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(e-mail: paolaporto@id.uff.br)
(e-mail: paolaporto@id.uff.br)
Aprovada em de de 2018
BANCA EXAMINADORA:
__________________________________________________________
Prof. Dr. Edson Alvisi Neves (Orientador)
__________________________________________________________
Prof.ª Dr. Gilvan Luis Hansen (UFF)
___________________________________________________________
Prof. Dr. Eder Fernandes Monica (UFF)
____________________________________________________________
Prof. Dr.
____________________________________________________________
Prof. Dr.
The paper analyzes the current urban mobility panorama of the Metropolitan Region of the
State of Rio de Janeiro, whose transportation system presents with its accessibility and
environmental sustainability inefficiently and reaching the limit of exhaustion of its urban
space capacity. In order to do so, we will discuss the concepts of mobility, city, urban and
metropolis, in particular, to discuss how the metropolis of the State of Rio de Janeiro has
developed throughout history, its types of transportation and the various state organs that have
implemented its public policies for road and transport planning. In the case of organs and
public entities that historically were created to think, manage and execute urban metropolitan
mobility in Rio de Janeiro will be analyzed its origins in order to seek to understand the
present from the reflections of political decisions of the past. Through an analysis of the
economic policies that favored or privileged certain economic sectors and that resulted in the
hegemony of the modal of individual transport by car, besides the approach on the welfare
measures that were carried out over the years and that had a direct influence on the
transportation tariff policy public, increasing its value to the final user and paying. These
misguided set of measures over time contributes to the metropolitan citizen arming with his
health and his time congested in his right to come and go from the urban roads - the right to
have access to other rights.
Keywords: Metropolis of the State of Rio de Janeiro. Public transportation. Urban mobility.
LISTAS DE ILUSTRAÇÕES
Listas
Gráfico 01: Número de veículos e habitantes no Estado do RJ em 1970 e 2016 ................. 025
Gráfico 02: Número de veículos e habitantes em relação ao Estado e a Metrópole do RJ ... 025
Gráfico 03: Divisão Modal 2003 (milhares de viagens) ....................................................... 084
Gráfico 04: Divisão Modal 2012 (milhares de viagens) ....................................................... 084
Gráfico 05: Tipos de veículos no Brasil (2017) .................................................................... 117
Gráfico 06: Tipos de veículos no Estado do Rio de Janeiro (2017) ..................................... 118
Gráfico 07: Demonstração Estatística da Tabela nº .............................................................. 119
Gráfico 08: Trabalhadores em movimento pendular em direção à capital segundo origem . 156
Tabela
Tabela 01: Relação entre população e automóveis para países e cidades anos (1960-70) ... 040
Tabela 02: Brasil: planos e estudos ao nível metropolitano ................................................. 041
Tabela 03: Planos Urbanísticos e Transporte do Rio de Janeiro .......................................... 042
Tabela 04: Modais, vantagens e desvantagens ..................................................................... 116
Tabela 05: Crescimento em Décadas de Licenciamento de Veículos no Brasil ................... 118
Tabela 06: Distribuição Modal do Sistema de Transportes Urbanos na RMRJ 1870/1980 (em
milhões de passageiros/ano) ................................................................................................. 136
Organogramas
INTRODUÇÃO
Pretende-se ainda trazer um comparativo aos atuais números dos modais que
compõem toda estrutura de transporte da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro,
esses dados são importantes no auxilio da interpretação
Justificativa da pesquisa se apresenta a partir de uma série de reflexões sobre a
importância do transporte público para o cotidiano do cidadão urbano. Servindo como pano
de fundo a diversos protestos por melhoria das condições de vida que ocorreram ao longo da
história da RMRJ, o transporte público sempre se colocou um dos principais itens de
reivindicações populares. Notadamente, as marcantes manifestações do ano de 2013 iniciaram
contra o aumento das tarifas dos transporte públicos coletivos urbanos.
Como hipóteses do trabalho houveram algumas perspectivas que chamaram a
atenção durante a pesquisa, e que surgiram a partir da análise de diagnósticos da mobilidade
urbana da RMRJ feita na década de 1970, por especialistas na área, a qual a pontavam um
grave erro de gestão do trânsito, em especial quando se tratava do direcionamento dos
investimentos em determinado modal, a forma em que ele era executado (pela iniciativa
privada), e a sua deficitária fiscalização por parte do ente público. Por outro viés, a hipótese
apontava para uma opção política econômica que ditava as regras de qual ou tal tipo de
modalidade de transporte deveria ter prioridade em investimentos e incentivos.
Estrutura do trabalho se divide em quatro capítulos. O primeiro capítulo traz o
panorama geral da mobilidade urbana da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro,
de como essa realidade se apresenta na atualidade. No mesmo contexto, fez-se necessário
aduzir breves palavras sobre o crescimento da região, conhecer sua história e seus números,
além conceituar as terminologias que serviram de base para toda pesquisa. Por fim, na
continuidade dando continuidade as pesquisas dos diagnósticos do transporte urbano
metropolitano e apontados neste primeiro capítulo, o tema se encerra com historiografia dos
órgãos e entidades que foram criados para gerir, regular e fiscalizar o trânsito e transportes
metropolitano fluminense.
No segundo capítulo, optou-se por discorrer sobre a gestão das políticas de transporte
do Estado do Rio de Janeiro como um todo, dando destaque aos modais que efetivamente são
determinantes na mobilidade urbana metropolitana. Foi abordado o conceito, e a história em
números passados e atuais para que se pudesse ter uma análise desse modais que compõe todo
sistema.
O terceiro capítulo cingiu-se na análise da relação entre os atores Estado, empresário
e o capitalismo aplicado ao sistema de transporte urbano na Região Metropolitana
Fluminense. Dando-se destaque ao setor econômico rodoviário que teve ao longo dos anos
19
diversos privilégios e incentivos para se tornar o modal que transporta o maior número de
passageiros em toda região.
No último capítulo se discutiu a forma e os valores que financiaram o transporte
coletivo urbano, e como esse financiamento impactou na orçamento do usuário, em suma, nas
suas consequências práticas diária (quanto vai custar no bolso do passageiro). Também foi
abordada uma passagem histórica de todos os tributos que foram utilizados para o incremento
do transporte coletivo, suas fontes de custeio e, as modalidades de transporte efetivamente
foram agraciadas por políticas econômicas em detrimento de outras. Nessa seara, foi
necessário discutir brevemente um importante instrumento de investimento no âmbito da
mobilidade urbana o – Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – e como os recursos
foram aplicados. Por fim, o capítulo se encerra trazendo uma ponderação de valores bem
intrigante, de um lado, o Estado optou por instituir a delegação dos serviços por intermédio
das concessões para o setor da iniciativa privada, que além do dever de prestar um serviço a
contendo, visa, acima de tudo, seu lucro. Por outro, o Estado permanece com políticas
assistencialistas (ou paternalistas) de concessão de benefícios as segmentos específicos da
sociedade sob o manto da justiça social, instituindo gratuidades e benefícios a determinadas
classe de pessoas, contudo, sem se preocupar nas consequências econômicas financeiras
dessas medidas. O que o transporte coletivo deveria ter como atrativo de sua utilização uma
tarifa efetivamente módica, acaba por afastar seus usuários que não conseguem arcar com os
altos custos de operação. E dessa causa, as consequências são nefastas para a mobilidade
urbana.
A análise dessas discussões traz a tona o problema da mobilidade urbana nos grandes
centros, em especial na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, que pena com sua
mobilidade, com vias saturadas de veículos individuais, com um transporte coletivo
deficitário, extremante caro e inseguro.
20
1
FERREIRA, Álvaro. Et al. Metropolização do Espaço: gestão territorial e relações urbano-rurais. Rio de
Janeiro: Consequência, 2013. p.17
2
CASTRO, Maria Alejandra Guilarte. Gerenciamento da Mobilidade: uma contribuição metodológica para a
definição de uma política integrada dos transportes no Brasil. Dissertação de Mestrado. PET/COPPE/UFRJ.
2006. p.6
3
Dados do Observatório das Metrópoles. Disponível em: <http://www.observatoriodasmetropoles.net/#>
Acessado em: 02 outubro, 2017.
21
4
PRADO JR, Caio. Evolução política do Brasil: e outro estudos. 1ª ed. – São Paulo: Companhia das Letras,
2012.
5
Dados da ANTP. Disponível em: <http://www.antp.org.br> Acesso em: 01 outubro, 2017.
6
Dados DENATRAN (fonte de 2014). Disponível em: <http://denatran.gov.br> Acesso em: 01 outubro, 2017.
7
BIANCO, Sérgio Luiz. O Papel da Bicicleta para a Mobilidade Urbana e a Inclusão Social In: Revistas dos
Transporte Públicos - ANTP - Ano 25- São Paulo: Brasil. 2003. p. 167-175.
8
Utiliza-se essa terminologia para designar os vários modos de locomoção.
22
poluidoras, motocicletas poluem até quatro vezes mais que os automóveis, a situação de
poluição ambiental nas as metrópoles tem se agravado a cada dia.
Um ponto que deve ser levado em consideração também quando se analisa a
redução da mobilidade urbana provocada por congestionamentos é sua consequência nos
setores econômicos e o prejuízo que causa nos mais diversos aspectos, a citar: perda de
mercadorias, prazos e desperdícios que ocasionam o aumento do custo de operação de
transportes, segurança e manutenção. O sistema é incoerente, pois, se de um lado há uma
movimentação na economia pelo incremento de novos veículos a cada ano e, o próprio
adensamento das cidades que faz circular e aproximar a renda num mesmo eixo geográfico, as
consequências desses incrementos esbarram na mobilidade, o excesso de veículos disputando
o escasso espaço urbano disponível irá provocar, numa outra ponta, o efeito reverso na
economia, assim denominado por deseconomias urbanas, que enseja prejuízos e perda na
produtividade e degradação na qualidade de vida de seus habitantes.9 Aliás, foi utilizada a
palavra deseconomia, que despretensiosamente se referia a ideia de desaceleração da
economia, e não a terminologia aplicada a ciência da Geografia deseconomia de
aglomeração, que designa um fenômeno de deslocamento de pessoas, bens, trabalhos e
investidores para as cidades menores próximas aos grandes centros. Fenômeno que se dá em
razão do alto custo de operação, do espaço urbano, transporte, segurança e de aluguéis para
manter empresas nos grandes centros urbanos. O contrário deste panorama seria a economia
de aglomeração, representando justamente a aglomeração de várias empresas, unidades
produtivas numa mesma área como resultado de uma das etapas do processo de
industrialização10. Para exemplificar uma deseconomia de aglomeração, pode ser citado a área
central do Rio de Janeiro, em especial ao longo da Avenida Brasil, que em determinado
momento as diversas empresas lá instaladas começaram a migrar para outras localidades. O
exemplo inverso, isto é, quando se tem a economia de aglomeração, pode ser citado o centro
do município do Rio de Janeiro propriamente dito (Castelo, Largo da Carioca, Praça Mauá),
que concentra um enorme volume de atividades econômicas. Ambas as situações são
maléficas em se tratando de mobilidade urbana. Os congestionamentos gerados pelas
concentrações de pessoas e bens nos deslocamentos até essas áreas, quando não realizados de
9
CASTRO, Maria Alejandra Guilarte. Gerenciamento da Mobilidade: uma contribuição metodológica para a
definição de uma política integrada dos transportes no Brasil. Dissertação de Mestrado. PET/COPPE/UFRJ.
2006. p.7
10
MATOS, Ralfo E S; RAMOS, Edivaldo F. A interiorização da urbanização e a discussão sobre as cidades
médias no Brasil. Disponível em:
<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:UpUCNtDD3SgJ:e-
revista.unioeste.br/index.php/geoemquestao/article/download/11861/8984+&cd=2&hl=pt-
BR&ct=clnk&gl=br&client=safari> Acesso em: 05 janeiro, 2018.
23
maneira sustentável, planejada e eficiente geram incontáveis prejuízos para a economia, para
as pessoas e para o meio ambiente. Há pelo menos 20 anos o Brasil já desperdiçava cerca de
258 milhões de litros de combustível com os congestionamentos, conforme analisado por
Vasconcellos
Nos casos de Rio de Janeiro e São Paulo, o aumento do congestionamento
veicular representa 506 milhões de horas gastas a mais por ano pelos
usuários de transporte coletivo, 258 milhões de litros de combustível gastos
a mais por ano e uma poluição ambiental de 123 mil toneladas de monóxido
de carbono e 11 mil toneladas de hidrocarbonetos expelidos na atmosfera
(IPEA e ANTP, 1998).11
Esses são alguns dos grandes desafios que atualmente os gestores e a população
enfrentam nos territórios metropolitanos. Por certo, não se pode deixar de mencionar um
outro fator de grave repercussão que é tratado como uma “epidemia” pelas organizações de
saúde: a morte no trânsito. Atualmente, segundo a ONU, acidente de trânsito é a oitava causa
de morte no mundo. O Brasil ostenta a quarta posição no mundo em número de mortes no
trânsito, tendo uma perda de quase 200 mil pessoas por ano.
A Organização Mundial de Saúde, o Banco Mundial (BIRD) e a Escola de
Saúde Pública de Harvard afirmam que no ano de 2020 os acidentes de carro
serão a terceira maior causa de mortes e ferimentos em todo o planeta,
perdendo apenas para as isquemias do coração e a depressão.
As principais causas de morte entre os jovens europeus entre 15 e 24 anos
são, por ordem, os acidentes de carro, suicídios e câncer, de acordo com o
escritório estatístico estratégico.12
11
VASCONCELLOS, Eduardo A. O transporte urbano no século 21. Revista dos Transportes Públicos –
ANTP – Ano 24. 2002. p. 106
12
LUDD, Ned. Apocalipse Motorizado: A Tirania do automóvel m um planeta poluído. Tradução Leo
Vinícius. São Paulo: Conrad Editora do Brasil, 2004. p. 24.
24
13
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.21.
14
BRASIL. Lei Complementar nº. 74 de 1º de julho de 1974. Dispõe sobre a criação de Estados e Territórios.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
15
Dados do IBGE. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
16
Dados extraídos do DENTRAN-RJ. Disponível em: <http://detran.rj.gov.br>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
17
Nesse universo computa-se todos os tipos de veículos
25
6.884.532
2016
16.635.996
549.784
1970
4.315.746
veículos Habitantes
Estado do RJ e Metrópole do RJ
Estado do RJ 6.884.532
16.635.996
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
veículos Habitantes
18
Estado do Rio de Janeiro: 43.696 Km2; Região Metropolitana do RJ: 6.744.634 Km2
26
cidades do mundo também houve esse tipo de fenômeno, todavia, essas nuances conexas ao
tema central serão oportunamente abordadas.
Atualmente, estando na segunda década do século XIX, a Região Metropolitana
enfrenta seríssimos problemas de mobilidade e acessibilidade, apesar de contar com diversos
modais de transportes públicos, estes se apresentam ineficientes e insuficientes para atender
toda demanda, gerando um custo de aproximadamente 29 bilhões de reais19. Ao longo dos
anos, a falta de planejamento tanto estrutural quanto operacional, somados a outros fatores,
como a política econômica, por exemplo, contribuíram para a desordem e inadequação do
transporte público, de maneira que nesse mesmo período, grande parcela da população acabou
optando pela utilização do transporte individual 20 em detrimento ao transporte coletivo,
fato/consequência crucial que agravou sobremaneira o panorama de mobilidade urbana.
Quando se menciona o deslocamento entre os municípios metropolitanos em direção
à capital do Estado, ou mesmo a circulação interna na cidade do Rio de Janeiro, que além dos
veículos já pertencentes à região carioca, absorve toda demanda de automóveis, ônibus e
caminhões oriundos de outras localidades, as análises desse trânsito, na maioria das vezes
caóticas, se apresentam como medidas insolucionáveis ou de altíssimo custo financeiro para
se implementar um futura e improvável melhora. As vias de acesso, as ruas internas, todos os
tipos de modais de transportes coletivos se mostram saturados, com congestionamentos
quilométricos e superlotação nos transportes públicos. O desconforto é para toda população,
não há saída, não há classe social que consiga escapar do caos da mobilidade urbana
metropolitana fluminense21, que figura como uma das regiões mais penosas do mundo para se
deslocar.
A vida diária de milhões de pessoas depende em grande medida de suas
possibilidades de movimentação: para o trabalho, em busca das escolas e
universidades, para satisfazer suas necessidades culturais, de lazer e de
recreação, enfim, para atender a todos os requisitos de uma vida moderna.
Assim, não é exagero afirmar que hoje, nas grandes cidades, o bem
econômico e social mais procurado é a mobilidade.22 (grifo no original)
Apesar da RMRJ contar com diversos modais de transporte coletivo, tais como o
rodoviário, ferroviário, aquaviário e, por último, somente na capital do Rio, tem-se o
19
Dados elaborados pela FIRJAN. Disponível em: <http://www.firjan.com.br/pagina-inicial.htm>. Acesso em:
03 dezembro, 2016.
20
Que deve o devido incentivo e investimento governamental para que essa opção se tornasse viável.
21
PORTO, Paola de Andrade Porto. Coluna Mão Dupla. A Mobilidade na Metrópole. Disponível em:
<http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/mobilidade-na-metrópole-carioca> Acesso em: 01 outubro,
2017.
22
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 9
27
transporte metroviário e o recente transporte por VLT – Veículo Leve sob Trilhos, todavia, o
modo de transporte que suporta a maior quantidade de usuários, se destacando na oferta de
serviços é o rodoviário.
O Transporte público coletivo rodoviário na sua maioria é exercido por empresas
privadas que exploram atividade econômica, por intermédio da concessão pública
administrativa comum.
A Fetranspor – Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do
Estado do Rio de Janeiro – congrega 10 sindicatos de empresas de ônibus
responsáveis por transporte urbano, interurbano e de turismo e fretamento.
Esses sindicatos, por sua vez, reúnem mais de 200 empresas de transporte
por ônibus, que respondem por 81% do transporte público regular no Estado
do Rio de Janeiro. O sistema rodoviário de transporte coletivo de passageiros
neste Estado tem frota de 22,5 mil ônibus, com média de idade de 4,04 anos,
transportando estimativamente 8,1 milhões de passageiros/dia, – 6,6 milhões
pagantes e 1,5 milhões com acesso livre (idosos, estudantes, portadores de
deficiência) – em 3.260 linhas, entre o transporte municipal e o
intermunicipal.23
A RMRJ também conta o transporte ferroviário desde 1854, sua história é antiga e
será melhor explicitada num outro momento. Atualmente o serviço é explorado pela empresa
SuperVia, Concessionária de Transportes Ferroviários S./A., operando trens urbanos de
passageiros em 11 (onze) municípios da RMRJ (Rio de Janeiro, Duque de Caxias, Nova
Iguaçu, Nilópolis, Mesquita, Queimados, São João de Meriti, Belford Roxo, Japeri, Magé,
Paracambi e Guapimirim), possuindo uma malha ferroviária de 270 km com 5 (cinco) ramais
e 3 (três) extensões. O sistema ferroviário possui 102 (cento e duas estações), com 201
(duzentos e um) trens, transportando cerca de 700 (setecentos) mil passageiros por dia. 24
Assim como o sistema de transporte rodoviário, também será dedicado um item para tratar
mais especificamente esse tema.
Quanto ao sistema de transporte aquaviário, até o fechamento desde trabalho, ainda
estava sendo explorado pelo o Consórcio CCR Barcas 25 , que havia adquirido o controle
acionado da antiga prestadora de serviço a concessionária Barcas S/A26. Além do trajeto na
RMRJ, a concessionária ainda serve a Ilha Grande, Mangaratiba e Angra dos Reis. A
23
Dados da Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro –
FETRANSPOR. Disponível em: <https://www.fetranspor.com.br/a-fetranspor-sobre-a-fetranspor> Acesso em:
22 novembro, 2016.
24
Dados da SUPERVIA. Disponível em: <http://www.supervia.com.br/pt-br/empresa/quem-somos>. Acesso
em: 03 dezembro, 2016.
25
Apesar do contrato ainda permanecer a assinatura de Barcas S./A e estar em processo de elaboração de novo
edital de licitação.
26
Se justifica tal frase, pois o Governo do Estado já divulgou amplamente para toda sociedade que está
elaborando novo edital de licitação para exploração do transporte público aquaviário.
28
concessão iniciou em 1997 quando foi realizada privatização a venda das ações da
Companhia de Navegação do Estado do Rio de Janeiro (CONERJ).
Em se tratando de transporte coletivo, o último a ser mencionado nesse cenário é o
transporte metroviário. Dos 21 municípios da RMRJ somente o Rio de Janeiro possui esse
tipo de modal. Inaugurado em 1979, com apenas 4,3 km de extensão, atualmente conta com 3
linhas27 distribuídas em 42 quilômetros de malha metroviária, fazendo a ligação zona norte,
centro, zona sul e zona oeste.
Em linhas gerais, esses são os números existente do sistema de transporte da RMRJ e
de como se apresentam. No capítulo específico, cada modelo de transporte será analisado um
pouco mais detalhadamente, antes disso, porém, o próximo subitem, abordará um diagnóstico
feito sobre a estrutura existente do sistema de transporte no período de criação da RMRJ,
assim como a exposição de alguns prognósticos para o futuro.
27
Linhas 1, 2 e 4. A linha 3 que liga São Gonçalo ao Rio de Janeiro até o momento não saiu do papel.
28
Medida Provisória 617/2013 - Reduz a zero as alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP e da - COFINS
incidentes sobre a receita decorrente da prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros nas
modalidades que menciona. Fonte: Câmara dos Deputados – Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=579021>. Acesso em: 09
fevereiro, 2015
29
somente quando várias outras razões e demandas foram incluídas na pauta popular que as
manifestações ganharam volume expressivo nas ruas29. A busca por melhoria nas áreas da
educação, saúde, segurança pública e outros aspectos como a iminência de grandes eventos
tais como a realização da Copa do Mundo e Olimpíadas, que na prática implicaria em
excessivos gastos com recursos públicos em obras e para construção de estádios, inclusive
com suspeita de superfaturamento. Ainda havia o questionamento das opções políticas do
porquê destinar essas verbas para esses eventos em específico, mesmo diante de tanta carência
por políticas públicas de necessidades básicas, sobretudo, a premente urgência de se discutir
uma reforma política também se fazia presente nos clamores populares. A inclusão dessas
novas demandas desviou e redirecionou o foco das atenções para os mais diversos pleitos,
fazendo com que foi originalmente reivindicado (as tarifas de passagem de transporte público)
fossem colocados a segundo plano.
A lição que fica desse estopim inicial30 e o que se pretende utilizar como justificativa
para toda base de pesquisa é que a mobilidade urbana, a partir dos transportes públicos, apesar
de tardiamente reconhecida constitucionalmente, é um direito social para todos os cidadãos e
ainda se coloca como um instrumento viabilizador de diversos outros direitos – ferramenta de
acesso aos demais direitos.
O gatilho lançado nas ruas contra o aumento de tarifa de “apenas” R$ 0,20,
manifestações que inicialmente se apresentaram de forma desorganizada e independente
estimulou movimentos apartidários como o movimento passe livre (MPL), revolta do busão,
tarifa zero, dentre outros, a trazer à baila antigas discussões sobre a importância do transporte
público urbano, o direito de ir e vir que perpassaria a própria noção de direito social,
efetivamente trata-se de direito fundamental coletivo – assim entendido como um serviço
público essencial.
Mesmo não sendo expressamente reconhecido como direito fundamental, ao menos
até a emenda Constitucional nº 90 de 2015, que alterou o artigo 6º, incluindo no rol dos
direitos sociais o direito ao transporte, o pleito por garantias e melhores condições sempre
estiveram presentes ao longo do processo civilizatório brasileiro, em especial, nas áreas
29
Início do ano de 2018, enquanto revisava essa tese, a maturidade do tempo permitiu ter outras conclusões
sobre as manifestações de 2013, talvez fosse um ensaio, manipulação das massas por lideranças políticas na
disputa governamental, o que resultou no processo de impeachment da presidenta Dilma Rousseff, também
conhecido por golpe de 2016. Mas tal reflexão tardia e ainda sem maiores bases teóricas não interferem no fato
que as manifestações de 2013 sob o pano de fundo o não aumento da tarifa rodoviária foram fonte inspiradoras
desse trabalho.
30
Mencionamos os movimentos sociais de junho de 2013, devido suas proporções, mas os protestos contra o
aumento da passagem de ônibus e melhores condições do transporte público em geral (como o trem) são
anteriores a esse ano, tendo iniciado em 2012 no Rio de Janeiro.
30
31
MARCOLINI, Sergio. Ambiente Urbano e Gerações de Viagens: Niterói, um estudo de caso. Dissertação
Mestrado da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Escola Politécnica: Rio de Janeiro, 2011. Programa de
Engenharia Urbana (no prelo).
31
32
Fonte: DATABANK FETRANSPOR, Notas: *Média mês de Janeiro a Dezembro de 2013; (1) Abrange todos
os sistemas municipais e o sistema intermunicipal da região metropolitana do Rio de Janeiro; (2) Abrange o
sistema intermunicipal da região metropolitana do Rio de Janeiro; (3) IPK – índice de passageiros por
quilômetro - calculado pela divisão do total de passageiros transportados e a quilometragem coberta pelo sistema
de transporte em um mês típico; (4) PMM - Percurso médio mensal - expressa a média mensal de quilômetros
percorridos por cada ônibus da frota.
33
PEREIRA, Vicente Paulo Brito. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 15.
32
contrato prorrogável indefinidamente sem licitação também corroborou para o atual panorama
no setor dos transportes.
Um século de mudanças legislativas, uma Constituição que alterou profundamente os
princípios administrativos a pergunta que move a reflexão é saber o que efetivamente mudou
no modo de concessões administrativas? As políticas públicas de incentivo ao transporte
coletivo, os investimentos, a infraestrutura dedicada a cada tipo de transporte: o individual,
rodoviário, metroviário e ferroviário, o que foi feito ao longo dos anos e se ainda há tempo
para soluções viárias de mobilidade urbana?
Apesar de ser um problema de âmbito nacional, quiçá mundial, a mobilidade urbana
no centro das grandes cidades do mundo inteiro carece de investimentos e incentivos nos
transportes públicos tendo em vista o adensamento populacional e políticas públicas maciças
de incentivos ao transporte individual que se mostrou deficitária e contraproducente em
mobilidade. Em face dos elementos acima, pretende-se identificar o atual cenário do
transporte público especificamente na metrópole do Rio de Janeiro sob o viés econômico, isto
é, o panorama das empresas concessionários de transportes da região, sua relação com a
administração pública e como os serviços estão sendo prestados.
A história do Rio de Janeiro, notadamente da Região Metropolitana contada sob a
perspectiva do transporte público urbano, perpassa um longo caminho merecedor de
conhecimentos se suas nuances de cada época, a forma que a cidade cresceu em torno e em
função do transporte. Contudo, não é o objetivo da presente investigação perfilar esse
caminho histórico pormenorizadamente, ter-se-ia o risco de perder o objeto, que por si só, é
por demasia complexo, isto é, trazer a tona de uma discussão de políticas públicas urbanas
com viés democrático, o utilizando como instrumento de uma mobilidade urbana mais
acessível e universal.
34
PEREIRA, Marinalvo M; PINTO, Fernando X. Biografia do 2º BPRv. Baurú, SP: (editora), 2007. p. 96
33
constitucional35 contido no inciso XV do artigo 5º, a expressão contém uma conotações mais
abrangentes. Assim como já sucintamente argumentado nos itens anteriores, o conceito de
mobilidade que será trabalhando é mais amplo, abrangendo não somente a ideia de facilidade
de deslocamento de pessoas, animais e bens, o direito de ir e vir, como também o direito a ter
acesso a outros direitos.
A mobilidade é fenômeno fundante da trama socioespacial das aglomerações
urbanas contemporâneas, revelando dinâmicas globais, regionais e locais
num mesmo plano. Está na base da estrutura causal da atual forma
metropolitana (espraiada, dispersa), mas é também conseqüência desta
forma36.
35
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 5º- XV- é livre a locomoção no território
nacional em tempos de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair
com seus bens. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
36
MARANDOLA JR. Eduardo. Mobilidades contemporâneas: distribuição espacial da população,
vulnerabilidade e espaços de vida nas aglomerações urbanas. Disponível em:
<http://www.nepo.unicamp.br/publicacoes/livros/mobilidade/cap5.pdf> Acesso em: 01 janeiro, 2018.
37
Por exemplo, Sr. Dr. Werther Holzer, professor do Departamento de Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense, conforme explanado no II Seminário de Mobilidade Urbana na UFF (Set, 2016), na apresentação do
painel “Sistema Viário, participação popular e as dimensões de acesso e de controle”.
34
o condutor dos veículos, assim pode ter dado uma conotação errônea de alguma preferência a
essa categoria. Todavia, a mens legis sempre foi a proteção dos mais vulneráveis nessa
relação, mesmo não trazendo um dispositivo que assim disciplinasse expressamente.
Ainda em relação a simbiose das metrópoles urbanas superpovoadas, mobilidade
urbana reduzia e excesso de tráfego por transporte individual foi editado no dia 03 de janeiro
de 2012 o Estatuto da Mobilidade Urbana, através da Lei Federal nº. 12.587. Sendo resultado
de uma discussão de 17 (dezessete) anos com diversas emendas a partir do Projeto de Lei - PL
– nº. 694/95 de autoria do Deputado Alberto Goldman, do PSDB/SP, que originalmente
instituía Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano, tendo como uma de suas
justificativas:
A presente proposição estabelece o balizamento requerido para que o setor
de transporte coletivo urbano consiga promover o desejado salto qualitativo
em seu funcionamento, que é vital para o desenvolvimento sócio-econômico
do Brasil, um país que já conta com 2/3 de sua população vivendo em
cidades, várias delas com dimensão metropolitana.41
Outra questão que o Estatuto trouxe, foi a inversão da lógica aplicada ao longo do
século XIX e XX, no que se refere ao planejamento urbanístico e viário. Antes, o pensamento
41
Brasília, DF. Diário do Congresso Nacional (Seção I). Nº. 118. Ano L. 09 ago. 1995. 16893.
42
BRASIL, Lei Federal nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de
Mobilidade Urbana (…), e dá outras providências. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12587.htm>. Acesso em: 06 dez. 2016.
36
era voltado para a mobilidade dos veículos, notadamente o transporte individual, daí todos os
recursos disponíveis para as cidades eram voltados para o investimento na área de
infraestrutura viárias, como construções de viadutos, pontes, estradas e vias expressas.
Atualmente, a orientação contemporânea é que a cidade seja pensada e planejada
para as pessoas, que as políticas públicas priorizarem projetos que visem implementar o
transporte não motorizados em detrimento do motorizado. Nesse sentido, segundo a nova
diretriz da lei, há uma espécie de hierarquia de prioridades de investimentos e proteção; 1º)
Pedestres, 2º) Ciclistas, 3º) Transporte Público, 4º) Transporte de Carga, e, por último, 5º)
automóvel particular.
Importante mencionar que esta nova previsão legislativa, disciplinada no artigo 24,
inciso I ao XI, § 1º ao 4º do Estatuto da Mobilidade, condiciona repasses de recursos federais
destinados a mobilidade urbana aos municípios que elaborarem, num prazo máximo de 3
anos, o Plano de Mobilidade Urbana, que deverá ser integrado ao plano diretor (existente ou
em elaboração)43. Talvez um dos instrumentos mais importantes do Estatuto, a vinculação de
repasse de verbas federais somente aos municípios que contemplassem um plano de
mobilidade em sua legislação local, e que, por óbvio, esse plano tenha foco no transporte não
motorizado e no planejamento da infraestrutura urbana destinada aos deslocamentos a pé e
por bicicleta44.
43
Preciso fazer uma pesquisa para saber quais dos 21 municípios da RMRJ efetivamente elaboraram o Plano de
Mobilidade Urbana.
44
BRASIL. Lei nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Art. 24, §1º. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso
em: 19 abril, 2018.
37
45
Dados da Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Disponível em:
<http://www.ta.org.br/site/Banco/7manuais/6PoliticaNacionalMobilidadeUrbanaSustentavel.pdf> Acesso em: 30
setembro, 2017.
46
Brasil Acessível. Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana. Disponível em:
<http://www.secid.ma.gov.br/files/2015/03/BrasilAcessivelCaderno04.pdf> Acesso em 04 Janeiro, 2018.
38
47
Dados da Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Disponível em:
<http://www.ta.org.br/site/Banco/7manuais/6PoliticaNacionalMobilidadeUrbanaSustentavel.pdf> Acesso em: 30
setembro, 2017.
48
BRASIL, Lei Federal nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de
Mobilidade Urbana (…), e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril,
2018.
39
49
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.1
50
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975
40
automóveis pudessem ser compatíveis e atingissem uma parcela maior da população, somente
veio a lume a partir da década de 1990.
Mesmo com números ainda inexpressivos de veículos individuais, o professor da
UFRJ categoricamente entendia que as medidas de alargamento das ruas, construção de
elevados 51 etc., apresentavam-se como paliativos e de resultado a curto prazo, pois já
observava o elevado ritmo de crescimento da frota no Brasil52, além de serem medidas de
infraestrutura nocivas ao meio ambiente.
Tabela 01: Relação entre população e automóveis para países e cidades anos (1960-70)
Índice da relação
Relação
Países População Automóveis Hab/Automóveis
Hab/automóveis
(base -1960= 100)
1960 1970 1960 1970 1960 1970 1970
Estados Unidos 179.323 203.185 61.724 88.840 2,9 2,3 79
Alemanha Federal 53.976 60.842 4.341 13.941 12,4 4,4 35
Canadá 18.238 20.015 4.104 5.481 4,4 3,7 84
Austrália 10.508 12.728 1.924 3.899 5,5 3,3 60
França 45.542 49.655 5.546 12.900 8,2 3,8 46
Itália 49.361 53.789 1.995 10.209 24,7 5,3 21
Brasil 70.967 93.205 571 2.400 124,3 38,8 31
Áreas
Metropolitanas
Nova Iorque 10.695 11.448 4.287 5.968 2,5 1,9 76
Los Angeles 9.118 11.497 4.027 5.635 2,3 2,0 87
São Francisco 3.628 4.628 1.488 2.219 2,4 2,1 87
São Paulo 4.791 8.206 131 573 36,6 14,3 39
Rio de Janeiro 4.862 6.969 98 341 49,6 20,4 41
Belo Horizonte 883 1.629 23 86 38,6 18,9 49
Porto Alegre 1.031 1.554 ... 103 ... 15,1 ...
Fonte: Josef Barat
51
A década de 1970 foi marcada por várias obras de infraestrutura na cidade do Rio de Janeiro, dentre elas, a
construção do Elevado Paulo de Frontin no bairro do Estácio.
52
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.5
53
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.14
41
que a compõe, traduzindo-se em: i) buscar maior eficiência na mobilidade das grandes massas
de passageiros através da modernização tecnológica do transporte em “corredores” 54
segregados para uma futura consolidação com o sistema principal de transportes; ii) dotar de
maior racionalidade o uso do solo na distribuição de residências, recreação e locais de
produção e prestação de serviços, almejando melhor aproveitamento do sistema como um
todo; iii) fosse feito de forma progressiva a integração das periferias no processo de
desenvolvimento da metrópole. Contudo, a Metrópole do Rio de Janeiro até aquele momento
não possuía quaisquer estudos, planos diretores urbanísticos e/ou planos de desenvolvimento
metropolitano. Na realidade, existia o Plano de Desenvolvimento Urbano da Guanabara,
elaborado em 1965 através da Consultora Doxiadis Associates55, que fora encomendado pela
Comissão Executiva para o Desenvolvimento Urbano do antigo Estado da Guanabara, ou seja,
documento feito 10 anos antes da criação da RMRJ.
O Plano Doxiádis também ficou conhecido como Plano Policromático, isso porque
previa uma cadeia de linhas expressas que cruzavam a cidade do Rio de Janeiro e essas linhas
foram denominadas por nomes de cor, tais como as Linhas Vermelha e Amarela, exemplos de
projetos elaborados na década de 1965 e saíram do papel, a primeira foi inaugurada em
meados de 1992/94 e a segunda no ano de 1997.
Existia também alguns estudos pontuais, como o Estudo de Viabilidade da Ponte Rio
– Niterói realizado pelo Ministério dos Transportes em 1968 e, no mesmo ano, elaboraram o
Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica do Metrô do Rio de Janeiro. Este último adotou
um método de projeção de apenas 20 anos para o futuro, período irrisório se tratando de
projetos de infraestrutura urbana.
Tabela 02: Brasil: planos e estudos ao nível metropolitano
Planos
Planos de Diretores ou
Áreas Planos Diretores
Desenvolvimento Estudos de Estudos Isolados
Metropolitanas Urbanísticos
Metropolitano Transportes
Urbanos
Plano metropolitano de
Plano Urbanístico
Grande São Desenvolvimento Metrô de São Paulo
Básico de São -
Paulo Integrado da Grande São (1967)
Paulo (1969)
Paulo (1970)
Metrô do Rio de
Plano Doxiádix
Grande Rio - - Janeiro (1968) Ponte
(1965)
Rio-Niterói (1968)
Plano Preliminar de Des.
Plantas do Esquema
Grande Belo Integrado da Região
- - Viário de Belo
Horizonte Metropolitana de Belo
Horizonte (1971)
Horizonte (1969)
Plano de Desenvolvimento Plano Diretor de
Grande Porto
Metropolitano de Porto Porto Alegre - -
Alegre
Alegre (1968) (1954/65)
54
Soa estranho hoje descrever a frase tratando os “corredores” segregados como inovação tecnológica.
55
Responsável pelo projeto o grego Constantino Doxiádix contratado pelo Governador da Guanabara Carlos
Lacerda.
42
Pré-diagnóstico da Área
Plano Diretor de
Grande Curitiba Metropolitana de Curitiba - -
Curitiba
(1969)
Plano de Desenvolvimento
Grande Integrado da Área
- - -
Salvador Metropolitana de Salvador
(1970)
Estudo de
Plano de Desenvolvimento
Grande Recife - Transporte -
Integrado de Recife (1970)
Urbano (1972)
Plano de Desenvolvimento
Plano de Ação do
Grande Integrado da Região
Município de - -
Fortaleza Metropolitana de Fortaleza
Fortaleza (1970)
(1970)
Plano Metropolitano
Grande Belém - - -
Integrado de Belém (1971)
Fonte: BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro.
Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1975.
56
Apesar de alguns Planos se limitares a cidade do Rio de Janeiro (ou Distrito Federal do Rio de Janeiro), em
especial os primeiros planos mencionados, outros avançavam para algumas regiões contiguas à região central,
como a previsão do metrô Rio Niterói, ou a linha que ligaria até São Gonçalo, todos esses planos foram trazidos
como forma de melhor visualização cronológica das apresentações e suas abrangências.
43
Todavia, não é demais lembrar que a RMRJ havia sido criada um ano antes com a
Lei Complementar nº. 20 de 1974, legislação que fusionou os Estados da Guanabara (EG)
com o Rio de Janeiro (ERJ). É importante situar essas datas pois retira a conotação de
omissão e abandono ao se verificar a Tabela 02, onde a RMRJ era a única sem um plano de
desenvolvimento integrado, não possuía, pois, a metrópole ainda era muito recente. Contudo,
as metrópoles de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém
e Fortaleza foram criadas em 1973, pela Lei Complementar nº 14, isto é, um ano antes da
criação da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, e todas elas possuíam planos preliminares
integrando a região metropolitana, conforme se verifica na tabela 02. Então era sim uma
mensagem de omissão governamental ao não instituir um estudo prévio antes da criação da
RMRJ, e essa negligência se perpetuou ao longo do tempo, concretizando o hiato de
planejamento urbano fluminense. Destarte, mesmo após a criação do FUNDREM a RMRJ
somente foi ter seu primeiro plano metropolitano integrado de desenvolvimento dos
transportes no ano de 2015, que por sinal, ainda não foi concluída sua versão final.
Ainda será discutido o papel da FUNDREM no desenvolvimento da RMRJ mais
detalhadamente no capítulo próprio, no presente item, a ideia é continuar trazendo os
diagnósticos quanto a estrutura metropolitana no momento de sua criação, em especial sob o
aspecto da mobilidade urbana.
Barat afirmava que um sistema de transporte público para ser considerado eficiente
deveria oferecer aos usuários serviços de forma integrada, com alternativas e com regular
frequência nas diversas etapas de uma viagem urbana, suburbana ou interurbana, todas no
âmbito da região metropolitana. Outro fato interessante é que se dividia o sistema de
transporte público em somente dois tipos, isto é, o sistema de transporte de massa e o sistema
de transporte complementar, atualmente existem mais formas de divisão de modos de
transportes. Quanto suas conceituações originais, o transporte de massa era aquele que
requereria uma magnitude de investimentos iniciais bem custosos, por outro lado,
possibilitava oferta de uma elevada concentração de passageiros a serem movidos por suas
rotas segregadas ou “corredores”. Já o sistema de transporte complementar, seriam os ônibus
e micro-ônibus, possuíam características de serem menos custosos em matéria de investimos
em infraestrutura inicial, seriam mais flexíveis com relação as rotas e caminhos a serem
perseguidos, fácil adaptação, sendo mais vantajoso para pequenos fluxos de pessoas ou
44
médias densidades, contudo, sua capacidade de transporte era consideravelmente mais baixa
que os primeiros, o ponto fraco porém, seria a forma conflitante de ocupação do espaço
urbano com os demais sistemas que utilizam as vias, a tão problemática disputa pelo espaço
urbano nas vias por todos os tipos de veículos que a utilizam.
O autor alertava para o cuidado que se deveria ter com relação a opção política de
criação de sistema de transporte de massa, somente em grandes concentrações metropolitanas
que já apresentassem sinais de saturação rodoviária justificariam os altos investimentos em
redes ferroviárias ou metroviárias. Fora dessa possibilidade, o ideal, na sua visão, era optar
pelo sistema de ônibus. Novamente se situa a realidade de uma época, em que, de acordo com
Tabela 01, no ano de 1970 o Brasil inteiro possuía 2,4 milhões de veículos, atualmente
(2018), apenas na Região Metropolitana do Rio de Janeiro essa quantidade ultrapassa 5
milhões de veículos. Percebe desde já a falha no planejamento de infraestrutura, apesar da
projeção para o futuro, os estudos calculavam no máximo uma projeção de 20 anos vindouros,
que deveria ter sido pensado com prazos maiores, uma previsão de ao menos 50 anos futuro,
somado a esse erro, ainda tinham as estimativas quantitativas extremamente tímidas em
números sobre o aumento da população e do tráfego na região, o número de automóveis que
seria incrementado ao sistema de mobilidade urbana, tal cálculo por si só representa uma
catástrofe nos resultados.
Havia também o problema de avaliação dos investimos, isto é, onde e como o Poder
Público deveria destinar os recursos públicos no âmbito dos transportes, infraestruturas
viárias, instalações e demais mobiliários urbanos. Sobre esse tema uma série de reflexões
surgem sobre os problemas já postos como sintomas de uma causa que hoje se vivencia. Não
haviam planos estruturais especificamente da região metropolitana, os poucos estudos
existentes não apontavam corretamente para uma estimativa mais assertivas, ousa-se dizer que
os recursos públicos foram aplicados de forma quase amadora, no jargão da engenharia,
trabalhava-se no “tapa buraco”, de acordo com as prioridade e urgências das demandas que
surgiam.
Outros dois fatores que foram determinantes para o desfecho do atual sistema
metropolitano de transporte e, que se perpetuaram durante longo tempo, dizem respeito as
decisões que os gestores públicos tomavam na seara urbanística e de mobilidade urbana que
se apresentavam de forma monocráticas e, sem nenhuma participação popular. Fato que
revestia qualquer decisão política de um manto autoritário estatamental carecedor de
aprovação popular.
45
57
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 9
58
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987.
46
realização desse estudo uma mudança radical em todo sistema de transporte do Estado do Rio
de Janeiro foi decretada pelo então Governador Leonel Brizola:
No momento atual, a situação do sistema de transporte por ônibus no Rio de
Janeiro não é mais a mesma que foi aqui analisada. O predomínio quase
absoluto do setor privado no sistema foi rompido com a encampação de 16
empresas, determinada pelo Decreto nº. 8.711 de 9 de dezembro de 1985,
assinado pelo Governador Leonel Brizola. A partir de então, o Governo do
Estado passou a controlar 27% da frota de ônibus do Município do Rio de
Janeiro, e 25% do restante da Região Metropolitana.59
59
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. Nota.
60
Criada pelo Decreto-lei nº 41 de 24 de março de 1975.
47
Por outro raciocínio, retornando à avaliação técnica feita por Pereira, o autor
enfatizou a importância do sistema de transporte coletivo rodoviário como sendo
complementar ao sistema de transporte de massa suburbanos, trens, metrô e barcas, tendo em
vista sua flexibilidade e adaptação aos diversos tipos geográficos, e que poderia atender
localidades de população mais rarefeita. Sugerindo ao final que fossem investidos outros tipos
de combustíveis menos poluentes com o gás natural.
Havia também uma indicação para a expansão do sistema de transporte de massa, a
linha 2 do metrô deveria ser ampliada atingindo maior capacidade de absorção de usuários do
subúrbio em direção ao centro da capital e, as barcas deveriam atingir pelo menos São
Gonçalo61 . Por fim, o sistema de transporte por ônibus deveria ser racionalizado através de
um planejamento de linhas mais adequados otimizado sua utilização no espaço público de
modo a não existir justaposição de linhas com os mesmos trajetos, além da busca de menores
custos sociais.
O principal entrave para essa racionalização das linhas de ônibus centrava-se na
relação conflituosa entre o setor público e o setor privado. Para o autor, a opção privatista do
Estado engessava o modelo de transporte dificultando qualquer transformação no sistema.
Isso porque, racionalizar linhas, significava mexer com equilíbrio do mercado privado de
transporte existente há época. Dentro da lógica desse mercado, inclusive com a baixa
fiscalização e regulação do sistema, a busca pelo lucro das empresas inviabilizava o interesse
na introdução de inovações tecnológicas e modos diversos de se operacionalizar o sistema de
transporte rodoviário. Alterar aquela realidade implicaria no final das contas, alterar o custo
61
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 69
48
dos serviços, que iriam ser repassados ao usuário final, pelo aumento da tarifa, o que acabaria
perdendo todo sentido de mudança.
Pereira foi efusivo ao criticar a opção política privatista do governo no sentido de
conceder privilégios a determinados grupos para exploração do serviço de transporte
rodoviário sem a necessária contrapartida em benefícios à população, inclusive por se tratar
de uma liberalidade exacerbada em matéria de controle e regulação. Para ele, a política de
transportes público deveria ser redirecionada visando atender predominantemente os
interesses coletivos e não de uma classe privada que passava ostentar privilégios fiscais e
econômicos.
Será necessária uma ação firme do governo na linha de maior intervenção no
sistema de transporte coletivo rodoviário, levando-o a uma total
transformação em seus aspectos institucionais, legais, administrativos e
operacionais.62
62
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 71
63
Hoje esse entendimento é o que prevalece no âmbito dos serviços públicos, denominado por princípio da
modicidade, os preços das tarifas devem ser módicos. Em que pese, na prática não é o que efetivamente
acontece.
49
Antes de prosseguir, é importante significar que tipo de cidade se está referido, isso
porque há vários conceitos que representam a terminologia. A cidade que hoje se menciona é
uma cidade urbana, uma cidade industrial, cidade que abriga e exclui ao mesmo tempo, que
detém tecnologia, serviços e movimentos entre os lugares fixos. Ao ler essa descrição, pode
ser que fique a impressão que a cidade nasceu a partir da industrialização, que a modernidade
trouxe e ditou as diretrizes para uma nova ordem de planejamento e construção das cidades.
Contudo Lefebvre65 ensina que a cidade preexiste à industrialização, tanto é verdade que em
se tratando de criações humanas de interferência no espaço, as mais belas obras que foram
realizadas datam um período histórico que precedem à industrialização.
Ao longo do desenvolvimento da civilização houveram vários tipos de cidades, tais
como a cidade oriental, que estava atrelada ao sistema de produção asiático; a cidade arcaica,
que poderia ser tanto a cidade grega como a romana, ambas tinham como atributos marcantes
a posse de escravos e a politização de uma minoria (elite) da sociedade; e por último, a cidade
medieval, que se configurava como complexa, pois apesar de estar inserida em relações
64
MIRANDA, Samir Perrone de. Projeto de Desenvolvimento e Encampações no Discurso do Governo
Leonel Brizola: Rio Grande do Sul (1959-1963) Dissertação Programa de Pós Graduação em Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
65
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.11
50
feudais, ao mesmo tempo guerreavam contra essa feudalidade da terra. Em linhas gerais são
esses os tipos de cidades que se pode apresentar, cada uma delas detentoras de características
próprias a seu tempo em razão de cada contexto de suas sociedades66.
Ao mesmo tempo, as velhas cidades são: mercado, fontes de capitais
disponíveis, locais onde esses capitais são gerados (bancos) residências dos
dirigentes econômicos e políticos, reservas de mão de obra (isto é, locais
onde pode substituir “o exército de reserva do proletariado”, como diz Marx,
que pesa sobre os salários e permite o crescimento da mais valia). Além do
mais, a Cidade, tal como a fábrica, permite a concentração dos meios de
produção num pequeno espaço: ferramentas, matérias-primas, mão de obra.
Não sendo satisfatória para os “empresários” a implantação fora das cidades,
desde que seja possível a indústria se aproximar dos centros urbanos67.
66
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.12
67
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.16
68
GIDDENS, Anthony. As Consequências da Modernidade. Tradução: Raul Fiker. São Paulo: Unesp, 1991.
69
BAUMAN, Zygmunt. Modernidad líquida, 1ª ed. 12ª Reimp. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica,
2010. p.8
51
assim representada como um encontro e reunião daquilo que existe nos arredores, na
“vizinhança”70 que consome e é consumida.
Nessa seara, há que se levar em conta o aspecto social desse rearranjo estrutural na
sociedade: a segregação. As pessoas se distribuem (ou passam a ser distribuídas) no espaço
urbano em razão de suas rendas e ideologias; em virtude de sua vontade; ou, sob a
programação estatal que irá determinar legalmente os espaços a serem ocupados e quem deve
ocupá-los. Os casos extremos dessas segregações foram sintetizados pelos guetos: dos judeus,
dos negros, dos operários, dos intelectuais e dos boêmios. Mesmo os bairros residenciais que
absorvem a camada mais abastada da sociedade, também podem ser denominados guetos da
riqueza. Inclusive o termo do urbanismo “zoning” (zoneamento) concebe na prática através
dos planos e projetos uma racionalidade de segregação provocada. Áreas industriais, áreas
residenciais, comerciais e, dentre de cada área anda existem suas subdivisões, tais como, em
se tratando de área residencial, ela pode ser classificada como área de assentamentos precários
ou favelização e área residencial de riquezas etc., justamente por conta dessa segregação é que
uma sequência de problemas urbanos começa a surgir, dentre eles, a questão da mobilidade. A
cidade não é apenas uma linguagem, mas uma prática71.
No caso do Rio de Janeiro, pode-se citar como exemplos das ações do estado
e empresa, a construção do Polo Reduc (Duque de Caxias), Fábrica de
Caminhões da Volkswagen (Resende), Comperj (Itaboraí), Complexo de
negócios comerciais e residenciais da Barra da Tijuca (Barra Shopping,
Downtown, Barra D‟OR etc.); Porto de Itaguaí (Itaguaí), Agronegócios e
Ecoturismo na Região Serrana, Petróleo e Gás em Macaé e Campos de
Goytacazes, Universidade Estadual Norte Fluminense – UENF em Campos,
etc..
O fator crescimento da renda nos municípios e/ou bairros como Campo
Grande, Nova Iguaçu, Santa Cruz e outros atraíram grandes redes de varejos
e grandes construtoras. Essas iniciativas e a motorização (ante a
insuficiência de infraestrutura e dissonantes com as linhas de desejos das
populações) contribuíram para alterar os padrões de deslocamentos da
população urbana, sobretudo aquelas usuárias de transporte público.72
70
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016.
p.101
71
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.
108
72
AFONSO, Herlander Costa Alegre da Gama. Economia de Redes de Transporte Público Urbano. Tese de
Doutorado apresantada ao Programa de Pós-graduação em Engenharia de Transpostes, COPPE. Rio de Janeiro:
UFRJ, 2013.
52
empreendimentos que, por suas complexidade, podem provocar de forma direta ou indireta,
alterações significativas no sistema de transporte e deslocamentos de pessoas e cargas.73
Avançando alguns anos nesta narração, mas sem perder o raciocínio da questão da
distribuição do espaço na cidade e suas consequências na vida cotidiana das pessoas, o que se
percebe é a presença cada vez mais marcante no Estado na condução e definição do
planejamento urbano. E, em razão disso, uma enxurrada de cobranças por parte da sociedade
começaram a serem feitas ao poder público para a melhoria das condições de vida de seus
habilitantes. Ora, se o Estado (latu sensu) através de alguma norma impôs que determinada
área deve ser ocupada com habitação e que outra área deve ser destinada à indústria, ou área
ao comércio etc., e que numa outra ponta, as pessoas precisam se locomover entre essas áreas,
nada mais justo (numa ideia de justiça social mesmo) que o Estado também assuma a
responsabilidade em dar condições dignas aos cidadãos para que cumpram as normas por ele
emanado. Direitos individuais, coletivos e sociais como direitos fundamentais que o Estado
deve garantir a todos os cidadãos, que a propósito, ultrapassam a singela argumentação lógica
aqui descrita, o embate social por mais direitos e condições dignas são oriundos de profundas
discussões ao longo do tempo, sendo decorrentes das mais diversas razões que não cabem
aqui descreve-las para não correr o risco de se perder no objeto. Mas que por certo, no bojo
das reivindicações sociais, o clamor por melhores condições de vida do homem citadino (e
urbano) se fazia presente e de maneira marcante.
Maricato 74 menciona que os direitos que vão surgir e que orbitam na esfera da
cidade, tais como o direito à moradia, ao transporte, à segurança e a mobilidade, dentro de
uma perspectiva contemporânea, são direitos decorrentes a uma política de Welfare State.
Momento histórico com consequências de largo aspecto no mundo e que incrementou um
novo modo de pensar e fazer políticas públicas, nessa perspectiva, o Estado avocou para si a
responsabilidade legal da realização e satisfação desses direitos. No Brasil, por exemplo, esse
momento representou um aumento na estrutura estatal. A efetivação desses direitos trouxe a
reboque a necessidade de realização de um conjunto de prestação de serviços, sejam direta ou
indiretamente prestados pelo Poder Público, todavia, sempre sob sua titularidade.
Contudo, em se tratando de políticas públicas e contextos históricos, o modelo
protecionista também não tardou para que fosse substituído por diversos movimentos
73
PORTUGAL, Licínio da Silva. Polos Geradores de Viagens orientados à qualidade de vida e ambiental:
modelos e taxas de geração de viagens. Rio de Janeiro: Interciência, 2012. p. 20
74
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 22
53
privatistas a partir da década de 80. De maneira cíclica ou naquilo que Lafebvfre75 denomina
como continuidades e descontinuidades a cidade se molda e se transforma não apenas de
processos contínuos, isto é, linearmente, mas em razão de modificações profundas no modo
de produção, nas relações de classe, na propriedade e das instituições oriundas dessas
conexões. As instituições públicas ou privadas que irão influenciar a estrutura do espaço
urbano estão localizadas na cidade, inclusive já fora mencionado que o planejamento e
controle da cidade é uma forma de dominação e manutenção do poder76 e, levando-se em
conta que há alternância de poder (seja político ou econômico), também haverá alternância no
modo de se desenhar e realizar a cidade.
Nessa lógica, a cidade, sendo representada como um espaço físico que concentra,
reproduz riqueza e força de trabalho, também poderá ser entendida como um grande negócio
e a renda imobiliária seu motor central77. Daí que a legislação urbana será elaborada também
no intuito de favorecer (valorizar) determinados espaços e outros não. Contundo, não se trata
somente da questão imobiliária residencial por intermédio das normas urbanísticas de
limitação administrativa, ou seja, através da definição dos tipos de construções ou exploração
da economia podem ser feitos em tais e quais locais, sobretudo, o estabelecimento de políticas
públicas também influenciará na estruturação na cidade. A escolha de onde será construído
determinado viaduto ou alargamento de via, parques e revitalizações alterará a valorização da
terra das localidades que receberem os investimentos (metro quadrado em valores).
As instituições sempre tiveram um papel fundamental nesta influência, não é de hoje
que os lobbies privados atuam fortemente perante as três esferas de Poder (Executivo,
Legislativo e Judiciário) em qualquer dos níveis federativos.
Durante o regime de exceção (1964-1985), os prefeitos das capitais eram
indicados pelos governadores, que eram indicados pelo presidente da
República, que era indicado pelas Forças Armadas e as forças econômicas
que lhes davam sustentação. Portanto, as experimentações de gestão local
democrática se davam nos demais municípios onde havia eleição direta para
prefeito78.
O que se percebe nesse ponto é que em matéria de políticas públicas urbanas, seja na
definição de estruturas das cidades, seja nas escolhas de como os serviços públicos seriam
prestados, ao menos em se tratando de Brasil, as decisões sempre foram feitas de maneira
discricionárias e monocráticas por parte do poder público, com pouca ou nenhuma
75
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p. 60
76
HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. 26. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. p.95
77
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 22
78
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 31
54
participação democrática. E essas decisões do poder público, na sua maioria das vezes, estava
eivada de cunho econômico e interesses não republicanos, isto é, eram ditadas por uma elite
dominante que a sustentava.
Com relação as decisões discricionárias e, muitas vezes arbitrárias, dos projetos
urbanos e rumos que a cidade poderia tomar, as práticas monocráticas estavam tão enraizadas
no modus operandi governamental de se pensar e realizar a cidade, que até os técnicos e
cientistas atentavam para o perigo de se abrir demais o debate no momento da elaboração de
projetos, sob pena de perder-se no objeto ou até mesmo o inviabilizá-lo. Cita-se o livro
Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte 79 , uma coletânea de
artigos científicos escritos por diversos pesquisadores, que no texto Notas metodológicas
sobre a análise de grandes projetos urbanos
Estas questões ganham enorme relevância quando se pensa em metodologias
de avaliação ex ante, isto é, procedimentos metodológicos que visariam
informar processos decisórios, pois incidem diretamente sobre o próprio
desenlace dos projetos. E nesse ponto, é bom lembrar que a participação
social poder introduzir mudanças de rumo significativas e, inclusive, em
alguns, por significar a inviabilização do projeto80.
79
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Org.
Fabricio Leal de Oliveira. et al. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012.
80
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Org.
Fabricio Leal de Oliveira. et al. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012. p. 19
81
Sob o título: Efeitos de teoria: o debate acadêmico sobre os projetos urbanos e a legitimação de novas formas
de produção do território. p. 25/26
55
práticas do urbanismo e do planejamento urbano devem ser realizadas com conceitos abertos
e de maneira a abarcar toda complexidade da cidade, como se fosse um sistema de redes
interligados. Pois bem, a cidade foi projetada, decidida e realizada ao longo do tempo de
maneira fragmentada, não democrática e, na sua maioria das vezes, atendendo uma pequena
parcela de interesses (político e econômicos) em detrimento aos interesses dos que seriam
diretamente atingidos pelas mudanças.
E em se tratando de projetos, a fim de clarificar o que se pretende demonstrar, é
importante trazer seu significado: projetos urbanos são: “apresentados como sendo capazes de
prover soluções a um conjunto de problemas sociais e econômicos, culturais e ambientais com
que se deparam as aglomerações urbanas nesse início de milênio” 82 . Justamente nessa
perspectiva que a teoria e a prática não se coadunam. O conceito trazido de projetos urbanos
não representa exatamente que o que se tem verificado como resultado prático ao longo dos
anos. Talvez a intenção e as fundamentações expostas para suas execuções sejam eivadas de
toda a teoria, mas o resultado prático é que se vê já algum tempo: a falência das cidades,
também denominada como crise urbana.
Nesse movimento, academia e profissionais ligados ao planejamento urbano,
engajados em políticas sociais, criaram a denominada Nova Escola de Urbanismo que em um
passo mais a frente, acabaram por culminar numa profusão de alterações legislativas,
tornando-se enfim, importantes marcos institucionais:
a) Um conjunto de leis que, a partir da Constituição Federal (CF) de 1988,
aporta instrumentos jurídicos voltados para a justiça urbana, sendo o
Estatuto da Cidade a mais importante delas;
b) Um conjunto de entidades, como o Ministério das Cidades (2003) e as
secretarias nacionais de Habitação, Mobilidade Urbana e Saneamento
Ambiental, que retomavam a política urbana agora de forma democrática; e,
c) Consolidação de espaços dirigidos à participação direta das lideranças
sindicais, profissionais, acadêmicas e populares como as conferências
nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007) e Conselho Nacional das Cidades
(2004)83.
Assim como citado, esse movimento de Reforma Urbana influenciou não somente
aos que atuavam diretamente com o planejamento e execução urbana, mas legislações foram
alteradas, instituições foram criadas sob essas novas formas de pensar a cidade, tais como por
exemplo, a criação do Ministério das Cidades, e programas, como a Conferência Nacional das
Cidades, ambos em 2003. No ano seguinte, dando continuidade a uma sucessão de
implementações de projetos para uma gestão democrática e atendendo a Política Nacional de
82
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Org.
Fabricio Leal de Oliveira. et al. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012. p.24
83
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 34/35
56
84
Carta Mundial pelo Direito à Cidade, documento produzido a partir do Fórum Social Mundial Policêntrico
2006, ocorrido em Porto Alegre/RS. Disponível em: <http://www.polis.org.br/uploads/709/709.pdf>. Acesso
em: 07 dezembro, 2016.
57
85
DIAS, Robson Santos. Um estado sem planejamento urbano e regional: a saga da Fundrem no Estado do
Rio de Janeiro. Disponível em: <https://periodicos.utfpr.edu.br/rbpd/article/view/5175/3258> Acesso em: 21
Janeiro, 2018.
60
O que não estava bom em termos de planejamento ficou ainda pior com a eleição
direta de Leonel Brizola (1983-1987), as perspectivas políticas antes programáticas e
centralizadas, agora se mostravam setoriais e imediatistas. A FUNDREM se apresentava
como instituição obsoleta, principalmente após suas funções serem transferidas para
Secretaria de Desenvolvimento da Região Metropolitana (SECDREM) em 1984.
A perspectiva tecnocrática e o esvaziamento funcional foi numa crescente que no
governo de Moreira Franco (1987-1991) em 27 de junho de 1989 a FUNDREM foi extinta,
naquele momento, a entidade estava envolvida em casos de corrupção, cujo os poucos
documentos e projetos que restaram foram distribuídos pelos arquivos mortos do Estado como
uma espécie de espólio86.
De fato, dos 15 anos de sua existência, foi somente nos seus primeiros anos que a
FUNDREM efetivamente atuou de maneira legítima e produziu importantes projetos para a
Região Metropolitana. Sob a sombra de dois principais problemas; o conflito de competências
para regular e executar os serviços públicos metropolitanos; e, a descontinuidade dos projetos
políticos que, em movimentos cíclicos de alternância de poder: primeiro sucateiam projetos
em andamento e iniciam novas soluções para antigos problemas, que no mandato seguinte
com o governo novo, também será dada nova fórmula e assim sucessivamente num
desperdício do erário público combinado com a total falta de planejamento a longo prazo.
Somente 8 anos após esse episódio, que é o Estado do Rio de Janeiro voltou a
discutir a gestão compartilhada através de um órgão metropolitano. Em 1997 foi sancionada a
Lei Complementar Estadual nº. 87 que dispõe sobre a Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, sua composição, organização e gestão e sobre a microrregião dos lagos, definindo as
suas funções públicas e serviços de interesse comum e dá outras providências, a norma foi
alterada através das Leis Complementares nº. 89/1998, 97/2001, 105/2002, 130/2009,
158/2013.
Contudo, foi intentada uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) pelo Partido
Democrático Trabalhista (PDT) nº. 1.842 que atacou a referida Lei Complementar e mais
duas outras normas: Lei ordinária nº. 2.869 de 1997 e decreto nº 24.631 de 1998 ambas
editados pelo Estado do Rio de Janeiro. Outras ADIs foram analisadas no mesmo dia da
sessão plenária em razão da existência de conexão e continência entre elas: nº. 1.826, 1.843 e
1.906, contundo, somente em 2013 que o Supremo Tribunal Federal (STF) as julgou. No
86
DIAS, Robson Santos. Um estado sem planejamento urbano e regional: a saga da Fundrem no Estado do
Rio de Janeiro. Disponível em: <https://periodicos.utfpr.edu.br/rbpd/article/view/5175/3258> Acesso em: 21
Janeiro, 2018.
61
mérito, a lei estadual nº. 2.869 de 1997 que dispõe sobre o regime de prestação de serviço
público de transporte ferroviário e metroviário e sobre o serviço público de saneamento
básico no Estado do Rio de Janeiro teve os artigos 11 ao 21 declarados inconstitucionais, já a
Lei Complementar nº. 87 de 1997, teve atacados o inciso I, do artigo 5º, §2º do artigo 4º, §
único do artigo 5º, incisos I, II, IV e V do artigo 6º, artigos 7º e 10 e § 2º do artigo 11. O
Decreto 24.631 foi revogado no mesmo ano na sua integralidade pelo Decreto nº. 24.804,
ficando prejudicado seu julgamento no STF.
Em virtude da celeuma da gestão compartilhada metropolitana estar sob judice
constitucional, em 2007, por intermédio de um convênio assinado pela Secretaria de Estado
de Transporte, foi criada a Agência Metropolitana de Transportes Urbanos (AMTU), mais
uma tentativa estatal de integração dos diversos municípios que compõe a região
metropolitana, no entanto, neste caso, limitando seu enfoque nos transportes urbanos.
A AMTU é um órgão vinculado à Secretaria de Estado de Transportes. Foi
instituída através de Convênio, assinado em 26 de janeiro de 2007, entre o
Governo do Estado, os municípios da RMRJ, o município de Mangaratiba
(integrante da Região da Costa Verde), o Departamento de Estradas de
Rodagem do Rio de Janeiro – DER-RJ, o Departamento de Transportes
Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro – DETRO/RJ, a Companhia
Estadual de Engenharia de Transporte e Logística – CENTRAL e a
Companhia de Transportes Sobre Trilhos do Estado do Rio de Janeiro –
RIOTRILHOS87.
87
Governança Metropolitana no Brasil. Relatório de Pesquisa IPEA. Caracterização e Quadros de Análise
Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana.
Disponível em:<https://goo.gl/64AExV> Acesso em: 22 janeiro, 2018.
88
Governança Metropolitana no Brasil. Relatório de Pesquisa IPEA. Caracterização e Quadros de Análise
Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana.
Disponível em:<https://goo.gl/64AExV> Acesso em: 22 janeiro, 2018.
89
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.rj.gov.br/web/guest/exibeConteudo?article-id=287329> Acesso em: 22 janeiro, 2018.
62
telefones e e-mails, a referência a 3 cargos com os nomes de quem os ocupa e só. Somente
isso! O endereço da agência é o mesmo que o da Secretaria de Estado de Transporte, donde se
conclui que a AMTU ocupa uma sala, quiçá uma mesa, lugar onde o futuro para o transporte
de milhões de pessoas é decido. Não há mais informações disponíveis à população sobre as
reuniões, as decisões, os projetos realizados no âmbito dessa agência90.
Para se ter uma ideia da importância dessa discussão sobre quem opera e como são
decididos os projetos da AMTU, em 2008 foi sancionada a Lei Estadual nº. 5.255 que
autorizou o poder executivo a contratar operação financeira não reembolsável, junto ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a quantia não superior a US$ 1.875.000,00 (um
milhão, oitocentos e setenta e cinco mil dólares americanos), para atender ao projeto de
Estruturação do Corredor BRT Expresso Metropolitano do Rio de Janeiro - Cooperação
Técnica Não Reembolsável n° BR-T1085 91 . De acordo com o artigo 2º desta norma, a
“Secretaria de Estado de Transportes coordenará o projeto consoante processo de discussão
no âmbito da Agência Metropolitana de Transportes Urbanos do Rio de Janeiro – (AMTU)”.
Já Eliane Guedes92, aduz que a Agência Metropolitana de Transporte Urbano reúne,
além daqueles mencionados pelo relatório do IPEA ainda os representantes dos sistemas de
transportes do Metrô Rio, Supervia, CCR Barcas (Barcas S/A), Fetranspor e a Transtur 93.
Na primeira reunião, em Março de 2007, dentre os vários assuntos discutidos
destacam-se as propostas de criação de Câmaras Técnicas para tratar e
encontrar formas de implementação dos seguintes itens: corredor rodoviário
T5 – ligação Barra/Penha (corredor segregado com 28 km de extensão para
ônibus bi-articulado e terminais); corredor rodoviário de Niterói; linha 3 do
Metrô (Centro – Itaboraí); Bilhete Único; atualização do PDTU e
implantação do Observatório de Políticas Públicas de Transporte. A segunda
reunião, Abril 2007, tratou do Arco Rodoviário – corredor logístico –;
planos de expansão do Metrô e da SUPERVIA e um modelo para o
funcionamento e gestão do transporte alternativo.94
90
Isso é real, estive em visita técnica na secretaria de estado de transporte e a AMTU fica numa sala composta
por quatro mesas. No dia da visita haviam somente três funcionários. Em entrevista com um deles, foi
confirmado que há anos a AMTU não realiza nenhuma reunião com seus signatários.
91
RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº. 5.255 de 02 de junho de 2008. Autoriza o Poder Executivo a constratar
operação financeira não reembolsável junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento. Disponível em:
<https://goo.gl/WA4qdn> Acessado em 22, Jan 2018.
92
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 160
93
Empresa que explorava a linha social de travessia aquaviária do trajeto Rio – Niterói.
94
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 160
63
do IPEA, ou seja, o que a autora citou foi apenas uma reunião inaugural da agência não
conferindo o status de membro da agência para aquelas instituições privadas.
Um detalhe importante que foi percebido ainda na análise do convênio, é que o
mesmo estipulava um prazo de vigência de 5 (cinco) anos contado de sua data da assinatura,
podendo ser prorrogado por iguais períodos, contudo, a Administração Pública estadual não o
prorrogou. Logo, desde de 2012 a AMTU está descoberta contratualmente, não existe no
mundo jurídico. Contundo, no já mencionado relatório elaborado em 2013 pelo IPEA, ele
ainda trata a agência como um órgão regular em plena vigência contratual.
É importante informar que a AMTU não funciona propriamente como um
fórum, que se reúne e debate assuntos registrados, em seguida, em atas. A
Agência vem atuando na elaboração de projetos, na captação de recursos e
em negociações com as prefeituras, governo federal, agências de
desenvolvimento e órgãos multilaterais. Dentre as ações já desenvolvidas,
destacam-se:
• estudos para o PDTU – Plano Diretor de Transportes Urbanos – e para o
PDITS – Plano Diretor de Sistemas Inteligentes de Transportes;
• negociação de empréstimos internacionais com: Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desenvolvimento, Agência Francesa de Desenvolvimento
e KfW – Bankengruppe;
• participação no projeto de mobilidade para a Copa do Mundo de Futebol –
2014 e Jogos Olímpicos – 201695.
95
Governança Metropolitana no Brasil. Relatório de Pesquisa IPEA. Caracterização e Quadros de Análise
Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana.
Disponível em:< https://goo.gl/64AExV > Acessado em: 22 Jan, 2018.
96
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.progestao.rj.gov.br/documentos_programa/PAD_II.pdf> Acesso em: 27 Janeiro, 2018.
64
Desse relatório, somente em 2015 foi aprovado o empréstimo para o Estado do Rio
de Janeiro, cuja a entidade que assinou o convênio foi a Companhia Estadual de Engenharia
de Transporte e Logística (CENTRAL) 98 com a previsão de recursos no valor de R$ 240
milhões. Por certo, além da restruturação de uma entidade inexistente (AMTU), o convênio
também abrangia objetos importantíssimos quanto a compra de novos trens 99 . Somente a
título de curiosidade, a empresa que venceu a licitação no Rio para fornecimento de novos
trens à Supervia, é uma das que também venceu a licitação da Companhia Metropolitana de
São Paulo, e que em 2014 já respondia por impropriedade administrativa, ação promovida
pelo Ministério Público do próprio estado de São Paulo por suspeita de formação de cartel.
Um último episódio interessante a ser mencionado sobre essa passagem é que em
final de 2016, início de 2017, quando o Estado do Rio de Janeiro anunciou sua crise
financeira, o Tribunal de Justiça arrestou recursos do Poder Executivo de pagar os salários de
atrasados de seus servidores públicos (magistrados e desembargadores). Dentre esses recursos
arrestados, estavam as contas vinculadas que foram especialmente abertas para cumprimento
do convênio do Banco Mundial e o pagamento dos trens já comprados. Atrasando ainda mais
a entrega dos novos trens ao sofrido usuário do transporte ferroviário.
Efetivamente a AMTU atuou somente no início de sua criação, hoje, em 2018, se
mantém o status de existência (inclusive no site do governo), com a indicação de apenas 3
97
Disponível em: http://www.progestao.rj.gov.br/documentos_programa/PAD_II.pdf Acessado em 27, Jan 2018.
98
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em: <https://goo.gl/CQfk3G> Acesso em: 28
Janeiro, 2018.
99
Nunca entendi direito o porquê o Estado ainda tem que comprar trens e barcas para as empresas privadas. As
demais concessões de transportes públicos não há essa previsibilidade de incremento de recursos públicos na
execução dos contratos, até porque são contratos de concessão comum e não de concessão especial na
modalidade Parceria Público-Privada.
65
servidores, mas sem eficácia no mundo jurídico por conta da não renovação do convênio de
instituição.
Prosseguindo com a ordem cronológica legal da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, ainda em 2008, foi editada a Lei Estadual nº. 5.192, que em obediência ao comando
constitucional, artigo 25, § 3º e do Estatuto da Cidade, Lei nº. 10.257 de 2001, o Estado
deveria elaborar um Plano Diretor Decenal da Região Metropolitana, devendo abordar as
seguintes diretrizes conforme seu artigo 3º.
Art. 3º. O Plano Diretor deverá abordar e considerar, com relevância, os
seguintes aspectos:
I - Instituição da Gestão Metropolitana consorciada;
II - Ambiental;
III - Uso de solo;
IV - Saneamento ambiental:
a) captação, tratamento, transporte e distribuição de água; b) coleta,
tratamento e disposição final de esgotos sanitários; c) coleta, tratamento e
disposição final de resíduos sólidos; d) drenagem (macro e meso).
V – Urbanização
VI - Transportes - de passageiros e cargas:
a) rodoviário e viário local; b) ferroviário; c) metroviário; d) aquaviário;
e) portuário; f) aeroportuário; g) integração intermodal e terminais de
passageiros; h) plataformas logísticas e racionalização, distribuição de
cargas e mercadorias.
VII – Habitação
VIII - Recursos Hídricos
IX - Matrizes:
a) energética; b) insumo-produto; c) industrial.
X - Educação Pública
XI - Saúde Pública
XII - Segurança Pública
XIII - Sustentabilidade:
a) econômica; b) social; c) ambiental.100
100
RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº. 5.192 de 2008 dispondo sobre a elaboração do Plano Diretor
Metropolitano do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em: < https://goo.gl/dNUZ9v > Acessado em 22, Jan
2018.
101
Janeiro de 2018 o relatório final ainda não havia sido apresentado.
66
102
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/07/PRODUTO_10_.pdf> Acesso em: 01 outubro, 2017.
103
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.rj.gov.br/web/setrans/exibeconteudo?article-id=626280> Acesso em: 28 Janeiro, 2018.
104
A maioria dos contratos referentes a transportes públicos são assinados pela CENTRAL, empresa pública
ligada à SETRANS.
105
Em que pese estar descrito no PDTU tais objetivos, um dos maiores desafios da Administração Pública é
vencer a problemática da descontinuidade dos projetos por novos gestores que se apresentem como adversários
políticos dos seus antecessores. O desperdício do erário púbico traz prejuízo não somente aos cofres e mais a
plena efetividade dos serviços.
67
106
Ata da 1ª reunião do Comitê Executivo de Estratégia Metropolitana. Disponível em:
http://www.modelarametropole.com.br/wp-content/uploads/2016/07/Ata-da-1%C2%AA-reuni%C3%A3o-
Conselho-Estrat%C3%A9gico-Estadual.pdf Acesso em: 29 Janeiro, 2018.
107
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. p.11-12
68
108
Dados do Modelar a Metrópole. Disponível em:
<http://www.modelarametropole.com.br/documentos/#documentos-atas> Acesso em: 29 Janeiro, 2018.
69
109
As atas das oficinas também podem ser acessadas neste site. Disponível em:
http://www.modelarametropole.com.br/documentos/#documentos-atas Acesso em: 29 janeiro, 2018.
110
Até 05 dez. 2016 o referido PLC nº. 10/2015 de autoria do Poder Executivo ainda não tinha sido votado.
70
Em que pese ter sido transcrito uma série de problemas operacionais, técnicos e
burocráticos quanto à vontade (ou a falta dela) e a eficiência política governamental para
consecução de um melhor planejamento e execução dos serviços ao longo dos anos na Região
Metropolitana, o entrave maior sempre esteve da esfera constitucional, assim conforme ensina
o Ministro do STF, Joaquim Barbosa no voto-vista de 2004 na supracitada ADIN.
Como é de conhecimento geral, a autonomia municipal foi inscrita já em
nossa primeira Constituição republicana, conquanto esse princípio tenha sido
pouco observado durante a República Velha. O efetivo processo de
emancipação do município da tutela dos estados só veio a ter início com o
advento da Constituição de 1934, culminando no regime francamente
municipalista da Constituição de 1988, à luz da qual a autonomia dos
municípios se reveste das características de princípio constitucional da
União, cujo descumprimento pode conduzir à intervenção do ente político
central nos estados (Constituição federal, art. 34, VII, c). Na Constituição de
1946, esse princípio ganhou ainda mais em importância, com a efetiva
entrada em cena do Supremo Tribunal Federal como órgão incumbido de sua
proteção judiciária, exercida por meio da representação de
inconstitucionalidade, da alçada do procurador-geral da República e voltada
à retirada de eficácia dos atos estaduais lesivos à autonomia municipal112.
E o que se mostrava mais latente naquela legislação era que até existia a
possibilidade de realização uma reunião de Conselho Deliberativo, mas que as decisões dos
membros, notadamente, dos entes municipais não eram vinculadas ou determinantes nas
decisões finais, ferindo de morte a independência e autonomia municipal, completando o
entendimento ainda no voto do Ministro Joaquim Barbosa:
111
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF) ADI nº. 1.842-RJ. Reclamante. Partido Democrático Trabalhista
(PDT). Intimados. Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 05 dez. 2016
112
Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF) ADI nº. 1.842-RJ.
Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados. Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013.
Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 05
dez. 2016
71
Mais adiante, em 2001, o Estatuto da Cidade pela Lei nº. 10.257 de 2001, trouxe a
ideia da cooperação entre governos para o atingimento do interesse coletivo. Todavia, tais
113
Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF) ADI nº. 1.842-RJ.
Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados. Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013.
Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 05
dez. 2016
114
BRASIL. Lei Federal nº 13.089 de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei nº.
10.257, de 10 de julho de 2001, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br >. Acesso
em: 07 dez. 2016.
115
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br
acesso em: 19 abril, 2018.
72
comandos ainda se apresentavam escassos, ao que parece, o Estatuto da Cidade teve seus
propósitos voltados para enfatizar uma política urbana mais democrática, com inserção de
instrumentos que a viabilizassem a participação popular, negligenciando o detalhamento de
políticas publicas entre os entes federativos, como foi o caso do artigo 4º que apenas citou os
planos nacionais, regionais, estaduais e metropolitanos como mais um dos instrumentos de
política urbana: “I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões;” 116 somente quando foi tratar do planejamento
municipal é que o Estatuto especificou detalhadamente os mais diversos instrumentos.
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;117
116
BRASIL. Lei nº. 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br
acesso em: 19 abril, 2018.
117
BRASIL. Lei nº. 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br
acesso em: 19 abril, 2018.
73
118
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 548
119
BRASIL. Lei nº. 11.445 de 05 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
120
BRASIL. Lei nº. 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade
Urbana. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
121
Incluído pela Medida provisória nº 818 de 2018.
74
Finalmente, a última legislação será tratada neste item, o Estatuto da Metrópole, que
em obediências aos comados constitucionais estabelecidos nos artigos, 21, XX, 23, IX, 24, I,
25, §3º e 182 que além das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas, disciplina as
microrregiões instituídas pelos Estados com o fundamento em funções públicas de interesse
comum.
Toda dificuldade em matéria de competência, definição e gestão dos serviços
públicos que eram comuns a vários entes federativos que ocupassem um mesmo aglomerado
urbano novamente veio à tona, entretanto, diferentemente das demais legislações anteriores
que buscavam delimitar um órgão específico como competente para normatizar os serviços de
competência comum ou de competência especifica dos municípios, o atual Estatuto prima
pela gestão democrática sempre, naquilo que ele denomina como a governança
interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas, através de vários
instrumentos, tais como: um processo permanente e compartilhado de planejamento e de
tomada de decisão (art. 7º, I); meios compartilhados de organização administrativa das
funções públicas (art. 7º, II); sistema integrado de alocação de recursos e de prestações de
contas (art. 7º, III); execução compartilhada das funções públicas de interesse comum
mediante rateio de custos (art. 7º, IV); dentre outros instrumentos. Outro fato importante
trazido pelo Estatuto da Metrópole, diz respeito aos princípios que devem ser observados na
aplicação dessa governança interfederativa, assim disciplinado no seu capítulo III.
DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE REGIÕES
METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES URBANAS
Art. 6o A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das
aglomerações urbanas respeitará os seguintes princípios:
I – prevalência do interesse comum sobre o local;
II – compartilhamento de responsabilidades para a promoção do
desenvolvimento urbano integrado;
III – autonomia dos entes da Federação;
IV – observância das peculiaridades regionais e locais;
V – gestão democrática da cidade, consoante os arts. 43 a 45 da Lei
no 10.257, de 10 de julho de 2001;
VI – efetividade no uso dos recursos públicos;
VII – busca do desenvolvimento sustentável.
122
FERREIRA, Álvaro. et al. Desafios da Metropolização do Espaço. Org. Álvaro Ferreira, João Rua e Regina
Célia de Mattos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Consequência, 2015. p. 171/172
75
Verifica-se com o artigo supracitado que há uma inversão na lógica aplicada há anos,
por conta da autonomia dos entes federativos, sempre se planejou isoladamente, de forma
setorizada, inclusive, por força de um comando constitucional (art. 30, I), quando se fala que
os interesses locais devem ser legislados pelos municípios.
Por óbvio, não há o que se falar em revogação da norma constitucional, ainda mais por
uma lei ordinária, mas uma ampliação na sua aplicabilidade. Isto é, toda vez que o município
for legislar alguma matéria de interesse local, antes deverá levar em consideração possível
interesse comum regional, isso porque, a cidade não está isolada, ela está inserida num
território, que pode ser contígua ou limítrofe a outras cidades que necessitam daquela mesma
matéria, e que planejá-la e executá-la isoladamente poderá ser configurada como medidas
ineficientes, contraproducente e o pior, como desperdício do erário público. E uma das
maneiras de fazê-lo o Estatuto da Metrópole justamente remete ao Estatuto da Cidade através
dos seguintes instrumentos:
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que
trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a
garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
123
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p. 68
78
124
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/08/Caderno03-Cartografia-Camara.pdf> Acesso em: 11 fevereiro, 2018.
125
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/08/Caderno03-Cartografia-Camara.pdf> Acesso em: 11 fevereiro, 2018.
80
competência para regular. Alguns municípios, como Niterói, por exemplo, não
regulamentaram esse tipo de prestação de serviço, concedendo exclusividade sua exploração
às empresas de ônibus
Contudo, fora esses transportes, também deve ser sobrepesado outros modos de se
locomover que aparentemente não figuram como significantes à mobilidade urbana, a
população de descola das mais diversas formas, e sim, são importantes e em números
consideráveis, não obstante pouco aparecerem, são os transportes de bicicleta, a pé, por moto
e outros tipos locomoção que será melhor abordado no próximo item.
2.2 OS MODAIS
No senso comum, o transporte não motorizado não costuma ser contabilizado como
determinante no fluxo da mobilidade, contudo, o número de viagens realizadas por esse tipo
de modal é bastante alto. No linguajar dos especialistas em planejamento viário são
denominados como modais invisíveis, isso porque, à primeira vista, essas as viagens a pé ou
de bicicleta, por não chamarem atenção claramente, as pessoas têm a falsa impressão que são
poucos ciclistas e poucos pedestres nas vias. Ledo engano, como será verificado através dos
números que representam todo esse universo de transportes não motorizados.
83
Mobilidade urbana não se restringe apenas aos veículos, por igual modo, quando se
menciona as palavras como passeio público, rua, avenida, logradouro e calçada, também não
se refere somente ao tráfego de automóveis, motos, caminhões e ônibus. Mobilidade urbana é
abrangente, representa acessibilidade dos variados modos de se locomover nas cidades, desde
os mais tradicionais aos meios alternativos que surgem como opção às peculiaridades de cada
comunidade.
A codificação civil estabelece que as ruas, as praças e as calçadas são bens públicos
de uso comum do povo, isto é, se destinam a utilização geral pelos cidadãos. Quanto a
titularidade federativa, cabe ao município legislar regras sobre esses bens, assim como aplicar
penalidade sobre sua má utilização ou conservação, além de cobrar tributos.
O Código de Postura de Niterói - Lei nº 2.624/2008126 –, por exemplo, estabelece
normatização sobre a higiene, limpeza dos passeios públicos, aduzindo, inclusive, que
“compete obrigatoriamente ao proprietário do imóvel a conservação da calçada que faz parte
da testada de seu terreno, sob pena de multa pela sua inobservância”. A legislação também
menciona que a calçada deve ter um piso liso e antiderrapante, sem obstáculos, com áreas
livres para a circulação de pessoas, nivelada evitando aclive e declive, e rampas de acesso, e
que deverão seguir as normas técnicas especificadas pelo próprio município.
Essa norma técnica foi editada em 2012, que é o Decreto nº 11.295127, a propósito,
regramento inovador compatível com as diretrizes atuais de acessibilidade das pessoas com
deficiência ou mobilidade reduzida, assim como o Estatuto da Cidade no que diz respeito ao
direito de locomoção.
O município do Rio de Janeiro também traz uma norma bem parecida no seu Código
de Postura, notadamente no Regulamento nº 05, que trata da construção, manutenção e
conservação das calçadas e dos logradouros públicos.
Art. 1º Os proprietários de terrenos edificados em logradouros dotados de
meio-fio são obrigados a construir passeios em toda a extensão da testada,
obedecendo ao tipo, desenho, largura, declividade e demais especificações
aprovadas para o logradouro.
126
NITERÓI. Lei Municipal nº. 2.624 de 29 de dezembro de 2008. Institui o Novo Código de Posturas do
Município de Niterói e dá outras providências. Disponível em:
<http://fazenda.niteroi.rj.gov.br/inetpub/wwwroot/smf_pmn/www/catnit/030L08002624.pdf>. Acesso em: 07
dez. 2016.
127
NITERÓI. Decreto Municipal nº. 11.295 de 29 de dezembro de 2012. Regulamenta a Lei nº. 2.624 de 29 de
dezembro de 2008, (…). Disponível em:
<http://pgm.niteroi.rj.gov.br/legislacao_pmn/2012/DECRETOS/11295_Manual_de_calcadas_e_passeios_public
o_Lei_2624_Regulamentacao.pdf>. Acesso em: 07.12.2016.
84
Poderia ser descrito uma série de outras normas legais que visam uma melhora na
qualidade de vida das pessoas, todavia, na prática, o que se vê são calçadas esburacadas,
veículos estacionados nos passeios públicos, grandes vasos com plantas nas calçadas, e
diversos outros tipos de obstáculos que impedem ou dificultam a mobilidade das pessoas. E
ainda, é comum constatar a invasão de muros das residências sobre as calçadas, fazendo com
que o espaço para circulação dos pedestres seja reduzido.
Por se tratar de um bem público de uso comum de todos, não se pode utilizá-lo como
extensão da uma casa particular, ou como espaço privado para estacionar irregularmente um
automóvel. Mas efetivamente não é o que se verifica na prática do dia-a-dia. É comum e
reincidente deparar com todos os tipos de obstáculos e usurpação de espaço público de
maneira privada. Ainda há um longo caminho de conscientização da população para que cada
um efetivamente se sinta responsável pelo bem-estar do próximo.
Já se teve a oportunidade de mencionar que a concepção de mobilidade urbana tem
se alterado ao longo dos anos. As cidades, que outrora foram planejadas para os veículos,
atualmente tem como pedra fundamental “as pessoas”. A cidade tem que ser pensada e feita
para as pessoas, sobretudo, feita “pelas” pessoas. Cada cidadão é responsável pelo resultado
positivo da mobilidade urbana. A lei sem adesão da sociedade é uma lei vazia, e a calçada
continuará obstruída129.
a. Pedestres
A ideia seria trazer efetivamente os números de viagens a pé, traçar um perfil e ainda
fazer uma análise da acessibilidade, notadamente a qualidade das calçadas para os pedestres, e
o que os órgãos públicos têm feito para dirimir esse problema, dada a necessidade de se
atender legislação nacional e tratados internacionais, como a Convenção Internacional sobre
os Direitos das Pessoas com Deficiência, ratificado através do Decreto nº. 6.949 de 25 de
128
RIO DE JANEIRO. Decreto nº 29.881, de 18 de setembro de 2008. Consolida as Posturas da Cidade do Rio
de Janeiro.
129
PORTO, Paola de Andrade. Passeio Público. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 25 ago. 2016.
Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/passeio-público>. Acesso em: 07 dezembro,
2016.
85
agosto de 2009 130 . Nas figuras abaixo expostas, extraídas do Plano Diretor de Transporte
Urbano da Região Metropolitana, verifica-se como esse modal se expressa, na maneira que o
cidadão metropolitano fluminense se locomove, dando uma noção de incremento do
crescimento em cada modal nos períodos compreendidos entre os anos de 2003 e 2012.
Gráfico 03: Divisão Modal 2003 (milhares de viagens)
identifica problemas e auxilia na busca de soluções para tornar o ato de caminhar mais
confortável, seguro e atrativo aos pedestres.
O conceito de caminhabilidade (walkability em inglês) foca nas condições
do espaço urbano vistas sob a ótica do pedestre. Em linhas gerais, pode ser
definido como a medida em que as características do ambiente urbano
favorecem a sua utilização para deslocamento à pé.131
Fonte: ITDP
Possuir uma calçada com materiais (piso) e mobiliários urbanos adequados, que não
ofereçam riscos de queda, sem obstáculos, que tenham uma oferta de outros modais a
disposição em distâncias compatíveis, com iluminação e segurança aos pedestres (segurança
viária e segurança pública – baixo índices de criminalidade) são uns dos fatores que ajudam a
131
Índice de Caminhabilidade Ferramenta do ITDP. Dados do ITDP. Índice de Caminhabilidade Ferramenta do
ITDP. Disponível em: <http://2rps5v3y8o843iokettbxnya.wpengine.netdna-cdn.com/wp-
content/uploads/2016/09/2016-09-ITDP-caminhabilidade-ferramenta.pdf>. Acesso em: 07 dezembro, 2016.
87
tornar a caminhada mais atrativa, fazendo com que o cidadão ao invés de tirar seu veículo
particular da garagem para fazer curtos trajetos opte por esse tipo de modal. Trazendo uma
série de benefícios, desde da saúde até questões ambientais, tendo em vista a diminuição de
emissão de gases poluentes produzidos pelos veículos.
“With the increasing pace of urbanisation and demographic shifts towards an
ageing population, we become more vulnerable to chronic diseases,” said Dr
Chinmoy Sarkar, an assistant professor at the Healthy High Density Cities
Lab of the University of Hong Kong and lead author of the study. “Public
health interventions must consider the intangible value of urban planning
and design.132
b. Ciclistas
132
Dados do The Guardian. Disponível em: <https://www.theguardian.com/cities/2018/feb/05/walkable-cities-
reduce-blood-pressure-study-finds> Acesso em: 13 fevereiro, 2018.
133
WAGENBUUR, Mark. How the Dutch got their cycle paths. 2011 (7 min), Woldwide, falado
originalmente em inglês. Disponível em <https://www.youtube.com/watch?v=XuBdf9jYj7o>. Acesso em 13,
fev 2018.
88
134
BIANCO, Sérgio Luiz . O Papel da Bicicleta para a Mobilidade Urbana e a Inclusão Social In: Revistas
dos Transporte Públicos - ANTP - Ano 25- São Paulo: Brasil. 2003.
135
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/falta-de-integracao-
e-um-dos-maiores-entraves-da-mobilidade-urbana/> Acesso em: 13 fevereiro, 2018.
136
SILVA, Ricardo Corrêa da. A bicicleta no planejamento urbano. Situação e perspectiva da inserção da
bicicleta no planejamento de mobilidade em São Paulo e no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em
Planejamento Urbano e Regional) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São
Paulo, 2014. doi:10.11606/D.16.2014.tde-10072014-150340. Acesso em: 13 Fev, 2018.
89
ultrapassar bicicleta. Contudo, tais normas proibitivas ainda se apresentam com baixa adesão
e pouca efetividade, o que mais se tem são acidentes de trânsito envolvendo veículos e
ciclistas, muitas vezes, com o resultado de óbito pela parte mais vulnerável no trânsito. O
Estatuto da Mobilidade Urbana, conforme já mencionado, chama atenção para esse problema
e inverte a ordem de políticas públicas no trânsito, colocando como diretriz a prioridade dos
modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte
público coletivo sobre o transporte individual motorizado (art. 6º, II Lei nº. 12.587 de 2012).
Na realidade, o CTB já previa essa ideia de proteção, pelo §2º do artigo 29:
“respeitadas as normas de circulação e conduta estabelecidas neste artigo, em ordem
decrescente, os veículos de maior porte serão sempre responsáveis pela segurança dos
menores, os motorizados pelos não motorizados e, juntos, pela incolumidade dos
pedestres”137.
O Brasil ainda tem um longo caminho a percorrer no intuito de implementar políticas
de mobilidade urbana mais sustentáveis, aquilo que se mencionou a respeito dos problemas
das cidades para se caminhar, também pode ser aplicado para se pedalar. Más condições de
pisos e asfaltos, ausência de segurança viária e pública (os altos índices de criminalidade)
contribuem para a baixa adesão nesse tipo de modal. Outro fator que se mostra como
determinante é a falta de consciência ambiental que a população metropolitana fluminense
possui (a brasileira como um todo) e por que não mencionar também, a falta de consciência
de sociabilidade. Nessa seara ocorreu um episódio bem interessante que pode ser utilizado
como exemplo de sociabilidade, certa feita, através de pesquisa popular, foi perguntado para
os habitantes de Amsterdam porque eles optaram pelo modo de transporte cicloviário ao invés
dos demais modos disponíveis, achavam que poderia ser pela questão da saúde, visto que as
pessoas iriam se exercitar, eles negaram, tal premissa não era determinante para escolha,
também imaginaram que era questão de economia, para não se ter gastos com automóveis ou
tarifas, não era esse o motivo, por último perguntaram se era preocupação com o meio
ambiente, igualmente a resposta foi negativa. Afinal qual era a razão pela escolha da bicicleta,
e o resultado da pesquisa foi que esse modal era a melhor forma de se locomover numa
grande cidade urbana, oportunizando as todos os cidadãos acessos iguais138.
137
BRASIL. Lei Federal nº. 9.503 de 1997 – Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em:
www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
138
Não tenho como citar a fonte dessa pesquisa, pois guardo na memória essa fala que foi proferida por uma
palestrante holandesa no 1º Seminário de Mobilidade Urbana da Cidade de Niterói em 2012, não me recordo do
nome da palestrante, contudo, tal história foi marcante, mostrando como a noção cívica dos indivíduos de uma
cidade pode ajudar na mobilidade. A alteridade como a capacidade de se colocar no lugar do outro se fez
presente.
90
O motor pode ser definido como um bem precursor do desenvolvimento das cidades
e das sociedades, trouxe conforto e comodidade, facilitando a vida das pessoas, servindo
como um meio sempre para se atingir os mais diversos fins. No âmbito dos transportes,
refere-se aos veículos movidos a motor, não importando aqui distinguir qual a fonte de
energia ou combustível é utilizado para movimentá-lo. O motor acelerou o processo de
urbanização, encurtou distâncias e ditou novas formas de se locomover. Em que pese toda
tecnologia trazida pelo motor, por outro lado, as consequências desse acelerado
desenvolvimento ocasionaram indeterminados problemas ambientais e o que hoje se enfrenta,
uma crise na mobilidade urbana.
Transportar alguma coisa significa movimentá-la, sob a ação de fôrças
exteriores, de modo que ela se desloque ou passa de um ponto a outro,
seguindo qualquer trajetória. Os elementos ou dispositivos empregados para
a aplicação das forças exteriores, e conseqüente deslocamento do corpo, são
os meios de transporte, a trajetória ou caminho percorrido é a via de
transporte139.
139
Dados do Plano Nacional de Viação e Conselho Nacional de Transporte. Disponível em:
<http://memoria.org.br/pub/meb000000278/plantransp1949br/plantransp1949br.pdf> Acesso em: 13 fevereiro,
2018.
91
Transportes
Motorizados
Metroviário
Trilhos Rodoviário Marítimo Livre Por cabos
(trilhos)
Dutoviário
Ferroviário Ônibus Fluvial Avião Telefélico
(dutos)
Bondes Caminhão
Monotrilho Automóveis
Por certo, existem outras classificações e mais uma dezena de exemplos de modos
transportes que não foram trazidos propositalmente a essa explanação, inclusive os que aqui
foram mencionados, nem todos serão posteriormente abordados com maiores detalhes, como
é o caso do transporte por dutos, fluviais, lacustres, teleféricos141, bondes e avião142. Serviram
somente de exemplo para uma melhor visualização dos modais disponíveis, contudo, optou-se
por discorrer as nuances dos modais de transporte que efetivamente causam impacto na
mobilidade da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
2.3 RODOVIÁRIO
140
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
141
Não se pode esquecer o modo de transporte teleférico que foi construído no Complexo de Favelas do Alemão,
no município do Rio de Janeiro, sendo custeado com recursos do PAC ao valor de R$ 201 milhões. Seu projeto
original tem uma capacidade de transporte de 3.000 usuários por hora.
142
O transporte aéreo é bastante significativo: “Segundo a INFRAERO – Empresa Brasileira de Infra-Estrutura
Aeroportuária, de Janeiro a Setembro de 2009, 12,3 milhões de pessoas desembarcaram nos aeroportos Tom
Jobim (Galeão), Jacarepaguá e o Santos Dumont. Destes, apenas 1,9 milhões procedentes de vôos
internacionais.” MELO, Thadeu André. Identificação dos problemas existentes no transporte público sob a
ótica do visitante do Maracanã. Dissertação de Mestrado apresentado ao Programa de Pós-Graduação em
Engenharia de Transportes, COPPE. Rio de Janeiro: UFRJ, 2011.
93
Veículos
caminhão
eletrico bicicleta motoneta camioneta representação
trator
propulsao
ciclomotor motocicleta utilitario trator de rodas particular
humana
trator de
tração animal motoneta triciclo outros aluguel
esteiras
reboque ou
triciclo quadriciclo trator misto aprendizagem
semi-reboque
quadriciclo caminhonete
automovel caminhão
reboque semi
microonibus
reboque
onibus carroça
reboque semi
reboque
charrete
Ter essa noção dos vários tipos de veículos, reforça a ideia de limitar a discussão de
somente alguns desses para não se perder o foco no objeto. Cada um modal irá influenciar na
modalidade urbana, mas não caberia aqui discorrer sobre todos.
Por exemplo, discorrer sobre o transporte de cargas é de suma importância, sendo o
modal responsável por um significativo impacto nas estradas, vias rurais e urbanas, e,
justamente por isso, não se tem a pretensão de explorar o tema conforme ele mereça, seria
preciso elaborar um trabalho especialmente dedicado a ele. Assim, optou-se por abordar
somente as nuances do transporte de passageiros, ficando o tema transporte de cargas a ser
mencionado apenas para situar o desenvolvimento histórico da indústria rodoviária.
Nesse diapasão, a proposta inicial no Brasil era que as cargas fossem transportadas
pelas ferrovias, assim como aconteceu com o transporte de pessoas, até porque naquela época
ainda não havia veículos rodoviários movidos a motor, que somente foi chegar no Brasil 40
anos após a construção da primeira estrada de ferro. A expansão das estradas de ferro foi um
movimento mundial para atender uma necessidade de locomoção de pessoas e cargas entre os
territórios. Ainda que Brasil tenha iniciado mais tarde, em comparação aos países do velho
mundo e dos Estados Unidos da América, essa corrida pelo interior através das ferrovias,
94
143
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.78
144
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.81
95
Já foi mencionado a origem do transporte por ônibus e mais a frente novamente será
rediscutido seu início e o crescimento desse modal, mas sob aspecto econômico. Contudo,
esse item abordará suas nuances atuais, inclusive a figura abaixo, extraída da Associação
Nacional de Transportes Urbanos (ANTU) traz os números no ano 2012 no intuito de
proporcionar uma melhor noção do transporte por ônibus numa dimensão nacional.
Fonte: FETRANSPOR
145
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 160
96
Melhor explicando, o que se refere aqui são as linhas pertencentes ou não a empresas
concorrentes que fazem os mesmos trajetos ou ao menos partes iguais do mesmo trajeto, quer
dizer a grosso modo: imagine que uma linha hipotética saia do município de Belford Roxo e
passe por São João de Meriti em direção a capital fluminense, a princípio, não seriam
necessárias duas linhas distintas para fazer o percurso, visto que a partir de determinado
97
trecho da viagem o trajeto seria o mesmo. Mas poderiam se questionar: são necessidades
distintas, população de Belford Roxo e população de São João de Meriti, apenas uma linha
não comportaria a demanda das duas cidades. Para responder tal questionamento deveria ser
aplicado o mesmo princípio das linhas de trem que atendem a região metropolitana, as linhas
e ramais permanecem os mesmos, até por questões estruturais e econômicas, o que
normalmente é feito é o aumento do número de trens em horários de maiores demandas.
O interessante nesse processo do desenvolvimento das cidades e dos transportes, a
Região Metropolitana do Rio de Janeiro iniciou exatamente com essas redes estruturantes de
transportes, notadamente com as ferrovias e bondes, sendo executadas por poucas empresas
(monopólio em cada modal). Ao longo da história esse modelo foi perdendo espaço para o
novo sistema de transporte (o rodoviário), com a concorrência de várias empresas e o que se
tinha de estrutura de redes e corredores deu lugar para as versatilidade e flexibilidade de
várias linhas e itinerários de ônibus. Esse cenário perdurou até bem pouco tempo, muitas
empresas, muitos ônibus, muitas linhas e itinerários e pouco espaço nas vias públicas.
O governo do Rio de Janeiro resolvendo estancar o caos urbano com a política de
competição por passageiro nas ruas, a sobreposição das linhas de ônibus e a saturação do
espaço urbano, se dispôs adotar a sistemática implantada há 30 anos em Curitiba pelo
arquiteto urbanista Jaime Lerner - transporte de ônibus por linhas segregadas exclusivas –
sendo feito por um ônibus diferenciado, que comportasse mais passageiros, servindo para
atender grandes demandas, denominada por linhas estruturantes, que necessitaria de áreas
fixas construídas especialmente para esse fim. E através de ônibus menores, as linhas
coletoras, a população que estivesse em áreas mais remotas alcançariam esse coletivo especial
das linhas exclusivas por meio de estações de integração, tal sistema ficou mundialmente
conhecido por BRT (Bus Rapid Systen), que será brevemente abordado no próximo item.
Desta feita, o cenário metropolitano começou a ser novamente moldado para
comportar uma série de corredores e redes que, a princípio, deveriam se integrar umas com as
outras. Projetos anteriormente elaborados que nunca saíram no papel, começaram a serem
implementados na tentativa de dar uma resposta a população pela imobilidade urbana que se
apresentava na Região Metropolita, sem contar com a proposta de expansão dos corredores
que já existiam, barcas, trem e metrô, a perspectiva agora era a construção do VLT e dos
corredores exclusivos do BRT.
Figura 11: Corredores de Transporte Coletivo da RMRJ
98
Por certo, ainda tem muito a ser feito para que essas linhas estruturantes em forma de
corredores efetivamente atendam o que se tem hoje de população, diferentemente do que se
tinha no início do século XX, mesmo assim, não deixa de ser intrigante esse movimento de
retorno ao passado. Verificar como as políticas administrativas do transporte público em dado
momento “perdeu a mão”, quando estavam no caminho certo com as redes de transporte e as
deixou escapar pela ganância do setor empresarial rodoviário, que apesar de tudo, estavam no
seu papel de empresário de querer ocupar seu espaço econômico. Nessa queda de braço quem
saiu perdendo foi a população com a mobilidade reduzida. Por fim, nesse mesmo viés de
retorno ao passado, é interessante citar uma passagem da reconstrução dos trilhos para o VLT
no centro do Rio de Janeiro, quando nas escavações os operários encontraram antigos trilhos
que eram utilizados pelos bondes.
O futuro do transporte público do Centro do Rio, imagine, copia o passado.
Nas escavações para a implantação do Veículo Leve Sobre Trilhos (VLT),
na Praça da República, arqueólogos encontraram na última quarta-feira
trilhos de madeira que eram usados pelos bondes do Rio Antigo146.
a. BRS
146
Dados Jornal O Dia OnLine. Disponível em: <https://odia.ig.com.br/_conteudo/noticia/rio-de-janeiro/2015-
07-18/escavacao-revela-que-tracado-do-vlt-e-quase-o-mesmo-de-bondes-do-seculo-19.html> Acesso em: 16
fevereiro, 2018.
99
O primeiro sistema é o BRS, sigla que significa uma expressão na língua inglesa Bus
Rapid Systen, que operam como corredores de ônibus trafegando em vias (faixas) seletivas,
porém não segregadas, isto é, não são faixas de rolamento construídas para esse fim e
separadas de toda as demais circulações de veículos. A forma como é identificada é pela
sinalização horizontal e vertical por onde circulará. Nesse sistema, os ônibus utilizados são os
convencionais, e suas paradas de embarque e desembarque são realizadas pelo lado direito.
Os objetivos do BRS são diminuir o tempo de deslocamento de ônibus
mesmo nos horários de pico e priorizar os transportes públicos. A utilização
de corredores preferenciais, com pontos de parada fixos e escalonados,
permite a redução de até 30% o tempo de viagem para os usuários. Táxis
regulamentados com passageiros também podem circular pelo BRS, não
sendo permitido o embarque e desembarque no lado direito, considerando o
sentido de circulação da via147.
Foi adotado esse sistema de transporte de ônibus BRS na capital do Rio de Janeiro,
especialmente na Zona Sul e Central com sistema de monitoramento eletrônico controlando e
coibindo a invasão das faixas por outros tipos de veículos não autorizados a trafegarem. A
propósito, esse sistema somente foi realizado após a primeira licitação de ônibus pelo
município do Rio de Janeiro.
A cidade de Niterói também implantou dois corredores BRS, entretanto, conforme já
mencionado, o atual governo de Niterói (2012/2020) não atua na fiscalização das invasões de
faixa por automóveis e outros modais não autorizados, portanto, efetivamente, o sistema BRS
não está sendo realizado em terras de Araribóia.
Apesar de não constar atualmente em nenhum outro município da RMRJ, o BRS tem
previsão de implantação numa rede futura (PDTU/2015) nos municípios de Nova Iguaçu,
Nilópolis, Duque de Caxias e São Gonçalo.
Os Programas de Ações Prioritárias (PADs) que estão em fase elaboração pela
Câmara Metropolitana juntamente com o Consórcio Quanta Consultoria e Jaime Lerner
Associados (PEDUI/RMRJ) trazem como proposta a construção de mais BRS para o futuro
com abrangência dos municípios de Belford Roxo, Duque de Caxias, Nilópolis, Nova Iguaçu,
Rio de Janeiro, São Gonçalo e São João do Meriti, como por exemplo esse citado no Produto
15 da Consolidação dos PADs.
Promover a criação e/ou adequação de eixos transversais de articulação para
o transporte coletivo - estabelecer a conexão de centralidades a reforçar e
entorno
147
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS p.52
100
Existem outros projetos de implantação de BRS num futuro de acordo com todos os
relatórios dos PADs que foram feitos até o momento desta escrita, mas como são projeções
futuras, que efetivamente podem nunca ser implementados, optou-se por exemplificar
somente alguns.
b. BRT
148
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/10/Produto-15-1.pdf> Acesso em: 16 Fevereiro, 2018.
149
Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos (NTU), informa que atualmente 36 países no
mundo implantaram o sistema BRT. Disponível em: <http://www.brtbrasil.org.br>. Acesso em 03 dezembro,
2016.
150
Dados extraídos o ITDP – Instituto de Políticas de Transporte & Desenvolvimento. Disponível em:
<http://itdpbrasil.org.br>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
101
151
Artigos e estudos publicados pela NTU: Perspectivas de Alteração da Matriz Energética do Transporte
Público por Ônibus e Avaliação Comparativa das Modalidades de Transporte Público Urbano. Disponível em:
<http://www.ntu.org.br/novo/Default.aspx?v=1232>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
152
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/10/Produto-15-1.pdf> Acesso em: 16 Fevereiro, 2018.
102
c. BHLS
O sistema de transporte por ônibus BHLS também tem sua origem na sigla em inglês
que significa abreviação da expressão Bus with High Level of Service, que é o transporte por
ônibus especiais, rebaixados, com ar condicionados e portas laterais em ambos os lados. Esses
sistema já existente desde a década de 80 na Europa, estaria no intermédio entre o sistema do
BRS e o BRT, isso porque ele transitaria em faixas exclusivas segregadas assim como o BRT,
entretanto, também poderia trafegar por faixas mistas e ruas comuns assim como o sistema do
BRS, e em razão disso, seus veículos devem ter portas para embarque e desembarque em
ambos os lados. As estações de BRT os passageiros acessam o ônibus pelo lado esquerdo, e as
ruas mistas onde transitam os ônibus BRS o acesso é pelo lado direito.
Esse sistema está sendo implementado no município de Niterói, projeto executado
pela prefeitura denominado por corredor Transoceânico, mas ainda não concluído
(mar/2018). Em nenhum outro município da RMRJ há esse sistema, tampouco há previsão de
projetos futuros, seja pelo PDTU ou pelo PEDUI. A grande crítica que se faz esse sistema é
que o custo operacional é muito elevado. Por mais que os ônibus que atendam o sistema do
BRT sejam diferenciados e caros (porta lateral direita), atualmente há muitos municípios pelo
Brasil implementado esse sistema, de modo que os empresários que adquirem esses veículos
conseguem revendê-los posteriormente, há mercado para esses veículos. Já os ônibus do
sistema BLHS que tem duas aberturas, não há mercado interessado nesse tipo de veículo, o
que encarece o custo para o empresário de transporte, que por consequência irá repassar tal
despesa ao custo final da tarifa.
Em entrevista com o dono da empresa de ônibus Viação Pendotiba S.A., empresa
líder do Consórcio Transoceânico que irá ser diretamente atingida pela medida imposta pelo
município de Niterói, foi perguntado se a mesma já havia adquirido novos ônibus para
operação do corredor BHLS, tendo em vista a proximidade da conclusão das obras, a resposta
foi negativa e que até aquele momento ainda não havia sido chamada pela Prefeitura de
Niterói para pactuar as regras da nova sistemática de transporte, especialmente quanto ao
equilíbrio econômico financeiro do contrato de concessão, pois essa implementação do
corredor, veio posteriormente a assinatura do contrato de concessão de transporte licitado em
103
2012, e que não previa tais investimos. Ainda restam muitas dúvidas sobre como será
operacionalizado o corredore expresso que está sendo construído em Niterói, se a principal
empresa que opera o serviço ainda tem dúvidas, que dirá o futuro usuário do serviço.
Fonte: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro 2011.
153
Relatório Síntese. Programas Políticas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do Estado do
Rio de Janeiro. AFD nº. CBR 1042 01 J. Agence Française de Développement. 2012-2015.
104
a. TransOeste
b. TransCarioca
154
RIO DE JANEIRO. Lei Complementar nº. 111 de 1º de fevereiro de 2011. Dispõe sobre dispõe sobre o
Política Urbana e Ambiental do Município, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do
Município do Rio de Janeiro e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/139339/DLFE-
229591.pdf/LeiComplementar1112011PlanoDiretor.pdf>. Acesso em: 07 dez. 2016.
155
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS p.57
105
c. TransOlímpica
d. TransBrasil
O último dos corredores a começar as obras e ainda sem previsão de conclusão. Obra
que é financiada com recursos federais e contrapartida da prefeitura do Rio de Janeiro ao
custo total de R$ 1, 3 bilhão.
Uma das principais artérias viárias da cidade, a Avenida Brasil passa por um
intenso processo de transformação com a chegada do BRT Transbrasil, que
vai ligar Deodoro, na Zona Oeste, ao Centro do Rio. A previsão é de que 820
mil passageiros utilizarão, todos os dias, o BRT, fazendo integração com
outros meios de transporte, como metrô e trens da Supervia.
(...)
O BRT Transbrasil terá 32 quilômetros, com quatro terminais, 28 estações e
15 passarelas. Como a faixa destinada aos ônibus fica na pista central, não
será preciso fazer desapropriações. As obras foram iniciadas em 2014 e tem
previsão de conclusão para 2017, mas a primeira fase, do Centro à Ilha do
Fundão, deve começar a operar já em 2016.156
156
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS. p.62
106
2.4 BARCAS
O prazo contratual dessa concessão vai até 2023, contudo, em 2012 a AGETRANSP
autorizou a compra da Companhia Brasileira de Participações em Concessões (subsidiária da
CCR) de 80% das ações da Concessionária Barcas S.A, assumindo então o controle acionário
e do contrato de concessão. Ainda em 2012, após o resultado da 2ª revisão quinquenal do
contrato de concessão, foi constatado pela AGETRANSP um desiquilíbrio econômico
financeiro do contrato em favor do concessionário, com base nessas informações foi assinado
um termo aditivo (4º) onerando o Estado do Rio de Janeiro como forma de compensar a perda
contratual com a compra de 9 embarcações e a reforma das estações hidroviárias de
Araribóia, em Niterói e Praça XV, no Rio de Janeiro. Esses dados foram retirados de um
processo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) que trata da auditoria
governamental do contrato de concessão, que trouxe ainda como “achado” 157 as seguintes
situações: i) a AGETRANSP não garante a atualidade tecnológica na prestação de serviços;
ii) a AGETRANSP possui baixo uso do poder coercitivo; iii) investimentos insuficientes por
parte da Concessionária; iv) ineficiência em função do alto custo de manutenção e de
combustível onerando assim a tarifa; e, v) baixa qualidade dos serviços prestados158.
Outro fator interessante de se mencionar é que atualmente o serviço aquaviário
fluminense é explorado exclusivamente apenas por uma empresa. Ao se atracar numa das
estações das barcas Rio-Niterói, o alto falante o alerta sobre as normas de segurança ao
desembarque, além do aviso para que não esquecer os pertences e, por último, um breve
agradecimento: “obrigado pela preferência”. Porém, inexiste uma segunda opção senão aquele
prestador de serviços.
Até o ano de 2009 existia a Transtur que disputava aquele mercado, contudo, foi
desativada após uma longa disputa judicial com as Barcas S.A, quando foi conferindo a atual
concessionária o monopólio da travessia da Baía de Guanabara.
O serviço de transporte aquaviário é classificado com um serviço público essencial,
de titularidade do Estado do Rio, mas quem executa é uma empresa privada, que é “custeada
através das tarifas pagas diretamente pelo usuário”. Afirmação é posta entre aspas por
questões teóricas e gerais, pois a concessionária além da tarifa também recebe subsídios do
Estado pela diferença de valores do bilhete único159 e pelas gratuidades, e ainda pela compra
de novas embarcações pelo Estado e doadas à concessionária como ocorreu em 2012.
157
No relatório do TCE a palavra utilizada é exatamente essa: “achado”.
158
Processo nº 108.045-8/13 Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. p. 276
159
No próximo capitulo será melhor desenvolvido esse tema.
108
Assim, é de se concluir que o usuário paga duas ou mais vezes pelo mesmo serviço, a
primeira diretamente, quando utiliza o serviço ao passar na roleta e, a segunda, ao pagar seus
impostos ao Estado, que posteriormente são revertidos em forma de subsídio à empresa.
Por outro lado, o valor da tarifa é calculado através de uma série de custos: lucro,
combustíveis, insumos, pessoal, demanda, tributos, depreciação do capital investido na frota
etc., este último, é de longa data a prática do Estado custear o investimento, ao adquirir novas
barcas com recursos públicos, sendo mais um modo indireto (através dos impostos) dos
usuários arcarem duplamente com o serviço. Quanto aos tributos embutido no cálculo da
tarifa, nenhuma concessionária emite nota fiscal de seus serviços, seja o ônibus, barcas,
pedágio ou estacionamento rotativo.
Com tarifas que variam de R$ 6,10 à R$ 16,90 160, a concessionária CCR Barcas em
2016 resolveu devolver a concessão do contrato que vige até 2023, sob a alegação de prejuízo
no investimento, na ordem de R$ 155 milhões entre os anos de 2008 e 2013, não amortizados
pela receita referente as tarifas dos 110 mil passageiros por dia.
Segundo o Governador Luiz Fernando Pezão, a concessão passará por nova licitação.
Talvez seja ótima oportunidade para discutir essa política de tarifas/subsídios, além de
possibilitar a retomada de discussões sobre a ampliação à outros trajetos de transportes
aquaviários, talvez implementando as linhas que haviam sido prevista no contrato original.
Todavia, se num primeiro momento, a AGETRANSP, almeja realizar uma nova
licitação, concedendo o contrato para mais de uma empresa executar a travessia, devolvendo
competição ao mercado e disputa às condições e qualidade do serviço, a sociedade já poderá
comemorar a salutar possibilidade de escolha, ou seja, verdadeira opção e preferência!161
Quando o reporte do SBT me perguntou:
- Por que não se utiliza mais o transporte hidroviário no Rio de Janeiro?
Minha reposta foi:
- Honestamente? Não sei, porque é irracional você não utilizar.162
160
Tarifas sem o subsidio custeado pelo Estado com o Bilhete Único, valores atualizados em 2018, mas a
decisão de rescisão contratual permanece sob a mesma alegação de desequilíbrio econômico financeiro.
161
PORTO, Paola de Andrade. Opção e preferência do usuário. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 29
set. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/atualidades/opção-e-preferência-do-usuário>.
Acesso em: 04 dezembro, 2016.
162
Riley Rodriges – Gerente de Estudos de Infraestrutura – Diretoria de Desenvolvimento Econômico – Sistema
FIRJAN – Palestra proferida no dia 20 jul. 2016. OAB/RJ - Seminário Transporte Aquaviário de Passageiros:
perpectivas e desafios. Grupo de Estudos de Direito Administrativo (GDA/UFF), Centro para Estudos Empíricos
Jurídicos (Ceej)
109
2.5 TREM
163
Dados elaborados pela FIRJAN. Disponível em: <http://www.firjan.com.br/pagina-inicial.htm>. Acesso em:
03 dezembro, 2016.
164
O jornal G1 já havia noticiado essa proposta em 2015. Dados do Jornal G1. Disponível em:
<http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2015/08/ligacoes-hidroviarias-tirariam-das-ruas-do-rio-cem-mil-
carros-diz-firjan.html>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
165
O VLT foi inaugurado no dia 05 de junho de 2016 por conta do megaevento – Olimpíada Mundial - ,
contudo, seu projeto ultrapassa a proposta enviada pela FIRJAN, de acordo com o CDURP. Dados do Porto
Maravilha. Disponível em: <http://www.portomaravilha.com.br/quemsomos>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
166
Vídeo palestra transporte aquaviário. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=NXHtCFZD8mg>
Acesso em: 16 fevereiro, 2018.
167
Disponível em: http://www.supervia.com.br/pt-br/quem-somos Acessado em: 23 mar, 2018.
110
A CBTU está em pleno funcionamento até a presente data, atuando somente nas
cidades de Belo Horizonte, João Pessoa, Maceió, Natal e Recife. No entanto, conforme já
adiantado no parágrafo anterior, a titularidade do serviço a cargo do governo federal foi
transferida ao governo estadual do Rio de Janeiro em 1994, que criou a Companhia
Fluminense de Trens Urbanos (FLUMITRENS).
Em 1994, o governo federal transferiu a rede ferroviária do Rio de Janeiro
para o Estado, e foi criada a FLUMITRENS, empresa de economia mista
controlada pelo Estado, que operou o sistema até 1998, quando foi feita
concessão que transferiu a sua operação para a iniciativa privada. A partir de
então foi criada a Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e
Logística – CENTRAL, responsável pelo planejamento e gestão da rede
168
Revogada pela Lei nº 9.491 de 1997 que altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de
Desestatização.
169
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS. p.8
111
170
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS p.18
112
do Rio de Janeiro, há uma linha que faz o trecho Corcovado/Cosme Velho no Capital do
Estado, são 3,8 quilômetros de extensão sendo operados pela concessionária Esfeco
Administração Ltda., a diferença é que essa linha é regulada e fiscalizada pela ANTT e não da
AGETRANSP como as demais linhas de trem.
2.6 METRÔ
Foi justamente nesse projeto, que ficou conhecido como Plano Agache, que se teve
os primeiros traços desenhados para o metrô, na realidade, Agache defendia o sistema de
metrô aéreo ou subterrâneo, ele acreditava que o metrô substituiria o já saturado à época
171
Dados do Jornal O Globo. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/rio/bairros/as-muitas-historias-por-tras-
do-sonho-que-uniu-niteroi-rio-de-janeiro-11754377> Acesso em: 14 outubro, 2017.
172
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 163
113
173
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014.
174
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014.
175
A Companhia do Metrô de São Paulo foi criada no mesmo período.
114
176
Dados da AGETRANSP. Disponível em <http://www.agetransp.rj.gov.br> Acesso em: 04 abril, 2018.
115
Barra da Tijuca e o centro do Rio de Janeiro ficasse em 34 minutos e por óbvio, culminando
na redução de tráfego por automóveis individuais. A obra foi concluída em julho de 2016, e
custou R$ 10,4 bilhões.
A meta de 336 milhões de passageiros deverá ser alcançada em 2018,
quando a Linha 4 estiver em operação plena. A média diária de passageiros
transportados tem apresentado crescimento contínuo, tendo atingido 853 mil
passageiros/dia em novembro de 2015.177
Fonte: PDTU/2015
177
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS. p. 35
116
Esse quadro traz projeções do PDTU de uma Rede Futura Mínima para a melhora da
mobilidade urbana na RMRJ. A próxima figura traz o planejamento de uma Rede Futura
Desejável que somada a esses projetos de expansão metroviário e BRT também o Túnel
Subaquático ligando o Rio de Janeiro a Niterói, a linha 6 do metrô, a mais três linhas
ferroviárias.
Fonte: PDTU/2015
178
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 159
117
Mas foi através do projeto denominado VLT do Rio - Porto Maravilha que voltou a
discussão de implantação desse modal e efetivamente se executou através da Operação
Urbana Consorciada, projeto instituto pela Lei Complementar Municipal nº. 101 de 23 de
novembro de 2009 que visava uma série de intervenções na área portuária (central) do
município do Rio de Janeiro, sobretudo tendo a ideia de uma revitalização urbanística de toda
a região atingida 179 . Umas das justificativas para esse projeto era a proximidade dos
megaeventos que estavam por acontecer na cidade do Rio de Janeiro: Copa Mundial de
Futebol em 2014 e Olimpíada 2016.
O Veículo Leve Sobre Trilhos (VLT), com aproximadamente 28 quilômetros
de vias, entra nesse sistema e conecta o BRT Transbrasil, rodoviária, metrô,
trens, barcas, teleférico, aeroporto e terminal marítimo de passageiros. A
Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de
Janeiro (Cdurp) é a gestora da prefeitura na Operação Urbana Consorciada
Porto Maravilha. Cabe à CDURP a articulação entre os demais órgãos
públicos.
O VLT foi inaugurado em 05/06/2016 e até o dia 1º de julho funcionará com
apenas oito estações das 12h às 15h, diariamente. A partir daí, será iniciada a
operação comercial, com cobrança de tarifa. A previsão da prefeitura é que
até agosto todas as 17 paradas estejam operando 24h por dia. A segunda fase
do projeto, ligando a Central do Brasil à Praça XV, tem previsão de início da
operação em 2017180.
De todo modo, há previsão também nos novos relatórios que precedem o PEDUI a
construção de mais três sistemas de transportes por VLT: 1) Amaral Peixoto – Maricá ao
custo estimado de R$ 350 milhões; 2) Vila Inhomirim (Magé) R$ 130 milhões; e, 3)
Saracuruna (Duque de Caxias) R$ 160 milhões. A estimativa de fonte de custeio é do
Governo Federal (Cide, ICMS, Pró-Transporte, Pró- Cidades, PAC), Governo Estadual
(IPVA), municípios (tributação específica sobre uso via pública) e financiamento privado. 181
O VLT é um modal que transita na superfície sobre trilhos, que pode ser de maneira
compartilhada com os demais modais ou numa via exclusiva. Por ser movido a energia
elétrica representa uma solução de transporte menos poluidora ao não emitir gases poluentes
na atmosfera, possui uma movimentação bidirecional com uma capacidade de 15 a 35 mil
passageiros hora/sentido182. Sob uma nova tecnologia, o VLT remonta a ideia dos antigos
179
Dados do Mobilize. Disponível em: <http://www.mobilize.org.br/midias/pesquisas/projeto-funcional-do-vlt-
porto-maravilha.pdf> Acesso em: 17 fevereiro, 2018.
180
Relatório Síntese. Programas Políticas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do Estado do
Rio de Janeiro. AFD nº. CBR 1042 01 J. Agence Française de Développement. 2012-2015.
181
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/10/Produto-15-1.pdf> Acesso em: 16 Fevereiro, 2018.
182
BERNARDES, Flaviane Fernandes. Mobilidade urbana sustentável e inclusiva: proposta de implantação
de VLT (Veículo Leve sobre Trilhos). 2016. 175 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Humanas) - Universidade
Federal de Uberlândia, Uberlândia, 2016.
118
bondes do século passado, oportunizando maior capacidade de passageiros que os ônibus, por
outro lado, por ser sobre trilhos, mas de superfície também significa dizer que o custo de
implantação e de operação é bem inferior ao modal metroviário.
183
BERNARDES, Flaviane Fernandes. Mobilidade urbana sustentável e inclusiva: proposta de implantação
de VLT (Veículo Leve sobre Trilhos). 2016. 175 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Humanas) - Universidade
Federal de Uberlândia, Uberlândia, 2016.
184
Dados do Denatran. Disponível em: <http://www.denatran.gov.br> Acesso em: 22 fevereiro, 2018.
119
Veículos Brasil
4% 2017
AUTOMÓVEL
27% CAMINHÃO
ÔNIBUS
54% MOTOCICLETA
1%
14% OUTROS
Fonte: DENATRAN
AUTOMÓVEL
17%
1% CAMINHÃO
ÔNIBUS
12%
MOTOCICLETA
67% OUTROS
Fonte: DENATRAN
Ainda será discutido alguns dos fatores que ocasionaram essa situação, em especial,
as opções de políticas públicas e econômicas, contudo, não se pode deixar de mencionar que
120
esse processo não se deu de forma lenta e gradativa, tampouco foi planejado, até porque se
fosse planejado não teriam deixado chegar ao ponto que se encontra. A explosão de veículos
particulares nos espaços urbanos tem um lapso temporal de 50 anos.
Desde de 1952 a Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores
(ANFAVEA) coleta e divulga através do Anuário da Industria Automobilística Brasileira os
dados de produção, importação, exportação e licenciamento de todos os tipos de veículos no
Brasil ano a ano e, mês a mês. Para ter uma melhor noção desse crescimento exponencial dos
veículos licenciados em todo Brasil, foram coletados somente os números referentes aos
veículos licenciados nos anos que iniciaram a cada década, fechando a análise com o ano de
2017.
Tabela 05: Crescimento em Décadas de Licenciamento de Veículos no Brasil
Automóveis Veículo Caminhões Ônibus Total
Leves Veículos
1960 68.762 20.735 38.053 3.949 131.499
1970 320.690 53.724 38.167 4.123 416.704
1980 797.395 89.401 81.933 11.532 980.261
1990 534.769 126.568 41.313 10.091 712.741
2000 1.205.070 198.574 69.209 16.628 1.489.481
2010 2.856.540 472.489 157.707 28.328 3.515.064
2017 1.856.096 319.890 51.941 11.755 2.239.682
Fonte: Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA)
4.000.000
Automóveis
3.500.000 Veículo Leves
Caminhões
3.000.000
Ônibus
2.500.000
Total Veículos
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2017
Apesar de não ter sido especificado nos gráficos acima, o Brasil começou a
exportação de veículos na década de 1970, quando 409 veículos foram para o exterior, na
década de 1980, esse número saltou para 80.724. Quanto a importação, esta ocorreu somente
121
década de 1990 quando o Brasil abriu os mercados externos, reiniciando assim esse
processo185, fechando com 115 veículos importados contra 117.040 produzidos em território
nacional e exportados. Em 2000, a balança comercial ainda estava favorável para a produção
brasileira, 174.178 veículos entraram no Brasil, contra 285.903 para exportação. Situação que
se inverteu na década de 2010, quando o número de veículos importados, 660.241 superou a
quantidade de veículos exportados. Em 2017, essa balança comercial não somente voltou a
ser favorável a produção brasileira, como também bateu recorde de exportação de todos os
tempos, 766.013 veículos foram produzidos no Brasil e exportados186.
2.8.1 Automóvel
(GM) em 1925 também começou a montar suas peças importadas dos Estados Unidos da
América num galpão alugado no bairro do Ipiranga em São Paulo, feito esse seguido
Internacioncional Harvester em 1926 e pela Fiat em 1928. Em 1930 a General Motor
inaugurou sua primeira fábrica no município de São Caetano do Sul em São Paulo.
Mas foi em 1956, quando o Presidente Juscelino Kubitschek assinou o decreto nº.
39.412 criando o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) que a produção de
veículos automotores teve seu pontapé inicial. Interessante também mencionar que esse órgão
foi criado 29 dias após a fundação da ANFAVEA, isto é, o que se chama atenção é a relação
entre a criação de órgão estatal e a associação de uma entidade privada que futuramente iria se
tornar um dos setores mais promissores do país, tema que será objeto de discussão no
processo capítulo.
No mais, os dados e números sobre o automóvel foram aos poucos sendo inseridos e
discutidos ao longo deste trabalho. Não restam dúvidas sobre a hegemonia atual desse modal
em detrimento dos demais modos de locomoção o que afeta diretamente a qualquer espaço
urbano que vá atender essa estrondosa demanda. Resta uma pergunta, há um possível futuro
de equilíbrio do transporte individual?
2.8.3 Motocicleta
188
PORTO, Paola de Andrade. Quem pode dirigir veículo de aluguel? Jornal O Fluminense online. Niterói,
RJ. 20 out. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/quem-pode-dirigir-
ve%C3%ADculo-de-aluguel>. Acesso em: 06 dezembro, 2016.
189
Reportagem feita pelo Uol contando que houve uma migração dos usuários de transportes coletivos públicos
para o transporte individual via esses aplicativos afetando diretamente na poluição e mobilidade. Dados do
Jornal UOL . Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2018/02/25/aplicativos-no-
transito.htm> Acesso em: 03 março, 2018.
124
190
BAUMAN, Zygmunt. Vida para consumo: a transformação das pessoas em mercadoria. Tradução: Carlos
Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2008.
191
Dados do Ministério da Saúde. Disponível: <http://www.blog.saude.gov.br/35535-brasil-e-o-quinto-pais-no-
mundo-em-mortes-por-acidentes-no-transito.html> Acesso em: 25 fevereiro, 2018.
192
Dados da Abramet. Disponível em: <http://www.abramet.com.br> Acesso em: 25 fevereiro, 2018.
125
procedimentos feitos pelos próprios condutores, como andar nos corredores entres os
automóveis, consumo de drogas diversas além do álcool, condições das vias (buracos,
obstáculos) até ação de terceiros. Lembrando que nas ruas e estradas, a motocicleta é um dos
veículos mais vulneráveis em relação aos demais.
No que se refere a vulnerabilidade, a lei (CTB) impõe uma hierarquia de
responsabilidades e proteção, onde o maior veículo sempre deve proteger o menor, assim o
caminhão deve dar preferência ao veículo, este, deve ceder vez à motocicleta, que por sua vez
deve proteger o ciclistas e pedestres. A lógica parte do princípio de quanto menor for o
veículo maiores são os riscos de lesão.
Ao contrário do imaginário popular, dentre os usuários de motocicletas, os
motofretistas (motoboy) são os que mais utilizam aos equipamentos de segurança (capacetes,
jaquetas, calças luvas e botas), tendo inclusive uma condução de mais consciente. Afirmativa
confirmada pelo estudo coordenado por Julio Jacobo Waiselfisz, em 2012, que concluiu haver
mais mortes de motocicletas no interior do que nas capitais ou grandes cidades. Municípios
com menor população apresentam alto índice de mortes no trânsito por motocicletas193.
É comum deparar com reportagens jornalísticas mostrando uma moto com quatro ou
cinco pessoas ou com uma criança na frente do piloto trafegando por rodovias movimentadas
por caminhões e ônibus pelo interior do Brasil, todavia, tais imprudências são muito mais
afetas as cidades com baixo índice de população e, felizmente, nessas cidades os números de
acidentes e mortes em razão do trafego de motocicleta não são tão expressivos. Interessante
apontar que as cidades que possuem mais motocicletas por habitantes no Brasil, somente uma
delas é capital de Estado (Palmas/Tocantins) as demais cidades que tiveram uma explosão de
consumo desse modal são mais cidades do interior.
Por certo, não se pode deixar de levar em conta que em esses números são somados
ao fato que houve um aumento exponencial na frota de motocicletas. Em 15 anos foram
402,2% de crescimento, registrando a marca de 20,2 milhões de unidades até 2015. Para se ter
uma ideia da diferença, no mesmo período quanto aos automóveis, houve um acréscimo de
134,6%, quando tínhamos 21,2 milhões e passamos a ter 49,8 milhões de veículos no Brasil,
dados da Confederação Nacional de Transportes (CNT).
193
Dados do Mapa da Violência. Disponível em: <http://mapadaviolencia.org.br/pdf2012/mapa2012_web.pdf>
Acesso em: 25 fevereiro, 2018.
126
Esse montante pode até explicar o aumento no número de acidades em duas rodas,
mas não justifica a inércia do governo e da sociedade em tentar frear essa tragédia social194.
Desenvolver esse tema com dados e fazer análise sobre o custo de vida humana e
social 195 , em razão do estrondoso número de vítimas fatais ou com lesões permanentes,
decorrente de acidentes no trânsito, relacionado com motocicletas.
Não se pode deixar de mencionar nesse item, é a variação do transporte individual
por motocicleta, assim como ocorreu com o taxi ou Uber, também houve o incremento de
veículo de aluguel por motocicleta ou denominado mototaxi. Assim como as demais formas
de prestações de serviços de transportes, primeiro eles surgiram a partir de uma necessidade
por demanda e pela própria ideia de criatividade natural do mercado para somente após serem
regulamentadas pelo Estado, neste caso foi Lei Federal nº. 12.009 de 29 de julho de 2009196
que regulou o serviço de transporte de passageiros por motocicleta.
194
PORTO, Paola de Andrade. O número de mortes sobre duas rodas. Jornal O Fluminense online. Niterói,
RJ. 01 dez. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/os-números-de-mortes-sobre-
duas-rodas>. Acesso em: 06 dezembro, 2016.
195
O custo social a que se refere são os gastos da previdência social e com a economia com as vítimas de
acidente de trânsito com lesões permanentes.
196
BRASIL. Lei Federal nº 12.009 de 29 de julho de 2009. Regulamenta o exercício das atividades dos
profissionais em transporte de passageiros, “mototaxistas”, em entrega de mercadorias e em serviço comunitário
de rua, e “motoboy, com o uso da motocicleta. (...), e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br >. Acesso em: 06 dez. 2016.
127
iniciativa e os meios a ela inerentes, isto é, viabilização de instrumentos e institutos para que o
desenvolvimento econômico se tornasse possível, somado aos fatos históricos que
antecederam a isso demonstra como o Estado sempre esteve presente no cenário produtivo,
intervindo diretamente na economia.
Daí que discutir as ações entre o Estado e o setor econômico – empresariado –
também se faz necessário analisar as consequências dos atos e fatos surgidos a partir dessa
relação. E no caso em comento, como as decisões governamentais sobre os mais variados
setores da economia influenciariam na mobilidade urbana? Trazendo esse tema ao recorte
espacial que se discute, Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, o aspecto
economia tem sua influência direta por se tratar de área que durante boa parte do período
histórico era a capital do país. A propósito, não é demais lembrar que a Região Sudeste,
sempre foi agraciada com as mais diversas políticas econômicas e políticas sociais em
detrimento a demais regiões do país pela condição história estratégica do seu posicionamento
geográfico. O eixo Rio de Janeiro/São Paulo sempre se destacou com o seu desenvolvimento
econômico.
Inclusive, o próprio o setor de transporte rodoviário foi o responsável pelo
incremento de outros segmentos, tal como a indústria da construção civil, que iniciou seu
crescimento na década de 1920 e, obteve um grande salto econômico com o início das
grandes obras de infraestrutura, construção de rodovias interurbanas através do financiamento
do Fundo Rodoviário Nacional (FRN) criado pelo Decreto nº. 92.347 de 1945, o avanço se
deu em virtude do início das obras de construção pesada, como as grandes hidrelétricas
federais e estaduais, os aeroportos, e das obras metroviárias, finalizando esse boom
econômico ao investirem na área de montagens, Off-Shore e no setor petrolífero.
Durante quarenta anos, desde 1940 até a crise da década de 1980, o setor
rodoviário foi fundamental para o crescimento da indústria de construção
civil e de suas empresas, em praticamente todos os níveis de tamanho, e nas
principais praças, quais sejam, Rio de Janeiro, São Paulo, Minhas Gerais,
Paraná e Rio Grande do Sul. As grandes empresas que viram a dominar o
mercado de construção pesada, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez,
Mendes Junior e Centeco, foram todas consolidadas a partir desse setor,
antes de se tornar “barrageiras”, especialmente após os períodos juscelinista
e militar, com a única exceção de Norberto Odebrecht, que, entretanto, se
consolidou mediante a incorporação da Companhia Brasileira de Projetos e
Obras (CBPO), que atuava fortemente no mercado em São Paulo197. (grifo
nosso)
197
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª Ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.92
129
O autor já citado neste trabalho, Vicente de Britto Pereira, expõe a tese de Pedro
Henrique Pedreira Campos intitulada como “A Ditadura dos Empreiteiros: as empresas
nacionais de construção pesada, suas formas associativas e o Estado ditatorial brasileiro,
1964-1985” defendida em 2012 pela UFF 198, a qual traz a informação que os Sindicatos de
Construção Pesada de São Paulo (SINICESP) e o Sindicato Nacional da Indústria da
Construção Pesada (SINICON) foram criados visando uma atuação específica de
acompanhamento de todo o que ocorria no Departamento de Estradas e Rodagens de São
Paulo (DER-SP).
A ligação com o DER é exaltada no livro de memória da entidade e a própria
história do departamento estatal é ali relatada, em tom elogioso. Um capítulo
do livro comemorativo dos 40 anos do Sinicesp tem como título: “Nasce o
DER/SP, início da era das rodovias”. Da mesma forma, o presidente do
aparelho da sociedade civil em 2003 afirmou: “O Sindicato sempre foi muito
ligado ao DER.” O fato de um aparelho privado ser criado objetivando a
atuação junto a uma agência ou empresa estatal específica não é algo inédito
e havia ocorrido em outras situações, sendo um exemplo a Abemi e sua forte
ligação com a Petrobrás199. (grifo nosso)
Pereira também traz como exemplo de setor privado que cresceu em razão de boa
parte de sua demanda ser destinada à construção de rodovias, viadutos, pontes e demais
estruturas necessárias ao projeto rodoviário: a indústria cimenteira. Por fim, ele afirma que a
Confederação Nacional de Transporte (CNT) deveria ser considerada como o setor mais
importante, na condição de ter sido determinante em vários aspectos de força econômica e
política para o projeto rodoviário efetivamente se concluísse, tendo em vista sua composição
de 70 mil empresas de transportes e 1,9 milhões de caminhoneiros e taxistas, distribuídas nas
29 federações, 3 sindicatos nacionais e 15 associações nacionais, representando cerca de 15%
do PIB nacional 200, seu tamanho e força se expressavam em influências políticas de cada
época com as reflexas decisões público-administravas.
A relação entre empresas e Estado que se pretende tratar nesse aspecto e que
efetivamente influiu na mobilidade urbana da Região Metropolitana do Estado do Rio de
Janeiro diz respeito aos setores de transporte veicular de pessoas. Todavia, o que num
primeiro momento pode se pensar erroneamente se tratar da indústria automobilística
propriamente dita, esse não será objeto de discussão nesse capítulo. A pesquisa terá como
enfoque as nuances da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo executadas pelas
198
Dados faculdade de história da UFF. Disponível em: <http://www.historia.uff.br/stricto/td/1370.pdf> Acesso
em: 25 fevereiro, 2018.
199
Dados faculdade de história da UFF. Disponível em: <http://www.historia.uff.br/stricto/td/1370.pdf> Acesso
em: 25 fevereiro, 2018.
200
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª Ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.96.
130
empresas privadas de ônibus. Isso porque, apesar da indústria automobilística ter uma grande
parcela de responsabilidade pelo atual panorama de mobilidade urbana, dado seu crescimento
vertiginoso, esta acaba englobando o projeto rodoviário como um todo. Isto é, o que se tem de
predominância do sistema de transporte coletivo por ônibus dentre os demais sistemas de
transportes disponíveis, este ainda é apenas uma parte de todo um projeto político econômico
nacional voltado para setor rodoviário. Discussão mais que interessante que inicia a partir da
construção da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), com os investimentos federais
direcionados para a produção do aço, logo após com a instalação do polo industrial
automotivo do ABC Paulista e as políticas de incentivo àquelas indústrias e geração de
emprego etc., contudo, por se tratar de aspectos tão gerais e amplos (nacionais), certamente
perderia o objeto de discussão espacial que está centrado na Região Metropolitana do Estado
do Rio de Janeiro, por essa razão, tal tema não será levado adiante.
Por outro lado, os demais modais de transportes existente no sistema metropolitano
fluminense, também não serão pormenorizadamente discutidos neste capítulo, pois em grande
parte do tempo de suas existências eram executados pela própria administração pública, sendo
privatizados num período relativamente recente. A excepcionalidade do sistema de transporte
por barcas que, em matéria de tempo existência e execução do serviço pelo setor privado,
público e por fim privado novamente, não desnatura a ideia de que os modais: trens, metrô e
barcas foram ao longo dos anos perdendo espaços para o setor rodoviário, por isso justifica-se
atenção dedicada a esse segmento econômico.
A relação Estado versus empresas de ônibus teve início com o Decreto nº 1.093 de
07 de junho de 1906 publicado pelo Prefeito Pereira Passos o qual concedia e assegurava a
todos quantos se propusessem a operar os “ônibus-automóveis” destinados unicamente ao
transporte de passageiros e cargas no Rio de Janeiro, há época, Distrito Federal, com a
garantia de isenções de impostos sob esse serviço pelo prazo de 20 anos. Naquele mesmo
período, foi editado outro Decreto nº 627 de 1906 atribuindo ao município a competência
como titular do serviço público de transporte por ônibus, cabendo-lhe a conveniência de fazê-
lo diretamente ou por intermédio de concessão às empresas privadas, disciplinando ainda a
permissão de trânsito por ônibus de maneira indiscriminada em quaisquer dos logradouros da
131
cidade do Rio de Janeiro, tendo como limitador somente o espaço mínimo de 8 metros entre
os prédios da via pública.
O regulamento se tornara atrativo à iniciativa privada com o grande potencial de
lucratividade na exploração dos serviços de transporte de passageiros por ônibus, de modo
que não tardou para proliferar o número de interessados a ingressar no mercado de transporte,
que muitas vezes, possuíam apenas um único ônibus, que aos poucos foram se ampliando a
frota. Pode-se citar como exemplo o ocorrido um pouco mais à frente em 1945, no caso
narrado na biografia de Jelson da Costa Antunes, fundador do Grupo JCA201, que dentre as
empresas pertencentes estão a Auto Viação 1001, Rápido Ribeirão Preto, Auto Viação
Catarinense, Viação Cometa, Rápido Macaense, Expresso do Sul e Expresso Kaiowa que
iniciou com 15 contos de réis ao adquirir “meio” ônibus em sociedade com seu irmão, em
2011 teve um faturamento de 1,23 bilhão de reais202.
201
ANDRADE, Amaury. Et al. Tudo começou com meio ônibus: história do Grupo JCA. São Paulo: Prêmio
Editora.
202
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/falta-de-integracao-
e-um-dos-maiores-entraves-da-mobilidade-urbana/> Acesso em: 13 fevereiro, 2018.
132
maneira era decidida pelo próprio setor privado e esse sistema de liberalidade perdurou até
bem pouco tempo. O fato da não interferência do estado ou do município na disputa
concorrencial entre as empresas de transporte rodoviário ocasionou uma série de problemas,
que com proliferação das empresas privadas, ocorreu justaposição de linhas, itinerários,
deseconomias de escalas e capacidade ociosa da frota nos horários de menor procura. 203 Outro
problema que se identificou foi a falta de coordenação entre as empresas de ônibus e entre
essas e os demais serviços de transportes, de modo que não havia uma projeto de integração
de todos os serviços.
Inclusive, em 1975 foi publicado o Decreto-Lei estadual nº. 276 que dispõe sobre o
sistema de transportes e trânsito no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, estando em vigor até
a presente data, prevendo um planejamento integrado de todos os modos de transportes da
Região Metropolitana. Contudo, não foi implementado, pois conforme já explanado no
primeiro capítulo, esse quesito sempre esbarrou na dificuldade operacional prática de se
operacionalizar, devido a independência dos entes federativos que compõe a região.
Art. 16 – Os serviços de transporte, nas categorias geral e especial, serão
executados por entidades de administração indireta, ou por empresas
privadas, estas desde que evidenciem, nos processos seletivos, ter
capacitação técnica e gerencial, bem como idoneidade financeira e
comercial.
Parágrafo único – Levar-se-á em conta no planejamento dos serviços de
transporte coletivo por ônibus, as necessidades de integração de transportes
na Região Metropolitana e de integração intermodal204.
A forma republicana de escolha dos prestadores de serviço público nos moldes que
atualmente se conhece, seja pela Constituição Federal de 1988, seja pela regulamentação do
203
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
204
Rio de Janeiro. Decreto-Lei estadual nº. 276 de 22 de julho de 1975. Dispõe sobre o sistema de transportes e
trânsito no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.
205
Rio de Janeiro. Decreto-Lei estadual nº. 276 de 22 de julho de 1975. Dispõe sobre o sistema de transportes e
trânsito no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.
133
seu artigo 37, por intermédio da Lei 8.666/93, somente começou a tomar força cogente de
obrigatoriedade pelos órgãos públicos, a partir do Decreto-lei nº. 200 de 25 de fevereiro de
1967, contudo, seu espectro restringia-se no âmbito da administração pública federal. O que
foi parcialmente resolvido no ano seguinte, com a publicação da Lei nº. 5.456 de 20 de junho
de 1968 determinando as administrações estaduais e municipais aplicassem as regras
delimitadas pelo Decreto-lei 200/67.
Mais à frente, através do Decreto-lei 2.300/1986, atualizado pelos Decretos 2.348 e
2.360, foi criado o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos determinando
sua aplicação por todos os entes federativos, as normas gerais por ele estabelecidas. A grande
celeuma cingia na interpretação das normas gerais ou específicas, se deveria ser obedecido
por cada ente federativo ou somente pela união, até porque o artigo 1º do Decreto-lei 2.300
restringia aplicabilidade no âmbito da Administração Federal centralizada e autárquica, sendo
que no artigo 85 essa obrigatoriedade era estendida.
De todo modo, somente em 1988 puseram fim a controvérsia com a promulgação da
Constituição Federal e, instituindo observância obrigatória pela administração pública de
qualquer das esferas e poderes a regra da contratação ser precedidas pelo processo licitatório
que foi regulado logo em seguida, pela Lei 8.666 de 1993 e, em 1995 com a publicação da Lei
nº 8.987 que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos prestados
por empresas privadas, foi chancelado obrigatoriedade de licitar as concessões e permissões
de serviços públicos. Inclusive, o artigo 42 estabelece que as concessões em caráter precário,
isto é, que foram concedidas sem licitação, somente poderia permanecer válidas pelo período
necessário para levantamento e avaliações para organizar nova licitação para sucedê-la e que
esse prazo para realizar nova licitação se estenderia até 31 de dezembro de 2010. Por fim, o
artigo 43 extingue todas as concessões outorgadas sem licitação na vigência da Constituição
de 1988 e as outorgadas sem licitação.
No âmbito da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro são poucos os
municípios que realizaram licitação regularizando seus contratos de concessão, as empresas
que operaram o serviço de transporte rodoviário por ônibus mantêm contratos antigos que
foram concedidos de forma precária sem licitação. Dos 21 municípios componente da RMRJ
apenas Rio de Janeiro, Niterói, São Gonçalo, Nova Iguaçu, .... realizaram licitação. Mesmo
assim, as empresas que se sagraram vencedoras do certame, coincidentemente eram as
mesmas que antes prestavam o serviço naquelas localidades. Os demais municípios até 2018
não haviam publicado edital para licitar seus serviços de ônibus.
134
206
FREIRE, Américo. Guerra de posições na metrópole: a prefeitura e as empresas de ônibus no Rio de
Janeiro (1906-1948). Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. p. 148.
135
3.1.1 Os anéis burocráticos pelo autoritarismo estatal e a força dos lobbies empresariais
A partir da década de 1960, após uma tentativa frustrada de política neoliberal dos
governos Castelo Branco e Costa e Silva, quando se buscou alavancar a economia brasileira
por intermédio de modernas reformas econômicas, a par de um crescente autoritarismo
político e que serviu como pano de fundo para medidas intervencionistas na economia ou
como foi denominado: Estado burocrático-autoritário. Essa medida de aspecto nacional veio
a interferir nas questões de transportes urbanos na medidas que houve também uma
centralização dos recurso públicos do governo federal, pois a lógica das contrapartidas aos
privilégios fiscais concedidos as empresas de transportes passaram a ser de domínio federal,
sendo assim impulsionaria um esforço acentuado de controle e fiscalização do serviço, que
por fim acabou não acontecendo conforme anunciado, mas que gerou muita insegurança e
certo prejuízo aos empresários. A imagem mais consistente da situação dos empresários
poderia ser descrita da seguinte forma: o Governo organizou o sistema e concedeu um poder
cartorial às empresas, que, dependendo dos azares das autoridades, poderiam ter ganhos
maiores ou menores 207 . Prática abominável pelos empresários de qualquer segmento
econômico.
Foi nesse diapasão que o sindicato rodoviário teve uma forte atuação, visando
conjecturar as burocracias estadual, municipal e federal, atuando diretamente com membros
do legislativo e executivo 208 na condução de seus interesses, por outro lado, em nível
microeconômico, buscou apresentar-se com maior produtividade e eficiência (aparente) no
intuito de demostrar a clara e acertada opção pela iniciativa privada ao invés da proposta de
empresa pública rodoviária.
A partir de uma teoria criada por Fernando Henrique Cardoso 209 se discutiu uma
ideia para estreitar laços de interesses entre as empresas e o Estado por intermédio da
articulação de anéis burocráticos que, através de uma grande empresa privada, de preferência
supra-nacional, de cunho de dominação econômica mesmo, consiga circular pelas entranhas
da administração pública de forma horizontal de modo a fazer um elo a aproximar as
estruturas burocráticas entre o setores privado e público.
207
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.55
207
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.55
208
Apesar do autor se referir apenas aos poderes legislativo e executivo, certamente essa rede de captação
envolvia o poder judiciário.
209
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratização. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.
136
Na teoria (e prática) esse sistema conta com uma rede de captação, isto é, parte das
Empresas Públicas e setores do Estado como Ministério, grupos executivos podem ser
cooptados pelo sistema de interesses das empresas privadas, notadamente, uma grande
empresa privada (multinacional), por outro lado, certos setores controlados pelo setor privado,
que inclusive podem ser os sindicatos, federações, etc., se aliam ao segmentos burocráticos
estatais fechando assim o anel de interesses.
Contudo, é importante chamar atenção para que não se confunda, esses “anéis
burocráticos” que se menciona aqui, se diferenciariam da ideia do lobby, que apesar de ser
uma prática comum na relação entre os setores privados e públicos, este se refere a um
sistema mais abrangente, que pode se tratar de área econômica ou não, por exemplo, existe o
lobby do segmento ambientalista, se apresenta também mais heterogêneo com relação aos
membros envolvidos. Já esses anéis burocráticos, irão atuar diretamente num tema específico
de interesse eminentemente econômico, tais como políticas tarifárias, rodoviárias, energéticas,
sucessão governamental.
Em que pese a teoria apresentar como base estruturante uma grande empresa (ou
multinacional), essa não era a realidade das empresas de ônibus, inclusive o setor público
envolvido para sua consecução era mais setorizado. Na realidade, o conjunto dessas empresas
sim, apresentava-se como uma base oligopolístaticas local que também precisava criar essa
rede local para circular informações, interesses e garantias através do legislativo e executivo
no intuito de manutenção do sistema por eles criado também denominado por círculo de
interessados210. Daí a importância de um sindicato forte, bem articulado que pudesse lutar
pelos interesses patronais. As pautas de maiores reivindicações dos empresários de ônibus
versavam sobre a reserva de mercado, a política de reajustes tarifários, o monopólio de
informações, controle e fiscalização de serviços.
Assim, esse círculo de interessados buscava os empresários sempre numa posição de
defensiva perante o Estado, na ideia de “fechar” o sistema e manter as condições básicas de
maneira o mais inalterada o possível. Um fator que contribuiu para que esse sistema tivesse
sucesso foi a debilidade das burocracias estadual e municipal, a falta de coordenação entre os
entes e órgãos. Quanto ao governo federal, seu pecado era o desejo de intervir muito mais que
esparsos recursos conseguiam permitir. No mais, as práticas clientelistas das políticas no Rio
de Janeiro ocorridas ao longo da história serviu como pano de fundo para que o sucesso do
setor de transporte rodoviário fosse garantido. Um exemplo dessa relação com o estado, que
210
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.57
137
Em que pese a citação trazer uma ideologia utópica de como deveriam ser os
investimentos no setor de transporte, sob o prisma histórico dos problemas que comumente se
apresentam, o que se verificou no decorrer do tempo foi: a inadequada distribuição dos
modais, as opções pelos combustíveis importados de elevado consumo energético, aumento
de poluição, longos e custosos tempos de viagens e ausência de equidade na distribuição dos
serviços. Isso porque até meados da década de 1970, o Brasil não contava ainda com o que se
pode conceber de investimentos nos transportes públicos como política pública. A criação do
Ministério dos Transportes (1967) e a edição do Plano Nacional de Viação (1973) foram
211
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
138
212
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
139
213
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p. 132
214
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
140
a forma de tributos, excetuando as rodovias operadas por concessionárias. Daí que na sua
maioria, a perpetuidade da manutenção das vias urbanas e das estradas ficam à cargo do poder
público, o modal rodoviário, no final das contas, acaba por onerar por demasiado o Estado
como um todo. Óbvio que se deve levar em consideração outros modais que utilizam a
infraestrutura projetada para o setor rodoviário, inclusive a própria atividade de caminhar –
transporte individual não motorizado - pelas vias urbanas estão nesse rol. Contudo, dentre os
veículos que utilizam a via pública, os que mais causam desgastes na infraestrutura,
implicando na necessidade de manutenção asfáltica ou por cimento são os veículos mais
pesados, representados pelos ônibus e caminhões, e esse fator deve ser levado em conta, seja
através das vantagens comparativas ou, ao se analisar o reverso – as desvantagens
comparativas.
Os ônibus, simplesmente, desviaram o tráfego dos trens, apesar de serem
mais caros, agravando assim os problemas de rentabilidade do sistema
ferroviário suburbano. O bonde, que, por seu turno, deveria constituir-se na
década de 60 em etapa intermediária, precedendo futuras implantações de
sistemas de metrô, foi eliminado abruptamente. Convém lembrar, a título de
ilustração, que a rede de linhas de bondes, no Rio de Janeiro, por exemplo,
possuía cerca de 400 km, extensão razoável para o porte da cidade, digamos,
na década de 50215.
215
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.225-226
141
Nessa perspectiva, é que se tem a noção real de como se iniciou a competição pelo
espaço urbano metropolitano e de acordo com os tipos de transportes que estavam
disponíveis, quais seriam os que a população poderia acessar em razão de cada renda. E como
somente se teve o sistema de transporte ferroviário nos trechos centro do Rio de Janeiro em
direção à zona oeste ou à baixada fluminense, as demais áreas da Região Metropolitana, como
a região leste fluminense, não eram guarnecidas desse tipo de modal, restou o sistema de
transporte por ônibus para a maioria dos municípios da RMRJ.
Outro ponto a se discutir, diferentemente dos demais modais de transportes que eram
explorados na sua maioria pelo setor público, os transportes rodoviários iniciaram e se
mantiveram no segmento privado por intermédio das concessões e permissões, e por certo,
dado há época em que foram feitos, nenhum dos contratos foram precedidos de qualquer
escolha concorrencial, seja por licitação ou por outro tipo de critério republicano de definição
das empresas que iriam explorar economicamente o serviço. E em razão desse fato é que
agravou a situação de competição pelos espaços urbanos, isso porque o serviço cresceu
repentinamente e de maneira bastante desorganizada.
216
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
142
217
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
143
receita seria destinada aos programas rodoviários, por intermédio do Fundo Rodoviário
Nacional, 15% deveria ser investido na constituição do capital social da Petrobrás, restando
10% para a constituição do capital social da Rede Ferroviária Federal S.A. Nos anos
seguintes, o que se verificou foi o aumento dessa porcentagem para o setor rodoviário,
enquanto para os demais segmentos a porcentagem era diminuída.
A mencionada Taxa Rodoviária Única foi instituída em 1969 pelo Decreto-lei nº.
999, que futuramente seria substituída pelo Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), através da Emenda Constitucional nº. 27 de 1985, que ao criar o
imposto, proibiu a instituição de qualquer outro tipo de tributo sobre a utilização de veículos.
Quando foi promulgada a Constituição de 1988, o IPVA permaneceu, entretanto, a proibição
de instituição de outras taxas foi suprimida.
No ano de 2001, foi editada a Lei nº. 10.233 que criou o Conselho Nacional de
Integração de Políticas de Transportes, a Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), este último, que veio a substituir aos
poucos o antigo DNER, que foi efetivamente extinto em 2003 por intermédio do Decreto nº.
4.803. Para a ANTT e a ANTAQ foi estipulado que os recursos seriam advindos do
orçamento geral da União, pelos instrumentos de outorgas de prestação de serviços de
manutenção de infraestrutura, assim como valores decorrentes de cobrança de taxas,
emolumentos, aluguel de suas respectivas competências. Já para o DNIT, a lei não foi
específica quanto aos recursos que custeariam suas atividades, limitou a designar de forma
genérica que os valores seriam oriundos de repasses do Orçamento Geral da União, da
remuneração pela prestação de serviços, de acordos, convênios e contratos, bem como de
cobrança de emolumentos, taxas e multas.
Ainda no ano de 2001, foi sancionada a Lei nº. 10.336 de 2001 que instituiu a
Contribuição de Intervenção ao Domínio Econômico incidente sobre a importação e a
comercialização de petróleo e seus derivados e álcool etílico combustível (CIDE),
denominada CIDE Combustível, tornando-se mais uma fonte de custeio para o financiamento
de programas de infraestrutura de transportes.
Por fim, em 2007, a Lei nº. 11.578 criou o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC) que num primeiro momento visava financiar projetos sociais mais voltados a questão
habitacional, numa segunda fase, em 2011, por intermédio da Lei nº. 12.462, legislação que
criou o Regime Diferenciado de Contrações Públicas (RDC), em razão da proximidade da
realização de grandes eventos como a Copa Mundial em 2014 e as Olimpíadas de 2016, o
144
PAC passou a financiar também uma séria de programas voltados para melhoria da
mobilidade urbana.
218
NAVARRO, Cláudio Alexandre de Arêa Leão. Programa de Aceleração do Crescimento – PAC –
Instrumentos de Ação Pública e Desenvolvimento Nacional. Dissertação de Mestrado. Programa de Pós-
Graduação PPGDSCI. Brasília: UNB, 2016.
219
Dados do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Disponível em:
http://www.pac.gov.br/infraestrutura-social-e-urbana/mobilidade-urbana/rj/rj Acessado em: 16 março, 2019.
145
no Rio de Janeiro foram concluídas no ano de 2017 e ao todo, foram gastos cerca de R$
14.813.143.069,43.
Ainda estão sendo executadas com recursos do PAC as seguintes obras: i) no
transporte ferroviário (Supervia), modernização de 89 estações ferroviárias, implantação de
novo sistema de sinalização em toda rede, reforma de material rodante incluindo instalação de
ar condicionado em 73 trens e investimentos em melhorias em 4 ramais R$ 2.156.870.000,00;
ii) Implantação do corredor BRT – Transoceânico nos bairros Charitas ao bairro do centro no
município de Niterói, custo de R$ 309.870.000,00; e, iii) BRT Transbrasil no município do
Rio de Janeiro, valor de R$ 1.300.000.000,00. Totalizando o valor de R$ 3.766.740.000,00
que ainda serão gastos nas obras da Região Metropolitana.
Por fim, o governo federal ainda prevê uma série de intervenções de infraestrutura na
mobilidade metropolitana fluminense, contudo, pela possibilidade de realização através do
Regime Diferenciado de Contratação (RDC), seus valores não foram divulgados. Os projetos
futuros são denominados pela legislação como ações preparatórias e são esses: i) Elaboração
de estudos e projetos para rede transporte coletivo centro do Rio de Janeiro à Santa Cruz da
Serra e Gramacho – 3ª Distrito do município de Duque de Caxias; ii) Monotrilho – Metrô
linha 3 – São Gonçalo – Niterói; iii) Projeto do BRT Ligação B – Transbrasil – Transoeste;
iv) Projeto do BRT Transbrasil fase 2 – Deodoro – Santa Cruz; v) Projeto do Corredor de
ônibus na faixa de domínio da antiga linha férrea o município de São Gonçalo; vi) Projeto do
sistema viário e cicloviário em paralelo ao monotrilho também no município de São Gonçalo.
Em termos de investimos em obras que ainda estão sendo feitas e as já concluídas,
chama-se atenção para o fato que grande parte delas pertencem a sistemas de transportes que
atualmente são executadas pela iniciativa privada, isto é, sua operacionalização é custeada por
intermédio do sistema de tarifas (preço público), pagas de forma direta pelo usuário ao utilizar
o serviço, e ainda assim o Estado investe recursos públicos na melhoria ou manutenção
daqueles serviços. Se for aprofundar a discussão, pelos institutos de Direito Administrativo,
as delegações dos serviços de transportes foram feitas nos moldes da Lei nº. 8.987 de 1995,
que normatizou o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto
no artigo 175 da Constituição Federal, também denominadas concessões comuns. Nesse
sentido, salvo o caso do VLT – Rio de Janeiro, que foi licitado na forma da Lei nº. 11.079 de
2009 – Concessão Especial – Parceria Público-Privada (PPP), todas os demais contratos de
serviços de transportes são regulados somente pela Lei de Concessões Comuns.
Outros investimentos com recursos do PAC, mas que ainda estão em fase de ação
preparatória, isto é, que ainda não foram realizadas as licitações, sobretudo, pela possibilidade
146
de utilização do RCD não foram divulgados os valores para execução dos projetos das
seguintes rodoviárias: i) BR 101/RJ – Arco Rodoviário RJ – Alças 101/493, os municípios
beneficiados são: Itaguaí, Mangaratiba e Rio de Janeiro; ii) BR 101/RJ Adequação
Mangaratiba – Divisa RJ/SP, cujo os município que serão beneficiados no âmbito do Estado
do Rio de Janeiro são: Angra dos Reis, Mangaratiba, Paraty, Rio Claro; iii) BR 393/RJ
Projeto Contorno de Volta Redonda RJ , somente o município de Volta Redonda será
beneficado; e, iv) Manutenção e Sinalização da Malha Rodoviário – RJ, vários municípios do
ERJ serão abrangidos pelo projeto.
Com relação ao investimento do PAC nos programas de melhoramento das rodovias
que estão em fase de licitação, somente consto com informação oficial a obra da BR 356/RJ
Construção contorno de Itaperuna, que beneficiará o município que leva seu nome.
As rodovias que ainda se encontram em obra com recursos do PAC são: i) BR 493
/RJ Arco Rodoviário RJ Subtrecho manilha (Santa Guilhermina) cujo o valor foi licitado
incialmente em R$ 382.520.000,00; ii) Estudos e projetos variados no âmbito do ERJ, valores
orçados em R$ 5.027.790,00; iii) Manutenção e Sinalização da Malha Rodoviária, em vários
trechos de diversos municípios do ERJ, no valor inicial de R$ 29.845.432,15. Finalmente as
obras concluídas com o recurso do PAC foram: i) Estudo e Projetos220 no âmbito de todo ERJ,
ao custo de R$ 9.679.206,87; e, ii) Manutenção e Sinalização da Malha rodoviária em vários
trechos do ERJ, no valor R$ 126.137.872,16.
Em que pese não ter sido mencionado, houve ainda investimentos pelo PAC no
transporte aéreo por cabos (teleférico) construído no Complexo de Favelas do Alemão, ao
custo de R$ 210 milhões, 29% do que foi destinado de investimento em área de urbanização
do Complexo do Alemão ao total de R$ 725 milhões. Assim, por estar inserido num programa
de urbanização e não de mobilidade em si, tal projeto não aparece na contabilidade acima.
Inclusive, por haver vários tipos de programas que englobam setores dos mais diversos, pode
ser que tenha outros investimentos na área de mobilidade não tenham sido mencionados por
estarem referenciados em outros programas de trabalho. De todo modo, verificar tais
investimentos remete à reflexão do direcionamento dos recursos públicos em cada setor, isto
é, quais foram os critérios definidores para se definir tais e quais prioridades de
investimentos?
220
A informação no site oficial do PAC conta os Estudos e Projetos como “obra concluída” em que pese não
detalhar mais sobre o que seriam esses estudos e projetos.
147
221
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
222
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
223
A propósito, quanto a possibilidade de delegação ou não de determinado serviço público a uma empresa
privada, tema esse que foi discutido no capítulo anterior.
224
PORTO, Paola de Andrade. O lucro é seu, o prejuízo é nosso. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 17
nov. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/o-lucro-é-seu-o-preju%C3%ADzo-é-
nosso>. Acesso em: 04 dezembro, 2016.
148
moldes da Lei nº 8.987 de 1995, detêm certas vantagens que as demais não possuem. As
normas permitem estipulação de cláusulas contratuais que garantam o equilíbrio econômico-
financeiro do objeto contratual, concedendo à contratada a faculdade de requerer a revisão da
tarifa no intuito de equalizar os prejuízos sofridos pela inflação, aumento dos custos, salários
de funcionários etc., inclusive, no caso dos contratos de concessão como possuem prazos
extremamente longos, se mostra a precípua necessidade de se adequar aos infortúnios
econômicas e operacionais ao longo de sua execução para que o serviço não seja afetado e os
usuários não sofram com a inadequação contratual.
Contudo, as demais sociedades empresariais que prestam serviços de natureza
contínua, mas que não tenham vínculos com o poder público, da mesma forma estão sujeitas
as flutuações econômicas, contudo, a lei do mercado privado não se mostra tão complacente
com os eventuais prejuízos que a contratada venha sofrer. Pleitear o restabelecimento dos
preços, é direito e inerente a qualquer relação contratual, em que pese o contratado privado
não gozar das mesmas garantias estabelecidas legalmente.
Nos contratos com a Administração Pública de serviços contínuos que não sejam nos
moldes do Estatuto das Concessões, o momento de verificação dos preços perante ao mercado
privado, isto é, a cotação de valores praticados por outras empresas, normalmente se procede
a cada renovação contratual, que via de regra é anual, se forem mantidas as condições
vantajosas para o Estado (lato senso), o contrato será prorrogado, caso contrário, haverá
rescisão e subsequente nova licitação.
Por certo, há possibilidade de reajustes ou reajustamento de preços no curso da
execução do contrato, seja de qualquer tipo de espécie (contratos comuns, concessão ou
concessão especial) para tentar compensar as consequências ruinosas da inflação.
Modernamente, têm-se adotado, as tarifas indexadas ou a indexação de
preços nos contratos de longa duração, para se obter o reajustamento
automático em função da alteração dos fatores a que se vinculam, tais como
a elevação do custo de vida, o encarecimento da matéria-prima, a majoração
dos transportes e outros elementos que influem nos custos de produção de
bens e operação de serviços. Esses fatores constituem os parâmetros de
variação dos preços ou tarifas e são perfeitamente aceitáveis desde que
constem de cláusula contratual expressa que estabeleça o índice de alteração
e ao coeficiente de correção do preço-base225.
Nesse ponto, o efeito prático que irá diferenciar os contratos públicos comuns dos
regidos pelo Estatuto das Concessões ou mesmo daqueles regidos pela Lei nº 11.079 de 2004,
Estatuto das Parcerias Público-Privadas, será que os dois últimos, por possuírem prazos
225
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2014.
p. 235.
149
226
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 1ª Turma, Recurso Extraordinário nº. 191532/SP, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence. Dj 29.08.97, p.40234. disponível em: http://stf.gov.br Acessado em: 17, abril, 2018.
227
BRASIL. Lei nº. 8.987/05. “Art. 9º § 4 o Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial
equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração.”
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
150
228
CAMPOS, Francisco. Direito Administrativo. Vol. I, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1958. p. 83
229
Lei 8987 de 1995 - Art. 6º, §2º - “ A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e
das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”.
230
ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Camara de. As Tarifas: e as demais formas de remuneração dos
serviços públicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009. p. 148
151
privado, ou até mesmo somente o capital público, numa perspectiva de compartilhamento dos
riscos do negócio.
No Estado do Rio de Janeiro, em relação aos contratos de transportes coletivo, que
originalmente foram licitados na moldes da concessão comum, cuja fonte de custeio seria
somente o pagamento das tarifas pelo usuário, mas que necessitavam de um incremento
atuarial para adequação da tecnologia abarcada ao serviço, todavia, sem que houvesse
aumento dos preços da tarifa ao usuário final, foi necessário que o Estado intervisse
financeiramente por intermédios de subsídios para que a tarifa do serviço não ficasse
extremamente alta e a população conseguisse usufruir.
De certo, existem outros fatores que justificaram a instituição de subsídios públicos
para a manutenção do serviço de transportes executados por empresas privadas, assim como
se pode citar as políticas sociais que estipulam direitos sociais a determinados segmentos da
sociedade, em especial, as gratuidades de tarifas. Direitos tem custos e se não for o
beneficiário direto que irá arcar com esses direitos, outras pessoas arcarão.
a. Os subsídios
Apesar da mesma terminologia, o subsídio que aqui se refere não trata de uma das
espécies remuneratórias aos servidores públicos instituída pela Emenda Constitucional nº. 19
de 1998, o conceito que se atribui a subsídio neste item diz respeito a um instrumento
utilizado para equalizar o valor da tarifa, tornando-a mais módica no intuito de atender o
princípio da universalidade do serviço público de um lado, e do outro, o princípio da
atualidade.
O instituto do subsídio público não é novo, na verdade, a Lei nº. 4.320 de 1964 já
previa tal mecanismo, porém, sob outra nomenclatura: “subvenções”, e ainda fazia uma
distinção entre as subvenções sociais e econômicas.
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se
como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de
caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.231
231
BRASIL. Lei nº. 4.320 de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal. Disponível em:
www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
152
232
BRASIL. Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso
em: 19 abril, 2018.
233
JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003. p.
407/408
234
BATISTA, Joana Paula. Remuneração dos serviços públicos. São Paulo: Malheiros, 2005. p.46
235
ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Camara de. As Tarifas: e as demais formas de remuneração dos
serviços públicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009. p. 115
153
Por certo, existem outras fontes de custeio para o concessionário manter seus
serviços, assim definido no artigo 11 do Estatuto das Concessões que permite “a possibilidade
de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de
projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das
236
Dispositivo alterado pela Lei 13.529 de 2017. Antes o valor limitador para os contratos era de 20 milhões de
reais.
237
BRASIL. Lei nº. 12.587 de 2002. Institui as Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
154
tarifas” 238 . Inclusive há ainda o subsídio cruzado, que apesar de não estar expressamente
descrito na lei,
Segundo Jacintho Silveira de Arruda Câmara o subsídio cruzado é um
mecanismo de política tarifaria por meio do qual deslocam-se recursos
recebidos em um certo segmento (de usuário ou de serviços) para outro, com
a finalidade de propiciar ao segmento beneficiado o desembolso de quantias
menores.
Ressalta o autor que, em razão disso, determinados usuários pagam um valor
maior que o suficiente para cobrir os custos e a remuneração do prestador do
serviço, pois há também a parte relacionada com a transferência de recursos;
enquanto o segmento de usuários beneficiados remunera um valor inferior ao
que é preciso para custear o serviço239.
De todo modo, trata-se de uma realidade que está a posta, que se mostrou necessária
sua implementação ao longo dos tempos. Tendo sido adaptado por diversas legislações e
instrumentos jurídicos como foi o caso no Rio de Janeiro, São Paulo e Ceará ao instituírem o
instituto do Bilhete Único. Ademais, subsídios no setor de transporte não é criação brasileira,
ao contrário, outros países adotam esse sistema, assim como muito utilizado nos países
europeus, por exemplo. 241
238
BRASIL. Lei nº. 8.987 de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível
em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
239
DAOU, Ana Cláudia Abboud. A gratuidade no serviço público de transporte coletivo urbano de
passageiros sobre pneus. Dissertação de Mestrado. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(PUC-SP), 2007.
240
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.99
241
Na oportunidade da defesa, ver se foi derrubado o veto do Governador Pezão da Lei estadual que determinou
a tarifa social nas barcas trajeto Charitas-Praça XV.
155
Fonte: IPEA
b. O Bilhete Único
O primeiro Estado a instituir o Bilhete Único foi São Paulo, através da Resolução
conjunta nº 81 de 2005, assinado pelas entidades; Secretaria de Transportes Metropolitanos
(STM), órgão estadual e, a Prefeitura de São Paulo, pela São Paulo Transporte S/A (SPtrans
S/A).
No Rio de Janeiro, somente em 2009, por intermédio da Lei Estadual nº. 5.628 de 29
de dezembro, que foi instituído o Bilhete Único nos serviços de transporte coletivo
intermunicipal de passageiros na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, sendo
que sua implantação somente se deu, em fevereiro de 2010.
Art. 3°- O Bilhete Único pode ser utilizado pelos usuários de linhas
intermunicipais e inframunicipais da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, quando o passageiro for transportado entre dois ou mais municípios,
ficando assegurado esse benefício tarifário, nos seguintes modais:
Parágrafo Único - O Bilhete Único é benefício tarifário, instituído com
redução das tarifas praticadas nos serviços de transporte intermunicipal, em
face da integração entre modais ou em cada um deles entre si, ou, ainda,
quando se tratar de linha ou serviço intermunicipal com valor de tarifa
superior a R$ 4,40 (quatro reais e quarenta centavos).
(...) 242.
O Bilhete Único foi um instrumento criado com o intuito de reduzir o valor final da
tarifa paga por determinados usuários de transportes coletivos, que utilizem os serviços de
transportes intermunicipal, com a integração entre modais e entre si, ou ainda quando se tratar
242
RIO DE JANEIRO, Lei Estadual nº 5.628 de 29 de dezembro de 2009. Institui o Bilhete Único nos serviços
de transporte coletivo intermunicipal de passageiros na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
Disponível em: <http://www.setrerj.org.br/dados/21_LEI5628_29DEZ09.pdf>. Acesso em: 04 dez. 2016.
156
de tarifa intermunicipal superior a R$ 4,40 (art. 3º, parágrafo único). A diferença desse valor
será repassada com recursos públicos estaduais ao concessionário prestador de serviço.
Art. 4° O benefício tarifário, através do Bilhete Único, concedido aos
usuários de linhas intermunicipais e linhas municipais da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, integradas com outros modais ou entre si,
ou quando se tratar de linha ou serviço com valor de tarifa superior a R$
4,40 (quatro reais e quarenta centavos), será́ integralmente subsidiado pelo
Estado do Rio de Janeiro, no valor equivalente à diferença entre o valor
integral da tarifa e o valor do Bilhete Único
Parágrafo único. Somente será subsidiado o usuário de linha ou serviço
municipal quando utilizar esse serviço integrado a um modal intermunicipal
243
.
Em que pese o artigo primeiro da lei aduzir que o Bilhete Único se aplica a toda
Região Metropolitana do Rio de Janeiro, no mesmo ano de sua instituição o município de
Mangaratiba foi excluído da RMRJ, mesmo assim, por constar na lista do anexo única da
referida lei, ele permanece no programa. Por outro lado, os municípios de Rio Bonito e
Cachoeiras de Macacu não estão inseridos no programa por não constarem na lista legal,
mesmo sendo municípios pertencentes a Região Metropolitana desde de 2013. Os municípios
abrangidos são: Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí, Itaguaí, Japeri, Magé,
Mangaratiba, Maricá, Mesquita, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Rio
de Janeiro, São Gonçalo, São João de Meriti, Seropédica e Tanguá.
O município do Rio de Janeiro em 2011 sancionou a lei nº 5.211 em 1º de julho
instituindo o Bilhete Único Municipal também denominado como Bilhete Único Carioca ou
RioCard, trazendo um limite de valor ao seu beneficiário que utilize o transporte municipal
para o deslocamento unidirecional entre a viagem e destino no prazo de até duas horas, com
direito a transbordo ao custo de R$ 2,40. A legislação carioca foi bastante restrita na sua
disciplina, deixando a cargo do executivo municipal a definição e regulação do subsídio a ser
repassado ao concessionário privado.
O município de Niterói seguiu o mesmo caminho que o Rio de Janeiro, instituído o
Bilhete Único através da lei municipal nº 2.851 de 19 de julho de 2011, todavia, trouxe
algumas diferenças do vizinho carioca. O Bilhete Único de Niterói, concede ao seu usuário o
benefício de 2 (duas) viagens por dia num intervalo mínimo de 3 (três) horas entre uma e
outra e um transbordo em até 1 (uma) hora ao custo de R$ 2,50. A legislação ainda criou um
Fundo Municipal de Transporte (regulamentado pelo Decreto nº 11.268 de 2012) com
243
RIO DE JANEIRO, Lei Estadual nº 5.628 de 29 de dezembro de 2009. Institui o Bilhete Único nos serviços
de transporte coletivo intermunicipal de passageiros na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
Disponível em: <http://www.setrerj.org.br/dados/21_LEI5628_29DEZ09.pdf>. Acesso em: 04 dez. 2016.
157
244
SENKO, Andrea Riechert. Avaliação de impacto do programa bilhete único intermunicipal do Estado do
Rio de Janeiro. Dissertação de Mestrado. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2015.
158
20%
16%
13%
12%
10% 10%
9%
5% 3% 3% 2%
posteriores. Neste mesmo ano, a Procuradoria Geral de Justiça ingressou com nova
Representação de Inconstitucionalidade autuada sob o nº. 0017304-17.2017.8.19.0000, cujo
andamento encontra-se aguardo pauta de julgamento.
c. As gratuidades
Quem utiliza ônibus e paga para girar a roleta, em geral, não sabe que está
bancando também a viagem de diversos grupos sociais contemplados com a
isenção total ou parcial da passagem. Estamos falando das gratuidades,
benefícios concedidos a determinadas classes de usuários que, por força de
leis ou decretos, tornam-se isentos do pagamento da tarifa do transporte
público coletivo urbano. No Brasil, segundo o Anuário 2014/2015 da
Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), o
número de passageiros que circula de graça ou com algum desconto aumenta
cerca de 1% anualmente, com acréscimo de impressionantes 120 milhões de
viagens a cada ano desde de 2013.245
245
NTUrbano, Revista da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos. Gratuidades: dói no
bolso (dos outros) e gera injustiça social. ed. 31. Jan/fev 2018. p. 17.
246
BRASIL. Lei nº 10.741 de 01 de outubro de 2003. Dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências.
Disponível em: www.planalto.org.br Acessado em: 29 abril, 2018.
160
também garante a gratuidade de tarifa aos alunos do ensino fundamental, médio e técnico da
rede pública municipal, estadual e federal.
Para a Associação Nacional das Empresas de Transporte de Urbanos (NTU), a
gratuidade que mais causa impacto no setor justamente são esses passes estudantis,
Mas a lista não termina aí. Hoje, é extensa a relação de categorias com
benefícios previstos em leis, especialmente municipais. Entre elas estão os
bombeiros, oficiais de justiça, policiais civis e militares, agentes
penitenciários, guardas municipais, fiscais de empresa de transportes,
pessoas com necessidades especiais e seus acompanhantes. Em algumas
cidades, há até datas especiais em que é obrigatória a concessão de passe
livre, a exemplo de dias de vacinação e celebrações de santos padroeiros
locais247.
Fonte: IPEA
247
NTUrbano, Revista da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos. Gratuidades: dói no
bolso (dos outros) e gera injustiça social. ed. 31. Jan/fev 2018. p. 18
161
No final das contas, os usuários pagantes, custeiam a gratuidade dos idosos ao passar
na roleta pagando sua passagem, custeiam a passagem dos estudantes da rede pública e
demais beneficiários sociais ao quitar seus impostos. Em outras palavras, não existe caridade
social do Estado, quem arca com esse prejuízo sempre é o trabalhador que paga sua
passagem. Nas leis de mercado como aponta o ditado: não existe café grátis248.
248
PORTO, Paola de Andrade. A gratuidade que é paga. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 10 nov.
2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/gratuidade-que-é-paga>. Acesso em: 04
dezembro, 2016.
162
CONCLUSÃO
Sede do governo federal durante boa parte de sua história, a Região Metropolitana do
Estado do Rio de Janeiro viveu dias de glórias em investimentos e infraestrutura. Grandes
empresas de fixaram na capital fluminense e no seu entorno, sendo considerada um localidade
de oportunidades e excelente ofertas de trabalho. No início do século XX, com a expansão das
linhas ferroviárias para o leste e baixada fluminense, a ocupação daquelas regiões também
começaram a se intensificar. As políticas urbanistíssimas e imobiliárias também contribuíram
para que o trabalhador de baixa renda se afastasse cada vez mais dos centros urbanos. Os
custos de moradia nas regiões centrais não eram condizentes com o salário percebido, fazendo
com que o transporte coletivo urbano fosse indispensável para o deslocamento entre a
residência e o emprego desse trabalhador suburbano.
A explosão demográfica nessas cidades começou a ser perceptível no mesmo período
em que fora criada a Região Metropolitana. As cidades que a compunham cresceram em
demasia, unindo-se umas as outras. E com o crescimento também vieram os problemas, que
se ligavam para além dos limites imaginários de fronteiras municipais. E as soluções para tais
problemas que durante muitos anos e nas constituições antecedentes vinham sendo resolvidos
como um assunto local e não se bastavam mais. A competência para legislar e executar
assuntos de interesse local em consonância com o ditame constitucional sob o manto do pacto
federativo esbarrava na necessidade operacional de se planejar e gerir no macro, ultrapassar a
barreira local e pensar regionalmente. Essa mesma constituição cidadão trouxe consigo
através da emenda que serviu como divisor de águas em matéria de gestão pública,
transmudando um estado burocrático para um pretenso estado gerencial, o instituto do
consórcio público e os convênios de cooperação numa tentativa de gestão cooperativa
interfederativa. Em que pese a referida emenda datar o ano de 1998, esses institutos ainda são
de atuação tímida na gestão estadual ou metropolitana. O embate político por forças
antagônicas de interesses colocavam-se como entraves, inclusive contando com a justificativa
por sua não execução a problemática jurídica constitucional do pacto federativo, quando na
verdade os interesses políticos e econômicos saltavam as vistas, a falta de unidade dos entes
que compõem a Região Metropolitana por si só já era um empecilho natural para que o
planejamento urbano na região não fosse promissor, se fossem contar ainda com os poucos e
escassos órgãos que foram criados especialmente para esse fim (planejamento e execução da
mobilidade urbana RMRJ) a situação ainda ficaria pior.
163
feitas para atender especificamente o setor rodoviário, o que no final das contas deu no
mesmo.
Para finalizar o estudo de caso da mobilidade urbana na Região Metropolitana do
Estado do Rio de Janeiro, ainda houve a incoerência de se ter implantado um modelo liberal
onde o Estado optou delegar o serviço ao setor privado, mas ao mesmo tempo o utiliza como
moeda de barganha para servir a população suas políticas assistenciais. O lucro embutido na
política tarifária se mostrou incompatível com a mentalidade assistencialista que o governo
propagou durante anos e a população assimilou. O resultado dessa combinação catastrófica
foi um tarifa acima do que se pode considerar como preço público módico. Seja pelo custo
subsidiado pelo Estado, seja pelo preço final da tarifa arcada pelo usuário final pagante, tal
sistema tem afastado cada vez mais o usuário do transporte coletivo, fazendo-o migrar para o
sistema de transporte individual. E contribuindo para a piora no trânsito urbano.
Na se pode atribuir esse ou aquele fator determinante que causou o esgotamento da
mobilidade urbana na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, como visto, foram
múltiplos os fatores, que convergiram ao longo dos anos para essa realidade em que se vive.
Não há um culpado, tampouco não há uma solução para consertar tudo o que foi feito, não há
como apontar para uma saída mirabolante para todos os “complexos” problemas das cidades
urbanas fluminenses – seria esse é o melhor sistema de transporte (?). O que se pode afirmar é
que uma cidade urbana goza do privilégio de deter uma gama de bens, serviços e
entretenimentos próximos de seus consumidores, facilitando e aproximando pessoas, bens e
serviços umas das outras e, como todo bônus sempre vem acompanhado do ônus, neste caso,
o ônus é que essa aproximação de pessoas, bens e serviços estava sendo planejada e realizada
em sua maioria de maneira individual. O espaço urbano metropolitano não comporta mais o
individual, há que se pensar no coletivo, há que se replanejar esses deslocamentos. Será
preciso, principalmente, mudar a mentalidade de como se deslocar nas cidades.
165
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 1ª Turma, Recurso Extraordinário nº. 191532/SP, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence. Dj 29.08.97, p.40234. disponível em: http://stf.gov.br Acessado em:
17, abril, 2018.
Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF)
ADI nº. 1.842-RJ. Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados.
Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013. Disponível em:
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Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
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