Castro35
ser possvel a limitao proporcionada desses direitos pelo recurso a
mecanismos de captao de imagens, sons, palavras ou outros dados e, por
extenso a reproduo do contedo captado como prova:
a) quando restar suficientemente comprovado que aquele recurso
adequado ou til para a satisfao de um interesse empresarial legtimo e,
portanto, merecedor de tutela e seja relacionado com o correto e ordenado
desenvolvimento da atividade produtiva, de forma que no basta a mera
invocao do interesse para justiar a limitao;
34 No ordenamento jurdico nacional, o art. 11 do Cdigo Civil estabelece que: Com exceo dos
casos previstos em lei, os direitos da personalidade so intransmissveis e irrenunciveis, no
podendo o seu exerccio sofrer limitao voluntria.
35 CASTRO, Javier Grate. Derechos Fundamentales del Trabajador y Control de la Prestacin
de Trabajo por Medio de Sistemas Proporcionados por las Nuevas Tecnologas. In: Minerva.
Revista de Estudos Laborais. Lisboa: Almedina, Ano V, n. 8, maro/2006, p. 151-180.
76
 b) a prpria limitao ou modificao do direito fundamental afetado
se mostre proporcionada para o fim que se pretende alcanar, ou seja, resulte
indispensvel ou estritamente necessria para lograr referida satisfao do
interesse empresarial da maneira menos agressiva ou restritiva do direito
sobre o qual se projeta.
No Brasil, a doutrina36 entende que o direito autodeterminao
informtica do trabalhador candidato a emprego ou empregado , por
constituir uma nova fase do direito intimidade e vida privada, tem
proteo efetiva no disposto no art. 5, inciso X, Constituio de 1988, no
sendo necessria a existncia de legislao regulamentadora da garantia, o
que parece correto, na medida em que o direito intimidade, constituindo
uma dimenso da dignidade humana, garantida como um dos fundamentos
da Repblica Brasileira no texto expresso da Constituio, auto-aplicvel,
mxime porque tambm garantido em vrios Tratados Internacionais sobre
os direitos humanos de que o Brasil parte. Aplica-se, pois, o disposto no
art. 5, 1 da Carta de 1988.
A dignidade e a intimidade do trabalhador implicam o uso
ponderado dos poderes empresariais de direo e organizao do trabalho
e, particularmente, no tocante ao controle e vigilncia.
Com efeito, se certo que o empresrio pode adotar medidas que
entenda mais oportunas de vigilncia e controle, entre elas podendo figurar
meios audiovisuais, ticos ou outros de igual eficcia, a contratao dos
servios de profissionais, ou o registro sobre a pessoa ou dados pessoais
do trabalhador, no menos verdadeiro que tais medidas somente podem
ser consideradas legtimas se referidas verificao do cumprimento das
obrigaes laborais. No se pode jamais admitir a intromisso na esfera
ntima ou na vida privada do trabalhador, devendo, por isso mesmo, guardar
sempre a considerao devida sua dignidade humana (art. 1, III e 5, X da
Constituio de 1988).
Desse modo, a revista pessoal, que envolve os objetos que
acompanham o trabalhador, assim como a sua prpria pessoa, somente
pode ser admitida sempre em carter excepcional para salvaguardar
o patrimnio do empregador e a segurana dos demais trabalhadores.
Todavia, sua admisso no pode em hiptese alguma colocar o trabalhador
em situao vexatria, pois o direito de propriedade no pode jamais se
sobrepor dignidade do trabalhador.
36 SIMN, SANDRA LIA. A proteo constitucional da intimidade e da vida privada do
empregado. So Paulo: LTr, 2000, p. 167.
77
 Nesse sentido, vale trazer colao o seguinte julgado que bem
soube interpretar e garantia:

DANO MORAL - REVISTA NTIMA - DIREITO INTIMIDADE

X DIREITO DE PROPRIEDADE - COLISO ENTRE DIREITOS
CONSTITUCIONALMENTE TUTELADOS - TEORIA DA
PONDERAO DE INTERESSES. Em razo do princpio especfico
da unidade da Constituio, na hiptese de coliso entre direitos
constitucionalmente tutelados, o mtodo a ser utilizado aferir entre
os interesses contrapostos aquele que possui, no caso concreto, maior
preeminncia e menor restrio na ordem jurdica constitucional, limitando-
se um direito fundamental para salvaguardar outro. No caso em apreo, o
poder de fiscalizao da propriedade do empregador limitado garantia
de preservao da honra e da intimidade da pessoa fsica do trabalhador,
que encontra no princpio da dignidade da pessoa humana sua maior
expresso37.

Nessa perspectiva, parece razovel afirmar que entre ns, a

doutrina e a jurisprudncia consideram e admitem a revista pessoal
(realizada diretamente tanto no corpo do trabalhador feita em objetos que
ele carrega consigo, como bolsas e sacolas) uma forma de concretizao
do poder de controle do empregador, no sentido de fiscalizar as atividades
desempenhadas pelo empregado. Todavia, no menos verdadeiro dizer que
mesmo quando indispensvel, a revista somente pode ser realizada na sada
do trabalhador dos locais de trabalho e quando existirem fatos concretos que
a recomendem. Mas nessa hiptese, somente poder ser realizada atravs de
instrumentos que no violem a intimidade do empregado. Mesmo tolerada
e considerada pelos tribunais brasileiros como um direito de fiscalizao
do empregador, se tornar abusiva e desrespeitosa dignidade humana
quando efetivada de forma imoderada ou desproporcionada.
Nesse sentido, por exemplo, j decidiu o Tribunal Superior do
Trabalho, conforme se v da seguinte ementa38:

EMENTA: DANO MORAL PRESENA DE SUPERVISOR NOS

VESTURIOS DA EMPRESA PARA ACOMPANHAMENTO DA
TROCA DE ROUPAS DOS EMPREGADOS REVISTA VISUAL.
Equivale revista pessoal de controle e, portanto, ofende o direito
intimidade do empregado a conduta do empregador que, excedendo os
limites do poder diretivo e fiscalizador, impe a presena de supervisor,

37 TRT 24 Regio. RO 0124.2005.001.24.00. Disponvel em<<www.trt24gov.com.br>>. Acesso

16.08.07.
38 TST-RR-2195/1999.009-05-00.6. Ac. 1 T. In: DJU, 09.06.2004.
78
 ainda que do mesmo sexo, para acompanhar a troca de roupa dos
empregados no vesturio. O poder de direo patronal est sujeito a limites
inderrogveis, como o respeito dignidade do empregado e liberdade
que lhe reconhecida no plano constitucional. Irrelevante a circunstncia
de a superviso a ser empreendida por pessoa do mesmo sexo, uma vez que
o constrangimento persiste, ainda que em menor grau. A mera exposio,
quer parcial, quer total, do corpo do empregado, caracteriza grave invaso
sua intimidade, traduzindo incurso em domnio para o qual a lei
franqueia o acesso somente em rarssimos casos e com severas restries,
tal como se verifica at mesmo no mbito do direito penal (art. 5, XI e
XII, da CF). Despiciendo, igualmente, o fato de inexistir contato fsico
entre o supervisor e os empregados, pois a simples visualizao de partes
do corpo humano, pela supervisora, evidencia a agresso intimidade
da Empregada. Tese que se impe luz dos princpios consagrados na
Constituio da Repblica, sobretudo os da dignidade da pessoa, erigida
como um dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito (art. 1,
inciso II) e da inviolabilidade da intimidade e honra (art. 5, inciso X).
Recurso de Revista que se conhece e a que se d provimento para julgar
procedente o pedido de indenizao por dano moral.

Quando no atendidas as exigncias da ponderao e do respeito

intimidade do trabalhador, a revista ser considerada como atentatria
dignidade do empregado, que pode justificadamente usar o jus resistentia,
sem que esse seu comportamento caracterize desobedincia, que daria
ensejo ao rompimento do contrato por justa causa.
No que se refere revista em objetos e armrios, a jurisprudncia
tem admitido com o fim de salvaguardar o patrimnio do empregador e
para garantir a segurana dos demais trabalhadores. Porm, tambm aqui,
os requisitos para que ela seja admitida so os mesmos para a revista
pessoal: imprescindibilidade para a proteo da propriedade; realizao
no final do expediente, com sistema de seleo automtica e anuncia ou
acompanhamento do trabalhador.
O empregador no pode fiscalizar sem o consentimento do
empregado os bens que este tem para seu uso e gozo e que, portanto, mesmo
tendo sido reservados em razo do trabalho, passam a integrar a sua esfera
ntima e privada. Da porque no se pode concordar com o entendimento de
que o empregador possa monitorar o e-mail do trabalhador pelo mero fato
do computador ser de propriedade da empresa e usado como ferramenta de
trabalho.
O fato do e-mail ser ou no meio de comunicao e ferramenta de
trabalho no autoriza a intromisso do empregador na esfera privada do
79
trabalhador. O e-mail ferramenta de trabalho, mas ao mesmo tempo serve
ao indivduo. No porque o empregador forneceu o equipamento que
pode invadir a privacidade do empregado que se manifesta por tal meio,
naturalmente. Na verdade, como lembra Jorge Luiz Souto Maior39, por
detrs da postura do empregador de defender seu direito de visualizar as
mensagens enviadas e recebidas por seu empregado est embutida uma nova
forma de controle, baseada muitas vezes no falso argumento da moralidade,
para, no fundo, apenas potencializar o estado de sujeio do empregado.
Ao comentar algumas sentenas dos tribunais espanhis a respeito
da possibilidade do empregador ter acesso ao contedo do e-mail do
empregado, Javier Grate Castro40 afirma que tal entendimento no permite
concluir que esse acesso seja sempre alheio ao segredo das comunicaes e
constitua uma medida que no entra em contradio com esse direito ou o
relativo intimidade. Para ele:

El principio de proporcionalidad rige tambin aqu y, por lo tanto, har que

valorar si no existe otra medida menos agresiva que permita satisfacer el
legtimo inters de la empresa de controlar el correcto uso de la herramienta
o comprobar la sospecha de comisin de irregularidades por parte del
trabajador controlado. No creo que la irregularidad en el uso del correo
electrnico, sancionable como incumplimiento contractual, justifique
cualquier tipo de control. Al respecto, interesa tener presente que, tanto
si se trata de la fiscalizacin del uso del correo electrnico como de otras
posibles aplicaciones del ordenador, desde el punto de vista de la adecuacin
a principio de proporcionalidad, la menor agresividad de los derechos
fundamentales afectados corresponde, como tambin han tenido oportunidad
de sealar los Tribunales laborales, al control o registro informtico que se
circunscribe a los aspectos externos de la informacin registrada, como
son el tipo de programas o aplicaciones utilizadas, el tipo de paginas web
consultadas o la cantidad de correos enviados y la fecha de la misin. Se a la
empresa le basta para satisfacer su inters con el acceso a ese tipo de datos,
no debe ir ms lejos, salvo que quiera correr el riesgo de su actuacin se
estime contraria a los derechos fundamentales del trabajador.

Assim, mesmo que se admita a possibilidade do acesso pelo

empregador ao e-mail do empregado, isso somente poder ocorrer,
excepcionalmente, para verificar o correto uso da ferramenta ou para
comprovar eventual cometimento de irregularidades por parte do

39 SOUTO MAIOR, Jorge Luiz. O monitoramento de e-mail no local de trabalho. In: Revista de
Derecho Social Latinoamrica. Buenos Aires: Editorial Bomarzo, v. 1, 2006, p. 199-202.
40 CASTRO, Javier Grate. Ob. cit., p. 176-177.
80
trabalhador controlado, na medida em que tal procedimento implica
limitao ao direito privacidade ou a intimidade do empregado e ainda ao
sigilo de suas correspondncias, constitucionalmente garantido que jamais
poder ser violado apenas em nome do poder diretivo empresarial e do
direito de propriedade.
Deve-se levar em conta, sempre, que a restrio de direito fundamental,
embora excepcionalmente admitida, deve ser justificada pela necessidade
de garantir outro bem ou direito constitucionalmente protegido, pois como
averba Rafael Naranjo de la Cruz41 la restriccin del derecho fundamental
deve tener en cuenta tambin que ste disfruta igualmente de proteccin
constitucional, a como el carcter supremo de la misma. Por tanto, el
limite ha de aparecer justificado por la necesidad de garantizar otro bien
o derecho constitucionalmente protegido; ser adecuado, esto es, til para
consecucin del fin propuesto; necesario, por no existir otro igualmente
apto para garantizar el bien que se le opone que, sin embargo, no afecta el
derecho fundamental en cuestin, o lo haga en menor medida; y finalmente,
debe ser proporcional en sentido estricto, es decir, corresponderse a la
importancia que, desde un punto de vista constitucional, cabe atribuir a
cada una de las manifestaciones de los bienes en juego.
Desse modo, no possvel comungar com o entendimento daqueles
que admitem que o empregador possa monitorar o e-mail do trabalhador
pela mera circunstncia de ser proprietrio do computador. Sendo o e-mail
mera ferramenta de trabalho o empresrio pode monitorar e rastrear a
atividade do empregado no ambiente de trabalho, em e-mail corporativo,
isto , checar suas mensagens, tanto do ponto de vista formal quanto sob
o ngulo material ou de contedo42. Ao se admitir essa tese como vlida,
estar-se-ia privilegiando o direito de propriedade em detrimento ao direito
privacidade, intimidade do trabalhador e ao sigilo de correspondncia,
constitucionalmente garantidos (art. 5, incisos X e XII da Carta de 1988).
O simples fato de uma linha telefnica e aparelho pertencerem a uma
empresa evidentemente no confere organizao o direito de interceptar
as ligaes de seus empregados sem autorizao judicial. Deve-se, pois,

41 NARANJO DE LA CRUZ, Rafael. Los lmites de os derechos fundamentales en las relaciones

entre particulares: la buena fe. Madrid: Boletn Oficial Del Estado. Centro de Estudios Polticos
y Constitucionales, 2000, p. 217.
42 Esse foi o entendimento acolhido pelo Tribunal Superior do Trabalho, 1 Turma, ao julgar o
ED-RR 613/2000-013-10-00.7, entendo que o e-mail corporativo ostenta natureza jurdica
equivalente de uma ferramenta de trabalho proporcionada pelo empregador ao empregado para
a consecuo do servio.
81
entender quanto s comunicaes eletrnicas, que no podem ser monitoradas
sob a singela alegao tanto da titularidade do contrato com do provedor de
acesso internet quanto da propriedade dos recursos eletrnicos.
Sem dvida o monitoramento do e-mail do empregado impede o
exerccio de outros direitos fundamentais alm do direito privacidade,
como o direito liberdade de expresso, crtica e at mesmo de reflexo
sobre as condies de trabalho. Ademais, como observa com propriedade
Mario Antnio Lobato de Paiva43, o poder de direo e a necessidade de
controle de trfego de informaes da empresa podem ser implementados
recorrendo-se a outros recursos menos invasores privacidade, sendo
desnecessrio o rastreamento de todas as mensagens do empregado.
Nessa perspectiva, se deve conclui pela inconstitucionalidade do
monitoramento generalizado de todas as comunicaes dos empregados
realizadas por meio de recursos computacionais da empresa, ainda que tal
previso exista em norma interna da empresa ou tenha sido inserida como
clusula do contrato de trabalho, porque tal procedimento afronta a garantia
constante do inciso XII do art. 5, do Texto de 1988 que regula o sigilo
das comunicaes sem estabelecer qualquer distino entre comunicao
profissional e comunicao pessoal permitindo a interceptao apenas para
fins de investigao criminal ou instruo processual penal, mas somente
mediante ordem judicial e desde que observado o devido procedimento
previsto em lei, hiptese que evidentemente no se encaixa a auto-restrio
em contrato de trabalho relao marcadamente assimtrica em que no
existe nem mesmo a liberdade do empregado na deciso de limitao do
direito de personalidade. Por conseguinte, o entendimento que vem sendo
dado pela jurisprudncia laboral a respeito do tema no se coaduna com
a garantia constitucional acima mencionada mostrando-se completamente
desproporcional.

2.2 Direito imagem e honra

O direito imagem um valor fundamental da dignidade humana.

O art. 5, inciso X, da Constituio, declara inviolveis a honra e a imagem
das pessoas.
Para Jos Afonso da Silva44 o direito preservao da imagem e da

43 LOBATO DE PAIVA, Mrio Antnio. A privacidade do trabalhador no meio informtico.

Disponvel em <<http//www.ibdi.org.br/index.php?secao=&d_noticia=125&ao=lendo>>.
Acesso em 12.09.07.
44 SILVA, Jos Afonso. Ob. cit., p. 186.
82
honra, como o nome, no caracteriza propriamente um direito privacidade
menos ainda intimidade. Tanto assim, que a Carta de 1988 reputa-os
valores humanos distintos.
O indivduo tem a faculdade de decidir que aspectos de sua pessoa
deseja preservar da divulgao pblica, a fim de garantir um mbito
privativo para o desenvolvimento da personalidade alheia a ingerncias
externas, o que termina por se projetar em outro direito fundamental, qual
seja, o direito honra, aqui entendido como fama, reputao, bom nome.
A honra assim, o conjunto de qualidades que caracterizam a
dignidade da pessoa, o respeito aos concidados, o bom nome, a reputao.
, pois, o direito fundamental da pessoa de resguardar essas qualidades e
de preservar a prpria dignidade.
Desse modo, o direito de proteo e valorizao externa da pessoa
dotado das notas de imanncia a prpria estimao , e de transcendncia
o reconhecimento externo da prpria dignidade. , pois, um direito de
natureza personalssimo e, portanto, de titularidade individual que no
admite rplica contrria.
Tambm no mbito das relaes laborais o trabalhador tem o direito
sua prpria imagem que uma derivao de sua dignidade e que tem
por escopo a proteo da dimenso moral de sua pessoa atribuindo-lhe
um direito de determinar a informao grfica gerada pelos seus traos
fsicos pessoais que pode ter difuso pblica, bem como a faculdade
para evitar essa difuso incondicionada de seu aspecto fsico, na medida
em que constitui o primeiro elemento configurador da esfera pessoal de
todo indivduo, enquanto instrumento bsico de identificao e projeo
exterior e fator imprescindvel para seu prprio reconhecimento como
sujeito individual.
Essa reserva pessoal, referente ao aspecto fsico, que tambm se
reflete na personalidade moral do indivduo, alm de satisfazer a uma
exigncia espiritual de isolamento, ao mesmo tempo uma necessidade
iminentemente moral.
No direito honra, a pessoa tomada frente sociedade, no crculo
social em que se insere, funo do valor nsito considerao social. Da,
a violao a esse valor produzir reflexos na sociedade, acarretando para
o lesado diminuio social, com conseqncias pessoais (humilhao,
constrangimento, vergonha) e patrimoniais (no campo econmico, como
o abalo de crdito, descrdito da pessoa ou da empresa, abalo de conceito
profissional).
83
 Com efeito, sendo a honra objetivamente considerada, um atributo
valorativo da pessoa na sociedade (pessoa como ente social), a leso se
reflete, indubitavelmente, de imediato, na opinio pblica, considerando-
se perpetrvel por qualquer meio possvel de comunicao (escrito, verbal,
sonoro)45.
No marco laboral, a violao honra se mostra ainda mais grave,
pois o contrato de trabalho tem como um dos seus elementos mais
importantes, a fidcia do empregador na pessoa do empregado, que pode
simplesmente desaparecer colocando em risco o prprio emprego em caso
de comentrios ou notcias desabonadoras da honra pessoal ou profissional
do trabalhador.
Nessa perspectiva, a violao desse direito pelo empregador ou
preposto seu com a divulgao de imagens no autorizadas, de notcias
ou comentrios desabonadores da honra pessoal ou profissional do
trabalhador constitui evidente atentado dignidade deste implicando no
dever de indenizao pelos danos morais e materiais causados, inclusive
pela eventual perda de nova colao no mercado de trabalho46, na forma do
previsto no art. 5, incisos V e X, do Texto Maior, combinado com o que se
encontra expresso nos arts. 11, 12 e 21 do Cdigo Civil.
Esse direito que acompanha a pessoa desde o nascimento por
toda a vida e, mesmo aps a morte, como se viu, tem por escopo tutelar
a reputao do ser humano no seio da coletividade e a preservao da
prpria dignidade humana. E por bvias razes, incide tambm, e com
muito maior nfase, nas relaes laborais, onde a lgica da subordinao e
da dependncia do emprego torna o trabalhador mais vulnervel violao
de seus direitos fundamentais, entre o quais se inscreve o direito honra,
ao bom nome e boa fama como, alis, a velha, mas sempre lembrada CLT
previu no art. 483.

45 BITTAR, Carlos Alberto. Ob. cit., p. 70.

46 No incomum, ao contrrio, ocorre com razovel freqncia, serem dadas informaes
desabonadoras da conduta pessoal ou profissional de trabalhadores pelo ex-empregador aps
rompido o vnculo de emprego, especialmente quando aquele reclama perante a Justia do
Trabalho. H mesmo aqueles que aps receber a notificao para a audincia registram boletim
de ocorrncia contra o ex-empregado com acusao de prtica de delito sem menor procedncia,
como forma de vingana. claro que essa prtica termina maculando a honra do trabalhador
que no raro o impede de se inserir no mercado de trabalho. Esse comportamento atenta contra a
honra do trabalhador ensejando o direito indenizao por todos os danos que venha sofrer em
decorrncia do ilcito ex-empregador.
84
2.3 Direito liberdade ideolgica e religiosa

De acordo com o inciso VI do art. 5 da Carta Maior, inviolvel

a liberdade de conscincia e de crena, assegurando o inciso VIII que
ningum ser privado de direitos por motivo de crena religiosa ou de
convico filosfica ou poltica.
Como se v, a Constituio garante a liberdade ideolgica, religiosa
e de culto aos indivduos e s comunidades sem mais limitao, em suas
manifestaes.
No campo laboral, por fora da garantia antes mencionada, o
trabalhador tem direito de no ser discriminado para o emprego, ou uma
vez empregado, por razes de crena religiosa ou de convico filosfica
ou poltica, direito esse que tambm se recolhe na Declarao Universal
dos Direitos do Homem, proclamada pela ONU em 1948.
Aos poderes pblicos incumbe, pois, o dever de no sancionar, nem
desmerecer ou prejudicar a nenhuma pessoa em razo de suas crenas
ideolgicas, proibida toda ingerncia na dimenso externa ou no agir lcito
dessa liberdade.
Nesse passo, o mesmo dever se impe aos poderes privados ou em
geral s condutas dos particulares, e especialmente, s decises empresariais
no marco da relao de trabalho ou emprego.
O direito de liberdade ideolgica, religiosa e de culto, bem como
o direito de no declarar sobre sua ideologia, religio ou crenas, que
se encontra conectado com a dignidade e a intimidade da pessoa do
trabalhador, com relao ao mbito laboral permite ao empregado decidir
livremente sobre suas idias, suas opes vitais ou suas convices de tipo
religioso, poltico ou sindical, e lhe protege frente a possveis indagaes
ou medidas de represlia por conta da mesma.
Entretanto, se deve mencionar, aqui, por necessrio, a questo das
empresas de tendncia, em que o exerccio dos direitos fundamentais por
parte do trabalhador pode sujeitar-se a limitaes quanto organizao
empresarial face exigncia de eficaz ou concreta difuso do trabalho
ideolgico da empresa.
De acordo com a doutrina47, ainda que no haja como regra geral
obrigao de declarar os dados referentes s convices ideolgicas,
religiosas ou sindicais, a comunicao a seu respeito em alguns casos
47 MARTINS VALVERDE, Antonio et al.. Ob. cit., p. 613.
85
concretos se faz necessria para que o empresrio possa dar cumprimento
a determinadas obrigaes legais, como por exemplo, descanso em dias
solenes, proteo especial frente despedida, entre outras.
A jurisprudncia espanhola, por exemplo, tem se mostrado um
tanto indecisa a respeito dessa questo, pois o Tribunal Constitucional tem
entendido que na hiptese das empresas de tendncia se admite a limitao
do direito quando justificada na estrita medida em que seja necessria para
salvaguardar o normal desenvolvimento da atividade ideolgica, tambm
garantida constitucionalmente, porm ressalvando que terceiros como o
sindicato e os representantes do trabalhador no podem revelar os dados.
Todavia, no estabelece critrios seguros para que, respeitando os direitos
do trabalhador, possa o empresrio ter conhecimento de uma situao
geradora de obrigaes.
Desse modo, pode-se dizer que no mbito das empresas de tendncia,
o trabalhador pode sofrer alguma mitigao no direito crena ou liberdade
ideolgica, religiosa e de culto e, como conseqncia, na prtica no h
mbito de total excluso dessas empresas a respeito do campo de aplicao
da proibio de discriminao48 e da garantia da indenizao pelo exerccio
de tais liberdades49.
Assim, pode-se afirmar que o direito liberdade ideolgica termina
sofrendo certa mitigao quando se tratar de empregado de empresas
de tendncia, porm o que no pode acontecer que o trabalhador seja
discriminado em razo de sua ideologia.

2.4 Direito no discriminao

Discriminao a conduta pela qual se nega pessoa tratamento

compatvel com o padro jurdico assentado para a situao concreta por
ela vivenciada, tendo como causa, muitas ou na maioria das vezes, um juzo
sedimentado desqualificador de uma pessoa em razo de uma caracterstica
sua, determinada externamente, e identificadora de um grupo ou segmento
mais amplo de indivduos, como cor, raa, sexo ou orientao sexual,
nacionalidade, estado civil, riqueza, etc50.

48 Porque nestes entes legtimo exigir-se do trabalhador uma mnima sintonia com o iderio
empresarial, como assentado pela jurisprudncia espanhola (STC 47/1985, de 27 de maro).
49 MOLINA NAVARRANTE, Cristbal et al.Ob. cit., p. 28.
50 DELGADO, Mauricio Godinho. Protees contra discriminao na relao de emprego. In:
Discriminao. VIANA, Mrcio Tlio et al (Coord.). So Paulo: LTr, 2000, p. 96.
86
 Nessa perspectiva, pode-se afirmar que a discriminao constitui a
diferenciao de tratamento sem que haja motivos lgicos para tanto, como
decorrncia de algum tipo de preconceito em face de determinado atributo
pessoal do discriminado como sexo, orientao sexual, cor, etnia, etc.51
De acordo com os termos da Conveno Internacional Sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao, ratificada pelo Brasil e,
portanto, integrante do ordenamento jurdico nacional, discriminao :

Qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor,

descendncia ou origem nacional ou tnica que tenha o propsito de anular
ou prejudicar o reconhecimento, gozo ou exerccio em p de igualdade de
direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos poltico, econmico,
social, cultural ou em outro qualquer da vida pblica.

Registre-se que a aludida Conveno Internacional ao delimitar

o conceito de discriminao, elegeu como elementos constitutivos
aqueles que so caractersticos naturais ou culturais do indivduo que,
historicamente, tm sido recorrentes, sem, todavia, com isso estabelecer um
sistema taxativo. Por conseguinte, e embora o texto no mencione excluso,
restrio ou preferncia baseada no critrio da compleio fsica ou mental,
claro que a definio de discriminao engloba tambm as pessoas que
so portadoras de alguma deficincia fsica ou mental52.
De outro lado, o fato da normativa internacional mencionar apenas
o campo da vida pblica, situando, inicialmente, o problema no mbito da
eficcia vertical dos direitos fundamentais o Estado em face do particular
no impede que a noo seja estendida s relaes entre particulares e,
portanto, se desloque para os domnios de sua eficcia horizontal, mxime
porque como sabemos, muitas vezes o vilo da discriminao no um
agente pblico, especialmente no campo das relaes laborais em que a
discriminao acontece at mesmo entre colegas de trabalho, inclusive

51 Nos termos do art. VII, da Declarao Universal dos Direitos do Homem Todos so iguais
perante a lei e tm direito, sem qualquer distino, a igual proteo da lei. Todos tm direito a
igual proteo contra qualquer discriminao que viole a presente Declarao e contra qualquer
incitamento a tal discriminao.
52 SILVA, Alexandre Vitorino. Direitos prestaes positivas e igualdade. So Paulo: LTr, 2007,
p. 42.
87
atravs da insidiosa figura do assdio moral53 e sexual54. Mas nem por isso
o Estado est isento do seu dever indeclinvel de proteger os indivduos
perante os particulares, que na realidade no passam de terceiros vinculados
pela irradiao do princpio da igualdade55, inclusive a jurisprudncia do
STF vem apontando nesse rumo ao admitir a possibilidade da incidncia dos
direitos fundamentais nas relaes privadas, consideradas as peculiaridades
do caso concreto56.
Como se pode perceber do texto da aludida normativa internacional,
a discriminao nele prevista assume um carter negativo, ilcito, de
excluso, de reprovabilidade. esse tipo de discriminao que nos interessa
analisar no presente trabalho, e mais que isto, sua incidncia e repercusso
no campo das relaes laborais.
Para a Conveno 111 da OIT, que trata do tema, o termo discrimi-
nao compreende: a) toda distino, excluso ou preferncia fundada na
raa, cor, sexo, religio, opinio poltica, ascendncia nacional ou origem
social, que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidade
ou de tratamento em matria de emprego ou profisso; b) qualquer outra
distino, excluso ou preferncia que tenha por efeito destruir ou alterar
a igualdade de oportunidades ou tratamento em matria de emprego ou
profisso que poder ser especificada pelo membro interessado depois

53 Assdio moral constitudo pelo atentado dignidade da pessoa exercido de forma reiterada,
potencialmente lesivo e no desejado, dirigido contra um ou mais trabalhadores, no local de
trabalho ou em conseqncia do mesmo, constitudo por toda conduta abusiva (gestos, palavras,
comportamentos, atitudes..) que atente, por sua repetio ou sistematizao, contra a dignidade
ou a integridade psquica ou fsica de uma pessoa, podendo ainda colocar em perigo seu emprego
ou degradar o ambiente de trabalho. LIMA FILHO, Francisco das C. Elementos constitutivos do
assdio moral nas relaes laborais e a responsabilizao do empregador. In: Revista do Ministrio
Pblico do Trabalho do Mato Grosso do Sul. Campo Grande: n. 01, 2007, p. 151-204.
54 O que caracteriza o assdio sexual o pedido de favores sexuais pelo superior hierrquico, ou scio
da empresa, com promessa de tratamento diferenciado em caso de aceitao e/ou de ameaas, ou
atitudes concretas de represlias no caso de recusa, como a demisso, a perda de promoes, ou
ainda outros prejuzos, como a transferncia indevida, e/ou pela insistncia e inoportunidade.
55 A respeito da eficcia horizontal dos direitos fundamentais vale consultar STEINMETX, Wilson.
A vinculao dos particulares a direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 271-274.
Para referido autor: Se for correta a tese de que direitos fundamentais vinculam, alm dos poderes
pblicos, tambm os particulares e se a CF enuncia que as normas definidoras dos direitos e
garantias fundamentais tm aplicao imediata ( 1 do art. 5), ento, e esta a nica concluso
plausvel, normas de direitos fundamentais operam eficcia ou aplicabilidade imediata tambm
entre os particulares. Tambm defendendo a eficcia horizontal dos direitos fundamentais vale
consulta UBILLOS, Juan Maria Bilbao. La Eficacia de Los Derechos Fundamentales Frente a
Particulares Anlisis de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Madrid: Boletn Oficial
del Estado, 1997, p. 243.
56 No RE 158.215-4/RS, a Suprema Corte admitiu a incidncia direta dos direitos fundamentais
sobre relaes particulares.
88
de consultadas as organizaes representativas de empregadores e
trabalhadores, quando estas existam, e outros organismos adequados.
Tomando em conta o que estabelecido na mencionada normativa
internacional, no campo da relao de trabalho, discriminao a
diferenciao de tratamento, sem que haja motivos lgicos para tanto, como
decorrncia de algum tipo de preconceito em face de determinado atributo
pessoal do trabalhador (sexo, orientao sexual, etnia, nacionalidade, etc),
que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidade ou de
tratamento em matria de emprego ou profisso.
claro que as hipteses de discriminao no campo das relaes
laborais no esto limitadas quelas previstas na aludida normativa
internacional.
Como lembra Elaine Machado Vasconcelos57, entre as muitas
condutas discriminatrias na atividade laboral brasileira, destacam-se as
seguintes:
a) os negros, os homossexuais e os portadores do vrus HIV tm
acesso dificultado e muitas vezes negado nas selees para vagas de
determinados empregos;
b) os negros, as mulheres e os homossexuais so preteridos nas
ascenses funcionais;
c) as mulheres sofrem assdio como instrumento de presso no
trabalho;
d) sob a alegada responsabilidade familiar especial da mulher, esta
sofre discriminao no acesso a postos de trabalho;
e) mulheres so demitidas ou no admitidas por motivo de
gravidez;
f) o pretexto da boa aparncia tem permeado a seleo de
trabalhadores bonitos para determinados cargos, configurando
descriminao esttica no trabalho;
g) a boa aparncia tambm tem servido de pretexto para a
excluso de obesos, pessoas de baixa estatura, pessoas tatuadas, adornadas
por percing, pessoas com cicatrizes, quelides, queimaduras, feridas ou
manchas, homens que usam cabelo e barbas longas, caracterizando tambm
casos de discriminao esttica;

57 MACHADO VASCONCELOS, Elaine. A discriminao nas relaes de trabalho: a possibilidade

de inverso do nus da prova como meio eficaz de atingimento dos princpios constitucionais.
In: Revista do Tribunal Superior do Trabalho. Braslia: Sntese, Ano 71 n 2 maio a agosto
2005, p. 94-107.
89
 h) os portadores de deficincia fsica ou mental, ou ainda os
portadores de certas doenas (como o diabetes), no tm tratamento
especial que lhes assegure o ingresso no mercado de trabalho;
i) a utilizao do direito de ao por trabalhadores, mediante
ajuizamento de reclamatrias trabalhistas contra seus ex-empregadores,
tem significado de bice obteno de novas colocaes no mercado de
trabalho;
j) os idosos so praticamente excludos do mercado de trabalho e
compelidos a destinarem-se ao mercado informal58;
k) certas enfermidades, como alcoolismo, mesmo assim conside-
radas pela medicina, no so aceitas como tais por muitos empregadores,
que insistem em classific-las como desvio de carter, ensejando a
demisso motivada em preterio das recomendaes de suspenso do
contrato de trabalho para tratamento de sade do empregado, mesmo sendo
reconhecido pela Organizao Mundial de Sade que o alcolatra um
doente, inclusive, aqui no Brasil, pela prpria previdncia social.

58 A propsito da questo da discriminao do trabalhador em razo da idade, vale a pena consultar

a deciso proferida pela 5 Turma do Tribunal Superior do Trabalho no RR 462.888, julgado em
10.09.03, cuja ementa tem o seguinte contedo: Recurso de Revista. Dispensa discriminatria
por idade. Nulidade. Abuso de direito. Reintegrao. Se das premissas fticas emergiu que a
empresa se utiliza da prtica de dispensar seus funcionrios quando estes completam 60 anos,
imperioso se impe ao julgador coibir tais procedimentos irregulares, efetivados sob o manto
do poder potestativo, para que as dispensas no se efetivem, sob a pecha de discriminatria
da maior idade. Embora o caso vertente no tivesse poca de sua ocorrncia previso legal
especial (a Lei n. 9.029/95 que trata da proibio das prticas discriminatrias foi editada em
13.4.1995 e a dispensa do reclamante ocorreu anteriormente), cabe ao prolator da deciso o
dever de valer-se dos princpios gerais de direito, da analogia e dos costumes, para solucionar
os conflitos a ele impostos, sendo esse, alis, o entendimento consagrado pelo art. 8, da CLT,
que admite que a aplicao da norma jurdica em cada caso concreto, no desenvolve apenas o
dispositivo imediatamente especfico para o caso, ou o vazio de que se ressente, mas sim, todo
o universo de normas vigentes, os precedentes, a evoluo da sociedade, os princpios, ainda
que no haja omisso na norma. Se a realidade do ordenamento jurdico trabalhista contempla
o direito potestativo de resilio unilateral do contrato de trabalho, verdade que o exerccio
desse direito guarda parmetros ticos e sociais como forma de preservar a dignidade do cidado
trabalhador. A despedida levada a efeito pela reclamada, embora cunha no seu direito potestativo
de resilio contratual, estava prenhe de mcula pelo seu contedo discriminatrio, sendo nula
de pleno direito, em face da expressa disposio do art. 9 da CLT, no gerando qualquer efeito,
tendo como conseqncia jurdica a continuidade da relao de emprego, que se efetiva atravs
da reintegrao. Efetivamente, a aplicao da regra do 1 do art. 5 da Constituio Federal,
que impe a aplicao imediata das normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais,
pois, como apontado no v. acrdo, a prtica da dispensa discriminatria por idade confrontou o
princpio da igualdade contemplado no caput do art. 5 da Constituio Federal.
90
2.5 Discriminao dos trabalhadores portadores de doena ocupacional,
vtimas de acidente do trabalho ou acometidos por doenas infecto-
contagiosas.

Meno especial se deve fazer a respeito dos trabalhadores portadores

de doena ocupacional, vtimas de acidente do trabalho ou acometidos por
doenas infecto-contagiosas, como a SIDA/AIDS.
Em que pese o disposto no art. 118 da Lei 8.213/91 e as normas da
Lei 9.029/95, os trabalhadores integrantes desses grupos tm sido vtimas
de dispensas sem nenhuma justificao.
Parece evidente afirmar que em todos esses casos a ocorrncia da
dispensa, mesmo quando no motivada e ainda que com pagamento de
verbas resilitrias, algumas vezes at mesmo com indenizao do perodo
de garantia do emprego, como no caso dos trabalhadores protegidos
pela garantia constante do art. 118 da Lei 8.213/91, deve ser tida como
discriminatria, e como averba respeitada doutrina59 com elementos de
mais intensa gravidade.
Esse tipo de dispensa, alm de ser fruto do preconceito e, portanto,
discriminatria, revela na prtica, inaceitvel abuso do poder empresarial.
Portanto, deve ser anulada com a reintegrao do trabalhador, inclusive
para permitir o direito ao devido e adequado tratamento mdico.
A dispensa do trabalhador acidentado ou doente, especialmente
quando o evento tenha tido como causa o trabalho ou as condies em que
este executado, a par de revelar o preconceito do empregador, resulta no
imediato desemprego do trabalhador, pois a ningum dado desconhecer
que a pessoa que padece de algum mal encontra bice praticamente
intransponvel para se inserir no mercado de trabalho. Por conseguinte,
razovel defender que a dispensa imotivada desses trabalhadores deve ser
considerada discriminatria e obstativa ao constitucional e fundamental
direito ao trabalho, complemento do prprio direito vida e igualdade da
pessoa humana.
Ademais, por meio desse tipo de dispensa, se suprime do trabalhador
o acesso ao tratamento mdico adequado que por ventura lhe era conferido
atravs de plano de sade fornecido ou subsidiado pela empresa agredindo-
se, por conseqncia, tambm, o direito fundamental sade, com manifesta
59 OLIVEIRA DIAS, Carlos Eduardo. A dispensa discriminatria e os direitos fundamentais do
trabalhador. In: Alexandro da Silva et. Al. (Coord). Direitos Humanos: Essncia do Direito do
Trabalho. So Paulo: LTr, 2007, p. 161-166..
91
afronta aos arts. 1, inciso III; 3, inciso IV; 5; 6; 193 e 196 da Carta de
1988, bem como s normas da Lei 9.029/95 e aos princpios albergados
pelas Convenes 111 da OIT proibitiva da discriminao no campo da
relao de trabalho e 155 que trata da sade e segurana do ser humano
no ambiente do trabalho, ambas incorporadas ao ordenamento jurdico
nacional e, portanto, de cumprimento e aplicao obrigatria.
Nesse sentido, alis, se encaminha a jurisprudncia pretoriana.
Vale trazer colao uma deciso do Tribunal Regional do Trabalho
da 2 Regio60, nos seguintes termos:

Ementa: Estabilidade. Portador do vrus HIV. Na relao empregatcia o

empregador detm o poder potestativo quanto dispensa dos empregados,
mediante o pagamento de verbas indenizatrias previstas na legislao
trabalhista. Contudo, referido poder encontra limitaes nas garantias de
emprego, assim como no respeito aos princpios que informam todo nosso
ordenamento jurdico, em especial o princpio da dignidade da pessoa
humana, insculpido no artigo 1, inciso III, da Carta Magna, quando a
dispensa do empregado se mostra fundada em ato discriminatrio.

No voto condutor do acrdo, o relator deixou assentado:

O Direito considerado como o conjunto de normas que regem as relaes

sociais. Dessa forma, a AIDS, no aspecto social que envolve a doena,
passa a estar intimamente ligada ao direito, na medida em que cria situaes
mltiplas entre o portador da doena e o mundo em que vive.
Lembrando a grande TEORIA TRIDIMENSIONAL, desenvolvida pelo
Jurista MIGUEL REALE, o direito surge da conjugao de trs fatores: fato,
valor e norma. Ocorrido o fato, a sociedade lhe d uma valorao e dessa
nasce a norma jurdica. Assim, a norma jurdica mais morosa que o fato
social, podendo ocorrer situaes em que o fato existe, a sociedade j lhe deu
valorao e a norma ainda no nasceu. o caso dos trabalhadores portadores
do vrus da AIDS, frente ao direito ao trabalho previsto na Constituio
Federal como de ndole fundamental (artigo 6).
Pouco se tem na legislao que possa ajudar na soluo de problemas
relacionados com a doena e com isso, a situao da sociedade se agrava,
buscando alvio nas definies do Poder Judicirio. A Justia Obreira tem
seguidamente se manifestado no sentido de condenar atos discriminatrios,
independentemente de regulamentao jurdica expressa embasadora das
postulaes apresentadas, mas apenas com fulcro nos princpios maiores

60 TRT 2 Regio. RO 0176.20000.007.02.6. Disponvel em<<www.trt2gov.com.br>>. Acesso

23.08.07.
92
insculpidos nos artigos 1o, inciso III, 3o, inciso IV e 5o, inciso XLI e
pargrafo 1, todos da Constituio Federal.
No se pretende, ao condenar violentamente a discriminao negativa,
provocar reao social e legal, de forma a consubstanciar a discriminao
positiva ao aidtico. Deve ele ter e merecer do Estado, a mesma proteo
que o obreiro acometido de outras tantas graves doenas ou vtimas de atos
discriminatrios de todos os tipos. Privilegiar o aidtico to deletrio
quanto segreg-lo. Ser portador de molstia fatal jamais ser um benefcio,
mas sim, fator digno de compreenso e nunca piedade.
In casu, diversamente do decidido pela MM. Vara de Origem no se pode
dizer que a empresa desconhecia ser o reclamante portador do vrus da
AIDS. Embora a reclamada negue em sua defesa o conhecimento da
doena do autor, o documento j acima referido, por ela prpria emitido,
demonstra exatamente o contrrio. E mais, a despeito de ter a demandada
afirmado que o reclamante apenas portador do vrus HIV e que nunca teve
qualquer anomalia ocasional manifestada em razo da imunodeficincia,
tambm o pronturio mdico ora em comento denuncia as inmeras vezes
em que o mesmo se serviu do departamento mdico da empresa, buscando
atendimento.
Sustenta a reclamada, em sua defesa, ter sido o reclamante dispensado em
razo de reestruturao empresarial (fl. 132, item 46). No entanto, em
evidente contradio, o preposto declarou em depoimento pessoal (fl. 418),
que a dispensa do reclamante teria ocorrido porque no mais se enquadrava
no perfil da empresa; que o servio desempenhado pelo reclamante no era
mais necessrio ao funcionamento da empresa; que outros funcionrios
continuaram a exercer essas funes e no houve critrio especfico para a
dispensa do reclamante.
As contradies acima narradas militam desfavoravelmente r. Sendo
o autor portador do vrus HIV, situao essa do conhecimento da r, se
a dispensa do autor no ocorreu pelos motivos mencionados na pea
contestatria e, ainda, sem qualquer critrio especfico, evidente a presuno
da prtica de ato discriminatrio. certa a relatividade de referida presuno,
cabendo demandada infirm-la, por meio de prova robusta, o que no foi
feito, mormente consideradas as declaraes do preposto em audincia.
Tambm certo que, na relao empregatcia, o empregador detm o poder
potestativo quanto dispensa dos empregados, mediante o pagamento de
verbas indenizatrias previstas na legislao trabalhista. Contudo, referido
poder encontra limitaes nas garantias de emprego, assim como no respeito
aos princpios que informam todo nosso ordenamento jurdico, em especial o
princpio da dignidade da pessoa humana, insculpido no j suso mencionado
artigo 1, inciso III, da Carta Magna.

93
 Por meio de seu ato, a reclamada no s violou princpios constitucionais,
como tambm obstou o direito do autor em receber tratamento previdencirio
conferido aos aidticos pela Lei 7670/88, primeira luz a brilhar no
ordenamento jurdico, em proteo aos mesmos, incidindo, assim, na
hiptese preconizada pela Lei 9029/95.

No mesmo sentido, o Tribunal Regional do Trabalho da 24

Regio61:

EMPREGADO PORTADOR DO VRUS DA HEPATITE -C-. FALSA

CAUSA PARA O DESPEDIMENTO.DISCRIMINAO. Empregado
portador do vrus HCV - hepatite C -, debilitado pela enfermidade incurvel,
sofrendo distrbios colaterais que transtornaram sua fisionomia, deve ter
assegurada a sua manuteno no emprego, ainda que por analogia aos artigos
1 e 4, da Lei 9.029/95. Sua situao similar do portador do vrus HIV,
no merecendo ser penalizado com a omisso da lei, que caminha a passos
curtos. A discriminao mostra-se patente, revelando os autos a argio,
pela r, de falsa causa para a dispensa. Recurso provido.

Tambm aqui foram feitas importantes consideraes a respeito

da garantia do direito sade do trabalhador e da proibio da dispensa
discriminatria por motivo de doena.
Registrou o relator do acrdo:

A tese recursal de inexistncia de norma legal que ampare o reclamante

em sua pretenso, essa sim, deve ser descartada, pois, alm das normas
supracitadas, perfeitamente aplicveis ao caso as regras gerais contidas
na Lei 9029/95, a qual confere proteo aos trabalhadores contra prticas
discriminatrias que impeam a manuteno da relao de emprego.
Aplicar a um caso, no contemplado de modo direto ou especfico por
uma norma jurdica, uma norma prevista para uma hiptese distinta, mas
semelhante ao caso no contemplado, que se denomina analogia, prevista
no art. 4, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro.
Ensina Maria Helena Diniz2 que, alm da semelhana, essencial que haja
entre o caso previsto em lei e o sub judice a mesma razo.
Consigna, ainda, que o fundamento da analogia encontra-se na igualdade
jurdica, j que o processo analgico constitui um raciocnio - baseado em
razes relevantes de similitude -, fundando-se na identidade de razo, que
o elemento justificador da aplicabilidade da norma a casos no previstos,
mas substancialmente semelhantes, sem contudo ter por objetivo perscrutar

61 TRT 24 Regio. Proc. 01312-2003-021-24-00-1 (RO). Disponvel em<<www.trt24gov.com.

br>>. Acesso 23.08.07.
94
o exato significado da norma, partindo, to-s, do pressuposto de que a
questo sub judice, apesar de no se enquadrar no dispositivo legal, deve
cair sob sua gide por semelhana de razo... Da o clebre adgio romano:
ubi eadem legis ratio, ibi eadem dispositivo.
O artigo 1, da Lei 9029/95 dispe:
... fica proibida a adoo de qualquer prtica discriminatria e limitativa para
efeito de acesso relao de emprego, ou sua manuteno, por motivo de
sexo, origem, raa, cor, estado civil, situao familiar ou idade, ressalvadas
neste caso as hipteses de proteo ao menor previstas no inciso XXXIII, do
art. 7 da Constituio Federal.
Entre as hipteses previstas na lei supracitada e o caso sub judice h
semelhana real de razo, qual seja, a coibio da prtica discriminatria.
Considerar discriminatrio somente atos que afrontem a cor, a raa,
a idade, o sexo, nos estritos limites da Lei, e no faz-lo em relao ao
doente incurvel, o mesmo que desnudar o Judicirio do bom senso e da
razoabilidade.
Embasadas no mesmo fundamento jurdico analgico (Lei 9029/95) tm
sido proferidas decises quando se trata de empregado portador do vrus
HIV ou aidtico, as quais so ratificadas pelo TST.
No revela investigar se a doena alojou-se no fgado, pulmo, estmago ou
intestino, pois o respeito dignidade da pessoa se sobrepe a isso e, tambm,
a eventual omisso legislativa (CF, art. 1).
Ademais, o autor, portador do vrus HCV, no pode ser penalizado
com a omisso da lei, que caminha a passos curtos, sempre em
descompasso com as doenas dos tempos modernos, razo pela qual
a aplicao analgica da norma supracitada medida que se impe.
Por certo, os 18 quilos perdidos pelo autor em decorrncia da
enfermidade, com a conseqente alterao de sua fisionomia,
incomodaram os olhos e a mente capitalista da reclamada, uma vez
que a funo desempenhada pelo empregado - vendedor externo -
poderia comprometer a imagem do produto comercializado... frangos!!!
Saliente-se que a readaptao em outra funo, quando necessria,
perfeitamente aplicvel em casos dessa natureza.
Substituir o empregado doente, por outro saudvel, que lhe garanta o lucro,
o que se pode chamar de discriminao odiosa, pois tal atitude no acarreta
a mera perda do emprego mas, tambm, do salrio, da sobrevivncia, da
dignidade.
Vendar os olhos a isso, o mesmo que condenar, antecipadamente, morte
aquele que s portas do Judicirio bate a procura de um remdio.
Oportuno transcrever nfimas linhas do texto sagrado:
- Era desprezado e abandonado pelos homens, um homem sujeito
dor, familiarizado com a enfermidade como uma pessoa de
quem todos escondem o rosto; desprezado, no fazamos caso
95
 nenhum dele. E, no entanto, eram as nossas enfermidades que ele
levava sobre, as nossas dores que ele carregava (Isaas 53, 3-4).-
Por todo o disposto, reconhece-se maculada de vcio a dispensa do
empregado, sendo a mesma nula de pleno direito (CLT, art. 9).
Dou provimento ao recurso para, na forma do artigo 4, da Lei 9029/95,
determinar a readmisso, com a devida anotao da CTPS e, com
ressarcimento integral de todo o perodo de afastamento, mediante
pagamento das remuneraes devidas, corrigidas monetariamente,
acrescidas dos juros legais.
Conheo do recurso e das contra-razes e, no mrito, dou-lhe provimento,
para determinar a readmisso, com a devida anotao da CTPS e, com
ressarcimento integral de todo o perodo de afastamento, mediante
pagamento das remuneraes devidas, corrigidas monetariamente,
acrescidas dos juros legais.

O Tribunal Superior do Trabalho igualmente j teve oportunidade de

enfrentar a questo da dispensa discriminatria do trabalhador em razo de
doena, como se pode ver do seguinte julgado62:

REINTEGRAO EMPREGADO PORTADOR DO VIRUS HIV

DISPENSA DISCRIMINATRIA. Caracteriza atitude discriminatria
ato de Empresa que, a pretexto de motivao de ordem tcnica, dispensa
empregado portador do vrus HIV sem a ocorrncia de justa causa e j
ciente, poca, do estado de sade em que se encontrava o empregado.
O repdio atitude discriminatria, objetivo fundamental da Repblica
Federativa do Brasil (artigo 3, inciso IV), e o prprio respeito dignidade
da pessoa humana, fundamento basilar do Estado Democrtico de Direito
(artigo 1, inciso III), sobrepe-se prpria inexistncia de dispositivo legal
que assegure ao trabalhador portador do vrus HIV estabilidade no emprego.
Afronta aos artigos 1, III, 5, caput e inciso II, e 7, inciso I, da Constituio
Federal no reconhecida na deciso de Turma do TST que concluiu pela
reintegrao do Reclamante no emprego. Embargos de que no conhece.

Como se v, a preocupao com a coibio das dispensas

discriminatrias do trabalhador por razes de enfermidade, comea
a ganhar relevo tambm na jurisprudncia da Justia do Trabalho que
despertou para a gravidade do problema.

2.6 Formas de discriminao

claro que ao lado das prticas discriminatrias dos trabalhadores

62 TST-ERR-439.041/95.5 Ac. SBDI-1. In: DJU, 05.05.2003.

96
doentes pelos empregadores, existem outras que costumam ser impostas
pelos prprios colegas de trabalho, como aquelas ligadas orientao
sexual63, raa, cor, origem, etc., que do margem, inclusive, violncia
do assdio moral.
Esses comportamentos, ainda quando impostos por colegas devem
importar em responsabilizao concorrente do empregador, aparecendo
a a discriminao indireta deste, na medida em que ele quem tem o
dever de zelar para que o ambiente de trabalho seja seguro, saudvel e
disciplinado64, inclusive no mbito do Poder Pblico que tambm costuma
discriminar para certas funes s vezes at mesmo em razo da cor65.
H, portanto, duas formas de discriminao: a discriminao direta e
a indireta. H discriminao direta quando uma pessoa tratada de maneira
menos favorvel que outra em situao anloga por razo de origem racial
ou tnica, religio ou convices, incapacidade, idade, sexo ou orientao
sexual, enquanto a discriminao indireta ocorre quando uma disposio
legal regulamentar, uma clusula contratual ou convencional, um ponto
individual ou uma deciso unilateral, aparentemente neutra, pode ocasionar
uma desvantagem particular a uma pessoa a respeito de outras, por razo
de origem racial ou tnica, religio, convices, incapacidade, idade, sexo
ou orientao sexual, sempre que objetivamente no respondam a uma
finalidade legtima e que os meios para a consecuo desta finalidade no
sejam adequados e necessrios.
De acordo com o entendimento doutrinrio, dentro do princpio
da igualdade e da no discriminao devem-se distinguir duas grandes
regras:
a) a primeira, um mandato de igualdade que se coloca, sobretudo,
ante a lei que tem como destinatrio principal, se no exclusivo, os poderes
pblicos, em suas distintas manifestaes legislativa, judicial e executiva.
Para se constatar esse fato, basta se v o que se encontra previsto no inciso
I do art. 37 da Constituio brasileira consagrando a igualdade no acesso a
funes e cargos pblicos;
b) a segunda regra consiste na proibio de discriminaes que

63 A discriminao fundada na opo sexual costuma ser praticada de modo camuflado, sub-
reptcio e indireto. Isso, evidentemente, torna a sua prova em juzo muito difcil, e por essa razo,
muitas vezes passa ao largo das normas de proteo do trabalhador.
64 Art. 157 da CLT e Conveno 155/OIT.
65 Vide a ttulo de exemplo, a notcia veiculada pelo Jornal do Brasil, edio de 21.03.02 informando
que o Ministrio Pblico do Rio de Janeiro instaurou inqurito para apurar denncias de racismo
no Exrcito.
97
tem uma projeo mais ampla sob a perspectiva de seus destinatrios, na
medida em que tambm afeta os sujeitos privados e as organizaes sociais,
porm limitando seus efeitos a determinados fatores ou circunstncias,
especificamente aqueles que tm maiores possibilidades de causar
diferenas de tratamento e que ao mesmo tempo, e por isso, so dignos de
maior tutela. Esses fatores so aqueles ligados ao nascimento, raa, ao
sexo, religio, opinio, embora sua relao seja aberta.
Quanto ao mbito de aplicao, as normas internas, bem como as
de natureza internacional sobre a proibio da discriminao no ambiente
laboral, tm incidncia tanto no momento da contratao ou do acesso ao
emprego, a compreendida na expresso acesso ao emprego, no sentido
da busca do emprego, acesso a programas de formao e capacitao
profissional, acesso a entrevistas ou atividades de seleo, etc., bem como
no curso da prpria relao de trabalho ou emprego (condies de emprego
e trabalho, designao para funes, possibilidades de promoes, extino
da relao laboral, entre outras) e sua incidncia se d tanto no emprego
privado como no pblico afetando, por conseguinte, a todos os sujeitos
e instncias que se encontram presentes nas relaes de trabalho, como
a Administrao Pblica, inclusive quando contrata atravs de interposta
pessoa mediante a forma de terceirizao, prtica bastante usual do Brasil,
organizaes sindicais, escritrios ou empresas de contratao de mo-de-
obra, etc., que na prtica se projetam sobre a ao institucional, normativa
ou organizativa de todos esses sujeitos.
Assim, o destinatrio principal no contexto da relao laboral do
princpio da igualdade de tratamento e da no discriminao o empresrio
ou empregador, pois ele que, titularizando o poder de direo empresarial
e como conseqncia, o poder disciplinar, toma a maioria das decises
com possibilidade de afetar quem trabalha e inclusive aquele que busca o
prprio emprego ou trabalho, justificando, por conseguinte, a preocupao
do legislador em garantir a aplicao da proibio do tratamento
discriminatrio relativamente a determinadas condies de emprego.
evidente, todavia, que o princpio da igualdade e da no
discriminao no absoluto e isso a prpria Conveno 111/OIT deixa
claro66. Por conseguinte, no impe ao empresrio ou empregador uma
obrigao de igualdade absoluta no tratamento, mas apenas impede que
66 De acordo com o art. 2 da Conveno 111/OIT, As distines, excluses ou preferncias
fundadas em qualificaes exigidas para um determinado emprego no so consideradas como
discriminao.
98
se dispense a pessoa nas mesmas condies, tratamento diferente devido
a fatores como a raa, a cor da pele, o sexo ou orientao sexual, religio,
convices ideolgicas, etc., bem como aqueles que possam trazer para
o trabalhador situaes vexatrias ou causar leso de direitos, admitindo,
entretanto, que o tratamento diferenciado se sustente em motivos razoveis e
justificados, como no exerccio das faculdades empresariais de organizao
e direo do trabalho ou das necessidades de gesto ou organizao da
empresa.
De acordo com a doutrina espanhola67:

El juicio constitucional de igualdad no ha tenido as una consecuencia

<<desestablizadora>> en nuestro Derecho del Trabajo. Como limite
al legislador, la igualdad ha operado solo para evitar desigualdades
irrazonabeles no justificadas objetivamente, e se ha limitado a exigencia de
no diferenciar sin razn suficiente entre situaciones de hecho equiparabeles.
Que esta autorestriccin del rgano de justicia constitucional est fundada
posiblemente en estimar que un juicio ms incisivo de la igualdad, que
incorpora la proporcionalidad y la valoracin del fin perseguido por la
norma diferenciadora, supondria el riesco de sustituir las valorizaciones
e interpretaciones del legislador por las propias del rgano de justicia
constitucional. Este es el probable fundamento de la concepcin minimalista
del principio de igualdad, que ha dado lugar a una moderacin y automitacin
de nuestro rgano de justicia constitucional, y que es la caracterstica ms
destacada del <<modelo espaol de igualdad>>. Sin embargo, ese modelo
no es hurfano de crticas tambin en el Derecho del Trabajo, donde adems
no ha operado ni en todos los aspectos de la igualdad ni respecto a otros
destinatarios de la igualdad distintos al legislador.

Assim, quando a desigualdade provm de uma justificao objetiva

e razovel, no constitui discriminao. A existncia da justificao
suficiente deve ser apreciada tomando-se como parmetro o princpio da
proporcionalidade, ou seja, deve-se levar em conta a finalidade e os efeitos
da medida considerada devendo ser tida como legtima quando existe
uma razovel relao de proporcionalidade entre os meios empregados e a
finalidade perseguida.
Nessa perspectiva, o princpio da igualdade no mbito da relao ou
contrato de trabalho, nos termos da jurisprudncia acima citada, tem um
alcance bastante mitigado, pois impede abusos do empresrio e sua posio,

67 RODRIGUEZ-PIERO, Miguel. La igualdad en los tratamientos laborales y su relevancia

constitucional. In: Revista Relaciones Laborales. Madrid: Nmero 22, Ao 14, nov./2003, p. 5.
99
porm exclui apenas a desigualdade de tratamento especialmente perversa,
por ser expresso de uma liberdade caprichosa e inexplicvel, dado o seu
carter irracional e aberrante (Martinez Rocamora), na linha de valorao
tica que rechaa o insuportavelmente injusto (Garca Figueroa)68.

3. Conciliao entre os direitos fundamentais laborais e os poderes de

direo empresarial

Quanto questo da conciliao dos direitos fundamentais com os

poderes empresariais deve-se registrar a existncia de uma eficcia horizontal
permitindo que haja a coliso entre normas de direitos fundamentais e
aquelas que garantem os poderes empresariais. Nesta hiptese, o conflito
resolvido de acordo com princpio da proporcionalidade atravs do qual o
julgador deve fazer uma ponderao entre os eventuais direitos em jogo69.
Todavia, vale anotar que, quanto s relaes privadas, no existe
coliso verdadeira com os direitos fundamentais, na medida em que eventuais
conflitos devem ser resolvidos de acordo com as regras da autonomia privada
atravs de uma mediao tomando-se em conta o contedo e os limites dos
direitos em jogo: leva-se em considerao o princpio da concordncia prtica,
em que a delimitao dos contedos constitucionalmente reconhecidos deve
ser sopesada em cada caso concreto.
Para colocar em prtica esses princpios h necessidade de se
garantir o sistema de direitos atravs do labor hermenutico dos Tribunais,
especialmente do Tribunal Constitucional. Por conseguinte, necessrio
criar mecanismos de facilitao do acesso justia com a introduo de
regras processuais que aumentem os poderes do juiz, nomeadamente
quanto prova dando-se, em conseqncia, maior efetividade s normas
do processo.
Cabe lembrar, por oportuno, que aos juzes e aos Tribunais que
integram o Poder Judicirio est reservada uma funo e ao mesmo tempo,
um dever essencial de assegurar por fora de suas decises, os direitos e
as liberdades dos cidados. Por conseguinte, parece bvio afirmar que a
proteo jurisdicional que deve ser dispensada pelos rgos jurisdicionais

68 RODRIGUEZ-PIERO, Miguel. Ob. cit., p. 10.

69 BARROS DE TOLEDO, Susana. O principio da proporcionalidade e o controle de
constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica,
1996, p. 167. Por todos, vale consultar a respeito do significado do princpio da proporcionalidade
PULIDO, Carlos Bernal. El princpio de proporcionalidad e los derechos fundamentales.
Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2005.
100
ordinrios no esgota o sistema de garantias dos direitos fundamentais
constitucionalmente garantidos ou em outros diplomas, inclusive aqueles
de produo internacional. Na verdade, esse dever decorre do prprio
princpio do Estado Democrtico de Direito e est presente desde o preciso
momento que nasce a lei que regula esses direitos fazendo parte da obrigao
de respeitar o ncleo essencial da prpria Constituio. Tanto assim, que
protegidos at mesmo contra o querer democrtico, na medida em que
se encontra vedada qualquer tipo de alterao ou emenda constitucional
tendente a abolir os direitos fundamentais70.
Acertada, pois, a observao de Faustino Cavas Martnez71 de
que a pedra angular da proteo dos direitos fundamentais o controle
judicial, pois somente quando o direito pode ser alegado por seu titular ante
um Tribunal de Justia instando sua restaurao ou preservao (quando
violado ou danificado), possvel se falar realmente e em sentido integral de
proteo. No cabe, en definitiva, reconocimiento efectivo de um derecho
subjetivo, fundamental o de outra naturaleza, si no se prev paralelamente
uma accin procesal encaminada a hacerlo valer72.
Lembra, a propsito, Carmem Sez Laram que 73:

El derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental, protege,

antes que nada, <<a los indivduos frente al poder>>. Hay que tener presente,
como ha destacado nuestro Tribunal Constitucional (TC, en adelante),
que <<es la falta de poder de cada individuo para imponer sus derechos e
intereses consecuencia necesaria del deber de respeto a los dems y de
la paz social a que se refiere el art. 10.1 CE la que dota al derecho a la
tutela judicial efectiva de su carcter materialmente esencial o fundamental,
en tanto necesario para la realizacin de los derechos e intereses de los
particulares>>.
ste es un derecho relacionado con la dignidad humana que pertenece a la
persona en cuanto tal y como ciudadano. Por ello, como as sabe, el derecho
a la tutela judicial corresponde por igual al espaol e al extranjero, siendo
irrelevante la legalidad o ilegalidad de la situacin del extranjero74.

70 Pelo menos de acordo com o ordenamento constitucional brasileiro (art. 60, inciso IV, 4, da
Constituio brasileira, de 1988).
71 CAVAS MARTNEZ, Faustino. El Proceso Laboral de Tutela de la Libertad Sindical y dems
Derechos Fundamentales. Navarra: Editorial Aranzadi, 2004, p. 21.
72 CAVAS MARTNEZ, Faustino. Ob. cit., p. 22.
73 SEZ LARA, Carmen. La tutela judicial efectiva y el proceso laboral. Madrid: Civitas, 2004,
p. 25-26.
74 O que no ordenamento constitucional brasileiro tambm ocorre, como se pode ver do disposto
no art. 5, inciso XXXV, do Texto de 1988, ao assegurar o direito de acesso ao Judicirio aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Brasil.
101
 Na verdade, os direitos fundamentais laborais somente podero
torna-se efetivos com a consolidao de um sistema de emprego que garanta
no campo prtico trabalho digno maioria dos cidados, o que o Direito
no tem a aptido de conseguir, mxime porque o sistema de consolidao
dos direitos fundamentais laborais encontra-se inexoravelmente ligado
ao trabalho estvel e a prestao ou medidas de proteo contra o
desemprego, cuja realizao depende no apenas da edio de normas, mas,
principalmente, de uma poltica econmica que seja capaz de gerar trabalho
e riqueza para todos ou pelo menos para a maior parte dos trabalhadores, o
que, alis, recomendado pelo art. 3 da Carta da Repblica.

4. Consideraes nais

A boa-f e os direitos fundamentais laborais funcionam como

balizas ao poder de direo empresarial impedindo que a dignidade do
trabalhador enquanto pessoa humana seja afetada.
Nesse contexto, os direitos fundamentais laborais so aqueles
direitos que tm a capacidade e a aptido de atribuir a todos os
trabalhadores direitos inerentes dignidade humana porque dotados
de uma caracterstica especial: so atribuveis a todos os trabalhadores
de forma igual e, por conseguinte, indisponveis sendo reconhecidos em
normas supra ordenadas, enquanto a boa-f como princpio geral, impregna
todo o ordenamento jurdico, inclusive o laboral servindo de baliza aos
poderes de direo empresarial.
Desse modo, embora reconhecidos e legitimados, inclusive
constitucionalmente, os poderes empresariais encontram o seu limite no
princpio da boa-f e no respeito devido aos direitos fundamentais do
trabalhador enquanto pessoa humana e cidado.
Entretanto, a garantia concreta e efetiva dos direitos fundamentais
do trabalhador, especialmente o mais importante de todos eles, qual seja,
o direito ao trabalho, somente se tornar concreta, com a implementao
de polticas pblicas de investimentos no setor produtivo da economia e na
educao.
Como assevera Antonio Baylos Grau, trabalhar, e trabalhar digna-
mente, a condio de exerccio de importantes prerrogativas de cidadania
e a privao dessa qualidade, de maneira incorreta ou injustificada, no s
implica a vulnerao do direito ao trabalho, mas a dificuldade de exerccio

102
de outros direitos fundamentais reconhecidos constitucionalmente.75
Sem que se respeite a dignidade do trabalhador como pessoa humana
e o trabalho como valor social, sem que se garanta a aquele o principal direito
que o direito a um trabalho decente que possa lhe proporcionar meios para
viver com dignidade juntamente com aqueles que dele dependem, nenhum
outro direito lhe poder verdadeiramente ser assegurado.
O direito ao trabalho , pois, o primeiro e o principal direito
fundamental do trabalhador que deve ser levado em conta quando se
trata de limitaes aos poderes de direo empresarial de modo a impedir
demisses em massa, discriminatrias, em razo de doenas, a violncia
do assdio e outras violncias que ocorrem no ambiente laboral, pois sem
trabalho certamente nenhum outro direito poder valida e concretamente
ser afirmado no campo da realidade da vida. Sem trabalho, como disse o
saudoso poeta e compositor Gonzaginha, o homem no tem honra. Por
conseguinte, no tem dignidade, e sem honra e sem dignidade, no se
vive: se morre.

75 BAYLOS Grau, Antonio. Ob. cit., p. 31.

103
 A EDUCAO COMO DIREITO DO HOMEM

Helder Baruf
Professor Associado e Diretor da Faculdade de Direito
da UFGD. Advogado. Mestre em Direito pela PUC/SP e
Doutor em Educao pela USP.

Sumrio: 1. Introduo; 2. Situando a questo: educao e mediao; 3 A educao como um

direito do homem; 4. Dimenso fundamental; 5. Concluso.

1. Introduo

Este trabalho se inscreve numa investigao mais ampla desenvolvida

no grupo de pesquisa Direito e Sociedade, a qual se foca fundamentalmente
no estudo das diferentes manifestaes da sociedade e do direito e suas
interfaces, neste caso particular, com a educao.
O estudo procura destacar a educao como um direito do homem,
tendo por suposto que a positivao dos direitos humanos nas Constituies
representa, sem dvida, uma das grandes contribuies da modernidade.
Representa, tambm, a conscincia de que todos os homens so sujeitos de
direitos e, portanto, credores de condies mnimas de existncia capazes
de assegurar a sua dignidade. Registra a garantia de liberdade, conscincia,
participao, autonomia.
A positivao dos direitos do homem foi considerada necessria para
permitir uma interpretao consentnea com os respectivos momentos
histricos e promover sua plena realizao. Flvia Piovesan,1 com
fundamento em Norberto Bobbio2 e Hannah Arendt,3 destaca que, enquanto
reivindicaes morais, os direitos humanos nascem quando devem e podem
nascer. No nascem todos de uma vez, nem de uma vez por todas. So um
construdo, uma inveno humana. Abrem espaos de luta pela dignidade
humana. So emancipatrios.
1 Direitos Humanos e Justia Internacional. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 8.
2 A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
3 As origens do totalitarismo. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.
105
 Porm, participar e usufruir desses direitos requer (a) a conscincia
destes direitos e (b) a garantia de participao naquilo que a sociedade
produz. Em outros termos, ter direito aos direitos reconhecidos pela
sociedade. Como direito relacionado dignidade da pessoa humana e
liberdade, a educao direito social que visa ao pleno desenvolvimento
humano.

2. Situando a questo: educao e mediao

Para a cincia da histria no h nenhuma pedagogia parte da

prpria materialidade, ou seja, do particular movimento histrico dos
homens. nesse movimento histrico de produo do existir que se torna
possvel a compreenso do homem como um ser de relaes, que resultam
da identificao do homem com a natureza que transforma, com o que
produz e como produz.4
As relaes que se estabelecem no interior da sociedade do o sentido
e a necessria dimenso dessa dinmica, bem como expressam a natureza
mesma dessas concepes, alm de situar cada indivduo no contexto de
um terceiro antagonista, que o mundo objetivo, histrico e social.5
Como atividade prpria da natureza humana, a educao compe
uma totalidade do modo de produo da existncia e das relaes
interpessoais. Historicamente determinados, suas especificidades so
apreendidas no contexto dessas relaes. Produzida socialmente, a
educao resulta em aes complexas, muitas vezes contraditrias e nem
sempre apreendidas no cotidiano das prticas sociais.
Neste sentido, a educao est presente na totalidade concreta na
qual se situa o indivduo, agente histrico. Constitui-se elemento dessa
totalidade e, como tal, expressa a produo humana, conservando o carter
dialtico dos fenmenos existentes na estrutura social. Gera novas e
constantes exigncias, que, captadas, antecipam um modo de ser futuro,
determinando tarefas para o presente, no apenas como questo poltica,
mas como questo tica.
A educao reclama pensar a natureza contraditria da subjetivi-
dade humana e seu movimento de superao das mediaes histricas e
sociais, tarefa nem sempre fcil, na medida em que os modelos sobre os quais

4 MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. A ideologia Alem. 2. ed. So Paulo: Ed. Cincias Humanas,
1979, p. 27-28.
5 SUCHODOLSKI, Bogdan. Teoria Marxista da educao. Lisboa: Editorial Estampa, 1976, p. 18.
106
a educao se apoia, acabam caindo, muitas vezes, na explicao simplista
daquilo que possvel perceber no interior do processo produtivo.
certo que, no limite das primeiras aprendizagens, o processo de
interiorizao, ou socializao,6 desenvolve-se com maior intensidade. A
criana que aprende a ler vai fazer parte da sociedade e conviver de modo
diferente daquele que no aprende a ler, assim como aquela que ingressa
prematuramente no mercado produtivo vai fazer parte da sociedade e
conviver de modo diferente daquela outra cujo ingresso se d aps um
longo processo mediado pela famlia e pela escola.
Independentemente da tomada de conscincia, o ingresso na
sociedade se d mediado e os resultados das mediaes constituiro as
bases para a participao naquilo que a sociedade produz. Constituiro o
ritmo e a dinmica de realizaes pessoal e profissional.
Essas mediaes se particularizam, tambm, na prpria fala dos atores
sociais, ao atriburem um sentido prtica. Dentro do modo de produo
capitalista, a educao assume importncia por responder diretamente pela
preparao para o mundo do trabalho.
Especificamente no Brasil, a consolidao do modo de produo
capitalista visto sob a tica da reproduo. Em conseqncia, consolidam-
se vnculos que relacionam a educao ao trabalho reduzido a coisa, a
objeto, com o privilgio da educao voltada para o trabalho, da concepo
de trabalho simplificado na atividade produtiva formalmente organizada,
em trabalho concebido como profisso. O saber torna-se tcnico e
instrumental.
Embora o modo de produo encontre meios prprios de distribuio
do conhecimento, a instituio escola constitui-se um instrumento
sistemtico e formal de transmisso do conhecimento, que, voltada para o
fornecimento de algumas habilidades bsicas para o trabalho, responde de
forma positiva, aos apelos do capital. A estrutura burocrtica, a estrutura
curricular, a precria formao docente e suas polticas salariais, bem
como as polticas de educao constituem, dentre outros, em elementos de
legitimao.
Tambm a capacidade humana de elaborar e produzir o conhecimento
tem sido desenvolvida em funo de interesses especficos. Tanto a sua
produo quanto a sua distribuio tendem a se concentrar mais na parcela
que se destaca na sociedade. Esse conhecimento, negado maioria da
6 No sentido atribudo por Berger e Luckmann. Construo Social da Realidade. Petrpolis:
Vozes, 2006.
107
populao, contribui para justificar desigualdades. Fundalmentalmente,
reproduzir o modo de produo dominante. Modelos e paradigmas
explicativos da realidade constituem-se esforos de vincular o indivduo a
um modo de existir hegemnico, o que pressupe uma estrutura complexa de
manuteno dessa realidade s possvel pelo papel mediador de instituies
sociais na busca de consenso. O consentimento arrancado por todos os
meios, pela violncia e pela persuaso.7
Na perspectiva do desenvolvimento econmico-social, cabe
educao uma participao efetiva, cujo conhecimento imediato dado
pela apreenso microfsica do poder institucionalizado, como tem destacado
Foucault.8 Assim, no faz sentido anlises que privilegiem fragmentos dessa
realidade. Entretanto, ocorre que nem sempre essas concepes tm sido
enfocadas segundo uma viso geralmente voltada para o questionamento
de suas razes, para a compreenso da questo na sua totalidade, o que
revela a atualidade do tema e a necessidade de constantes estudos.
Os diferentes enfoques sobre a questo, o que remete para a questo
das bases tericas que fundamentam tais trabalhos, tm conduzido os
educadores a privilegiarem certos pontos de vista considerados tradicionais
e superados em vista de uma srie de mudanas que se processam na
sociedade, cujos argumentos no encontram mais suporte nas anlises
econmico-polticos e sociais.
O debate sobre a educao remete questo para a concepo
sujeito-objeto como forma de produo e apropriao do conhecimento
e forma de produo e apropriao do trabalho, que no se esgota com
o estabelecimento de determinadas aes, mas representa o embate das
foras econmico-polticas. Foras essas que buscam se consolidar
hegemonicamente.
certo que na apreenso da realidade no esto em jogo apenas os
conceitos, as representaes, mas tambm o arcabouo terico - de um
lado o do analista crtico e de outro, o quadro em que este se processa
sobre o qual so produzidas as reflexes.
Por isso, pensar a educao implica pensar a natureza contraditria
da subjetividade humana e seu movimento de superao das mediaes
histricas e sociais. Implica ver a conexo do homem com o processo real
que determina sua produo; implica a dialtica como processo e movimento
7 LEFEBVRE, Henri. A reproduo das relaes sociais de produo. Porto: Publicaes
Escorpio, 1973, p. 71.
8 FOUCAULT, Michel. Microfsica do poder. 5.ed. Rio de Janeiro: Graal, 1985.
108
de reflexo do prprio real e no apenas o conhecimento e interpretao; a
transformao da prpria histria.
O desenvolvimento do conceito de educao no foge ao da
Histria. Ao contrrio, resultado desta. No obstante as posturas diferentes
que o debate sobre a questo da educao suscita, dos riscos que se pode
correr da no-apreenso de todos os elementos que compem o processo,
fruto dos cortes, embora necessrios, para a abordagem do tema, busca-se
fazer uma leitura da educao como um princpio fundamental, como um
direito do homem, historicamente construdo.

3. A educao como um direito do homem

A educao tem como base a dignidade da pessoa humana, direito

fundamental integrante da categoria de direitos negativos ou de defesa,
tambm denominados direitos individuais ou de liberdade.9
O direito educao surge no final do sculo XIX e incio do sculo
XX na Europa. No Brasil, o ensino fundamental tido como um direito
reconhecido em 1934 e como um direito pblico subjetivo a partir de 1988.
Os direitos fundamentais, assim como o direito educao esto
previstos em uma centena de dispositivos, capitaneados pela Declarao
Universal dos Direitos Humanos, da ONU e insertos no ordenamento
jurdico interno. Nesse sentido, a Declarao de 1948 confere lastro
axiolgico e unidade valorativa a esse campo do Direito, com nfase na
universalidade, indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos;10
e ainda, representa a manifestao da nica prova atravs da qual um
sistema de valores pode ser considerado humanamente fundado e, portanto,
reconhecido: essa prova o consenso geral acerca da sua validade.11
Nesse mesmo direcionamento, sintetiza Norberto Bobbio A
Declarao Universal contm em germe a sntese de um movimento
dialtico, que comea pela univesalidade abstrata dos direitos naturais,
tranfigura-se na particularidade concreta dos direitos positivos e termina
na universalidade no mais abstrata, mas tambm ela concreta, dos direitos
positivos universais.12

9 DIMOULIS, Dimitri (Coord.). Dicionrio Brasileiro de Direito Constitucional. So Paulo:

Saraiva, 2007, p. 114.
10 PIOVESAN, Flvia. Op. Cit., p. 13.
11 BOBBIO, Norberto. Op. Cit., p. 26.
12 Ibidem, p. 30.
109
 Em relao educao, destaca-se os seguintes dispositivos legais:
Declarao Universal dos Direitos Humanos - 10 de dezembro de 1948
art. 26; Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem Bogot
Resoluo X+, Ata Final abril de 1948; Declarao Universal dos Direitos
da Criana - 20 de novembro de 1959; Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais - 16 de dezembro de 1966 e ratificado
pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992; Conveno Americana sobre os
Direitos Humanos - 22 de novembro de 1969 e ratificada pelo Brasil em 25
de setembro de 1992 (Pacto de San Jose da Costa Rica); Conveno sobre
os Direitos da Criana 20 de setembro de 1990; Constituio Federal de
1988; Estatuto da Criana e do Adolescente- Lei n 8069 de 13 de julho de
1990 ; LDB - Lei n 9394, de 20 de dezembro de 1996.
Outros documentos que registram a educao como um direito
fundamental: a Declarao Mundial sobre a Educao para Todos: Artigo
1. Satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem (Jomtien, Tailndia,
1990); a Declarao e Programa de Ao da Conferncia Mundial Sobre
os Direitos do Homem: pargrafo 33 da primeira parte e pargrafo 80 da
segunda parte (Viena, ustria, 1993); pargrafo2 do Plano de Ao para a
Dcada das Naes Unidades para a Educao no Domnio dos Direitos do
Homem (1995-2004).
inegvel que o direito educao caminhe em direo
diminuio das desigualdades sociais e da discriminao, especialmente
das classes social e economicamente menos privilegiadas. Entretanto, para
que isso acontea necessria uma opo poltica dos estados em conceder
um carter prioritrio ao desenvolvimento da educao para todas as
pessoas, considerando seu carter de universalidade. E mais, preciso um
comprometimento com o seu pleno desenvolvimento, ou seja o enfoque
baseado em direitos humanos tambm ajuda a identificar a fonte e os(as)
responsveis institucionais ou privados(as) pelas violaes, bem como a
possibilidade de obter uma reparao quando o direito violado.13 o
direito a ter direitos, como relembra Hannah Arendt.14
Uma educao de qualidade direito fundamental do cidado,
porque capaz de permitir a defesa de direitos. No dizer de Nyerere15 Um

13 HADDAD, Srgio. Educao. Disponvel em: < http://www.esmpu.gov.br/dicionario/tiki-index.

php?page=Educa%C3%A7%C3%A3o>. Acesso em setembro de 2007.
14 ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. So Paulo: Perspectiva, 2000; A condio
humana. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989.
15 NYERERE, Julius K. Man and Development (Speech to Diplomats, 1, January 1968,
Nairobi), New York: Oxford University Press, 1974, p.3. Apud MARTIN, Paul. Releitura do
110
homem pode defender seus direitos com eficcia apenas ao compreender o
que significam e ao descobrir como utilizar a mquina constitucional para
defender tais direitos tal conhecimento faz parte do desenvolvimento.

4. Dimenso fundamental

No contexto dos direitos do homem, a educao assume uma

dimenso basilar de construo da cidadania. um direito s aprendizagens
indispensveis ao desenvolvimento de todas as dimenses da personalidade
humana, desde a sua dimenso fsica sua dimenso esttica, nos interesses
individual e social.
O artigo 26 da Declarao Universal dos Direitos Humanos
consagra o fim primeiro do direito educao o pleno desenvolvimento
da personalidade humana

Artigo 26
I) Todo o homem tem direito instruo. A instruo ser gratuita, pelo
menos nos graus elementares e fundamentais. A instruo elementar ser
obrigatria. A instruo tcnico-profissional ser acessvel a todos, bem
como a instruo superior, esta baseada no mrito.
II) A instruo ser orientada no sentido do pleno desenvolvimento
da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos
do homem e pelas liberdades fundamentais. A instruo promover a
compreenso, a tolerncia e amizade entre todas as naes e grupos raciais
ou religiosos, e coadjuvar as atividades das Naes Unidas em prol da
manuteno da paz.
III) Os pais tm prioridade de direito na escolha do gnero de instruo que
ser ministrada a seus filhos.

Evidente os princpios norteadores da Carta da ONU. A educao

apresenta-se como um importante instrumento de realizao do humano.
No apenas a educao escolar ou, como dito no inciso I, a instruo,
compreendida como a apreenso de referenciais para o ofcio, porm a
educao no seu sentido amplo, que implica a educao escolar, mas que
no se reduz a ela, porque o processo educativo envolve todos os aspectos
da vida e se realiza e se completa na trajetria de cada indivduo.
Os processos educativos permeiam a vida das pessoas e os sistemas
Desenvolvimento e dos Direitos: Lies da frica. Revista Internacional de Direitos Humanos.
Rede Universitria de Direitos Humanos SUR. Ano 3, Nmero 4. 2006. p. 91. Disponvel em:
< http://www.surjournal.org/index4.php>. Acesso em novembro de 2007.
111
escolares so partes deste processo, em que aprendizagens bsicas so
desenvolvidas. Por meio desses processos, conhecimentos essenciais so
partilhados, normas, comportamentos e habilidades so construdos. Nas
sociedades modernas, o conhecimento escolar quase uma condio para
sobrevivncia.
Mas no qualquer educao, e sim uma educao de qualidade,
fundada nos princpios da liberdade e da solidariedade humana como se
observa na Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem
1948: Artigo XII - Toda pessoa tem direito educao, que deve inspirar-
se nos princpios da liberdade, moralidade e solidariedade humana.
Destaca-se, do dispositivo legal, o princpio da universalidade. A
educao no pode ser um instrumento de excluso, mas direito de todos
e um direito a que, por meio dessa educao, seja proporcionado o preparo
para subsistir de uma maneira digna, para melhorar o seu nvel de vida e
para poder ser til sociedade.
O direito educao compreende o direito de igualdade de
oportunidades em todos os casos, mas antes de tudo, compreende a
capacidade de diminuir as desigualdades sociais e a discriminao,
especialmente das classes social e economicamente menos privilegiadas.
A idia de universalidade tambm observada na Declarao
Universal dos Direitos da Criana, de 20 de novembro de 1959:

Princpio VII
A criana tem direito a receber educao escolar, a qual ser gratuita e
obrigatria, ao menos nas etapas elementares. Dar-se- criana uma
educao que favorea sua cultura geral e lhe permita - em condies
de igualdade de oportunidades - desenvolver suas aptides e sua
individualidade, seu senso de responsabilidade social e moral. Chegando a
ser um membro til sociedade.
O interesse superior da criana dever ser o interesse diretor daqueles que
tm a responsabilidade por sua educao e orientao; tal responsabilidade
incumbe, em primeira instncia, a seus pais.
A criana deve desfrutar plenamente de jogos e brincadeiras os quais
devero estar dirigidos para educao; a sociedade e as autoridades
pblicas se esforaro para promover o exerccio deste direito.

O princpio da proteo integral perpassa pela educao enquanto

instrumento de realizao do humano, particularmente na construo de
oportunidades aos que esto em pleno desenvolvimento fsico e mental. Para

112
efetivar essas propostas, necessrio que a educao seja transformadora.
Somente uma educao que privilegie o sujeito, enquanto construtor da
prpria histria, poder ser transformadora.
O Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
de 16 de dezembro de 1966, tambm reconhece a importncia da educao
no desenvolvimento da pessoa humana, como pode ser visualizado no art.
13, verbis:

Art. 13
1. Os estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda
pessoa educao. Concordam em que a educao dever visar ao pleno
desenvolvimento da personalidade humana e do sentido de sua dignidade
e a fortalecer o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais.
Concordam ainda que a educao dever capacitar todas as pessoas a
participar efetivamente de uma sociedade livre, favorecer a compreenso, a
tolerncia e a amizade entre todas as naes e entre todos os grupos raciais,
tnicos ou religiosos e promover as atividades das Naes Unidas em prol
da manuteno da paz.
2. Os estados-partes no presente Pacto reconhecem que, com o objetivo de
assegurar o pleno exerccio desse direito:
a) A educao primria dever ser obrigatria e acessvel gratuitamente
a todos.
b) A educao secundria em suas diferentes formas, inclusive a educao
secundria tcnica e profissional, dever ser generalizada e tornar-se
acessvel a todos, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela
implementao progressiva do ensino gratuito.
c) A educao de nvel superior dever igualmente tornar-se acessvel a
todos, com base na capacidade de cada um, por todos os meios apropriados
e, principalmente, pela implementao progressiva do ensino gratuito.
d) Dever-se- fomentar e intensificar, na medida do possvel, a educao de
base para aquelas pessoas que no receberam educao primria ou no
concluram o ciclo completo de educao primria.
e) Ser preciso prosseguir ativamente o desenvolvimento de uma rede
escolar em todos os nveis de ensino, implementar-se um sistema adequado
de bolsas de estudo e melhorar continuamente as condies materiais do
corpo docente.
3. Os estados-partes no presente Pacto comprometem-se a respeitar a
liberdade dos pais - e, quando for o caso, dos tutores legais - de escolher para
seus filhos escolas distintas daquelas criadas pelas autoridades pblicas,
sempre que atendam aos padres mnimos de ensino prescritos ou aprovados
pelo estado, e de fazer com que seus filhos venham a receber educao
religiosa ou moral que esteja de acordo com suas prprias convices.
113
 4. Nenhuma das disposies do presente artigo poder ser interpretada no
sentido de restringir a liberdade de indivduos e de entidades de criar e dirigir
instituies de ensino, desde que respeitados os princpios enunciados no
1o do presente artigo e que essas instituies observem os padres mnimos
prescritos pelo estado.

O reconhecimento da Educao como uma garantia observada,

tambm, na Conveno Americana sobre os Direitos Humanos, de 22 de
novembro de 1969. Entretanto, nenhum direito efetivamente garantido
sem que haja um investimento efetivo dos Estados na garantia da melhoria
das condies de realizao da cidadania, isto , sem melhorias econmicas
e sociais e investimentos em educao. Nesse sentido, no captulo sobre
Direitos Econmicos e Sociais, a Conveno Americana prescreve:

Art. 26 - Desenvolvimento progressivo

Os estados-partes comprometem-se a adotar as providncias, tanto no
mbito interno, como mediante cooperao internacional, especialmente
econmica e tcnica, a m de conseguir progressivamente a plena
efetividade dos direitos que decorrem das normas econmicas, sociais e
sobre educao, cincia e cultura, constantes da Carta da Organizao
dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na
medida dos recursos disponveis, por via legislativa ou por outros meios
apropriados.

O Direito educao, enquanto direito fundamental um direito

de todos. Entretanto, necessrio destacar algumas prioridades, a saber: a
criana ser-educando por excelncia; as meninas pelas discriminaes
que continuam vtimas e pela repercusso que a educao das mes tem
nos filhos e na sociedade em geral e, das pessoas iletradas, diminudas na
capacidade de ser gente, como observado por Paulo Freire.16
Tendo assim, a Conveno sobre os Direitos da Criana, de 20 de
setembro de 1990, centra o foco na universalidade da educao, como se
observa do art. 28, verbis:

Artigo 28
1.Os Estados-partes reconhecem o direito da criana educao e, a fim de
que ela possa exercer progressivamente e em igualdade de condies esse
direito, devero especialmente:
tornar o ensino primrio obrigatrio e disponvel gratuitamente a todos;

16 FREIRE, Paulo. Educao como prtica de liberdade. 7. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977.
114
 estimular o desenvolvimento do ensino secundrio em suas diferentes
formas, inclusive o ensino geral e profissionalizante, tornando-o
disponvel e acessvel a todas as crianas, e adotar medidas apropriadas
tais como a implantao do ensino gratuito e a concesso de assistncia
financeira em caso de necessidade;
tornar o ensino superior acessvel a todos, com base na capacidade e por
todos os meios adequados;
tornar a informao e a orientao educacionais e profissionais
disponveis e acessveis a todas as crianas;
adotar medidas para estimular a freqncia regular s escolas e a reduo
do ndice de evaso escolar.

Na esteira de positivao dos direitos fundamentais, a Constituio

Federal de 1988, indica a educao como um direito tipicamente social (art.
6) e, nessa tica, apresenta-o com titularidade universal (direito de todos),
atribuindo ao Estado e famlia o seu cumprimento (um dever social
fundamental), como pode ser observado nos artigos 205 e 206, verbis:

Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser

promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho.
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
I - igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a
arte e o saber;
III - pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de
instituies pblicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
[...]

Impulsionada pelos princpios constitucionais e pelo conjunto de

normas legais que destacam a educao como direito fundamental, a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB - Lei n 9394 de 20 de
dezembro de 1996 reconhece a educao como um processo socializador que
ocorre na convivncia humana, seja na famlia, no trabalho, nas instituies
formais de ensino, na sociedade organizada ou nas manifestaes culturais.
Observa-se a perspectiva universalista da educao. A finalidade ltima
o pleno desenvolvimento do educando enquanto exerccio da cidadania.

115
 Art. 1. A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem
na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas instituies de
ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil
e nas manifestaes culturais.
Art. 2. A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos princpios
de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por nalidade o
pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da
cidadania e sua qualicao para o trabalho.
Art. 3. O ensino ser ministrado com base nos princpios: I - igualdade
de condies para o acesso e permanncia na escola; II - liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o
saber; III - pluralismo de idias e de concepes pedaggicas; IV - respeito
liberdade e apreo tolerncia;
[...]

O Direito Educao conduz, de maneira especfica, ao dever de

educar. Em que pese ser este, na atual conjuntura poltico-social brasileira,
um dever do Estado, , ainda e tambm, um dever da sociedade e de cada
indivduo, o que permite a interveno do prprio Estado na garantia deste
direito individual atravs das medidas judiciais.
No Brasil, a incolumidade do ser humano ainda uma esperana
destaca Bulos.17 Via de regra, um preceito legal deve ser observado
voluntariamente, partindo-se do pressuposto de que a lei criada por e
para seus prprios destinatrios, que, portanto, so os maiores interessados
na sua efetivao.
O art. 4 da LDB estatui o dever do Estado e o princpio garantista
deste direito:

Art. 4. O dever do Estado com a educao escolar pblica ser efetivado

mediante a garantia de:
I - ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele
no tiveram acesso na idade prpria;
II - progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino
mdio;
III - atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com
necessidades especiais, preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - atendimento gratuito em creches e pr-escolas s crianas de zero a
seis anos de idade;
V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao

17 BULOS, Uadi Lammgo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 1281.
116
 artstica, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando;
VII - oferta de educao escolar regular para jovens e adultos, com
caractersticas e modalidades adequadas s suas necessidades e
disponibilidades, garantindo-se aos que forem trabalhadores as condies
de acesso e permanncia na escola;
VIII - atendimento ao educando, no ensino fundamental pblico, por meio
de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte,
alimentao e assistncia sade;
IX - padres mnimos de qualidade de ensino, denidos como a variedade
e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao
desenvolvimento do processo de ensino- aprendizagem.

O acesso ao ensino direito pblico subjetivo, podendo qualquer

cidado, grupo de cidados, associao comunitria, organizao sindical,
entidade de classe ou outra legalmente constituda, e, ainda, o Ministrio
Pblico, acionar o Poder Pblico para exigi-lo (art. 5).
O art. 58 da LDB disciplina e conceitua a educao especial,
dever constitucional, como a modalidade de educao escolar, oferecida
preferencialmente na rede regular de ensino aos portadores de necessidades
especiais, visando sua efetiva integrao na vida em sociedade, e acesso
igualitrio aos benefcios dos programas sociais suplementares disponveis
para o respectivo nvel do ensino regular.
O espao escolar, onde convivem professores, alunos e pais, tambm
desempenha um papel importante na identificao e no encaminhamento
para o sistema de garantia de direitos das crianas vtimas da explorao de
seu trabalho ou em outras situaes de vulnerabilidade.
A realizao do princpio constitucional do direito educao
perpassa pelo acesso e permanncia do educando s instituies formais
de ensino.
Nesse sentido, os nmeros da educao no Brasil sinalizam avano.
Dados mostram que 95,4% das crianas entre 7 e 14 anos esto matriculadas
na escola, mas ainda h 1,8 milho de crianas que permanecem fora da
escola. Apenas 59% das crianas que iniciam o Ensino Fundamental (1 a
9 anos) completam os 9 anos de estudo e apenas 27,3% dos adolescentes
de 14 anos cursam a srie que corresponde sua idade.18
Observa-se uma reduo no nmero de matrculas no ensino
18 Disponvel em: <http://www.unicef.org/brazil/>. Acesso: 25 de maro de 2007
117
formal, exceto na educao de jovens e adultos e na educao profissional,
representando, em parte, a diminuio do ritmo de crescimento populacional
do pas.
Para uma Educao de qualidade necessria uma ao educativa
eficiente e capaz de transformao. A educao tem que ser uma prtica
de liberdade, como expresso por Paulo Freire. Bons professores, bem
remunerados, investimento em infra-estrutura, bibliotecas, atividades
criativas, formao continuada de professores, avaliaes peridicas.
A garantia do Direito educao requer a conscincia de humani-
dade a que estamos submetidos e prticas cotidianas de reconhecimento
dos direitos humanos como direitos a serem sempre e cotidianamente
reconstrudos nas prticas sociais, em particular, na educao.

5. Concluso

Considerando-se a historicidade dos direitos, importa destacar a

necessidade, tambm, de construo de uma pedagogia da participao, na
perspectiva do direito a ter direitos.
Dessa forma, pensar o direito educao pensar a qualificao dos
prprios agentes educadores, tanto instituies ONGs, Igreja, governos,
escolas, partidos polticos, sindicatos, movimentos sociais etc. quanto
pessoas.
Essa educao deve englobar os direitos da liberdade (proclamados
pelas revolues burguesas do sculo XVIII), os direitos da igualdade
(exigidos pelas conquistas sociais do sculo XIX), e o direito da solidariedade
(reconhecidos no sculo XX aps a Segunda Guerra), compreendidos como
o direito paz, ao desenvolvimento, autodeterminao, ao ambiente
natural ecologicamente equilibrado.
Uma educao de qualidade deve considerar a interdisciplinaridade,
entendida como uma formao abrangente; a compreenso da ntima
relao entre educao e formas de participao no trabalho da escola:
colaborao, respeito, pluralismo, responsabilidade, prestao de contas;
a constatao de presena ou de ausncia, de defesa ou de violao de
quaisquer direitos no cotidiano escolar; ter como referencial bsico: a
realidade social econmica, poltica e cultural do meio; e a compreenso
efetiva sobre a integralidade e a indivisibilidade dos direitos fundamentais,
seu contexto histrico, seu carter pblico e reclamvel.
118
 Portanto, pensar o direito fundamental educao ter como
premissas reconhecer o cidado como membro de grupos e classes sociais
diferenciados, eventualmente em conflito e reconhecer que o cidado
sujeito de direitos e deveres, mas tambm sujeito criador de direitos.
Com Paulo Freire, identificamos que a educao requer metodologias
que estimulem a participao ativa, consultiva e decisria; possibilitem a
contradio, abra janelas para o mundo; valorizem a interdisciplinariedade;
realizem a pedagogia da autonomia.
Os Direitos Humanos, e em particular o Direito Educao, tomam
sentido na relao de um sujeito com outros sujeitos, quer dizer, nas relaes
sociais, no dilogo, de modo responsvel para alcanar os objetivos de
autonomia.

119
 REPRESENTAO E PRESENTAO DOS
TRABALHADORES1

Jos Eduardo de Resende Chaves Jnior

Doutor em Direitos Fundamentais pela Universidade
Carlos III de Madri; juiz presidente da 21 Vara do
Trabalho de Belo Horizonte e Vice-presidente da Rede
Latino-americana de Juzes www.redlaj.org.

Sumrio: I Introduo; II - Descentralizao Consistente e Transversalidade Presentante; III -

Descentralizao Consistente; IV - Transversalidade Presentante; V Representao
Dual e Presentao Multitudinria; VI Concluses

1. Introduo

O texto se prope tanto a uma anlise crtica do conceito de

representao dos trabalhadores, no mbito do Direito Coletivo do
Trabalho, como tambm sugere uma alternativa de reconstruo desse
conceito, enquanto presentao, a partir de duas ferramentas conceituais
contemporneas: rizoma e multido, numa tentativa de resgatar, de
uma forma mais efetiva e concreta, no s a democratizao das instncias
sindicais, como tambm o incremento de sua prpria potncia coletiva.
A representao dos trabalhadores uma idia que carrega uma
tenso permanente; a tenso prpria dos dualismos2. Antes que adotar
indistintamente a representao como critrio de legitimao poltica,
no possvel descartar a idia de presentao3 dos trabalhadores, pelo

1 Este artigo um excerto da tese de doutoramento do autor em Direitos Fundamentais, defendida

perante a Universidade Carlos III de Madri em 8 de dezembro de 2006, intitulada El Derecho
Nmada - Un paso hacia el Derecho Colectivo del Trabajo, desde el Rizoma y la Multitud.
A tese teve a orientao do Catedrtico em Filosfica de Direito, Rafael de Ass Roig e a co-
orientao do Catedrtico em Direito do Trabalho Antonio Baylos Grau, tendo recebido da banca
a mais alta qualificao: sobresaliente, cum laudae, a unamidad.
2 Aqui dualismo se refere ao dualismo como duelo, como excluso. De forma diferente, no
modelo dual de representao dos trabalhadores do sistema espanhol, essa dualidade figura
como alternativa e no como disjuntiva ou encruzilhada, como se ver mais adiante.
3 No sentido de ao de tornar-se presente
121
menos no se pode abandon-la, sem nem sequer tentar esgotar toda sua
potencialidade democrtica. A representao tem de surgir sempre como
um segundo passo, como mero mecanismo, como instrumento, no como
princpio de democracia4 ou de legitimao.
A legitimao5 uma pura imanncia6, um desdobramento da
singularidade7, que desdobra e estende sua prpria imanncia essencial8.
4 Negri e Hardt observam que quando nosso poder se transfere a um grupo de governantes,
obviamente j no governamos todos, ficamos afastados do poder e do governo. Apesar de tal
contradio, no incio do sculo XIX a representao chegou a ser to definidora da democracia
moderna que desde ento se fez praticamente impossvel imaginar a democracia sem se pensar
ao mesmo tempo em alguma forma de representao. Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 282.
Para uma interessante sntese a respeito das contradies entre democracia e representao,
e, como a despeito dessa contradio se construiu o mito da aproximao entre democracia e
representao, especialmente em Rousseau e nos Federalistas americanos (Madison) cfr. Ibid.,
pp. 278-282
5 O sistema de negociao de eficcia geral elaborado pela LET (estatuto dos trabalhadores da
Espanha) e a cujo teor a conveno coletiva obriga ao conjunto de trabalhadores e empresrios,
includos na unidade de negociao, descansa institucionalmente sobre uma pea que cumpre a
muito importante funo de assegurar que, na verdade, o adicional outorgado se utiliza de tal
modo que fiquem atendidos os interesses majoritrios da profisso. Trata-se da legitimao para
negociar, na sua dupla vertente de capacidade convencional ou aptido genrica de que gozam
certos sujeitos coletivos para realizar convnios coletivos e legitimao em sentido estrito, ou
aptido das organizaes com capacidade convencional para intervir em uma determinada
negociao coletiva. Cfr. VALDS DAL-R, 1996, pp. 193-194
6 Aqui usa-se imanncia no sentido utilizado por Espinosa em sua tica. Deleuze anota que
a idia imanncia em Espinosa est associada idia de atributo. Na tica(I, def. 4) Espinosa
define o atributo como aquilo que o entendimento percebe da substncia como constituinte de
sua essncia. O atributo no distinto da essncia, concebido por si e em si. O atributo
unvoco. Deleuze afirma que para Espinosa a imanncia a prpria univocidade do atributo.
(DELEUZE, 2002, pp. 58-59).
Na tica (I, prop. 18, demost.) Espinosa afirma que Deus ergo est omnium rerum causa
immanens, non vero transiens (Deus , pois, causa imanente y no-transitiva de todas as
coisas traduo livre. Cfr. SPINOZA, 1913 (a), p. 54). A idia de causa, como causa em si
Per causam sui intelligo id cujus essentia involvit existentiam sive id cujus natura non potest
concipi nisi existens (entendo por causa de si aquilo cuja essncia implica a existncia; ou, em
outras palavras, aquilo cuja natureza no pode ser concebida seno como existente traduo
livre, tica, I,I; Cfr. SPINOZA, 1913 (a), p. 37) e no como causa transitiva, prope a idia de
causa como causa essencialmente imanente. (DELEUZE, 2002, p. 63).
7 A singularidade est conectada diferena e no identidade. A identidade consiste na
identificao de uma propriedade comum ou ser pertencente a um determinado conjunto.
A diferena um processo dinmico e incessante, o processo de diferenciao contnua
a diferena diferida sem essncia. A identidade mais profunda a diferena. A diferena
incessante de tudo quanto exista o que nos singulariza. Deleuze e Guattari usam tambm o
termo hecceidade. Hecceidade um termo criado por Duns Scott, filsofo do sculo XIII, a
partir do latim haec, esta coisa, e significa a forma individualizadora ou ltima razo do ser
concreto existente. comum escrever-se ecceidade, de ecce, eis aqui. Deleuze e Guattari
dizem que esse um erro fecundo, pois sugere um modo de individuao que no se confunde
precisamente com a de uma coisa, de um sujeito ou de um objeto. (1997, vol. 4, p. 47, nota 24).
8 Para Spinoza, segundo Deleuze (Spinoza Philosophie Pratique), a essncia no uma
possibilidade lgica, nem estruturas geomtricas, mas parte da potncia, isto , graus de
intensidades fsicas. A essncia spinoziana no tem parte, mas ela mesma uma parte. Cfr.
DELEUZE, 2002, p. 79.
122
Nesse sentido, a legitimao , antes, adequao e extenso da singularidade.
As singularidades, nem atuando na sua pluralidade, necessitam fazer-se
representadas por um ente distinto.
A multido a nica potncia essencialmente legitima, adequada
e extensa das singularidades, e que se fazem presentadas e dirigidas
de forma cooperada a uma s ao9, como causa e essncia ao mesmo
tempo10 . A multido um conceito ambicioso. a tentativa de chegar
democracia absoluta, inclusive de formul-la teoricamente. Para o nosso
estudo especialmente interessante pois est fundada em duas chaves:
(i) nas novas formas de trabalho imaterial e (ii) na idia de rede. Sylvre
Lotringer, no prefacio da edio norte-americana de A grammar of the
multitude11, revela que a origem do conceito multido foi fruto da teoria
autonomista, formulada em vrios lugares, mas que foi efetivamente
desenvolvida na Itlia dos anos 60 at os 70. Sua formulao12 13, no contexto
deste estudo, foi levada a cabo pelo filsofo italiano Antonio Negri e pelo
professor de literatura comparada na Duke University, Michael Hardt14.
A multido apresentada como contrapoder15 ao imprio, que,
9 Para Spinoza, a coordenao entre as singularidades absolutamente possvel, sem que elas
percam sua essncia. Quod si plura individua in una actione ita concurrant ut omnia simul
unius effectus sint causa, eadem omnia eatenus ut unam rem singularem considero. (Se vrios
indivduos cooperam para uma s ao, de tal maneira que todos sejam, ao mesmo tempo,
causa de um s e mesmo efeito, considero-os a todos, a esse respeito, como uma mesma coisa
singular.). tica, II, Definiciones, VII. Cfr. SPINOZA, 1913(a), p. 74
10 Como se viu, para Spinoza, a causa de si, que a primeira definio de sua tica, tudo quanto
cuja essncia implica a existncia. Cfr. tica, I, Definio I.
11 Cfr. VIRNO, 2004.
12 Sua formulao foi produto de vrios estudos anteriores, mas sistematizados e desenvolvimos
em Multitude war and democracy in the age of empire (The Penguin Press, 2004.
13 Lotringer nos conta que a histria de a multido a histria do obreirismo (operaismo),
movimento surgido por ocasio da grande confrontao operria ocorrida em Turim, em 1961.
Este movimento tinha, segundo ela, uma relao paradoxal com o marxismo tradicional, pois
aspirava ao rechao do trabalho e autonomia da classe obreira. Esse movimento surgiu com o
nome de Potere Operaio, sendo substitudo, em 1973, por Autonomia Organizzata. A primeira
publicao foram os Quaderni Rossi, posteriormente, Classe Operaia. Sua estratgia de recusa e
rechao ao trabalho teria antecipado, segundo Lotringer, a anlise ps-68 do capital efetuada por
Deleuze y Guattari. Os tericos desse movimentos foram Mario Tronti, Antonio Negri, Franco
Piperno, Oreste Scalzone y Sergio Bologna. (cfr. We, the multitude LOTRINGER,2004, in
VIRNO, 2004, pp.7/11).
14 Outro intelectual que contribuiu para a construo contempornea do conceito de multido
foi Paolo Virno. H uma publicao na qual se recolhem os textos de suas aulas no doutorado
en Ciencia, Tecnologia e Sociedade, da Universidade da Calbria, durante o ciclo 2001. (cfr. A
grammar of the multitude, 2004. Em espaol: Gramtica de la multitud trad. Adriana Gmez
Madrid: Traficante de sueos, 2003).
15 Negri concebe contrapoder em trs ordens: como (i) resistncia contra o velho poder; como
(ii) insurreio de um novo poder e como (iii)potncia constituinte do novo poder. (NEGRI,
20004(B), p. 157). Negri insiste na no-homologia entre contrapoder de massas e o poder
123
por sua vez, no se confunde, no contexto ferramental de Negri y Hardt,
com o conceito de imperialismo. A transio do imperialismo ao
imprio corresponde, nesta perspectiva, passagem da modernidade
ps-modernidade, ou do capitalismo ao ps-capitalismo.
A multido, tal como pretendemos encar-la neste texto, comeou
a se esboar teoricamente em Espinosa - multitudo16, embora desde o
ponto de vista poltico no tenha surgido propriamente de Espinosa, j
que o pensamento espinoseano coincide com o pensamento protestante do
sculo XVII, que, por sua vez, tributrio do pensamento renascentista,
especialmente de Maquiavel17. Em seu Discorsi - Discursos sobre la primera
dcada de Tito Livio, Maquiavel formula a democracia florentina18 a partir
dos movimentos que buscam organizar a liberdade na Repblica e ordenar
o trabalho na cidade19. Para Negri, em seu Il Potere Costituente, Maquiavel
no o terico do Estado absolutista moderno, mas o pensador da ausncia
de todas as condies para um princpio de democracia, ausncia e vazio
que fazem surgir o desejo de um programa democrtico, de um poder
constituinte aberto, que no est vido por se cerrar numa Constituio20.
Em Spinoza subsersivo Negri sustenta que o Tratado Poltico de
Espinosa funda teoricamente a democracia moderna na Europa, sem
embargo de reconhecer que no se costuma atribuir a ele a origem do

constituinte, ou seja, que o objetivo do contrapoder no seja a substituio do poder existente.

Ao contrrio, Negri prope formas e expresses diversas de liberdade coletiva. (Ibid., p. 160-
161). Anota que concebe o contrapoder como as resistncias e os acontecimentos insurrecionais,
que representam poderes constituintes latentes e vivos, na medida progressiva de que sejam
controlados de maneira global (Ibid., p. 163).
16 m?lt?t?do, -?nis Cfr. SARAIVA, 1993, p. 758
17 Ansutegui Roig, chamando colao a opinio de Adolfo Rav (La filosofia politica de
Benedetto in Studi su Spinoza e Fichte, a cura di El Opocher Giuffr Milano, 1958, pp.78-
81) observa que necesario sublinhar que a aproximao entre Espinosa e Maquiavel, e no a
aproximao entre Espinosa e Hobbes. Cfr. ANSUTEGUI ROIG, 1998(b), p. 127, nota 7.
18 Para Negri, Maquiavel foi, de forma perversa pelo pensamento francs, transformado num terico
da modernizao absolutista do Estado, tendo propagado sua frase os fins justificam os meios,
que descontextualiza o pensamento do florentino. Aponta que a recepo do pensamento de
Maquiavel na Inglaterra foi diferente, pois ele lido ali como uma introduo crtica do poder
constitudo, na anlise das classe sociais, do conceito de prtica militia popular como poder
constituinte. Cfr. NEGRI, Poder Constituinte, 2002, pp. 149-158 . Segundo Negri, o Maquiavel
democrtico e republicano est j todo construdo nos Discorsi. Ibid., pp.105-123.
19 Cfr. NEGRI, 2004(b) p. 114. Nessa obra de Maquiavel existem vrios expertos sobre a supremacia
da democracia da multido, por exemplo: o povo visto como mais sbio que o prncipe(Livro
I,58, pp. 179-180); v com bons olhos a desordem da separao entre o povo e o Senado (I, IV,
pp.31-32) e inclusive optando pelo povo , considerando que o Senado tem mais interesse em
conservar o poder, criando, assim, maiores dificuldades expanso do imprio do que aqueles
que querem adquirir o poder (I,V, pp. 33-35). Cfr. MAQUIAVEL, 2000.
20 Cr. NEGRI, 2002, p. 148
124
pensamento democrtico da modernidade. Segundo Negri a democracia
espinoseana, e especificamente a idia de multitudo, a que de fato se
distingue da democracia da antiguidade greco-romana na qual a
liberdade era apenas um atributo dos cidados da polis. A democracia da
multitudo, ao contrrio, abarca toda universalidade humana, a partir de um
jusnaturalismo radical e contrutivista21.
Para Espinosa, a multitudo o sujeito poltico por excelncia.
Partindo da distino entre poder (potestas), como capacidade (de ser
afetado) de um governante e potncia (potentia), como fora ativa e tornada
ato e expressa como vontade de Deus, uma vontade que no se distingue e
se confunde com pura imanncia da prpria essncia divina22 - Espinosa
situa o imprio absoluto da democracia como resultado da potentia imanente
da multitudo. Uma potencia imanente que inclusive define o direito: Hoc
jus, quod multitudinis potentia definitur23; Nam civitatis ius potentia
multitudinis, quae una veluti mente ducitur, determinatur24.
A representao no se conecta com o conceito de multido. Ao
contrrio, pressupe uma separao, uma identidade segmentada, e no
um seguimento, um continuum de singularidades imanentes, um fluxo
da multido. A representao ope o coletivo ao individual, a maioria s
minorias, o pblico ao privado, o singular ao comum25, enfim, representa
21 Cfr. NEGRI, 2000(b), pp.37-38
22 esta a leitura de Deleuze, en Spinoza Philosophie pratique(2002, p.103)
23 Traduo livre: ese derecho definido por la potencia de la multitud; Tratado Poltico, II,XVII).
Cfr. SPINOZA, 1913 (b), p. 11
24 Traduo livre: de hecho el derecho civil [o el derecho de la Civitas] es determinado por la
potencia de la multitud, que es conducida como se fuera un pensamiento uno; Tratado Poltico,
III,VII). Cfr. SPINOZA, 1913 (b), p. 15
25 A idia de comum de Negri e hardt, que no se identifica com a idia de pblico, nem de
coletivo, nos parece conectada e esclarecida pela idia de lugar comum em Aristteles, como
anotado por Paolo Virno: Quando hoje falamos de lugares comuns, entendemos geralmente
locues estereotipadas, quase privadas de todo significado, banalidades, metforas mortas
teus olhos so dois luzeiros, conversaes trilhadas. E no entanto, no era este o significado
originrio da expresso lugares comuns. Para Aristteles, os topoi koinoi so as formas lgicas
e lingsticas de valor geral, como se dissecssemos a estrutura ssea de cada um de nossos
discursos, aquilo que permite e ordena toda enunciao particular. Esses lugares so comuns
porque ningum nem o orador refinado nem o bbado que murmura palavras s tontas, nem
o comerciante nem o poltico pode deix-los de lado. (...) O grupo de torcedores de futebol, a
comunidade religiosa, o jogo ou o sindicato, o posto de trabalho: todos estes lugares continuam
desde j subsistindo, mas nenhum deles suficientemente caracterizado e caracterizante como
para oferecer uma rosa dos ventos, um critrio de orientao, uma bssola confivel, uma
comunidade de hbitos especficos, de especficos modos de dizer/pensar. Em todo lugar e em
cada ocasio, falamos/pensamos do mesmo modo, sobre a base de construes lgico-lingsticas
to fundamentais como gerais. Desaparece assim toda uma topografia tico-retrica. Se pem em
primeiro plano os lugares comuns, esses princpios bsicos da vida da mente: o vnculo entre
mais e menos, a oposio de contrrios, as relaes de reciprocidade, etc. So eles, e somente eles,
125
por oposio e disjuntiva, antes que como alternativa26. A representao
enfatiza a concepo de hegemonia como domnio excludente, e marca
a procura pelos universalismos autoritrios27 e redutores, os mximos
divisores universais, em lugar dos mltiplos comuns28.
A representao reproduz (a cpia), a presentao produz (a
potncia). A representao funciona por reproduo da tenso entre
representante e representado, e torna esse representado esmagado, passado,
particpio passado, membro passivo de um poder constitudo, que transfere e
transcende sua potncia singular ao representante, com perda de potncia e
legitimidade. Em todas as formas clssicas de representao - apropriada29,
os que oferecem um critrio de orientao e, portanto, um possvel reparo no curso do mundo. Cfr.
VIRNO, 2003, pp. 34-35
26 Observam Negri e Hardt que a representao rene duas funes contraditrias: vincula multido
ao governo, e ao mesmo tempo os separa. A presentao uma sntese disjuntiva porque
conecta e afasta, une e separa ao mesmo tempo. Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 279.
27 Conclui Ernesto Laclau, sobre a validade atual da noo de hegemonia na poltica, desde a idia
de universalismo, que desde seu ponto de vista, is the mosel political question confronting us
at this end of the century: what is the destiny of the universal in our societies? Is a proliferation
of particularisms or their correlative side: authoritarian unification the only alternative in
a world in which dreams of a global human emancipation are rapidly fading away? Or can we
think of the possibility of relaunching new emancipatory projects which are compatble with the
complex multiplicity of differences shaping the fabric of present-day societies? ( a principal
questo poltica que nos confronta neste final de sculo: qual o destino do universal em nossas
sociedades? A proliferao de particularismos ou seu correlato: a unificao autoritria a
nica alternativa num mundo no qual as iluses de uma emancipao global esto rapidamente
desaparecendo? Ou podemos pensar na possibilidade de relanar novos projetos de emancipao
compatveis com a complexa multiplicidade de diferenas formadoras dos tecidos das sociedades.
Traduo livre) Cfr. BUTLER, LACLAU e ZIZEK, 2000, p. 86.
28 Ao contrrio de se tentar estabelecer uma abstrata tica mnima, que significa estabelecer um
mximo divisor comum universal, nos parece melhor trabalhar em termos de mltiplos
comuns, pois desde um enfoque universalista redutor se corre o risco de que a interseco
entre os contedos materiais ticos de culturas e coletivos distintos resulte um conjunto vazio.
Isso significa a impossibilidade do dilogo ou a reduo liberal dos direitos. Cfr. HERRERA
FLORES, 2004, pp. 50-51. Este texto de Herrera Flores foi publicado depois da defesa de nossa
tesina, que precedeu nossa tese de doutoramento. Na tesina j havamos desenvolvido a idia
de mltiplos comuns.
29 A classificao de Max Weber, no seu clssico Sociedade e Economia. Na representao
apropriada (appropriierte Reprsentation) o dirigente (ou um membro do quadro
administrativo) tem por apropriao o direito de representao. Essa forma muito antiga e
se encontra em associaes de dominaes patriarcais e carismticas (carismtico-hereditrias,
carismticas de cargo) de carter muito diverso. O poder representativo tem dimenso tradicional.
Cfr. WEBER, 2004, p. 193, (I, III, 21.1).
Weber a chama representao apropriada porque os representantes se apropriam de todo o
poder da tomada de decises. chamada tambm de representao patriarcal, porque define o
modo de representao dos servos pelo senhor feudal, ou do modo de representao dos escravos
negros, as mulheres e as crianas. Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 283. Por isso tambm
chamada por Weber representao estamental, e no se trata nem mesmo de representao
propriamente dita, pois se limita primariamente a representar e fazer valer direitos (apropriados)
prprios (privilgios). Cfr. WEBER, 2004, P. 193 (I, III, 21.2)
126
livre30 ou vinculada31 - no h deslocamento de potncia. O trnsito
transcendente entre representado e representante sedentrio, isto ,
constitui mero movimento metafsico32, que envolve perda bruta da
fenomenalidade originria da potncia constituinte dos representados33.
No , pois, s uma questo de legitimao, mas, principalmente,
de fora, de reduo efetiva de potncia social dos muitos. Potentia
que se reduz a potestas. O trnsito transcendente - e no-imanente -
paralisa a potentia constituinte; secciona, segmenta e cessa a revoluo
do trabalho vivo, e se fixa na representao da Constituio do Trabalho
morto. A cartografia da potncia presentante34 dos trabalhadores se
reterritorializa na Carta Magna do poder representado. No se trata de
substantivar um presentante dos trabalhadores, mas conservar o carter
adjetivo do ato de representar, para enfatizar a potncia presentante da
multido. A substantivaco repete a deformao da representao, que
privilegia o representante, seu poder35, em detrimento das singularidades
presentantes dos muitos.
Em resumo, a presentao privilegia a organizao antes que
a representao. Aqui, organizao entendida como formulada por
Edgar Morin ordem-desordem-interao-organizao36 - ou seja uma

30 Na representao livre ( freie Reprsentation) o representante livre para seguir suas prprias
convices objetivas, e no os interesses dos representados e, nesse sentido, o representante
passa a ser o senhor de seus eleitores, e no servidor deles. Adotam especialmente esse carter
as modernas representaes parlamentares, as quais tm em comum, nesta forma, a objetivao
geral vinculao a normas abstratas (polticas, ticas) que a caracterstica do poder legal.
Cfr. WEBER, 2004, p. 194, (I, III, 21.4).
31 Na representao vinculada (gebundene Reprsentation) o poder representativo limitado
interna ou externamente por mandato imperativo e direito de revogao, e vinculado ao
consentimento dos representados. Esses representantes so, na verdade,, funcionrios daqueles
que representam. Cfr. WEBER, 2004, p. 194, (I, III, 21.3)
32 Tradicionalmente, e antes da crise da Metafsica no final do sculo XIX, o jogo entre ato e
potncia sempre foi tratado como movimento metafsico. Cfr. LAHR, l968. p.688.
33 Acrescentam Negri e Hardt que a representao nunca conseguiria realizar a promessa da
democracia moderna, o governo de todos por todos. Cada uma dessas formas de representao,
a apropriada, a livre e a vinculada, nos retrotrae natureza fundamentalmente dual da
representao, no sentido de que simultaneamente conecta e separa. (...) A democracia requer
uma inovao radical e uma nova cincia. Cfr. NEGRI y HARDT, 2004 (d), p. 285.
34 Recolhendo resduos da forma latina (particpio presente) de presentar, e com nfase no carter
adjetivo do vocbulo
35 Observam Monereo e Moreno Vida que as centrais sindicais funcionam com um cmulo
de privilgios legais que propicia sua domesticao e o afastamento de suas bases. Cfr.
MONEREO e MORENO VIDA, 2005, p. 209
36 A organizao remete a uma idia de organizao complexa, que, ao mesmo tempo, conviva
com a ordem e desordem, e, ainda, se negue atualizao cristalizada das virtualidades
combinatrias, s quais esse jogo complexo e contraditrio abre perspectiva.
A organizao complexa, mas no s isso, tambm essencialmente relacional e de interao. A
127
organizao complexa, uma nova ordem dos trabalhadores que no exclui
o caos sindical, uma organizao essencialmente relacional e de interao,
na qual a mxima complexidade da desordem sindical conter a ordem, e a
extrema complexidade37 da ordem conter a desordem38, em sua profunda
dialtica39.

2. Descentralizao consistente e transversalidade presentante

A presentao da multido somente um marco de perspectiva,

j que sua operacionalizaco prtica muito complexa, pois implica
uma organizao complexa e desordenada. preciso aterrissar esta
perspectiva no mundo vivo do trabalho, o que, contudo, no significa que
se possa desprezar este enfoque como se fora algo utpico, abstrato ou
catico, j que tem ou pode ter conseqncias prticas muito concretas, e
at um plano de imanncia muito especfico de desenvolvimento.
O plano de imanncia no contexto do pensamento de Deleuze e
Guattari a base de consistncia de todos os conceitos de uma determinada
filosofia planmeno40. No o conceito de todos os conceitos, no uma
metafsica, o plat, um puro meio, que imprime fluidez ao pensamento.
Para esses autores, a tarefa da filosofia construtivista, e compreende duas
etapas: traar um plano e criar conceitos.41. O plano d consistncia aos
conceitos fragmentarios. como um muro de pedra, em que cada pedra-
conceito no tem bordas correspondentes a outras pedras-conceito, mas
que encontram no plano uma base de solidez e compactao. O plano
de imanncia , ao mesmo tempo, o que deve ser pensado e o que no
pode ser pensado. pr-filosfico42.
extrema complexidade da ordem conter a desordem, e a mxima complexidade da desordem conter
a ordem. Morin designa o tetrlogo ordem-desordem-interao-organizao como o caminho para
tentar-se a operacionalizao ordem/desordem na nova ordem. MORIN (2002) p. 101 e ss.
37 importante anotar que mesmo a representao, no sistema democrtico representativo,
passa por processo de complexificao da representao de relevncia poltica, no qual junto
da representao poltica parlamentar existe uma abertura para a chamada representao de
interesses setoriais, parciais ou corporativos. Cfr. MONEREO, 1999, p. 52
38 Edgar Morin anota que a ordem, perdendo seu carter absoluto, nos obriga a considerar o
mais profundo mistrio que, como todos os mistrios, coberto pela mais obtusa evidncia: o
desaparecimento das Leis da Natureza pe a questo da natureza das leis MORIN (2002) p. 104.
39A profunda dialtica entre ordem e desordem, que mais entrelaada do que se imaginava, nos
permite vislumbrar na nova noo de organizao a possibilidade de encontrar caminhos para
investigar a natureza das leis. Essa noo se situa no nvel do prprio paradigma, no sentido
kuhniano, pois preciso deixar em suspenso o paradigma lgico no qual ordem e desordem se
excluem MORIN (2002) p. 105.
40 Deleuze e Guattari, O que a filosofia, p. 51.
41 Ibid., ibiden, p. 51
42 Ibid., ibiden, p. 78
128
 Enfim, o que se pretende ultrapassar a idia de uma aptido
legtima a representar43, abandonando uma pretenso de profundidade
sistemtica e terica, em direo a uma aptido consistente de presentar-
se num plano de imanncia superficial, pragmtico e multitudinrio
dos conflitos coletivos.

3. Descentralizao consistente dos trabalhadores

A primeira dessas conseqncias o que podemos nomear de

descentralizao consistente do sujeito coletivo do trabalho, e que
corresponde, em certa medida, aos fenmenos de descentralizao
negocial44 ou de descentralizao organizada45 - mas quanto a esta ltima
sem o sentido hierrquico de controle. Pensamos em descentralizao,
mas com nfase muito especial na coeso, isto , no sentido de que
a descentralizao, mesmo que desordenada, ao invs de implicar
desagregao, diluio ou degradao46, significa a mobilizao de todas47
as energias coletivas, inclusive aquelas excludas do fluxo da multido
trabalhadora. Em outras palavras, trata-se de uma pluralizao das formas
de tutela contra o monoplio representativo do grande sindicato48.
A centralizao jurdica, no plano do trabalho, em princpio, funciona
desde mecanismos de maiorias matemticas e estatsticas, que, em geral,
43 O Catedrtico da Universidade Complutense de Madri, Fernando Valds, por exemplo, define
a representao legtima como eixo fundamental de eficcia geral do sistema de negociao
coletiva da Espanha. Cfr. VALDS DAL-R, 1996, p. 193.
44 Que , segundo Monereo e Moreno Vida, o processo que de descentralizao das pautas de
negociao do acordo nacional ou setorial para a empresa ou centro de trabalho. Cfr. MONEREO
e MORENO VIDA, 2005, p. 209
45 a repartio de funes, segundo Mercader, Catedrtico da Universidade Carlos III de
Madri, entre os diferentes nveis de negociao e, portanto, as concorrncias negociadoras que
podem repartir-se os prprios, e que controlada e orientada desde os nveis superiores. Cfr.
MERCADER, 2005, p. 266
46 Como se viu no tpico 3.2.2, na cincia termodinmica, a degradao da energia caminha para a
desordem, pois significa o aumento de agitao e velocidade das molculas. Mas esta agitao,
este aumento de entropia, significa, ao mesmo tempo, de forma paradoxal, equilbrio do sistema,
pois na entropia mxima, no haver mais calor, e a manifestao desse fenmeno no sistema
como um todo se processar como homogeneizao e morte trmica. MORIN (2002) pp. 53-56.
47 Negri e Hardt falam da passagem da democracia de maioria para todos. Cfr. NEGRI e HARDT,
2004(d), p. 278
48 Observam Monereo e Moreno Vida que o fenmeno da descentralizao negocial -
descentralizao das pautas de negociao, que se afastam do acordo nacional ou setorial, e se
dirigem para empresa e ao centro de trabalho causa uma espcie de eroso do coletivo e a
pluralizao das formas de tutela, com um enfraquecimento do sindicalismo industrial, e tambm
implicou uma crise das estratgias intervencionistas construdas sobre a idia do monoplio
representativo do grande sindicalismo de organizao, em parte devido a sua incapacidade para
promover a sindicalizao. Cfr. MONEREO e MORENO VIDA, 2005, p. 212
129
excluem determinados segmentos dos trabalhadores, causando conflitos
internos, com perda de fora coesiva e reivindicatria. Alm disso, com
o fenmeno da deslocalizao da empresa e com a externalizao da
produo - flexibilizao externa49 - essa unidade formal exclui na
prtica uma gama importante de trabalhadores do processo de coeso da
potncia operria.
Por outra parte, a representao engessa, numa pessoa jurdica
formal, a potncia movente do trabalho. Essa entidade formalizada fica,
a partir de sua fixao numa forma jurdica esttica50, passvel de ser
afetada pelas constries e outras formas de responsabilidades legais51 ao
pleno exerccio das liberdades coletivas52, j que se pode imputar a essas
entidades, inclusive, responsabilidades civis, administrativas e at multas53.
A representao acaba, assim, funcionando mais como limite, do que como
impulso ao fortalecimento dos trabalhadores.
A descentralizao consistente, contudo, no significa
necessariamente a despersonalizao jurdica do sujeito coletivo54, mas, pelo
contrrio, uma desconsiderao nmade e recorrente desse sujeito, isto ,
uma movente e cambiante relao entre adequao, legitimidade e eficcia
da ao coletiva. verdade, e no se pode negar, que isso traz problemas

49 como Monereo e Molina preferem nomear s estratgias para economizar despesas na gesto
dos recursos humanos. Cfr. MONEREO e MOLINA, 2002, p. 3
50 Observa Maria Fernanda Fernndez Lpez, que a autonomia plena de associao sindical e a
personalidade jurdica no so dois elementos necessariamente unidos. A personalidade jurdica,
no ordenamento espanhol, serve apenas ao ponto de vista das relaes externas do sindicato. Cfr.
FERNNDEZ LPEZ, 1982, pp. 314-315.
51 A ttulo de exemplo ver Artigos 5.1 e 5.2 da lei espanhola de liberdade sindical, Lei Orgnica
11/1985.
52 O dispositivo mais significativo a limitao do direito de greve por meio do mecanismo dos
servios essenciais, como se ver mais adiante. Baylos observa a respeito do regulamento
espanhol dos servios essenciais que evidente, portanto, o dficit democrtico que est
presente no regulamento do direito de greve. Cfr. BAYLOS, 2003, p. 190.
53 No Brasil, por exemplo, a famosa greve dos trabalhadores da petroleira PETROBRS, ocorrida
no governo de Fernando Henrique Cardoso, em maio de 1995, quando a categoria estava mais
coesa e forte, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) considerou a greve ilegal, sancionando o
sindicato com multas impressionantes (que somadas chegavam, em valores da poca, a cerca de
42 milhes de reais. A multa foi anistiada depois pelo Parlamento brasileiro. Cfr. http://www.
fup.org.br/greve_1995.htm) autorizando inclusive a dispensa dos sindicalistas por falta grave,
em outro julgado (Acrdo n. RR 596907 de 1999, publicada no Dirio Oficial brasileiro em
30/05/2003, disponvel no site do Tribunal: http://www.tst.gov.br).
54 Segundo Maria Fernanda Fernndez Lpez, o carter negocial do grupo associativo permite
desvincul-lo de intervenes estatais, a partir do compromisso constitucional de no-
interveno sindical, sendo que a personalidade jurdica do ente sindical somente se apresenta
como um instrumento para facilitar suas finalidades associativas, sem que signifique qualquer
condio ao exerccio dessa ao. Cfr. FERNNDEZ LPEZ, 1982, pp. 17-18.
130
complexos e dificuldades concretas. Contudo, no se pode esquecer que a
dificuldade oriunda de um processo de descentralizao afeto no s ao
capital, j que o problema de determinar-se o real tomador dos servios, em
razo das mltiplas formas de deslocalizao e outsourcing que a empresa
posfordista adquiriu55, uma realidade que atinge duramente a prpria
organizao dos operrios.
A idia de representao dos trabalhadores, como se disse, , nesse
sentido, instrumental e no-sistemtica; uma questo de pragmtica da
ao poltica dos operrios frente ao contexto produtivo e potncia nmade
do capital. Antes que uma tentativa de estruturao e fixao terica
propriamente considerada, deve presidir o conceito de representao dos
trabalhadores a idia do confronto da estratgia hegemnica do capital
contra as tticas fragmentadas do trabalho56.
Nessa linha nos parece interessante o conceito prprio do direito
norte-americano, atinente s prticas coletivas descentralizadas e de intensa
presentao, denominadas, pela National Labor Relations Act - NLRA,
atividades combinadas (concerted activities)57, mesmo que, na prtica,
os tribunais americanos tenham construdo alguns limites para impedir
seu pleno desenvolvimento58. importante, entretanto, sublinhar que este
55 A grande empresa do fordismo no desapareceu, sem dvida, mas tende a ser progressivamente
substituda por heterogneas formas de integrao/colaborao interempresarial, que adquirem
a fisionomia aberta da forma grupo. Isso sups uma flexibilizao das noes mesmas de
empresa, de empresrio-empregador, as quais podem ser utilizadas de modo dctil, tanto para
instrumentalizar processos de articulao interna no sentido da centralizao, com no sentido
diverso de descentralizao. Cfr. MONEREO e MOLYNA, 2002, p. 16
56 Aqui considerado os termos estratgia e ttica, inspirados do jogo de xadrez, aplicados por
Michel de Certeau poltica, considerando como estratgicos o clculo das relaes/foras
polticas do lugar da hegemonia (considerado apropriado), e tticos aos mesmos clculos que
partem dos fragmentados movimentos sociais (considerados lugar no-apropriado) de resistncia
poltica. Cfr. DE CERTEAU, The Practice of Everyday Life, XIX, apud MOREIRAS, 2001, p. 377,
nota 2.
57 National Labor Relations Act, de 1935, conhecida tambm por Wagner Act, ou Act; 29 U.S.C.
Os 151-169, dispem, na sua seo 7, que: Sec. 7. Employees shall have the right to self-
organization, to form, join, or assist trabalho organizations, to bargain collectively through
representatives of their own choosing, and to engage in other concerted activities for the purpose
of collective bargaining or other mutual aid or protection (). (Empregados tero direito de
organizar-se, de formar organizaes, de associar-se ou de ajudar organizaes trabalhistas,
de negociar coletivamente por meio de representantes de sua prpria eleio e de tomar parte
em outras atividades combinadas, visando negociaes coletivas ou outras formas de ajuda ou
proteo). Disponvel no site da agncia administrativa (National Labor Relations Board) que
cuida da aplicao dessa lei: www.nlrb.gov.
58 Em paralelo ao conceito de atividade combinada extrada da prpria literalidade da seo
7 da NLRA, a jurisprudncia norte-americana construiu o conceito, limitativo, de atividade
protegida, que, dessa forma, limita as atividades combinadas s prticas autorizadas. Sobre
as atividades protegidas Cfr. SHIEBER, 1988, pp. 38-39.
131
conceito, luz da NLRA, legaliza a ao de grupos59 de trabalhadores no
formalmente organizados com a finalidade de negociao coletiva, ajuda
mtua ou proteo - collective bargaining or other mutual aid or protection.
A possibilidade jurdica de atuao direta dos grupos - de sua presentao
- importante para marcar o carter instrumental da representao, pois
na representao a disputa pelos poderes constitudos do sindicato, que
lhe inerente, tira do foco a caracterstica mais marcante das atividades
coletivas, que justamente a efetiva participao direta dos trabalhadores
na ao.
No seio da descentralizao consistente a dicotomia represen-
tao e representatividade (a maior), operada, por exemplo no sistema
espanhol60, perde sentido. Tal dicotomia avoca a prpria espiral de
transcendncia, afastamento e segmentao que as tentativas de reproduo
de identidades coletivas envolve. A idia de representatividade remete a
uma esfera de disputa interna - no plano do trabalho - uma disputa pelo
decalque da presentao, pelo domnio da identidade exclusiva (e,
portanto, excludente) de todos. a disputa pelo poder constitudo, que
sacrifica energia operria, divide os fluxos de potncia, pois funciona
como um tipo de concorrncia mercantil, absolutamente inadequada para o
fortalecimento das foras do trabalho. Da mesma forma que a concorrncia
ideal serve para dividir o poder do capital, serve tambm para reduzir a
potncia dos muitos. A diferena que, enquanto a concorrncia ideal
na pratica de mercado livre absolutamente fictcia - dada as vrias
estratgias de aliana que o capital capaz de engendrar - com relao
ao trabalho mais parece um trabalho de Ssifo, j que uma vez instituda
(a concorrncia entre grupos para dominar a representao) resulta na
desagregao dos trabalhadores - justamente o que o sistema de liberdades
e garantias sindicais tem por finalidade combater.
Nessa ordem de idias, nos parece que no se trata de fomentar a
concorrncia representativa por uma singular posio jurdica61, mas no
intervir na posio jurdica dos fluxos das singularidades, isto , no se
colocar no meio do caminho da confluncia a que os atores do trabalho
59 A jurisprudncia norte-americana entendeu que inclusive um s trabalhador pode praticar
atividade combinada [National Labor Relations Board - NLRB X City Disposal Systems Inc.,
465 US 822 (1984)]. Cfr. SHIEBER, 1988, p.37.
60 Artigo 6.1 de Lei Orgnica n. 11/1985. Artigo sexto 1. A maior representatividade sindical,
reconhecida a determinados sindicatos, lhes confere uma singular posio jurdica para efeitos,
tanto de participao institucional, como de ao sindical.
61 Prevista no artigo 6.1 da Lei de Liberdade Sindical espanhola, para os sindicatos que consigam
atingir os ndices estabelecidos para a maior representatividade sindical.
132
tendem a alcanar. Se por um lado, a maior representatividade um
conceito transcendente, por outro, a singular posio jurdica sedentria,
procede paralisao dos poderes constitudos da representatividade.
Enfim, antes que falar em concorrncia, melhor agenciar formas de co-
ocorrncia sindical.

4. Transversalidade presentante

Outra conseqncia que se pode inferir da primazia da presen-

tao em detrimento da representao, na perspectiva da procura
de adequao e eficcia poltica dos trabalhadores, a fuga do modelo
cartesiano, do plano das coordenadas binrias, que pressupe a operao
das abscissas e ordenadas do sujeito coletivo do trabalho, isto , o modelo
que funciona desde a equao da dicotomia entre sindicato horizontal e
sindicato vertical, entre profissionalismo e indstria62.
Contra esse modelo de representao cartesiano, pode-se tentar
evoluir para um plano de consistncia transversal de configurao
do sujeito coletivo do trabalho, que consiste em conceber a radical
transversalidade do sindicato. Isso no significa escolher apenas o
sindicato como o presentante transversal do trabalho, mas, pelo contrrio,
enfatizar a transversalidade presentante da multido que trabalha sob
o domnio do capital. Isto , trata-se de por relevo no medium, e no no
sujeito representante. Em outras palavras, a transversalidade presentante
o enfoque do sujeito coletivo como plano de consistncia, como base
de facilitao do deslocamento jurdico da potncia dos muitos, e no como
personalizao do agente ou da vanguarda dos interesses coletivos.
O dualismo entre profissionalismo e indstria insuficiente para
abranger a totalidade da produo contempornea, que biopoltica63, que

62 Ricardo Pedro Ron Latas procede seguinte preciso conceitual: Nas classificaes doutrinrias
dos sindicatos que levam em conta critrios organizativos ou estruturais, destaca aquela
que, atendendo qualidade de seus associados, distingue entre: 1) sindicatos que associam
a trabalhadores por ramo de produo..., independente de suas qualificaes profissionais;
2) sindicatos que se filiam s qualificaes profissionais... com independncia do ramos
de atividade... em que prestem os servios. Com relao primeira das ditas categorias, a
doutrina aparentemente pacfica ao atribuir-lhe os qualificativos de sindicatos verticais ou
de indstria; por outro lado, a adjetivao doutrinria, com relao segunda categoria, j
no resulta unnime. Assim, enquanto alguns autores se referem a este tipo de sindicatos como
de ofcio, agremiais ou de franjas, outros preferem utilizar termos tais como sindicatos
horizontais ou profissionais, quando, na verdade todo eles se esto referindo como afirmam
Alonso Olea e Casas Baamonde a um mesmo fenmeno, isto , ao de sindicatos que acolhem
em seu seio a trabalhadores que trabalham no mesmo. Cfr. RON LATAS, 2003, pp. 1-2.
63 Segundo Giorgio Agamben, Foucault definia o termo biopoltica como a crescente implicao
133
no se paralisa na fbrica, ou em um ramo especfico de produo material,
nem se limita a uma categoria especfica de trabalhadores e tambm no
estabelece um limite claro entre produo e consumo, entre trabalhador e
consumidor. O trabalhador consumidor, e o consumidor trabalhador,
o que acaba, inclusive, por criar dois plos de sujeio da multido -
trabalho e consumo. A explorao , nesse sentido, pelo menos duplicada.
A transversalidade presentante, a partir do enfoque da dominao
desmedida por parte do poder constitudo do capital, pode superar as
linhas de segmentao dos trabalhadores, tornando trabalho e consumo
solidrios e coesos, numa rede de consistncia social, isto , no sentido
de uma mobilizao dos conceitos de netware e wetware64, no para a
produo, mas a organizao mesma dos trabalhadores.
Nessa ordem de idias, o que se prope uma espcie de retorno
empresa ou laborilidad65 da ao sindical, em que o contraponto
atuao poltica e parlamentar, junto dos poderes constitudos, no se
faz mais atravs de um retorno fbrica, produo da grande indstria
fordista, mas como retorno desdobrado, isto , tanto um retorno ao espao
agora desterritorializado da empresa, como ao mundo scio-cultural do
trabalhador, sua vida privada, sua intimidade, em outras palavras, um

da vida natural do homem nos mecanismos e nos clculos do poder. Explica que Foucault fala que
para Aristteles o homem era um animal vivente e, alm disso, capaz de existncia poltica; j para
o homem moderno est em questo poltica o fato de ser vivente.(AGAMBEN, 2002, p. 125).
Para Agamben, Karl Lwith (LWITH, k. Der okkasionelle Dezisionismus von R. Schmitt. In:
Smtliche Schriben: Stuttgart, 1984, V. VIII) foi o primeiro a definir como politizao da vida
o carter fundamental da poltica dos Estados totalitrios, ressaltando tambm a contigidade
entre democracia de massa e totalitarismo, seguindo a senda de Carl Schmitt.(AGMBEN, 2002, p.
126-127). Anota Agamben a seguinte passagem de Foucault: O direito vida, ao corpo, sade,
felicidade, satisfao das necessidades, o direito de resgatar, alm de todas as opresses ou
alienaes, aquilo que se e tudo o que se pode ser, este direito to incompreensvel para o
sistema jurdico clssico, foi a resposta poltica a todos estes novos procedimentos do poder.
(FOUCAULT, A volunt de savoir. Paris, 1976, p. 128 - apud AGAMBEN, 2002, p. 127).
64 Wetware e netware so termos correlatos. O primeiro diz respeito capacidade individual de
operar os sistemas de hardware e software, capacidade essa que desenvolvida a partir do ponto
de vista do usurio ou consumidor, de forma interativa. A nfase aqui no trabalho e a inovao
a partir do consumo. Netware a perspectiva coletiva dessa mesma interao com o consumo.
Cfr. COCCO, 2003, pp. 9-10.
O economista Moulier Boutang concebe o wetware como a atividade viva e individual de ateno
humana, que mobiliza as linguagens de mquina atravs de sua prpria linguagem; netware como a
dimenso coletiva da ateno e lealdade humanas para instituies e empresas. No entanto reconhece
que isto j estava presente na produo fordista, mas na produo contempornea se transforma de
um problema de coordenao da ateno e lealdade, para um problema de comunicao, isto , de
um uso novo da linguagem e da rede. Cfr. MOULIER-BOUTANG, 2004, pp.54-55.
65 Segundo nos indica Antonio Baylos essa foi uma as concluses do 8 Congresso de central
sindical espanhola CCOO (Comisiones Obreras). Cfr. BAYLOS, 2004(b), p. 100
134
retorno renovado produo biopoltica, na qual, v. g., o trabalho da me
no lar to valorizado como o trabalho masculino dentro da empresa66.
Como apontam Negri e Hardt h na multido uma espcie de princpio
de igualdade de oportunidades da resistncia67, fundado na idia de luta
comunal de todos os que trabalham direta ou indiretamente sob o domnio
do capital.
A transversalidade presentante possibilita tambm outro tipo
de resposta necessidade que a doutrina sindical detectou para criar
uma regra de irradiao da potncia sindical substitutiva da capacidade
representativa dos trabalhadores quando no existe presena organizativa
nem representao legal68. O que se prope articular a organizao
de todas as formas de trabalho, e com isso privilegiar um sindicalismo
de coeso rectius: de consistncia - e incluso ao mesmo tempo, que
possibilite a cooperao e desenvolvimento de potncias de gneros, raas,
etnias e culturas69. Observam Negri e Hardt, que a velha distino entre
lutas polticas e lutas econmicas se transforma em um mero obstculo
para a compreenso das relaes de classe. De fato, classe um conceito
biopoltico, e ao mesmo tempo econmico e poltico70.
Neste processo de irradiao, que tambm uma forma de expan-
71
so do sujeito coletivo, a transversalidade presentante no se reduz a
um procedimento de agregao transcendente, isto , a um processo de
incorporao de outros coletivos limitado a categorias homogneas, ou a
trabalhadores de ramos produtivos similares. A homogeneidade funciona por
transcendncia, pois necessita fazer a diferenciao do representante, dot-
lo de poderes especiais, transcendentes, para assegurar, na transcendncia
dessa representao diferencial, a fora do coletivo, fora essa que , assim,
transmutada em poder constitudo da representao, isto , a potncia
expansiva e imanente da multido se paralisa no poder constitudo do
representante.

66 Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 139

67 Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 135
68 Cfr. BAYLOS, 2004(b), p. 100
69 Para Negri e Hardt a classe est determinada por luta de classes. (...) nesse sentido, raa
no menos um conceito poltico que classe econmica. Nem a etnicidade, nem a cor da pele
determinam a raa, que fica politicamente determinada pela luta coletiva. (...) Resumindo: a
classe um conceito poltico, porquanto uma classe no nem pode ser outra coisa mas uma
coletividade que luta em comum. Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 132
70 Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 133
71 Observa Maria Fernanda Fernndez Lpez que um fato rico em conseqncias tericas e
prticas, e alm disso aceito sem discusso, o que o sindicalismo um fenmeno expansivo. Cfr.
FERNNDEZ LPEZ, 1982, p. 275.
135
 A expanso na superfcie da transversalidade presentante tem de
ser pensada em outra ordem, v. g., na ordem topolgica, que se processa
por mecanismos de tores sem ruptura, e que preservam as propriedades
bsicas da multido que atua em comum72. Da mesma maneira que seu
correlativo fenmeno da deslocalizao da empresa contempornea, que se
opera de forma topolgica isto , com preservao das caractersticas
de controle originrio, a despeito das tores produtivas e territoriais - o
sujeito coletivo do trabalho tem de se fundar atravs de um processo de
deslocalizao por conexo transversal, e no por transcendncia vertical.
Isto , atravs um processo no qual a potncia das singularidades no seja
transferida para uma entidade retorrializada73, atravs do expediente da
representao de grau, dito, superior.
A representao trasnacional74, ou nacional, federada ou confede-
rada, ou tudo quanto se denomine personalidade sindical complexa75, importa
um processo de transmisso de potncia originria das singularidades para
cima, para entidades sindicais superiores, processo que implica uma perda

72 Negri e Hardt observam que o comum no sinnimo de uma noo tradicional de comunidade
ou de pblico: se baseia na comunicao entre singularidades, e emerge graas aos processos
sociais colaborativos da produo. O indivduo se dissolve no marco unitrio da comunidade.
Cr. NEGRI HARDT, 2004(d), p. 241.
73 Na chamada geo-filosofia de Deleuze e Guattari, o pensamento a dupla articulao entre terra
e territrio. Cfr. DELEUZE y GUATTARI (1992-1997) p. 113. O primeiro o reino da liberdade
no plat do pensamento, no plano de consistncia. Territrio a esfera do poder constitudo,
da soberania, que busca a todo momento reterritorializar todos os nveis de liberdade, sejam
polticos, sociais, econmicos ou filosficos. A terra o plat - plateaux - o plano de consistncia
ou imanncia, que no pressupe nenhuma transcendncia. Mas neste plat se operam fenmenos
de estratificao, que so benficos por um lado, e lamentveis desde muitos outros. As camadas
territoriais bloqueiam as linhas de fuga da terra, aprisionam suas intensidades e virtualidades para
constituir territrios. O territrio uma captura, funciona como um buraco preto que procura reter
tudo que passa no seu alcance. O territrio uma demarcao na terra, uma demarcao de poder,
um limite, uma fronteira no pensamento. A dupla articulao do pensamento se d por meio de
dois processos: desterritorializao e reterritorializao, que podem ser relativos ou absolutos,
pois o pensamento deleuzeano o pensamento da prudncia pragmtica, da razo que reconhece
seus limites, e que no pode ser mais ingnua. A desterritorializao compreende um movimento
do territrio para a terra. A desterritorializao in loco, excede o territrio, e se constitui de
movimentos em linhas de fuga, que coincidem com os movimentos nmades. A reterritorializao
a outra cara, o movimento em direo ao territrio.
74 Especialmente com relao s entidades de trabalhadores internacionais, importante oper-
las desde a perspectiva de que o capitalismo tardio um fenmeno internacional, isto , devem
ser mais consideradas enquanto cooperao internacional entre operrios, que como estrutura
hierrquica sindical sedentria. Cfr. CARRIL VZQUEZ, 2003, p. 2 e especialmente sobre os
obstculos solidariedade internacional entre trabalhadores Ibid., pp. 4-16.
75 Maria Fernanda Fernndez Lpez anota que a legislao espanhola considera as organizaes
sindicais complexas como um conglomerado de pessoas jurdicas ou, para ampliar ainda mais
a hiptese e abranger, de passagem, hipteses que em nossa realidade marcham decididamente
nessa direo, abre a possibilidade para que as grandes organizaes acabem por converter-se
nisso. Cfr. FERNNDEZ LPEZ, 1982, p. 276
136
de fora da potncia originria da base, justamente pelo aumento do grau
de intromisso da instncia superior76. Fenmeno que se agrava a cada
passagem de nvel no seio do processo de representao transcendente.
Nesse modelo, o sistema sindical no se expande propriamente, mas se
reproduz como cpia e decalque do poder constitudo do profissionalismo
da representao que pressupe o dirigente-profissional desconectado
do centro de trabalho, ao contrrio de privilegiar a laboralidad mesma da
potncia dos trabalhadores.
O que decisivo considerar num modelo que pretenda a
desterritotializao do sujeito coletivo, ampliar os fluxos e a extenso
transversal de potncia dos trabalhadores, e no o processo de verticalizao
representativa. A verticalizao, em sim mesma, no significa, de forma
alguma, aumento de fora. O que importa, se se quer traduzir a expanso
da organizao operria em termos de aumento de potncia coletiva, a
multiplicao das virtuais conexes entre os muitos - rich-get-richer
phenomenon das redes sem escala77.
Em outras palavras, trata-se de privilegiar o procedimento de des-
dobre da imanncia, da expanso topolgica, por meio de um processo que
pode ser nomeado de decalcomania78 dos grupos, pois no procede como
um decalque de pura repetio representativa, mas como desdobramento,
atravs de conexes heterogneas, que renem em um mesmo fluxo as
vrias formas, instncias e entidades de representao de todos os gneros,
raas, etnias e culturas79 de trabalhadores e de todos os ramos e lugares

76 Principalmente em relao afiliao e extenso do poder disciplinar das instncias superiores.

Cfr. FERNNDEZ LPEZ, 1982, p. 302
77 Formulado pelo fsico Albert-Lszl Barabsi na esfera da nova teorias das redes. Em apertada e
metafrica sntese, poderia se dizer que esse princpio o princpio de que as guas correm sempre
para o mar. O modelo de redes sem escala foi formulado por Barabsi. Seu modelo est baseado
na regra ou fenmeno rico-mais-rico (rich get richer phenomenon). Isso significa que quanto
mais conexes tem um n, mais oportunidades tem de ter outras. Nesse sentido as redes no so
igualitrias, pois h uma vinculao preferencial. Cfr. BARABSI, 2002, pp. 79-82. O nome sem
escalas vem da representao matemtica da rede, que segue uma curva denominada power-law,
tambm conhecida como lei de Pareto, ou regra 80/20, em referncia a uma razo de proporo
que ocorre com freqncia em vrios fenmenos. Cfr. BARABSI, 2002, pp. 66-71
78 A representao e a reproduo procedem por decalque, por cpia. O decalque - dcalque
reproduz o mesmo, reterritorializa seus movimentos nmades, sedentariza e identifica o sujeito
da representao. A simulao experimental rizomtica, procede por explorao do mapa, do
territrio, mas o decalque o simulacro que reproduz o territrio; o decalque procede por
reterritorializao e pressupe uma transcendncia, isto , uma separao entre representante
e representado. Ao tipo especial de conexo heterognea e espiral, em distino reproduo
homognea e circular do mesmo, se d o nome de decalcomania, isto , a imanncia do sujeito
coletivo.
79 Que o caso dos trabalhadores industriais do mundo (IWW ou o Wobblies). uma associao
137
de produo - seja industrial, urbana e rural80 -, formando o plano de
consistncia transversal, o feltro liso deleuzeano, por onde se deslocam
a potncia e as linhas de fuga da multido.
A transversalidade presentante , portanto, a concepo
rizomtica81 do sujeito coletivo, e o que nos parece mais adequado, na
atualidade fenomnica da produo biopoltica, frente aos problemas de
efetividade da potncia na luta no plano do trabalho; , nesse sentido, o
trao mais marcante da multido concebida como tal.

internacional estabelecida atualmente em Cincinnati, Ohio, nos Estado Unidos. Seu iderio
prximo aos enfoques anarquistas. Os Wobblies defendem a existncia de uma nica associao.
Esto fundados a partir de um forte apelo democracia participativa. No site dessa associao, se
pode ver suas caractersticas principais: O IWW, a diferena da posio de outras associaes,
acha que os problemas da classe operria no podem ser solucionados pedindo mnimos para os
patres ou rogando favores aos polticos. Enquanto luta para condies melhores hoje, o IWW
insiste que seja dado direito, gente que trabalha, tudo que produz, em vez de uma parte pequena
parte.(...). No esforar por unir o trabalho como classe em uma grande unio, o IWW tambm tenta
construir a estrutura de uma nova e melhor ordem social dentro da casca do velho sistema que no
pode suprir as necessidades de todos. Quem pode se afiliar? Qualquer assalariado pode levar um
carto de scio IWW. No se barra nenhum trabalhador devido raa, religio, nacionalidade, sexo
(...) o IWW dual? No. O IWW a nica unio que organiza a trabalhadores como classe, em
vez de reunir-se o trabalho nos grupos pequenos que guerreiam lado a lado para a vantagem nica
da classe empregadora. (...) O IWW uma fortaleza da democracia. Quanto s regras de maioria
de votos, so de respeito escrupuloso para o direito de uma minoria e suas diferenas. (...) Uma
pedra angular do IWW a crena de que a tropa deve controlar a unio e a seus oficiais, em vez de
ser controlada por eles. Nenhuma unio pode ser a tropa que limita a liberdade de seus membros
ou minorias de cabrestos e regulamentos desnecessrias. (...) Como se salvaguarda a Democracia?
Quanto estrutura a constituio do IWW protege fortemente a democracia, mas acreditamos que
nenhuma lei idealizada pode assegurar ou conservar democracia se a vontade poltica se perde. A
raiz da liberdade no a lei, que a gente pode mudar, mas gente mesmo (traduo livre). No site da
associao h uma ampla bibliografia eletrnica, alm disso, uma excelente indicao bibliogrfica.
Disponvel na seguinte direo, com ltimo acesso em 04/10/2006: http://www.iww.org/
80 Exemplar disso o Movimento do Trabalhadores sem Terra do Brasil MST.
81 A idia de rizoma foi pensada por Deleuze & Guattari como uma espcie de modelo - por
oposio ao modelo de rvore chomskyano - das multiplicidades (DELEUZE & GUATTARI,
1995,p. 8). No pensamento deleuzeano, as multiplicidades - no plural - so a prpria realidade
(Ibid., p. 8). A filosofia seria, ento, a teoria das multiplicidades (DELEUZE(1996) p. 49). A
racionalidade ps-estructuralista no linear, nem dicotmica, mas pivotante, como a estrutura
do rizoma. Para os autores, a lgica binria e as relaes biunvocas dominam a psicanlise, a
lingstica, o estruturalismo e inclusive a informtica, e essa a realidade da rvore-raiz (DELEUZE
& GUATTARRI, 1995, p. 13). A figura do rizoma, tomada da botnica, foi utilizada para marcar
uma diferena com a idia de rvore-raiz: com uma base, um fundamento e uma estrutura linear de
desenvolvimento. Esto contidos nessa estrutura princpio, meio e fim (Ibid. p. 33). H a tambm
a idia de dicotomia - rvore-raiz. Se tivesse sido escrito alguns anos depois, a idia da rede
mundial de computadores - a internet - seria, sem dvida, um exemplo de rizoma para Deleuze .
interessante observar que no ltimo texto de Deleuze, o tema tratado so justamente as interaes
entre atual e virtual (DELEUZE,1996, p. 49).
138
5. A representao dual e a presentao multitudinria

No sentido em que se desenvolveu a desconstruo crtica da idia

de representao no tpico anterior, s nos resta concluir, portanto, que
no preciso pensar em um ente especialmente dotado de uma essncia
e vocao para a representao legtima dos trabalhadores. Como a
representao sempre a cpia, ou decalque das singularidades que
pretende representar, ela transcendente, trai e traz sempre consigo uma
perda intrnseca de legitimidade; implica sempre algum grau de impostura
e de desperdcio bruto de potncia.
Com esses cuidados tericos, e com essas preocupaes pragmticas,
possvel pensar, sim, em um estatuto da representao multitudinria dos
operrios, mas que se guie desde a noo de presentao multitudinria.
Para efeitos didticos, nos parece produtivo tomar o sistema espanhol de
representao, principalmente desde sua caracterstica de dualidade82.
Como observa Antonio Baylos, a jurisprudncia espanhola antes
optou por uma interpretao orgnica que funcional do termo atividade
sindical, com o fim de restringir a titularidade do direito fundamental de
liberdade e de escolha sindical, considerando que a vulnerao das normas
relativas representao eletiva e unitria no implica em vulnerao
liberdade sindical83.
Uma primeira observao que se pode fazer sobre essa dualidade,
que esse esquema funciona desde o decalque do sujeito coletivo, isto ,
se perde na circularidade da discusso em torno do legtimo representante,
em lugar de preocupar-se com a efetividade da organizao da potncia dos
trabalhadores.
certo que a prpria dualidade do sistema da representao unitria
e plural no , ela mesma, fechada num tipo de dicotomia duelstica ou
disjuntiva. O sistema de representao unitria, na Espanha, se desdobra em
comits de empresa, delegados de preveno, comits intercentros, comits
82 Antonio Baylos explica que no caso espanhol se sobrepem como formas representativas dos
interesses dos trabalhadores na empresa dois tipos de organismos. De um lado, a (i) representao
coletiva e unitria, de base eletiva, criada pela lei o Estatuo dos Trabalhadores a que se
denominam comits de empresa e delegados de pessoal, e de outro, (ii) a representao sindical
propriamente dita, sees e delegados sindicais, que desenvolvem a atividade do sindicato na
empresa. O sistema espanhol concebido expressamente como dual pela jurisprudncia (STC
118/1983, de 13 de dezembro). Cfr. BAYLOS, 2004, pp. 31-32.
83 Doutrina que remonta deciso do Tribunal Constitucional da Espanha (STC118/1993) e que
est fundada no argumento sistemtico da base constitucional do sindicato, contra a raiz legal do
comit de empresa. Cfr. BAYLOS, 2004(a), p. 33
139
de grupos de empresas e comits de empresas europeus84, que interagem
entre si, e com as sees sindicais (rgos dos sindicatos), do mesmo
mbito ou de graus superiores. Ou seja, a prpria representao unitria se
relaciona de forma mltipla (ainda que hierrquica) com os demais nveis
dessa representao. Alm disso, essas representaes unitrias no local de
trabalho tem articulao com a representao plural (no sistema espanhol)
dos sindicatos, sejam os que detenham a singular posio jurdica da maior
representatividade, sejam aqueles com representatividade comum.
Nesse sentido, inclusive, a idia da maior representatividade,
prevista no sistema espanhol, apesar de seus traos de transcendncia que
sublinhamos no tpico anterior, nos parece, ainda assim, mais adequada a
uma descentralizao consistente dos trabalhadores, que a do sistema
norte-americano da eleio do representante exclusivo (exclusive
representative)85, que est fundada radicalmente nessa lgica competitiva
e excludente, a que j nos referimos, e que prejudicial potncia dos
trabalhadores. O representante majoritrio representa sempre com algum
grau de impostura86, j que a representao est conectada ao voto, o que
faz considerar que as minorias no se fazem nem sequer propriamente
representadas pelo representante majoritrio. justamente nesta ordem
de considerao, que a dualidade complexa do sistema, ao concatenar a
potncia dos fluxos sindicais da representao plural, com a coeso da
representao unitria, pode ser vista como menos excludente, com menor
desperdcio de potncia poltica, e com maior grau de democratizao e
possibilidade de adquirir consistncia reivindicatria.
De outra parte, parece interessante, no modelo norte-americano,
o fato de que qualquer sindicato, de qualquer categoria, profisso ou
categoria possa apresentar-se s eleies para representante nico
negociao87. No se pressupe maior representatividade, nem qualquer

84 Cfr. BAYLOS, 2004(a), pp. 34-36

85 Previsto na seo 9.a. da NLRA: Sec. 9 (a). Representatives designated or selected for the
purposes of collective bargaining by the majority of the employees in a unit appropriate for
such purposes, shall be the exclusive representatives of all the employees in such unit for the
purposes of collective bargaining in respect to rates of pay, wages, hours of employment, or
other conditions of employment. (Representantes designados ou selecionados para os propsitos
de negociaes coletivas pela maioria dos empregados, em uma unidade apropriada para tais
fins, devero ser os representantes exclusivos de todos os empregados dessa unidade para os
fins de negociaes coletivas a respeito de salrios, jornada de trabalho ou outras condies do
emprego).
86 No sistema norte-americano, o representante exclusivo representa todos os empregados,
inclusive aqueles que votaram contra esse sindicato. Cfr. SHIEBER, 1988, p. 74.
87 o que nos relata Benjamn Shieber, a partir da interpretao da seo 9.a., da NLRA, que no
140
sentido de similitude ou homogeneidade88, ou mesmo representatividade
simples. Essa, perspectiva, contribui, de forma mais eficaz a um tipo de
presentao transversal, conectando os heterogneos da multido
trabalhadora.
O essencial na operao de um sistema de representao dual dos
sujeitos coletivos, para no perder de vista a riqueza da complexidade e
da multiplicidade da multido que trabalha, justamente explorar
essa dualidade no como disjuntiva, mas como alternativas no plural
, como combinatrias, sem perder a necessidade pragmtica de coeso
e consistncia, isto , operar esse sistema luz da idia deleuzeana de
todo mltiplo. Nesse sentido, a representao unitria, nos parece, tem
um potencial importante, justamente no sentido de agenciar a unidade
da classe nos lugares de trabalho89, na qual se apresenta no como um
ente sindical, entidade sedentria e formalizada, mas como organismo
sindicalizado90.
Por outro lado, a prpria pluralidade sindical no significa
necessariamente um exerccio de multiplicidade, j que como advertem
Deleuze e Guattari, mesmo a multiplicidade pode configurar-se de forma
arborescente e no-rizomtica91. A multiplicidade sindical arborescente
est enraizada, por exemplo, na representao, no exclusive representative
do direito norte-americano, no sistema hierrquico e na concorrncia
sindical.
O que primeiro preciso considerar numa equalizao multitudinria
desse sistema dual, que a forma-grupo de empresas determinante92 na
h qualquer tipo de restrio ao represenante exclusivo. Cfr. SHIEBER, 1988, p. 74.
88 A categoria ou similitude o princpio adotado pelo sistema de sindicato nico do Brasil, conforme
consta do art. 8,II da Constituio do Brasil (Art. 8.II: vedada a criao de mais de uma
organizao sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econmica, na
mesma base territorial, que ser definida plos trabalhadores ou empregadores interessados, no
podendo ser inferior rea de um Municpio), que procedeu recepo do artigo 511, do estatuto
do trabalho de 1943 (CLT), que prev a categoria profissional ou similar como critrio para a
afiliao.
89 Antonio Baylos em conversao com o Deputado do Parlamento da Catalunha, Jos Luis Lpez
Bulla. Cfr. BAYLOS, 2003, p. 230
90 Cfr. Ibid., p. 230
91 As multiplicidades so rizomticas e denunciam as pseudomultiplicidades arborescentes. (...)
Uma multiplicidade no tem sujeito nem objeto, mas unicamente determinaes, tamanhos,
dimenses que no podem aumentar sem que ela mude de natureza (as leis de combinao
aumentam, pois com a multiplicidade). Cfr. DELEUZE e GUATTARI, 2002, p. 14
92 A empresa em forma de grupo continua sendo o modelo dominante de organizao da atividade
econmica no mundo contemporneo, no obstante as tenses a que se v submetido com a
proliferao de outra forma com a qual mantm contraditrias ou no lineares relaes, a empresa
em forma de rede. (...) Fonte inesgotvel de contradies, paradoxos e incertezas, o grupo, como
141
ps-grande indstria, no s nas suas configuraes mais irradiadas,
mas tambm desde seus aspectos de interao entre consumo e produo
netwares e wetwares isto , a constituio biopoltica do grupo
ou da rede-empresria. E desde essa perspectiva, a prpria topologia da
dualidade do sistema muda, para superar tanto o modelo disjuntivo entre
representao unitria e plural, como tambm o trao de corporativismo
orgnico, que enxerga a representao unitria desde uma perspectiva de
paz sindical no seio da empresa. A toro topolgica nessa perspectiva
consiste em conceber-se a representao no espao-empresa como dobra,
desdobramento de imanncia coletiva, como dupla articulao93 da
multido na empresa. a canalizao de fluxos de luta, de mquinas
de guerra94, e no a procura pela verdade pactuada, ou pela eliminao
de conflitos.
Uma vez considerada tal natureza do grupo posfordista, e suas
implicaes, no s scio-econmicas, mas tambm culturais, se pode

tpico modelo de empresa coletiva subjetivamente articulada (polycorporatist network) e

ator (corporate ator) protagonista das principais transformaes do sistema econmico mundial,
segue debatendo-se entre o ser e no ser ao mesmo tempo um conceito jurdico tpico: a
continuidade daquela atitude abstencionista por parte de um poder legislativo que rejeita atuar
como codificador foi ao mesmo tempo acompanhada, em todos os pases europeus, de uma
mais significativa proliferao de peas normativas, sejam legislativas, sejam judiciais, sejam
convencionais. Cfr. MONEREO e MOLINA, 2002, p. 1
93 A dupla articulao, a lagosta de duas pinas, o double bind (DELEUZE e GUATTARI, 1997a,
p. 54) so termos recorrentes no texto desses autores.
94 A mquina de guerra de que nos falam Deleuze y Guattari est situada fora do Estado(DELEUZE
y GUATTARI, 2002, p. 423, nota 1), ainda que circunstancialmente se possa confundir com as
cabeas do aparato estatal. Nesse sentido, para eles o Estado moderno est apartado de suas
potncias originrias; a burocracia militar uma forma de institucionalizar a mquina de
guerra, retirando-a de seu contexto nmade. O exrcito e as instituies militares no so,
para esses autores, mquinas de guerra, mas, sim, formas em que as potncias coletivas so
apropriadas pelo Estado. Sua tese est fundada em trs axiomas: I A mquina de guerra
exterior ao aparelho de Estado (DELEUZE e GUATTARI, 2002, pp. 359-384); II A mquina
de guerra uma inveno dos nmades (na medida em que exterior ao aparelho de Estado e
diferente da instituio militar). Como tal, a mquina de guerra nmade tem trs aspectos, um
espao-geogrfico, um aspecto aritmtico ou algbrico, um aspecto afetivo. (Ibid., pp. 384-415)
III A mquina de guerra nmade como a forma de expresso, da qual as metalurgias itinerante
seriam as formas de contedo correlativa(Ibid., pp. 415-422. Aqui os autores buscam demonstrar
a conexo entre os povos nmades e o desenvolvimento tecnolgico da metalurgia, especialmente
a metalurgias blica, que se caracteriza por uma espcie de imanncia tecnolgica, isto , as
transformaes do metal em armas de guerra no pressupe transformaes segmentadas, pois
se processam por um fio contnuo phylum de transformaes). A mquina de guerra
concebida como uma inveno nmade, para a ocupao do espao liso. A guerra somente se
apresenta para aniquilar as foras do Estado, destruir a forma-Estado. Quando o Estado captura
a mquina de guerra, h uma mudana de natureza e ela agenciada contra os nmades, os
destruidores da forma-Estado. Nesta condio, servindo guerra dos Estados, ela deixa de ser a
mquina dos justos. Por outro lado, contudo, a mquina de guerra no tem a guerra por objeto
(Ibid., pp. 417-418).
142
pensar em proceder evoluo de um sistema de proximidade95 para um
sistema de simetria de representaes96, evoluo essa que evita perda de
energia coletiva na negociao com o reconhecimento do grupo ou de seu
correlativo na representao unitria do espao-empresa. Isso permitir
que se queimem etapas, e se possa centrar nas reivindicaes mesmas,
isto , facilita a que os trabalhadores se dediquem diretamente prpria
reivindicao material de seus direitos sociais e econmicos.
O prprio reconhecimento da representao unitria na empresa-
rede pode ser instrumentalizado como concesso, e, desse modo, ser servir
como contrapartida, para a reduo de direitos do trabalho.
A necessidade de uma simetria de representaes faz lembrar - ao
excluir da negociao o tema da representao mesma - que a dualidade
de representao contempornea se configura em um espao-empresa que
se concebe antes de tudo como o lugar no qual se desenvolvem relaes
de poder entre sujeitos coletivos nas quais se integram as dimenses
individuais e coletivas dos trabalhadores frente ao interesse do empresrio
e da organizao que dirige (...) Como em todo espao de poder, o aspecto
da coao e da sujeio das pessoas decisiva97. Em outras palavras,
o espao-empresa da empresa imaterial, no um espao dialgico, de
procura de um consenso racional, mas um plano em que o trabalho sujeitado
se confronta ao poder constitudo do capital, plano que condiciona todas as
ordens de consideraes que se faam com relao ao tema.
No obstante, na evoluo da passagem de um sistema puramente
negocial a um sistema legal flexvel, o que importante fixar, em
termos de uma articulao multitudinria da representao dual, que,
mais importante que formalizar legislativamente o correlativo sujeito
do trabalho da empresa deslocada, reticular e desmaterializada, que o
reconhecimento jurdico desse sujeito no se veja condicionado vontade

95 Segundo Monereo e Molina, grosso modo, h 3 regras gerais que caracterizam o atual modelo
legislativo (espanhol) de ordenao das formas de representao dos interesses dos trabalhadores
nos lugares de trabalho (...) a saber: 1 preferncia do legislador pelo exerccio das concorrncias
de representao e/ou participao na gesto da empresa, legalmente previstas, atravs das
estruturas representativas constitudas nos centros de trabalho; (...) 2 Normatizao das estruturas
orgnicas de representao e participao no mbito da empresa em grupo mediante a tcnica da
remisso legislativa autonomia coletiva ; (...) 3 Princpio de incentivo sindicalizao da ao
coletiva nos grupos, atravs de uma regra de remisso, no explcita, mas implcita autonomia
organizativa e de ao do sindicato. Cfr. MONEREO e MOLINA, 2002, pp. 103-110.
96 Monereo e Molina defendem um sistema que regule expressa e diretamente a representao dos
interesses dos trabalhadores nos grupos de empresa, evoluindo do modelo de auto-regulao a
um regime legislativo promocional flexvel. Cfr. Ibid., p. 113.
97 Cfr. BAYLOS, 2004(b), p. 101
143
negocial do empresrio. H um adicional qualitativo entre um modelo
que imponha uma simetria, desde fora, e outro que se caracterize pela
no-interveno e pela promoo de uma liberdade absoluta quanto s
formas de reconhecimento jurdico, inclusive em relao ao unitria
das foras do trabalho na empresa. preciso que a dualidade, no marco
de uma presentao multitudinria, seja uma combinatria livre, um
deslocamento fludo no medium e no uma mediao, seja essa mediao
levada a efeito pela lei, seja pelo princpio do discurso jurdico.
O que se sustenta, portanto, que a dualidade jurdica do sujeito
coletivo tem de ser nmade e que se apresente como a dualidade entre o
comum e a produo98, refutando a dualidade sedentria da representao,
que paralisa a dinmica de ao dentro da empresa e estabiliza segmentos
sem conexes entre a representao interna (organizao no local de
trabalho) e a externa (sindical), interditando as conexes entre o trabalho
e a vida do trabalhador.
O estatuto da presentao multitudinria da multido
profundamente biopoltico e no se restringe empresa mesmo ao se
considerar a empresa deslocalizada e imaterial. Este novo estatuto tem de
se deslocar para todos os lugares das lutas sociais. Observam Negri e Hardt
que, at hoje, as lutas mais inovadoras dos agricultores, por exemplo, as da
Confderation Paysanne francesa ou o Movimento Sem Terra99 do Brasil,
no so lutas fechadas, limitadas a um s setor da populao; na verdade,
abrem novas perspectivas para todos em questes tais como a ecologia, a
pobreza, as economias sustentveis, e em todos os aspectos da vida100.

98 Sublinham Negri e Hardt que hoje esta relao dual entre a produo e o comum o
comum produzido e tambm produtivo cdigo para a compreenso de toda atividade social
e econmica. Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d), p. 232
99 interessante assinalar o trabalho indito de Virginia Leite Henrique, sobre o MST como paradigma
do movimento sindical. especialmente destacvel a seguinte concluso de seu estudo: Para fazer
frente nova reorganizao produtiva que afasta o trabalhador do sindicato e, ainda, ao desemprego
e informalidade que no somente distanciam, mas tambm excluem o trabalhador de qualquer
representao sindical, se prope fundada na experincia do MST, uma nova roupa ao sindicato:
de abertura, de incluso e de agregao daqueles j excludos pelo modo de produo vigente.
Que o sindicato olhe a outra cara da globalizao: a da incluso e unio, no lugar da disperso
e fragmentao. Como conseqncia de tal abertura para novos membros, dever sustentar nova
reivindicaes, tornando-se a voz dos cidados, e no apenas dos trabalhadores formais. Se
prope, pois, que dentro dos sindicatos no se faam divises, no se faam excluses, no se
faam categorizaes, que o sindicato, ou o nome que lhe queiram dar, seja representante de todos,
empregados, desempregados, aposentados, j que todos so fruto da mesma explorao e, portanto,
germes da transformao social. Retomemos o velho Marx, globalizado... e o fantasma se alastrar
pelo mundo. Cfr. A organizao d MST como paradigma para ou movimento sindical no o
Brasil - Belo Horizonte: Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, 2005, p. 231.
100 Cfr. NEGRI e HARDT, 2004(d) pp. 155-168
144
 Nossos autores observam, ainda, que nos pases capitalistas
dominantes se lhes concedeu (aos sindicatos) um estatuto legal e
constitucional a troco de que se dedicassem exclusivamente s questes
econmicas do posto de trabalho e negociao salarial, e renunciassem
s reivindicaes sociais e polticas. No paradigma do trabalho imaterial,
no entanto, conforme a produo se faz cada vez mais biopoltica, esta
considerao isolada das questes econmicas tem cada vez menos
sentido101.
Em resumo, o reconhecimento jurdico do sujeito coletivo no se
opera em cdigo de uma aptido jurdica para representar, nem mesmo
como aptido legtima para tanto, e, sim, enquanto apetite concupiscvel de
presentao da multido, enquanto seu impulso instintivo e imanente
para a potncia conatus102 -, que no se limita ao espao-empresa,
mas parte desde a produo do comum para a vida. Enfim, antes que
representao performance.

6. Concluses

1. No marco da multido mais operativo falar-se em organizao

da presentao que da representao. Aqui, organizao entendida
como ordem-desordem-interao-organizao, isto , como uma
organizao complexa, uma nova ordem dos trabalhadores que no exclui
o caos sindical, como uma organizao essencialmente relacional e de
interao, na qual a mxima complexidade da desordem sindical conter a
ordem, e a extrema complexidade da ordem conter a desordem.
2. A hipercomplexidade da presentao nmade dos coletivos
produtores pode ser operada desde a dupla articulao entre
descentralizao consistente e transversalidade presentante.
3. No se trata de fomentar a concorrncia representativa em
busca de uma singular posio jurdica, mas de no intervir na posio
jurdica dos fluxos das singularidades trabalhadoras. Se por um lado, a
maior representatividade um conceito transcendente, por outro, a
singular posio jurdica sedentria, procede estagnao dos poderes

101 Cfr. Ibid., p. 168

102 Conatus, us, significa esforo, empenho, impulso, tentativa. Cfr. SARAIVA, 2000, p. 265.
Segundo Deleuze, para Spinoza, a essncia um grau de potncia, e determinado como
conatus logo apetite ou disposio para preservar a existncia, para perseverar na existncia.
Em outra determinao, o conatus a tendncia para manter e abrir ao mximo a aptido -
aptus - para ser afetado pela potncia. Cfr. DELEUZE, 2002, p. 104.
145
constitudos da representatividade. Antes que falar-se em concorrncia,
melhor agenciar formas de co-ocorrncia sindical.
4. O essencial na operao de um sistema de representao dual
dos sujeitos coletivos do trabalho, para no se perder de vista a riqueza da
complexidade e da multiplicidade da multido produtora, justamente
explorar essa dualidade, no como disjuntiva ou dilema, mas como
alternativas no plural , como combinatrias, sem perder a necessidade
pragmtica de coeso e consistncia. A representao unitria no local de
trabalho tem um potencial importante, justamente no sentido de agenciar
a unidade da classe nos lugares de trabalho, unidade essa que se apresenta
enquanto unidade consistente.
5. O reconhecimento jurdico do sujeito coletivo no se opera em
chave de uma aptido jurdica para representar, nem mesmo de uma
aptido legtima para tanto, e sim enquanto apetite concupiscvel de
presentao da multido, seu impulso instintivo e imanente para a
potncia conatus -, que no se limita ao espao-empresa, mas parte da
produo em comum para a vida. Enfim, antes mesmo que representao
performance.

146
 HUMANIZAO DA APLICAO DO DIREITO PARA
DAR-LHE O SEU VERDADEIRO SENTIDO.

Jos Gomes da Silva

Mestre e Doutor em Direito pela PUC-SP. Professor
adjunto da Faculdade de Direito da UFGD.

Sumrio: 1. A justia e o homem. 2. Os sentimentos humanos, o direito e os juzes. 3. O

homem comum e a justia. 4. O justo e o ecaz. 5. Concluso.

1. A justia e o homem

O homem normal tem por vocao no viver s; necessrio que

haja cooperao mtua. Aristteles j dizia que o homem por natureza
um animal poltico, destinado a viver em sociedade, no s em vista da
existncia material, mas, sobretudo, em vista da vida feliz.1 Ningum
feliz sozinho; o homem solitrio, que nada precisa por bastar-se a si prprio
um bruto ou um deus.2
Na comunidade o homem atinge a realizao de sua natureza; nesse
plano, situa-se no dilogo; no plano individual livre para comportar-se
como melhor lhe parea, atuando sempre, num e noutro plano, uma virtude
moral, centro de qualquer discusso tica.
Regrar a vida em sociedade constitui a finalidade do Direito, algo
concreto dirigido ao homem, e no a um alheamento do esprito. , pois,
o Direito, criao do homem que a ordem legal reconhece e defende como
ttulo jurdico que acompanha todo ser humano.
A lei, enquanto justia legal, feita pelo homem e para o homem;
logo, ele tem o dever de cumpri-la. Esse dever o viver justamente e o

1 ARISTTELES. A Poltica. Trad. Mrio da Gama Kury. 3. ed. Braslia: UnB, 1999. E No
bom que o homem esteja s; far-lhe-ei uma auxiliadora que lhe seja idnea. (Gnesis 2:18).
2 Toms de Aquino afirma que o ser humano , por natureza, animal social e poltico, vivendo em
multido, mais que os outros animais, evidenciando, assim, sua natural necessidade. Por isso, os
conflitos de interesses avolumam-se com maior complexidade, medida que aumenta a populao.
147
praticar todas as virtudes. Homem justo o que obedece a lei, respeitando
a igualdade; injusto aquele que no se conforma com a lei e trata
desigualmente os iguais.3 uma disposio subjetiva que se forma com o
esforo de cumprir seus deveres legais perante a sociedade.
O homem um ser livre. No simplesmente na racionalidade ou na
imortalidade, mas na prerrogativa de se autocriticar livremente. Liberdade
um poder de ao. O homem o nico ser que livremente pode ser mais do
que j por natureza. No no sentido de que seja causa eficiente de si e que
possa tirar a si mesmo do nada. Uma vez constitudo na sua essencialidade
bsica de ser e existir, o homem continua inacabado, imperfeito, mas
dispondo de larga margem de perfectibilidade e acabamento.4
Essa liberdade faz do cidado o responsvel por suas aes que po-
dem ser moralmente justas ou injustas quando praticadas voluntariamente,
eis que as aes involuntrias no so justas nem injustas, so acidentais
ou meras fatalidades. A subjetividade que d o carter voluntrio ou
involuntrio. Quando involuntariamente se mata uma pessoa, o ato
objetivamente injusto, mas no se est cometendo subjetivamente uma
ao injusta5 ou imoral.
A natureza compele os homens a associarem-se. Por saberem
discernir o bem do mal, o justo do injusto, ou outros sentimentos da mesma
ordem, tm em mos as armas que a natureza lhes d: a prudncia e a
virtude. Sem virtude, o homem o mais mpio e o mais feroz de todos os
animais.6
O legislador, responsvel pela criao das normas de comportamen-
to, deve sempre levar em considerao que o Direito propriamente humano
e assumir o compromisso com a verdade das coisas e com o progresso da
justia. A ordem jurdica estabelecida no pelo arbtrio dos governantes,
mas na necessidade de se administrar os problemas que afligem as pessoas,
baseada em critrios ticos independentes do poder pessoal ou coletivo.

3 certo que tratar igualmente a todos pode ser causa de grandes injustias. O Cdigo de Defesa
do Consumidor, por exemplo, consagra uma sria de medidas protetivas ao consumidor, vedando
a insero de clusulas abusivas e a possibilidade de inverso do nus da prova, em aparente
desigualdade entre os direitos deste e do fornecedor, tudo em nome do poder econmico ou
conhecimento tcnico que este possui em face daquele.
4 PICO DELLA MIRANDOLA, Giovanni. A dignidade do homem. Trad. de Luiz Feracine.
Edies GRD, 1988, p.XXIV.
5 PEGORARO, Olinto A. tica justia. Rio de Janeiro: Vozes, 1995, p. 34.
6 CALMON DE PASSOS, J.J. diz que O homem foi criado com a capacidade demonaca de ser
pior do que as feras, mas, tambm, com a capacidade extraordinria de ser maior do que os anjos.
(4 Congresso de Processo Civil e Direito Civil realizado em Campo Grande, Mato Grosso do
Sul, em maro de 2005).
148
 A Professora Teresa Arruda Alvim Wambier, inspirando-se em
diversos autores, ensina que com as crescentes modificaes sociais
e polticas pelas quais passa o mundo atual, dentre outras a crescente
massificao das relaes jurdicas e o reconhecimento de que nessas
relaes nem sempre h paridade entre os sujeitos, o legislador incapaz de
acompanhar a evoluo das instituies jurdicas, tal qual impe a sociedade
moderna. Preocupa-se, como observa a Professora, o legislador, por isso,
em elaborar normas que explicitem os objetivos de um determinado sistema
(ou microssistema) jurdico, no mais se limitando a regular condutas.
Eros Roberto Grau denomina estas normas de normas-objetivo, que so
normas que explicitam resultados e fins em relao a cuja realizao
esto comprometidas outras normas, estas de conduta e de organizao.
Paralelamente incrementao dessas normas-objetivo, constata-se que a
complexidade das relaes jurdicas e a rapidez das modificaes que tais
relaes experimentam impe o surgimento de normas jurdicas ainda mais
gerais, que trazem em seu bojo noes de contedo varivel (de conceito
vago ou indeterminado), a fim de possibilitar ao rgo jurisdicional aplicar a
norma jurdica em ateno s particularidades de cada caso, particularidades
estas insuscetveis de serem reguladas minudentemente pelo legislador. Se,
como afirmou Cham Perelman, o recurso a uma noo vaga ou confusa
aumenta, por esse prprio fato, o poder de interpretao daquele que deve
aplic-la, intensifica-se, desse modo, o grau de participao do juiz na
resoluo dos litgios, porquanto este no mais se limita a simplesmente
indicar a soluo legal antecipadamente prevista no ordenamento jurdico
para a soluo de um problema. Assiste-se, assim, a um fenmeno que
no pode ser desprezado, em boa dose decorrente da evoluo da noo
de Estado e de sua funo desde o Estado liberal, passando pelo Estado
social at chegar, hodiernamente, ao que se denomina Estado democrtico,
consistente num salto de qualidade da atividade jurisdicional: se antes era
essencialmente ressarcitria, o Poder Judicirio chamado, cada vez mais,
a certificar que as obrigaes executadas judicialmente correspondem,
sempre que possvel, a exatamente aquilo que era devido.7
Por sua vez, o juiz, ao proferir sua sentena, deve propugnar os
valores humanos postos em jogo, prescindir de razes abstratas e vazias
de lgica, elegendo caminhos verdadeiros que conduzam a humanizao
do direito.8

7 Controle das decises judiciais por meio de recursos de estrito direito e de ao rescisria. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 72-73.
8 FARINA, Juan M. Justicia ficcin y realidad. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, p. 221-222
(traduo livre).
149
 O menosprezo pelos valores humanos torna o direito sem sentido,
por subestimar o sentido que se deve dar a vida dos homens. No se admite
um direito que se esquece da importncia que a realizao dos valores tem
(ou deve ter) em toda vida humana.
Inspirando-se em Jess Ballesteros e Brgson, Juan M. Farina9
lembra que a ordem jurdica algo que s tem sentido quando se relaciona
com o ser humano. uma ordem vital e no uma ordem geomtrica, inerte
e automtica.
No basta ao juiz um profundo conhecimento terico da lei e da
jurisprudncia. certo que a formao pode contribuir, mas alm da
vocao, essencial prudncia, pacincia, sensibilidade e bom senso10
para reconhecer o que justo a uma composio satisfatria do litgio e
revesti-la de roupagem jurdica.11
Sendo impossvel lei prever toda a variedade de casos que surgem
no dia-a-dia da vida do cidado, as omisses devem ser corrigidas pelo
aplicador, desempenhando, para tanto, uma funo de complemento de
virtude da justia que a equidade, ora flexibilizando, ora temperando
a rigidez da norma, ora adaptando o fato ao seu contedo, sempre com
o escopo de determinar o que justo em cada situao particular. Vale
lembrar a advertncia de Aristteles: Chama-se julgamento a aplicao
do que justo.12
No se quer com isso dizer que o juiz no est vinculado lei.
Os objetivos dessa vinculao, que abrange tambm a doutrina e a
jurisprudncia, so inerentes ao Estado de Direito, com vistas a gerar uma
jurisprudncia iterativa e uniforme.13 Como diz a Professora Teresa Arruda
Alvim Wambier: Assim, diramos que a vinculao do juiz lei se amolda
por meio da doutrina e da jurisprudncia, como se estes dois elementos
desempenhassem uma funo de engate lgico entre a lei e os fatos.14

9 Ob. e p. cits.
10 Bom senso a aplicao da razo que o rgo judicante deve ter para julgar os casos particulares,
buscando a justia. a chamada prudncia objetiva, exigida pelo conjunto das circunstncias
ftico-axiolgicas, que deve ter o aplicador do direito, ou melhor, o poder competente para criar
normas aplicando outras. (DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. So Paulo: Saraiva, 1998,
p. 429, v. I).
11 A independncia do juiz tambm um dos postulados das culturas jurdicas modernas.
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio de recursos de
estrito direito e de ao rescisria. Ob. cit., p. 100.
12 A Poltica. Trad. de Nestor Silveira Chaves. Edipro, 1995, p.15.
13 WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio de recursos de
estrito direito e de ao rescisria. Ob. cit., p. 100.
14 Ob. e p. cits. A mencionada autora, citando Niklas Luhman, diz: O Juiz permanece vinculado lei
150
 Obter-se- uma justia boa com bons juzes, ainda que no sejam
boas as leis. As deficincias destas podem ser superadas com critrio
jurdico e com a capacidade intelectual dos juzes que as aplicam, mas as
deficincias destes tornam negativas as vantagens de boas leis. No panorama
jurdico atual, muito mais importante a marcha acelerada dos processos
que eruditos fundamentos contidos na sentena. Se os jurisdicionados
puderem escolher entre justia rpida e boa ou justia lenta, mas culta,
certamente escolhero a primeira.15
Essa preocupao com a endmica demora na prestao jurisdicio-
nal, fator de fortes crticas, no sensibilizou o legislador constituinte de
1988, tanto que no s ampliou o acesso justia, mas agregou positivamente
que ela deve se dar em tempo razovel (art. 5, LXXVIII, da Constituio
Federal).
Com isso, tornou induvidoso que o direito do cidado ao processo,
como mtodo apto composio do conflito de interesses qualificado
por uma pretenso resistida, passou a ser recepcionado como um direito
subjetivo constitucional, que poder levar o Estado a indenizar pelo atraso
injustificado da prestao jurisdicional.16
E essa posio constitucional consubstancia-se no regime demo-
crtico de direito, privilgios concedidos dignidade da pessoa humana e
que corresponde aspirao maior da sua existncia.
Atentar contra a dignidade humana deve ser repelida com veemn-
cia, sendo obrigao de todos lutar contra situaes desumanas, como o
trabalho escravo, a explorao infantil, a insuficincia de moradia, a falta
de saneamento bsico etc.
Sobre os direitos fundamentais do homem Jos Afonso da Silva17
preleciona, inspirando-se em Prez Luo, que se referem a princpios que
resumem a concepo do mundo e informam a ideologia poltica de cada
ordenamento jurdico, reservada para designar, no nvel do direito positivo,
aquelas prerrogativas e instituies que ele concretiza em garantias de uma
convivncia digna, livre e igual de todas as pessoas.

mas justamente no legislao. Evidentemente, regras genericamente vlidas continuam sendo

indispensveis no sistema. No entanto, a legislao e a jurisprudncia participam do processo da
formao e da modificao, da condensao e da confirmao de regras genericamente vlidas.
(Ob. cit., p. 100-101).
15 DEVIS ECHANDA, Hernando. Teora general del proceso. 2. ed. Buenos Aires: Editorial
Universidad, 1997, p.127.
16 PAVAN, Dorival Renato O princpio da efetividade e as modificaes na execuo por ttulo
extrajudicial: Lei 11.382/2006, RePro n. 155/154-194, jan/2008.
17 Curso de Direito Constitucional Positivo. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p. 159.
151
2. Os sentimentos humanos, o direito e os juzes

Na expresso de Juan M. Farina18, o juiz no pode deixar de

reconhecer que muitos problemas de contedo pecunirio tm origem ou
esto impregnados de grande emotividade, pois, geralmente, os sentimentos
atuam como uma determinante. Do amor pode-se dizer tudo, e no se dizer
nada. Tudo se dissolve no amor, tudo solvel para o amor. Resolve-se e
dissolve-se toda a coisa numa espcie de resposta universal, a esperana
de um convvio ideal, a virtude de um mundo de relaes amalgamadas. O
dio separa, o amor une.
Que merecimentos tm as promessas do ser amado quando se desco-
bre que elas no passaram de um engodo para obter vantagens econmicas?
Certamente, a pessoa enganada sofrer imensurvel abalo sentimental.
Podem-se comprar roupas, automveis, alimentos etc., mas no
o amor e a amizade. Casa-se por dinheiro, mas esse matrimnio no
verdadeiro. O sexo est venda, mas no conduz a uma relao sincera.
Quem cr que o sexo est moralmente ligado ao amor e ao matrimnio,
inclina-se a proibir a prostituio.
Dom Paulo Evaristo Arns abordando sobre a relao direito/justia e
conceituando caridade crist diz que no amor baseia-se toda a justia, toda a
verdade e toda solidariedade. O conceito de amor amplo a ponto de Jesus,
respondendo a pergunta de um judeu sobre qual o maior dos mandamentos,
respondeu: Amars a Deus de todo o teu corao, de toda a tua alma, com
toda a tua fora e, acima de tudo, ao teu prximo como a ti mesmo. Nisto
consistem a lei e os profetas.
Ento, conclui o Arcebispo, o amor que engloba a justia e no o
contrrio.19
O amor um sentimento; os sentimentos no podem ser qualificados
como bens suscetveis de apreciao pecuniria e, portanto, objeto de um
contrato.

3. O homem comum e a justia

A dignidade do homem considerada como valor supremo do

ordenamento jurdico (art. 1, III, da CF). Esta concepo conduz ao

18 Ob. cit., p. 225-226.

19 Uma nova tica para o juiz. Obra coletiva. NALINI, Jos Renato (Coord.) So Paulo: RT, 1994,
p. 174.
152
fundamento da ordem poltica, da paz e da justia no mundo. A dignidade
da pessoa humana deve atuar como freio frente ao exerccio abusivo dos
direitos.20
O homem comum ao defrontar-se com uma demanda (seja como
autor ou como ru), se sujeita a um estado de submisso pelo temor do
desconhecido e pelo sentimento de respeito ou reverncia diante da
autoridade. O rgo e o aparato judicial lhe so algo estranhos; a linguagem,
incomum. Juzes, advogados, representantes do Ministrio Pblico e
funcionrios so os que falam, escrevem ou digitam a realidade existencial.
O que ali ficou escrito o que vale; o que no ficou, no existe.
difcil para o homem comum entender isso, pois como cidado
livre, participa da comunidade e das decises relativas aos assuntos comuns
do seu convvio. Tem vaga idia do funcionamento do aparelho judicial,
embora se considere protegido por algo ideal, que o Direito.
O Direito formado por normas, no por seres humanos e, portanto,
independe de abusos e defeitos dos seres humanos. Quando esses valores
no se realizam, no falha o Direito, mas os humanos que os aplicam.21
Anota Juan M. Farina22, inspirando-se em Cichello, que um Cdigo
no um conjunto de frases, seno o Direito compilado e obrigado, assim,
a produzir um resultado mgico: segurana, justia, ordem, paz etc, e a
criao e invocao desse ser mstico chamado Direito, no produz, no
gera, no causa, no garante nenhum dos valores jurdicos necessrios.
Pode-se, ento, afirmar, que o resultado mgico esperado produzido
por quem o aplica. Sem perder de vista a realidade scio-jurdica, nem se
utilizando mtodo mecnico, como nas cincias exatas, o mister solucionar
o problema dentro da diversificada contingncia dos fatos humanos. No
uma soluo qualquer, mas aquela preocupada com a finalidade da regra,
a consecuo da justia.
O estetoscpio , para o mdico, seu principal instrumento de
trabalho; para o advogado, como aplicador do Direito, toda legislao,
ai includos os Cdigos e, principalmente, a lei mxima, auferindo deles a
melhor potencialidade a favor de seu constituinte, tendo sempre como alvo
a justia.
O papel do juiz , hodiernamente, relevante. Deve exercer sua cida-

20 FARINA, Juan M. Ob. cit., p.227.

21 Ob.e p. cits.
22 Idem, p. 230.
153
dania em plenitude, comportar-se de maneira ilibada, condizente com a
dignidade do cargo que exerce para espelhar modelo de conduta, dedicado
e assduo ao trabalho, dar o mximo de si e no negligenciar na soluo dos
problemas. Com devoo, intromete-se nos fatos da causa para compreend-
los e atuar com determinao na produo da prova, at encontrar alternativa
adequada verdadeira soluo do litgio, fundamentando, com segurana e
suficincia seus provimentos, mantendo a paz jurdica.
Da funo no se pode embriagar, permitindo que a toga lhe confira
prepotncia e submeta os jurisdicionados, transformando-os em vassalos,
o gabinete em seu trono e a Comarca em seu reino.
No so raros os maus exemplos que se vem por ai. H juzes que
baixam ordens de servio violando regras processuais, como, por exemplo,
exigir que os cnjuges, na separao consensual, assinem a petio em
sua presena, quando j reconhecida por tabelio23; outros se recusam
terminantemente em receber advogados em seu gabinete de trabalho24,
esquecendo-se que, ex vi legis, juiz e advogado esto inseridos no mesmo
plano hierrquico25; h tambm aqueles que, por alguma dificuldade de
relacionamento (juiz-advogado), o que prprio da natureza humana,
por qualquer motivo reputa comportamento atentatrio ao exerccio da
jurisdio e impe sano pecuniria parte, como meio indireto de
atingir o advogado no abrangido pelo pargrafo nico do art. 14 do CPC;
e tambm aqueles que probem o acesso de pessoas com roupas esportivas,
camisetas regatas ou de times de futebol e bermudas s dependncias do
frum, porque entendem que esses trajes so incompatveis com a dignidade
do ambiente, esquecendo-se, porm, de que os excludos da sociedade tm
como nica pea de roupa para vestir aquela camiseta regata e/ou aquela
bermuda porque as ganhou de uma instituio de caridade no Natal, ou em
de um poltico em poca de eleio.

23 Dispe o 4, do art. 34, da Lei n. 6.515, de 26.12.77: As assinaturas, quando no lanadas na

presena do juiz, sero, obrigatoriamente, reconhecidas por tabelio. Igualmente, o disposto no
art. 1.120, 2, do CPC.
24 A letra VIII, do inciso VI, do art. 7, do Estatuto da Advocacia (Lei n. 8.906, de 04.07.1994),
dentre outros, estabelece que direito do advogado dirigir-se diretamente aos magistrados
nas salas e gabinetes de trabalho, independentemente de horrio previamente marcado ou outra
condio, observando-se a ordem de chegada. E pior: H aqueles que, mesmo sem ler, dizem em
tom de prepotncia: vou indeferir sua petio, doutor!
25 A advocacia a nica profisso que possui status constitucional, por fora do art. 133
da Constituio Federal. Dessa forma, sendo indispensvel administrao da Justia, a
Constituio alinha o advogado magistratura e ao Ministrio Pblico, da porque o Estatuto da
Advocacia e da OAB dispe que no seu ministrio privado, o advogado presta servio pblico e
exerce funo social.
154
 O juiz mdico capaz de identificar, a partir dos sintomas, a
enfermidade que aflige o paciente, e receitar o remdio apropriado para o
completo restabelecimento do doente.
Nesse diapaso, o juiz no pode errar26; o seu erro produz injustia,
trs insegurana e indignao na comunidade, prato cheio para os
veculos de comunicao. Mas isso no motivo para exagerar no apego
perfeio; o erro razovel, qualquer ser humano no est imune de comet-
lo, basta ter a coragem de penitenciar-se e encontrar meios para corrigi-lo.
Deve fazer da humildade a sua referncia e a reviso de seus equvocos
no o tornar submisso e nem indicar insegurana ou fraqueza em suas
posies. A postura de humildade, apenas engrandecer a sua pessoa.
Propugnar, em todos os casos, por uma interpretao jurdica que
conduza concluso mais justa do problema que lhe foi submetido para
solucionar.27 A sua formao jurdica, tica e filosfica lhe permitir atuar
com critrio, prudncia e eqidade.
Decidir com eqidade28 sim. A sentena proferida com eqidade
predispe conferir correta interpretao da norma jurdica, proporcionando
um sentido moral deciso e evita que se consagrem abusos em prejuzo
de um ou de ambos os demandantes.29 Muitas vezes invocam-se razes
processuais para rechaar o processo, quando possvel sanar a deficincia30,
pois isto contrrio ao mais elementar princpio de justia.

26 No exerccio da jurisdio, o juiz no est imune a erros. Deve, no entanto, ter a coragem de
assumi-los e corrigi-los.
27 SICHES, Lus Recasns. Tratado general de filosofia del derecho. 9. ed. Mxico: Porra, 1986,
p. 647 e 660.
28 A proibio de que o juiz decida por eqidade, salvo quando autorizado por lei, significa que
no haver de substituir a aplicao do direito objetivo por seus critrios pessoais de justia. No
h de ser entendida, entretanto, como vedado se busque alcanar a justia no caso concreto, com
ateno ao disposto no art. 5 da Lei de Introduo. (RSTJ 83/168).
29 Deciso por eqidade significa abrandar o rigor excessivo da lei positiva. A eqidade no destri
a lei, pelo contrrio, a completa. Por isso, Aristteles, em sua tica a Nicmaco, afirma que o
eqitativo tambm justo e vale mais do que o justo em determinadas circunstncias. uma feliz
retificao da justia rigorosamente legal. A aplicao extremamente rigorosa de normas inflexveis
e invariveis, no temperadas pela eqidade, pode resultar em extrema injustia. (ACQUAVIVA,
Marcus Cludio. Dicionrio Jurdico Brasileiro, apud VIOLANTE, Carlos Alberto M. S. M.. Lei
de Introduo ao Cdigo Civil. Copola Editora, 2000, p. 37). grande o arbtrio judicial ao se
decidir por eqidade, mas o juiz estar sempre circunscrito ao respeito queles princpios que regem
o sistema jurdico brasileiro, de onde ir extrair a norma a aplicar ao caso concreto. (SANTOS,
Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civi, p. 13, v. III. Na expresso de Gabriel
de REZENDE FILHO, o juiz ser, ento, como que intrprete da conscincia do povo. Curso de
Direito Processual Civil.6. ed. So Paulo: Saraiva, 1963, p. 13, v. III.
30 O indeferimento sumrio destri a esperana da parte e obstaculiza o acesso via judicial,
constituindo desprestgio para o Judicirio. (RSTJ 110/96).
155
 O juiz no est para a lei como o prisioneiro para o crcere. Na
sua funo jurisdicional, ao aplicar a norma jurdica ao caso concreto,
deve observar os fins sociais a que a lei se destina (art. 5, da Lei de
Introduo ao Cdigo Civil) e, conseqentemente, dar forma letra fria da
lei, transformando-a numa obra de justia, de sensibilidade, de sabedoria
e de caridade. Diante da letra injusta da lei, prevalece a sabedoria, o bom
senso e a verdade.31
No se quer com isso dizer que o juiz tem liberdade de decidir
subjetivamente. A fase de arbitrariedade j no mais existe. A obrigao
de motivar a deciso, dando as razes em que seu esprito assentou o
convencimento, no vai ao arbtrio, pois a liberdade que tem para form-
lo (o convencimento) ser exercida com respeito e condies que a lei lhe
impe.32
Mas ter o juiz de ser criativo, reconhecendo princpios universais e
direitos fundamentais assim considerados pelo padro mundial. Em outras
palavras: o juiz deve decidir com base nos princpios constitucionais, sem
ignorar parmetros mundiais, respeitando o povo cidado33 e os direitos
constitucionais.34
Isso no acontece em pases onde no so reconhecidos princpios e
direitos fundamentais. Nesses pases, o juiz no est autorizado a afastar o
31 FUX, Luiz. Juizados Especiais um sonho de justia. RePro 90/151-158.
32 SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. So Paulo: Saraiva,
2000, p. 381, v.II.
33 Na lio de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, o conceito de cidado, a exemplo da concepo
dos mestres de Coimbra, a pessoa humana no gozo pleno de seus direitos constitucionais e
no nica e exclusivamente nacional no gozo de seus direitos polticos. O cidado brasileiro,
portanto, possui igual dignidade social independentemente da sua insero econmica, social,
cultural e obviamente poltica. O direito de antena em face do direito ambiental no Brasil, apud
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio de recursos de
estrito direito e de ao rescisria. Ob. cit., p. 91, nota de rodap n. 159.
34 A idia de que os vetores orientativos das valoraes do juiz devem ser extrados do ethos
jurdico dominante na comunidade, cuja fonte de conhecimento, por excelncia, so os princpios
constitucionais, aparece de modo claro em Larenz: A bssola das valoraes do juiz (ou dos agentes
da Administrao) v-a Zippelius no ethos jurdico dominante na comunidade nas concepes
dominantes de justia. O thos jurdico dominante, no consiste numa soma de processos ao nvel
da conscincia, mas no contedo de conscincia de uma multiplicidade de indivduos; esprito
objectivo, no sentido da teoria das camadas de Nicolai Hartmann. Fontes de conhecimento desse
ethos jurdico dominante so, antes do mais, os artigos da Constituio relativos a direitos
fundamentais, outras normas jurdicas, e ainda proposies jurdicas fundamentais da actividade
jurisprudencial e da Administrao, os usos do trfego e as instituies da vida social; um uso
tradicional. A normatividade do ethos jurdico dominante fundamenta-a Zippelius em que, uma
vez que exprime a convico da maioria, garante um consenso ao mximo abrangente. (Apud
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio de recursos de estrito
direito e de ao rescisria. Ob. cit., p. 95-96).
156
ethos dominante local para empregar princpios universais.
, por exemplo, o que acontece em muitos pases africanos, onde
prtica comum a mutilao de rgos genitais femininos. Outro exemplo,
o caso das freiras acusadas de participao no genocdio em Ruanda entre
abril e julho de 1994, matando mais de 5.000 refugiados. Foram julgadas
e condenadas na Blgica, tendo sido considerado o fato, por organizaes
internacionais de direitos humanos, como um grande passo para a justia
internacional.35
No sem razo a inquietude hodierna em busca de uma boa quali-
dade do provimento jurisdicional, sempre em homenagem proclamao
de uma justia ideal, econmica e clere.36 Essa preocupao levou
os estudiosos a revisitar o dogma da coisa julgada, fenmeno at ento
intocvel, capaz de criar uma outra realidade, a pretexto de perenizar
sentenas injustas, absurdas e inconstitucionais.
A tendncia flexibilizar a res judicata em casos extremos,
sem desvaloriz-la e nem causar danos tranqilidade social, como o
ajuizamento de nova demanda investigatria da paternidade, quando a
pretenso anterior foi julgada improcedente.
No ser fcil para o homem da rua compreender que a coisa julgada
est privando o sujeito de ter um pai, quando pai realmente o investigado,
mas o juiz se convenceu do contrrio. Uma vez recolhidas provas novas,
ou havendo indcios de erro ou fraude naquelas produzidas no processo
anterior, possvel a renovao da demanda investigatria para aquietao
social at que sejam exauridos todos os meios de produo de prova, pondo
fim a um estado de incerteza do status familiae do investigante, em respeito
dignidade da pessoa humana e a igualdade entre todas as categorias de
filhos inseridas na Constituio Federal ( 6, inciso VII, do art. 227).
Os Tribunais vm timidamente admitindo o ajuizamento de nova
demanda investigatria da paternidade quando na anterior, julgada
improcedente por falta de provas, no foi realizado o exame de DNA (cido
desoxirribonuclico).37 Mas se h de convir que o exame hematolgico pelo
mtodo do DNA no propicia absoluta certeza de vnculo gentico entre os

35 WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio de recursos de
estrito direito e de ao rescisria. Ob. cit., p. 91-92.
36 Embora parece que os povos contemporneos esto abrindo mo do valor segurana, em troca de
solues que atendam mais de perto s efetivas necessidades a que devem responder. WAMBIER,
Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio de recursos de estrito direito e
de ao rescisria. Ob. cit., p. 96.
37 REsp 226.436/PR 4 T. STJ. Rel. Min. Slvio de Figueiredo Teixeira.
157
que submeteram seu sangue a anlise, afastando a tecnologia atual desse
meio de prova, a aura de infalibilidade, dando-lhe qualidade relativa, e
no excluindo a possibilidade de erro e at mesmo de fraude.
A prpria comunidade cientfica no atribui certeza absoluta ao
exame, estando em evoluo os estudos para que se possa afirmar ou negar
a paternidade com exatido, e um dos maiores problemas enfrentados pela
cincia a dificuldade de dados sobre a populao de referncia, ou
seja, os fragmentos genticos do filho, da me e do suposto pai, a serem
analisados. impossvel estabelecer qual a populao de referncia
numa sociedade multitnica.38
Alm disso, diante do inexpressivo nmero de informaes genticas
que caracteriza relativo grau de probabilidade, o exame passvel de: 1)
falhas tcnicas das etapas do sofisticado procedimento; 2) descuido e a
troca do material submetido percia, alterando os resultados do exame; 3)
alterao proposital do resultado do exame; 4) laudo pericial incompleto
e inconsistente.
No se pode deixar de acrescentar que a legislao brasileira no
estipula a quantidade de material a ser analisado. Em todos os procedimentos
comparam-se trechos do DNA da me, do suposto pai e do investigante.
O que importa so os pedaos de DNA analisados. Quanto mais pedaos
examinados, maior o custo e ai que surge o perigo de erro, que pode
variar de 99,99% (risco de um erro em 10 mil) a 99,999999% (risco de um
erro em 100 milhes).39
No so raros os casos de desequilbrio financeiro entre o suposto
pai e a me do investigante. Esta, enfrentando dificuldades para sobreviver;
aquele homem de abastadas posses pode no encontrar obstculo para que
o resultado da percia seja adulterado.
Certo que os recursos cientficos justificam a possibilidade de
rediscutir a paternidade quando do ajuizamento da primeira demanda o
exame pelo DNA ainda no era disponvel, mas no se pode descartar essa
mesma rediscusso quando aquele exame trouxer indcios de fraude, falha
ou erro. A rediscusso possvel em outras demandas investigatrias, com
exame pelo DNA na demanda anterior ou no, at que haja razes que
faam prevalecer ou restabelecer a verdade, pois, enquanto desfavorvel
aos interesses da filiao, no se pode barrar, sob o dogma da coisa

38 TARUFFO, Michele. L prove scientifiche nella recente esperienza statunitense. Rivista

Trimestrale di Diritto e Procedura Civile. Giuffr. Ano L., n. 1, maro de 1996, p. 226.
39 Fonte: Gene Laboratrio. Disponvel: www.gene.com.br.
158
julgada, o ajuizamento de nova demanda, vedando a algum, o direito de
ver reconhecida a sua filiao.40
O juiz no pode julgar alicerado na perfeio da lei, ou de acordo
com sua convenincia. A prudncia rege as virtudes morais disciplinadoras
das tendncias desejveis. Estes sentimentos, por fora da reta norma
da sabedoria prtica (orthos logos), so balizados num justo meio-termo
(mesotes): o justo meio das virtudes morais consiste em agir conforme a reta
norma da sabedoria prtica. Portanto, o justo meio consiste em fazer o que
se deve, quando se deve, nas devidas circunstncias, em relao s pessoas,
s quais se deve, para o fim devido e como devido. Numa palavra, o justo
meio o dever. Por exemplo, a virtude da coragem modera o medo; ela
o justo meio-termo entre a covardia e a audcia: modera o medo para que
sejamos firmes diante do obstculo e no fujamos covardemente; modera
a audcia para que no enfrentemos o perigo atabalhoadamente. A justia
modera a paixo do lucro, levando-nos a honrar os contratos sem leso ao
prximo e sem danos pessoais.41
Esse meio-termo est acima de toda considerao circunstancial e
todo critrio subjetivo, porque provm da natureza das coisas. O julgamento,
pois, deve ser feito por um imperativo da conscincia e por respeito
Constituio, que assegura julgamento pblico e decises fundamentadas
(art. 94, IX, da CF).
Sentena fundamentada um dos atos de maior importncia e
enobrecedor da funo judicial, refletor das convices do julgador e de
sua personalidade profissional, alm de constituir uma das garantias aos
jurisdicionados. A fundamentao permite sociedade em geral o exerccio
de um controle externo de acesso s explicaes do juiz ao solucionar a
questo neste ou naquele sentido. Sobreleva em importncia, porque por
meio da fundamentao que o juiz demonstra na sentena, quais foram os
elementos fticos e jurdicos que o levaram concluso pela procedncia
ou no da pretenso.
A fundamentao apresenta-se como uma oposio ao arbtrio,
garante o controle democrtico difuso e admite as partes conhecer as razes
que conduziram o juiz decidir daquela forma, alm de demonstrar os erros,

40 Sobre o tema da flexibilizao da coisa julgada, recomenda-se a leitura do livro de autoria dos
Professores WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; MEDINA Jos Miguel Garcia. O dogma da coisa
julgada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003 e DINAMARCO, Cndido Rangel. Nova era do
Processo Civil. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 220 e segs.
41 PEGORARO, Olinto A. tica justia. Ob. cit., p. 26-27.
159
as contradies, a apreciao da prova, e as incoerncias eventualmente
existentes na sentena.
A sentena uma unidade lgico-jurdica, dependente no s do
convencimento no atinente parte dispositiva, mas, principalmente que
ostente uma substancial coincidncia dos fundamentos que permitiram
chegar a concluso adotada.42
So suscetveis de nulidade no s as sentenas infundadas; tambm
aquelas que no contm uma exposio suficiente e clara das razes e das
circunstncias da causa, ou omissa quanto a uma anlise suficiente das
questes debatidas.
Sobre o tema, a Prof. Teresa Arruda Alvim Wambier43 refere
existirem: ...grosso modo, trs espcies de vcios intrnsecos das
sentenas, que se reduzem a um s, em ltima anlise: 1. ausncia de
fundamentao; 2. deficincia de fundamentao; e 3. ausncia de
correlao entre a fundamentao e decisrio. Todas so redutveis
ausncia de fundamentao e geram nulidade da sentena. Isto porque
fundamentao deficiente, em rigor, no fundamentao, e, por
outro lado, fundamentao que no tem relao com o decisrio no
fundamentao: pelo menos no o daquele decisrio!
O problema da fundamentao alcana as decises colegiadas.
Quando dentre os trs juzes, o revisor vota em sentido contrrio ao relator,
o segundo vogal deve explicitar porque optou em acompanhar esse ou
aquele voto.44 No se pode admitir o jargo: Voto com o relator. Tem de
dizer, motivadamente, o que lhe convenceu para acompanhar o relator.

42 Michele Taruffo explica bem essa questo da motivao da sentena. Diz o citado autor que junto
al control ex ante que se asegura mediante la contradiccin hay tambin una posibilidad de control
ex post que puede ejercerse a travs de la motivacin de la sentencia. Es conocido, en realidad, que
tambin la motivacin es objeto de una garantia especfica, algunas veces formulada por normas
constitucionales, y que su principal funcin consiste en hacer posible un posterior control sobre las
razones presentadas por el juez como fundamento de la decisin. Es tambin habitalmente aceptada
la tesis de que la motivacin no puede considerarse como una explicacin del procedimiento lgico o
psicolgico con el que el juez ha llegado a la decisin; es, ms bien, la exposicin de un razonamiento
justificativo mediante el que el juez muestra que la decisin se funda sobre bases racionales idneas
para hacerla aceptable. La motivacin es, pues, una justificacin racional elaborada ex post respecto
de la decisin, cuyo objetivo es, em todo caso, permitir el control sobre la racionalidad de la propia
decisin. Estos princpios generales son vlidos tambin en referencia a la valoracin de las pruebas
y al juicio sobre el hecho. No cabe Duda, en realidad, de que tambin la motivacin sobre los
hechos es necesaria, como la motivacin sobre el derecho aplicado, precisamente como garantia de
racionalidad y de controlabilidad de la valoracin de las pruebas. La prueba de los hechos. Trad.
de Jordi Ferrer Beltrn. Madrid: Editorial Trotta, 2002, p. 435.
43 Nulidades do processo e da sentena. 5 ed. RT, 2004, p.335.
44 No s o relator deve motivar o voto, mas, tambm, os demais membros que fizerem parte do
julgamento, como forma de evitar o arbtrio.
160
 Somente leis justas devem ser sancionadas, aplicando-as estritamente
o juiz e negando aplic-las por respeito justia, quando injustas. Leis que
violam os princpios essenciais da ordem justa que o Estado deve manter
so injustas e devem ser afastadas por uma magistratura sbia em respeito
justia.45

4. O justo e o ecaz

Todos os operadores do direito no desconhecem a importncia da

funo jurisdicional, da ao e do processo no seio da sociedade, trilogia
que constitui a estrutura do Direito Processual. H, no entanto, quem
acrescente uma quarta base estrutural: a defesa.46 Como a defesa constitui
ato processual de resistncia demanda, cujo nus est a cargo do sujeito
passivo, a ausncia dela no invalida o processo, podendo-se concluir
que a defesa no integra, obrigatoriamente, a base estrutural do Direito
Processual.
O sujeito tem o direito de obter a prestao da tutela jurisdicional
do Estado e este tem a obrigao de prest-la, como resposta judicial
tempestiva, adequada e justa.47 Sendo a jurisdio tambm um direito
subjetivo pblico, incumbe ao Estado submeter a ela os seus sditos para
composio de suas controvrsias ou a declarao de seus direitos.
Para alcanar esse objetivo, o Estado reservou uma de suas funes,
adequando o seu funcionamento, provendo normas positivas de direito
processual para que seus propsitos sejam alcanados.
As normas positivas do direito material resultam ineficazes se no
for possvel sua adequada atuao nos casos particulares. Essa atuao
feita mediante um processo que s atua quando: a) h um rgo qualificado
para conduzi-lo; b) haja normas processuais que lhe do o caminho para
essa conduo.48
Esse processo oportuniza a prtica da justia, em conformidade
com a razo, a lgica e a verdade.
45 FARINA, Juan M.. Ob. cit., p. 209.
46 DINAMARCO, Cndido R.. Fundamentos do processo civil moderno. So Paulo: RT, 1986,
p. 80-83.
47 Evidentemente, o que cada homem pensa ser justo influi em suas decises jurdicas. Porm, no
se pode reduzir o fenmeno das decises jurdicas ao puro intuicionismo. (MORENO, Fernando
Sainz. Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa. Madrid: Civitas,
1986, p. 182, apud WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decises judiciais por meio
de recursos de estrito direito e de ao rescisria. Ob. cit., p. 21, nota de rodap n. 17).
48 ECHANDIA, Devis. Teora general del proceso. 2. ed. Editorial Universidad, 1997, p. 127.
161
 O conceito de justo e injusto, de legal e ilegal, tem diversificado
em cada poca da histria da humanidade. Permanece intangvel o valor
de ideal de justia. Deve-se a filosofia pitagrica a primeira, antes de
qualquer outra, ainda que no exprimindo a verdade integral, mas pondo
em relevo um aspecto fundamental, o conceito de justia. Para essa escola,
a justia , acima de tudo, a correspondncia entre termos contrapostos,
assimilando-se ao nmero quadrado, o igual multiplicado pelo igual, por
devolver o mesmo pelo mesmo, ou com mais preciso, a justia consiste na
reciprocidade.49
Plato compreendeu-a como harmonia entre as diversas partes
que compe o todo. Aristteles50, partindo da definio dos Pitagricos,
distingue vrias espcies de igualdade, com o propsito de aperfeio-la.
Na sua essncia, esses elementos so preciosos, mas insuficientes
para defini-la. A idia de justia encontra-se enraizada no ntimo do
homem, no seu esprito, no seu ser.
Contrapondo ao que julgavam muitos autores antigos, os modernos
no admitem que a noo de justia seja resolvida na igualdade. Uma
injustia repetida igualmente em todos os casos possveis no se torna, por
isso, em justia. Conceito to vasto como o de harmonia, no consegue
definir com perfeio a justia como regra de vida no sentido tico.
Giorgio Del Vecchio51 procurando enumerar os elementos lgicos da
justia, afirma que sua essncia est na posio objetiva da subjetividade,
resultando na coordenao intersubjetiva. Nessa formulao, diz o autor,
aparecem como elementos caractersticos: a) a alteridade ou bilateralidade,
prpria de toda determinao jurdica, isto , a considerao simultnea
de vrios sujeitos, postos idealmente no mesmo plano e representados, por
assim dizer, um em funo do outro; b) a igualdade, que ele atribui tambm
como paridade, pressupe entre os participantes de uma mesma relao; c)
a reciprocidade que uma afirmao e ao mesmo tempo uma limitao
de quem fez a afirmao a outrem, necessariamente afirmada no mesmo
ato; d) o contracmbio, como elemento implcito na noo de justia, o eu
pe-se sob a espcie de alteridade, de forma que o eu e o outro se tornam
entidades fungveis em razo da essencial objetividade da relao que os
liga; e) remunerao como corolrio do princpio de justia, constitui um
meio de comunicao ou de interferncia entre sujeito e sujeito.

49 A justia. Giorgio Del Vecchio. Trad. de Antnio Pinto de Carvalho. Ed. Saraiva, 1960, p.40-41.
50 tica a Nicmacos. Trad.de Mrio da Gama Kury. Ed. UnB, 1999, Livro V.
51 Idem, p.76-78.
162
 Conclui, o citado autor, que contracmbio e remunerao tm a
mesma raiz e o mesmo significado transubjetivo: pressupondo um e outro
igualmente um reconhecimento da pessoa, no s em sua entidade abstrata,
como substncia dotada de autonomia, mas atravs de seus comportamentos
concretos, tais como podem ser apreciados e ponderados por outros. Esta
forma de apreciao ou ponderao objetiva precisamente imposta pela
justia, a qual culmina na exigncia de que todo sujeito seja reconhecido
(pelos outros) por aquilo que vale, e de que a cada um seja atribudo (pelos
outros) aquilo que lhe compete.52
Estes elementos, ainda que imperfeitos, que segundo o autor foram
por ele extrados por deduo transcendental, representam os lineamentos
bsicos de toda possvel exposio da justia no sentido prprio.
Como regra de convivncia nas relaes intersubjetivas e num sen-
tido especfico, a igualdade, a harmonia, a ordem e a proporcionalidade so
formas do justo. Considerando que esses elementos estabelecem uma relao
entre sujeitos, um obrigando-se com o outro e cada qual reconhecendo a
subjetividade alheia, um tendo a obrigao e o outro a faculdade de exigir,
justia sinnimo de direito, onde o juiz tenta restabelecer a igualdade, a
harmonia, a ordem e a proporcionalidade. J num sentido transcendental,
como acontece no com a cincia, mas com as disposies da alma, reina o
imperativo do dever: no faas a outrem o que no queres que faam a ti.
O direito positivo no o nico direito, nem no fenmeno jurdico
a justia absoluta. O ideal de justia no est no direito positivo, onde
o legislador se esquece de que o fim das leis o bem comum, mas no
direito natural, onde se encontram os eternos valores do esprito. A justia
ao tempo em que se repercute em todas as leis, no se esgota em nenhuma.
S ela pode, nas horas solenes, impor como dever e sacrifcio supremo
infringir e ultrapassar a ordem jurdica positiva, quando esta esteja
irreparavelmente corrompida, a fim de que mediante uma nova ordem
prossiga e se aperfeioe aquele processo de verificao e de reivindicao
da mesma justia, que tem por teatro a histria e por fonte indelvel e
inexaurvel o esprito humano.53
Como direito positivo, pode-se dizer que justia eficaz a verda-
deira justia, a justia por excelncia, na legalidade, e ineficaz a que se
desvia da legalidade, fora da lei, ou inqua. Os pensadores cristos no
consideravam lei se no fosse justa (lex injusta non est lex). Se for justa tem
a qualidade de lei.
52 Ob. e p. cits
53 DEL VECCHIO, Giorgio. A Justia. Ob. cit., p. 230.
163
 Aristteles propunha que a justia e a injustia podem ser entendidas
em muitos sentidos. Para ele, ao justa um meio termo entre agir
injustamente e ser tratado injustamente, pois no primeiro caso se tem
demais e no segundo se tem muito pouco54. A semelhana entre elas uma
questo de grau, mas conclui que a justia no pode ser considerada como
uma parte da virtude; a virtude inteira. Desde a perspectiva da eficcia
da justia no pode haver meia justia, mas justia inteira. Essa afirmao
poderia criticar-se de utpica, j que no h justia perfeita, como tambm
no h lei perfeita. Assim, cada poca decide o que justo e o que injusto,
o que legal e o que ilegal, no obstante o valor permanente do ideal de
justia.
Nas diferentes escolas se tm mantido conceitos de justia sobre
argumentos filosficos ou econmicos. Em poca mais recente, a doutrina
relaciona-a com outros valores para denominar o direito justo. Outras
teorias preferem estud-la numa perspectiva analtica, histrica ou dialtica.
Assim j disseram que a justia deve ser tratada atravs da teoria, mas
tambm da prtica.
Questiona-se a justia como paradigma de uma reorganizao da
sociedade; s vezes surgem idias utilitaristas como proclamava Hume: a
utilidade pblica a nica origem da justia. No so em vo os temas
judiciais que se encontram diariamente nos meios de comunicao e
aparecem em variadas publicaes em forma de aspectos crticos no
acadmicos do funcionamento da justia, que inquietam a sociedade.
Como se pode ver, so mltiplos os conceitos e bem variados,
dependendo dos distintos ngulos em que cada um se posiciona. Sob a
tica da proteo estaciona-se ante sua organizao; decidindo situar
como justiciveis a crtica seria subjetiva desde que a perspectiva seja da
igualdade e da liberdade. Como impresso subjetiva da pessoa comumente
empresta um sentimento de agresso s funes do Estado, incluindo os
rgos policiais e militares como se exercem a justia. Enfim, a resposta
pode ser plausvel: a justia eficaz, desde que o sujeito se sinta respaldado
pela eficcia da justia. Se o seu problema no se resolve com eficcia tem
a sensao de injustia. Por esse ngulo, cr-se que a justia se alcana
atravs do Direito que no dizer de Ihering uma idia prtica- possvel
chegar a ela atravs deste, no pelo simples fazer de sua aplicao seno
pela disposio em decidir, dentro de uma perspectiva que seja conveniente
aos interesses da sociedade, salvaguardando seus valores. Propugna-se
54 tica a Nicmacos. Ob. cit., p. 101.
164
a justia como um valor em consonncia com a liberdade, igualdade e
pluralismo poltico, no podendo deixar de apontar que a justia alcana
seu znite quando atua como valor de valores, e dizer, resulta eficaz
para a salvaguarda da constituio de um Estado Social e Democrtico.
Essa eficcia pode ser tanto preventiva como remediadora das atuaes
contrrias aos seus valores, no cumpridas por pessoas fsicas, jurdicas ou
entidades pblicas.
Por outro ngulo, a justia responde a um comportamento que
pode ser interno e externo. O interno tem lugar quando se cr no prprio
Direito, mas no no rgo judicirio. um comportamento auto-regulador
da justia. O comportamento externo se situa nas decises valorativas dos
jurisdicionados, que tm na sua aplicao a justia ideal. As indagaes
sobre o comportamento externo da justia so desoladoras e quase sempre
so suscitadas por conhecimentos marcados pela realidade.
Nem todas as decises judiciais contm a estampa de justas ou
que estejam corretas, sem contar que, s vezes, por falta de estrutura,
organizao, escassez de meios ou por mltiplas circunstncias, a justia
lenta, vacilante, distante do jurisdicionado e anacrnica. Mas, enfim, a
justia humana. Sua eficcia ou ineficcia depende do comportamento do
homem, tanto na criao das normas como na sua aplicao.

5. Concluso

Arrisco a dizer, sem pretenses dogmticas e filosficas, que o

exerccio da justia pode dar respostas eficazes ou ineficazes. Deciso
justa deciso eficaz. eficaz quando se trata de verdadeira justia. No
eficaz quando escorre por despenhadeiros suspeitos.55
A principal preocupao no propriamente com a agilizao dos
processos, embora isto tambm seja importante56, mas a produo de uma
justia voltada para as exigncias do bem comum realizada num processo
justo e que atenda aos fins sociais, oferecendo a tutela a quem tiver razo.
O juiz deve exercer sua funo com humildade, dirigir um processo
polivalente, participar ativamente da prova, analisar cuidadosamente as
questes controvertidas, escolher a interpretao que melhor se coaduna

55 SACRISTN, Isidoro Alvarez. La Justicia y su eficcia. Madrid: Editorial Colex, 1999,

p.15-17.
56 BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. O futuro da justia: Alguns mitos. Temas de Direito
Processual. 8 srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 5
165
com o esprito da norma processual, valorizando-a como regra tcnica,
tica e poltica, mas fazendo sempre prevalecer o valor justia.
As alternativas at ento encontradas, como a tutela antecipada, a
tutela especfica das obrigaes de dar, de fazer e no fazer, a prejudi-
cialidade da ao consignatria, as alteraes no processo de execuo, a
naturalizao da ao monitria, as modificaes no recurso de agravo,
a arbitragem, a opo pela via extrajudicial do inventrio e partilha,
separao e divrcio consensuais de que tratam a Lei n. 11.441/2007 etc,
no foram suficientes para solucionar o congestionamento do aparelho judi-
cirio, que precisa, antes de mudanas na lei, reestruturar-se, atualizar-se,
modernizar-se socialmente para tornar-se administrativamente eficiente
e politicamente democrtico. preciso extrair do processo a utilidade da
pretenso de direito material deduzida, mas para isso, as modificaes no
Judicirio devem comear por sua base, nos juzos de primeiro grau, no
s na lei processual.
Lembrando o pensador italiano Norberto Bobbio57, sem direitos do
homem reconhecidos e protegidos, no h democracia e sem democracia
no existem as condies mnimas para a soluo pacfica dos conflitos.
Da porque o juiz tem de priorizar a importncia do seu papel de garantidor
dos direitos fundamentais, porque a Lei Maior confiou-lhe o poder de
resolver esses conflitos, tanto individuais como coletivos, com a ampliao
dos meios de acesso de proteo jurisdicional pessoa humana.

57 A Era dos Direitos.16. ed. Campus, 1992, p. 34.

166
 LOS DERECHOS SOCIALES Y EL PRINCIPIO DE
IGUALDAD SUSTANCIAL

Luis Prieto Sanchs

Doctor en Derecho por la Universidad Complutense
(1981). Catedrtico de Filosofa del Derecho de la Facultad
de Ciencias Jurdicas y Sociales de Toledo (Universidad
de Castilla-La Mancha) (1986). Autor de los siguientes
libros: Ideologa e interpretacin jurdica, Madrid,
1987; Estudios sobre derechos fundamentales, Madrid,
1990; Etica y Poltica, Ciudad Real, 1992; Principios y
Normas. Problemas del razonamiento jurdico, Madrid,
1992; Consitucionalismo y Positivismo, Mxico, 1996 (en
prensa); Curso de Derecho Eclesistico, con I.C.Ibn y A.
Motilla, Madrid, 1991; Lecciones de Teora del Derecho,
con J. Betegn, M. Gascn y J.R. de Pramo, Albacete, 1995.

Sumario: 1.- Los derechos fundamentales y los derechos sociales. 2.- Caracterizacin de los
derechos sociales: a) Los derechos y las instituciones; b) Los derechos sociales
como derechos prestacionales; c) La titularidad de los derechos; d) Los derechos
sociales como derechos de igualdad; e) El carcter de la obligacin; f) La
dimensin objetiva y subjetiva de los derechos. 3.- Una definicin convencional.
4.- El principio de igualdad: a) La igualdad y los derechos sociales; b) Las
exigencias de la igualdad; c) La igualdad sustancial o de hecho. 5.- La naturaleza
de los derechos prestacionales: a) El problema de su valor jurdico; b) Dimensin
objetiva; c) Dimensin subjetiva. 6.- Entre la justicia y la poltica.

Resumen: Se trata de analizar si, ms all de su frecuente invocacin retrica, los derechos
sociales generalmente reconocidos en el constitucionalismo contemporaneo
gozan de plena virtualidad jurdica o si, por el contrario, se presentan como meras
promesas polticas incapaces de cimentar posiciones subjetivas exigibles incluso
contra la mayora, tal y como sucede con los derechos civiles y polticos. La
conclusin es, en sntesis, que el rgimen devaluado que hoy caracteriza a los
derechos sociales no responde tanto a dificultades de articulacin tcnica, cuanto
a un designio poltico que, por otra parte, resulta coherente con la filosofa que se
halla en la base del modelo liberal de Estado de Derecho.
167
1.- Los derechos fundamentales y los derechos sociales.

El reconocimiento de los derechos humanos o fundamentales

en el constitucionalismo de finales del XVIII representa la traslacin al
Derecho positivo de la teora de los derechos naturales elaborada por el
iusnaturalismo racionalista desde comienzos del siglo precedente: su
objeto o finalidad, sus titulares y su contenido resultan coincidentes. El
objetivo era en ambos casos preservar ciertos valores o bienes morales
que se consideraban innatos, inalienables y universales, como la vida, la
propiedad y la libertad1. Los titulares o, mejor dicho, el titular resultaba
ser tambin el mismo sujeto abstracto y racional, el hombre autnomo e
independiente portador de los derechos naturales, que en su calidad de
ciudadano y guiado slo por su inters2 conclua con otros sujetos iguales un
contrato social que daba vida artificial a las instituciones, y que en calidad
de propietario y movido asimismo slo por el inters pactaba sucesivos
negocios jurdicos de acuerdo con unas reglas formales fijas y seguras,
sin que fuera relevante la condicin social de quienes negociasen ni qu
cosas se intercambiaran3. Finalmente, el contenido, aquello que representa
la cara obligacional que acompaa a todo derecho, era tambin comn y
muy sencillo: lograr la garanta del mbito de inmunidad necesario para la
preservacin de la propia vida y propiedad y para el ejecicio de la libertad
en lo pblico y en lo privado; por tanto, el Estado debera de ser tan extenso
como fuera imprescindible para asegurar dicha inmunidad frente a los
dems individuos y tan limitado como fuese preciso para no convertirse l
mismo en una amenaza de los derechos4.
Este punto de partida dara lugar a una concepcin de los derechos
fundamentales y del propio Estado que, con algunos matices, puede
decirse que sigue siendo nuestra concepcin de los derechos y del Estado.
Creo que puede resumirse en estos dos lemas: supremaca constitucional
y artificialidad o instrumentalidad de las instituciones polticas. La

1 Vid. singularmente, J. Locke, Ensayo sobre el gobierno civil,trad de A. Lzaro, Aguilar, Madrid,
cap. XI.
2 Salvo el caso de Grocio, donde an queda el residuo medieval del appetitus societatis, en el resto
de los autores racionalistas el mvil del contrato social no es otro que el inters, vid. N. Bobbio,
El modelo iusnaturalista, en Estudios de Historia de la Filosofa: de Hobbes a Gramsci, trad de
J.C. Bayn, Debate, Madrid, 1985, p. 95 y s.
3 Vid. P. Barcellona, Formazione e sviluppo del Diritto privato moderno, Jovene, Napoli, 1993,
p.48 y s.
4 Como escribe todava C. Schmitt, los derechos fundamentales en sentido propio son,
esencialmente, derechos del hombre individual libre y, por cierto, derechos que l tiene frente al
Estado, Teora de la Constitucin (1927), trad. de F. Ayala, Alianza, Madrid, 1982, p.170.
168
supremaca constitucional significa que los derechos operan como si
encarnasen decisiones superiores a cualesquiera rganos estatales, incluido
el legislador, y, por tanto, como si emanasen de un poder constituyente
o soberano al que todas las autoridades e instituciones deben someterse5;
de ah que los derechos no sean negociables o que en una democracia
representen triunfos frente a la mayora6. A su vez, la artificialidad
de las instituciones significa que, en realidad, stas carecen de fines
propios y existen slo para salvaguardar las libertades y la seguridad que
necesariamente ha de acompaarla7, por lo que, en consecuencia, toda
limitacin de la libertad ha de justificarse racionalmente, no en cualquier
idea particular acerca de lo virtuso o de lo justo, sino precisamente en la
mejor preservacin de los derechos8.
Consecuencia de lo anterior habra de ser un rgimen jurdico
caracterstico del constitucionalismo norteamericano y que en Europa ha
terminado imponindose tras costosa evolucin9. Creo que sus dos ejes
fundamentales son la fuerte limitacin de la libertad poltica de legislador
y una tutela jurisdiccional estricta y riguosa. Los derechos fundamentales
se conciben, en efecto, mucho ms como una cuestin de justicia que de
poltica; las concepciones de la mayora pueden proyectarse sobre el mbito
protegido por las libertades, pero de forma muy restringida y siempre
vigiladas por el control jurisdiccional. Cualquiera que sean las circunstancias
polticas y las razones de Estado, ese control garantiza, cuando menos,
lo que hoy llaman algunas Constituciones el contenido esencial de los
derechos, as como un examen preciso de la justificacin, racionalidad
y proporcionalidad de toda medida limitadora. En suma, siempre una
proteccin mnima del derecho y nunca una limitacin innecesaria o no
5 En palabras de F. Rubio, si se parte de la idea de la soberana popular o, si se quiere, de la idea de
poder constituyente, para subrayar el carcter germinal, no slo en el tiempo, que es lo de menos,
sino sobre todo, en el orden lgico, de este poder, la incardinacin en la Constitucin de los derechos
ciudadanos y de los deberes del poder, o lo que es lo mismo, la afirmacin de la Constitucin como
fuente del Derecho, adquiere una firmeza grantica, La Constitucin como fuente del Derecho, en
La Constitucin espaola y las fuentes del Derecho, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979, vol.
I,p.59; hoy recogido en La forma del poder, C.E.C., Madrid, 1993
6 Esta es la conocida tesis de R. Dworkin, Los derechos en serio (1977), trad. de M. Guastavino, Ariel,
Barcelona, 1984, en particular p. 276 y s.
7 Creo que esto resulta crucial en toda concepcin liberal del Estado y se conecta al papel protagonista
del individuo. Vid., por ejemplo, J.S.Mill, Sobre la libertad (1859), trad. de J. Sainz Pulido, Orbis,
Barcelona, 1985.
8 Por eso, deca la Declaracin de 1789, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene
ms lmites que los que aseguran a los dems miembros de la sociedad el goce de estos mismos
derechos (art. 4)
9 Vid. recientemente entre nosotros R.L. Blanco Valds, El valor de la Constitucin, Alianza, Madrid,
1994
169
justificada podran ser los lemas del sistema de derechos fundamentales en
el marco constitucional10.
Pues bien, la cuestin que corresponde plantear es si esta concepcin
de los derechos fundamentales resulta apta o aplicable a todo un conjunto
de derechos que actualmente se hayan recogidos en las Constituciones y en
las Declaraciones internacionales, pero que no presentan la fisonoma de los
primeros derechos fundamentales incorporados por el constitucionalismo
de finales del XVIII: ni protegen bienes o valores que en hiptesis puedan
ser atribuidos al hombre al margen o con carcter previo a las instituciones;
ni su titular es el sujeto abstracto y racional, es decir, cualquier hombre
con independencia de su posicin social y con independencia tambin del
objeto material protegido; ni, en fin, su contenido consiste tampoco en un
mero respeto o abstencin por parte de los dems y, en particular, de las
instituciones, sino que exigen por parte de stas una accin positiva que
interfiere en el libre juego de los sujetos privados. Estos son los llamados
derechos econmicos, sociales y culturales o, ms simplemente, los
derechos sociales.
Parece existir coincidencia en que esta categora, de uso corriente
incluso en el lenguaje del legislador, presenta unos contornos bastante
dudosos o difuminados11, y resulta comprensible que as suceda pues, en
palabras de Forsthoff, lo social es un indefinibles definiens12. Los criterios
que se suelen ofrecer para delimitar los perfiles de los derechos sociales
son tan variados como heterogeneos, dando lugar cada uno de ellos a listas
o elencos diferentes. Por ejemplo, y para comenzar por algn sitio, dice
Burdeau que los derechos sociales son los derechos de los trabajadores en
tanto que tales, los derechos de clase y ms precisamente de la clase obrera13.
En cambio, otros autores prefieren un criterio material, de forma que los
derechos econmicos, sociales y culturales incluiran justamente aquellos
que estn implicados en el mbito de las relaciones econmicas o laborales,
como el derecho de propiedad o la libertad de industria y comercio14,
que de modo manifiesto no parecen ser derechos de los trabajadores,

10 He tratado ms ampliamente este aspecto en mis Estudios sobre derecehos fundamentales, Debate,
Madrid, 1990, p.139 y s.
11 Para esta cuestin vid., por todos, B. de Castro Cid, Los derechos econmicos, sociales y culturales.
Anlisis a la luz de la teora general de los derechos humanos, Universidad de Len, 1993, p. 13 y s.
12 E. Forsthoff, Problemas constitucionales del Estado social(1961) en el volumen colectivo El Estado
social, trad. de J. Puente Egido, C.E.C, Madrid, 1986, p.46
13 G. Burdeau, Les liberts publiques, L.G.D.J., Pars, 1972, p.370
14 Vid. G. Peces-Barba, Reflexiones sobre los derechos econmicos, sociales y culturales, en Escritos
sobre derechos fundamentales, Eudema, Madrid, 1988, p.200
170
sino ms bien el obstculo histrico a su realizacin. Asimismo, es muy
corriente identificar los derechos sociales con los derechos prestacionales,
esto es, con aquellos derechos que en lugar de satisfacerse mediante una
abstencin del sujeto obligado, requieren por su parte una accin positiva
que se traduce normalmente en la prestacin de algn bien o servicio15,
pero entonces dejaran de ser derechos sociales algunos derechos tpicos de
los trabajadores, como la huelga y la libertad sindical, y algunos otros de
carcter econmico, como la propiedad, mientras que se transformaran en
sociales algunas prestaciones que no constituyen una exigencia propia de la
condicin de trabajador, como la asistencia letrada gratuita16. Seguramente,
la nocin de derechos sociales haya de resultar irremediablemente
ambigua, imprecisa y carente de homogeneidad; quizs lo mximo que
se pueda pedir sea una caracterizacin meramente aproximativa y, eso s,
una identificacin correcta de los problemas de interpretacin en verdad
relevantes. Por eso, en primer lugar, procederemos a enunciar una serie de
rasgos o connotaciones que suelen estar presentes cuando se usa la expresin
derechos sociales, para ms tarde intentar dilucidar el problema central
que los mismos suscitan, al menos desde la perspectiva de la teora de los
derechos y de la dogmtica constitucional, que es su naturaleza prestacional.
A mi juicio, precisamente esta es la cuestin bsica: si y en qu condiciones
pueden construirse posiciones subjetivas iusfundamentales de naturaleza
prestacional.

2.- Caracterizacin de los derechos sociales.

a) Los derechos y las instituciones.

Los derechos civiles y polticos son concebibles sin Estado, sin
necesidad de instituciones sociales que los definan, o, al menos, as han
sido tradicionalmente concebidos, mientras que los econmicos, sociales y
culturales ni siquiera pueden ser pensados sin alguna forma de organizacin
poltica. La vida, la propiedad y la libertad son para la filosofa poltica
liberal derechos naturales anteriores a cualquier manifestacin institucional

15 Esta identificacin se encuentra ya en C. Schmitt, Teora de la Constitucin, citado, p.174. Vid.

tambin, a ttulo de mero ejemplo, J.R. Cosso, Estado social y derechos de prestacin, C.E.C.,
Madrid, 1989, p.45; J.L. Cascajo, La tutela constitucional de los derechos sociales, C.E.C.,Madrid,
1988, p. 67; E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, trad de J.L. Requejo e I.
Villaverde, Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1993, p. 75.
16 Vid. G. Peces-Barba, Reflexiones sobre los derechos econmicos..., citado, p.201; tambin. B. de
Castro, Los derechos econmicos..., citado, p. 67 y s.
171
y precisamente si el Estado existe es con el nico fin de protegerlos; por ello,
el Estado puede resultar necesario para garantizar dicha proteccin, pero
en ningn caso para definir lo esencial del contenido de los derechos: la
libertad es aqu algo antecedente, no viene creada por la regulacin legal,
sino que es protegida (hecha ejercitable) y/o limitada por ella17. Es ms,
algunos sostienen que los derechos no slo son independientes de cualquier
organizacin poltica, sino que cuanto menos Estado exista tanto mejor
para los derechos18. Justamente lo contrario sucede con los derechos
sociales. De entrada, la mera determinacin del catlogo y contenido de
tales derechos, de carcter marcadamente histrico y variable19, supone ya
un proceso de debate inimaginable al margen de la sociedad poltica; pues
esa determinacin depende en gran medida del grado de desarrollo de las
fuerzas productivas, del nivel de riqueza alcanzado por el conjunto social, de
la escasez relativa de ciertos bienes e incluso de la sensibilidad cultural que
convierte en urgente la satisfaccin de algunas necesidades20. No estamos
en presencia de derechos racionales, de pretensiones que puedan postularse
en favor de todo individuo cualquiera que sea su situacin social, sino de
derechos histricos cuya definicin requiere una decisin previa acerca del
reparto de los recursos y de las cargas sociales, que obviamente no puede
adoptarse en abstracto ni con un valor universal. Y, por otra parte, si la
proteccin de todos los derechos supone una mnima estructura estatal, la
de los derechos sociales resulta mucho ms compleja, dado que ha de contar
con una organizacin de servicios y prestaciones pblicas slo conocidas
en el Estado contemporaneo; cabe decir que en este punto la distancia
que separa a los derechos civiles de los sociales es la misma que separa al
Estado liberal decimonnico del Estado social de nuestros das21.

17 E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, citado, p.76. No en vano la Constitucin
espaola, siguiendo los pasos de la alemana, intenta garantizar el contenido esencial de los derechos
fundamentales que considera ms importantes, incluso frente al legislador (art. 53,1).
18 En este sentido se orientara la propuesta de un Estado mnimo de R. Nozick, Anarqua, Estado y
utopa (1974), trad de R. Tamayo, F.C.E., Mxico, 1988.
19 Hasta el punto de que sera concebible la desaparicin de los derechos sociales una vez desapareciesen
las situaciones de necesidad material y de desigualdad en el reparto de los recursos que hoy constituyen
su justificacin
20 Vid. el captulo monogrfico que sobre Los derechos humanos y el problema de la escasez aparece
en el volumen Problemas actuales de los derechos fundamentales, ed. de J.M. Sauca, Universidad
Carlos III, B.O.E., Madrid, 1994, p.193 y s. Por mi parte, he tratado el problema en Notas sobre el
bienestar, Doxa, n9, 1991, p. 157 y s.
21 Acaso tambin por ello la referida clasula de defensa del contenido esencial no se extiende a la mayor
parte de los derechos sociales, que son los incluidos en el Captulo III bajo la rbrica de principios
de la poltica social y econmica. En ello insiste J.R. Cosso, Estado social y derechos de prestacin,
citado, p. 93 y s.
172
 b) Los derechos sociales como derechos prestacionales.
Como ya se ha indicado, el carcter prestacional es uno de los
rasgos ms frecuentemente subrayados, tal vez porque, desde el punto de
vista jurdico, resulta ms explicativo o definidor que aquellos otros que
se basan en consideraciones histricas, ideolgicas o sociolgicas22. El
criterio definidor residira en el contenido de la obligacin que, usando
terminolga kelseniana, constituye el reflejo del derecho: en los derechos
civiles o individuales, el contenido de la obligacin consiste en una
abstencin u omisin, en un no hacer nada que comprometa el ejercicio
de la libertad o el mbito de inmunidad garantizado; en cambio, en los
derechos sociales el contenido de la obligacin es de carcter positivo,
de dar o de hacer. Con todo, conviene formular algunas precisiones. La
primera es que algunos derechos generalmente considerados sociales se
separan del esquema indicado, bien porque por naturaleza carezcan de todo
contenido prestacional, bien porque la intervencin pblica que suponen
no se traduzca en una prestacin en sentido estricto; as, es manifiesto
que carecen de contenido prestacional el derecho de huelga o la libertad
sindical, salvo que interpretemos que la tutela pblica de estas libertades es
ya una prestacin. A su vez, derechos sociales que requieren algn gnero
de intervencin pblica, pero que no pueden calificarse propiamente de
prestacionales son, por ejemplo, todos los que expresan restricciones a
la autonoma individual en el contrato de trabajo, como la limitacin de
jornada, un salario mnimo o las vacaciones anuales. De carcter anlogo,
aunque no puedan calificarse como sociales, son aquellos derechos que
implican prestaciones jurdicas, como el derecho a la tutela judicial23.
Finalmente, algunos derechos prestacionales se presentan bajo la forma de
principios-directriz, como veremos ms adelante.
La segunda observacin es que cuando hablamos de derechos
prestacionales en sentido estricto nos referimos a bienes o servicios
econmicamente evaluables, subsidios de paro, enfermedad o vejez,
sanidad, educacin, vivienda, etc.; pues de otro modo, si se incluyera
tambin la defensa jurdica o la proteccin administrativa, todos los
derechos fundamentales mereceran llamarse prestacionales24, dado que

22 Vid. F.J. Contreras Pelez, Derechos sociales: teora e ideologa, Tecnos, Madrid, 1994, p.22 y s
23 Estos seran los derechos prestacionales en sentido amplio, es decir, derechos a proteccin,
organizacin y procedimiento, vid. R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, trad. de E.
Garzn, C.E.C., Madrid, 1993, p. 435 y s.
24 Vid. J.J. Gomes Canotilho, Tomemos en serio los derechos econmicos, sociales y culturales, trad.
de E. Caldern y A. Elvira, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, n 1, 1988, p. 247
173
todos ellos exigen en mayor o menor medida una organizacin estatal que
permita su ejercicio o que los defienda frente a intromisiones ilegtimas, o
tambin el diseo de formas de participacin; desde la tutela judicial efectiva
al derecho de voto, todos requieren de esas prestaciones en sentido amplio.
Finalmente, conviene advertir que las tcnicas prestacionales no
pertenecen en exclusiva a alguna clase de derechos, sino que en general
son aplicables a cualesquiera de los fines del Estado, incluso tambin a los
derechos civiles y polticos. Pinsese, por ejemplo, en la libertad religiosa
que, segn opinin difundida, no slo ha de ser respetada, sino tambin
protegida y hasta subvencionada a fin de que su ejercicio pueda resultar
verdaderamente libre. Que esta prctica sea saludable para las libertades
o que, al contrario, represente una intervencin inaceptable que lesiona de
paso la igualdad jurdica de todas las ideologas y confesiones es cuestin que
no procede discutir ahora25, pero en el fondo la tcnica prestacional plantea
problemas semejantes en aquellos derechos que los son por naturaleza y
en aquellos otros que eventualmente se benefician de la misma26.

c) La titularidad de los derechos.

Si bien en una cierta literatura se present en trminos un tanto
radicales la escisin entre hombre abstracto y hombre histrico, entre
persona y ciudadano, olvidando acaso que las necesidades y pretensiones
del hombre concreto comenzaban por las del hombre abstracto, lo cierto es
que esa imagen sigue siendo til para perfilar el carcter de los derechos
fundamentales; y es que, en efecto, los derechos civiles y polticos se
atribuyen a ese hombre abstracto y racional (a todos), mientras que los
derechos econmicos, sociales y culturales lo son del hombre trabajador, del
joven, del anciano, de quien precisa asistencia, etc.; en suma, los primeros
se dirigen al famoso sujeto del Cdigo civil que fuera objeto de la crtica
de Marx27, en tanto que los segundos tienden a considerar al hombre en su
especfica situacin social28.
Se observa aqu lo que Bobbio ha llamado un proceso de especifi-
cacin, consistente en el paso gradual, pero siempre muy acentuado, hacia
una ulterior determinacin de los sujetos titulares de los derechos... el
25 He tratado la cuestin ms ampliamente en el Curso de Derecho Eclesistico, con I.C. Ibn y A.
Motilla, Universidad Complutense, Madrid, 1991, p. 206 y s.
26 Vid. E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, citado, p. 78 y s.
27 As, por ejemplo, en Sobre la cuestin juda (1844), en Escritos de Juventud seleccin, traduccin e
introduccin de F. Rubio, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1965, p. 55 y s.
28 Vid. P. Barcellona, Formazioene e sviluppo..., citado, p. 95
174
paso se ha producido del hombre genrico, del hombre en cuanto hombre,
al hombre especfico, o sea, en la especificidad de sus diversos status
sociales29. En el fondo, esa especificacin de los sujetos viene a ser una
consecuencia de la toma en consideracin de las necesidades en el mbito
de la definicin de los derechos30. Los derechos sociales no pueden definirse
ni justificarse sin tener en cuenta los fines particulares, es decir, sin tener
en cuenta entre otras cosas las necesidades, como se supone que haca
Kant para fundamentar la moral31; y, por ello, tampoco son concebibles
como derechos universales en el sentido de que interesen por igual a todo
miembro de la familia humana32, ya que se formulan para atender carencias
y requerimientos instalados en la esfera desigual de las relaciones sociales.
Dicho de otro modo, las ventajas o intereses que proporcionan o satisfacen
las libertades y garantas individuales son bienes preciosos para toda
persona, mientras que las ventajas o intereses que encierran los derechos
sociales se conectan a ciertas necesidades cuya satisfaccin en el entramado
de las relaciones jurdico-privadas es obviamente desigual33.

d) Los derechos sociales como derechos de igualdad.

Por las mismas razones, los derechos sociales se configuran
como derechos de igualdad entendida en el sentido de igualdad material
o sustancial, esto es, como derechos, no a defenderse ante cualquier
discriminacin normativa, sino a gozar de un rgimen jurdico diferenciado
o desigual en atencin precisamente a una desigualdad de hecho que
trata de ser limitada o superada. Este es el sentido general del art. 9.2
de la Constitucin cuando ordena a los poderes pblicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos

29 N. Bobbio, El tiempo de los derechos, trad de R. de Asis, Sistema, Madrid, 1991, p.109 y 114.
30 Vid. Sobre esto M.J. An, Necesidades y derechos. Un ensayo de fundamentacin, C.E.C.,Madrid,
1994
31 La tica, escribe Kant, no puede partir de los fines que el hombre quiera proponerse... porque tales
fundamentos de las mximas sern fundamentos empricos, que no proporcionan ningn concepto
del deber, ya que ste (el deber categrico) tiene su raices slo en la razn pura, La metafsica de
las costumbres(1797), trad. y notas de A. Cortina y J. Conill, Tecnos, Madrid, 1989 p. 232. De ah
que esa razn pura slo nos proporcione dos derechos innatos, la libertad y la igualdad jurdica, los
dos nicos que pueden ser pensados sin considerar los fines empricos, precisamente porque son
instrumentos necesarios para que cada individuo alcance los fines que se propone.
32 R. Alexy dice que los derechos a prestaciones en sentido estricto son derechos del individuo frente
al Estado a algo que -si el individuo poseyera medios financieros suficientes y si encontrase en el
mercado una oferta suficiente- podra obtenerlo tambin de particulares, Teora de los derechos
fundamentales, citado, p.482
33 Vid. W. Sadursky, Economic Rights and Basic Need en Law, Rights and the Welfare State, C.
Sampford y D. Galligan (eds), Croom Helm, Beckenham, 1986.
175
en que se integra sean reales y efectivas...; pero, a mi juicio, derechos de
igualdad sustancial pueden construirse no slo a partir del principio del
art. 9.2, sino en ciertas condiciones tambin a partir del derecho del art.
14, como tendremos ocasin de ver.
Lo que interesa destacar ahora es que esa adscripcin bsica de los
derechos sociales a la igualdad no significa en modo alguno una divisin
fuerte o cualitativa respecto de los derechos civiles. De una parte, porque la
otra cara de la igualdad, la igualdad jurdica o ante la ley, es precisamente
una de las primeras manifestaciones de las libertades individuales;
pero, sobre todo, porque constitucionalmente no cabe establecer una
contraposicin rgida entre libertad e igualdad ni, por tanto, entre los
derechos adscribibles a una y otra34. Como observa Prez Luo, ni en el
plano de la fundamentacin, ni en el de la formulacin jurdica, ni en el
de la tutela, ni, en fin, en el de la titularidad procede trazar una separacin
estricta entre derechos civiles y sociales35. Acaso cabra decir, recordando
una distincin de Rawls, que los derechos sociales promueven que el valor
de la libertad llegue a ser igual para todos, como igual es la atribucin
jurdica de esa libertad36; o, en palabras de Bckenfrde, si la libertad
jurdica debe poder convertirse en libertad real, sus titulares precisan de
una participacin bsica en los bienes sociales materiales; incluso esta
participacin en los bienes materiales es una parte de la libertad, dado que
es un presupuesto necesario para su realizacin37. Lo que no significa,
obviamente, que en el plano de lo concreto se excluyan las colisiones entre
la libertad y la igualdad o, ms exactamente, entre la igualdad jurdica y los
intentos de construir igualdades de hecho mediante tratamientos jurdicos
diferenciadores.

e) El carcter de la obligacin.
Una quinta caracterstica, en realidad ms propia de los derechos
34 Naturalmente, la afirmacin del texto no sera compartida por la crtica neoliberal; por ejemplo,
para Hayek la igualdad formal ante la ley est en pugna y de hecho es incompatible con
toda actividad del Estado dirigida deliberadamente a la igualdad material o sustantiva de los
individuos, Camino de servidumbre (1944), trad de J. Vergara, Alianza Editorial, Madrid. 1976,
p. 111. No procede detenerse en este punto, pero sobre dicha crtica vid. ms ampliamente E.
Fernandez, El Estado social: desarrollo y revisin, en Filosofa, Poltica y Derecho, M. Pons,
Madrid, 1995, p. 118 y s.
35 A.E. Prez Luo, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin, Tecnos, Madrid, 1984,
p. 90 y s.
36 Vid. J. Rawls, Teora de la Justicia(1971), trad de M.D. Gonzlez, F.C.E., Madrid, 1979 p. 237
37 E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, citado, p. 74; vid. tambin R. Alexy,
Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 486 y s.
176
prestacionales que de los derechos sociales en general, se refiere al tipo o
carcter de las obligaciones generadas por los diferentes derechos. En efecto,
tras los derechos civiles y polticos existen deberes jurdicos, normalmente
de abstencin, que representan reglas primarias o de comportamiento por
lo comn con un sujeto obligado universal; en cambio, tras los derechos
sociales existen adems normas secundarias o de organizacin38 que,
por as decirlo, se interponen entre el derecho y la obligacin, entre el
sujeto acreedor y el sujeto deudor. Tal vez ste sea uno de los motivos que
explican las particulares dificultades de los derechos prestacionales: las
libertades generan un tipo de relacin jurdica sencilla donde los individuos
saben perfectamente en qu consisten sus derechos y deberes recprocos,
mientras que estos otros derechos requieren un previo entramado de
normas de organizacin, por cierto carentes de exigibilidad, que a su vez
generan una multiplicidad de obligaciones jurdicas de distintos sujetos,
cuyo cumplimiento conjunto es necesario para la plena satisfaccin del
derecho.

f) La dimensin subjetiva y objetiva de los derechos.

Finalmente, y en parte como consecuencia de lo anterior me parece
que en los derechos sociales tiende a predominar la dimensin objetiva
sobre la subjetiva. Esta es una cuestin de grado y no un elemento esencial
que permita trazar una ntida frontera entre los distintos derechos; el
Tribunal Constitucional ha declarado que todos los derechos presentan
esa faceta objetiva, ms exactamente que son elementos esenciales de un
ordenamiento objetivo de la comunidad nacional39, y de ah la funcin
preferente que desempean en la interpretacin del Derecho y el inters
pblico que existe en su proteccin40. Lo que sucede es que las libertades
operan principalmente como derechos subjetivos, y slo una larga tradicin
de reconocimiento y ejercicio de los mismos ha permitido delimitar en
cada uno de ellos normas objetivas y pautas hermeneticas aptas para
inspirar la interpretacin de todo el ordenamiento; mientras que en los
derechos sociales ocurre aproximadamente a la inversa, pues surgen como
despliegues o exigencias objetivas de la idea de Estado social, que slo ms
tarde y costosamente sern articulables en forma de derechos subjetivos.
Y es que, expresado de un modo trivial, si las libertades no le decan al

38 En ello insiste G. Peces-Barba, Reflexiones sobre los derechos econmicos, sociales y

culturales, citado, p.207
39 STC 25/1981
40 STC 53/1985
177
Estado lo que deba hacer, sino ms bien lo que no deba hacer, los derechos
sociales nacen con el propsito de imponer ciertos comportamientos a las
instituciones pblicas, y ello se consigue ante todo mediante la imposicin
de metas o fines plasmados en normas objetivas.

3.- Una definicin convencional.

Me parece que los criterios que se han enunciado y acaso algn

otro que pudiera desarrollarse definen bastante bien al conjunto de los que
usualmente se llaman derechos sociales o, dicho de otro modo, sera en
verdad difcil indicar un derecho social que, al menos, no reuniese alguna
de las caractersticas comentadas; pero es cierto que tampoco resulta fcil
proponer un derecho que reuna todas ellas. Por tanto, hemos de optar. Y
seguramente cualquier opcin resulta tericamente legtima: un laboralista,
por ejemplo, puede englobar bajo el calificativo de sociales slo los derechos
especficos de los trabajadores; un iusprivatista, los que representan lmites
o restricciones a los dos grandes principios de la codificacin moderna, la
propiedad y la autonoma de la voluntad; un historiador, en fin, aquellos
otros que nacieron bajo el impulso de la ideologa socialista a partir de
mediados del siglo XIX. El resultado de esos diferentes enfoques slo ser
parcialmente coincidente.
Sin embargo, como ya hemos adelantado, desde la perspectiva de
la teora de los derechos y de los propios retos polticos y jurdicos que
hoy plantea la realizacin del programa constitucional, acaso la discusin
deba centrarse en el captulo de los derechos prestacionales en sentido
estricto41; ms concretamente, en si la caracterizacin bsica de los derechos
fundamentales como obligaciones estatales capaces de cimentar posiciones
subjetivas an contra la mayora, puede hacerse extensiva a los derechos que
no generan un deber de abstencin o de prestaciones meramente jurdicas42,
sino deberes positivos de dar bienes o servicios o de realizar actividades
que, si se tuvieran medios, podran obtenerse tambin en el mercado .Con
todo, la respuesta admite ser enfocada desde dos perspectivas, slo en
parte coincidentes. La primera y ms genrica es si a partir del principio
constitucional de igualdad (art.14 C.E.) cabe postular un trato desigual de
las diferencias, esto es, un tratamiento jurdico diferente en lo normativo

41 Vid. J.R. Cosso, Estado social y derechos de prestacion, citado, p. 44 y s.

42 Como ya se ha indicado, en sentido amplio, numerosos derechos son o requieren algn gnero
de prestacin estatal, como la defensa jurdica, el diseo de procedimientos o de normas de
organizacin, etc.
178
que persiga una igualdad sustancial en las consecuencias43; es verdad
que la construccin de igualdades de hecho mediante diferenciaciones o
desigualdades jurdicas no se consigue slo mediante prestaciones, pero
tambin es cierto que las prestaciones en sentido estricto, tal y como aqu
han sido perfiladas, sirven siempre a una finalidad de igualdad fctica. La
segunda y ms concreta es si los derechos prestacionales expresos, que
pueden considerarse una especificacin de la genrica igualdad sustancial,
pueden amparar posiciones de carcter iusfundamental. Seguidamente,
ensayaremos cada una de estas perspectivas.
As pues, en lo sucesivo por derechos sociales entenderemos
slo derechos prestacionales en sentido estricto, esto es, aquellos cuyo
contenido obligacional consiste en un dar a en un hacer bienes o servicios
que, en principio, el sujeto titular podra obtener en el mercado si tuviera
medios suficientes para ello. Aunque nada impide que tales prestaciones
sean asumidas por particulares, por ejemplo por el empresario que
debe proporcionar medios de seguridad e higiene en el trabajo, aqu
nos ocuparemos slo de los derechos que generan obligaciones frente a
los poderes pblicos, y que adems lo hacen desde la Constitucin, sin
perjucio de que hayan podido ser o de que sean en el futuro desarrollados
por la normativa ordinaria. A su vez, adoptaremos dos perspectivas: la de
la igualdad sustancial entendida como una exigencia del genrico principio
de igualdad, y la de los concretos derechos prestacionales, tanto en su
dimensin de normas objetivas como en su posible carcter de derechos
subjetivos.

4.- El principio de igualdad.

a) La igualdad y los derechos sociales. La igualdad sustancial o de

hecho puede constituir el vehculo para incorporar al acervo constitucional
un principio genrico en favor de las prestaciones, y de hecho as sucede en
aquellos paises, como Alemania, cuya Constitucin carece de una tabla de
concretos derechos prestacionales. Pero es que, adems, es fcil comprobar
que esta forma de entender la igualdad est presente o se conecta a cada
uno de los rasgos caractersticos examinados en el epgrafe anterior: por
ejemplo, el establecimiento de desigualdades jurdicas para crear igualdad
de hecho slo es concebible desde las instituciones, mientras que acaso

43 De igualdad referida a actos y de igualdad referida a consecuencias habla R. Alexy, Teora de los
derechos fundamentales, citado, p. 403.
179
la ms perfecta igualdad formal se dara en un estado de naturaleza
preestatal, donde nadie se viera diferenciado cualquiera que fuese su
situacin o su conducta; asimismo, todos los derechos prestacionales son
expresiones concretas de la igualdad sustancial, pues consisten en un dar
o en un hacer en favor de algunos individuos segn ciertos criterios que
introducen inevitablemente desigualdades normativas; ms claramente
an, la construccin de igualdad de hecho slo tiene presente al hombre
concreto, que es el nico que puede sufrir una desigualdad fctica, pues si
no fuera as, si tuviese presente al hombre abstracto ninguna desigualdad
jurdica podra justificarse; a su vez, la igualdad jurdica genera frente al
poder un deber ntido de abstencin o no discriminacin, mientras que la
igualdad de hecho genera obligaciones ms complejas, de organizacin,
procedimiento y prestacin; y, en fin, mientras que la igualdad jurdica
se manifiesta en una posicin subjetiva, la igualdad sustancial se vincula
ms bien al principio objetivo del Estado social y slo muy costosamente
permite disear posiciones subjetivas de desigualdad (jurdica).
Sin embargo, y al margen de la conexin entre la igualdad sustancial
y las caractersticas que hemos postulado para los derechos sociales,
aqu lo que interesa subrayar es su papel al servicio de los derechos
prestacionales. Y es que, en efecto, el principio prestacional o un derecho
concreto a prestaciones puede ser reivindicado a travs de dos caminos,
no excluyentes pero distintos: el primero consiste en invocar una concreta
norma constitucional que, bien en forma de derecho o de directriz, proteja
de modo singular una pretensin a cierto bien o servicio, como el trabajo,
la vivienda, la cultura, etc. Un segundo camino, que intentaremos recorrer
ahora, supone apelar a la igualdad en su versin de que han de ser tratadas
de modo desigual las situaciones de hecho diferentes.
En el marco de una Constitucin como la espaola, que el Estado
puede dar vida a desigualdades normativas con el fin de alcanzar igualdad
de hecho es algo que est fuera de toda duda, aunque, por supuesto, no
es una competencia absoluta, sino limitada, entre otras cosas por el
propio principio de igualdad jurdica. El art. 9.2 C.E., dice el Tribunal
Constitucional, permite regulaciones cuya desigualdad formal se justifica
en la promocin de la igualdad material44; ms concretamente, debe
admitirse como constitucional el trato distinto que recaiga sobre supuestos
de hecho que fueran desiguales en su propia naturaleza, cuando su funcin
contribuya al restablecimiento de la igualdad real a travs de su diferente
44 STC 98/1985
180
rgimen jurdico45. El problema, por tanto, no es si el legislador o el
gobierno pueden, sino si deben en algunos casos dar vida a desigualdades
jurdicas con el fin de superar desigualdades de hecho; visto desde el
lado subjetivo, si cabe defender un derecho fundamental a un tratamiento
desigual a partir del art. 14. Lo que requiere un anlisis del conjunto del
precepto.

b) Las exigencias de la igualdad.

Segn una clebre formula la justicia consiste en igualdad, y as es,
pero no para todos, sino para los iguales; y la desigualdad parece ser justa, y
lo es en efecto, pero no para todos, sino para los desiguales46 De forma ms
abreviada, lo igual debe ser tratado de modo igual, y lo desigual de modo
desigual. Ahora bien, cuando dos cosas, dos personas o dos situaciones son
iguales?. Cabe decir como primera aproximacin que mediante la igualdad
se describe, se instaura o se prescribe una relacin comparativa entre dos
o ms sujetos u objetos que poseen al menos una caracterstica relevante en
comn47. Por consiguiente, el juicio de igualdad excluye tanto la identidad
como la mera semejanza. Excluye la identidad porque parte de la diversidad,
esto es, parte de dos sujetos distintos, pero respecto de los cuales se hace
abstraccin de las diferencias para subrayar su igualdad en atencin a una
caracterstica comn; la identidad se produce cuando dos o ms objetos
tienen en comn todos sus elementos o caractersticas, mientras que la
igualdad supone una identidad parcial, es decir, la coincidencia de dos
o ms objetos en unos elementos o caractersticas desde un determinado
punto de vista y haciendo abstraccin de los dems48 .Y se distingue
tambin de la semejanza porque, si bien sta implica asimismo que exista
algn rasgo comn, no obliga a hacer abstraccin de los elementos propios
o diferenciadores.
Por ello, dado que nunca dos personas o situaciones vitales son
iguales en todos los aspectos, los juicios de igualdad no parten nunca de la
identidad, sino que son siempre juicios sobre una igualdad fctica parcial.
Pero, como las personas son siempre iguales en ciertos aspectos y desiguales
en otros, resulta que los juicios fcticos sobre igualdad/desigualdad parcial

45 STC 14/1983
46 Aristteles, Poltica, ed. de J. Maras y M. Araujo, C.E.C., Madrid, 1983, p. 83
47 P. Comanducci, Assagi di metaetica, Giappichelli, Torino, 1992, p. 108
48 A.E. Prez Luo, Sobre la igualdad en la Constitucin espaola, Anuario de Filosofa del Derecho,
IV, 1987, p. 134. Vid tambin P. Westen, Speaking of Equality. An Analysis of the Retorical Force
of `Equalityin Moral and legal Discourse, Princeton University Press, 1990, p. 62 y s.
181
no nos dicen todava nada acerca de si el tratamiento jurdico debe ser
igual o desigual49 : que A y B desarrollen la misma profesin supone
que son parcialmente iguales, pero no que merezcan el mismo tratamiento
a todos los efectos; que C y D tengan profesiones distintas supone
que son parcialmente desiguales, pero no impide que merezcan el mismo
tratamiento en ciertos aspectos. Como escribe Rubio, la igualdad que se
predica de un conjunto de entes diversos ha de referirse, no a su existencia
misma, sino a uno o varios rasgos en ellos discernibles; cules sean los
rasgos de los trminos de la comparacin que se tomarn en consideracin
para afirmar o negar la igualdad entre ellos es cosa que no viene impuesta
por la naturaleza de las realidades mismas que se comparan... toda igualdad
es siempre, por eso, relativa, pues slo en relacin con un determinado
tertium comparationis puede ser afirmada o negada, y la fijacin de ese
tertium es una decisin libre, aunque no arbitraria, de quien juzga50 .
La igualdad es, pues, un concepto normativo y no descriptivo de ninguna
realidad natural o social51.
Esto significa que los juicios de igualdad son siempre juicios
valorativos, referidos conjuntamente a las igualdades o desigualdades
fcticas y a las consecuencias normativas que se unen a las mismas. Afirmar
que dos sujetos merecen el mismo trato supone valorar una caracterstica
comn como relevante a efectos de cierta regulacin, haciendo abstraccin
tanto de los rasgos diferenciadores como de los dems mbitos de
regulacin. Ambas consideraciones son inescindibles: postular que una
cierta caracterstica de hecho que diferencia o iguala a dos sujetos sea
relevante o esencial no proporciona ningn avance si no aadimos para qu
o en funcin de qu regulacin jurdica debe serlo; segn a qu efectos,
todos los supuestos de hecho o situaciones personales son absolutamente
iguales o absolutamente desiguales entre s... slo la consecuencia jurdica
puede ser diferencial52. Y del mismo modo, decir que dos sujetos son
destinatarios del mismo o de diferente tratamiento jurdico constituye una
mera constatacin de la que no cabe derivar ulteriores conclusiones si no
decimos en razn de qu circunstancias existe uniformidad o diferencia.

49 Vid. R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 387

50 F. Rubio, La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Revista Espaola de
Derecho Constitucional, n 31, 1991, p. 12 y s.
51 Vid. A. Calsamiglia, Sobre el principio de igualdad en J. Muguerza y otros, El fundamento de
los derechos humanos, Debate, Madrid, 1989, p. 89.
52 A. Carrasco, El princpio de no discriminacin por razn de sexo, Revista Jurdica de Castilla-
La Mancha, n11-12, 1991, p.23
182
 El punto central consiste, pues, en determinar los rasgos que
representan una razn para un tratamiento igual o desigual, rasgos que han
de ser al mismo tiempo el criterio de la clasificacin normativa, esto es, de
la condicin de aplicacin, y el fundamento de la consecuencia jurdica53;
la concurrencia de una circunstancia o propiedad debe ser, por tanto, el
criterio que defina el universo de los destinatarios de la norma y asimismo
la razn o fundamento de la consecuencia en ella prevista. Si no me
equivoco, esta valoracin conjunta de elementos fcticos y normativos es lo
que la jurisprudencia constitucional denomina razonabilidad o interdiccin
de la arbitrariedad: existe discriminacin cuando la desigualdad del
tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable54; para que exista
violacin del principio de igualdad es preciso que el tratamiento desigual
est desprovisto de una justificacin objetiva y razonable55; el principio de
igualdad exige que las consecuencias jurdicas que se derivan de supuestos
de hechos iguales sean, asimismo, iguales, debiendo considerarse iguales
dos supuestos de hecho cuando el elemento diferenciador introducido por
el legislador carece de relevancia para el fin perseguido en la norma56. Por
eso, la distinta edad de las personas es seguramente irrelevante a casi todos
los efectos, pero no en lo relativo a la jubilacin57; asimismo, la diferencia
entre espaol y extranjero no sera, sin duda, razonable si a ella quiere unirse
una tipificacin distinta de delitos y penas, pero, al parecer se convierte en
razonable cuando se trata de la posibilidad de trabajar en Espaa58.
As pues, el principio de igualdad se traduce en una exigencia de
fundamentacin racional de los juicios de valor que son inexcusables a la
hora de conectar determinada situacin -con exclusin de otras situaciones-
a una cierta consecuencia jurdica; la referencia a los criterios materiales
(necesidades, mritos, etc.) a la razonabilidad y a la proporcionalidad es,
por tanto, una remisin a la justificacin racional de la decisin59. Las
igualdades y desigualdades de hecho no son ms que el punto de partida
para construir igualdades y desigualdades normativas, cuya justificacin
no puede apelar slo a la mera facticidad.

53 Vid. F. Laporta, El principio de igualdad. Introduccin a su anlisis, Sistema, n 67, 1985, p.

18 y s.
54 STC 34/1981
55 STC 33/1983
56 STC 176/1989. Vid. J. Jimnez Campo, La igualdad jurdica como lmite frente al legislador,
Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 9, 1983, p. 71 y s.
57 STC 75/1983
58 STC 107/1984
59 A. Calsamiglia, Sobre el principio de igualdad, citado, p.109
183
 Sucede, sin embargo, que la igualdad presenta una doble faceta
(tratar igual lo que es igual y desigual lo que es desigual), por lo que en
buena lgica parece que necesitaran el mismo grado de justificacin
tanto las normas que establecen diferenciaciones como las regulaciones
uniformes u homogeneizadoras, o, dicho de otro modo, que tan exigible
sera el derecho a ser tratado igual como el derecho a la diferenciacin.
Lo cierto es que, seguramente por motivos pragmticos, esa simetra entre
ambas dimensiones se rompe en favor de la primera: la igualdad no tiene
necesidad, como tal, de justificacin. El deber de justificacin pesa, en
cambio, sobre las desviaciones de la igualdad60. Es como si se partiese de
un orden natural (y, por cierto, desigual) de las cosas, sobre el que operara
el Derecho estableciendo clasificaciones o diferencias artificiales, siendo
estas ltimas las que deben justificarse. Con todo, dicha presuncin no
carece de fundamento, pues si aceptamos la hiptesis de que los mandatos
del legislador persiguen fines valiosos y de que sus prohibiciones tratan
de evitar resultados indeseables, entonces parece razonable que, en
principio, deban vincular a todos los destinatarios del Derecho; clasificar
o diferenciar requiere por tanto una razn especial. R. Alexy concreta esa
asimetra en las dos reglas siguientes: si no hay ninguna razn suficiente
para la permisin de un tratamiento desigual, entonces est ordenado un
tratamiento igual; si hay una razn suficiente para ordenar un tratamiento
desigual, entonces est ordenado un tratamiento desigual61; reglas que, en
su opinin, encarnan un postulado bsico de la racionalidad prctica, que
es la carga de la argumentacin para los tratamientos desiguales62.
Este ltimo autor aade una argumentacin en favor de la prioridad
de la igualdad jurdica, y es que sta, al fijarse slo en el tratamiento
jurdico y no en sus consecuencias fcticas, puede ser aplicado con mucha
mayor facilidad que la igualdad de hecho, mientras que cuando se persigue
la igualdad sustancial ha de justificarse que efectivamente las medidas
normativas de diferenciacin sern capaces de apuntar hacia una igualacin
de hecho en el mbito vital que se considere relevante. Por ejemplo, si el
Estado decide que un cierto grupo de nios obtenga educacin gratuita
plantearse si con tal medida se limita la desigualdad entre nios pobres
y ricos, sino slo si han quedado indebidamente excluidos algunos nios;
en cambio, el juicio de igualdad sustancial no puede dejar de considerar la

60 P. Comanducci, Assagi di metaetica, citado, p. 110; F. Laporta, El principio de igualdad...,

citado, p. 26
61 R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 395 y s.
62 Ibidem, p. 405
184
razonabilidad, adecuacin y proporcionalidad de la norma en relacin con
las situaciones de hecho y a la luz del fin perseguido, esto es, de limitar
la desigualdad entre ricos y pobres en materia educativa. La igualdad
de iure acepta el criterio clasificatorio del legislador (la renta familiar),
salvo que sea radicalmente arbitrario; en cambio, la igualdad sustancial
exige justificar que precisamente ese criterio que introduce desigualdades
normativas es en s mismo racional para obtener igualdades de hecho.
Enfocado de este modo, no cabe duda que el principio de igualdad
deja abierto un ancho campo de libre configuracin legislativa, es decir, un
campo donde tratamientos iguales y desiguales resultan simultaneamente
lcitos o admisibles. Pues, en efecto, mientras que la exigencia de una
regulacin desigual requiere una razn que imponga precisamente el tipo
de desigualdad que se pretende establecer, la justificacin de un tratamiento
igual requiere tan slo que no logre justificarse la obligatoriedad de la
distincin; en consecuencia, all donde exista slo una razn que permita
la desigualdad, queda autorizada tanto una regulacin igualitaria como
diferenciadora. Dicho de otra forma, inicialmente un control sobre el
legislativo por violacin del principio de igualdad slo procede: a) cuando
estamos en presencia de un tratamiento desigual, sin ninguna razn que
lo permita; b) cuando estamos en presencia de un tratamiento igual,
habiendo una razn que lo impida. Por ello, que un tratamiento desigual no
resulte arbitrario o carente de razn no significa que, a sensu contrario, un
tratamiento igual haya de reputarse arbitrario.
Hasta aqu hemos hablado del mbito general cubierto por el
principio de igualdad, que la Constitucin reconoce en el primer inciso del
artculo 14: Los espaoles son iguales ante la ley. Sin embargo, el mismo
precepto aade: sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn
de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social. Estas especificaciones constituyen casos
de igualdad normativa63, es decir, casos en que el tratamiento igualitario
viene impuesto, no desde la racionalidad argumentativa, sino desde la propia
disposicin constitucional. Igualdad normativa que no se circunscribe a lo
indicado en el artculo 14; del artculo 39, 2, por ejemplo, se deduce la
igualdad de los hijos con independencia de su filiacin, y de las madres
con independencia del estado civil, lo que significa que tales elementos
(filiacin y estado civil) no son razonables como criterios para establecer
distinciones en la posicin jurdica de hijos o madres. Pues bien, si antes

63 A. Carrasco, El principio de no discriminacin por razn de sexo, citado, p. 28

185
hemos hablado de razones que permiten o imponen un trato diferencial,
ahora nos encontramos ante razones que prohiben dicha diferenciacin. La
raza o el sexo son as criterios prohibidos a la hora de delimitar el contenido
o el mbito de eficacia de las normas.
La prohibicin es, sin embargo, relativa. Como ha reconocido el
propio Tribunal Constitucional, si esta carga de la demostracin del
carcter justificado de la diferenciacin es obvia en todos aquellos casos
que quedan genricamente dentro del general principio de igualdad..., tal
carga se torna an ms rigurosa en aquellos otros casos en que el factor
diferencial es precisamente uno de los tpicos que el artculo 14 concreta64.
Los criterios prohibidos del artculo 14 pueden, en consecuencia, ser
tomados en consideracin como fundamento de un tratamiento desigual,
en especial si tenemos en cuenta que el precepto alude conjuntamente a
cualquier otra condicin o circunstancia personal o social, que obviamente,
si se interpretase literalmente, impedira cualquier gnero de distincin,
esto es, el ejercicio mismo de la potestad legislativa65. De manera que
estos criterios representan simplemente una razn ms intensa para la
prohibicin de la desigualdad normativa, pero una razn que puede quedar
superada por otras razones que en el caso tengan un peso superior. Tan slo
cabe exigir entonces un control ms estricto, un stric scrutiny66 o, si se
quiere, una carga suplementaria de argumentacin. En otras palabras, las
espicificaciones del artculo 14 vienen a recordar que, por regla general, la
raza, el sexo o la religin no constituyen elementos razonables para disear
un tratamiento jurdico particular.67 Sin embargo, ni esas especificaciones
del art. 14 ni ningn otro criterio excluyen por completo o con carcter
general toda posible distincin normativa; es ms, razones de igualdad
sustancial pueden militar en favor de la desigualdad de iure y entonces cabe
que alguno de los criterios prohibidos opere expresamente como base de la
diferenciacin. As, por ejemplo, la referencia al sexo en el art. 14 implica la

64 STC 81/1982
65 A. Ruiz Miguel, La igualdad como diferenciacin, en Derechos de las minoras y grupos
diferenciados, Escuela Libre Editorial, Madrid, 1994, p. 288 y s.
66 F. Rubio, La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, citado, p.31
67 Una interpretacin distinta y no carente de argumentos es que los criterios del art. 14 no son
simples ejemplos del mandato general de igualdad, sino tipos especficos de desigualdad que se
traduciran en una prohibicin de discriminaciones injustas, pero que admitiran, eso s mediante
un examen estricto, discriminaciones justas, como la llamada discriminacin inversa. Vid. A Ruiz
Miguel, Las huellas de la igualdad en la Constitucin, en Pensar la igualdad y la diferencia. Una
reflexin filosfica., M. Reyes-Mate (ed.), Argentaria, Visor, Madrid, 1995, p. 116 y s. En todo
caso, creo que la discusin no es aqu relevante: se interpreten como se interpreten, los criterios del
art. 14 no encarnan prohibiciones absolutas, sino razones que pueden ser superadas.
186
decisin constitucional de acabar con una histrica situacin de inferioridad
atribuida a la mujer, siendo inconstitucional la diferenciacin normativa
basada en dicho criterio. Con todo, en la perspectiva del art. 9.2 C.E., de
promocin de las condiciones de igualdad no se considera discriminatorio
que... se adopten medidas de accin positiva en beneficio de la mujer68.
Ahora bien, si no existe a priori ninguna razn que impida un
trato diferenciador, tampoco debe existir ninguna razn que lo imponga.
As lo ha declarado el Tribunal Constitucional: el artculo 14 no funda
un derecho a exigir divergencias de trato, sino un derecho a no sufrir
discriminacin69. Esto no significa propiamente que un trato diferente no
pueda venir impuesto en algunas ocasiones, como ha reconocido el propio
Tribunal Constitucional70, sino que ese trato diferente no puede ser exigido
slo como un imperativo de la segunda parte del principio de igualdad, es
decir, de aquella que ordena tratar de forma desigual lo que es desigual. Por
tanto, que lo desigual debe ser tratado de forma desigual supone tan slo
que pueden existir razones que permitan o que, valoradas todas las dems
razones en pugna, impongan dicha desigualdad, no que exista algn criterio
que siempre y en todo caso obligue a la diferenciacin; del mismo modo que
ni siquiera los criterios del artculo 14 prohiben siempre su utilizacin como
elementos de trato diferenciado, as tampoco existe ningn criterio que, en
virtud de la mxima de igualdad, imponga siempre un trato desigual; y ello
pese a que, lo mismo que existen igualdades normativas, existen tambin
desigualdades normativas, como la contenida en el artculo 103, 3 cuando
establece que mrito y capacidad son dos criterios a valorar en el acceso a
la funcin pblica.71
As pues, igualdad de iure e igualdad de hecho, o igualdad formal
y real72 son modalidades tendencialmente contradictorias, pues quien
desee crear igualdad de hecho tiene que aceptar desigualdades de iure73,
dado que el logro de la igualdad real consiste precisamente en operar
diferenciaciones de tratamiento normativo a fin de compensar por va

68 STC 3/1993
69 STC 52/1987 y 48/1989.
70 El principio de igualdad, si bien ordena tratar de modo distinto a lo que es diferente, tambin
exige que haya una correspondencia o proporcionalidad..., STC 50/1991.
71 Que el mrito y la capacidad sean circunstancias que obliguen a establecer diferencias en el acceso
a la funcin pblica no significa, por cierto, que, a su vez, no puedan ser superadas por razones ms
fuertes. Por ejemplo, la STC 269/94 considera legtima la reserva de plazas de funcionario en favor
de los minusvlidos, entendiendo que no constituye una discriminacin (que de iure lo es), sino al
contrario, un restablecimiento de la igualdad de hecho en la linea del art. 9.2
72 F. Laporta, El principio de igualdad, citado, p.27.
73 R. Alexy, Teoria de los derechos fundamentales, citado, p. 404
187
jurdica una previa desigualdad fctica. Son modalidades tendencialmente
contradictorias, pero que han de convivir en el plano constitucional, y de
ah que tampoco exista ninguna razn a priori que imponga siempre, como
razn definitiva, un tratamiento desigual, y ello aunque slo sea porque
habr de enfrentarse con las razones que avalen o apoyen la igualdad de
iure y porque esta clase de igualdad suele tomar como criterio de distincin
alguno de los prohibidos por el art. 1474.
Todo ello pone de relieve que la igualdad opera como -segn una
cierta versin de la diferencia entre reglas y principio- se supone que hacen
los principios, es decir, como mandatos de optimizacin que, cuando
entran en conflicto, requieren un ejercicio de ponderacin. Las reglas, en
efecto, slo admiten un cumplimiento pleno, mientras que los principios
son mandatos de optimizacin que ordenan que se realice algo en la mayor
medida posible75. La idea resulta particularmente fecunda en los casos de
conflicto o de colisin entre reglas y entre principios. En el primer supuesto,
o bien se declara invlida una de las reglas, o bien una de ellas opera siempre
como excepcin de la otra; en cambio, una colisin entre principios no se
traduce en una prdida de validez de alguno de ellos, sin que sea preciso
tampoco formular una clasula de excepcin con carcter general, sino que
cede uno u otro segn las circunstancias del caso. Decidir cul es el que
triunfa exige un juicio de ponderacin que valore el peso relativo de las
razones que fundamentan cada uno de los principios en pugna76; juicio que
ciertamente no proporciona una solucin indubitada, sino que representa
un llamamiento al ejercicio de la racionalidad.
Pues bien, al margen de la virtualidad del criterio comentado en
orden a la distincin entre reglas y principios, no cabe duda que resulta
particularmente til en relacin con la igualdad, pues sta opera siempre
a partir de igualdades y desigualdades fcticas parciales que postulan
tratamientos tendencialmente contradictorios, cada uno de los cuales puede
alegar en su favor uno de los subprincipios que componen la igualdad:

74 F. Rubio, La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, citado, p.35.

75 Vid. R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 86 y s; tambin del mismo autor,
Sistema jurdico, principios jurdicos y razn prctica, Doxa, n5, 1988, p. 143 y s. En realidad,
no creo que todos los princpios sean mandatos de optimizacin y, de hecho, la igualdad no lo es.
Lo que ocurre es que, como se explica en el texto, los juicios sobre igualdad/desigualdad operan
como conflictos entre principios, esto es, segn lo que Alexy llama mandatos de optimizacin
que, a su vez, se traducen en exigencias de ponderacin. Vid. ms ampliamente mis Lecciones
de Teora del Derecho, con J. Betegn, M. Gascn y J.R. de Pramo, Universidad de Castilla-La
Mancha, Librera Popular, Albacete, 1995, p. 324 y s.
76 Vid. L. Gianformaggio, Studi sulla giustificazione giuridica, Giappichelli, Torino, 1986, p. 117
188
tratar igual lo que es igual, y siempre habr alguna razn para la igualdad
pues todos los seres humanos tienen algo en comn, y desigual lo que
es desigual, y siempre habr tambin alguna razn para la desigualdad
pues no hay dos seres humanos ni dos situaciones idnticas. Ciertamente,
como hemos indicado, parece existir una prioridad de la igualdad sobre
la diferenciacin, de manera que la regla podra describirse del siguiente
modo: siempre existe alguna razn para la igualdad y, por tanto, sta debe
postularse mientras que alguna desigualdad fctica -que siempre existir-
no proporcione una razn que permita o que, valoradas las razones en
pugna, imponga una regulacin diferenciada.

c) La igualdad sustancial.
As pues, la cuestin reside en si las desigualdades de hecho pueden
justificar desigualdades jurdicas orientadas precisamente a eliminar o
limitar el alcance de las primeras; y justificar, adems, en calidad de una
posicin subjetiva vinculada al art. 14, esto es, como una razn que en
ltima instancia puede imponer, y no slo permitir, el tratamiento normativo
desigual. Por tanto, el problema es doble: de un lado, determinar qu tipo de
desigualdades de hecho cabe alegar como fundamento de una desigualdad
jurdica; y segundo, si en algn caso aqullas desigualdades son capaces de
representar una razn suficiente que imponga el trato desigual.
Naturalmente, el primero de los interrogantes no puede ser
respondido aqu, pues encierra nada menos que la justificacin poltica
del Estado social, de cundo y en qu medida pueden alterarse las leyes
naturales (naturales en sentido estricto, pero tambin de fortuna social)
que permiten una participacin desigual de las personas en el conjunto de
los bienes y de las expectativas. Baste decir (pues esto es ahora suficiente)
que las desigualdades que han de ser compensadas son las desigualdades
inmerecidas, pues, en palabras de Kymlicka, las porciones distributivas
no debieran estar influidas por factores que son arbitrarios desde el punto
de vista moral77. Es obvio que no toda diferencia debe combatirse; al
contrario, algunas deben tolerarse y hasta tutelarse. Como escribe Ferrajoli,
el principio (o deber) de tolerancia sirve para fundar el conjunto de los
derechos de libertad, pero adems debe hablarse de un principio (o deber)
de no tolerancia, que vale para fundamentar el concepto de los derechos
sociales: aquello que est en la bse de los derechos civiles, creencias y

77 W. Kymlicka, Filosofa poltica contamporanea. Una introduccin, trad. de R. Gargarela, Ariel,

Barcelona, 1995, p. 70
189
planes de vida, debe ser tolerado; aquello otro que est en la base de los
derechos sociales, carencias o pobreza, no debe tolerarse78.
Pero, volviendo al segundo problema, en qu medida la igualdad
material puede dar lugar a pretensiones concretas e inmediatamente
exigibles?; con base en el art. 14 y sin mediacin legislativa, es posible
reclamar una desigualdad de trato del mismo modo que se reclama la
eliminacin de una discriminacin directa o negativa?, pueden las
exigencias de igualdad sustancial fundamentar una posicin anloga a la
que proporciona las exigencias de igualdad formal?; en suma, si cabe pedir
que los iguales sean tratados como iguales, cabe pedir tambin que los
desiguales sean tratados como desiguales?.
Como se recordar, la norma de la desigualdad presenta dos
peculiaridades: la primera es que funciona siempre como un principio,
pues, aunque haya razones para la desigualdad, siempre habr alguna para
la igualdad; lo que significa que proporcionar en todo caso razones prima
facie, que han de combatir con principios opuestos. La segunda es que,
as como la igualdad resulta obligada cuando no exista ningn motivo
que permita el trato desigual, este ltimo, en cambio, requiere que exista
una razn suficiente que, valoradas todas las razones en pugna, ordene el
tratamiento desigual79. Por tanto, la cuestin es si este ltimo caso puede
concebirse en el marco del actual Estado constitucional.
Ciertamente, existe una dificultad inicial de no pequeo alcance,
y es que la igualdad de hecho se presta a mltiples interpretaciones y
concepciones, sin que la Constitucin contenga un programa preciso de
distribucin, ni una prelacin exacta de las necesidades atendibles. Una
poltica social desarrollada por el Tribunal Constitucional cercenara
la libertad de configuracin que en este campo se reconoce al legislador,
nico sujeto facultado para escoger, de entre las distintas concepciones,
la que en cada ocasin debe imperar. Adems, y esta es la otra cara de
la misma moneda, la igualdad material requiere importantes recursos
financieros, escasos por definicin, cuyo reparto forma parte tambin de
la libertad poltica de quien representa la voluntad popular. Por tanto, un
reconocimiento expreso de pretensiones subjetivas de igualdad de hecho con
base nicamente en la interpretacin del art. 14, y sin mediacin legislativa,
78 L. Ferrajoli, Tolleranza e intollerabilit nello stato di diritto, en Analisi e Diritto, Giappichelli,
Torino, 1993, p. 289. He tratado ms ampliamente de la fundamentacin de los derechos sociales
y de la igualdad sustancial, que es coincidente, en Estudios sobre derechos fundamentales,
Debate, Madrid, 1990, p. 43 y s.
79 Vid. R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 408 y s.
190
supondra una intromisin exorbitante del Tribunal Constitucional en el
mbito de la discrecionalidad del Parlamento. Como veremos, no ocurre
exactamente lo mismo ante derechos expresos de naturaleza prestacional,
pues stos, por numerosas que sean las dificultades que presentan, entraan
ya una cierta decisin constitucional en favor de la urgencia o exigibilidad
de determinados requerimientos de igualdad de hecho.
Por otra parte, aunque unido a lo anterior, desde el punto de vista
de la jurisdiccin constitucional, la igualdad formal opera de un modo
muy distinto a como lo hace la igualdad material. Porque la primera, en
efecto, se traduce en una exigencia negativa que se acomoda bien a la
propia naturaleza del Tribunal concebido como legislador negativo; ste,
cuando declara que una ley, una sentencia o una decisin viola la igualdad
ante la ley desempea normalmente una tarea de anulacin, supresin
o eliminacin, en suma, de depuracin del ordenamiento. En cambio,
reconocer que alguien tiene derecho a una prestacin porque as lo exige
la igualdad material implica una labor positiva, propiamente normativa,
donde el Tribunal sustituye al legislador dado que ha de crear una norma
que vincule determinada prestacin con cierta posicin de hecho.
Sin embargo, y aunque la articulacin jurisdiccional tropiece con
serias dificultades, las objeciones que hemos visto no impiden por completo
que, en ciertos casos, pretensiones de igualdad material puedan formularse
como posiciones subjetivas amparadas por el derecho fundamental
a la igualdad. Desde luego, un reconocimiento abierto o general de
pretensiones de esta naturaleza parece inviable, pero un reconocimiento
matizado no debe excluirse. En concreto, creo que esa viabilidad se da en
tres supuestos: primero, cuando la igualdad material viene apoyada por un
derecho fundamental de naturaleza prestacional directamente exigible, lo
que supone una toma de posicin constitucional que elimina toda ulterior
discusin; por ejemplo, se tiene derecho a la educacin gratuita en ciertos
niveles sin necesidad de invocar una exigencia de igualdad sustancial, pues
el derecho de todos a la educacin (presenta) una dimensin prestacional,
en cuya virtud los poderes pblicos habrn de procurar la efectividad
de tal derecho y hacerlo, para los niveles bsicos de la enseanza, en las
condiciones de obligatoriedad y gratuidad...80.
El segundo supuesto tiene lugar cuando una pretensin de igualdad
sustancial concurre con otro derecho fundamental, aun cuando no sea de
naturaleza prestacional. Naturalmente, sera de todo punto apresurado

80 STC 86/1985
191
suponer que las libertades negativas generan sin ms un derecho a obtener
prestaciones concretamente exigibles; de nuevo hay que decir que, si bien
los poderes pblicos pueden subvencionar la libertad81, no estn obligados
a hacerlo. Sin embargo, al menos hay un caso en el cabe afirmar que una
libertad o garanta genera una exigencia de igualdad material traducible en
una prestacin: el derecho a la defensa y asistencia de Letrado82.
En efecto, ya en una temprana sentencia de 1982, el Tribunal
Constitucional observaba que tal derecho, concebido inicialmente en el
marco del Estado de Derecho, haba de ser reinterpretado en el marco
del Estado social, sugiriendo que la idea del Estado social de Derecho
y el mandato genrico del art. 9.2 exigen seguramente una organizacin
del derecho a ser asistido de Letrado que no haga descansar la garanta
material de su ejercicio por los desposeidos en un munus honorificum de
los profesionales de la abogaca83. Ms claramente, proporcionar asistencia
letrada se torna en una obligacin jurdico-constitucional que incumbe
singularmente a los rganos judiciales, hasta el punto de que puede
originarse una situacin de indefensin si al litigante carente de recursos
econmicos no se le nombra un defensor de oficio84.
As pues, la garanta de la tutela judicial efectiva no genera un
derecho universal al asesoramiento gratuito de abogado, pero s puede
fundamentar una pretensin de esa naturaleza cuando el sujeto, adems
de hallarse en una situacin de necesidad econmica, resulta acreedor a la
tutela que ofrece el art. 24. Esto es, el art. 24 protege unos derechos que se
postulan como universales, de manera que, ante carencias de hecho, puede
poner en marcha acciones de igualdad material; o, si se prefire a la inversa,
una medida de igualdad material se hace concretamente exigible cuando de
la misma depende una garanta a la que todos tienen derecho.
Finalmente, el ltimo supuesto se produce cuando una exigencia de
igualdad material viene acompaada por una exigencia de igualdad formal.
Porque, en efecto, uno de los problemas que presenta la discriminacin
positiva es que suele faltar un tertium comparationis suficientemente
81 Por ejemplo, el hecho de que el Estado preste asistencia religiosa catlica a los individuos de las
Fuerzas Armadas no slo no determina lesin constitucional, sino que ofrece, por el contrario,
la posibilidad de hacer efectivo el derecho al culto de los individuos y comunidades, STC.
24/1982.
82 Curiosamente el mismo caso sirve de ejemplo para ilustrar la jurisprudencia alemana e italiana
a propsito de la igualdad sustancial. Vid. R. Alexy Teora de los derechos fundamentales,
citado, p.403; R. Bin, Diritti e argomenti. Il bilanciamiento degle interessi nella giurisprudenza
costituzionale, Giuffr, Milano, 1992, p.116.
83 STC. 42/1982.
84 STC. 132/1992.
192
slido o convincente: que el Estado subvencione la educacin o atienda
las situaciones de extrema necesidad no puede ser invocado como
discriminatorio por quien pretende una vivienda gratuita o de precio
reducido, pues, segn hemos dicho, la Constitucin carece de un programa
ordenado de distribucin de los recursos. Otra cosa sucede, sin embargo,
si los poderes pblicos deciden entregar viviendas gratuitas a una cierta
categora de personas y utiliza en la delimiacin de esa categora un criterio
irracional, falto de proporcin o de cualquier modo infundado; entonces, una
pretensin de igualdad material, en principio no exigible ante el Tribunal
Constitucional, se fortalece o adquiere virtualidad gracias al concurso de
la igualdad formal: el legislador decide que esa pretensin est justificada,
pero clasifica mal el nucleo de destinatarios merecedores de la misma y,
por tanto, quienes resultan discriminados pueden reclamar unos beneficios
a los que, de otro modo, no tendran derecho. Esta es la razn de ser de
muchas de las llamadas sentencias aditivas del Tribunal Constitucional85,
es decir, de aquellas decisiones en las que el Tribunal extiende a sujetos no
mencionados en la norma los beneficios en ella previstos; por ejemplo,
la STC 103/1983, que ampli para los viudos el rgimen de pensiones ms
favorable establecido para las viudas; o la 116/1987, que consider que los
militares republicanos ingresados en el Ejrcito despus de la rebelin del
18 de julio de 1936 merecan iguales atenciones que aquellos que lo hicieron
con anterioridad. Muy probablemente, ni los viudos ni los viejos defensores
de la Repblica hubiesen podido fundar una pretensin iusfundamental a la
obtencin de cierta clase de pensin o ayuda de no ser porque el legislador
decidi previamente que tal pretensin estaba justificada para cierto colectivo
anlogo. Es verdad que las consideraciones de igualdad sustancial no
bastan y que se requiere adems el concurso de la igualdad formal; pero esta
ltima tampoco constituye la justificacin de la pretensin iusfundamental,
sino que simplemente proporciona el trmino de comparacin que permite
considerar irracional la exclusin de un sujeto o grupo.
Ciertamente, este gnero de sentencias plantean problemas tanto
desde el punto de vista de las relaciones entre el legislador y el juez
constitucional, como desde la perspectiva de la articulacin de la igualdad
en forma de prestaciones. Lo primero porque, como es obvio, las adiciones
o manipulaciones86 convierten a quien en la concepcin kelseniana era un
85 R. Bin las denomina ms claramente sentencias aditivas de prestacin, Diritti e argomenti...,
citado, p. 117
86 Por ejemplo, la sentencia de la Corte Constitucional italiana 215/1987 ordena que all donde la ley
dice que ser facilitada la integracin de los minusvlidos en la escuela, en lo sucesivo diga que
ser garantizada. Vid. R. Bin,Diritti e argomenti, citado, p.119.
193
legislador negativo en un legislador positivo87. Y lo segundo porque el
Tribunal es un rgano poco idoneo o casi imposibilitado para establecer las
estructuras administrativas, los procedimientos y las variadas modalidades
que exigen o admiten los derechos prestacionales88. Con todo, si las
sentencias aditivas prestacionales son posibles, es porque resultan tambin
posibles pretensiones basadas en la igualdad material.
La Constitucin, pues, ampara directamente posiciones iusfunda-
mentales de igualdad de hecho, si bien con un carcter fragmentario que exige
el concurso de otras razones, es decir, de otros derechos o de la propia igualdad
formal. Ms concretamente, parece que los complementos que requiere la
igualdad sustancial desempean funciones distintas. La concurrencia de un
derecho prestacional inmediatamente exigible, como la enseanza, implica
la consagracin constitucional de una concreta pretensin adscribible a la
igualdad de hecho; que los poderes pblicos tienen la obligacin de prestar
el servicio de la enseanza supone por ello una toma de posicin que elimina
toda ulterior discusin: se tiene derecho a la educacin gratuita en ciertos
niveles sin necesidad de invocar el art. 14. A su vez, la concurrencia de
un derecho en principio no prestacional, como el derecho de defensa y a
la tutela efectiva, implica una cierta presuncin de que el bien tutelado es
valioso y merece proteccin; esto es, que, entre los mltiples objetivos que
pueden perseguir las acciones positivas de prestacin, hay algunos que
aparecen privilegiados por la Constitucin (los derechos fundamentales),
representando en consecuencia una razn fuerte en favor de la adopcin de
medidas de igualdad material. Por ltimo, la presencia de un argumento
de igualdad de iure o ante la ley significa que, de entrada, no existira un
derecho constitucional a prestaciones, pero que, dada la opcin legislativa
en favor de ofrecer esas prestaciones a ciertos destinatarios, un imperativo
de racionalidad o coherencia exige su extensin a otros sujetos.

5.- La naturaleza de los derechos prestacionales.

a) El problema de su valor jurdico.

Creo que existe una cierta conciencia de que los derechos sociales
en general y muy particularmente los derechos prestacionales o no son
87 Vid. F. Rubio, La jurisdiccin constitucional como forma de creacin de Derecho, Revista
Espaola de Derecho Constitucional, n22, p. 38;M. Gascn, La justicia constitucional: entre
legislacin y jurisdiccin, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n41, p. 66 y s.
88 Vid. L. Elia, `Consitucionalismo cooperativo. `Racionalidad y `Sentencias aditivas en
la jurisprudencia italiana sobre control de normas, en Divisin de poderes e interpretacin,
Tecnos, Madrid, 1987.
194
autnticos derechos fundamentales, representando una suerte de retrica
jurdica, o bien, en el mejor de los casos, son derechos disminuidos o
en formacin. Esto ocurre incluso en la que parece ser filosofa poltica
dominante, que concibe a estos derechos como expresin de principios
de justicia secundarios, cuando no peligrosas confirmaciones del criterio
utilitarista que amenaza el disfrute de los derechos individuales; o sea, en
ningn caso se trata de triunfos frente a la mayora e incluso, en no pocas
exposiciones, aparecen como los principales enemigos que han de superar
esos triunfos89. Consecuentemente, de otro lado, en el panorama que ofrecen
los ordenamientos de corte liberal, los derechos prestacionales tienden a
situarse en el etreo captulo de los principios programticos, muy lejos,
desde luego, de las tcnicas vigorosas de proteccin que caracterizan a los
derechos fundamentales90. La simple lectura del art. 53 de la Constitucin
espaola confirma esta impresin: existen unos derechos civiles y polticos
intangibles para el legislador y rodeados de mltiples garantas, y existen
unos principios (ni siquiera derechos) rectores de la poltica social y
econmica que informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la
actuacin de los poderes pblicos, pero que slo podrn ser alegados ante
la jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen.
Ciertamente, no todos los derechos prestacionales se hallan
recogidos en el Captulo III del Ttulo I, ni, por cierto, en ese captulo hay
slo derechos prestacionales, pero no cabe duda que el grueso de la que
pudiramos llamar promesa prestacional de la Constitucin se encuentra
bajo dicha rbrica. Por eso, es muy significativo el juicio de uno de los
primeros comentaristas: el Captulo III, deca Garrido Falla en 1979, est
lleno de declaraciones retricas que por su propia vaguedad son ineficaces
desde el punto de vista jurdico91, pues para que una declaracin tenga
carcter jurdico no basta su inclusin en un texto constitucional o legal,
sino que adems es necesario que tenga estructura lgica de norma jurdica:
que sea una orden, un mandato, prohibicin...92, esto es, que adopte una
determinada estructura lingstica imperativa.
Esta es una idea ampliamente extendida. Por citar slo un par de
ejemplos, deca E. Forsthoff que el intento de dar vida a derechos sociales

89 He tratado este punto en mis Estudios sobre derechos fundamentales, citado, p.43 y s.
90 Vid. J.L. Cascajo, La tutela constitucional de los derechos sociales, citado, p. 77 y s.
91 F. Garrido Falla, El artculo 53 de la Constitucin, Revista Espaola de Derecho Administrativo,
n21, 1979, p. 176
92 F. Garrido Falla,Comentario al art. 53 en F. Garrido Falla y otros, Comentarios a la
Constitucin,Civitas, Madrid, 198o, p. 590
195
tena que fracasar, porque formulaciones de este tipo no son aptas para
fundamentar derechos y deberes concretos93. Ms rotundamente, escribe
Ph. Braud que los derechos-obligaciones positivas... no son normas
jurdicas, pues carecen de una condicin indispensable: la aptitud para la
efectividad y, siendo as, se sitan fuera del Derecho94.
Me parece que esta posicin ha sido hoy mayoritariamente
abandonada, pues ya no se puede dar por buena la vieja tesis, de la poca
de Weimar, segn la cual la imposibilidad de la aplicacin inmediata
de los derechos sociales constitucionales viene dada por su propia
indeterminacin95. Sin duda, los principios rectores del Captulo III,
como todos los valores y principios de la Constitucin, tienen naturaleza
jurdica y participan de la fuerza propia de las normas constitucionales96.
Ante todo, porque la formulacin lingstica del precepto no es un criterio
definitivo para separar el Derecho de las buenas intenciones, pues, al
margen de que no todos los derechos prestacionales aparecen con la misma
estructura lingstica, lo cierto es que la concepcin del positivismo terico
a propsito de las normas puede considerarse superada: sencillamente, no
es cierto que all donde falta un supuesto de hecho o una consecuencia
jurdica perfectamente delimitados falte una norma jurdica97. Que las
normas materiales de la Constitucin sean en general esquemticas,
abstractas, indeterminadas y elsticas98 no representa ninguna dificultada
su carcter vinculante. En suma, la fuerza jurdica y el valor constitucional
de las disposiciones de principio estn hoy suficientemente acreditados99;
y, por otra parte, la llamada retrica constitucional no es monopolio del
Captulo III, sino que es posible hallarla en otros pasajes constitucionales,
incluso dentro de la seccin 1 del Captulo II, como en el art. 27.2.

b) Dimensin objetiva de los derechos prestacionales.

En cuanto que normas objetivas, las clasulas que recogen derechos
93 E. Forsthoff, El Estado de la sociedad indistrial, trad de L. Lpez Guerra y J. Nicols Muiz,
Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1975, p.258
94 Ph. Braud, La notion de libert publique en Droit franais, LGDJ, Pars, 1968, p. 152 y s.
95 J.L. Cascajo, La tutela constitucional de los derechos sociales, citado, p. 70. En igual sentido,
A. Garrorena, El Estado espaol como Estado social y democrtico de Derecho, Universidad de
Murcia, 1980, p. 66 y s.; J.R. Cosso, Estado social y derechos de prestacin, citado, p. 252.
96 Vid. el estudio ms detallado de M. Aragn, Constitucin y Democracia, Tecnos, Madrid, 1989,
p.74 y s.
97 He tratado este tema ms ampliamente en las Lecciones de Teora del Derecho, con J. Betegn,
M. Gascn y J.R. de Pramo, citado, p.323 y s.
98 Vid. F. Rubio, La Constitucin como fuente del Derecho, citado, p. 63.
99 He tratado la cuestin ms detenidamente en Sobre principios y normas. Problemas del
razonamiento jurdico, C.E.C., Madrid, 1992, p.135 y s.
196
sociales o prestacionales vinculan a todos los poderes pblicos, incluido
el legislador, por lo que, en principio, nada impide que sean invocados en
cualquier instancia jurisdiccional y, por supuesto, que sirvan de parmetro
para el juicio de constitucionalidad. Bckenfrde ha resumido esa
vinculacin efectiva en tres aspectos: el fin o programa que supone un
derecho prestacional se sustrae a la en otro caso libertad del legislador; es
inadmisible la inactividad o la desatencin evidente y grosera por parte de
los poderes pblicos; y, por ltimo, la satisfaccin conferida a un derecho
prestacional, una vez establecida, se muestra relativamente irreversible, en
el sentido de que est protegida frente a una supresin definitiva o frente a
una reduccin que traspase los lmites hacia la desatencin grosera100
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional pone de relieve que
la toma en consideracin de los principios rectores y de los derechos
prestacionales en cuanto que normas objetivas no es meramente retrica.
Por ejemplo, en una cuestin de inconstitucionalidad acerca del art.160 de
la Ley de Seguridad Social de mayo de 1974, el Tribunal acude al principio
rector del art. 41 nada menos que para considerar caduco un modelo de
Seguridad Social basado en el principio contributivo y de compensacin
frente al dao, y sustituirlo por un sistema basado en la proteccin frente
a la necesidad o la pobreza econmica. En concreto, acoger el estado
o situacin de necesidad como objeto y fundamento de la proteccin
implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mnimo de
rentas, estableciendo una linea por debajo de la cual comienza a actuar
la proteccin101. Y, confirmando esta doctrina, una sentencia posterior
declara que la Seguridad Social representa hoy una funcin del Estado
cuya finalidad constitucional es la reduccin, remedio o eliminacin de
situaciones de necesidad102.
Precisamente, con motivo de otro asunto sobre pensiones, el Tribunal
tuvo oportunidad de sentar una doctrina bastante ntida acerca del valor de
los principios rectores y de su importancia en la interpretacin constitucional.
Ante todo, pone de relieve la conexin exitente entre el principio del Estado
social y democrtico de Derecho (art.1,1), la igualdad sustancial (art.9,2) y
los principios rectores del Captulo III, cuyo rgimen jurdico establecido

100 Vid. E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, citado, p. 81.
101 STC 103/1983
102 STC 65/1987. La STC 37/1994, si bien reconoce la libertad del legislador para modular la accin
protectora del sistema, recuerda que el art. 41 consagra en forma de garanta institucional un
rgimen pblico cuyo nucleo o reducto indisponible por el legislador... ha de ser preservado
en trminos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada
tiempo y lugar.
197
en el art.53,3 impide considerar a tales principios como normas sin
contenido y que obliga a tenerlos presentes en la interpretacin tanto de las
restantes normas constitucionales como de las leyes; particularmente, en
este caso el juego de los tres criterios enunciados se muestra fundamental
para enjuiciar cundo una desigualdad jurdica entraa discriminacin;
ms an, el art. 50 relativo a la proteccin de la vejez resulta ser un criterio
de interpretacin preferente103. Cabe decir que hoy esta es una doctrina
plenamente consolidada: los principios rectores, al margen de su mayor
o menor generalidad de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en
trminos que se desprenden inequvocamente de los artculo 9 y 53 de la
Constitucin104.
La proclamacin del valor normativo de los principios rectores es
frecuente en la jurisprudencia constitucional, si bien la concreta operatividad
de los mismos no resulta siempre uniforme y generalmente depende de la
presencia de otras disposiciones constitucionales relevantes para el caso.
As, en ocasiones, los principios vienen a justificar limitaciones a ciertos
derechos que de otra manera acaso no podran formularse: la proteccin
del medio ambiente (art.45) juega como lmite a la explotacin de los
recursos naturales y al aumento de la produccin, en suma, al derecho de
propiedad105; del mismo modo, la poltica de pleno empleo (art. 40) supone
una limitacin de un derecho individual, como el derecho al trabajo (art.
35), limitacin que est justificada porque se apoya en principios y valores
asumidos constitucionalmente, como son la solidaridad, la igualdad real
y efectiva y la participacin de todos en la vida econmica del pas106.
Otras veces, en cambio, es el propio Tribunal quien armoniza distintas
disposiciones, concretando el alcance de algn principio; por ejemplo, el
principio de proteccin a la familia (art. 39) no slo constituye un lmite
a la embargabilidad de bienes107, sino que permite derivar a travs del
art. 14 una igualacin por arriba entre civiles y militares en materia de
embargo de haberes108; y el genrico principio del Estado social unido a
las exigencias de la igualdad sustancial obliga a realizar la equiparacin de
sexos extendiendo la regulacin ms favorable: dado el carcter social y
democrtico del Estado de Derecho... y la ogligacin que al Estado imponen

103 STC 19/1982

104 STC 14/1992
105 STC 64/1982 y 66/1991
106 STC 22/1981
107 STC 113/1989
108 STC 54/1986
198
los arts. 9,2 y 35... debe entenderse que no se puede privar al trabajador sin
razn suficiente para ello de las conquistas sociales ya conseguidas. De esta
manera... no debe restablecerse la igualdad privando al personal femenino
de los beneficios que en el pasado hubiera adquirido, sino otorgando los
mismos al personal masculino109.
Finalmente, si antes vimos que un derecho prestacional
inmediatamente exigible como la educacin daba lugar a posiciones
subjetivas de igualdad sustancial, cabe constatar tambin que la conexin
de esta ltima a una directriz o principio rector puede hallarse en la base
de una norma objetiva. En este sentido, la jurisprudencia en materia de
igualdad de la mujer trabajadora resulta interesante al menos por dos
motivos: primero, porque el sexo no slo constituye uno de los criterios
prohibidos por el art. 14 en orden al establecimiento de desigualdades
normativas, sino porque adems el art. 35,1 reitera que en materia laboral en
ningn caso puede hacerse discriminacin por razn de sexo; y segundo,
porque el enunciado prestacional que sirve para amparar desigualdades
jurdicas en favor de una igualdad de hecho para la mujer resulta ser tan
amplio o impreciso como el contenido en el art.39,2: Los poderes pblicos
aseguran, asimismo, la proteccin...de las madres. Pues bien, pese a ello,
el Tribunal Constitucional no puede ignorar que existe una realidad
de hecho discriminatoria para la mujer, por lo que, en tanto perdure, no
pueden considerarse discriminatorias las medidas tendentes a favorecer el
acceso al trabajo de un grupo en situacin de clara desigualdad social110;
es ms, el mandato de interdiccin de la discriminacin implica tambin
la adopcin de medidas que tratan de asegurar la igualdad efectiva de trato
y oportunidades de la mujer y del hombre111
La jurisprudencia examinada creo que pone de relieve una
virtualidad y una insuficiencia. La virtualidad es que los principios
rectores y los derechos prestacionales que derivan de los mismos encarnan
normas objetivas de eficacia directa e inmediata al menos en dos aspectos:
como cobertura de una accin estatal que en otro caso pudiera resultar
lesiva desde la perspectiva de ciertos derechos y libertades; y como pautas
109 STC 81/1982. Por cierto, en esta sentencia pudiera apreciarse un atisbo del principio de
irreversibilidad de las conquistas sociales; vid. L. Parejo, Estado social y Administracin pblica,
Civitas, Madrid, 1983, p. 89 y s. Sin embargo, no creo que el Tribunal Constitucional llegue tan
lejos: la igualacin por arriba entre trabajadores y trabajadoras es una opcin interpretativa
estimulada por los principios del Estado social y de la igualdad sustancial, pero ello no impide
que en el futuro el legislador pueda establecer un rgimen diferente del actual.
110 STC 128/1987
111 STC 109/1993
199
interpretativas de disposiciones legales o constitucionales, permitiendo
soluciones ms acordes con el modelo del Estado social. En consecuencia,
sirven principalmente para justificar leyes ya dictadas desde el impulso
poltico o tambin para escoger significados posibles dentro del mbito
semntico de esas leyes. En particular, creo que esta ltima es la dimensin
ms interesante desde el punto de vista de la interpretacin constitucional:
dada la pluralidad de significados, es decir, de normas que cabe obtener
de todo enunciado lingstico112, los principios rectores se muestran como
razones a favor de escoger aquellas ms acordes con la igualdad sustancial
y, en general, con los valores que estn detrs del Captulo III.
La insuficiencia me parece que tambin es doble: primero, y
seguramente por la propia formulacin lingstica de los principios rectores,
por lo comn indicativa y genrica, no puede decirse que resulte habitual
invocarlos como parmetro nico para acordar la inconstitucionalidad de
una ley, aunque ello no resulte jurdicamente imposible; si cabe decirlo as,
los principios rectores entran en escena ms para respaldar al legislador
que para sancionarlo, y es que los enunciados constitucionales resultan aqu
lo suficientemente amplios como para que casi cualquier poltica pueda
justificarse, pero tambin para que casi ninguna pueda reputarse como
obligatoria. La segunda, y acaso ms importante, es que a partir de los
principios rectores es difcil construir posiciones subjetivas de prestacin,
no slo porque existan dificultades procesales para que los sujetos titulares
puedan reivindicar su cumplimiento, dos problemas que conviene a mi juicio
separar, sino por otras razones que sern seguidamente examinadas.

c) Dimensin subjetiva de los derechos prestacionales.

As pues, que la toma en consideracin de los derechos prestacio-
nales resulte relevante todava no demuestra que los mismos puedan
cimentar autnticas posiciones subjetivas iusfundamentales del mismo
tipo que las que nacen de las libertades individuales; es decir, posiciones
que supongan el reconocimiento constitucional a determinada prestacin
en ausencia de ley que desarrolle el principio rector, o incluso contra la
voluntad de la mayora expresada en la ley. Pero para abordar esta cuestin
conviene aclarar dos aspectos, a saber: el estatus constitucional de los
derechos prestacionales y las eventuales dificultades de su tutela judicial
derivadas de la exigencia de desarrollo legislativo.

112 Vid. R. Guastini, Dalle fonti alle norme, Giappichelli, Torino, 1990p. 15 y s.
200
 Por lo que se refiere a la primera cuestin, conviene advertir que, si
bien la mayor parte de los derechos prestacionales aparecen en el devaluado
Captulo III, algunos otros gozan de la mxima proteccin jurdica. Ya
hemos tenido oportunidad de referirnos a la asistencia y defensa letrada;
desde luego, es evidente que aqu los poderes pblicos tienen una cierta
libertad de configuracin en orden a regular las formas y modalidades de
las prestaciones, pero en ningn caso hasta el punto de suprimir o debilitar
absolutamente el derecho: en determinadas circunstancias, toda persona
tiene derecho a obtener y el Estado la obligacin de proporcionar defensa
letrada gratuita. Lo mismo cabe decir del derecho a la educacin: tambin
aqu el legislador dispone de una amplia discrecionalidad para organizar la
enseanza, pero al final ha de garantizar la escolarizacin gratuita de todos
los nios en los nieves bsicos, y esta es sin ms una pretensin accionable
ante los Tribunales, incluido el Constitucional113. En ambos casos, y por
muy amplia que sea la libertad de configuracin del legislador como
consecuencia de la propia imprecisin del precepto, el estatus constitucional
fuerte de estos derechos prestacionales, es decir, su inclusin en la seccin
1 del Captulo II, parece resolver el problema de su tutela judicial; luego
este ltimo no deriva inicialmente, como a veces parece pensarse, slo de
la estructura lingstica del enunciado que reconoce el derecho: aunque
sea mucho lo que le corresponde decir al legislador, la tutela judicial del
derecho a una prestacin educativa est fuera de duda, y esa tutela se
proyecta lgicamente sobre dimensiones subjetivas.
Sin embargo, y esta es la segunda cuestin previa, resulta que la
mayor parte de los derechos prestacionales aparece recogida en el Captulo
III del Ttulo I y, por tanto, se ve afectada por el art. 53,3: los principios
rectores/derechos prestacionales informarn la legislacin positiva,
la prctica judidical y la actuacin de los poderes pblicos, pero slo
podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que
dispongan las leyes que los desarrollen. Como ya se ha dicho, la redaccin
del precepto no es muy afortunada, pero en modo alguno puede suponerse
que los arts. 39 y siguientes de la Constitucin no sean alegables ante los
tribunales ordinarios, pues, si su reconocimiento, respeto y proteccin debe
informar la prctica juducial, es evidente que no slo son alegables, sino

113 En cambio, como es comprensible, el Tribunal Constitucional ha interpretado muy cautamente

el art. 35, donde se reconoce el derecho al trabajo. En su opinin, este derecho presenta dos
dimensiones muy distintas: de libertad, tutelada por el art. 35, y de prestacin, que adsbribe, en
cambio, al art. 40.1, que simplemente establece que los poderes pblicos realizarn una poltica
orientada al pleno empleo. Vid STC 22/1981
201
que debern ser aplicados por los tribunales. En realidad, lo que el precepto
parece querer decir es que los principios rectores no son todava derechos en
sentido tcnico114, es decir, no amparan una concreta accin ante la justicia
dirigida a obtener la prestacin prometida. Las normas constitucionales
son directamente invocables y aplicables en el curso de cualquier
controversia jurdica, pero su configuracin como verdaderos derechos
accionables ante la jurisdiccin requiere la mediacin del legislador, cuya
funcin ser concretar el alcance de la declaracin, establecer formas de
tutela, etc. Esta conclusin se obtena con mayor claridad de la primitiva
redaccin del precepto115, pero la frmula vigente debe conducirnos al
mismo resultado.
Ahora bien, esta exigencia de desarrollo legislativo no vaca de
contenido constitucional a los derechos prestacionales, ni siquiera impide
que pueda apreciarse en ellos una dimensin subjetiva. Primero, porque la
intervencin del legislador es necesaria para articular derechos subjetivos
accionables ante los tribunales y slo conveniente para perfilar los
contornos de unos derechos que ya existen en y desde la Constitucin. Y,
segundo, porque el desarrollo legislativo resulta tambin imprescindible
en otros muchos derechos fundamentales116, y del mismo modo que en la
hiptesis (absurda) de que el Estado decidiese desmantelar la organizacin
de justicia o en la (no tan absurda) de que quisiera hacer lo propio con el
sistema pblico de enseanza, ni el derecho a la tutela judicial ni el derecho
a la educacin dejaran de ser derechos constitucionales, as tampoco los
derechos prestacionales deben su existencia a la actitud del legislador. Pero,
sobre todo, conviene insistir en que la restriccin contenida en el art. 53,3
afecta slo a las posibilidades de tutela judicial ordinaria, que acaso sea
la principal consecuencia de la dimensin subjetiva de un derecho, pero
que no se identifica con ella. El mencionado precepto no impide - entre
otras cosas porque no podra hacerlo- que por va interpretativa se perfilen
pretensiones subjetivas a partir de enunciados prestacionales, por ms que
esa interpretacin no pueda producirse en el curso de un proceso ordinario
iniciado por el sujeto titular con el nico apoyo de un principio rector. As
pues, con desarrollo legislativo o sin l, si los derechos prestacionales del

114 Empleo aqu la terminologa de Kelsen: un derecho subjetivo en sentido tcnico (consiste) en
un poder jurdico otorgado para llevar adelante una accin por incumplimiento de la obligacin,
Teora pura del derecho, 2 ed.1960, trad de R. Vernengo, UNAM, Mexico, 5 ed., 1986, p. 147.
115 En el proyecto constitucional publicado en el Boletn Oficial de las Cortes de 5 de enero de
1978 se deca que no podrn ser alegados directamente como derechos subjetivos ante los
tribunales.
116 Vid. R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 496
202
Captulo III han de informar la prctica judicial, es que pueden ser objeto
de interpretacin por los tribunales ordinarios, cualquiera que sea la via
judicial utilizada; y, desde luego, resultan justiciables tambin ante el
Tribunal Constitucional, y no slo a travs del recurso y de la cuestin de
inconstitucionaliodad, sino acaso tambin mediante el recurso de amparo.
Ciertamente, esta posibilidad requiere una interpretacin algo tortuosa,
dado que los principios rectores del Captulo III estn excluidos del recurso
de amparo, pero creo que no se encuentra impedida por completo; por
ejemplo, cabra articular dicho recurso a travs de alguno de los derechos
susceptibles de obtener tutela judicial mediante ese procedimiento para
seguidamente ser interpretado a la luz o en conexin con un derecho
prestacional117 . En suma, que la jurisdiccin ordinaria no pueda brindar
tutela directa a posiciones subjetivas nacidas de un derecho prestacional
mientras falte el desarrollo legislativo, segn establece el art. 53,3, no
significa que en el curso de cualquier procedimiento tenga prohibida la
consideracin de los principios rectores, como tampoco impide que haga lo
propio el Tribunal Constitucional por cualquier camino procesal, incluido
el amparo si reculta viable a travs de otro derecho118.
Por otra parte, el recurso de amparo resulta posible una vez que
se haya producido el desarrollo legislativo a que alude el art. 53,3 y, por
tanto, una vez que la jurisdiccin ordinaria tenga competencia para conocer
demandas directamente orientadas a la tutela de derechos prestacionales.
En efecto, del mismo modo que cuando la violacin de un derecho se ha
producido en una relacin jurdico privada el Tribunal Constitucional
imputa la infraccin al juez que no puso el adecuado remedio, considerando
que en su omisin se encuentra el origen inmediato y directo de la
violacin (art.44,1 LOTC)119, as tambin cuando un derecho prestacional
no resulta satisfecho por el sujeto pblico o privado llamado a cumplirlo y
la jurisdiccin deja de prestar la adecuada tutela, cabe admitir el amparo
contra la sentencia correspondiente; siempre, claro est, que adems

117 Cabe hablar aqu de una ampliacin del mbito del recurso de amparo por va de conexin, esto
es, de la tutela de una garanta o derecho en principio excluido del nucleo protegido, pero que se
puede conectar a otro derecho susceptible de amparo. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha
defendido una especie de derecho al rango de ley orgnica a partir de una conexin entre el art.
17,1 y el 81,1, STC 159/1986; o un derecho a la motivacin de las decisiones judiciales sobre la
base de la conexin del art. 120,3 al 24,1, STC 14/1991.
118 Por ejemplo, un derecho al mnimo vital podra construirse a partir del derecho a la vida
(art.15),del principio de Estado social (art. 1,1), conectado a la dignidad de la persona (art. 10,1)
y, en fin, de algn principio rector, como el derecho a la proteccin de la salud, a una vivienda
digna, etc.
119 Vid., por ejemplo, STC 55/1983 y 18/1984
203
pueda invocarse alguno de los derechos susceptibles de amparo. En cierto
modo, este es el camino que parece anunciar el Tribunal cuando, ante el
incumplimiento por el empresario de las medidas de sanidad e higiene en
el trabajo, dice que la pasividad del juez ante una conducta empresarial
que pusiera en peligro la vida o la integridad fsica de los trabajadores
podra vulnerar el derecho de stos a dichos bienes y a los preceptos que
los reconocen120.
Y llegados a este punto, es decir, al punto en que un rgano
jurisdiccional a travs de cualquier via o procedimiento es llamado a decidir
sobre un derecho prestacional, se suscita la que acaso sea pregunta nuclear:
en qu condiciones y con qu alcance puede ofrecerle tutela. Aqu quizs
convenga llamar la atencin sobre dos modalidades dintintas de derechos
prestacionales, aun cuando la consecuencias prcticas no sean a mi juicio
muy diferentes. La primera es la modalidad de los derechos propiamente
dichos, por impreciso que pueda resultar el contenido obligacional; por
ejemplo, se reconoce el derecho a la proteccin de la salud (art. 43,1) o
todos los espaoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y
adecuada (art. 47). La segunda modalidad es la de los principios-directriz;
por ejemplo, los poderes pblicos realizarn una poltica orientada al pleno
empleo (art. 40,1), mantendrn un rgimen pblico de Seguridad social
(art. 41) o realizarn una poltica de previsin, tratamiento, rehabilitacin
e integracin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos (art. 49).
En mi opinin, la diferencia es ms bien de matiz. Los principios-directriz
son normas programticas o mandatos de optimizacin, que se caracterizan
porque pueden ser cumplidos en diferente grado o, lo que es lo mismo,
porque no prescriben una una conducta concreta, sino slo la obligacin de
perseguir ciertos fines, pero sin imponer los medios adecuados para ello,
ni siquiera tampoco la plena satisfaccin de aquellos fines: realizar una
poltica de... u orientada a..., promover las condiciones para... en puridad
no supone establecer ninguna conducta determinada como jurdicamente
debida121.
Los enunciados normativos que presentan la fisonoma de derechos,
en cambio, no seran principios abiertos, sino reglas, aunque tan sumamente
imprecisas que apenas permitiran fundar pretensiones concretas por va
de interpretacin: el derecho a la vivienda, por ejemplo, puede intentar
satisfacerse mediante subsidios de alquiler o fijando un precio tasado o, en

120 ATC 868/1986

121 Vid. M. Atienza y J. Ruiz Manero, Sobre principios y reglas, Doxa, 10, 1991, p. 110.
204
fin, mediante la construccin pblica; por otro lado, qu condiciones ha de
reunir una vivienda digna?, debe garantizarse a todos o slo a quienes
carecen de cierto nivel econmico?122. Y lo mismo cabe decir del derecho al
trabajo: entre las ms modestas medidas de fomento del empleo y el ideal de
que cada persona pueda gozar en todo momento de una trabajo adecuado,
gratificante y seguro existe un amplsimo campo de posibilidades.
Que el enunciado constitucional y, por tanto, que el contenido
obligacional de los derechos prestacionales resulte abierto o impreciso no
constituye ninguna novedad para la teora de la interpretacin, que con
frecuencia ha de trabajar con conceptos no menos vagos o ambiguos.
El problema reside en determinar quin es el sujeto competente para
configurar de modo concreto lo que en la Constitucin aparece con
perfiles tan difuminados, si dicha tarea corresponde slo al legislador y
a la Administracin o si, por el contrario, la jurisdiccin y especialmente
la jurisdiccin constitucional goza tambin de alguna competencia
en esta materia. Aqu es donde aparece la principal dificultad para una
consideracin de los derechos prestacionales como autnticos derechos
fundamentales susceptibles de tutela judicial: las prestaciones, en efecto,
requieren un amplio entramado organizativo, el diseo de servicios pblicos,
el desarrollo de procedimientos y, sobre todo, el empleo de grandes medios
financieros que implican la adopcin de decisiones tpicamente polticas, de
legislacin positiva que, en el marco del Estado de Derecho y de separacin
de poderes, parecen excluidas del mbito jurisdiccional123. Sin embargo, de
aceptarse ntegramente esta idea, la conclusin resultara cuando menos
desalentadora, ya que entonces los derechos prestacionales careceran de
toda dimensin subjetiva, es decir, no seran propiamente derechos124,
ni siquiera derechos fragmentarios, sino slo normas constitucionales
objetivas con todas sus virtualidades, salvo acaso la ms importante, la de
ser capaces de cimentar posiciones iusfundamentales.
Alexy ha intentado resolver el problema con una agumentacin
sugestiva. La idea fundamental es que, desde la Constitucin, debe
renunciarse a un modelo de derechos sociales definitivos e indiscutibles;
las exigencias prestacionales entran siempre en conflicto con otros
principios o derechos, singularmente con la competencia legislativa y con
los requerimientos de otras libertades o derechos, por lo que determinar
en cada caso concreto si est justificada una prestacin requiere un previo

122 Vid. E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, citado, p. 77

123 Vid. E.W. Bckenfrde, Escritos sobre derechos fundamentales, citado, p. 77
124 Vid. en este sentido, J.R. Cosso, Estado social y derechos de prestacin, citado, p. 233 y s.
205
ejercicio de ponderacin entre razones tendencialmente contradictorias
que siempre concurrirn en mayor o menor medida. Concretamente, una
posicin de prestacin estar definitivamente garantizada cuando el valor
que est detrs de los derechos sociales, la libertad real o efectiva, exija
con urgencia la satisfaccin de una necesidad y, a su vez, los principios
o derechos en pugna (el principio democrtico en favor del legislador,
las libertades de terceros, etc.) se vean afectados de modo reducido. En
opinin de Alexy, esta condicin se cumple en el caso de los derechos
fundamentales sociales mnimos, es decir, por ejemplo, a un mnimo vital,
a una vivienda simple, a la educacin escolar...125
El Tribunal Constitucional espaol no parece haber llegado tan lejos,
sino que, ms bien al contrario, su firme reconocimiento de la libertad
de configuracin por parte del legislador parece impedir toda posible
construccin de posiciones subjetivas de carcter prestacional. De un lado,
en efecto, da a entender que de los principios rectores no cabe obtener
ningn tipo de derecho subjetivo126, acaso identificando la inviable tutela
directa a travs del recurso de amparo con la imposibilidad de perfilar
posiciones subjetivas a partir de tales principios. De otro lado, subraya el
carcter no vinculante de los medios necesarios para cumplir los fines o
las prestaciones constitucionales; por ejemplo, en relacin con el principio
de proteccin familiar (art.39), sostiene que es claro que corresponde a
la libertad de configuracin del legislador articular los instrumentos,
normativos o de otro tipo, a travs de los que hacer efectivo el mandato
constitucional, sin que ninguno de ellos resulte a priori constitucionalmente
obligado127; y lo mismo cabe decir de la Seguridad Social, pues si bien
corresponde a todos los poderes pblicos la tarea de acercar la realidad
al horizonte de los principios rectores, de entre tales poderes pblicos
son el legislador y el Gobierno quienes tienen el poder de iniciativa... Son
ellos, y no este Tribunal, quienes deben adoptar decisiones y normas...128.
Finalmente, tampoco parece haber acogido el criterio de irregresividad
que alguna doctrina crea ver en el Captulo de los derechos sociales129,
esto es, la idea de que, si bien los derechos prestacionales no imponen una

125 R. Alexy, Teora de los derechos fundamentales, citado, p. 495

126 ATC 241/1985
127 STC 222/1992
128 STC 189/1987
129 Vid. J. de Esteban y L. Lpez Guerra, El rgimen constitucional espaol, vol.1, con la colaboracin
de J. Garca Morillo y P. Prez Tremps, Labor, Barcelona, 1980, p.346; J.A. Sagardoy, Comentario
al art. 50, en Comentarios a la Constitucin Espaola dirigidos por O. Alzaga, Edersa, Madrid,
1984, vol. IV, p. 387
206
obligacin de avanzar, s establecen una prohibicin de retroceder;
con independencia de que dicho criterio pueda considerarse incorporado
a la Constitucin, aspecto sobre el que el Tribunal rehusa pronunciarse,
resulta que del art. 50, relativo a la proteccin de los ancianos, no se deduce
el deber de mantener todas y cada una de las pensiones iniciales en su
cuanta prevista ni que todas y cada una de las ya causadas experimenten
un incremento anual130
Por tanto, los resultados no parecen hoy por hoy excesivamente
prometedores. Slo en alguna ocasin el Tribunal se ha pronunciado en favor
de un nucleo indisponible para el legislador; as, a propsito del sistema
de Seguridad Social, el Tribunal dice que el art. 41 consagra en forma
de garanta institucional un rgimen pblico cuya preservacin se juzga
indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo...
un nucleo o reducto indisponible por el legislador131. Ciertamente, no queda
muy claro el concreto alcance de ese nucleo, pues para determinarlo se
remite a la conciencia social de cada tiempo y lugar, pero lo importante es
que su existencia, en ste y seguramente en otros derechos prestacionales,
acredita lo que pudiramos llamar una competencia de configuracin
por parte del Tribunal, al margen y por encima del legislador, pues a la
postre es al Tribunal a quien corresponde traducir la conciencia social en
exigencias concretas. Que los derechos prestacionales gozan de un nucleo
indisponible significa que, al menos, algunas prestaciones representan
autnticos derechos fundamentales, es decir, pretensiones subjetivas
jurdicamente reconocibles con independencia de la mayora poltica.
Esta idea del nucleo o reducto indisponible recuerda sin duda
a la defensa del contenido esencial que establece la Constitucin para
los derechos del Captulo II (art.53,1). Algunos autores han querido ver
precisamente en esa clasula del contenido esencial el elemento o rasgo
definidor de la fundamentalidad en nuestro sistema132, lo que directamente
conduce a los principios rectores a las tinieblas de la no fundamentalidad y
acaso a la imposibilidad de construir mediante ellos posiciones subjetivas.
No creo que esta sea una consecuencia ineludible: con independencia del
juego que permita esa especial garanta del contenido esencial133, lo cierto

130 STC 134/1987. Vid. tambin la STC 81/1982 comentada en la nota 106 de este trabajo.
131 STC 37/1994. El subrayado es nuestro
132 As, J.R. Cosso, Estado social y derechos de prestacin, citado, p.68 y s.
133 Cuestin sumamente discutida y que he tratado en mis Estudios sobre derechos fundamentales,
citado, captulos VI y VII. Vid. tambin el reciente libro de J.C. Gavara, Derechos fundamentales
y desarrollo legislativo. La garanta del contenido esencial de los derechos fundamentales en la
Ley Fundamental de Bonn, C.E.C.,Madrid, 1994.
207
es que los principios rectores son enunciados constitucionales y todos los
enunciados constitucionales, por el mero hecho de serlo, han de ostentar
algn contenido esencial o nucleo indisponible para el legislador. Una
conclusin diferente llevara al resultado paradjico de que, en nombre
de una mejor proteccin de ciertos derechos, se habra desactivado o
disminuido la tutela de las dems normas constitucionales.
A mi juicio, las dificultades que se oponen a una consideracin ms
vigorosa de los derechos prestacionales como autnticos derechos por parte
de la jurisprudencia constitucional son las cuatro siguientes: inviabilidad
del recurso de amparo, libertad de configuracin en favor del legislador,
necesidad de dictar normas organizativas y de comprometer medios
financieros y, finalmente, posible colisin con otros principios o derechos
constitucionales.
Por lo que se refiere al primer aspecto, ya se ha indicado que no
parece por completo imposible sostener en va de amparo una pretensin
prestacional cuando sta pueda conectarse a uno de los derechos
especialmente tutelados; pero, en cualquier caso, nada impide que el
Tribunal proceda al reconocimiento de esas posiciones subjetivas a travs
de un recurso o cuestin de inconstitucionalidad: una cosa es que se
excluya cierta accin procesal y otra distinta poder ostentar un derecho
a cierta prestacin, derecho que el Tribunal puede reconocer como parte
del nucleo indisponible; si existe una esfera intangible, sta puede ser
identificada por el Tribunal Constitucional y de la misma pueden tambin
formar parte dimensiones subjetivas, con independencia de que el titular
encuentre impedida su defensa mediante el recurso de amparo.
La segunda dificultad, la libertad de configuracin del legislador, en
realidad no es una verdadera dificultad para la jurisdiccin constitucional,
pues el art. 53,3 lo nico que establece es que los principios rectores requieren
desarrollo legislativo para ser alegados (como derechos subjetivos, segn se
ha visto) ante la jurisdiccin ordinaria. Si los principios del Captulo III son
autnticas normas constitucionales, bien que abiertas o imprecisas, y esto
es algo que nunca ha puesto en duda el Tribunal, entonces resulta que la
famosa libertad de configuracin del legislador ha de relativizarse de modo
notable. Si esa libertad se traduce en una ausencia o en una insuficiencia de
legislacin, entonces el Tribunal puede suplir la omisin del Parlamento, al
menos dentro de los lmites del nucleo indisponible; del mismo modo que
una reserva de ley establecida por la Constitucin no tiene el significado
de diferir la aplicacin de los derechos fundamentales y libertades pblicas
208
hasta el momento en que se dicte una ley posterior...134, as tampoco la
falta de desarrollo legislativo de un principio rector convierte a ste en un
enunciado jurdicamente inexistente. Y si aquella libertad se traduce en
una defectuosa regulacin, la labor de suplencia puede sustituirse, siempre
dentro del mbito de indisponibilidad, por una labor de correccin. En
suma, habida cuenta del carcter de los enunciados del Captulo III, cabe
reconocer en relacin con ellos una mayor libertad del legislador, pero no
hasta el punto de anular por completo la virtualidad de las disposiciones
constitucionales. Lo nico que, con seguridad, depende exclusivamente de
la voluntad del legislador es la articulacin de los instrumentos procesales
para que el titular del derecho pueda hacerlo valer en la jurisdiccin
ordinaria; la libertad de configuracin es tambin muy amplia en relacin
con el contenido del derecho, es decir, con las obligaciones que de l derivan,
pero en ningn caso puede ser absoluta, si es que no se quiere vaciar por
completo el significado de las disposiciones constitucionales.
Ahora bien, dentro de qu margenes puede moverse la accin del
Tribunal Constitucional?. Aqu aparece la tercera dificultad enunciada: los
derechos prestacionales suelen requerir cuantiosos recursos financieros,
cuya distribucin es competencia del Parlamento, as como una legislacin
positiva que desarrolle procedimientos, organice servicios, etc. Tampoco
estas dificultades son insuperables. De un lado, no es algo indito que las
sentencias del Tribunal presenten efectos econmicos gravosos para el
Estado; por ejemplo, ya hemos citado la que estableci la obligacin de
la asistencia y defensa letrada, o la que decidi que ciertas pensiones en
favor de las viudas deban extenderse tambin a los viudos. Y en cuanto
al diseo de servicios y procedimientos, si bien es cierto que el Tribunal
no es el rgano ms adecuado para llevarlo a cabo, conviene indicar dos
cosas: primera, que tampoco son por completo desconocidas las sentencias
aditivas donde el Tribunal acta como un legislador positivo, haciendo,
por tanto, lo que en principio no est llamado a hacer135; y segunda, que
en algunas ocasiones el Tribunal no ha tenido ningn inconveniente en
reconocer derechos all donde la Constitucin remita a una ley claramente
organizativa y procedimental, como ocurri con la jurisprudencia sobre la
objecin de conciencia anterior a que se dictase la legislacin pertinente,

134 STC 18/1981

135 Las sentencias aditivas suelen ser aquellas en que, para salvar una discriminacin, en lugar de
anular una norma que establece la desigualdad injustificada, se extiende su mbito a personas o
situaciones inicialmente no contempladas. Ya han sido citadas al hablar del principio de igualdad
sustancial.
209
mediante la que el Tribunal dot de un mnimo contenido a un derecho
que el art. 30,2 ordena se regule con las debidas garantas, entre ellas
la posiblidad de imponer una prestacin social sustitutoria136. En suma,
es cierto que la distribucin de los recursos financieros y la organizacin
de servicios pblicos es competencia del legislador, no del Tribunal, pero
tampoco se trata de un criterio absoluto que nunca pueda ser superado por
otras razones que en algn caso se muestren ms urgentes, entre ellas una
exigencia constitucional de naturaleza prestacional.
Finalmente, el problema de la colisin con otros derechos y liberta-
des es, de nuevo, un problema comn a todos los derechos fundamentales,
que el Tribunal ha de resolver con las mismas herramientas de la ponde-
racin, la proporcionalidad, la razonabilidad, etc. Si la libertad de expre-
sin puede entrar en conflicto con el derecho al honor y esto no supone
que entre ambos derechos exista un orden o jerarqua estricta, sino que el
problema se resuelve caso por caso, otro tanto sucede, por ejemplo, con el
conflicto entre el derecho a la vivienda y la propiedad privada, o entre el
derecho al trabajo y la autonoma de la voluntad. No existe un orden de
prelacin estricto, y que los principios en pugna sean adscribibles a uno u
otro captulo o fragmento de la Constitucin tan solo tiene, en el major de
los casos, un valor indicativo; a la postre, slo en el momento interpretativo
encuentran solucin tales conflictos.

6.- Entre la justicia y la poltica.

Suele decirse que el Estado constitucional es un marco de convi-

vencia que permite la alternancia poltica y, por tanto, el establecimiento
y desarrollo de distintas y an contradictorias concepciones ideolgicas,
preservando los derechos de las minoras y, en consecuencia, asegurando
la integracin de todos los individuos y grupos; simplificando, el Estado
constitucional democrtico se caracteriza porque mucho debe quedar a la
libre configuracin del legislador, pero bastante tambin reservarse a la
esfera de lo innacesible para la mayora. Sin embargo, sera seguramente
erroneo pensar que entre el mbito de lo innegociable y el mbito de lo
poltico es posible trazar una frontera material ntida y rigurosa; acaso es
cierto que algunos fragmentos constitucionales se inscriben ms bien en
el captulo de la justicia, mientras que otros pertenecen principalmente al
136 Es cierto que cuando se opera con esa reserva de configuracin legal el mandato constitucional
no puede tener, hasta que la regulacin se produzca, ms que un mnimo de contenido... pero ese
mnimo contenido ha de ser protegido, STC 15/1982.
210
captulo de la poltica, pero ni la configuracin legislativa est excluida
por compelto en el primero, ni la configuracin judicial puede hallarse en
absoluto ausente del segundo.
Suponer que hay materias de la justicia inaccesibles para el
legislador, al margen de evocar un cierto iusnaturalismo, resultara muy
poco democrtico; pero suponer que existen materias de la poltica
innacesibles para el juez resultara con seguridad muy poco constitucional.
Por ello, tal vez en lugar de pensar en materias, deberamos pensar en
crculos de competencia. Desde luego, tampoco aqu la separacin puede
ser tajante, pero, cuando menos, apunta en un sentido susceptible de
conjugar los dos principios en pugna: el principio de la democracia, pues
ningn mbito queda sustraido a la particular concepcin de la meyora; y el
principio de la constitucionalidad o de defensa de la posicin del individuo
incluso frente a la mayora, pues ningn mbito queda absolutamente al
arbitrio de la poltica. En el fondo, es un problema de lmites: hasta dnde
se extiende la libertad de configuracin de la ley, y a partir de qu punto no
puede abdicar la actuacin judicial en defensa del nucleo irreductible de la
justicia (de la justicia expresada en la Constitucin, por supuesto).
La cuestin es que esos lmites no son idnticos respecto de todas las
disposiciones constitucionales. Para ceirnos al tema de los derechos, las
diferencias entre aquellos que se adscriben principalmente a la esfera de la
justicia y aquellos otros que se reclaman principalmente de la esfera de la
poltica resultan patentes. De un lado, y este es quizs el lado ms visible,
porque la propia Constitucin traza expresamente lmites distintos, sobre
todo en el art.53; de otro, porque, como se ha visto, presentan un carcter
e incluso una formulacin lingstica dispar, que hace que los derechos
prestacionales se adapten mucho peor a las instituciones y tcnicas
propias de la jurisdiccin. Basta recordar algunas de las caractersticas ya
examinadas: apertura o ambigedad del contenido obligacional, relativa
indeterminacin de los sujetos obligados, necesidad de contar con un
entramado de normas secundarias o de organizacin slo al alcance de un
legislador positivo, exclusin del recurso de amparo, limitaciones a la
justiciabilidad, etc.
Pero al hablar de la adscripcin a la justicia o a la poltica hemos
subrayado que aqulla se produce slo principalmente, es decir, no de modo
absoluto o completo. Para evocar una frmula de xito, si nos tomamos en
serio los derechos sociales y los principios rectores de la poltica social
y econmica, o sea, si nos tomamos en serio toda la Constitucin, la
211
justicia no puede quedar excluida de ningn captulo; lo que significa, ni
ms ni menos, que los derechos prestacionales han de tener algn nucleo
irreductible y que ste representa un contenido intangible para la libertad
de configuracin del legislador. Cul sea ese nucleo de intangibilidad es
algo que, ciertamente, slo puede determinar el Tribunal Constitucional, y
para ello cuenta con muy escasas orientaciones que, por otra parte, sulen
resumirse en algo tan evanescente como la conciencia social, la opinin
generalizada en cada tiempo y lugar acerca de qu prestaciones en favor del
individuo son irrenunciables para que ste pueda ejercer efectivamente sus
libertades y derechos. Pero esta remisin, que sin duda puede considerarse
insatisfactoria, tampoco resulta nueva o desconocida en la interpretacin
constitucional, pues otro tanto sucede cuando ha de formularse el tertium
comparationis en el juicio de igualdad del art. 14: para determinar que un
tratamiento normativo igual o desigual de dos personas o situaciones es
razonable, la Constitucin slo ofrece un marco de referencia (los criterios
prohibidos del art. 14, por ejemplo), pero en ltimo trmino es el juez quien
decide invocando algo as como la conciencia jurdica de la comunidad137.
Ahora bien, si todos los derechos fundamentales presentan dos
facetas, la objetiva y la subjetiva, otro tanto deber ocurrir con su
nucleo indisponible. Como ya se ha dicho, cabe aceptar que los derechos
prestacionales o, en general, los derechos sociales ostentan un mayor
peso objetivo que subjetivo, o, si se prefiere, que su dimensin de normas
objetivas ofrece unos perfiles ms acusados y mejor definidos que su
dimensin de derechos subjetivos; justamente al contrario de lo que
sucede con las libertades y con los derechos civiles. Pero tampoco esta
diferencia puede ser absoluta, ni llegar al lmite de que toda prestacin
haya de concebirse como un mero reflejo de normas objetivas. De los
principios rectores del Captulo III, tanto si presentan la fisonoma de
derechos como si se formulan en trminos de principio-directriz, cabe
obtener un contenido subjetivo prestacional que, al menos en una pequea
parte, habr de integrarse en el nucleo intangible, esto es, en aquella esfera
que la conciencia social, interpretada irremediablemente por el Tribunal
Constitucional, considera que no puede ser objeto de abandono si es que
ningn precepto constitucional puede ser concebido como un enunciado
superfluo.
Por supuesto, las restricciones que impone la Constitucin sobre
los principios rectores no son de pequeo alcance; bsicamente, que no

137 Vid. F. Rubio, La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, citado, p. 32

212
pueden ser objeto de amparo y que la accin procesal en su defensa ante
la jurisdiccin ordinaria queda supeditada al desarrollo legislativo. Pero al
margen de que, como hemos intentado mostrar, pueden buscarse algunos
resquicios que hagan viable la justiciabilidad, conviene insistir en que el
derecho a la tutela judicial y la dimensin subjetiva de un derecho son cosas
diferentes. Nada impide que el Tribunal Constitucional, por ejemplo en un
recurso o cuestin de inconstitucionalidad, perfile exigencias subjetivas
de carcter prestacional a partir de un principio rector, aun cuando el
sujeto titular se halle por el momento imposibilitado de reclamarlas
judicialmente.
Como ha observado Zagrebelsky138, las Constituciones de nuestros
das son documentos pluralistas y dctiles, y ello en varios sentidos. Primero,
porque no representan el fruto exclusivo de una ideologa o concepcin del
mundo, sino que son ms bien obra del pacto y del consenso alcanzado
por fuerzas distintas a partir de mutuas concesiones139; documentos
integradores, por tanto, de contenidos materiales tendencialmente
contradictorios entre los que no cabe trazar una rigurosa jerarqua, sino
que han de ser preservados en su conjunto, dejando un ancho margen a
la configuracin legislativa, pero tambin a la ponderacin judicial. Y
segundo, porque una Constitucin de este tipo ya no permite concebir las
relaciones entre legislador y juez, entre poltica y justicia, en los trminos
estrictos y formalmente escalonados propios del Estado de Derecho
decimonnico, sino que obliga a una concepcin ms compleja y, si se
quiere, ms cooperativa de las fuentes del Derecho, donde un principio de
equilibrio y flexibilidad venga a moderar la antao rgida subordinacin.
Con una Constitucin de principios, difcilmente puede hablarse de
materias sustraidas a la justicia, como tambin resultara poco realista
pensar en materias sustraidas a la poltica.
Ideolgica o polticamente, los derechos prestacionales expresan
una perspectiva diferente a la que en su da encarnaron las libertades y
derechos civiles. Para decirlo de un modo simplificado, si estos ltimos son
consecuencia de la concepcin liberal de la sociedad poltica, aqullos lo
son de la concepcin socialista. Si la Constitucin es un acuerdo integrador,
por supuesto no slo pero s principalmente entre esas dos filosofas que
atraviesan el mundo contemporaneo y que tantas veces han sido banderas de

138 El Derecho dctil(1992), trad. de M. Gascn, Trotto, Madrid, 1995.

139 Sobre ello y en relacin con la Constitucin espaola ha insistido particulmente G. Peces-Barba;
por ejemplo, en La eleboracin de la Constitucin de 1978, CEC, Madrid, 1988
213
lucha y conflicto, entonces ningn contenido constitucional puede quedar
hasta tal punto devaluado que sea excluido de la proteccin de la justicia.
Por consiguiente, los derechos sociales han de tener un nucleo intangible,
cuya configuracin, tanto en su dimensin objetiva como subjetiva, slo
puede corresponder finalmente al Tribunal Constitucional.
Vistas as las cosas, no parece que la teora de los dos mundos con
que a veces se quiere describir el modelo de derechos fundamentales sea
una imagen adecuada. De un lado, en efecto, se encontara el mundo de los
derechos civiles y polticos, de las libertades, donde, como suele decirse,
la mejor ley es la que no existe; donde slo existen jueces defensores
armados con la coraza constitucional y polticos amenazadores guiados por
intereses parciales. De otro, el mundo casi retrico de los derechos sociales
de naturaleza prestacional, esfera en la que se desarrollaran libremente las
disputas legislativas sin que el juez tuviera casi nada que decir. A mi juicio,
no es esta la mejor interpretacin de los derechos en el constitucionalismo
moderno; sin dejar de constatar diferencias de rgimen jurdico e incluso
de formulacin lingstica entre los distintos derechos, una concepcin
ms atenta al significado poltico y cultural de la Constitucin como marco
de integracin de una sociedad pluralista creo que debera propiciar una
imagen mucho ms compleja y flexible. La justicia y, sobre todo, la justicia
constitucional no puede abdicar de su competencia de configuracin
sobre los derechos sociales, competencia naturalmente compartida con
el legislador, y cuyos lmites, sin entrar en la dogmtica particular de
cada derecho, es imposible trazar con precisin ms all del criterio que
proporciona una genrica invocacin al nucleo intangible definido por la
movediza conciencia social.

ESQUEMA:
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
SUSTANCIAL

1.- Los derechos fundamentales y los derechos sociales.

Los derechos humanos o fundamentales representan una herencia del

iusnaturalismo racionalita, cuya posicin, una vez traducidos al Derecho
positivo, puede resumirse en estos dos lemas: supremaca consitucional y
artificialidad de las instituciones polticas. La supremaca supone que los
derechos operan como si encarnasen decisiones superiores a cualesquiera
214
rganos estatales; y, a su vez la artificialidad de las instituciones significa
que stas carecen de valores o fines propios y existen slo para salvaguardar
los derechos. Esta concepcin, tradicional en el constitucionalismo
norteamericano, ha sido costosamente asumida en Europa e implica:
primero, una exigencia de respeto hacia el contenido esencial de los
derechos; y segundo, asimismo una exigencia de justificacin racional de
cualquier medida limitadora sobre los mismos.
La cuestin que se plantea es si los llamados derechos econmicos,
sociales y culturales pueden merecer la consideracin de autnticos
derechos fundamentales, tal y como stos acaban de ser concebidos. Pero
ello requiere, como paso previo, dilucidar qu se entiende por derechos
sociales.

2.- Caracterizacin de los derechos sociales.

a) Los derechos y las instituciones. El papel del Estado.

b) Los derechos sociales como derechos prestacionales.
c) La titularidad de los derechos. Del sujeto abstracto al hombre en
su especfica posicin social.
d) Los derechos sociales como derechos de igualdad.
e) El carcter de la obligacin. Normas primarias y normas
secundarias como reflejo obligacional de los derechos.
f) La dimensin preferentemente subjetiva de los derechos civiles y
preferentemente objetiva de los derechos sociales.
Asumiendo la irremediable imprecisin del concepto de derechos
sociales, parece que hoy el debate debe centrarse en si la caracterizacin
bsica de los derechos fundamentales como obligaciones estatales capaces
de cimentar posiciones subjetivas an contra la mayoria, puede hacerse
extensiva a los derechos que no generan un deber de abstencin, sino
deberes positivos de dar bienes o servicios o de realizar actividades que,
si se tuvieran medios, podran obtenerse tambin en el mercado. Pero la
respuesta puede seguir dos caminos.

3.- El principio de igualdad.

La igualdad sustancial o de hecho (art.9,2 C.E.) puede constituir el

vehculo para incorporar al acervo constitucional un principio genrico
215
en favor de las prestaciones, y de hecho as sucede en aquellos pases,
como Alemania, cuyas Constituciones carecen de una tabla de concretos
derechos prestacionales. Sin embargo, para dar vida a concretas exigencias
prestacionales, el argumento de la igualdad sustancial requiere ciertos
complementos, a saber: la presencia de un derecho prestacional concreto;
la concurrencia de un derecho civil cuya satisfaccin merezca una cierta
prestacin; y, por ltimo, la existencia de una razn de igualdad formal (en
particular, la tcnica de las sentencias aditivas o manipulativas).

4.- La naturaleza de los derechos prestacionales.

Tras superarse antiguas doctrinas que negaban la fuerza jurdica de

los derechos sociales o de las clasulas sociales de la Constitucin, hoy la
discusin se centra en si dicha fuerza o eficacia se despliega slo en una
dimensin objetiva o si alcanza tambin al aspecto subjetivo; en particular,
el problema reside en si a partir de los preceptos constitucionales, y sin
necesidad de desarrollo legislativo, es posible dar vida a autnticas
posiciones subjetivas iusfundamentales.

5.- Orientacin bibliogrca.

AA.VV., El Estado social, C.E.C., Madrid, 1986.

ALEXY, R., Teora de los derechos fundamentales, C.E.C., Madrid,1993.
BCKENFRDE, E.W. Escritos sobre derechos fundamenales,
Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1993.
CASCAJO, J.L. La tutela constitucional de los derechos sociales, C.E.C.,
Madrid, 1988.
CASTRO, B. de. Los derechos econmicos, sociales y culturales, Universidad
de Leon, 1993.
COSSIO, J.R. Estado social y derechos de prestacin, C.E.C., Madrid, 1989.
FERNNDEZ, E. Filosofa, Poltica y Derecho, M. Pons, Madrid, 1995.
PECES-BARBA, G. Escritos sobre derechos fundamentales, Eudema,
Madrid, 1988.

PRIETO, L. Estudios sobre derechos fundamentales, Debate, Madrid, 1990.

216
 NOVO CONCEITO DA DISCRICIONARIEDADE EM
POLITICAS PBLICAS SOB UM OLHAR GARANTISTA,
PARA ASSEGURAR DIREITOS FUNDAMENTAIS *

Maria Goretti Dal Bosco

Doutora em Direito (UFSC). Professora dos programas de
graduao e ps-graduao em Direito da Universidade
Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), Universidade
Federal da Grande Dourados (UFGD), e Unigran.
Pesquisadora do CNPQ. Advogada.

Introduo

O crescimento das populaes mais pobres e as polticas econmicas

tradicionais, entendidas aqui as que seguem parmetros liberais, ou neo-
liberais, tm sido responsveis por uma das mais graves crises que o Estado
enfrenta por no dar conta de fazer frente s inmeras demandas sociais.
Essa insuficincia estrutural atinge direitos fundamentais dos cidados,
deixando mostra a carncia de instrumentos para a efetividade dos direitos
previstos nas Cartas Polticas, um dos problemas de maior complexidade
nos tempos modernos.
Parte desses problemas decorre tambm dos modelos jurdicos que
as administraes estatais seguem no momento de definir e implementar
as polticas pblicas. O modelo de discricionariedade administrativa, que
favorece uma margem bastante significativa de liberdade ao administrador,
acaba por ser utilizado contra a cidadania, na medida em que serve a
interesses que no so os da maioria das pessoas, de modo especial,
daquelas camadas mais pobres.
A discusso que se trava neste trabalho aborda um novo conceito
de discricionariedade, que veda ao administrador a escolha de alternativas
quando presentes necessidades impostergveis dos cidados, conforme uma
tica garantista dos direitos fundamentais. Essa tica parte do princpio
do direito ex parte populis, como afirma Ferrajoli, o autor do Garantismo
Jurdico, ou seja, do ponto de vista do cidado, do homem que tem direitos
217
fundamentais a serem assegurados antes e acima de quaisquer outros.
A abordagem transita pelos direitos fundamentais, passa pelo
conceito de discricionariedade e sua relao com os conceitos jurdicos
indeterminados, para, aps, concluir pela possibilidade de uma nova viso
da discricionariedade administrativa, capaz de obrigar o administrador a
promover primeiro a efetividade dos direitos fundamentais, em detrimento
de investimentos que no tm aqueles direitos como objeto.

1. Direitos fundamentais

As transformaes da humanidade, sob os mais diversos aspectos,

abrangem tambm os direitos fundamentais, os quais modificam-se e
ampliam-se com o passar do tempo, o que faz surgir uma pluralidade de
expresses para design-los, tornando difcil a construo de um conceito
definitivo. Na literatura, encontram-se as expresses direitos naturais,
direitos humanos, direitos individuais, direitos pblicos subjetivos,
liberdades pblicas ou direitos fundamentais do homem, entre
outros.1
Pode-se afirmar, com Habermas,2 que os direitos fundamentais
tornam-se concretos a partir do direito que todas as pessoas tm s
liberdades subjetivas de ao e, na forma de direitos positivos, so dotados
de ameaas e de sanes, de modo que podem ser utilizados contra quaisquer
interesses que os contrariem ou que transgridam normas. Eles podem ser
interpretados, assim, como uma barreira ao poder do Estado, ou como
desenho de uma ordem objetiva de valores que desdobra sua influncia
sobre todos os campos do sistema jurdico, qualidade que possibilita sejam
entendidos como instrumentos de defesa diante das posies de outros
cidados.3
A constitucionalizao dos direitos fundamentais, realizada por
1 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros,
1999, p. 179-180. O autor utiliza nessa obra a expresso direitos fundamentais do homem, por
entender que a mais adequada, uma vez que, alm de se reportar a princpios que resumem a
concepo do mundo e informar a ideologia jurdica de cada ordenamento jurdico, no nvel do
direito positivo significa prerrogativas e instituies a serem concretizadas por ele na forma de
garantias de uma convivncia digna, livre e igual de todas as pessoas. Neste estudo, todavia,
utiliza-se a expresso direitos fundamentais apenas por entender-se que, em se tratando de
previso legal em Cartas de Direitos, refere-se ao homem enquanto gnero.
2 HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 4. ed. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1997, p. 170.
3 DOEHRING, Karl. Estado social, Estado de derecho y orden democrtico. In: ABENDROTH,
Wolfgang; FORSTHOFF, Ernest; DOEHRING, Karl. El Estado Social. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 1986, p. 125.
218
constituies rgidas, diz Ferrajoli,4 produziu, neste sculo, uma mudana
profunda de paradigma do direito positivo em relao ao chamado
pleopositivismo jurdico.5 Direitos fundamentais, primeiramente, diz o
autor, devem estar formulados em Constituies ou leis fundamentais, e
podem ser considerados como todos os direitos subjetivos que correspondem
universalmente a todos os seres humanos enquanto dotados do status de
pessoas, de cidados ou pessoas com capacidade de realizar atos.6
Com base nessa definio, Ferrajoli desenvolve quatro teses sobre
os direitos fundamentais: a primeira, da diferena de estrutura entre
direitos fundamentais e direitos patrimoniais, segundo a qual os primeiros
so atribudos a todas as pessoas, enquanto os segundos, a cada um dos
seus titulares, excluindo todos os demais; a segunda tese sustenta que os
direitos fundamentais, por atenderem a interesses e expectativas de todas
as pessoas, formam o fundamento e o parmetro da igualdade jurdica,
e compem a dimenso substancial da democracia; a terceira refere-se
natureza supranacional de grande parte dos direitos fundamentais; e
a quarta tese trata das relaes entre direitos e garantias, classificando,
como garantias primrias, as obrigaes e proibies que correspondem
s expectativas negativas ou positivas dos direitos fundamentais, e, como
garantias secundrias, aquelas que implicam obrigaes de reparar ou
sancionar judicialmente as leses aos direitos, ou, as violaes das garantias
primrias.7 A virtude da teoria dos direitos fundamentais de Ferrajoli estaria,
justamente, em seu carter formal, capaz de permitir que se reconhea,
teoricamente, um direito fundamental em ordenamentos ideologicamente
diversos, socialistas ou liberais, democrticos e at mesmo autoritrios.8

4 FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: La ley del ms dbil. 2. ed. Traduccin de: Perfecto
Andrs Ibaez e Andrea Greppi. Madrid: Editorial Trotta, 2001, p. 37. O autor esclarece que a
definio puramente formal, servindo a qualquer ordenamento, tendo valor de uma definio da
teoria geral do direito, embora advirta que o carter formal no deve impedir que se identifique
nos direitos fundamentais a base da igualdade jurdica.
5 A expresso usada pelo autor para descrever o juspositivismo dogmtico, definido como o tipo
de orientao que [...] ignora o conceito de vigor das normas como categoria independente da
validade e da efetividade, tanto com referncia a ordenamentos normativos, que tomam como
vigentes somente as normas vlidas, quanto a ordenamentos realistas, que tm como vigentes
apenas as normas efetivas (FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2002, p. 699). Seria, em outras palavras, a concepo do Direito como auto-poitico, auto-
suficiente, viso segundo a qual a lei um a priori, capaz de resolver tudo, que veda interpretaes
metajurdicas, transformando o julgador em mero operador mecnico do texto legal, de modo que
este no questiona ou reflete acerca de nenhum dos contextos que lhe so postos, e termina por
legitimar ordens arbitrrias ou a servir de instrumento a regimes autoritrios.
6 FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: La ley del ms dbl. Op. cit., p. 37.
7 FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: La ley del ms dbil. Op. cit., p. 42-43.
8 CABO, Antonio de; PISARELLO, Gerardo. Ferrajoli e el debate sobre los derechos fundamentales.
Prlogo. In: FERRAJOLI, Luigi. Los fundamentos de los derechos fundamentales. Madrid:
Trotta, 2001, p. 12.
219
1.1. Abordagem moderna dos direitos fundamentais

Os direitos fundamentais, desde o seu surgimento, nas primeiras

manifestaes, ainda no sculo XIII, passando pelas Cartas de Direitos
dos sculos XVII e XVIII at chegar aos dias atuais, atravessaram
transformaes significativas, especialmente no sculo XX, com o
fenmeno da modernidade e a mundializao das diferenas entre ricos
e pobres. Bobbio9 usa a expresso direitos do homem e aponta quatro
etapas dessas transformaes: a primeira teria sido a constitucionalizao
dos direitos do homem nas Declaraes de Direitos que integraram as
primeiras constituies liberais e, posteriormente, nas Cartas liberais e
democrticas que se foram sucedendo nos diversos pases; a segunda fase
caracterizou-se pela progressiva extenso dos direitos, passando pela
liberdade, reconhecida, de forma mais ampla, como direito de associao,
e pela considerao de direitos civis tambm como direitos polticos,
chegando at o direito ao voto para homens e mulheres.
A terceira etapa, que alcana o perodo atual, a da universalizao
dos direitos, iniciada com a Declarao Universal dos Direitos do Homem,
representada pela transposio do Direito para fora dos limites internos de
cada pas, proporcionando ao indivduo a possibilidade de invocar outras
esferas superiores de justia, inclusive contra o prprio Estado, o que o
transforma em sujeito do direito internacional; uma quarta etapa, ainda
mais recente, batizada pelo autor de especificao dos direitos, estende
a proteo a direitos muito especficos, ligados a questes de sexo, idade,
sade, deficincias fsicas e mentais, entre outras.
Alexy10 usa a expresso direitos do homem para apont-los como

9 BOBBIO, Norberto. Teoria geral da poltica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000, p. 481-483.
10 ALEXY, Robert. Direitos fundamentais no Estado constitucional democrtico. Traduo de: Lus
Afonso Heck. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 217, p. 55-66, jul/set. 1999,
p. 55-66. O autor observa que o conceito de homem biolgico, embora no coincida com o
de ser vivo, ou o de criatura, caso em que deveria ser alargado o crculo de destinatrios; e
tambm individualizado, ainda que esteja o homem inserido na comunidade, que tem tambm
direitos enquanto grupo, os quais, todavia, no podem ser qualificados com a expresso direitos
do homem. Para o conceito de direito subjetivo, Alexy afirma, em outra obra, que, por conta
da ambigidade e da vagueza da expresso, esta deveria ser utilizada apenas para algumas
posies, ou em sentido amplo. A soluo, assim, o uso corrente, como um conceito geral para
posies diferentes, traando algumas distines, que ele classifica em trs tipos: direitos a algo,
liberdades e competncias. No primeiro caso, a posio do cidado diante do Estado implica o
direito a no ser importunado em sua liberdade para os atos da vida civil, em seu domiclio e em
sua propriedade, o que impe posies estatais negativas e positivas em relao ao titular dos
direitos. Quanto s liberdades, o autor cr ser conveniente pensar na liberdade de uma pessoa
como [...] a soma das liberdades particulares e a liberdade de uma sociedade como a soma
220
direitos que se distinguem de outros por resultarem de uma combinao
de cinco qualidades. So direitos universais, morais, fundamentais,
preferenciais e abstratos. A universalidade implica serem direitos que cabem
a todos os homens, enquanto indivduos, ainda que inseridos no grupo social.
Direitos morais podem, tambm, ser direitos jurdico-positivos, mas sua
validade no depende da positivao, bastando que a norma que lhe d base
tenha validade do ponto de vista moral, pois [...] a norma vale moralmente
quando ela, perante cada um que aceita uma fundamentao racional, pode
ser justificada.11 A qualidade da preferncia sugere que um direito moral
abre, para o titular, o [...] direito moral proteo por direito positivo
estatal.12 Assim, os direitos do homem esto em condio de prioridade em
relao aos demais, numa relao necessria com o direito positivo.
Por qualidade de direitos fundamentais, diz Alexy, deve-se entender
a presena de duas condies: deve tratar-se de direitos e carncias que, de
modo geral, podem e devem ser protegidos; e que sejam to fundamentais
essas carncias ou interesses que [...] a necessidade de seu respeito, sua
proteo ou seu fomento se deixe fundamentar pelo direito.13 A qualidade
de abstrao dos direitos do homem deve-se exigncia de restrio ou
limitao para fazer frente a direitos de outros ou de natureza coletiva,
sendo a escolha das restries determinada, somente, por instncias [...]
autorizadas a decises de ponderao juridicamente obrigatrias.14 O
Estado, assim, necessrio. no apenas como instncia de concretizao,
mas tambm de deciso, para realizar os direitos do homem.

2. Discricionariedade administrativa

A administrao pblica, em regra, deve executar suas atividades

conforme aos modelos que a legislao estabelece, ou seja, ao contrrio
do campo privado, onde se pratica tudo o que permite a lei, mais o que

das liberdades das pessoas que nela vivem. Isso significa que o conceito de liberdade uma
relao triangular entre o titular de uma liberdade (ou no-liberdade), um impedimento desta e
um objeto da liberdade. As competncias, terceiro grupo dos direitos subjetivos, dizem respeito
s posies de uma pessoa e so sinnimos de poder jurdico, capacidade jurdica, faculdade,
autorizao, etc., existindo tanto no direito pblico quanto no privado, garantidas por normas de
competncia, as quais no permitido ao legislador modificar. (ALEXY, Robert. Teoria de los
derechos fundamentales. Traduccin de: Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1997, p. 212-245).
11 ALEXY, Robert. Direitos fundamentais no Estado constitucional democrtico. Op. cit., p. 60.
12 Ibidem, p. 60.
13 Ibidem, p. 61.
14 Ibidem, p. 62.
221
ela no probe, no mbito pblico, a Administrao faz apenas o que a lei
determina, sob pena de nulidade dos atos realizados.
A norma jurdica, todavia, reserva situaes especficas, nas quais
o administrador, ainda que seguindo a determinao legal, dispe de certa
margem de liberdade para algumas decises, que se costuma entender como
aquelas nas quais o agente pblico o melhor especialista para adotar a
deciso mais adequada aos administrados, quando se tem, ento, um ato
discricionrio.
O conceito de discricionariedade considerado um dos mais difceis
e com o maior nmero de significados da teoria do Direito. No caso da
administrao pblica, a questo crucial saber at onde as decises dos
agentes pblicos podem ser revistas pelo Judicirio. Um primeiro conceito
que mais se aproxima da idia com a qual se trabalha neste estudo o de
Engisch,15 segundo o qual, diante da lei, ter-se-iam duas possibilidades,
contrapostas entre si e, igualmente, em conformidade ao Direito, entre
as quais o agente pblico poderia optar por uma ou outra, sem contrariar
a regra jurdica. Percebe-se, assim, que esse conceito no pode fugir da
possibilidade de escolher, entre alternativas diferentes, aquela que mais se
ajusta ao caso concreto a ser decidido. Logo, o que marca a existncia de
discricionariedade a presena da possibilidade de escolha, prevista na lei,
no apenas uma possibilidade de fato, mas tambm de direito.
Mas ainda se pode utilizar uma segunda formulao, que serve,
igualmente, aos ideais deste trabalho, que a da discricionariedade
vinculada, no sentido de que o exerccio desse poder de escolha deve estar
direcionado ao objetivo fundamental do resultado da deciso desejado pelo
texto legal, isto , o nico resultado ajustado a todas as diretrizes jurdicas
e legais, e que envolve anlise detalhada de todas as circunstncias do caso
concreto, para se chegar ao que se poderia chamar de deciso correta.
Ainda que se possa questionar a possibilidade da existncia de uma s
deciso correta, dado que a discricionariedade justamente o poder de
escolha do agente entre duas ou mais solues igualmente permitidas pelo
Direito, possvel pensar na que mais se coaduna com as exigncias da
correo, na medida em que esta definio atribuda ao agente, que o faz
com base nas suas qualidades tcnicas para apreciao do caso concreto,
estando, portanto, habilitado a optar pela melhor opo.
A vinculao que se diz presente nesta deciso est, sem dvida,

15 ENGISCH, Karl. Introduo ao pensamento jurdico. 7. ed. Lisboa: Fundao Kalouste

Gulbenkian, 1996, p. 214-224.
222
presa aos conhecimentos do administrador, o qual deve ter noes claras
de como cada soluo atende, efetivamente, s exigncias do Direito, de
modo especial, ao interesse pblico, que , afinal, o elemento vinculante de
toda e qualquer atitude da Administrao. Maior clareza deste entendimento
se pode ter no raciocnio emprestado de Engisch,16 da nomeao de um
professor para determinada ctedra universitria. Em uma lista de trs
nomes, proposta pelo departamento competente, caber autoridade (o
ministro ou o reitor) a escolha daquele que rene as melhores condies
para bem desempenhar as tarefas de catedrtico. evidente que, aqui, se
apresenta uma situao valorativa, na qual o agente obrigado a efetuar
juzos de valor sobre os nomes que lhe so apresentados. Mas, mesmo que
lhe seja exigido isso, jamais poder ele indicar, entre os trs, aquele que
menor nmero de qualidades tenha para o desempenho da funo. Isso
implica conhecer a histria profissional e pessoal de cada um, de modo a ter,
em mos, todos os elementos objetivos para tomar a deciso mais correta.
Situao semelhante poderia ocorrer na definio das polticas
pblicas que o administrador realiza, quando elabora o oramento anual de
investimentos e custeio da estrutura administrativa. De posse de todos os
elementos objetivos sobre a situao da realidade que administra (ndices de
necessidades nas reas de educao, sade, transportes, lazer, etc.), ter ele
de propor a forma mais correta de investir os recursos pblicos. A forma mais
correta, no caso, no ser, certamente, a que deixar crianas sem escola ou
servios de sade, enquanto destina os recursos construo de sofisticados
prdios para o funcionamento da mquina administrativa. Ou, ainda, para
no ir longe, pode-se citar o caso recente do governo brasileiro, que utilizou
grandes quantidades de recursos para salvar bancos e outras empresas
privadas, para recordar apenas algumas das inverses, em detrimento da
estruturao do setor energtico, sobre o qual havia prvio conhecimento,
por parte das autoridades do governo, de que estava beira de um colapso, o
mesmo que foi capaz de causar prejuzos incalculveis economia do Pas
e populao, na crise que ficou conhecida como apago.17

16 ENGISCH, Karl. Introduo ao pensamento jurdico. Op. cit., p. 223.

17 A crise do fornecimento de energia eltrica agravou-se em 2001. O Governo deixou de investir
em construo de usinas hidreltricas e o Pas sofreu inmeras interrupes no fornecimento
de energia eltrica. O Governo criou a Cmara de Gesto de Energia, em maio de 2001, para
gerenciar a crise, e foi obrigado a promover um racionamento sem precedentes, responsvel
tambm por prejuzos ao setor econmico, que fizeram cair a taxa de crescimento de 4,5 por
cento em 2000, para apenas 1 por cento no final de 2004. Muitos grupos estrangeiros que se
instalaram no Brasil deixaram de investir em novos empreendimentos e o temor de novos
colapsos permanece como um dos principais empecilhos chegada de novos investimentos.
223
 A discricionariedade vinculada implica que o agente pblico, ao
qual a lei determina a escolha de uma entre as vrias alternativas possveis
reguladas por lei vale dizer, investimento em educao, auxlio aos bancos,
setor energtico, sade, entre outras por sua apreciao pessoal, dever
estar capacitado a escolher a soluo mais adequada; no caso presente,
a que oferece maiores possibilidades de atender s prioridades que a
Administrao apresenta no momento concreto. Logo, a discricionariedade
est na valorao pessoal do administrador, mas isso no quer dizer que
essa valorao seja arbitrria, dado que deve atender ao escopo previsto na
legislao, ou seja, promover o bem estar dos administrados, a igualdade
de acesso s prestaes pblicas, enfim, o interesse pblico, o qual encerra
um conjunto de valores superiores do ordenamento jurdico que orientam a
atividade administrativa.18
Logo, deciso discricionria aquela tomada entre duas ou mais
solues, todas da mesma forma vlidas conforme o Direito. Logo, o poder
discricionrio funda-se em dois argumentos: a natureza daquilo sobre o
que se decide critrio da importncia e critrio da dificuldade tcnica
ou valorativa e a posio institucional da Administrao, para a qual, o
ordenamento constitucional atribui uma funo configuradora da ordem
social. No se pode tomar a discricionariedade como um pretexto para
decises ineficientes, sejam as que no atendam, ou que atendam de forma
deficiente ao interesse pblico implcito na finalidade legal.19 Se a avaliao
do ato passar pela ponderao da razoabilidade e da moralidade, poder ser
visto sob um universo maior, capaz de evidenciar a interligao entre esses
dois princpios, uma vez que o administrador deve servir-se de critrios
razoveis quando executa atos discricionrios.20
necessrio observar, ainda, que houve mudanas significativas do
entendimento da doutrina e da jurisprudncia estrangeiras acerca do tema,
nas ltimas dcadas. Como se percebeu pelos tpicos vistos anteriormente,
ainda que se registre certa insistncia da antiga concepo de que, ao
administrador, no se obstaculizavam as atividades, por ser ele qualificado

(WEATLEY, Jonathan. Crescimento pode causar novo apago no Brasil. Trad. Danilo Fonseca.
Financial Times. 15.10.2004. Disponvel em <http://www.uol.com.br>. Acesso: 25.10.2004.
18 Sobre valores superiores que orientam a legislao constitucional veja-se PECES-BARBA,
Gregrio. Los valores superiores. Madrid: Tecnos, 1984, p. 70 e seguintes.
19 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade: novas reflexes
sobre os limites e controle da discricionariedade. 4. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense, 2001,
p. 57.
20 MORAES, Alexandre de. Reforma administrativa: Emenda Constitucional n. 19/98. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 1999, p. 29.
224
a decidir questes de mrito e convenincia relacionada administrao
pblica, os tribunais vm avanando, cada vez mais, sobre as decises dos
agentes pblicos, especialmente em alguns pases da Europa. Uma polmica
de repercusso considervel envolveu alguns autores espanhis nos anos
1990, acerca do conceito de discricionariedade que deveria ser tomado pelo
Pas aps o fim do regime franquista. Envolveram-se na discusso Parejo
Alfonso21 e Snchez Morn,22 de um lado, e Toms-Ramn Fernndez, de
outro, todos ora apoiados, ora criticados por outros doutrinadores.23 Os
primeiros sustentavam a impropriedade de rgido controle jurisdicional
da Administrao aps o final da ditadura, dado que o poder Executivo
ganhara, a partir de ento, legitimidade suficiente para representar a
vontade dos administrados, no mais restando necessria a reduo dos
nveis de discricionariedade administrativa, o que se justificaria, apenas,
no perodo ditatorial, no qual o governo no tinha a legitimidade ps
Constituio de 1978.
Assim posto o entendimento, o julgamento que modificasse uma
deciso administrativa significaria a substituio do administrador pelo
juiz, ou a substituio de um poder pelo outro.24 Isso porque a Constituio
contempla a tutela judicial como direito fundamental de todos, inclusive da
Administrao, a qual dar-se-ia, nesse caso, apenas sob a forma especfica
da legalidade da atuao administrativa, com base no art. 106.1, controle
que se resumiria na superviso, censura e correo da ao do outro poder,
posio que significa, unicamente, a declarao de ilegalidade, mas nunca
a indenizao para a reposio dos prejuzos dos administrados.
Viso completamente diversa sustentava Toms-Ramn Fernndez,25
acusado de ativismo judicial por seus contendores, porque tomava, como
regra geral contra a arbitrariedade dos poderes, o artigo 9.3 da Constituio

21 PAREJO ALFONSO, Luciano. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y

complementrias. Madrid: Tecnos, 1993, p. 48-49.
22 SNCHEZ MORN, Miguel. El control de las administraciones pblicas y sus problemas.
Madrid: Instituto de Espaa/Espasa Calpe, 1991, p. 64 e seguintes.
23 Entre os autores que abordaram a discusso, pode-se citar, entre outros trabalhos: GARCA DE
ENTERRA, Eduardo. Uma nota sobre el interes general como concepto jurdico indeterminado.
Revista espaola de derecho administrativo, Madrid, n. 89, p. 69-89, ene./mar. 1996. ATIENZA,
Manuel. Sobre el control de la discricionalidad administrativa: Comentrios a una polmica.
Revista espaola de derecho administrativo, Madrid, n. 85, p. 5-26, ene./mar. 1995.
24 PAREJO ALFONSO, Luciano. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y
complementrias. Op. cit., p. 48-49.
25 FERNNDEZ, Toms-Ramn. De la arbitrariedad de la administracin. 3. ed. ampl. Madrid:
Civitas, 1999, p. 147; Tambm em: De nuevo sobre el poder discrecional y su ejercicio arbitrrio.
Madrid, n. 80, p. 577-612, oct./dic. 1993, p. 577-612.
225
espanhola,26 que deveria ser tomada como uma exigncia indeclinvel
do governo humano, justamente inspirada nas Constituies europias,
especialmente a alem, qual Parejo recorrera para fundamentar sua defesa
da simples legalidade dos atos da Administrao. Para Fernndez, a Carta
espanhola no poderia, no novo sistema democrtico, ter estreitado as
margens de controle das decises dos detentores do poder, lembrando que,
tanto na Alemanha, quanto na Frana e Itlia, as decises discricionrias
tomadas, consideradas arbitrrias, no eram objeto apenas de anulao,
mas tambm de ressarcimento dos danos causados ao particular, em
autntica substituio da deciso administrativa, em benefcio do controle
da arbitrariedade.27
A questo polmica parece resolver-se, na avaliao de Garca de
Enterra,28 quando este afirma que a discricionariedade deve submeter-se,
sempre, ao interesse pblico visado pela norma jurdica e considerado um
conceito jurdico indeterminado. Justamente por isso, torna-se indiscutvel
que o juiz deve controlar a aplicao do conceito pela Administrao, o que
no significa, de modo algum, o controle absoluto da discricionariedade,
fazendo com que o magistrado pudesse substituir, inteiramente, a apreciao
do administrador, ou a liquidao, pura e simples, da discricionariedade
enquanto tcnica poltica e conceito tcnico.
No Brasil, h duas correntes de pensamento no que se refere
discricionariedade: a dos neoliberais, que querem ver aumentada a margem
de discricionariedade, porque entendem que uma administrao gerencial s
pode ser implantada com maior liberdade de deciso aos administradores, e
vem o direito administrativo como um bice s reformas, porque baseado
26 O texto do art. 9.1. da Constituio espanhola o seguinte: A constituio garante o princpio da
legalidade, a hierarquia normativa, a publicidade das normas, a irretroatividade das disposies
sancionadoras no favorveis ou restritivas de direitos individuais, a segurana jurdica, a
responsabilidade e a interdio da arbitrariedade dos poderes pblicos. (em espanhol no
original)
27 FERNNDEZ, Toms-Ramn. De nuevo sobre el poder discrecional y su ejercicio arbitrrio.
Op. cit., p. 577-612. A polmica, contudo, foi reduzida por Atienza a diferenas mais de nfase do
que tericas, medida em que Fernndez defendia a proteo dos direitos e interesses individuais
diante da Administrao, e Snchez e Parejo, a necessidade de a administrao pblica moderna
assegurar meios de organizao e funcionamento necessrios para cumprir seus objetivos, mas
nem os ltimos descartavam a importncia da distino entre arbitrariedade e discricionariedade,
nem o primeiro negaria a legitimidade da distino entre legalidade e oportunidade. (Cf.
ATIENZA, Manuel. Sobre el control de la discrecionalidad administrativa: Comentrios a una
polmica. Op. cit., p. 5-26). A polmica, todavia, esvaeceu-se aos poucos, e no se encontram na
atualidade maiores discusses a respeito do tema.
28 GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Una nota sobre el inters general como concepto jurdico
indeterminado. Revista espaola de derecho administrativo, Madrid, n. 89, p. 69-89, ene./mar.
1996, p. 69-89.
226
na legalidade, o que tambm oferece limitaes atuao das agncias
reguladoras; a outra corrente propugna por limites ainda mais largos
atuao discricionria, com base nos limites estabelecidos por princpios e
valores constitucionais, especialmente a razoabilidade, a proporcionalidade,
moralidade e o interesse pblico, entre outros. O mesmo ocorre em relao
discricionariedade tcnica, os primeiros defendendo a excluso dessa
espcie da apreciao judicial, por ter natureza especfica, podendo ser
avaliada apenas pela Administrao, e os segundos, posio contrria,
exatamente porque a tcnica pode ser avaliada por peritos e, portanto, no
pode ficar alheia apreciao judicial.29

2.1. Discricionariedade na formulao e execuo de polticas pblicas

A definio das polticas pblicas, em vrios pases do mundo,

pouco tem da interferncia das populaes para as quais so destinadas as
prestaes proporcionadas pelos planos estatais de governo. O que se percebe
que a elaborao dos planos de governo, que encerram as polticas pblicas
em todas as reas da Administrao, costuma ficar sob a responsabilidade
do Executivo, que acaba por ceder apenas em alguns setores, conforme
o nvel de presso dos atores sociais, e do Legislativo, responsvel por
algumas mudanas provocadas, igualmente, pela interferncia de grupos de
29 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Inovaes no direito administrativo brasileiro. Interesse
pblico, Porto Alegre, n. 30, mar./abr. 2005, p. 39-55. Andras Krell avalia que a doutrina dos
conceitos jurdicos indeterminados no ajudou at agora a doutrina e a jurisprudncia brasileiras
a passar por uma mudana de atitude no que se refere ao controle da discricionariedade
administrativa, situao agravada pela diferenciao categrica entre atos vinculados e atos
discricionrios. Ademais, entre outras limitaes notadas na realidade jurdica brasileira, o
autor entende que a pretenso da nica soluo justa pode levar legitimao de decises
tendenciosas, resultado de interesses subalternos, e considera que a [...] discusso sobre os
limites da sindicncia judicial dos atos administrativos discricionrios deve ser acompanhada
por uma anlise jurdico-funcional da capacidade real dos juzes brasileiros de controlar a
aplicao de certos tipos de conceitos legais indeterminados nas diferentes reas setoriais da
Administrao Pblica (KRELL, Andras. A recepo das teorias alems sobre conceitos
jurdicos indeterminados e o controle da discricionariedade no Brasil. Interesse pblico,
Porto Alegre, n. 23, p. 21-49, jan./fev. 2004, p. 21-49). No parece possvel aceitar algumas das
principais teses do autor, dado que a realidade brasileira, como ele prprio cita no artigo, no
a mesma de pases centrais, e que o controle dos atos administrativos necessita ser rigoroso
em funo do nvel de formao, remunerao e iseno dos rgos administrativos ser bem
distante daquele verificado em pases desenvolvidos. H de se acrescentar a isso certa tradio
de impunidade existente no Brasil, provocada por uma srie de fatores, entre os quais est a
falta de reformas na legislao processual, que sejam capazes de evitar medidas processuais que
acabam por protelar as decises judiciais finais. Somem-se a isso os altos ndices de corrupo
verificados nos poderes pblicos brasileiros, fato que, por si s, deveria ser motivao mais do
que suficiente para uma fiscalizao muito mais rgida de todos os atos administrativos, em
busca da preservao do respeito ao interesse pblico.
227
presso, e boa parte fruto de negociaes polticas, no raro, distanciadas
das verdadeiras expectativas das populaes.
O modelo de elaborao de polticas pblicas, assim, na maioria dos
casos, passa ao largo das reais expectativas das populaes e, portanto,
natural que, ao final, essas polticas cheguem a destoar, de modo significativo,
das demandas populares. Os poderes Executivo e Legislativo, at pela
realidade poltica da grande maioria dos pases independentemente do
regime de governo so comandados, quase sempre, pelas mesmas foras
polticas que vencem as eleies, e dominam as decises, praticamente
durante todo o perodo de mandato, ficando para as oposies algumas
poucas concesses, em regra, as que no tm grande repercusso no
ambiente dos maiores problemas que a sociedade enfrenta.
O campo das polticas pblicas , historicamente, o ambiente da
discricionariedade administrativa. A no ser em alguns poucos registros
na Histria, como, por exemplo, nas assemblias dos cantes suos, no
se teve outras notveis experincias de participao nas decises pblicas,
e pouco se ouviu falar, em outras pocas, tanto quanto agora, da excessiva
liberdade que o Executivo dispe para definir os investimentos pblicos,
ainda que, nas democracias, isso dependa da aprovao do Parlamento.
As possibilidades de escolha atribudas ao Executivo neste momento so
amplas, e pequeno o nmero de situaes nas quais os investimentos tm
finalidade vinculada, como, por exemplo, no caso brasileiro, a educao
e a sade. E alm da abertura, por ocasio das decises sobre reas de
investimentos, o Executivo ainda pode se beneficiar das limitaes impostas
sindicalizao de determinados atos pelo Judicirio. Assim, ainda que se
diga que a lei o limite da discricionariedade, porque estabelece as condutas
e o administrador apenas deve escolher entre as alternativas colocadas pela
norma,30 no verdadeiro que essa vinculao das alternativas legais seja
balizadora das atitudes da Administrao, no sentido de que esta faa,
sempre, a escolha da melhor alternativa disposio.
Todas as dificuldades apontadas acenam para uma impossibilidade
de se coordenar as polticas partidrias, pelas quais os administradores
assumem determinados compromissos, com as polticas pblicas,
desenvolvidas para atender s necessidades das populaes. No parece
haver outra soluo, em princpio, que a existncia de um mecanismo capaz
de funcionar como marco orientador da atividade pblica, de modo que,

30 Por todos, veja-se SCOCA, Franco Gaetano. La discrezionalit nel pensiero di Giannini e nella
dottrina successiva. Rivista trimestrale di diritto pubblico, Roma, n. 4, p. 1045-1072, 2000.
228
mesmo diante de atos considerados discricionrios, possa o administrador,
seguindo determinados parmetros previamente estabelecidos, realizar a
escolha que mais atende finalidade do ato, ou seja, atender ao interesse
pblico. nesse ponto que parece necessrio retomar a Constituio
dirigente, enquanto instrumento balizador da atividade pblica, de
modo a estabelecer critrios que reduzam as decises distantes das reais
necessidades dos administrados ao mnimo possvel. Ou seja, um marco
definidor de critrios hbeis a proporcionar as escolhas adequadas pelo
administrador, tanto nos atos vinculados quanto naqueles discricionrios.
Essa necessidade leva lembrana de que a Constituio dirigente,
ou a fora dirigente dos direitos fundamentais, consagrada na expresso
de Canotilho,31 que foi aprovada pelos Constituintes de 1988, teve o
propsito de servir de programa permanente para a ao pblica, dotada
de mandamentos como justia, igualdade e bem-estar social, o que vem
determinado desde o prembulo, seguindo-se nos artigos 1., 3. e 170, alm
de outros dispositivos, atravs do compromisso com a dignidade da pessoa
humana.32
Como visto, no se pode falar da superao do dirigismo constitucional
em uma realidade social como a do Brasil. A falta de efetividade dos

31 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. Op. cit.,
p. 417. Veja-se, a respeito da relatividade da teoria da constituio dirigente, a exposio do
prprio Canotilho, quando justifica que a expresso a constituio dirigente morreu, refere-
se s mudanas representadas pelas promessas da Carta portuguesa de 1976 a qual [...]
reivindicava textualmente a dimenso emancipatria das grandes rcitas que propunha a [...]
transio para o socialismo e para uma sociedade sem classes, atravs de [...] uma aliana entre
o Movimento das Foras Armadas e os partidos e organizaes democrticos (CANOTILHO,
Jos Joaquim Gomes. O Estado adjetivado e a teoria da Constituio. Interesse pblico, Porto
Alegre, n. 17, jan./fev. 2003, p. 13-24).
32 Diz o prembulo da Constituio brasileira: Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos
em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a
assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar,
o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus,
a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil (grifo nosso). No art. 1., a Carta
contempla: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV- os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa; IV o pluralismo poltico. No art. 3. se l: Constituem
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre justa
e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao
e reduzir as desigualdades sociais e regionais; [...]. O art. 170 prev: A ordem econmica,
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios [...]
(grifo nosso).
229
direitos sociais no Pas, considerados de segunda gerao,33 enquanto os
direitos polticos, considerados de terceira gerao, ganham status de
universalidade basta observar os nmeros do alistamento eleitoral no Pas
e o moderno sistema de urnas eletrnicas a que todos tm acesso, exemplo
para outros pases, quando se registram casos de trabalho escravo, altos
ndices de mortalidade infantil, milhares de pessoas vivendo nas ruas, sem
direito moradia e integridade, entre outros , demonstra o desajuste das
polticas pblicas adotadas pelos sucessivos governos. O quadro no pode
prescindir do envolvimento de nenhum dos atores sociais, especialmente
do Judicirio, no exerccio de suas funes de aplicar o ordenamento
jurdico, conforme os ideais do dirigismo constitucional, sob pena de arcar
com o peso no apenas da omisso, mas da contribuio quase dolosa para
a perpetuao do caos.

2.2. Novo conceito garantista da discricionariedade administrativa

Do ponto de vista de uma viso garantista do controle da

Administrao, dado que esta deve atuar, em todos os momentos, tendo a
pessoa como centro de suas realizaes, cabe ao Judicirio a avaliao dos
atos administrativos, sempre sob a perspectiva dos direitos fundamentais
constitucionais, [...] considerados agora sob um aspecto substancial e
primacial, posto que traduzem os valores morais e polticos da sociedade.34
Isso implica dizer que a Administrao tem o dever, sob essa tica, de
realizar os direitos fundamentais dos cidados, no maior grau possvel,
observando, sempre, o interesse geral. Logo, o tradicional controle dos
atos administrativos que se faz no Brasil, partindo-se da existncia de
uma decomposio em contedo, forma e pressupostos, com o objetivo de
atestar-lhes a conformidade e legalidade, insuficiente e incompleto, j que
um ato pode, at, conter todos os requisitos legais, mas estar em confronto
com direitos tutelados pelo ordenamento.
Quanto legitimidade do controle da atividade administrativa, no
Estado democrtico de Direito, se pode dizer, emprestando o raciocnio de
Sainz Moreno,35 que a plena submisso da Administrao ao ordenamento
33 Cf. classificao de BONAVIDES, Paulo. . Do Estado liberal ao Estado social. 6. ed. rev. e ampl.
So Paulo: Malheiros, 1995, p. 16.
34 CADEMARTORI, Luiz Henrique. Discricionariedade administrativa no Estado Constitucional
de Direito. Curitiba: Juru, 2001, p. 148-150.
35 SAINZ MORENO, Fernando. Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad
administrativa. Madrid: Civitas, 1976, p. 352.
230
jurdico, em funo do princpio da legalidade, e por fora deste, ao
controle judicial, a qual deve ser tomada como idia nuclear da organizao
democrtica da vida comunitria. Isso significa que a administrao pblica
gerencia interesses que no so seus, mas da comunidade qual serve e,
portanto, esta comunidade, e no outras entidades tutelares, que deve
decidir o que deseja e a forma como executar o que tenciona. Essa vontade
est consolidada na lei aprovada pelo Parlamento, ao cumprimento da
qual a Administrao est adstrita. S a partir da norma, a Administrao
pode retirar fundamento para os seus poderes, de modo que essa fonte
de legitimidade no pode ser substituda por um suposto melhor saber
burocrtico, na tutela dos administrados.
Assim, a comunidade pode, at, equivocar-se, mas, enquanto povo
livre, tem a dignidade de assumir e superar os seus erros. Portanto, o controle
judicial da legalidade administrativa elemento essencial da organizao
democrtica do poder pblico, enquanto submete a legalidade e, em
decorrncia disso, a legitimidade, dos atos dos rgos que personificam
o poder a um juzo de razo. Logo, como se ver no tpico seguinte, a
situao que se apresenta no caso concreto deve ser analisada, sempre, com
a ateno voltada ao atendimento do bsico essencial aos administrados,
sendo somente a partir desse pressuposto que se poderia permitir, ao poder
pblico, decidir, de forma discricionria, no que se refere s polticas
pblicas.
Esse novo conceito de discricionariedade implica ressaltar que hoje,
quando a litigiosidade ganhou parmetros de infinitude e o Judicirio
defronta-se com a discusso de valores como os da propriedade e da funo
social, da propriedade e dos direitos ambientais, dos consumidores, dos
menos favorecidos, entre outros, o papel desse Poder no pode continuar igual
ao que este desempenhava no sculo XIX. At porque, as ltimas dcadas
do sculo XX demonstraram, claramente, a solidez do neoliberalismo em
vrios pases do mundo, com os processos de privatizao que passaram
ao poder privado milhes de dlares em bens pblicos, experincia
tambm vivida pelo Brasil, nos anos 1990, cujas conseqncias so: o
empobrecimento cada vez maior das populaes; o aumento da demanda
de prestaes pblicas e, em funo disso, a ampliao da necessidade
da presena estatal em servios bsicos, principalmente para os mais
pobres.36

36 Na Amrica Latina, o nmero de pobres saltou de 200,2 milhes para 221,4 milhes, dos quais
93,4 milhes so indigentes, ainda que o percentual de pobreza houvesse reduzido no mesmo
231
 A realidade que os juzes vivenciam, diuturnamente, no permite
que eles possam isolar-se no neutralismo formal da legislao, sem avaliar
o contedo de certas decises da Administrao que se incluem entre
as quais cabe ao Executivo escolher a soluo mais adequada. No h
possibilidade de se imaginar a velha teoria da discricionariedade como
a tese fechada da oportunidade e da convenincia do administrador, de
modo especial quando as definies de polticas pblicas afetam direitos
fundamentais dos administrados, como a vida, a integridade, entre outros.
As decises dos juzes de primeira instncia, nesse sentido, tm aumentado
consideravelmente nos ltimos anos e, nos tribunais, a jurisprudncia vem
se encaminhando, de modo visvel, para essa direo.37
perodo, de 48,3 para 44 por cento (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). Panorama
social de Amrica Latina 2004. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Cap. I, p. 5. Disponvel em: <http://www.cepal.org >. Acesso em: 20 jul. 2005).
37 Nesse sentido, deciso do TRF 4. Regio determinou liminarmente, em Ao Civil Pblica, a
[...] execuo de obra relativa duplicao de rodovia federal, ante a responsabilidade civil do
Estado sobre mortes e mutilaes decorrentes de acidentes de trnsito havidos na rodovia de
sua competncia (AI 200404010145703-SC. 4. Turma. Rel. Juiz Edgard A. Lippmann Junior.
J. 23.06.2004. DJU. 04.08.2004). Em outra deciso, o mesmo tribunal considerou adequado o
caminho da Ao Civil Pblica para obrigar a Unio federal a [...] realizar estudos tcnicos, nas
rodovias federais, para sinalizao adequada aos preceitos do Cdigo Brasileiro de Trnsito.
No acrdo, o juiz relator afirma: I. A interveno do Judicirio em questes administrativas
cabvel apenas em reas alheias margem de discricionariedade do administrador, aquele
legitimado ao juzo de oportunidade e convenincia quanto atuao da Administrao, em que
se consideram os recursos disponveis, normalmente escassos, e as inmeras necessidades. Tais
reas de interveno admissvel so, justamente, as da competncia vinculada, em que a conduta
da Administrao ditada pelo ordenamento jurdico e pelas normas, regras ou princpios, que o
compem. II. Considerando que a segurana e a sade dos administrados e usurios de rodovias,
bem como a integridade do patrimnio pblico que representam, so valores jurdicos tutelados
pelo ordenamento, de se concluir que atos tendentes a fragiliz-los ou vulner-los violam
o sistema e extrapolam a discricionariedade. Assim, promover a devida e correta realizao
de estudos tcnicos nas rodovias federais para a devida adequao dos preceitos do CTB
sinalizao, em sendo determinadas pelo Judicirio, so medidas que buscam corrigir desvio de
conduta vinculada esperada da Administrao (AC 200171030005082-RS. 4. Turma. Rel. Juiz
Waldemar Capeletti. J. 20.08.2003, DJU 10.09.2003). Ainda da mesma Corte, deciso concedendo
tutela antecipada para efeito de reteno de verbas da CPMF (Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira), destinada atualizao de tabelas de procedimentos do Servio
nico de Sade (SUS). O acrdo afirma: [...] A questo relativa s diferenas decorrentes
da aplicao de critrio diverso daquele estabelecido em lei para a converso da moeda no
pagamento de servios mdico-hospitalares prestados por entidades conveniadas ao SUS no
diz apenas com valores de natureza econmica, mas trata sobretudo de matria atinente sade
pblica. O descaso do Governo Federal com a sade pblica enseja a atuao firme do Judicirio
no sentido de preservar os valores que so sagrados perante a Constituio e que no podem ser
desprezados em favor de possveis pronunciamentos contrrios das Cortes superiores. A posio
do STJ sobre a matria, bem como as dificuldades financeiras comprovadas pelo agravante,
que acabaro por repercutir na prestao dos servios mdico-hospitalares populao carente,
justificam a presena dos requisitos legais para o restabelecimento da tutela antecipada
(AGRAC 200271000274277-RS. 3. Turma. Rel. Juiz Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz. J.
10.08.2004. DJU 18.08.2004, p. 457).
232
 Os prprios tribunais tm adotado, cada vez mais, uma postura
pouco passiva diante dos desmandos e, tambm, da simples ineficincia
administrativos, no que caminham no tom das ruas, onde os administrados
j no suportam a aplicao de recursos pblicos em programas menos
importantes, enquanto a esmagadora maioria da populao continua pobre,
crianas continuam sem escola, sade ou saneamento bsico, entre outros
direitos que lhes so negados todos os dias. O administrador pblico,
portanto, s pode escolher suas prioridades de forma discricionria depois
de cumprir com o bsico, pois, enquanto no o fizer, vedada se mostra
a destinao de recursos para finalidades outras, cuja natureza foge
urgncia das necessidades fundamentais dos administrados.38
Outra limitao capaz de se contrapor a uma atitude menos passiva
do Judicirio no controle da Administrao tem sido a alegao da reserva
do possvel, teoria surgida na Alemanha e amplamente utilizada nos pases
europeus, segundo a qual, a prestao reclamada pelo administrado deve
corresponder ao que o indivduo pode, razoavelmente, exigir da sociedade,
de modo que, ainda que o Estado disponha de recursos e poder de disposio,
no h obrigatoriedade de prestar algo que sobressai aos limites do razovel.39
Isto significa levar em conta que existe um limite ftico ao exerccio dos
direitos sociais prestacionais, referente disponibilidade material e jurdica
de recursos necessrios realizao da prestao exigida. Na Europa, essa
possibilidade pode ser considerada, j que as prestaes pblicas podem
ser satisfeitas com maior facilidade, dado que a economia dos pases
mais estvel, os controles sociais so mais eficientes e as polticas pblicas
atingem o maior nmero de administrados, cabendo, portanto, a discusso

38 Cf. ROSA, Alexandre Morais da. Sentena em Ao Civil Pblica. Autos n. 038.03.008229-0.
Op. cit.. A ao do Ministrio Pblico contra o Municpio de Joinville reclamava a inverso
de prioridades com a desapropriao de rea particular, no valor de 1,75 milhes de reais,
para construo de estdio de futebol, em detrimento do atendimento a 2.948 crianas para as
quais no havia vagas nas escolas. O juiz condenou liminarmente o Municpio a abrir as vagas
necessrias no perodo de 45 dias, sob pena de multa mensal no valor de um salrio mnimo por
vaga no preenchida, revertendo os valores ao Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente. A liminar do Juiz de primeiro grau foi cassada pelo TJ-SC, mas antes da sentena
de mrito, o Municpio e o Ministrio Pblico assinaram um Termo de Ajustamento de Conduta,
prevendo a construo dos centros educacionais reclamados, no prazo de quatro anos. O juiz
homologou o acordo e o processo foi arquivado.
39 KRELL, Andras J. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os [des]
caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 2002,
p. 52 e seguintes. Segundo o autor, a teoria da reserva do possvel nasceu de uma deciso do
Tribunal Constitucional alemo, a qual considerou que o Estado no era obrigado a criar uma
quantidade suficiente de vagas nas universidades, dado que a construo de direitos subjetivos
prestao material de servios pblicos est sujeita condio da disponibilidade dos respectivos
recursos.
233
dos limites do Estado social e at a reduo das prestaes, o que no tem
correspondncia na realidade brasileira, onde o [...] Estado-providncia
nunca foi implantado.40
Em conseqncia dessa realidade do Brasil, a margem de manobra
do poder Judicirio pode ser bem mais ampla, e sua base descansa em
dois critrios: assegurar um padro mnimo social41 aos cidados
e o razovel impacto da deciso sobre os oramentos pblicos. Logo,
diante da ausncia desse mnimo, o juiz estaria autorizado a decidir
sobre polticas pblicas que envolvam a realizao de obras, quando tal
providncia for imprescindvel e possvel. Os critrios para definio do
que seja imprescindvel no oferecem maior dificuldade, pois as carncias,
em quase todas as reas, so significativas, como se pode verificar pelo
grande nmero de aes que chegam ao Judicirio em busca de efetivao
de prestaes pblicas, alm das informaes que so publicadas, todos os
dias, na imprensa.
Mas decidir sobre o que seja ou no factvel nos limites do
oramento do Executivo implica conhecer detalhes tcnicos que no so
comuns prtica dos magistrados. Assim, uma soluo que parece ajustar-
se situao seria a presena de decises do Executivo que destoam da
realidade social, como, por exemplo, investimentos em obras de grande
vulto, que no representam satisfao do mnimo social necessrio
sobrevivncia digna dos administrados, em detrimento das necessidades
vitais de reas prioritrias. Exemplo disso se constata em decises como
a que o juiz determina o suprimento de vagas para crianas fora da sala
de aula em detrimento da construo de um estdio de futebol, cuja
prioridade, naquele momento, era absolutamente discutvel, diante da
realidade qual eram submetidos os administrados.42 Ademais, o sistema de

40 KRELL, Andras J. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os [des]

caminhos de um direito constitucional comparado. Op. cit., p. 52.
41 O conceito de COSTA, Flvio Dino de Castro. A funo realizadora do poder Judicirio e as
polticas pblicas no Brasil Interesse Pblico, Porto Alegre, n. 28, p. 64-90, nov./dez. 2004, p.
64-90.
42 Cf. ROSA, Alexandre Morais da. Sentena em Ao Civil Pblica. Autos n. 038.03.008229-0. A
ao do Ministrio Pblico contra o Municpio de Joinville reclamava a inverso de prioridades
com a desapropriao de rea particular, no valor de 1,75 milhes de reais, para construo de
estdio de futebol, em detrimento do atendimento a 2.948 crianas para as quais no havia vagas
nas escolas. O juiz condenou liminarmente o Municpio a abrir as vagas necessrias no perodo
de 45 dias, sob pena de multa mensal no valor de um salrio mnimo por vaga no preenchida,
revertendo os valores ao Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. A liminar
do Juiz de primeiro grau foi cassada pelo TJ-SC, mas antes da sentena de mrito, o Municpio
e o Ministrio Pblico assinaram um Termo de Ajustamento de Conduta, prevendo a construo
234
planejamento institudo pela Constituio de 1988 dotado de mecanismos
para a comprovao de que os objetivos da Carta esto sendo cumpridos
pela Administrao de forma ampla, democrtica e transparente, como a
compatibilizao do Plano Plurianual com a Lei de Diretrizes Oramentrias
e a Lei Oramentria do exerccio em andamento.43 Deve-se assinalar que,
quando a prpria lei mal dimensiona os investimentos pblicos, distorcendo
as prioridades, cabe a declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade
da norma, conforme o caso, de modo que todas as atitudes relacionadas
com a definio e realizao das polticas pblicas podero ser fiscalizadas
pelo Judicirio.
E tais atitudes no podem ser vistas como judicializao da
poltica,44 ou ativismo judicial,45 dado que, se uma parcela da populao
no dispe de mecanismos de defesa de seus direitos de outro modo que
no a ao judicial proposta pelo Ministrio Pblico ou por associaes
credenciadas a isto, no resta outra alternativa ao magistrado que a de
acolher o pedido e determinar a correo da situao de extrema gravidade,
urgncia e injustia, conforme o caso, atravs da realizao das obras e
servios necessrios efetivao da deciso. O que se exige a aplicao
da lei de acordo com a Constituio, o que considerado, no Brasil, tarefa
mais fcil do que em outros pases, onde necessrio realizar um exaustivo
trabalho de interpretao, para retirar de vagos princpios as diretrizes da
norma.
A Carta brasileira no padece desses males, pois tem carter anal-
tico, o que implica, apenas, a sua implementao para que sejam alcanados
os objetivos de justia social.46 Logo, o oramento pblico no pode mais
ser considerado esfera intocvel pelo Judicirio. importante assinalar a
necessidade de que a deciso judicial seja criativa, use de razoabilidade na
avaliao das possibilidades do oramento pblico, e fixe prazos razoveis
e compatveis com a execuo oramentria. Diante desses cuidados, no

dos centros educacionais reclamados, no prazo de quatro anos. O juiz homologou o acordo e o
processo foi arquivado.
43 Cf. SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos.
Interesse Pblico, Porto Alegre, n. 32, p. 213-226, jul./ago. 2005.
44 Termo usado por SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos
humanos. Op. cit, p. 213-226.
45 COSTA, Flvio Dino de Castro. A funo realizadora do poder Judicirio e as polticas pblicas
no Brasil. Interesse Pblico, Porto Alegre, n. 28, p. 64-90, nov./dez. 2004, p. 64-90. O uso do
termo parece ter o sentido de atividade judicial poltico ideolgica, da forma como o toma o
autor.
46 SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Op. cit,
p. 213-226.
235
h porque considerar a deciso dos magistrados como ativismo judicial.
A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia registra casos que
podem ilustrar a tese, em decises que tratam do benefcio assistencial de um
salrio mnimo, previsto na Constituio brasileira no art. 203, V, destinado
a pessoas que no tm condies de se manter pelos prprios esforos ou de
familiares, nos termos da legislao regulamentadora.47 Ocorre que a Lei
n. 8.749/93, que regulamentou o preceito constitucional, exige, alm das
condies previstas na Carta, tambm uma renda familiar do paciente no
maior do que um quarto do salrio mnimo vigente.48 A teoria da reserva
do possvel, assim, s pode ser arguida quando for comprovado que os
recursos pblicos esto sendo usados de forma proporcional aos problemas
enfrentados pela parcela da populao desprovida de mecanismos para
exercer seus direitos e, especialmente, se isso for progressivo no tempo,
por fora dos impedimentos causados pela limitao de sua liberdade
jurdica, ou das capacidades reais para exerc-las. Sem foras suficientes
para atingir determinados patamares mnimos necessrios manuteno
da sua dignidade, essa parcela das populaes necessita de que o Judicirio
faa com que os direitos fundamentais previstos na Constituio sejam
aplicados.
Ademais, a Emenda 26 da Constituio inseriu um novo direito social,
a assistncia aos desamparados,49 impondo ainda maior compromisso

47 O texto do art. 203, da Constituio, prev: A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: [...] V a
garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso
que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua
famlia, conforme dispuser a lei.
48 STJ AGA 521467-SP. Rel. Min. Paulo Medina. 6a. Turma. J. 18.11.2003. DJ. 09.12.2003.
No acrdo, o Relator afirma: 1. A impossibilidade da prpria manuteno, por parte dos
portadores de deficincia e dos idosos, que autoriza e determina o benefcio assistencial de
prestao continuada, no se restringe hiptese da renda familiar per capita mensal inferior a
do salrio mnimo, podendo caracterizar-se por concretas circunstncias outras, que certo,
devem ser demonstradas. Em outra deciso, o Tribunal rejeitou recurso da Previdncia Social
contra a concesso do mesmo auxlio a paciente de AIDS, adotando semelhante posicionamento:
A pessoa portadora do vrus HIV, que necessita de cuidados freqentes de mdico e psiclogo
e que se encontra incapacitada, tanto para o trabalho, quanto de prover seu prprio sustento ou
de t-lo provido por sua famlia, tem direito percepo do benefcio de prestao continuada
previsto no art. 20 da Lei 8.742/93, ainda que haja laudo mdico-pericial atestando a capacidade
para a vida independente; II O laudo pericial que atesta a incapacidade para a vida laboral e
a capacidade para a vida independente, pelo simples fato da pessoa no necessitar da ajuda de
outros para se alimentar, fazer sua higiene e se vestir, no pode obstar percepo do benefcio,
pois, se esta fosse a conceituao de vida independente, o benefcio de prestao continuada
s seria devido aos portadores de deficincia tal que suprimisse a capacidade de locomoo
do indivduo o que no parece ser o intuito do legislador (STJ REsp. 360202-AL. Rel. Min.
Gilson Dipp. 5. Turma. J. 04.06.2002. DJ. 01.07.2002).
49 O texto do art. 6. da Carta, alterado pela Emenda n. 26, de 14.02.2000, prev: So direitos sociais
236
dos magistrados com as camadas pobres da populao, de modo que esto
legitimados pela Carta defesa daquele direito, quando seus titulares no so
contemplados com as prestaes a que o Estado est obrigado. E essa tarefa
enquadra-se na teoria garantista de Ferrajoli50 mediante dois princpios desta
teoria: o da legalidade, que significa que as garantias dos direitos fundamentais
estejam asseguradas na legislao, e o da submisso jurisdio, ou seja, que
tais direitos sejam acionveis em juzo, em relao aos sujeitos responsveis
por suas violaes, por ao ou omisso. Os direitos fundamentais esto
consagrados na Constituio brasileira, tm aplicao imediata (art. 5.,
1.), assim como os direitos sociais (art. 6.), e os regulamentados por leis
especiais, podendo, cada qual deles, ser reivindicado em juzo, por fora
da previso constitucional de sindicabilidade de toda e qualquer ameaa ou
leso de direito (art. 5. XXXV).
Mais do que simples instrumentos mecnicos de aplicao do
Direito, portanto, os magistrados, nesse processo, devem ter uma atuao
criativa, encontrando, no prprio ordenamento, as solues capazes de
promover a estabilidade social mediante o atendimento das necessidades
bsicas das populaes. E no necessariamente isso deve ocorrer mediante
longos processos judiciais, mas, principalmente, pela intermediao que os
julgadores podem desenvolver no sentido, sempre, de compor as partes, para
que, ao final, possam os administrados receber, efetivamente, as prestaes
a que tm direito. Nesse sentido, a atividade judicial exige do magistrado,
em maior ou menor grau, um papel criador, de modo a atribuir a relevncia
devida a um ou outro fato determinado, encontrando as solues para as
lacunas e antinomias, na composio do que se convencionou chamar de
casos difceis, e tambm esclarecendo o significado de conceitos jurdicos
indeterminados.51

a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo

maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
50 FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo. Op. cit., p. 734. O art. 5. 1. da constituio brasileira tem
o seguinte texto: As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata.
51 A propsito, veja-se COSTA, Flvio Dino de Castro. A funo realizadora do poder Judicirio
e as polticas pblicas no Brasil. Op. cit., p. 64-90. O autor cita pesquisa do Instituto de Estudos
Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (IDESP), de 2000, na qual 73,1% dos juzes ouvidos
manifestaram-se no sentido de que [...] o juiz tem um papel social a cumprir, e a busca da justia
social justifica decises que violem contratos. Na mesma pesquisa, 52,9% dos magistrados
declararam que apenas ocasionalmente adotam decises mais [...] baseadas em suas vises
polticas do que na leitura rigorosa da lei, enquanto 21,5 por cento afirmaram nunca tomar
decises com base em suas vises polticas, e apenas 4,2% disseram seguir essa orientao
sempre.
237
 As polticas pblicas, portanto, no integram terreno vedado
fiscalizao do Judicirio, podendo ser avaliadas pelos juzes, desde que
estes adotem tcnicas jurdicas capazes de tornar essa avaliao vivel,
dando legitimidade e consistncia ao controle da administrao. Entre
as tcnicas j consagradas, esto as teorias dos motivos determinantes
razes de direito ou consideraes de fato, avaliadas de modo objetivo,
sem a influncia das quais o rgo administrativo no teria manifestado
sua vontade nos termos colocados, ou premissas das quais se extrai a
concluso, que a deciso administrativa52 e do desvio de finalidade,
manifestado quando a prtica do ato administrativo, baseada na atitude
do agente, volta-se a uma finalidade de interesse privado, ou at a outro
fim pblico, mas estranho s previses normativas,53 alm dos princpios
da proporcionalidade e da razoabilidade. Vrios dispositivos legais do
ordenamento brasileiro contemplam essas tcnicas, como nas Leis da
Ao Popular e do Procedimento Administrativo, entre outras, tambm
consagradas na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia.54 Deve-se
assinalar, ento, que, aos juzes, no tudo permitido, e nem deve ser. Mas
eles [...] podem muito, e devem exercer esse poder em favor da grandiosa e

52 CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo. brasileira. Rio de Janeiro: Forense,

1970, p. 435-436.
53 TCITO, Caio. O desvio de poder nos atos administrativos, legislativos e jurisdicionais. Rio de
Janeiro: Revista Forense, v. 320, p. 3.
54 A Lei n. 4.717/65 (Ao Popular) prev no art. 2. So nulos os atos lesivos ao patrimnio das
entidades mencionadas no artigo anterior nos casos de: [...] d) inexistncia de motivos; e) desvio
de finalidade; Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as
seguintes normas: [...] d) a inexistncia de motivos se verifica quando a matria de fato ou de
direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim
diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. Na Lei n. 9.784/99
(Procedimento Administrativo), art. 2., l-se: A Administrao Pblica obedecer, dentre
outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
[...] VI adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes
em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico.
O Superior Tribunal de Justia decidiu, nesse sentido: [...] 2. A atuao da Administrao
Pblica deve seguir os parmetros da razoabilidade e da proporcionalidade, que censuram o ato
administrativo que no guarde uma proporo adequada entre os meios que emprega e o fim que
a lei almeja alcanar. 3. A razoabilidade encontra ressonncia na ajustabilidade da providncia
administrativa consoante o consenso social acerca do que usual e sensato. Razovel conceito
que se infere a contrario sensu; vale dizer, escapa razoabilidade aquilo que no pode ser.
A proporcionalidade, como uma das facetas da razoabilidade revela que nem todos os meios
justificam os fins. Os meios conducentes consecuo das finalidades, quando exorbitantes,
superam a proporcionalidade, porquanto medidas imoderadas em confronto com o resultado
almejado (STJ-REsp. 443310-RS. Rel. Ministro Luiz Fux. DJ 03.11.2003).
238
inesgotvel utopia da construo da felicidade de cada um e de todos.55
O Judicirio, no caso do controle das polticas pblicas, deve ser visto
com uma das funes da soberania do Estado em ao, quando atua no
suprimento da ausncia do legislador ou da Administrao. Na esteira do
raciocnio de Alexy,56 pode-se afirmar que, quando um juiz ou um tribunal
age em defesa de falhas, tanto do Executivo, quanto do Legislativo, no est
atuando contra a populao, mas em nome dela, contra seus representantes
polticos, demonstrando que o processo poltico falhou, do ponto de vista
dos critrios jurdico-humanos e jurdico-fundamentais, exigindo
dos cidados a aprovao dos argumentos do tribunal, quando aceitam
a argumentao jurdico-constitucional racional.57 Completa o autor,
afirmando que, quando h a estabilizao de um processo de reflexo entre
a coletividade, legislador e tribunal constitucional de forma duradoura, [...]
pode-se falar em institucionalizao que deu certo dos direitos do homem
no Estado constitucional democrtico. Direitos fundamentais e democracia
esto ento reconciliados.58

CONCLUSO

As questes avaliadas neste estudo, portanto, impem suprimir um

controle da administrao que leve em conta a adoo de um novo conceito
de discricionariedade, o qual implica em que aquela contemple, com
absoluta prioridade, o suprimento das necessidades bsicas das populaes
que dependem das prestaes estatais, ou seja, a composio de um
mnimo essencial que permita a vida com dignidade, como, por exemplo,
proporcionar escola e sade para todas as crianas, e atendimento social a
todos os necessitados. Cumprida essa exigncia, restaria, ao administrador,
a possibilidade de escolher entre duas ou mais alternativas vlidas e legais,
na esteira do conceito tradicional da discricionariedade, definindo-se por
polticas pblicas que no guardam caractersticas de prioridade para os
administrados.

55 COSTA, Flvio Dino de Castro. A funo realizadora do poder Judicirio e as polticas pblicas
no Brasil. Op. cit., p. 64-90.
56 ALEXY, Robert. Direitos fundamentais no Estado constitucional democrtico. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 217, p. 55-66, jul/set. 1999, p. 55-66.
57 Ibidem, p. 55-66.
58 Ibidem, p. 55-66.
239
 Neste raciocnio, torna-se imperioso ter presentes as mudanas
registradas nas ltimas dcadas, com relao rigidez do princpio da
separao dos poderes, o qual j no pode ser observado sob a tica de
uma espcie de fundamentalismo religioso, mais retrica do que objetiva, e
abrangendo somente alguns aspectos, de forma assistemtica.
A concepo atual do princpio deve ser tomada levando-se em
considerao que o passado histrico da tripartio dos poderes a vincula,
de modo estreito, tutela da liberdade, no sendo, de qualquer modo,
obrigatria, a necessidade de uma rgida separao de poderes estatais para
o alcance desse objetivo, tese que, definitivamente, deve ser relegada ao
campo dos mitos.
A comprovao desse mito pode ser observada, especialmente, nas
relaes entre Legislativo e Executivo, tanto em sistemas parlamentaristas,
quanto presidencialistas. Percebe-se, assim, que, na maior parte dos casos,
o governo e as maiorias parlamentares so a expresso de um mesmo
partido ou coalizo de partidos. Logo, destaca-se a ausncia de verdadeira
autonomia do Legislativo diante do poder Executivo, pois grande parte das
leis aprovadas de iniciativa do governo. Enquanto isso, este dispe de
um grande poder regulamentar e de planejamento, tanto autorizado pela
Constituio, quanto atribudo pela legislao ordinria.
Diante dessa realidade, pode-se admitir uma atuao mais presente
do poder Judicirio no controle de polticas pblicas que realizam direitos
fundamentais sociais, nas atuaes do poder Executivo que se desviam das
prioridades, deixando de assegurar direitos bsicos sade, subsistncia
e educao, entre outros. Estas aes sero passveis de controle mais
rgido do magistrado.
No campo procedimental, observa-se que a atuao do juiz, aqui,
no interfere no poder Executivo, apenas promove uma correo de
rumos, mediante critrios objetivos de distino das diversas situaes de
prioridade para a populao, a serem aferidas mediante provas periciais,
para que os recursos, efetivamente, atendam ao interesse maior, que a
razo da existncia do Estado, aplicando-se, ao caso, a posio do Ministro
Luiz Fux, o qual, ao relatar, em julgamento do Supremo Tribunal Federal,
afirmou que diante de determinadas circunstncias, est afastada a
alegao de ingerncia entre os poderes, uma vez que o Judicirio, sob a
justificao de malferimento da lei, pode determinar a realizao de tarefas
que resgatem a efetivao prtica das promessas constitucionais.
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