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Prezado capacitando,
Bem-vindo ao Módulo 1 do curso de capacitação para elaboração de Planos Municipais de
Saneamento Básico na modalidade a distância. Neste módulo inicia-se nossa jornada de
compreensão acerca da importância do ato de planejar, direcionado à área do saneamento
básico e do papel de cada ator social neste contexto.
Convidamos você a embarcar conosco em uma viagem histórica tanto pelo Brasil quanto
pelo mundo, buscando compreender em quais condições o saneamento básico surgiu,
como as ações de saneamento básico se estruturaram ao longo do tempo e como surgiu a
necessidade de serem reguladas por políticas públicas.
Também convidamos você a imergir na temática do saneamento básico da atualidade,
estudando qual é a situação do Brasil hoje e, portanto, quais são seus principais desafios.
Paralelamente, introduzimos aspectos relevantes para a compreensão da natureza pública
dos serviços de saneamento, por meio da análise do principal instrumento de efetivação
desses serviços: a Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007.
Para atingirmos estes objetivos, é indispensável ler atentamente este material, acessar os
sites e materiais sugeridos, realizar as leituras complementares, bem como as atividades
propostas.
Ao final deste módulo, esperamos que você compreenda o surgimento e a evolução das
ações de saneamento no Brasil e no mundo, o contexto no qual surgiu a Lei Federal
nº 11.445/07, seu principal objetivo e diretrizes.
Bons estudos!
Capacitando,
Para complementar seus estudos, assista também aos vídeos disponíveis na apresentação
do curso e ao Vídeo do Módulo 1.
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 4
1.1. Aspectos históricos sobre saneamento básico ........................................................................ 4
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ...................................... 13
2.1 Contexto atual de desafios ..................................................................................................... 13
2.2 Legislação aplicada ................................................................................................................. 21
3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS ............................................................... 24
3.1 A natureza pública das ações de saneamento básico ............................................................ 24
3.2 Os princípios da Política de Saneamento Básico.................................................................... 26
3.3 A gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação ......................................... 29
3.4 Aspectos metodológicos ........................................................................................................ 31
4. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: INTER-RELAÇÕES COM OUTROS PLANOS ......................... 32
4.1 Plano de Bacia Hidrográfica e Plano de Saneamento Básico ................................................. 34
4.2 Plano Diretor e Plano de Saneamento Básico ........................................................................ 34
4.3 Saúde e Plano de Saneamento Básico ................................................................................... 35
4.4 Planos Setoriais e Plano de Saneamento Básico .................................................................... 35
5. POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO ................................................................... 36
5.1 A Política Municipal de Saneamento como instrumento para buscar a efetividade do plano
no âmbito do município ................................................................................................................ 36
6. PRESTAÇÃO, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS ........................ 42
6.1 Competências municipais sobre a gestão dos serviços de saneamento básico .................... 42
6.2 Planejamento ......................................................................................................................... 44
6.3 A prestação dos serviços de saneamento básico................................................................... 45
6.4 Regulação dos serviços de saneamento básico ..................................................................... 49
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 54
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
1. INTRODUÇÃO
1.1. Aspectos históricos sobre saneamento básico
Quando refletimos acerca dos aspectos históricos do saneamento básico no mundo, algumas
perguntas fundamentais vêm à tona, tais como:
Qual teria sido a primeira ação de saneamento básico no mundo?
Em que civilização ela teria ocorrido?
Há quantos anos ocorreu?
As ações passadas possuíam a mesma natureza que as atuais?
Até que ponto os problemas do passado continuam presentes em nossos dias?
Para iniciar a discussão sobre esse tema, apresentamos uma citação de Rosen (2006), retirada de
seu livro “Uma História da Saúde Pública” sobre a história e a evolução das ações de saneamento
básico ao longo do tempo:
“O saneamento, sendo no seu aspecto físico uma luta do homem em relação ao ambiente, existe
desde o início da humanidade, ora desenvolvendo-se de acordo com a evolução das diversas
civilizações, ora retrocedendo com a queda das mesmas e renascendo com o aparecimento de
outras.” (ROSEN, 2006)
Rosen (2006) destaca que, com maior ou menor ênfase, as ações de saneamento sempre fizeram
parte do processo civilizatório. Significa dizer que diferentes civilizações, estabelecidas em
diferentes locais e em diferentes épocas, chegaram à mesma conclusão: as ações de saneamento
básico são benéficas à sociedade de uma forma geral.
As civilizações antigas, assim como nós, concluíram que a promoção do saneamento básico é um
fator indissociável à promoção e manutenção da saúde da população, por isso a unanimidade
quanto a sua relevância. Tenhamos presente que o próprio termo “saneamento” provém do verbo
“sanear”, que significa “tornar higiênico, salubrificar, remediar, tornar habitável, tornar apto à
cultura”.
Embora a preocupação com a saúde e com o saneamento tenha sempre estado presente nos
aglomerados humanos, a percepção da importância de ações sanitárias somente aflorou de forma
significativa quando a agricultura e a criação animal passaram a fazer parte do rol de atividades
humanas. À medida que o domínio humano sobre a agricultura e a pecuária foi sendo consolidado,
a população deixou de praticar o nomadismo e tornou-se sedentária, fixando moradia em local
específico, e, consequentemente, modificando profundamente a percepção e a relação entre
pessoas e dejetos. No âmbito da cultura nômade, a migração em busca de alimentos fazia com
que as pessoas permanecessem pouco tempo em um mesmo local. Ainda, como os grupos eram
pequenos e o contingente populacional da Terra era igualmente diminuto, quando outro grupo
chegava a um local utilizado anteriormente para descarte de rejeitos, a natureza já havia feito sua
parte.
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Caro capacitando, agora que sabemos como as ações de saneamento básico iniciaram, vamos
entender como elas evoluíram?
Para isso, convidamos você para uma viagem ao longo da história do saneamento, com o objetivo
de conhecer o processo de desenvolvimento e aperfeiçoamento das ações sanitárias. As
informações apresentadas a seguir são adaptações de Brasil (2006). Boa viagem e até 2013!
Antiguidade – A civilização greco-romana é mundialmente
conhecida pela estruturação racional do pensamento, daí
provém o estabelecimento de importantes critérios sanitários
que empreenderam, com vistas à promoção da saúde pública.
Sem perder de vista que outras civilizações já haviam instituído
critérios de saneamento básico, coube aos romanos o
desenvolvimento de grandes obras de engenharia sanitária,
sendo os pioneiros na organização político-institucional das
Antigos Aquedutos Romanos ações de saneamento.
Fonte: Vema (2008)
Idade Média – A ruptura radical do homem com o conhecimento provocou um grande retrocesso
sanitário. A Igreja, principal detentora da “conservação e transmissão” dos conhecimentos
antigos, ao mesmo tempo em que contribuiu para manter a unidade cultural da Europa, ao
incentivar a cultura, a arte, a ciência e as letras, nos legou um grande atraso evolutivo para
garantir seu domínio e alcançar seus interesses.
Idade Moderna – É o período a partir do qual se dá a derrubada do antigo sistema e a formação
dos estados nacionais. O conhecimento sobre a relação entre a saúde e saneamento é fortalecido,
levando ao desenvolvimento científico da saúde pública. Na administração da saúde pública das
cidades renascentistas, os habitantes eram os responsáveis pela limpeza das ruas e os causadores
da poluição em cursos de água de abastecimento ou nas
ruas eram punidos.
Revolução Industrial – O trabalho assalariado passa a ser o
elemento essencial para a geração da riqueza nacional e a
procura por mecanismos que minimizassem os problemas
de saúde dos trabalhadores é estimulada pelo mercado. A
evolução tecnológica e a industrialização nos países
O moinho de ferro, de Adolph Menzel
capitalistas possibilitam a execução, em larga escala de Fonte: Pennsylvania Center for the Book
(2010)
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
perdido; a atuação descentralizada, por meio das esferas estaduais e municipais e do setor
privado; a criação de conjuntos integrados de sistemas municipais de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário e tarifação adequada. Deflagra-se reação da sociedade ao autoritarismo e
repressão por meio de movimentos populares.
Década de 1980 – Ocorre a ampliação de conquistas no campo da cidadania para todos os
brasileiros por meio da mobilização social. Ocorrem importantes mudanças no setor de
saneamento. É viabilizada a reunião de recursos significativos provenientes do Fundo de Garantia
por Tempo e Serviço (FGTS) para o investimento em abastecimento de água e esgotamento
sanitário pelo PLANASA. Em 1986, houve a extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH) e a
interrupção dos financiamentos para o setor com recursos do FGTS, em decorrência do elevado
endividamento e inadimplência sistêmica das companhias estaduais de saneamento e dos
estados. São realizadas duas Conferências Internacionais sobre a Promoção da Saúde, com a
discussão do tema saneamento (1986 e 1988). Em 1981, houve a promulgação da Política Nacional
de Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938/81).
Década de 1990 – É tempo de lutas cívicas pela cidadania,
em que os valores éticos e morais foram enfatizados. Há um
descrédito por parte da sociedade civil aos políticos e à
política. Criação do Fórum Social Mundial (FSM) para se
discutir, pensar e planejar novas formas de viver o mundo na
diversidade de ideias. Estímulo à concorrência entre a
atuação do setor público e da iniciativa privada, que já
indicava seu interesse por setores controlados por estatais.
No ano de 1990, acontece a regulamentação da Política
Fórum Social Mundial Nacional de Meio Ambiente por meio do Decreto Federal
Fonte: Galiza CIG (2009)
nº 99.274 (BRASIL, 1990a).
1991 – É realizada a 3ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde.
1992 – Acontece a dispersão dos organismos que fomentavam o PLANASA e o declínio
desse plano, sem que suas metas fossem atingidas. São criados o Programa de
Saneamento para Núcleos Urbanos e o Programa de Saneamento para População de Baixa
Renda a fim de implantar sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário
em favelas e periferias urbanas com a participação da comunidade.
1994 – No Congresso Nacional ocorre a aprovação do Projeto de Lei da Câmara (PLC
nº 199) que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento e seus instrumentos.
Implementa-se a renegociação das dívidas das Companhias Estaduais de Saneamento e dos
estados junto ao FGTS e viabiliza-se o retorno dos financiamentos.
1995 – O PLC nº 199 é vetado integralmente pelo Presidente da República, sendo proposto,
em seu lugar, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento, que representou
uma medida privatista para o setor de saneamento. É sancionada a Lei nº 8.987/95,
conhecida como Lei de Concessões, que disciplina o regime de concessões de serviços
públicos, favorecendo sua ampliação, inclusive para o setor de saneamento. Essa lei gerou
polêmica por seu caráter também privatista. É instituída a Lei Federal nº 8.987/95, que
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Vamos refletir?
Considerando seu conhecimento prévio sobre a importância das práticas de saneamento,
você conseguiu ampliá-lo por meio dessa viagem que empreendemos ao longo da história
do saneamento? Quais informações você conhecia anteriormente a leitura deste material?
Quais informações são novas para você?
1
Salubridade ambiental é o estado de higidez em que vive a população urbana e rural, tanto no que se refere a sua
capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrência de endemias ou epidemias veiculadas pelo meio ambiente,
como no tocante ao seu potencial de promover o aperfeiçoamento de condições mesológicas favoráveis ao pleno gozo
de saúde e bem-estar (GUIMARÃES et al, 2007).
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
2Lei 11.445/07: Art. 3º - Para os efeitos desta Lei, considera-se: I - saneamento básico: conjunto de serviços,
infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades,
infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações
prediais e respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas
e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários,
desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos
sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais
de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de
cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Atividades,
Atividades, infraestruturas
infraestruturas ee
instalações
instalações operacionais
operacionais de de
coleta,
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vazões de
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tratamento ee disposição
disposição final
final das
das
águas
águaspluviais.
pluviais.
Vamos Refletir?
Mas afinal, o que é saneamento? Será que agora podemos formular uma resposta para essa
pergunta? O que você diria?
Sugerimos que, levando em conta seus conhecimentos prévios e o que temos estudado sobre
aspectos fundamentais do saneamento básico, você ensaie uma resposta para a pergunta inicial.
3
Montante: Local situado antes de um determinado fato ou situação. Lado de cima ou da nascente de um curso de água.
4
Jusante: Local situado depois de um determinado fato ou situação. Lado de baixo ou da foz de um curso de água.
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Constata-se, com base em índices e indicadores, que o quadro sanitário da maior parte da
população da América Latina e Caribe ainda é muito precário. Quem de nós nunca viu ou vivenciou
situações como as apresentadas abaixo?
Créditos: Thiago Gaspar dos Santos Créditos: Vladimir Platonow / Agência Brasil
A realidade precária das condições sanitárias é decorrente tanto da carência crônica de recursos
para investimento, quanto da deficiência ou da ausência de políticas públicas de saneamento
básico, o que historicamente contribuiu com a proliferação de uma série de enfermidades
evitáveis quando se há saneamento. Entre essas enfermidades, a OMS cita: cólera, dengue,
diarreia, hepatite, leptospirose e malária. De uma forma geral, as intervenções sempre foram
fragmentadas e/ou descontínuas, com desperdício de recursos e baixa efetividade das ações
implantadas. A partir de 2003, houve uma retomada de investimentos no setor. Em 2007, com a
implantação do PAC, os investimentos foram fortemente ampliados e passaram a ser contínuos.
Embora atualmente o Brasil esteja entre as 10 maiores economias do mundo, tendo assumido a 6ª
posição em 2011, a situação do saneamento no país, segundo estimativas do Centro de Pesquisas
Econômicas e de Negócios – CEBR (CEBR, 2011) e do Fundo Monetário Internacional (FMI), não é
diferente daquela verificada nos demais países da América Latina e Caribe. Apesar de ser inegável
o avanço que o Brasil vem alcançando nas questões de saneamento básico (IBGE, 2010), ainda há
muito trabalho pela frente. Observe na Figura 2 a posição do Brasil no PIB internacional.
Antes de continuarmos nossa discussão, vamos conhecer a situação do saneamento básico no
Brasil hoje? Abordamos alguns tópicos sobre isso na Leitura Complementar, apresentada na
sequência da Figura 2.
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Existem várias metodologias que buscam avaliar a situação do saneamento básico no Brasil.
Um dos mais recentes estudos é o que embasou a proposta do Plano Nacional de Saneamento
Básico - PLANSAB, cuja metodologia de avaliação foi elaborada com base no conceito de
déficit, considerando não somente a infraestrutura implantada, mas também aspectos
socioeconômicos e culturais, bem como a qualidade dos serviços ofertados ou das soluções
empregadas, conforme figura a seguir.
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
DÉFICIT
COMPO- ATENDIMENTO
(1) Atendimento
NENTE ADEQUADO Sem atendimento
precário
– Dentre o conjunto com
fornecimento de água por rede e
poço ou nascente, a parcela de
– Fornecimento de água domicílios que:
potável por rede de – não possui canalização interna;
distribuição ou por poço, – recebe água fora dos padrões de
nascente ou cisterna, com potabilidade;
ABASTECIMENTO
canalização interna, em – tem intermitência prolongada ou
DE ÁGUA
qualquer caso, sem racionamentos.
intermitências – Uso de cisterna para água de chuva, – Todas as
(paralisações ou que forneça água sem segurança situações não
interrupções). sanitária e, ou, em quantidade enquadradas nas
insuficiente para a proteção à saúde. definições de
– Uso de reservatório abastecido por atendimento e
carro pipa. que se
– Coleta de esgotos, seguida – Coleta de esgotos, não seguida de constituem em
ESGOTAMENTO
de tratamento; tratamento; práticas
SANITÁRIO (2)
– Uso de fossa séptica . – uso de fossa rudimentar. consideradas
(3)
– Coleta direta na área – Dentre o conjunto com coleta, a inadequadas
urbana, com frequência parcela de domicílios que se
diária ou em dias encontram em pelo menos uma das
alternados e destinação seguintes situações:
MANEJO DE
final ambientalmente – na área urbana, com coleta
RESÍDUOS
adequada dos resíduos; indireta ou com coleta direta, cuja
SÓLIDOS
– Coleta direta ou indireta, frequência não seja pelo menos
na área rural e destinação em dias alternados;
final ambientalmente – destinação final ambientalmente
adequada dos resíduos. inadequada.
Fonte: PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico
(1)
Em função de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de águas pluviais urbanas teve abordagem distinta.
(2)
Por “fossa séptica” pressupõe-se a “fossa séptica sucedida por pós-tratamento ou unidade de disposição final, adequadamente
projetados e construídos”.
(3)
A exemplo de ausência de banheiro ou sanitário; coleta de água em cursos de água ou poços a longa distância; fossas
rudimentares; lançamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de
resíduos sólidos em área urbana; ausência de coleta, com resíduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio,
logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade domiciliar.
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
DÉFICIT
ATENDIMENTO ADEQUADO
COMPONENTE ATENDIMENTO PRECÁRIO SEM ATENDIMENTO
(x 1.000 hab.) % (x 1.000 hab.) % (x 1.000 hab.) %
Abastecimento de água 112.497 (1) 59,4 64.160 33,9 12.810 6,8
Esgotamento sanitário 75.369 (2) (3) 39,7 96.241 50,7 18.180 9,6
Manejo de resíduos
111.220 (4) 58,6 51.690 (5) 27,2 26.880 14,2
sólidos
Fontes: Censo Demográfico (IBGE, 2011), SNIS (SNSA/MCidades, 2010), PNSB (IBGE, 2008).
(1) Corresponde à população atendida pelas soluções expostas na Tab. 4.1, subtraída da proporção de moradias atingidas por
paralisação ou interrupção em 2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da água consumida não permitem
estimar a população atingida, adicionalmente àquela que enfrenta intermitência, foi assumido que a dedução para paralisações e
interrupções já abrangeria o contingente com qualidade da água insatisfatória, para todas as formas de abastecimento.
(2) As bases de informações do IBGE adotam a categoria “rede geral de esgoto ou pluvial” e, portanto, os valores apresentados
incluem o lançamento em redes de águas pluviais.
(3) Embora, para efeito de conceituação do atendimento, as fossas sépticas tenham sido consideradas como solução adequada,
para a estimativa de investimentos o número de fossas sépticas existentes não pode ser considerado integralmente aproveitável
para a população a ser futuramente atendida. Por um lado, apesar de significativa mudança no número de fossas sépticas
enumeradas pelo Censo Demográfico de 2010, observando-se uma redução relativa desta categoria em relação ao Censo
Demográfico de 2000, infere-se que ainda há problemas de classificação indevida, denominando-se de fossas sépticas diferentes
tipos de fossas precárias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro,
domicílios atendidos por fossas sépticas adequadas podem passar a contar com rede coletora de esgotos no futuro, podendo
conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lançado nesta rede.
(4) Não se deduziu, do atendimento adequado, a população atendida com frequência de coleta inferior a dias alternados, em função
da inexistência de tais informações no Censo 2010 e da limitação das informações da PNSB. Como destinação final ambientalmente
adequada foram considerados os volumes de resíduos sólidos destinados às seguintes unidades: aterro sanitário, aterro controlado
em municípios com até 20.000 habitantes, estação de compostagem, estação de triagem e incineração.
(5) Considerou-se destinação final ambientalmente inadequada a destinação em vazadouro a céu aberto e em aterros controlados,
nesse caso em municípios com população superior a 20.000 habitantes.
Por fim, antes de propor qualquer ação na área de saneamento, é importante que o gestor
municipal conheça a situação do saneamento básico em seu município. Os indicadores
descritos podem auxiliar na compreensão da questão em escala macro e meso, mas não em
nível local. Caso você precisasse compor um indicador semelhante aos apresentados aqui, você
saberia onde buscar essas informações?
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Existem diversas fontes de informação sobre saneamento, as quais podem ser muito úteis para a
elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico. No Módulo 4, você poderá verificar as
fontes nas quais são obtidas informações relevantes sobre o tema.
Ainda no sentido de ampliar os conhecimentos sobre o saneamento, pode-se afirmar que a
melhoria das condições de saneamento básico e ambiental no Brasil é função do despertar
coletivo pelo qual a sociedade brasileira vem passando, impulsionada por discussões em âmbito
global acerca da temática ambiental. Isso tem frutificado na elaboração e aplicação de novas
medidas legais na área ambiental, resultando no adensamento das proposições que visam à
preservação e manutenção do meio ambiente como um todo.
O ponto de partida para a compreensão de qualquer política ambiental é a dualidade
direito/dever vinculada à salubridade ambiental. Embora todos nós tenhamos o direito de usufruir
de um ambiente ecologicamente equilibrado, também temos o dever de protegê-lo, evitando que
o direito dos demais (e até mesmo o nosso) seja afetado. A manutenção da salubridade ambiental
influencia diretamente a garantia de alguns dos direitos sociais estabelecidos pela Constituição
Federal de 19885, tais como o direito à saúde e a uma vida digna.
Os serviços de saneamento são indissociáveis à promoção da qualidade de vida da população, à
promoção e manutenção da salubridade ambiental e à proteção dos ambientes naturais. Portanto,
sua necessidade de regulação por meio de princípios legais é evidente. A aprovação da Lei Federal
nº 11.445/07, bem como o Decreto Federal nº 7.217/10, inauguraram uma nova e desafiadora
fase na história do saneamento no Brasil. Dentre diversos pontos relevantes, a Lei do Saneamento
confirma o município como o grande protagonista dos serviços vinculados ao saneamento básico
no país, reafirmando a competência municipal para legislar sobre assuntos considerados de
interesse local, destacado sob o amparo da Constituição Federal.
Para nortear as ações dos entes federados no sentido da promoção do saneamento básico, a Lei
do Saneamento define quatro funções básicas para a gestão: o planejamento, a prestação dos
serviços, a regulação e a fiscalização. Ainda, prevê que essas funções devam atender ao princípio
fundamental do controle social, garantindo à sociedade informações, representações técnicas e
participações nos processos de formulação de políticas de planejamento e avaliação relacionadas
aos serviços públicos de saneamento básico.
Embora todas as ações anteriormente citadas sejam de responsabilidade do titular do serviço de
saneamento, somente a função de planejamento é indelegável. Isso significa dizer que tanto a
prestação dos serviços, quanto a regulação e fiscalização podem ser repassadas a outros atores,
reafirmando a responsabilidade do município frente à organização e prestação dos serviços
públicos de interesse local, seja de modo direto, sob regime de concessão ou permissão, ou via
acordo de cooperação e contrato de programa. Esta responsabilidade é destacada na Constituição
Federal e na Lei Federal nº 11.445/07.
Com relação à função de planejamento, a Lei do Saneamento destaca claramente a
responsabilidade dos municípios na formulação da Política Municipal de Saneamento Básico. A lei
ainda prevê a elaboração dos Planos de Saneamento Básico para cada município, os quais devem
5
Constituição Federal: é um conjunto de regras de governo que rege o ordenamento jurídico de um País. Deve regular e
pacificar os conflitos e interesses de grupos que integram uma sociedade através do estabelecimento de regras que
tratam desde os direitos fundamentais dos cidadãos até a organização dos Poderes (BRASIL, 2011b).
18
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
ser compreendidos como uma ferramenta estratégica de planejamento para regulamentação dos
serviços de saneamento básico, para o embasamento da tomada de decisões técnicas dos
gestores quanto a este assunto.
Até o presente momento, dos 5.570 municípios brasileiros (IBGE, 2013), poucos dispõem de
Planos de Saneamento Básico e, tampouco, de políticas que regulamentem o assunto. Quando se
pensa em Planos Municipais de Saneamento Básico que cumpram seu papel como efetiva
ferramenta de planejamento e gestão, esse número é ainda menor.
Nesse momento, convém destacar duas definições incorporadas ao PLANSAB e que devem
integrar os Planos Municipais de Saneamento Básico. Trata-se dos conceitos de Medidas
Estruturais e Medidas Estruturantes.
19
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
20
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Constituição Federal da Institui a norma matriz brasileira, sob a qual todas as demais
República Federativa do legislações devem estar baseadas.
Brasil de 1988 Recomendamos a você uma leitura mais aprofundada do
Capítulo VI – Do Meio Ambiente.
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Lei Federal nº 9.074 Dispõe sobre educação ambiental, institui a Política Nacional de
07 Federal
Lei de julhonº
de9.795
1995 Educação Ambiental e dá outras providências.
LeideFederal
27 nº 9.074
abril de 1999
Acesse esta Lei através do site:
07 de julho de 1995 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9795.htm
22
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Lei Federal nº 9.074 Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria
Lei Federal nº 11.079 público-privada no âmbito da administração pública.
07 de
30 de dezembro
julho de 1995
de 2004 Acesse esta Lei através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
Lei Federal nº 9.074
LeideFederal
07 nº 9.074
julho de 1995 Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Lei Federal nº 11.124 Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
07de
16 dejunho
julho de 1995
2005 Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
07 de julho de 1995
Lei Federal nº 9.074 Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios
Lei Federal nº 11.107 públicos e dá outras providências.
07de
06 deabril
julhode
de2005
1995 Acesse esta Lei através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
Lei Federal nº 9.074
Lei Federal nº 9.074
07 de julho de 1995
Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico;
Lei Federal nº 11.445 altera a Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; Lei
07de
05 dejaneiro
julho dede1995
2007 Federal nº 8.036, de 11 de maio de 1990; Lei Federal nº 8.666,
de 21 de junho de 1993; Lei Federal nº 8.987, de 13 de
Lei Federal nº 9.074 fevereiro de 1995; revoga a Lei Federal nº 6.528, de 11 de maio
07 de julho de 1995 de 1978; e dá outras providências.
Acesse esta Lei através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm
07 de julho de 1995
Lei Federal nº 9.074 Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei
Lei Federal nº 12.305 Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras
07 de julho de 1995 providências.
02 de agosto de 2010
07 de julho de 1995
23
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
07 de julho de 1995
Lei Federal nº 9.074 Regulamenta a Lei Federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2010,
Decreto Federal nº 7.404 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, cria o
23
07de
dedezembro de 2010
julho de 1995 Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos
e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de
Lei Federal nº 9.074 Logística Reversa, e dá outras providências.
07 de julho de 1995 Acesse este Decreto através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7404.htm
07 de julho de 1995
Planejar, conforme será abordado com maior propriedade no Módulo 2, consiste em um meio
sistemático de se determinar a situação atual de um processo, onde se deseja chegar e qual
trajeto deverá ser percorrido. Contudo, é fundamental ter um bom grau de domínio sobre o
objeto que está sob planejamento, nesse caso, o saneamento básico. A ação de planejamento não
deve envolver procedimentos meramente técnicos, a partir dos quais são elaborados diagnósticos
e prognósticos, mas, sobretudo, implica em um debate a partir das diversas formas de
reconhecimento e interpretação da realidade. Portanto, planejar pressupõe reconhecer e debater
conceitos e visões de mundo sob as quais o objeto é percebido e interpretado.
Assim, justifica-se a necessidade de se discutir o saneamento básico, buscando compreender seus
conceitos, a forma como foi entendido ao longo do tempo e como foi apropriado pelos diversos
segmentos da sociedade. Sem a participação social, o Plano Municipal de Saneamento Básico será
mais uma peça para gavetas e estantes, incapaz de cumprir seu relevante papel na transformação
social.
Convidamos você a acompanhar a linha do tempo apresentada na Figura 4, voltada à natureza
pública das ações em saneamento básico, mostrando a evolução brasileira acerca da temática do
saneamento, até chegar aos princípios da Lei Federal nº 11.445/07. Para tanto, faz-se um recorte
24
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
temporal desde os anos 1940 até o momento, instituindo quatro diferentes macro visões: período
de 1940 a 1960; década de 1960 – 1970; década de 1980 – 1990; e primeira década do século XXI.
A partir da Figura 4, podemos concluir que a formulação de políticas e planos é fortemente
influenciada por fatores políticos, sociais, econômicos, culturais, dentre outros. A última década,
especialmente, fez emergir tanto visões de mundo, quanto saberes que compõem os pressupostos
sob os quais, hoje, o planejamento das ações pode se sustentar. Tais pressupostos dão origem a
princípios, os quais vinculam-se à noção de saneamento como um direito social, como um serviço
de interesse local, como uma medida de promoção à saúde e de proteção ambiental, como uma
ação de infraestrutura que promove o desenvolvimento urbano e a habitação salubre e, ainda,
como meta social de responsabilidade do Estado, que pressupõe a universalidade6, a equidade7, a
integralidade, a intersetorialidade, a qualidade e regularidade da prestação de serviços, a
transparência das ações, a participação e o controle social.
6
Universalidade: supõe que todos os brasileiros tenham acesso igualitário ao saneamento básico, sem barreiras de qualquer
natureza (BRASIL, 2011d).
7 Equidade: possibilita a concretização da justiça, com a prestação de serviços destacando um grupo ou categoria essencial alvo
especial das intervenções (BRASIL, 2011d).
25
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
A Lei Federal nº 11.445/07 elenca uma série de princípios básicos, os quais norteiam as
proposições acerca do saneamento. É essencial conhecê-los, pois, além de fazerem parte da
política federal, deverão ser considerados na elaboração de uma política pública de saneamento.
Os quadros abaixo permitem que você visualize, de forma esquemática, os princípios da Lei nº
11.445/07.
Gestão de transparência
• Baseada em sistema de informação e segurança, qualidade e regularidade (inciso XI).
Para conhecer o significado de cada princípio da Lei do Saneamento Básico, vamos visualizar a
sequência de quadros a seguir:
26
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
27
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
8
Multidisciplinaridade: pode ser compreendida como um sistema onde há a justaposição de elementos em um único nível
hierárquico, estando ausente uma cooperação sistemática entre os diversos campos disciplinares. A Interdisciplinaridade pode ser
compreendida como um sistema onde há a justaposição de elementos em diferentes níveis hierárquicos, sendo que o elemento que
se encontra no nível hierárquico superior atua não somente como integrador e mediador, mas principalmente como coordenador.
Enquanto que a transdisciplinaridade pode ser compreendida como a completa integração de elementos, o que resulta na geração
de um novo elemento capaz de desenvolver uma autonomia teórica e metodológica perante os elementos que lhe originaram.
9Intersetorialidade: pode ser compreendida como uma estratégia para tornar a ação pública mais efetiva e eficaz, através do
rompimento da sua visão fragmentada. Seria muito mais do que somente agrupar setores; seria criar uma nova dinâmica para a
execução das ações públicas, que considerem a integração dos objetivos, metas e procedimentos de diversos órgãos
governamentais. Implica a necessidade de se promover mudanças de estratégias de ação, formas de destinação de recursos
públicos, estrutura organizacional e burocrática.
28
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
institui a Política Nacional de Educação Ambiental e a Lei Federal nº 12.305/10, que institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Em todas essas, é comum encontrarmos termos que remetem à intersetorialidade, tais como
“integração das ações”; “articulação de políticas e programas”; “acompanhamento, avaliação e
divulgação”; “participação”, “colaboração”, “articulação do planejamento”; “articulação da
gestão”; “integração da gestão”; “articulação dos Estados”; “integração das políticas locais”;
“integração e complementaridade”, dentre outras.
Sempre que você encontrar termos similares a esses quando estiver analisando uma legislação,
não se esqueça: TRATA-SE DE DISPOSIÇÕES DE CARÁTER INTERSETORIAL.
Lembre-se disso quando você participar de discussões para a formulação de políticas públicas
municipais, como a Política Municipal de Saneamento Básico, que é igualmente importante!
Vamos Refletir?
Quando da elaboração do Plano Municipal de Saneamento, considerando o caráter
intersetorial deste, é importante mobilizar as diversas secretarias e profissionais que
permeiam os temas sobre abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de
resíduos sólidos e manejo de águas pluviais. Considerando esse assunto, quais
secretarias/setores do seu município seriam importantes mobilizar para elaboração do
Plano?
29
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Convidamos você para conhecer um pouco mais sobre essas competências quando aplicadas à
temática do saneamento básico. Primeiramente, para compreender melhor a hierarquia do
princípio da predominância de interesses, vamos observar a Figura 5.
No campo da política urbana, é dever da União instituir diretrizes legais para o desenvolvimento
urbano, incluindo-se aqui medidas voltadas à habitação, ao saneamento básico e ao transporte
urbano. É de competência comum entre União, Estados e Distrito Federal a proposição de
medidas legais que visem à proteção do meio ambiente, o controle da poluição e a proteção e
defesa da saúde. Nesses casos, quando a competência é concorrente, ou seja, comum aos entes
federados, cabe à União estabelecer normativas gerais, enquanto que os demais entes federados
devem trabalhar para complementá-la.
Já aos municípios, cabe legislar sobre assuntos de interesse local: suplementar a legislação federal
e estadual no que couber; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local; promover, no que couber, o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano.
Dentro da temática do saneamento básico, é responsabilidade do município, reconhecido como
titular dos serviços, formular a política pública de saneamento básico, devendo, para isso, elaborar
30
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Planejar faz parte do nosso cotidiano; é uma ação praticamente involuntária que todos nós
realizamos, mesmo que mentalmente, todos os dias. Uma iniciativa de planejamento adquire os
sentidos de empreendimento, projeto, sonho e intenção quando estiverem associadas a ela
informações complementares sobre como viabilizar seus propósitos no espaço e no tempo. Isso
revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direção a fim de se
concretizar alguma intenção.
31
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
32
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Figura 7 - Relação entre os Planos Municipais de Saneamento Básico e os demais planos municipais
Conforme o artigo 9º da Lei Federal nº 11.445/2007, o titular dos serviços formulará a respectiva
política pública de saneamento básico, onde será definido o modelo jurídico-institucional e as
funções de gestão, bem como fixará os direitos e deveres dos usuários. O
artigo 19 determina os critérios para a prestação de serviços públicos de saneamento básico,
delimitando as condições para a prestação dos serviços, objetivos e metas, programas, projetos e
33
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
ações.
Como titular dos serviços, o município deve formular a Política de Saneamento Básico e
elaborar o Plano de Saneamento Básico. O Plano deverá estar compatível com a Política,
levar em consideração o Plano Diretor, o Plano de Bacia e os demais Planos Regionais e
Municipais.
34
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
O Plano Diretor, a ser revisto a cada dez anos, define o planejamento do uso e ocupação do solo,
densidades demográficas, infraestruturas urbanas, sistema viário, transporte e as demandas de
serviços de saneamento.
Os Planos Diretores permitem avaliar as demandas em todo o território do município, inclusive de
setores das cidades, e verificar a capacidade da infraestrutura sanitária em água e esgoto
instalada, de forma a identificar alternativas de atendimento à população.
Por outro lado, o sistema viário é um dos subsídios para a avaliação das formas e tecnologias para
a coleta, transporte, transbordo e destino final dos resíduos sólidos, assim como para projetar o
sistema de limpeza urbana municipal.
No campo da drenagem, a ocupação do solo, os níveis de impermeabilização, o sistema viário, as
estratégias e normas para a proteção das áreas de preservação permanentes e para o manejo das
águas pluviais ou o amortecimento de cheias, a proteção de áreas de recarga de aquíferos, entre
outros, são pontos de extrema relevância para o manejo das águas pluviais.
Assim, a compatibilidade do Plano de Saneamento Básico com o Plano Diretor, e vice-versa, é
exigência para o processo de planejamento que tenha como objetivo garantir o direito à cidade
para todos, o que implica saneamento de qualidade com acesso universal.
35
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
A Política Municipal de Saneamento Básico tem por finalidade nortear a promoção do saneamento
básico em âmbito municipal. Deverá estar em consonância com as demais políticas cuja temática
possua interface com o tema tratado: saúde, meio ambiente, recursos hídricos, desenvolvimento
urbano e rural, dentre outras. Assim, uma política de saneamento deve contemplar as populações
urbanas e rurais, promovendo ações de abastecimento de água em quantidade e dentro dos
padrões de potabilidade vigentes, o esgotamento sanitário e o manejo sustentável de resíduos
sólidos e de águas pluviais.
Considerando a existência de uma Política em âmbito nacional para organização dessas questões,
compreende-se que o município deverá embasar suas proposições nos princípios e diretrizes da
política federal, considerando, é claro, suas peculiaridades. Estas últimas é que diferenciarão uma
política municipal da outra. Assim, os princípios de uma Política Municipal devem estar em
consonância com aqueles propostos para a Política de âmbito federal.
36
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
No tocante aos objetivos da Política Municipal ,deve-se primar pela universalização do acesso aos
serviços e pela promoção da efetividade das ações de saneamento básico por meio da execução
de obras e serviços, bem como pela realização de uma gestão eficiente e eficaz para a garantia da
função social.
37
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Para a execução racional e organizada das ações de saneamento básico municipal, uma estratégia
é a organização de um Sistema Municipal de Saneamento Básico, composto por instâncias,
instrumentos básicos de gestão e um conjunto de agentes institucionais que, no âmbito das
respectivas competências, atribuições, prerrogativas e funções, integram-se de modo articulado e
cooperativo para a formulação das políticas, definição de estratégias, execução e avaliação das
ações de saneamento.
38
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
O Plano Municipal de Saneamento Básico deve ser aprovado pelo Conselho Municipal de
Saneamento Básico (ou equivalente), devendo conter os elementos básicos para a
operacionalização da política e o planejamento das ações de saneamento do município,
contemplando os quatro componentes, as estimativas de investimentos, as fontes de recursos, os
objetivos e metas, a definição de prioridades, dentre outros.
Recomenda-se revisão do Plano de quatro em quatro anos, de forma articulada com as demais
políticas cujo escopo possua interface com a temática do saneamento. Deverá informar como,
quando, com quem e com que recursos serão implementadas as ações de saneamento no
município, além dos mecanismos de controle e avaliação que serão utilizados. Ainda, deverá
refletir as necessidades e os anseios da população local, devendo, para tanto, resultar de um
planejamento democrático e participativo, para que atinja sua função social.
Para subsidiar a elaboração do Plano, é importante que haja um Sistema de Informações sobre as
condições de salubridade ambiental e dos serviços de saneamento. Torna-se necessário que se
garanta o acesso às informações desse Sistema a todos os órgãos, entidades da sociedade civil e à
população em geral, de forma que ele se constitua num instrumento de cidadania.
O Conselho Municipal de Saneamento Básico (ou equivalente) deve ser uma instância colegiada,
de caráter deliberativo e consultivo, composto por representantes do Poder Público municipal,
prestadores de serviço, usuários e de outros segmentos sociais, devendo ser criado por lei
municipal. O Conselho tem a competência de formular as políticas públicas de saneamento, definir
estratégias e prioridades, além de acompanhar e avaliar sua implementação.
Seu regulamento e suas competências devem ser compatíveis com os princípios, as diretrizes e os
objetivos da Política Municipal de Saneamento Básico. Cabe a esse Conselho e às demais
instâncias municipais competentes regulares, avaliar e realizar o controle da prestação dos
serviços de saneamento, mediante apoio técnico de instituição capacitada. Essa instituição pode
ser municipal, resultar de associação entre municípios ou pertencer ao governo estadual.
O Fundo Municipal de Saneamento tem a missão de financiar as ações públicas de saneamento,
em conformidade com a Política e ao Plano Municipal de Saneamento Básico. Suas fontes de
recursos podem advir do próprio sistema tarifário dos serviços de saneamento, podem ser
constituídas de dotações orçamentárias do município e de outros níveis de governo, bem como de
outros fundos, doações e subvenções nacionais e internacionais, além de recursos financeiros de
agências de financiamentos nacionais.
O Fundo tem o objetivo principal de promover a universalização dos serviços no município e,
secundariamente, de constituir uma fonte complementar e permanente do financiamento das
ações a custos subsidiados, visando garantir a permanência da universalização e a qualidade dos
serviços.
A Conferência Municipal de Saneamento Básico deve ser realizada a cada dois anos, servindo
39
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
40
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
As ações de saneamento básico são desenvolvidas pelos órgãos citados no quadro anterior
e ainda conforme a seguinte divisão:
41
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Você já deve estar se inteirando dos aspectos fundamentais referentes à Política e aos Planos de
Saneamento. Para reforçar esta caminhada, vamos fazer aqui um resumo sobre o modo de
operação institucional dos serviços de saneamento, abordando a regulação do setor, as
configurações possíveis para a prestação dos serviços, a fiscalização e as formas de remuneração
existentes.
Pretendemos, com isso, fornecer a você um suporte, sobretudo de caráter legal e técnico, que lhe
permita considerar e avaliar a situação de vários elementos abrangidos pelos serviços de
saneamento prestados em seu município. A intenção maior é que você desenvolva ou aprimore a
aptidão requerida para a execução de uma avaliação de possibilidades e/ou necessidades de
mudanças concernentes ao saneamento municipal.
Vamos agora tentar entender um pouco melhor o papel do município na gestão dos serviços
relacionados ao saneamento municipal.
42
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
“Compete aos municípios organizar e prestar, diretamente sob regime de concessão ou permissão,
os serviços públicos de interesse local”, o que inclui os serviços de saneamento (inciso V, do art. 30
da CF).
Uma vez que os serviços de saneamento são de interesse local e o poder público local tem a
competência para organizá-los e prestá-los, o município é o titular do serviço. Assim, uma política
de saneamento deve partir do pressuposto de que o município tem autonomia e competência
constitucional sobre a gestão dos serviços de saneamento, no âmbito de seu território,
respeitando as condições gerais estabelecidas na legislação nacional sobre o assunto.
As competências do município quanto aos serviços de saneamento básico, de acordo com as
premissas do artigo 9º da Lei Federal nº 11.445/07, são destacadas a seguir:
Mas como funciona a gestão desses serviços e em quais fundamentos ela está
embasada?
Conforme abordado anteriormente, consta na Lei do Saneamento que a gestão desses serviços
envolve o planejamento, a regulação, a fiscalização e a prestação dos serviços. Todas essas
funções têm na participação ativa da sociedade um elemento de conexão.
De acordo com as definições da Lei nº 11.445/07, podemos interpretar a gestão do saneamento
como o conjunto integrado das ações de: “planejar”, “prestar”, “regular” e “fiscalizar”. Os
conceitos são apresentados a seguir.
43
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
• REGULAÇÃO - Todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço público,
incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental, direitos e
obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta , prestação, fixação ,revisão do valor de
tarifas e outros preços públicos.
Para que todas essas etapas sejam eficientes e eficazes, é imprescindível que tenhamos uma boa
etapa de “planejar” e que todas elas aconteçam com efetiva participação social. Sob esse modelo,
entende-se que a gestão do saneamento se dará com sucesso.
Figura 8 são apresentadas as formas de gestão dos serviços de saneamento básico de acordo com
a Lei 11.445/07.
Figura 8 - Formas de gestão dos serviços de saneamento básico de acordo com a Lei 11.445/07
Planejar
Co
cia le
n
So trol
So tro
l
cia e
n
Co
Gestão do
Prestar
Fiscalizar Saneamento
serviços
Básico
Co
n
cia e
So tro
So trol
cia le
l
n
l
Co
Regular
6.2 Planejamento
O planejamento é uma função de gestão indelegável a outro ente (art. 8° da Lei Federal nº
11.445/07), envolvendo as atividades de identificação, qualificação, quantificação, organização e
44
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um serviço público deve ser
prestado ou colocado à disposição de forma adequada (Decreto Federal nº 6.017/07).
A Lei Federal nº 11.445/07 define que o planejamento para a prestação dos serviços de
saneamento básico será realizado por meio da elaboração de um Plano de Saneamento Básico, de
competência do titular do serviço.
10
Delegar: transferir poder, função, competência, etc. a outrem, que passa a poder representar e agir em nome de quem transferiu
esse poder, função, competência, etc.]. No âmbito do direito administrativo, o Estado a permissão, a concessão e a licitação são
dispositivos que o Estado pode utilizar para delegar serviços públicos.
11
Contrato de programa: instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação,
inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da
prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa (Decreto n° 6.017/07)
12
Contrato de concessão: o contrato de concessão de serviço público tem como objeto a transferência da gestão e execução de um
serviço do poder público ao particular, por sua conta e risco. Refere-se à construção, total ou parcial, conservação, reforma,
ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua
conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou
da obra por prazo determinado (Lei 8.987/1995)
45
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Como você pode observar, o município pode prestar diretamente os serviços de saneamento
básico, via administração central ou descentralizada, sendo esta por meio de autarquia, sociedade
de economia (fundação) ou empresa pública.
Pode, ainda, delegar a prestação a terceiros por meio de licitação pública e contrato de concessão
(empresa estatal ou privada), o que caracteriza a prestação indireta. Os contratos de concessão
com empresa estatal ou privada devem atender, além da legislação e regulação do titular, às
normas gerais da Lei Federal nº 8.987/1995, que dispõem sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos, sempre precedida de licitação pública, que se
processa conforme a Lei Federal nº 8.666/1993.
Outra opção é realizar a gestão associada dos serviços com outros municípios – com ou sem
participação do governo estadual – via convênio de cooperação ou consórcio público, conforme a
Lei Federal nº 11.107/05 e o Decreto Federal nº 6.017/2007, que a regulamenta. A gestão
associada, conforme estabelece a Lei Federal nº 11.107/2005, é uma associação voluntária de
entes da federação e sua formalização ocorre por meio de Convênio de Cooperação ou de
Consórcio Público.
46
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
CONSÓRCIO PÚBLICO - Pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação para
estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse
comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e
natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos (Decreto
Federal nº 6.017/07, art. 2, § 8º).
A referida lei confere aos consórcios públicos “personalidade jurídica de direito público integrante
da administração indireta de cada um dos entes consorciados”, podendo, assim, ser sujeito de
direitos e obrigações (art. 6º, § 1º). No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito
privado, constituído conforme a legislação civil, o consórcio público observará as normas de
direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos de concessão,
prestação de contas e admissão de pessoal (art. 6º, § 2º).
Uma vez que a gestão associada é realizada entre entes da federação, a delegação da prestação
dos serviços pode ser feita com dispensa de licitação. Essa prerrogativa é assegurada no inciso
XXVI do art. 24 da Lei de Licitação (Lei Federal nº 8.666/93) e amparada no art. 241 da
Constituição Federal, nos termos da Emenda Constitucional nº 19/98, que trata dessa matéria. Tal
delegação é formalizada por meio de um contrato de programa, após a constituição do consórcio
público ou convênio de cooperação.
Na prestação regionalizada dos serviços, quando houver um único prestador do serviço para vários
municípios, contíguos ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento entre os municípios.
Neste caso, conforme o Decreto 7.217/10, o serviço regionalizado de saneamento básico poderá
obedecer ao plano de saneamento básico elaborado pelo conjunto de Municípios atendidos.
Especificamente na gestão dos serviços de resíduos sólidos têm sido realizados estudos de
regionalização, os quais consistem na identificação de arranjos territoriais (microrregiões) entre
municípios com o objetivo de compartilhar serviços ou atividades de interesse comum,
permitindo, dessa forma, maximizar os recursos humanos, de infraestrutura e financeiros
existentes em cada um deles, gerando economia de escala.
Os estudos de regionalização são importantes para viabilizar a constituição de consórcios públicos,
pois fornecem uma base de dados capaz de facilitar o entendimento ou as negociações entre os
diferentes gestores municipais, agilizando o processo de constituição de consórcios.
Ribeiro (2007), ao delimitar as possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de
saneamento, identifica seis modelos de prestação dos serviços, conforme apresentados no
esquema da Figura 10.
47
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Modelo A Modelo AA
A contratação individual de companhia A contratação de órgão municipal por outro
Estadual de Água e Esgoto por cada município para serviço de água e esgoto.
município para os serviços de água e esgoto.
Convênio de cooperação
Convênio de cooperação
Município Município
Estado Município
Companhia Contrato de
Companhia Contrato de
Municipal Programa
Estadual Programa
Autarquia
Autarquia Modelo B Modelo BB
Municipal
Estadual A contratação coletiva de Companhia
A contratação coletiva de Companhia
Municipal por consórcio público.
Estadual de Água e Esgoto (CEAE) por
consórcio público.
Contrato de
Contrato de Consórcio Público
Consórcio Público Programa
Programa
Companhia
Município A Município C municipal
Município A Município C
CEAE Município B Companhia ou Autarquia
Município B Intermunicipal
Modelo C Modelo D
A contratação coletiva de consórcio público A contratação de prestador privado por
(prestador). meio de licitação por consórcio
intermunicipal.
Consórcio Público Contrato de Programa Consórcio Público Contrato de Programa
Contrato de Contrato de Contrato de Prestador
Programa A Programa B Programa C Município A Município C contratado
Município A Município B Município C Município B mediante licitação
48
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
ATENÇÃO
Os consórcios públicos recebem, no âmbito da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS)
– Lei nº 12.305 (BRASIL, 2010c), prioridade no acesso aos recursos da União ou por ela
controlados. Essa prioridade também é concedida aos estados que instituírem
microrregiões para a gestão, ao distrito federal e aos municípios que optarem por soluções
consorciadas intermunicipais para gestão associada. A formação de consórcios públicos
vem sendo estimulada pelo governo federal e por muitos dos estados para que aconteça o
necessário salto de qualidade na gestão dos serviços públicos.
E o que significa de fato “regular”? Vamos agora abordar um pouco mais sobre esse assunto,
analisando essencialmente os principais pontos que os dispositivos legais apresentam como
pressupostos para a regulação dos serviços de saneamento.
Conforme estabelecido no Decreto nº 6.017/2007, a regulação envolve todo e qualquer ato,
normativo ou não, que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas
características, padrões de qualidade, impactos socioambientais, direitos e obrigações dos
usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação, além da revisão do valor de
tarifas e outros preços públicos.
A regulação cabe ao titular dos serviços, ou seja, ao município, que pode realizá-la diretamente
ou delegá-la à entidade de outro ente federativo. Nesse caso, a delegação só pode ser feita a uma
entidade reguladora constituída especificamente para esse fim, dentro dos limites do respectivo
estado, devendo ser explicitada a forma de atuação e a abrangência das atividades a serem
desempenhadas pelas partes envolvidas (art. 8º e art. 23, § 1º, da Lei nº 11.445/07).
A entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços é a responsável pela verificação do
cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma das
disposições legais, regulamentares e contratuais (art. 20). Nas atividades de regulação dos serviços
de saneamento básico, estão incluídas a interpretação e a fixação de critérios para a fiel execução
dos contratos, dos serviços e para a correta administração de subsídios (art. 25, § 2º).
O desenho regulatório é considerado o instrumento basilar para se garantir eficiência e eficácia à
atividade reguladora e serve como modelo para análise do atendimento das entidades
reguladoras aos princípios da regulação. Destacam-se a independência da entidade reguladora, a
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garantia dos mandatos de seus dirigentes, a capacidade técnica, as decisões tomadas por órgãos
colegiados e a participação social. São instrumentos do exercício da participação social na
regulação: a realização de audiências e consultas públicas, a constituição de ouvidorias e o
funcionamento efetivo dos conselhos.
A regulação da prestação de serviços públicos deve atender principalmente aos seguintes
objetivos, apresentados na Figura 11.
Nas atividades de regulação dos serviços de saneamento básico, estão incluídas a interpretação e
a fixação de critérios para a fiel execução dos contratos, dos serviços e para a correta
administração de subsídios.
Os modelos de regulação que podem ser utilizados são: a regulação por entes estaduais, por
entes municipais e por consórcios de regulação. No Quadro 1 ,são apresentadas as vantagens e
desvantagens de cada modelo.
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RESUMINDO...
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É Importante que fique claro que ,em qualquer processo de gestão, o ato de fiscalizar está
vinculado ao controle do processo, permitindo que, ao longo da operação do sistema, seja
possível ajustar eventuais falhas e corrigir rumos tanto da prestação, quanto da regulação dos
serviços.
A fiscalização, segundo o Decreto nº 6.017/07, refere-se às atividades de acompanhamento,
monitoramento, controle e avaliação, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do
serviço público.
Assim como a regulação, a fiscalização cabe ao titular dos serviços que pode realizá-la diretamente
ou delegá-la à entidade de outro ente federado (art. 8 da Lei nº 11.445/07).
A mesma lei ainda define que o “serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e
modicidade das tarifas”, e que “a atualidade compreende a modernidade das técnicas, do
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”
(art. 6).
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Especialmente para os serviços referentes a resíduos sólidos, a Lei do Saneamento definiu que as
respectivas taxas ou tarifas devem ter em conta a adequada destinação dos resíduos coletados,
podendo considerar, para a determinação dos seus valores:
a) o nível de renda da população da área atendida;
b) as características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles edificadas;
c) o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio.
Os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica
suficiente para cobrir o custo integral dos serviços, poderão ser contemplados com benefícios de
subsídios tarifários e não tarifários (art. 29, § 2º), os quais poderão ser, dependendo das
características dos beneficiários e da origem dos recursos, diretos ou indiretos; tarifários ou fiscais;
internos ou de prestação regional.
O plano de saneamento é um instrumento importante não só para o planejamento e avaliação da
prestação dos serviços, mas também para obtenção de recursos financeiros. De acordo com a lei, os
Planos passam a ser um referencial para obtenção de recursos. A liberação desses recursos está
condicionada:
ao alcance de índices mínimos de desempenho do prestador na gestão técnica, econômica
e financeira e de eficiência e eficácia dos serviços ao longo da vida útil do empreendimento;
à adequada operação e manutenção dos empreendimentos anteriormente financiados.
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Caro capacitando,
neste módulo, você conheceu um pouco mais sobre a história do saneamento no Brasil e
no mundo, conheceu os principais aspectos legais, com destaque para o marco regulatório
surgido no setor em 2007, instituindo a Política Federal de Saneamento, por meio da Lei nº
11.445/07. Durante nosso estudo, vimos também algumas considerações sobre as ações
do planejamento e da elaboração do plano, além de aspectos relativos à prestação dos
serviços de saneamento, sua regulação, fiscalização e financiamento. A partir de agora,
você sabe que o município é o titular dos serviços, sendo que ele pode delegar essa função
a outros órgãos. Sabe também que a prestação dos serviços pode ser realizada de forma
regionalizada por meio da implementação de consórcios públicos.
Este foi apenas o início de um curso que lhe tornará apto a elaborar, implementar, regular
e fiscalizar o plano de saneamento em seu município. No próximo módulo, você irá
explorar um pouco mais o processo de planejamento formal, abordando algumas teorias
que irão nos ajudar a compreender as metodologias possíveis de serem empregadas na
elaboração dos planos. Veremos também de que forma a Lei aborda esses elementos,
estabelecendo diretrizes para elaboração dos planos.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério das Cidades. Procedimentos metodológicos para elaboração de planos municipais de
saneamento básico. In: Peças técnicas relativas a planos municipais de saneamento básico. Brasília:
Ministério das Cidades, 2011a. 244 p. Disponível em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/Pe%C3%A7as_Tecnicas_WEB.pd
f>. Acesso em: 25 out. 2012.
BRASIL. A Constituição Federal. 2011b. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/a-
constituicao-federal >. Acesso em: 6 jan. 2013.
______. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988.
______. Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a
Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações
Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras
providências. DOU, Brasília, 1990a. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=328>. Acesso em: 15 out. 2012.
______. Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Regulamenta a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005,
que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. DOU, Brasília, 2007a. Disponível
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