Atos Administrativos

Conceito, Elementos, Mérito do Ato Administrativo,

Teoria dos Motivos Determinantes, Atributos e
Classificação

Tudo aquilo que fazemos nosso dia a dia chamamos de atos. Alguns atos, em especial,
produzem efeitos jurídicos, ou seja, interessam ao estudo do Direito. São os atos
jurídicos sempre manifestações da vontade humana. Uma espécie desses é o ato
administrativo.

Assim, atos administrativos são aqueles advindos da vontade da Administração Pública

na sua função própria, com supremacia perante o particular, sob as regras do regime
jurídico administrativo, de forma unilateral, já que os bilaterais são ditos contratos
administrativos.

Os atos administrativos são toda manifestação unilateral de vontade da Administração

Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.

Ressalte-se que a produção de atos administrativos não é exclusividade do Poder

Executivo, ainda que seja sua principal função. Os demais Poderes, como se sabe,
também pratica esses atos, nas suas funções secundárias, Para que fique patente a
diferença, em suas atividades primordiais, o Poder Judiciário produz atos judiciais
(dizer o Direito ao caso concreto) e o Legislativo, atos legislativos (produção de leis em
sentido genérico).

Atos administrativos são aqueles produzidos por qualquer Poder, no exercício da função
administrativa.

Não são dessa espécie os atos praticados pela Administração Pública em igualdade de
condições com o particular, ou seja, seguindo as regras do Direito Civil ou Comercial,
como a emissão de um cheque ou locação de um imóvel. São ditos simplesmente atos
privados praticados pela Administração Pública.

Fatos e Atos da Administração

Os atos da Administração Pública são divididos em:

 Materiais: também chamados fatos administrativos, são meras ações de

implementação da função administrativa, como manter a cidade limpa ou corta
uma árvore. Não pretende produzir afeitos jurídicos, ainda que isso posso
ocorrer, como o dever de indenizar, em casos de prejuízo causado ao particular.
Então, enquanto o ato produz efeitos jurídicos, o fato não tem essa finalidade. É
 apenas a atividade material, a execução concreta das funções da Administração
Pública. A construção de uma lombada (fato) pode-se originar do deferimento de
um pedido do particular (ato) ou em face do cumprimento de uma ordem de
serviço da Administração (ato). Aos fatos administrativos, por óbvio, não se
aplica a teoria geral dos atos administrativos aqui estudada, como elementos,
atributos etc.
 Jurídicos: são os que, com já visto, produzem efeitos jurídicos. Esses efeitos
podem seguir as regras do Direito Público, e assim se denominam atos
administrativo, ou do Direito Privado.

Formação

Como já sabemos, o ato é uma manifestação de vontade. No caso, manifestação da

Administração Pública.

Para sua formação, necessitam de cinco elementos fundamentais, visto a seguir. A falta
de qualquer deles leva à nulidade do ato, com regra.

Elementos

Requisitos ou elementos de validade são as parcelas que compõem o esqueleto do ato,

de presença quase sempre obrigatória, sob pena de nulidade.

São os seguintes seus elementos:

1. Competência;
2. Finalidade;
3. Forma;
4. Motivo;
5. Objeto.

Em qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionário, os três primeiros requisitos serão
de observância obrigatória, ou seja, sempre serão vinculados.

Na esfera civil, temos característica semelhante. O art. 104 do Código Civil de 2002
assim prevê; “ A validade do negócio jurídico requer: I- agente capaz; II – objeto lícito,
possível, determinado ou determinável; III – forma prescrita ou não defesa em lei”.

O ato que desprovido de qualquer um dos elementos será invalido. Relembre também
que competência, finalidade e forma são obrigatoriamente observados em qualquer tipo
de ato, seja discricionário, seja vinculado.

Competência

É a capacidade, atribuída pela lei, do agente público para o exercício de seu mister.
Como comentado, é sempre vinculado. Então, qualquer ato, mesmo o discricionário, só
pode ser produzido pela pessoa competente. Essa competência, repita-se, é prevista na
lei e atribuída o cargo.
Quando o agente atua fora dos limites da lei, diz-se que cometeu excesso de poder,
passível de punição. Importante que não se confunda excesso com desvio de poder (ou
de finalidade). Ambos são modalidades de abuso de poder, mas o primeiro importa
ofensa à regra de competência, o segundo, ao elemento finalidade do ato administrativo.

Como citado acima, a competência tem correspondência com a capacidade na esfera

civil. Porém, não se confundem. A capacidade é um dado físico; a competência, por sua
vez, é um dado legal.

Assim, no âmbito administrativo, diz que não é competente quem quer, mas sim quem
pode, de acordo com a previsão legal, sendo nulo o ato praticado por agente
incompetente.

A competência também é obrigatória, intransferível, irrenunciável, imodificável,

imprescritível e improrrogável. Improrrogável significa dizer que se é incompetente
hoje, continuará sendo sempre, exceto por previsão legal expressa em sentido contrário,
é dizer, um fato futuro não vai prorrogar, ampliar, a competência do agente.
Imprescritível é aquela que continua a existir, independentemente de seu não uso. Dizer
que é irrenunciável corresponde à impossibilidade de o agente competente “abrir mão”
de praticá-la. Intransferível, ou inderrogável, é a impossibilidade de se transferir a
competência de um para outro, por interesse das partes.

No entanto, essas características não vedam a possibilidade de delegação ou avocação,

quando prevista em lei.

E é a Lei nº 9.784/99, sobre processo administrativo na esfera da Administração Pública

federal que cuidou do tema expressamente, já antes tratado no Decreto nº 200/67.

Relembrando, delegar corresponde ao repasse de atribuições administrativas de

responsabilidade do superior para o subalterno, e avocar representa o caminho contrário
da delegação, é dizer, acontece a avocação quando o superior atrai para si a tarefa de
responsabilidade do subordinando, podendo tal atividade ter sido delegada para este ou
ser de sua competência originária.

E a citada Lei assim prevê, em seu art. 12:

“Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não
lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência

dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.”

Por outro lado, também proíbe a delegação nos seguintes casos (art. 13):

 A edição de atos de caráter normativo;

 A decisão de recurso administrativos;
 As matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Em atenção ao princípio da publicidade, o ato de delegação e sua revogação deverão ser
publicados no meio oficial (art. 14, “caput”). Ademais, o ato de delegação é revogável a
qualquer tempo pela autoridade delegante (art. 14, § 2º).

Por fim, sobre a avocação, o art. 15 dessa mesma Lei determina que “será permitida, em
caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior”.

Finalidade

A única e exclusiva finalidade de todo ato administrativo é sempre o interesse público,

jamais podendo ser praticado com a finalidade de atender a interesse privado, caso em
que será nulo e eivado de vício de desvio de finalidade. Por isso, é outro elemento
sempre vinculado.

Em obediência ao princípio da impessoalidade, aliado à moralidade, o agente público

não pode atuar visando interesses pessoais, seus ou de algum grupo de cidadãos, seja
para beneficiá-los indevidamente, ou prejudica-los à margem da lei.

Assim, construir uma estrada com a finalidade de facilitar o acesso à fazendo de uma
autoridade influente, ou desapropriar um bem de um inimigo ou, ainda, remover
servidor para outra localidade com o fim de puni-lo, são exemplos de desvio de
finalidade, que tornam o ato nulo, por ofensa a esse elemento vinculado de todo ato
administrativo, violando, inclusive, preceito constitucional (art. 37, “caput”, CF/88).

Forma

A forma é o modo através do qual se exterioriza o ato administrativo, é seu

revestimento. É outro elemento sempre essencial à validade do ato. Se não existe forma,
não existe ato; se a forma não é respeitada, o ato é nulo. A forma só não é vinculada
quando a lei deixar ao agente a escolha da mesma. Quando a lei a estabelece, deve ser
obedecida sempre, sob pena de, repita-se, nulidade.

Como regra geral, os atos são escritos, mas podem ser orais, ou então através de placas
e semáforos de trânsito, sinais mímicos, como usados pelos policiais, etc.

O art. 22 da Lei nº 9.784/99, já citada, regulamentando o processo administrativo

federal, determina que “os atos do processo administrativo não dependem de forma
determina senão quando a lei expressamente a exigir”.

Motivo

O motivo é a circunstância de fato ou de direito que determina ou autoriza a prática do

ato. Então, é a situação fática que justifica a realização do ato. Situação de fato é o
conjunto de circunstâncias que motivam a realização do ato; questões de direito é a
previsão legal que leva à prática do ato.

Esse componente do ato nem sempre está previsto na lei. Quando está nela descrito, é
vinculante, ou seja, o ato depende da ocorrência da situação prevista. Em outras
ocasiões, a lei defere ao agente a avaliação da oportunidade e conveniência da prática
do ato que, nesse casso, será discricionário.

É vinculante a concessão de licença para que o servidor trate de sua própria saúde,
quando doente. Mas é discricionária a concessão de licença para tratar de assuntos
particulares, pois somente será deferida a critério da Administração (art. 91 e 102, VIII,
b, Lei nº 8122/90).

O mérito administrativo é a análise da oportunidade e da conveniência ao praticar o ato.

O motivo não se confunde com a motivação. Esta é a série de motivos externados que
justificam a realização de determinado ato. Assim, todo o ato tem seu motivo, mas nem
sempre há a motivação que é, repise-se a exteriorização dos motivos.

Seguindo essa corrente, a Lei nº 9.784/99, sobre o processo administrativo federal,

assim regrou a motivação dos atos:

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando: I- negue, limitem ou afetem direitos ou interesses; II-
imponha ou agravem deveres, encargos ou sanções; III-decidam processos
administrativo de concurso ou seleção pública; IV- dispensem ou declarem a
inexigibilidade de processo licitatório; V- decidam recursos administrativos; VI-
decorram de reexame de ofício. VII- deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a
questão ou discrepem de pareceres, laudo, propostas e relatórios oficiais; VIII –
importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. § 1º A
motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2º Na solução de vários
assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os
fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados. § 3º A motivação das decisões de órgãos colegiado e comissões ou de
decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.”

Ainda que a motivação nem sempre seja exigência legal, deve-se, sempre que possível,
expor os motivos da realização do ato, com vista ao melhor controle dos atos
administrativos, vez que, em face da teoria dos motivos determinantes, o motivo
declarado vincula a validade do ato: se o motivo for nulo, o ato também o será.

Objeto

Objeto é o conteúdo do ato. É através dele que a Administração exerce seu poder,
concede um benefício, aplica uma sanção, declara sua vontade ou um direito ao
administrador etc.

Juntamente com o motivo, pode não estar previsto expressamente na legislação,

cabendo ao agente competente a opção que seja mais oportuna e conveniente ao
interesse público, caracterizando, então o exercício do Poder Discricionário.

Mérito do Ato Administrativo

Para alguns atos administrativos, como citado, parte de seus elementos formadores não
tem um caminho obrigatório indicado pela lei. Esses são os atos discricionários, cujos
objetos e motivos podem ser avaliados, valorados, dentro dos limites legais, pela
autoridade responsável por sua prática.

De maneira diversa, nos atos vinculados, todos os elementos são previstos

expressamente na lei, não deixando margem de manobra ao agente.

Qualquer que seja o ato, vinculado ou discricionário, a competência, finalidade e forma

sempre são de observância obrigatória, distinguindo-se um do outro apenas pelo motivo
e objeto.

Relembre-se que tal discricionariedade, ao analisar a valoração dos motivos e escolher o

objeto, não é ilimitada. A lei sempre vai estabelecer, de forma expressa ou não, alguns
limites, dentro dos quais o agente pode atuar livremente. Fora desses limites, mesmo
nos atos discricionários, seu ato estará eivado do vício de excesso de poder. Assim, diz
que não existe ato puramente discricionário.

Esse ponto onde surge a distinção entre esses dois tipos de atos é o que denomina de
mérito administrativo: verificação do motivo e do objeto, em atenção à oportunidade e
conveniência da prática do ato de uma ou outra maneira.

No ato vinculado não existe verificação do mérito, pois a lei já esgotou as regras para
sua prática, não cabendo ao agente escolha ou verificação da oportunidade e da
conveniência da prática daquele ato.

O mérito administrativo equivale a soma da conveniência juntamente da oportunidade.

Isto posto, conclui-se que os atos vinculados são analisados do ponto de vista da
legalidade; os discricionários, além da legalidade, também são vistos do ponto de vista
do mérito.

E exatamente por isso que o controle dos atos administrativos pelo Judiciário é limitado.

Nos atos vinculados, como se afere a legalidade de todos os requisitos do ato, compete
ao Judiciário o controle integral.

Porém, no caso dos discricionário, a parcela relativa ao mérito foge da alçada judicial.
Restando apenas o controle dos três elementos sempre vinculados.

Não há controle judicial do mérito administrativo, justamente por conter uma parcela
subjetiva de valoração da oportunidade e conveniência da prática do ato.

Contudo, o que não cabe é a verificação de escolha da autoridade administrativa dentro

dos limites impostos pela lei, posto que ao agente é que compete a verificação da
melhor forma de atender ao interesse público. Se a valoração dos motivos e escolha do
objeto deram-se fora dos limites legais, naturalmente que há uma ilegalidade que pode
ser revista pelo Judiciário, anulando o ato e determinando a produção de outro, dentro
dos limites estabelecidos.
Repise-se: ao Judiciário, regra geral, só cabe análise de legalidade do ato. No caso do
discricionário, esse controle pode dar-se sempre no que respeita à competência,
finalidade e forma. Quanto ao mérito, somente se exorbitar do estabelecido em lei.

Algumas teorias foram desenvolvidas para ampliar o controle judicial, mesmo nos atos
discricionários, para que se torne efetivo o atendimento ao interesse público.

Assim, se o agente usa do seu poder discricionário para atingir fim diverso do interesse
coletivo, como vimos, age como desvio de poder ou de finalidade, passível de aferição
judicial.

Outra forma baseia-se no princípio da razoabilidade, aliado à proporcionalidade e à

moralidade. A parcela subjetiva do ato não pode fugir a esses comandos constitucionais.
No entanto, a verificação pelo Judiciário deve ser cuidadosa, pois a parcela subjetiva é
justamente a que identifica o ato discricionário, e sua existência, além de legalmente
prevista, é fundamental para o atingimento das necessidades públicas, posto que o
agente que está próximo do problema, tem melhores condições de avaliar o melhor
caminho.

Contudo, em determinadas situações, a escolha fere o senso comum. Qualquer cidadão

perceberia que o ato foi injusto, errado, imoral, contrário ao povo. Nesse ponto, poderia
o Judiciário atuar também, justificando sua ação na violação dos princípios supra
citados. Se essa injustiça, imoralidade etc, não está tão patente assim, o controle judicial
é afastado.

Cite-se ainda a Teoria dos Motivos Determinantes, a seguir analisada, que também
autoriza a fiscalização dos atos quando o motivo é nulo ou inexistente, ainda que faça
parte do mérito administrativo.

Um último comentário é necessário, o Judiciário, quando no exercício de sua atividade

atípica (secundária de administrador de seus órgãos e servidores), também pratica atos,
inclusive discricionários. Nesse caso, ele mesmo pode rever seus critérios de
oportunidade e conveniência, como, por exemplo, ao fixar horário de atendimento ao
público, ou nomear servidores, ou, ainda, adquirir materiais e equipamentos para o
desempenho de suas funções.

Teoria dos Motivos Determinantes

Nos chamados atos discricionários, os requisitos relativos aos motivos e ao objeto são
valorados pelo responsável pela prática do ato. Os demais requisitos (competência,
finalidade e forma) são sempre vinculados.

Atenção:

 Motivos são pressupostos de fato e de direito que justificam o ato.

 Motivação é a manifestação expressa, indicando os motivos que levaram ao ato.

Para o efetivo exercício do controle, tanto popular quanto judicial, dos atos praticados
pela Administração Pública, fundamental que se saibam os motivos que os embasam,
sejam eles vinculados ou discricionários.
Seguindo essa corrente mais atual, como regra geral, todos os atos devem ser
motivados. As poucas exceções dizem respeito a alguns atos discricionários.

Assim, naqueles em que a motivação não é obrigatória, quando o motivo é

expressamente declarado, vincula-se ao ato, de tal forma que a validade desse ato
dependerá da validade do motivo externado. Essa é a Teoria dos Motivos
Determinantes.

É o motivo que justifica a realização do ato. Ele sempre existe, mas nem sempre é dito.
Então, se não era obrigatório sua declaração, e foi dito, então se agrega umbilicalmente
ao ato.

Se o motivo for inexistente, o ato será também inexistente. Se for nulo o motivo, o ato,
igualmente, será nulo. Por outro lado, se o motivo, nulo, não está formalmente
declarado, o ato seguirá válido, a não ser que contenha outro tipo de vício.

Não se confunda a vinculação do motivo expressado com a prática de um ato vinculado.

Nos atos vinculados, a motivação é sempre obrigatória. Em alguns discricionários, não.

Porém, neste em que a motivação não é obrigatória, uma vez feita, não torna o ato
vinculado: ele continua sendo um ato discricionário.

A discricionariedade está em praticar o ato de uma forma ou outra, em face dos motivos
possíveis. Uma vez feita a opção por um dos caminhos, e declarado o motivo dessa
escolha, o ato passa a ter sua existência e validade diretamente ligada ao motivo, mas,
repita-se, a natureza do ato continua sendo discricionária.

Atributos

Atributos são as características, as qualidades dos atos administrativos, que os

distinguem dos demais atos jurídicos, pois submetidos ao regime jurídico
administrativo.

Essas características são prerrogativas concedidas à Administração Pública para que

atenda de maneira adequada às necessidades do povo.

Várias são as correntes doutrinárias sobre tais atributos, mas aqui vamos citar aqueles
mais importantes. Assim, são os seguintes os atributos dos atos administrativos:

1. Presunção de legitimidade e veracidade;

2. Imperatividade;
3. Auto-executoriedade;
4. Tipicidade.

Presunção de Legitimidade e Veracidade

Presumir é entender, imaginar, supor, admitir algo como certo ou verdadeiro.

Diz-se que se presume legítimo determinado ato administrativo baseado no princípio de
legalidade. Se ao administrador só cabe fazer o que a lei admite, e da forma com, nela
previsto, então, se produziu algum ato, presume-se que o fez respeitando a lei.

A presunção de veracidade refere-se aos fatos citados pela Administração Pública.

No entanto, há duas formas de presunção:

 “Juris et de jure”: de direito e por direito, presunção absoluta, que não admite
prova em contrário;
 “Juris tantum”: diz de presunção relativa ou condicional que, resultante do
próprio direito, e, embora por ele estabelecida com verdadeira, admite prova em
contrário.

O tipo aqui estudo é juris tantum. Ainda que haja essa presunção, e todos devem
obediência ao ato enquanto não declarado inválido, cumprindo-o, pode haver prova em
contrário. Então a presunção é relativa.

Citem-se alguns dos efeitos das presunções de legitimidade e veracidade:

1. Não é necessária prévia manifestação do Judiciário validando o ato;

2. Todos devem cumpri-lo, enquanto não anulado;
3. Cabe prova em contrário, a ser produzida por quem alega o vício, ou seja, há
inversão do ônus da prova. Em geral, a prova cabe à Administração Pública,
mas, nesse caso, em face da presunção citada, a prova caberá ao interessado;
4. Não há manifestação judicial de ofício quanto à validade do ato administrativo,
mas somente como provocação do interessado;
5. Em obediência ao princípio da autotutela, pode/deve a Administração Pública
rever seus próprios atos, de ofício.

A presunção atinge todos os atos, inclusive aqueles praticados pela Administração com
base no direito privado. Qualquer que seja o ato, se praticado pela Administração
Pública, será presumidamente legítimo e verdadeiro.

Imperatividade

Os atos administrativos são imperativos, se impõem aos destinatários

independentemente de concordarem ou não com ele, criando-lhes obrigações.

É também chamado esse atributo de Poder Extroverso, que garante ao Poder Público a
capacidade de produzir atos que geram consequências perante terceiros, impondo-lhes
obrigações.

O poder coercitivo do Estado é que faz com que esses atos sejam cumpridos, ainda que
ilegais, enquanto não reconhecido tal vício.

Esse não é um atributo comum a todos os atos, mas tão somente aos que impõem
obrigações aos administrados (como normativos, punitivos, de polícia). Assim, não têm
essa característica os atos que outorgam direitos (como autorização, permissão, licença),
tampouco aqueles meramente administrativos (como certidão, parecer).
Auto-Executoriedade

Esse atributo garante que Administração Pública possa fazer executar o ato, por si
mesma e imediatamente, independente de ordem judicial.

Baseia-se na necessidade, sempre, de atender aos interesses públicos, muitas vezes

urgentes. Assim, a determinação de requisição de bens por ocasião de calamidade
pública é auto executável.

Afirmar que a execução independe de manifestação do Judiciário não significa dizer que
esse ato escapa ao controle judicial. Ele sim poderá ser levado ao crivo desse Poder,
mas somente “a posteriori”, depois que já está sendo ou foi cumprido, se houver
provocação da parte interessada. Não é o caso, repise-se, de manifestação prévia para
que seja atendido. As vias mais comuns para a defesa dos direitos ameaçados são o
mandado de segurança e o “habeas corpus” (art. 5º, LXIX e LXVIII, CF/88).

Dois são os requisitos para que este atributo esteja presente no ato administrativo:

1. Previsão legal, como nos casos de Poder de Polícia (interdição de

estabelecimentos comerciais, apreensão de mercadorias etc.);
2. Urgência, a fim de preservar o interesse comum, como demolição de um prédio
que ameaça ruir.

A título de ilustração, acrescente-se que, na esfera do Direito Privado, raras são as

situações em que esse atributo está presente. Em geral, para executar um direito seu, o
particular deve buscar auxílio do Judiciário. Com exemplos de exceções temos a
legítima defesa e ação para evitar o esbulho ou a turbação (arts. 188, I e 1.210, § 1º,
CC/2002).

Tipicidade

O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para
produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso de certo tipo
de ato em espécie. A esse atributo denomina-se tipicidade.

A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas consequências, garantindo ao

particular que a Administração Pública não fará uso de atos inominados, impondo
obrigações de forma não prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existência de
atos totalmente discricionários, pois eles sempre deverão obediência aos contornos
estipulados em lei.

Classificação

Classificações de atos existem as mais variadas. Cada autor focaliza de uma forma
diferente o agrupamento de características que julgam importantes.

Traremos aqui um conjunto que julgamos útil, reafirmando que não há a intenção de
esgotar o tema, tampouco de colacionar toda sorte de classificação existentes.

Quanto ao Conteúdo
  Concretos: são atos produzidos visando a um único caso, específico, e nele se
encerram, como a nomeação ou concessão de férias a um servidor.
 Abstratos: chamados também de normativos, são os que atingem um número
indefinido de pessoas, e que podem continuar sendo aplicados inúmeras vezes,
como os regulamentos. São adstritos aos comandos legais e constitucionais.

Quanto à Formação de Vontade

 Ato simples: nasce da manifestação de vontade de apenas um órgão, seja ele

unipessoal (formado só por uma pessoa) ou colegiado (composto de várias
pessoas). É simples o ato que altera o horário de atendimento da repartição
pública, emitido por uma única pessoa, bem assim a decisão administrativa do
Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, órgão colegiado, que
expressa uma vontade única.
 Ato complexo: para que seja formado, necessita da manifestação de vontade de
dois ou mais órgãos diferentes, de tal forma que cada um desses órgãos não
pode, de forma independente, produzir validamente tal ato: enquanto todos os
órgãos competentes não se manifestarem, o ato não estará perfeito, não podendo
criar direitos ou atribuir deveres. Nesse tipo de ato, tem-se a união de várias
vontades que se juntam para formar apenas.
 Ato composto: é aquele que nasce da vontade de apenas um órgão. Porém para
que produza efeitos, depende da aprovação de outro ato, que o homologa. Assim
sendo, afirma-se que um é instrumental em relação ao outro, pois há, aqui, dois
atos, um principal e outro acessório.

Quanto aos Destinatários

 Individuais: são aqueles que têm destinatários certos, nominados, como no caso
da nomeação de servidores, ou delegação de atribuições a um subordinado. Pode
ser para apenas uma pessoa (singular), como na desapropriação, ou para várias
(plural), como na nomeação de vários servidores no mesmo ato. O importante é
que se sabe exatamente a quem se dirige o ato.
 Gerais: os destinatários são muitos, inominados, mas unidos por características
em comum, que os faz destinatários do mesmo ato abstrato. Para produzirem
seus efeitos, já que externos, devem ser publicados. É desse tipo o ato que fixa
novo horário de atendimento ao público pela repartição, que afeta a todos os
usuários daquele órgão, bem assim os decretos regulamentares, instruções
normativas etc.

Quanto aos efeitos

 Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser
outorgando um novo direito, como permissão de uso de bem público, ou
impondo uma obrigação, como cumprir um período de suspensão.
 Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já existente, seja de
fato ou de direito. Não cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas a
reconhece. Também é dito enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão
de tempo de serviço.
  Modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não retirando
direitos ou obrigações. A alteração do horário de atendimento da repartição é o
exemplo desse tipo de ato.
 Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que põe termo
a um direito ou dever existentes.

Quanto à Abrangência dos Efeitos

 Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da Administração

Pública, não atingindo terceiros, como as circulares e pareceres.
 Externo: tem como destinatárias pessoas além da Administração Pública, e,
portanto, necessitam de publicidade para que produzam adequadamente seus
efeitos. São exemplos a fixação do horário de atendimento e a ocupação de bem
privado pela Administração Pública.

Quanto ao Grau de Liberdade para Produzir

 Vinculado: a lei estabelece todos os contornos do ato, como deve ser feito,
quando, por quem etc., não deixando ao agente qualquer grau de liberdade.
Cumpridos todos os requisitos legais, a Administração Pública não pode deixar
de conceder a aposentadoria a quem de direito, ou a licença para construir.
 Discricionário: a lei também estabelece uma série de regras para a prática de um
ato, mas deixa certo grau de liberdade à autoridade, que poderá optar por um
entre vários caminhos igualmente válidos. Há uma avaliação subjetiva prévia à
edição do ato, como os que permitem o uso de bem público, como a instalação
de uma banca de revista na calçada.

Quanto à Validade

 Válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência, finalidade,

forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou
estar pendente de evento futuro.
 Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser
corrigido. Não produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos
atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado até que haja decisão,
seja administrativa, seja judicial, declarando sua nulidade, que terá efeitos
retroativo, “ex tunc”, entre as partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os
direitos de terceiros de boa-fé que tenha sido atingido pelo ato nulo.
 Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados,
convalidados. Ressalte-que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se corrigido,
poderá ser “salvo” e passar a válido. Atente-se que nem todos os defeitos são
sanáveis, mas sim aqueles expressamente previsto em lei e analisados no item
seguinte.
 Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo,
manifestações de vontade da Administração Pública. São produzidos por alguém
que se faz passar por agente público, sem sê-lo, ou que contém um objeto
juridicamente impossível.

Quanto à Exequibilidade
 Perfeito: é aquele que completou seu processo de formação, estando apto a
produzir seus efeitos. Perfeição não se confunde com validade. Este é a
adequação do ato à lei; a perfeição refere-se às etapas de sua formação.
 Imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não está apto a
produzir seus efeitos, faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou
outro requisito apontado pela lei.
 Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo, mas já
completou seu ciclo de formação, estando apenas aguardando o implemento
desse acessório, por isso não se confunde com o imperfeito. Condição é evento
futuro e incerto, como o casamento. Termo é evento futuro e certo, como uma
data específica.