20/01/2017 A responsabilização do Advogado Público por conta da emissão de pareceres jurídicos: análise de caso prático.

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A  responsabilização  do  Advogado

Público  por  conta  da  emissão  de
pareceres  jurídicos:  análise  de  caso
prático.
Veremos, neste post, importantíssima questão ligada à advocacia
pública.

A responsabilização do Advogado Público por conta da emissão de pareceres
jurídicos: análise de caso prático

Hoje tratarei de um ponto sempre presente no edital para os concursos públicos para a
Advocacia­Geral da União. Trata­se da advocacia consultiva e da responsabilidade do
parecerista.

Dentre as diversas formas de atuação do Advogado Público, podem ser destacadas duas
atividades: a atividade contenciosa e a atividade consultiva. Como já dito acima, o presente
texto pretende iluminar a segunda linha de atuação.

A atuação consultiva do advogado público é direcionada ao assessoramento dos gestores
públicos quando os mesmos pretendem praticar determinado ato administrativo em sentido
amplo, seja na assinatura de um contrato administrativo, seja na realização de um
convênio, ou ainda na elaboração de projetos de lei ou outro ato normativo.

A função do advogado nesta atividade é de analisar a viabilidade jurídica de determinada
providência almejada pelo gestor, analisando a ampla juridicidade da mesma, deixando
para o gestor a análise da conveniência e oportunidade da adoção de uma determinada
medida.

Uma questão que até hoje segue controversa, e que tem influência direta na questão da
responsabilização do parecerista, diz respeito à natureza jurídica do parecer.

A definição da natureza jurídica do parecer é um tema controverso na doutrina
administrativista, mas que deve ser bem compreendida pelo candidato a uma vaga na
advocacia pública.

Dentro da divergência doutrinária despontam duas correntes como principais: a primeira
diz que o parecer é um ato da administração consultiva (corrente encabeçada por Celso
Antônio Bandeira de Mello) e segunda diz que o parecer é um ato enunciativo (corrente
encabeçada por Maria Silvia Zanella Di Pietro).

Para a primeira corrente – parecer como ato da administração consultiva – o parecer é
aquele tipo de ato que visa informar o gestor, sugerir uma providência administrativa a ser

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estabelecida pelo administrador competente, elucidar uma questão jurídica existente.
Transcrevendo trecho da obra de Celso Antônio Bandeira de Mello, o autor ensina da
seguinte forma: o parecer não é ato administrativo, sendo, quando muito, ato de
administração consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providências
administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa. (MELLO, 2001, p.
377)

Já para a segunda corrente – parecer como um ato enunciativo – o parecer jurídico é aquele
ato pela qual a Administração Pública somente atesta ou reconhece determinada situação
de fato ou de direito, mas não tem a aptidão para, por si só, produzirem efeitos jurídicos.

Esta segunda corrente é majoritária na doutrina nacional – Maria Silvia Zanella Di Pietro,
José dos Santos Carvalho Filho, Adilson de Abreu Dallari – cabendo trazer trecho da obra
de José dos Santos Carvalho Filho sobre o tema:

(…) o agente a quem incumbe opinar não tem o poder decisório sobre a matéria que lhe é
submetida, visto que coisas diversas são opinar e decidir. (CARVALHO FILHO, 2007, p.
134).

Desse dissenso doutrinário é possível chegar a uma conclusão que unifica ambas: o parecer
jurídico, em regra, é um mero ato opinativo que não produz efeitos jurídicos e por isso não
pode ser tido como ato administrativo. O parecer jurídico é uma manifestação que integra o
procedimento administrativo que culminará coma expedição de um ato administrativo.
Note­se então que ambas as correntes, não obstante as diferenças expostas, convergem para
um mesmo ponto central, a de que o parecer jurídico não é um ato administrativo.

O Supremo Tribunal Federal tem o entendimento firmado no sentido de que o parecer
jurídico não é um ato administrativo, mas sim uma opinião emitida pelo operador do
direito, opinião técnica que guiará o gestor na hora de decidir.

Outro ponto importante referente ao parecer jurídico é referente a sua classificação. Neste
ponto me valerei de julgado do Supremo Tribunal Federal muito claro sobre o tema e que
deve ser do conhecimento dos candidatos.

O STF no julgamento do Mandado de Segurança nº 24631/DF, da relatoria do Min.
Joaquim Barbosa, de agosto de 2007 (Publicado no Informativo STF n. 475) classificou os
pareceres da seguinte forma:

1)    Parecer Facultativo: sem qualquer vinculação da autoridade administrativa;

2)    Parecer Obrigatória: a autoridade administrativa fica obrigada a solicitar a emissão de
parecer pela consultoria jurídica, mas a opinião ali emitida não condiciona a forma de agir
do administrador;

3)    Parecer Vinculante: o administrador é obrigado a solicitar a emissão do parecer e este
fica condicionado ao parecer, só podendo decidir na forma proposta pelo parecer.

Segue a decisão do STF como constou no informativo:

“Salientando, inicialmente, que a obrigatoriedade ou não da consulta tem
influência decisiva na fixação da natureza do parecer, fez­se a distinção entre
três hipóteses de consulta: 1. a facultativa, na qual a autoridade administrativa

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não se vincularia à consulta emitida; 2. a obrigatória, na qual a autoridade
administrativa ficaria obrigada a realizar o ato tal como submetido à
consultoria, com parecer favorável ou não, podendo agir de forma diversa após
emissão de novo parecer; e 3. vinculante, na qual a lei estabeleceria a
obrigação de ‘decidir à luz de parecer vinculante’, não podendo o
administrador decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não
decidir.”

Neste contexto surge a discussão se ao menos o parecer classificado como vinculante teria
natureza jurídica de ato administrativo ou se o mesmo guardaria a sua condição de
manifestação de exclusivo caráter opinativo. A discussão doutrinária é intensa e a solução
está longe do consenso.

Autores da envergadura de José dos Santos Carvalho Filho ensinam o seguinte sobre os
Pareceres Vinculantes:

“Pareceres vinculantes são os atos de opinião em que o órgão incumbido da
prática do ato principal não somente tem a obrigação de solicitá­los
preliminarmente, como também deve endossar ser conteúdo. Exatamente
porque foge um pouco de sua característica mais marcante, sua existência
encerra regime de exceção e só devem ser assim considerados quando a lei ou
o regulamento dispuserem expressamente em tal sentido” (CARVALHO
FILHO, Processo Administrativo Federal: comentários à Lei 9.784 de
29/1/1999, p.222)

Percebe­se assim que o parecer vinculante ele desnatura a essência do conceito de parecer
com um ato meramente opinativo. Essa posição é endossada por Diégenes Gasparini:

“o parecer vinculante é, no mínimo, estranho, pois se a autoridade competente
para decidir há de observar suas conclusões, ela deixa de ser parecer, opinião,
para ser decisão” (GASPARINI, Diógenes, Direito Administrativo, p. 143­
144).

Até o clássico e respeitado autor Oswaldo Bandeira de Melo deixou consignado em sua
obra que quando se edita um parecer vinculante, não havendo qualquer margem de decisão
para o administrador, este parecer ganha contornos de ato administrativo, in verbis:

“Ao contrário, se a execução do ato pelo órgão ativo ficar estabelecida de
forma absolutamente vinculada, a ponto de não lhe ser lícito mesmo deixar de
agir, e dever cumprir o parecer, realmente, o pretenso órgão consultivo
corresponderá, segundo a regência legal sobre a formação do ato, a parte do
ato complexo, ou a ativo autônomo, autorização ou aprovação prévia,
conforme faculte o exercício da atividade material ou jurídica” (BANDEIRA
DE MELLO, Oswaldo, Princípios Gerais de Direitos Administrativo, p. 585).

A decisão no Mandado de Segurança nº 24.631/DF, no Supremo Tribunal Federal foi clara
dizendo que o parecer vinculante não é uma manifestação da administração com caráter
meramente opinativa dado que o administrador não tem a possibilidade de decidir de forma
diversa, mas não se manifestou dizendo que esta modalidade caracterizaria um ato
administrativo.

Segue a ementa do julgamento:

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“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA
PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR
EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO­JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA.
SEGURANÇA DEFERIDA. I. Repercussões da natureza jurídico­administrativa
do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula
ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do
órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se
vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou
contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá
submetê­lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz
de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa
e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então,
não decidir” (STF – MS 24.631/DF – Rel. Min. Joaquim Barbosa – 09/08/2007)

Toda a exposição acima permite que se conclua, com certa tranquilidade, que o
pensamento dominante, inclusive no seio do STF é o de que o parecer vinculante, dada a
impossibilidade do gestor decidir de forma diversa, não pode ser visto como um ato da
administração de caráter meramente opinativo, tendo natureza jurídica de ato
administrativo.

Por último cabe analisar o ponto central do texto que trata especificamente da
responsabilidade do Advogado Público por conta da emissão de um parecer jurídico.

O Advogado Público submete­se a uma disciplina jurídico­constitucional peculiar, que
mescla os regimes jurídicos do Advogado e dos servidores públicos. Desta maneira cabe
observar que os advogados públicos são detentores de inviolabilidade em suas
manifestações e atos, porém, enquanto funcionários públicos, têm como balizadores de
seus atos o respeito e o cumprimento aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, todos esses expressos no texto da Constituição da
República de 05 de outubro de 1988.

No que  toca aos pareceres facultativos e obrigatórios é tese pacífica em sede doutrinária e
jurisprudencial que o advogado parecerista não pode ser responsabilizado pela sua opinião
jurídica, dado que essas duas formas de manifestação são meramente opinativas, não
podendo ser visto com o ato administrativo em si, mas apenas uma manifestação que o
integra.

Assim entende o Tribunal Regional Federal da 1ª Região:

ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AGRAVO DE
INSTRUMENTO – EMISSÃO DE PARECER – NATUREZA OPINATIVA –
INEXISTÊNCIA DE CULPA GRAVE OU DOLO – PARECER DO PROCURADOR­
GERAL DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE RESPONSABILIZAÇÃO DO
PARECERISTA – AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO.
1. O agravante, na qualidade de Coordenador Jurídico da Superintendência da Zona Franca
de Manaus (SUFRAMA), emitiu parecer favorável à contratação, sem licitação, de
especialista jurídico privado para subsidiar decisão administrativa, da dirigente da entidade,
em sentido contrário à instauração de processo administrativo disciplinar, que apuraria
irregularidades funcionais perpetradas pelo agravante e outros Procuradores Federais
atuantes na SUFRAMA.
2. Conquanto os julgados do TCU não vinculem o Judiciário, observa­se que, in casu, que
o Acórdão 801/2012 – Plenário foi proferido após detida análise de todos os elementos dos

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autos.
3. A prática de ato administrativo por agente público que tenha causado dano ao
erário, ainda que fundamentado em parecer jurídico de consultoria jurídica, não gera
como consequência necessária a responsabilidade do profissional da advocacia
pública que subscreveu a peça jurídica. É imprescindível a existência de dolo (conluio
com os agentes políticos) ou de culpa grave, revelando que o profissional agiu de má­
fé ou foi grosseiramente equivocado ou desinteressado pelo estudo da causa ou do
direito, a ponto de não conseguir se escusar do ato ilícito.
4. A função do Advogado Público (ou assessor jurídico) quando atua em órgão
jurídico de consultoria da Administração é de, quando consultado, emitir uma peça
(parecer) técnico­jurídica proporcional à realidade dos fatos, respaldada por
embasamento legal, não podendo ser alçado à condição de administrador público,
quando emana um pensamento jurídico razoável, construído em fatos reais e com o
devido e necessário embasamento legal.
5. Agravo de instrumento a que se dá provimento. (AG 0003263­55.2012.4.01.0000 / AM
– 08/03/2013 – DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES)

O precedente acima reproduzido coloca um ponto muito importante sobre o parecer a
responsabilização do advogado público que o emitiu. O parecer jurídico não pode constituir
manto para a prática de atos ilegais. O parecer não pode tampouco ser utilizado para
perpetrar fraude, nem se distanciar dos interes​ses da Administração e das disposições legais
a que ela está sujeita. Assim, a irresponsabilidade do advogado público na emissão de
parecer jurídico persiste, desde que o mesmo não haja de forma dolosa, com a intenção de
praticar crimes e/ou em conluio com o administrador para gerar danos ao patrimônio
público.

Por sua vez, o parecer jurídico vinculante, como é evidente, tem um regramento jurídico
diferente.

Tendo em vista as suas características acima delineadas a questão da responsabilidade civil
do advogado público também é tratada de forma diversa. Vejamos.

Quando é emitido um parecer vinculante, isto é, se a decisão a ser tomada estiver adstrita
aos termos do parecer, o advogado público será responsabilizado assim como o
administrador, já que, neste caso, houve a parti​
lha do ato decisório, uma vez que essa
espécie de parecer possui o condão de vincular os atos administrativos praticados pelos
gestores públicos.

Desta feita, o entendimento de que a responsabilização do parecerista é possível, depende,
para tanto, da aná​lise da natureza jurídica do parecer (caráter vinculante), bem como nos
casos de parecer facultativo ou obrigatório, caso evidenciado culpa ou erro grosseiro.

Não obstante, cabe ressaltar que diante de um parecer vinculante, o administrador, mesmo
estando limitado a tomar a decisão nos termos dispostos no ato opinativo, possui a
faculdade de, ao vislumbrar o parecer, decidir ou não decidir.

Ou seja, o administrador público, a partir de outros elementos e fatores decisórios além dos
aspectos técnicos demonstrados no parecer, e utilizando as prerrogativas de conveniência e
oportunidade a ele conferidas, pode optar por editar o ato administrativo ou não, mas se
editar, deve fazer na forma determinada no parecer vinculante.

Dr. João Paulo Valle

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Publicado em 28/05/14 às 15:58 por Dr. Joao Paulo Lawall Valle
(http://blog.ebeji.com.br/author/joaovalle/)

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