ROGÉRIO CUNHA DE ANDRADE

GOVERNO ELETRÔNICO PARA OS

CIDADÃOS: UM ESTUDO COMPARATIVO
ENTRE MINAS GERAIS, RIO DE JANEIRO E
SÃO PAULO

Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

Departamento de Sociologia e Política

Rio de Janeiro
2008.2
 ROGÉRIO CUNHA DE ANDRADE

GOVERNO ELETRÔNICO PARA OS

CIDADÃOS: UM ESTUDO COMPARATIVO
ENTRE MINAS GERAIS, RIO DE JANEIRO E
SÃO PAULO

Monografia de Graduação:

Monografia apresentada ao Departamento

de Sociologia e Política da Pontifícia
Universidade Católica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio) para a obtenção do Título de
Bacharel em Ciências Sociais.

Orientador:

Ricardo Emmanuel Ismael de Carvalho

Rio de Janeiro
2008.2
A Ruben Zulchner de Andrade,
um grande homem.
 AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, agradeço imensamente ao orientador Ricardo Ismael

pelos valiosos incentivos à produção deste trabalho. Quer seja em
conversas periódicas, quer seja em discussões em sala de aula, sua
apreciação crítica aliada a conhecimento e a rigor metodológico
contribuiu decisivamente para o amadurecimento de minhas escolhas.
Acrescidos ao sentimento de confiança que desde o início permeou a
relação orientador-estudante, estes aspectos foram de máxima valia para
a abordagem de um tema ainda pouco explorado pelas Ciências Sociais.

Esta monografia também é fruto, mesmo que indiretamente, da

articulação de conhecimentos e conteúdos contemplados ao longo dos
quatro anos e meio de graduação. Deixo meu sincero agradecimento ao
quadro de professores e funcionários do Departamento de Sociologia e
Política da PUC-Rio, em especial aos professores Eduardo Raposo,
Marcelo Burgos e Maria Sarah Telles, pela cordialidade e exemplo de
profissionalismo.

Agradeço, igualmente, àqueles amigos e colegas com quem pude

dialogar cotidianamente e compartilhar idéias, inquietações e conquistas.
Minha gratidão a Luiz Ricardo Duarte – ouvinte e conselheiro em
frutíferas conversas, Ana Laura Neves e Camila Mutzenbecher –
remanescentes da querida geração de 2004.2, Guilherme Brício,
Manoela Assayag, Paula Salles e a tantos outros que, com alento e
consideração, tornaram possível a elaboração deste trabalho.

Aproveito o ensejo para agradecer a Universidade de Coimbra e a

Coordenação Central de Cooperação Internacional da PUC-Rio pela
inesquecível experiência de intercâmbio acadêmico, a qual contribuiu,
inclusive, para a escolha deste tema.
 RESUMO

Este estudo monográfico propõe um esforço de análise comparativa entre

as iniciativas de governo eletrônico dos estados de Minas Gerais, Rio de
Janeiro e São Paulo. Reconhecendo-se o potencial democrático da
aplicação das tecnologias de informação e comunicação (TICs) nas
dinâmicas de relacionamento entre Governo e Sociedade, optou-se por
abordar, dentre os diversos atores políticos e sociais contemplados por
estas iniciativas, a figura do cidadão como seu principal destinatário.
Partindo de uma verificação empírica nos portais oficiais destes estados
na Internet, concluímos a respeito de suas oportunidades e limitações
quanto às dimensões essenciais de utilização e propósito do governo
eletrônico, quais sejam, transparência, responsividade, informação e
controle social.

ABSTRACT

The following monographic essay comprises a comparative analysis

between electronic government initiatives promoted by the Brazilian
states of Minas Gerais, Rio de Janeiro and São Paulo. Recognizing the
democratic potential of Information and Communication Technologies
(ICTs) applications on Government-to-Society relationships, it was
chosen, among distinct social and political actors contemplated by these
initiatives, the citizens as being its main beneficiaries. Based on empirical
research within states official websites, we concluded about its
opportunities and limitations related to essential dimensions ascribed to
electronic government, which are transparency, responsiveness,
information and social control.
 SUMÁRIO

1. Introdução........................................................................................... 09

2. O Estado e a Sociedade na Era da Informação .............................. 13

2.1. O Paradigma Informacional .........…………..……………….............. 13
2.2. Promessas e riscos da Revolução Tecnológica .............................. 22
2.3. Governo eletrônico: novo modelo relacional entre Estado e
Sociedade ............................................................................................... 26
2.4. Governo eletrônico: um conceito emergente ................................... 31

3. Governo Eletrônico: o desempenho dos estados de Minas Gerais,

Rio de Janeiro e São Paulo .................................................................. 41
3.1. Caminhos do governo eletrônico: transparência versus resistência..41
3.2. Notas sobre a metodologia utilizada ................................................ 45
3.3. Arcabouço institucional-legal das políticas de Governo eletrônico .. 47
3.4. Portais oficiais de governo: indícios de accountability no
relacionamento entre Estado e Cidadãos ............................................... 58
3.4.1. Da configuração e da organização dos portais ............................. 58
3.4.2. Dos mecanismos de prestação de contas e de transparência dos
portais ..................................................................................................... 62

4. Conclusão .......................................................................................... 73

5. Referências bibliográficas ............................................................... 76

6. Sítios consultados ............................................................................ 83
 ILUSTRAÇÕES

2.1. Estrutura relacional teórica do governo eletrônico.………........... 29

3.1. Estrutura de governo eletrônico no Estado de São Paulo…........ 52
3.2. Estrutura de governo eletrônico no Estado de Minas Gerais....... 54
3.3. Estrutura de governo eletrônico no Estado do Rio de Janeiro..... 57

TABELAS

2.1. Governo eletrônico na provisão de serviços públicos.…............. 30

2.2. Governança pública e iniciativas de governo eletrônico.............. 37
3.1. Prestação de Contas no sítio da Secretaria de Fazenda do Estado
de São Paulo.….................................................................................. 63
“A tecnologia não é nem boa nem ruim,
e também não é neutra.”
Melvin Kranzberg
1. Introdução

Não há dúvida de que vivemos hoje sob os ditames de uma

Sociedade da Informação. Embora seus desdobramentos sociais,
políticos e históricos sejam alvo de distintas linhas de reflexão e até
mesmo de especulações de toda sorte, a noção da Sociedade
Informacional corresponde à emergência de uma nova etapa do modo de
produção capitalista cuja base material está assente, por excelência, no
conjunto de Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs).
Como sabemos, a constante expansão do inventário de inovações
tecnológicas tem aduzido formas inéditas de relacionamento,
comunicação e sociabilidade entre indivíduos e organizações de todo o
mundo. Não por acaso costuma-se afirmar que a Sociedade da
Informação inaugura, nesse sentido, um novo paradigma sócio-técnico,
isto é, um agrupamento de técnicas produtivas, organizacionais e
administrativas que para além do domínio econômico incidem diretamente
sobre as formas societais de interação individual e coletiva (Castells,
1999).
À luz do que precede situa-se o objeto da presente investigação.
Ainda pouco explorado pela terminologia corrente das Ciências Sociais, o
termo governo eletrônico vem a designar a incorporação e a utilização
das tecnologias de informação e comunicação pelo setor governamental
na redefinição de suas estruturas burocráticas, na agilização do processo
decisório, na criação de mecanismos de controle e accountability, na
prestação e socialização de serviços e informações, e na otimização de
sua responsividade perante os diferentes atores da Sociedade Civil, do
Mercado e do Estado, perfazendo um conjunto de ações presumidamente
orientadas pelos princípios da eficiência e da transparência.
 10

Atualmente quase todos os indivíduos são direta e indiretamente

afetados ou beneficiados por iniciativas de governo eletrônico. No Brasil,
a mais ilustre delas é a urna eletrônica, que utilizada universalmente na
apuração dos resultados do escrutínio, garante simultaneamente
celeridade e confiabilidade ao processo eleitoral. No entanto, a forma
mais perene de governo eletrônico parece estar circunscrita nos portais
oficiais dos governos na Internet. Através deles torna-se possível a
divulgação eletrônica de informações institucionais; a consulta a
publicações, documentos e legislação; a disposição de canais de
comunicação e interação com o cidadão; o acesso a serviços públicos
prestados à distância; e até mesmo a deliberação eletrônica sobre
questões de interesse popular.
Dentre miríades de possibilidades de uso, estes portais podem
igualmente atender aos reclames sociais por uma gestão pública mais
aberta e transparente. Nesse sentido, observa-se que há uma tendência,
ainda que tímida, comum tanto aos gestores públicos quanto aos
membros das elites políticas, referente à criação de mecanismos de
prestação de contas por meios eletrônicos, como forma de robustecer
seus arranjos de accountability junto a diversos atores sociais e políticos,
sejam eles “cidadãos comuns”, sejam eles integrantes de grupos de
oposição.
Ao divulgar dados relativos a exercícios administrativos, receitas,
despesas, contratações, licitações, investimentos e a outros
procedimentos correntes da máquina estatal, estes governos
redimensionam as esferas de controle social as quais estão sujeitos e ao
mesmo tempo conferem um caráter mais responsivo ao tipo de
relacionamento que travam com seus cidadãos tendendo, desta forma, a
legitimar suas ações perante a coletividade. Contudo, este é um
panorama ainda distante. Sabe-se que por parte dos governantes há
distintos posicionamentos e reações face aos efeitos da implementação
 11

do governo eletrônico, a partir dos quais surge uma dicotomia entre em

um movimento de abertura política e um movimento de resistência à
mudança. Este último pode estar intimamente associado a duas principais
motivações: ignorância e ceticismo acerca das benesses fomentadas
pelas inovações tecnológicas; ou receio quanto à promoção de novos
meios de obtenção de informação e de exercício da cidadania que por
seu turno podem colidir com estruturas e forças vigentes de poder,
ameaçando o status quo.
Sendo assim, tendo em perspectiva a abrangência dos temas das
Tecnologias de Informação e Comunicação, das reformas do Estado e
propriamente do Governo Eletrônico, e preocupados em explorar algumas
questões relativas ao cruzamento entre tecnologia e poder, optamos por
realizar um recorte epistemológico segundo objetivos específicos,
considerando, para além disso, as limitações de tempo e de reflexão
teórica intrínsecas à elaboração de um texto monográfico.
Nossa investigação se propõe a comparar as iniciativas de governo
eletrônico dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo
debruçando-se sobre a verificação de seus mecanismos eletrônicos de
accountability e transparência destinados aos cidadãos. A escolha destes
entes federativos como objeto de estudo se deve basicamente ao fato
destes representarem os estados mais populosos do Brasil, possuírem
significante parcela de participação sobre a economia nacional e por se
situarem na mesma macrorregião.
Considerando este recorte geográfico, procurar-se-á responder a
seguinte pergunta de partida: “Existem disparidades entre as políticas de
governo eletrônico dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São
Paulo no que diz respeito à manutenção de mecanismos eletrônicos de
accountability direcionados aos cidadãos?”.
Para a consecução desta resposta, esta monografia se divide em
quatro capítulos: uma introdução, dois capítulos de desenvolvimento e
 12

uma conclusão. No capítulo procedente, intitulado “O Estado e a

Sociedade na Era da Informação”, recorreremos a uma reflexão teórica
acerca dos fundamentos do chamado paradigma informacional, o qual,
sob uma perspectiva sociológica, assoma como um dos elementos
constituintes das sociedades pós-industriais e/ou pós-modernas.
Simultaneamente, serão discutidos o arcabouço teórico relativo ao
emergente nicho de pesquisa em torno da idéia de governo eletrônico e
as implicações práticas do papel desempenhado pelas tecnologias da
informação e comunicação (TICs) na redefinição do marco relacional
entre o Estado e a Sociedade.
Por fim, o terceiro capítulo tratará do marco institucional das políticas
de governo eletrônico dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São
Paulo e discutirá os resultados obtidos mediante a análise dos
mecanismos de transparência e prestação de contas no âmbito de seus
portais oficiais na internet, partindo da inferência de que os estados
analisados encontram-se em etapas distintas de implementação e
consolidação de suas plataformas de governo eletrônico destinadas ao
uso cidadão.
2. O Estado e a Sociedade na Era da Informação

Este capítulo procura aduzir sinteticamente os desafios relacionais

entre Estado e Sociedade na chamada Era da Informação. Adotando
uma perspectiva sociológica, discutiremos inicialmente o marco teórico
em torno da noção de Sociedade da Informação, que remete a um
contexto histórico marcado pela emergência de um novo paradigma
sócio-técnico cuja engrenagem é a tecnologia da informação.
Simultaneamente a isso, faremos uma breve reflexão acerca da dinâmica
existente entre as questões sociais e o desenvolvimento da tecnicidade,
enfatizando o advento tecnológico dos últimos quarenta anos.
Finalmente, refletiremos sobre o conjunto de transformações que
vêm ocorrendo no bojo da relação entre Governo e Sociedade,
decorrentes do surgimento de novas possibilidades de comunicação e
interação entre atores sociais e políticos, a partir das quais se configuram
formas inéditas de controle e acesso ao poder, em tese mais próximas de
um ideal democrático. Nesta seção apresentaremos o referencial teórico
que irá guiar o entendimento acerca do objeto de nossa investigação, o
governo eletrônico.

2.1. O Paradigma Informacional

Vivemos hoje sob um novo paradigma sócio-técnico. Principal

desdobramento da chamada Revolução Tecnológica, a emergência da
informação como elemento central das atividades humanas fornece-nos o
lastro para a compreensão de um novo período histórico. O
empreendimento de pujantes instrumentos de comunicação e de
produção do conhecimento nas mais variadas esferas da atividade
 14

humana, sejam elas de natureza política, social ou material, tem ensejado

a configuração de um marco relacional inédito entre instituições e
indivíduos no cenário global (Castells, 1999). Para melhor compreender a
natureza deste vasto conjunto de transformações faz-se necessária uma
reflexão judiciosa acerca dos contornos do chamado paradigma
informacional, tendo como premissa que sua vigência exerce um papel
decisivo na redefinição das dinâmicas econômicas e sócio-políticas das
sociedades contemporâneas.
Consoante a definição de Freeman (apud Castells, 1999 : 107), “um
paradigma econômico e tecnológico é um agrupamento de inovações
técnicas, organizacionais e administrativas” que se inter-relacionam no
continuum de uma base material específica. Assim considerado, observa-
se que o sistema de técnicas hodierno assenta-se decisivamente nas
tecnologias da informação e comunicação (TICs), um agrupamento de
complexos domínios técnicos complementares entre si, no qual figuram a
microeletrônica, a computação (software e hardware), a cibernética, as
telecomunicações, a optoeletrônica e, se quisermos avançar, também a
engenharia genética. Poder-se-ia enumerar, ainda, uma série de
realizações e experimentos que vieram a conformar este sistema, dentre
os quais estão presentes as tecnologias de satélite, a fibra ótica, a
telemática, os smart cards, a robótica e tantos outros que destes derivam.
Historicamente, urge sublinhar que o atual sistema técnico
engendrou-se a partir da combinação de invenções e inovações1
concebidas no mundo ocidental a partir de meados do século XX que,
desenvolvidas exponencialmente nos anos seguintes, culminaram na
década de 1970 com a inauguração de um marco técnico-científico o qual

1
Assim como colocado por Lemos (2007 : 46), o termo inovação é aqui entendido como
o simples desenvolvimento ou banalização de técnicas existentes, ao passo que o termo
invenção representa o surgimento de uma técnica radicalmente nova. O cenário da
Revolução Digital (ou Terceira Onda) destaca-se tanto por apresentar um rol extenso de
tecnologias inéditas, como também por testemunhar seu fremente ritmo de
aperfeiçoamento e superação.
 15

se convencionou chamar de Revolução Digital (Bellamy & Taylor, 1998).

Assim, deve-se assinalar que o paradigma informacional só se tornou
viável graças a um conjunto de relações sinérgicas travadas entre os
variados dispositivos da informação, que confluíram, acidentalmente ou
não, para formar e expandir sua base (Castells, op cit).
No entanto, para que se atinja o objetivo deste trabalho não se
pretende detalhar cada uma destas técnicas, muito menos descrever
exaustivamente como evolveram ao longo do tempo2. Importa, na
verdade, desenvolver um raciocínio concreto a respeito de sua ampla
inserção nos mais variados contextos sociais. Tal preocupação se justifica
através da contribuição de Santos (2000), quando este estabelece uma
relação dialógica entre o processo histórico e o desenvolvimento
tecnológico. Segundo o autor, “a cada evolução técnica, uma nova etapa
histórica se torna possível”, confirmando a plausibilidade da idéia de um
novo padrão organizacional associado a um agrupamento tecnológico
específico, tal como o conceito de paradigma nos sugere.
Tendo isto em vista, conclui-se que para se verificar a ascensão de
um novo paradigma, é mister que novas técnicas tornem-se dominantes.
A introdução de um novo grupo de técnicas em determinada estrutura
sócio-econômica não necessariamente acarreta o desaparecimento das
técnicas vigentes. Entretanto, a revolução tecnológica nos oferece

2
Sobre o advento da computação, sabe-se que o primeiro computador moderno foi
literalmente erguido na Filadélfia em 1946, pesando mais de 30 (trinta) toneladas e
ocupando a área de um ginásio poliesportivo. Nos anos subseqüentes, ainda que
tenham sido verificados progressos consideráveis, foi o advento do microprocessador,
em 1971, o grande responsável pelo redimensionamento físico dos computadores,
incidindo positivamente sobre sua viabilidade comercial, uma inflexão importante no
âmbito computacional que lhe rendeu a fama por ter promovido a “revolução dentro da
revolução”, conforme clamam alguns autores (Castells, 1999 : 79; Bellamy e Taylor, op
cit : 11). Já na década de 80, assiste-se ao prolífico desenvolvimento da indústria de
softwares, que perfilhou, dentre outros, a tecnologia de interface ao usuário, pela
primeira vez munida de ícones e recursos visuais. Somadas ao lançamento do
Computador Pessoal (PC), inicialmente um produto da IBM cujo modelo e nome
tornaram-se ulteriormente genéricos, estas engenhocas contribuíram para uma
crescente popularização do uso de computadores no ambiente empresarial e doméstico,
até atingir a configuração que conhecemos hoje.
 16

exemplos contundentes que sinalizam, na prática, a inevitabilidade da

renovação e da sucessão natural entre novos e antigos grupos técnicos.
Tal processo de substituição pode ser creditado ao leque de
exigências mercantis e sociais que compele toda tecnologia recém-
concebida a solapar todas aquelas que lhes são anteriores,
especialmente em virtude de sua esperada superioridade operacional e
econômica, tanto ao nível de uso quanto de produção. Assim,
sucessivamente, uma técnica desanca sobre a outra, caracterizando um
processo de “destruição criativa” (Schumpeter, 1984). Portanto, a
reprodução exponencial da dialética tecnológica incita a efemeridade das
técnicas e, desta maneira, acelera o processo histórico (Santos, op cit).
Como vimos, dos anos 70 até os dias atuais foram as técnicas da
informação as principais responsáveis pela derrocada de todo o aparato
tecnológico anteriormente em vigor a uma velocidade sem precedentes
na História humana. Sem dúvida, esta lógica de vertigem e de celeridade
dos acontecimentos assoma como uma característica fundamental de
nossa época e, ainda que parcialmente, a emergência do paradigma
informacional presta-se a explicar este fenômeno.
Conforme o fecundo trabalho de Lemos (2007 : 52-80), a história do
desenvolvimento tecnológico pode ser dividida em três grandes fases:
fase da indiferença, fase do conforto, e fase da ubiqüidade, sendo que
cada uma destas corresponderia a um período histórico definido,
respectivamente a Idade Média, a Idade Moderna e a Pós-modernidade.
O atributo da indiferença vinculado à Idade Média prende-se ao fato de
que naquele momento a ciência não gozava de autonomia em relação às
demais esferas sociais, pois envolvia-se na amálgama
religião/mistério/arte. Por sua vez, a fase do conforto da modernidade
inaugura o momento de domesticação das forças da natureza pela
racionalidade do Homem, definitivamente ancorado na idéia de progresso
e emancipação. Finalmente, chega-se ao discutido pós-modernismo, fase
 17

que mais se assemelha ao paradigma da informação que aqui vem sendo

tratado. Neste momento, o atributo da ubiqüidade, entendido pelo autor
como o escape do tempo linear e do espaço geográfico, isto é, um vácuo
espaço-temporal, torna-se uma realidade na esteira do desenvolvimento
da tecnologia digital. A marca precípua desta fase jaz na penetrabilidade
dos sistemas de informação que, embora não estejam abertamente
acessíveis a qualquer individuo, redefinem globalmente os padrões de
comportamento, de produção e de percepção da vida, afetando, em maior
ou menor escala, a existência individual e coletiva.
De forma análoga, operando com tipos-ideais analíticos, Cardoso
(1998) sugere que a modernidade apóia-se em quatro pilares
fundamentais. O primeiro deles, o próprio sistema capitalista, seguido do
industrialismo, do poder de vigilância (ou de supervisão social) e do poder
militar. Adjacente a essas instituições, Giddens (1995) aponta aqueles
elementos que atuariam como motores do dinamismo moderno, a saber,
o distanciamento espaço-temporal, a descontextualização e a
reflexividade. Ora, há quem aduza argumentos para apregoar que o
apanágio moderno e industrial já não é mais inteiramente válido,
sobretudo porque não é facilmente detectável. Com base nisso, dá-se
início a uma discussão acerca da emergência de um sistema de pós-
escassez (ou pós-moderno), cuja base material calca-se na produção de
informação e de conhecimento, isto é, de bens não-escassos, diferente
do que ocorre com o capital (Cardoso, op cit). Restaria ponderar, no
entanto, se a centralidade do conhecimento na ordem pós-moderna
tenderá de fato a redimensionar os valores-base do sistema capitalista,
ou mesmo superá-lo de forma gradativa.
Uma resposta provisória para essa indagação encontra-se no
trabalho de Castells (1999). Para o sociólogo espanhol, o paradigma da
 18

Sociedade da Informação3 deve ser entendido como parte constituinte de

uma nova etapa do modo de produção capitalista, responsável pela
reestruturação de sua base material e organizativa. Trata-se, na verdade,
de um modelo de desenvolvimento que não concorre com o sistema,
tampouco pretende substituí-lo, mas que, pelo contrário, “lhe dá nova face
e contribui de forma decisiva para definir os traços distintivos das
sociedades do final do século XX”. Sua emergência corresponde,
portanto, a “um importante processo de reestruturação do sistema
capitalista a partir da década de 1980”, dando origem a uma fase
informacional do capitalismo. A conclusão que daí se pode extrair é a de
que o paradigma da informação de fato se sobrepõe ao paradigma da
indústria, mas que, ao contrário do que alguns possam afirmar, ele exerce
um papel crucial no robustecimento, na manutenção e na expansão do
próprio sistema.
Concordando com essa linha de raciocínio, porém num tom ainda
mais crítico, Santos (2000 : 25) entende que a era da informação aduz um
novo modelo sócio-técnico de caráter naturalmente impositivo que se
pretende imiscuir a todo o globo por intermédio de sua reconhecida
eficiência e vantagem comparativa do ponto de vista do Estado, das
empresas e das associações de indivíduos. Para o autor, do ponto de
vista do poder, arvoram-se duas possibilidades: por um lado, a
emergência de novos atores hegemônicos em virtude de sua destreza na
assimilação tecnológica e, por outro, o fortalecimento daqueles que já
exercem domínio no cenário global. Estes últimos, em virtude de

3
Em função de seu apelo semântico, atentamos para o fato de que o paradigma
informacional pode assumir múltiplas nomenclaturas, algumas demasiado imprecisas.
Para além do título da obra supracitada, “A Sociedade em Rede”, a terminologia corrente
na literatura encontrada sobre o tema ainda nos sugere as noções de “Economia do
Conhecimento”, “Economia Digital”, “Sociedade de Risco”, “Economia da Informação”,
“Era da Informação”, dentre outras variações. Considerando o escopo deste trabalho e
sua recorrência na bibliografia pesquisada, optamos neste caso pela adoção do termo
“Sociedade da Informação”, que doravante poderá ser utilizado como forma sinônima do
fenômeno tratado nesta seção.
 19

possuírem maior capacidade de mobilização e monopolização das

referidas técnicas, tenderiam a reafirmar seu posicionamento perante os
atores não hegemônicos, destituídos dos meios de apropriação
tecnológica (Santos, 2000 : 25).
Posto isso, deve-se dizer que a emergente Sociedade da Informação
distingue-se dos sistemas sociais precedentes por abrigar características
que lhes são exclusivas. Em primeiro lugar, verifica-se que sua lógica
vislumbra o conhecimento como um fim em si mesmo, o conhecimento é
o thelos do paradigma informacional. Diferentemente do que sucedeu nas
primeiras revoluções industriais, no interior das quais o saber científico
exercia um papel meramente adjutório à produção e ao aperfeiçoamento
tecnológico aplicado, o conhecimento assume agora a condição de
matéria-prima do sistema produtivo, originando tecnologias que agem
diretamente sobre a informação. Tal inflexão na lógica produtiva se traduz
nas palavras de Castells (1999 : 69), em sua constatação de que o
paradigma informacional perpetra

a aplicação desses conhecimentos e dessa informação para a

geração de conhecimentos e de dispositivos de processamento e
comunicação da informação, em um ciclo de realimentação
cumulativo entre a inovação e seu uso.

Reforçando o que precede, Cardoso (1998 : 18) irá observar que

o capitalismo industrial e o financeiro encontram-se em decréscimo

de influência. Cada vez mais o saber representa um papel
fundamental na criação da riqueza. As indústrias que ocuparam o
centro da economia nas últimas duas décadas têm como objectivo a
informação mais do que os objectos.

A segunda e não menos importante característica da Sociedade da

Informação refere-se a sua organização em forma de rede (Castells,
2003; Zimath, 2003). Não obstante o fato de acompanhar os seres
humanos desde os albores de sua existência, a prática de formação de
 20

redes no paradigma informacional distingue-se das anteriores por utilizar

a Internet4 como sua base tecnológica primacial.
A lógica de funcionamento das redes consiste na permutação de
dados entre pelo menos dois de seus pontos constituintes (também
apelidados de “nós”) que, mediante uma variável de organização e
comunicação, convertem estes dados em informação (Zimath, op cit).
Neste caso, a informação não deriva somente do processamento e da
manipulação dos dados, mas também dos diferentes significados que
lhes são atribuídos com base na capacidade, na conveniência e na
necessidade dos interagentes em questão. Daí que as redes podem
assumir múltiplas formas e estruturas de acordo com o contexto sócio-
material em que são estabelecidas. O setor empresarial, por exemplo,
tende a beneficiar-se do modelo de redes ao empregá-lo em transações
comerciais eletrônicas, em sistemas de informações gerenciais, ou na
criação de banco de dados por intermédio da arquitetura servidor-cliente5.
Por seu turno, um cidadão pode fazer uso da rede como forma de
acessar e mobilizar conteúdos produzidos alhures, estabelecer contatos
pessoais, profissionais, associativos, sejam eles formais ou informais,
lícitos ou ilícitos. Do mesmo, o setor governamental fará uso destas redes
em prol de sua gestão interna e externa, dialogando com os atores da
sociedade e do mercado, tal como veremos nas seções seguintes.

4
A história da rede mundial de computadores é insólita. Destaca-se o pioneirismo do
Estado americano em seu desenvolvimento ainda na década de 1960, originalmente
perseguindo fins militares. Posteriormente, seu uso estendeu-se também aos centros
acadêmicos, regido por uma certa cultura libertária. Depois disso, com sua
popularização, deu-se inicio ao fenômeno de comercialização/mercantilização da rede.
Para uma boa síntese dessa trajetória, sugere-se a leitura do primeiro capítulo de
Castells (2003), intitulado “Lições da História da Internet”.
5
O funcionamento da arquitetura servidor-cliente é relativamente simples. No ponto de
servidor, atua uma máquina assaz robusta para armazenar e gerenciar um banco de
dados. Por seu turno, o ponto do cliente se desmembra em uma ou mais estações de
trabalho que solicitam serviços (informações) ao servidor. Para tal, ambas as partes
devem estar conectadas entre si mediante uma rede (internet, extranet ou intranet).
 21

Assim, dado o ecletismo de sua vasta gama de finalidades, as redes

abrigam formas híbridas de organização que, segundo Balanco e Leony
(2005), costumam apresentar as seguintes características:

■ formam-se a partir de diferentes atores e organizações dotados

de um conjunto específico de recursos;
■ suas organizações participantes mantêm um razoável grau de
autonomia formal (contratual) entre si; todavia, podem existir relações
informais de dependência entre seus participantes à medida em que se
desenvolvem laços de relacionamento;
■ as interações entre os nós da rede não se dão em momentos
únicos, pelo contrário, repetem-se ao longo do tempo, configurando
padrões e evoluções;
■ a organização em rede pressupõe a existência de objetivos e
interesses que sejam comuns ou complementares entre os participantes.

Os pontos acima levantados conduzem à conclusão de que a

diagramação de redes está estreitamente ligada à questão da
flexibilidade, que se põe claramente como mais uma característica da
Sociedade da Informação. Nesta perspectiva, a rede seria tanto a causa
como a conseqüência da crescente fluidez entre as organizações, visto
que ela enseja a coordenação de tomadas de decisão, potencializa
execuções descentralizadas, permite a expressão e a comunicação
individual e horizontal, em última instância garante a abertura e a
reversibilidade de suas próprias formas.
Do ponto de vista do usuário, do “cidadão comum”, a principal
mudança que se extrai a partir da Revolução Digital é, indubitavelmente,
a convergência da base tecnológica, isto é, a possibilidade de se
coadunar todo e qualquer tipo de informação - sons, imagens, textos e
vídeos - em uma única plataforma, o computador (Takahashi, 2000). Este
 22

formato rompe incisivamente com o modelo de comunicação em massa

ao permitir uma interação multidirecional, por intermédio da qual grupos e
indivíduos permutam mensagens em conformidade com seus interesses,
sendo freqüentemente os próprios formuladores e difusores de
conteúdos. Há, portanto, um considerável espaço para liberdade e
inventividade da informação veiculada, em contraste com o modelo
piramidal que até então caracterizava as formas midiáticas. Corrobora
com o que precede a assertiva de que

esta revolução digital implica, progressivamente, a passagem do mass

media (cujos símbolos são a TV, o rádio, a imprensa, o cinema) para
formas individualizadas de produção, difusão e estoque de informação.
Aqui a circulação de informações não obedece à hierarquia da árvore
(um-todos), e sim à multiplicidade do rizoma (todos-todos).
(Lemos, 2007 : 68)

É nesse sentido que se encerram as dicotomias clássicas até então

vigentes no paradigma comunicativo, limitado pela unidirecionalidade
entre emissor e receptor, produtor e consumidor, governante e governado
(Cardoso, 1998 : 22; Polster, 1995). Talvez tenha sido essa a contribuição
mais valiosa trazida pela Era da Informação na perspectiva de nosso
objeto de investigação.

2.2. Promessas e riscos da Revolução Tecnológica

A tecnologia sempre esteve inculcada na produção do imaginário das

sociedades, para o bem e para o mal. O adensamento deste imaginário
parece acompanhar os momentos de grande aceleração tecnológica,
quando a incorporação e a sofisticação de um conjunto de técnicas
 23

tornam-se tanto mais visíveis quanto decisivas nos processos de

reorganização social.
Contextualizada pelo universo acadêmico, esta questão resguarda
uma querela discursiva entre paladinos e detratores da tecnicidade, os
quais divergem, em suas reflexões, sobre a natureza dos impactos sociais
gerados pela emergência de novas tecnologias aplicadas aos mais
diversos nichos da atividade humana. No cerne de um debate marcado
pela antinomia entre medo e fascinação (Lemos, 2007:246), a Internet
coloca-se como elemento central da contenda discursiva em torno das
promessas e das ameaças da chamada Era da Informação.
No eixo correspondente às “promessas”, não é difícil imaginar que
seus principais autores costumam ser considerados como fundadores de
uma corrente utópica (Bellamy e Taylor, 1998:20), também conhecida
pelo termo tecnoutópica (Lemos, op cit). Estes pensadores irão clamar,
fundamentalmente, pelo potencial emancipatório intrínseco às tecnologias
de informação e comunicação, enfatizando seu papel na redefinição dos
processos de aprendizagem coletiva, da interação entre indivíduos e,
sobretudo, do desenvolvimento social e econômico. Segundo esta visão,
com o advento das TICs seriam criadas oportunidades nunca antes vistas
no domínio da produção intelectual e material, o que conduziria, no limite,
à solução definitiva das mazelas mais incômodas das sociedades
contemporâneas. As palavras de Stonier (apud Bellamy e Taylor, 1998)
são paradigmáticas ao traduzirem o espírito otimista deste movimento.

In late industrial society, we stopped worrying about food. In late

communicative society we will stop worrying about material resources.
And just as the industrial economy eliminated slavery, famine and
pestilence, so will post-industrial economy authoritarianism, war, and
strife. For the first time in history the rate at which we solve problems
will exceed the rate at which they appear.

Como diatribe a este tipo de posicionamento, Castells (2003)

observou que parte do debate em torno da Sociedade da Informação
 24

“assumiu a forma de profecias futurológicas baseadas na extrapolação

simplista de conseqüências das maravilhas tecnológicas que emergem da
ciência e da engenharia”, e que estas falharam ao desconsiderar o lado
perverso dos impactos tecnológicos no tecido social.
Num sentido oposto, surgirá uma corrente alternativa que em sua
análise irá preconizar os efeitos deletérios associados ao advento
tecnológico. A este grupo de autores, não restritos ao mundo acadêmico6,
dar-se-á a alcunha de corrente distópica, igualmente referida como a
corrente neoluddita7, em função de seu viés fortemente antitecnológico
(Lemos, op cit). Sustenta-se a idéia de que no lugar de produzirem
previsibilidade e certezas positivas, as tecnologias inauguram uma
sociedade regida pelo risco iminente. Sob esta concepção, não só vidas
como sociedades inteiras estariam sujeitas às instabilidades ocasionadas
pelo advento tecnológico. Para citar alguns eventos desta inditosa
realidade, pode-se apontar o desemprego estrutural, as sucessivas crises
financeiras e toda sorte de tragédia envolvendo máquinas complexas,
como os desastres aéreos, por exemplo. Além disso, esta corrente
também vislumbra a tecnologia como um instrumento de perversidade no
que tange as ações de vigilância perpetradas sobre os indivíduos, sejam
eles cidadãos auspiciados por um Estado crescentemente controlador,
sejam eles trabalhadores acossados por sofisticados mecanismos de
supervisão laboral implantados nas organizações das quais são
funcionários. Deste modo, as tecnologias contemporâneas atentariam
perigosamente contra a liberdade e contra a privacidade dos sujeitos,
contribuindo igualmente para o surgimento de uma nova onda de
desumanização do trabalho.

6
Na literatura, esta mesma visão permeará uma série de narrativas, dentre elas o famigerado livro
de George Orwell intitulado “1984”.
7
Termo inspirado no legado de Ned Ludd, líder do movimento operário que promoveu ações
contra a implementação de novas tecnologias fabris no decorrer do século XIX, na Inglaterra.
 25

No entanto, em se tratando especificamente das tecnologias de

informação e comunicação, o pensamento distópico costuma afluir seu
esforço crítico sobre o que se convencionou chamar de barreira digital,
termo que postula a existência de múltiplas desigualdades associadas ao
acesso às tecnologias informacionais. Popularmente proferida sob o
termo de exclusão digital, essa questão vem sendo tratada com especial
preocupação por cientistas sociais atentos ao fato de que “o mundo dos
incluídos social e digitalmente é simétrico ao mundo dos excluídos
socialmente” e que estes últimos “são vítimas do pior tipo de exclusão
que pode haver: a exclusão do acesso ao conhecimento e ao saber”
(Santos, 2004). Daí que a barreira digital termina por consolidar uma nova
dimensão de desigualdade social, somando-se ao conjunto de barreiras
tradicionais associadas à renda, classe, raça, ocupação, localização
geográfica, nível de instrução e capacidades cognitivas. No caso
paradigmático da Internet, essa nova desigualdade opõe os que têm
acesso aos que não o têm (Eisenberg, 2001), caracterizando dois grupos
sociais bastante distintos, os information rich e os information poor
(Bellamy e Taylor, op cit). Castells (2003) prenuncia o agravamento desta
diferenciação à medida que a desigualdade do acesso a internet afetará
sobremaneira o processo de familiriazação de novas técnicas e
linguagens no cotidiano de futuros cidadãos, socializando jovens e
crianças pertencentes a uma mesma geração em ambientes tecnológicos
muito distintos.
Por todos estes aspectos, e sintetizando o que foi dito até agora
sobre a Era digital, “não surpreende que a proclamação da internet como
um meio de liberdade, produtividade e comunicação venha de par com a
denúncia da ‘divisão digital’ gerada pela desigualdade a ela associada”
(Castells, op cit). Considerando tanto a corrente utópica como a distópica,
reconhece-se que a Sociedade da Informação é marcada
fundamentalmente por um caráter dúbio, visto que por um lado ela nos
 26

abre um enorme leque de possibilidades, mas, por outro, não em menor

extensão, suscita preocupações e lança desafios sobre as novas
configurações societais que engendra (Pinho, 2008:472).
Sendo assim, para os propósitos deste trabalho parece mister a
adoção de um posicionamento intermediário entre o conjunto de
proposições otimistas e pessimistas acerca dos impactos sociais
causados pela tecnologia, reconhecendo tanto seus potenciais quanto
suas limitações. Ao mesmo tempo, parte-se da premissa de que é a
sociedade que precede a tecnologia, e não o contrário, significando que o
impacto de uma inovação tecnológica “não é determinado pela sua
especificidade técnico-científica, mas sim pelos embates econômicos e
políticos para a sua apropriação” (Eisenberg, 1999), em torno dos quais
“agem e reagem idéias, projetos sociais, utopias, interesses econômicos,
estratégias de poder”, em suma, “toda a gama dos jogos dos homens em
sociedade” (Levy, 1999:24 apud Pinho, 2008). Admite-se, portanto, que
cabe à humanidade transformar, incorporar e flexibilizar todo e qualquer
recurso do qual é detentora na concretização de objetivos coletivos,
organizacionais e individuais e que, a despeito da desejabilidade de suas
variadas formas de apropriação, as tecnologias de informação e
comunicação - em especial a Internet – exercem um papel decisivo na
redefinição das dinâmicas sócio-político-econômicas das sociedades
contemporâneas.

2.3. Governo eletrônico: novo modelo relacional entre Estado e

Sociedade

Para além de seu papel na reestruturação global do sistema

capitalista, como vimos na primeira seção deste capítulo, a emergência
 27

da Sociedade da Informação se coloca como um dos elementos

indutores do processo geral de reformas dos Estados ao promover
amplamente a incorporação das tecnologias de informação e
comunicação na gestão pública (Bellamy e Taylor, 1998; Bhatnagar,
2004; Heeks, 2001).
O uso intensivo dessas tecnologias vem impulsionando a
modernização da administração pública rumo a um processo de
desburocratização (FIRJAN, 2002) que busca, dentre outros objetivos, a
melhoria na eficiência dos processos internos do governo, a redução de
seus custos de transação, a eliminação de distorções e o combate à
corrupção, de modo a lhe proporcionar vantagens políticas e econômicas,
através das quais novos recursos são disponibilizados e realocados em
áreas prioritárias da ação governamental, especialmente nos
investimentos para o desenvolvimento social (Santos e Ferrer, 2004:xvii).
A partir destas transformações, vislumbra-se o surgimento de uma “nova
administração pública”, erguida na perspectiva de superação de suas
estruturas tradicionalmente burocráticas, sendo reservado às tecnologias
de informação e comunicação um papel complementar na atribuição de
sua eficácia, qualidade e caráter democrático (Bellamy e Taylor, op cit).
No Brasil, Bresser Pereira (2001) aponta que o movimento de reforma
contendo tais características teve início em meados da década de 1990
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso a partir do Plano
Diretor do Ministério de Administração e Reforma do Estado (Mare), cujos
princípios engendraram um modelo pós-burocrático de administração8,
também conhecido como modelo gerencial. Suas orientações gerais
prevêem descentralização e autonomia administrativa, robustecimento de
carreiras estratégicas e gerenciais, revisão da hierarquia do
funcionalismo público, redução do “Estado empreendedor” por intermédio
8
Para uma discussão mais detalhada acerca dos fundamentos da transição da gestão pública
brasileira para este novo modelo, sugere-se a leitura dos textos de Bresser Pereira (2001), Motta
(2007) e Corrêa (2007).
 28

de privatização e transferência de funções executivas, bem como a

introdução da lógica de resultados e de outros parâmetros próprios do
setor privado nas atividades governamentais (Corrêa, 2007; Sanchez,
2005).
À luz da Era do conhecimento, o contexto de reformas supõe
igualmente a concepção de políticas públicas de informação, isto é, um
conjunto de diretrizes emanadas do Estado materializadas na forma de
legislação, programas e projetos de ação destinados ao uso da
informação como recurso estratégico (Balanco e Leony, 2005). Sob esta
perspectiva, a aplicação das tecnologias de informação no setor
governamental não se restringe apenas a seu plano gerencial interno;
com efeito, tais iniciativas têm conduzido a um novo modelo relacional
entre o Estado e seu público externo, formado por cidadãos, investidores
privados, fornecedores, sociedade civil organizada e agências públicas
em todas as suas ramificações. A esse conjunto de políticas e
relacionamentos centralizados e intermediados pelas TICs dá-se o nome
de governo eletrônico (ou e-governo ou, simplesmente, e-gov).
Com base nisso, propõe-se operar com a tipologia aduzida por
Bhatnagar (2004), que atribui um caráter bidirecional ao conjunto de
relações travadas entre o governo e seus interlocutores. Tem-se, portanto,
que o governo eletrônico contempla as seguintes categorias relacionais:
cidadão-para-governo; governo-para-cidadão; mercado-para-governo;
governo-para-mercado; e governo-para-governo9. Tal como nos mostra a
figura 2.1, esta forma de categorização organiza os diferentes grupos de
interesse (stakeholders) do governo eletrônico em um arranjo tripartite,
balizado pelo eixo Governo-Mercado-Sociedade. Nesse sentido, optou-se

9
Por ainda estarem majoritariamente associadas a uma produção acadêmica
estrangeira, estas categorias são freqüentemente abreviadas por G2C (government-to-
citizen), G2B (government-to-business) e G2G (government-to-government), análogas às
utilizadas no âmbito do comércio eletrônico (business-to-customers e business-to-
business).
 29

por coadunar, por exemplo, os agentes da iniciativa privada e os

fornecedores sob um mesmo epíteto, o de “mercado”, como forma de
facilitar nosso quadro analítico, tendo em mente que o escopo deste
trabalho recairá particularmente sobre as categorias relacionais
envolvendo cidadãos e governo, porém sem negligenciar a interseção
existente entre todas as categorias mencionadas.

Figura 2.1 – Estrutura relacional teórica do governo eletrônico

Hoje em dia praticamente todos os indivíduos são direta e

indiretamente afetados ou beneficiados pelas iniciativas de governo
eletrônico. No Brasil, a mais ilustre (e universal) delas é a vigência da
urna eletrônica que, testada pela primeira vez em 1996 e instituída em
1998, garantiu celeridade e confiabilidade na apuração dos resultados
do escrutínio; e contará, já nos próximos anos, com a implementação
 30

de um mecanismo de identificação biométrica do eleitor. Sabe-se que,

para além dessa finalidade, o governo eletrônico assume variadas
formas de aplicação, dentre elas a utilização das estruturas de rede
internas no processo de gestão do conhecimento organizacional e da
comunicação entre funcionários para a tomada de decisões. Em outra
vertente, o governo eletrônico está associado a programas de inclusão
digital e educação à distância. No entanto, o exemplo paradigmático
da informatização do setor público tem sido a utilização da internet. A
partir dela, abrigam-se portais oficiais de governo úteis na provisão de
serviços a cidadãos, portais de licitações eletrônicas destinados a
fornecedores, assim como portais contendo informações acerca de
parcerias público-privadas (PPPs), destinados a negociações com
potenciais investidores. Sendo assim, percebe-se que o tipo de
interação travada entre os governos e os diferentes atores sociais
pode variar em função de interesses, objetivos e canais comunicativos
específicos.

Tabela 2.1 – Governo eletrônico na provisão de serviços públicos

Atividades / Serviços Tecnologias utilizadas

Acesso a informações ● Internet; intranet; banco de dados

governamentais online

Votação; referendos; consultas ● Urna eletrônica/biométrica; Tv

populares interativa; voice mail; Internet;
fóruns virtuais

Inclusão digital ● Pontos gratuitos de acesso;

telecentros;
 31

Transações financeiras e ● Cartões; transferências

pagamentos de benefícios eletrônicas; quiosques do cidadão

Atendimento e orientação geral ● Tele-atendimento; correio

ao público eletrônico; Internet; quiosques;

Suporte à atuação do ● Sistemas de informação gerencial;

funcionalismo público intranet; sistemas interoperacionais;

Compras governamentais ● Pregão eletrônico; internet; base

de dados;

Parcerias público-privadas ● Internet; portais específicos;

Educação à distância ● Recursos multimídia;

Cobrança de impostos ● Declarações pela internet;

softwares; disquetes;

Emissão de licenças e certificados ● Internet; portais de serviços;

Fonte: Bellamy e Taylor (1998).

2.4. Governo eletrônico: um conceito emergente

Sobre a tipologia adotada na seção anterior, deve-se dizer que ela

não explica integralmente o conjunto de dimensões nas quais o
governo eletrônico está alicerçado. Para que consigamos conhecê-las,
 32

faz-se necessária uma discussão pormenorizada em torno do marco

teórico que vem sendo construído sobre o tema de nosso estudo.
Dada a emergência do e-governo enquanto fenômeno empírico,
sua inserção no debate acadêmico ainda é muito recente (Santos,
2002). No entanto, segundo alguns autores (Norris, 2007; Bohlen,
2005), já se pode notar um movimento no sentido do adensamento do
debate a partir da publicação de periódicos especializados sobre o
tema, da organização regular de conferências internacionais, da
formação de redes e até mesmo da abertura de linhas de pesquisa e
programas de mestrado em diferentes instituições acadêmicas10. No
que diz respeito à literatura produzida constata-se a vigência da
transdisciplinaridade (Ribeiro, 2005), considerando que seus
pesquisadores advém de múltiplos ramos científicos, concentrados,
sobretudo, nas áreas da Ciência Política, Sistemas de Informação,
Ciência da Computação e Administração Pública. Surge, assim, um
novo campo de pesquisa marcado pela heterogeneidade de seus
colaboradores, conforme assinalado por Heeks e Bailur (2006).

eGovernment is a new and growing area that is being rapidly

colonised by researchers from nearby disciplines, who bring with them
their various accumulations of knowledge. Being new, it has had
limited time to develop its own conceptual foundations. What it does
mean, though, is that, in general, the egovernment researchers we
studied are either applying models and concepts from outside the
egovernment arena; or they are building their own models and
concepts.

10
Na Argentina e no México, respectivamente, as revistas Gobierno Digital
(http://www.gobiernodigital.org.ar/) e Política Digital (http://www.politicadigital.com.mx/).
Nos Estados Unidos, o Center for Technology in Government e o Center for Digital
Government (http://www.ctg.albany.edu/) (http://www.centerdigitalgov.com/). Em Macau,
o Center for Electronic Governance (http://www.egov.iist.unu.edu/), e ainda a Red de
Gobierno electrónico de América Latina y el Caribe (http://www.redgealc.net/index.php),
só para citar alguns.
 33

Todavia, ao mesmo tempo em que pode contribuir para o

enriquecimento do arcabouço teórico em torno do tema, esta
diversidade parece traduzir a imaturidade do campo de pesquisa,
ainda marcado por vacuidades conceituais que se prendem
diretamente à ausência de um consenso quanto ao estabelecimento
de métodos a serem adotados na investigação acerca do governo
eletrônico.
Por conta disso, o extenso leque de definições envolvendo o
termo ‘governo eletrônico’ é marcado por dissonâncias significativas
entre seus diversos idealizadores, resultando disso um espectro
conceitual demasiado abrangente. Operando uma definição ainda
incipiente, Nogueira Filho e Agune (2004) colocam que o governo
eletrônico “é um novo modelo de gestão pública, baseado na
tecnologia da informação e comunicação como fator estratégico para a
melhoria dos processos administrativos e prestação de serviços ao
cidadão”. Noção semelhante nos é apresentada por Ferrer e Santos
(2004), segunda a qual o e-gov pode ser entendido como o “conjunto
de serviços e o acesso a informações que o governo oferece aos
diferentes atores da sociedade civil por meios eletrônicos”.
A partir de ambas as definições, observa-se certa imprecisão
quanto aos atores contemplados pelas iniciativas de governo
eletrônico, pois deixam de mencionar o eixo relacional Estado-
Mercado-Sociedade, tal como foi discriminado anteriormente. Além
disso, elas parecem enfatizar o elemento “governo” como mero
articulador e provedor destas políticas, sem no entanto revelar os
desdobramentos da utilização das TICs na gestão pública, e quais
benefícios ou possibilidades trariam a cada um dos grupos de
interesse envolvidos.
 34

Segundo Pinho (2008:473-475), este tipo de abordagem do

governo eletrônico enquanto indutor das reformas do Estado e
ferramenta na consecução de vantagens comparativas, geração de
recursos e eficiência na prestação de serviços constitui o que vem a
ser conhecida como a visão restrita do governo eletrônico. Restrita,
neste caso, não porque seus objetivos são irrelevantes ou
secundários, mas porque este tipo de abordagem sub-representa a
gama de potenciais e aplicações do conceito de e-governo. Haveria,
segundo o autor, uma visão ampliada de governo eletrônico, que
abarcasse outras de suas dimensões fundamentais. Assim como nos
coloca, é através das TICs que

os governos mostram sua identidade, seus propósitos, suas

realizações, possibilitam a concentração e disponibilização de
serviços e informações, o que facilita a realização de negócios e o
acesso à identificação das necessidades dos cidadãos. Não se
esgotam nesses elementos, no entanto, os objetivos dos governos
eletrônicos, também incluindo outros referentes ao aumento da
transparência e participação da sociedade nas ações
governamentais. A forma ampliada de governo eletrônico não nega
as conquistas da forma restrita, mas passa a considerar duas frentes
interconectadas: por um lado, um Estado mais responsivo, aberto à
participação da sociedade e transparente e, por outro, considera um
papel protagonista da sociedade civil, atribuindo a essas
possibilidades, por intermédio dos cidadãos e/ou de movimentos
sociais, de checar, aferir, controlar o governo (de maneira mais geral
o próprio Estado) e, ainda, de assumir um papel propositivo.

Como forma de avançar nesta discussão, pode-se dizer que há

uma afinidade eletiva entre a visão ampliada e o conceito de
governança eletrônica. Segundo alguns autores, ainda não foi
 35

promovida uma cisão satisfatória entre os conceitos de governo

eletrônico e governança eletrônica, os quais estariam sendo
operacionalizados de forma inadvertida em parte da bibliografia que se
debruça sobre o tema (Marche e McNiven, 2005).
No entendimento de Kissler e Heidemann (2006:483), a
governança pública representaria uma nova geração de reformas
administrativas por intermédio das quais inaugura-se um modelo de
ação conjunta e de gestão política cooperativa entre atores públicos,
comunitários e privados na perspectiva do bem público, do
desenvolvimento e da solução dos problemas sociais. No limite, a
idéia de governança tem implicações diretas sobre a redefinição das
atribuições do setor público, não mais compatíveis com o modelo dos
“três setores”, que supunha uma organização hierárquica e pouco
flexível entre os atores em questão. Sob a mesma orientação, Marche
e McNiven (op cit) distinguem governo de governança, postulando que
o primeiro diz respeito às maneiras pelas quais decisões são
executadas, ao passo que o segundo diz respeito ao modo como são
concebidas. Noutras palavras, se a prestação efetiva de um serviço
público supõe uma questão de governo, a decisão sobre qual serviço
prestar supõe uma questão de governança. Feita a devida analogia
aos meios eletrônicos, os autores estabelecem distinções cruciais
entre governo e governança eletrônica.

e-government is the provision of routine government information and

transactions using electronic means, most notably those using
Internet technologies, whether delivered at home, at work, or through
public kiosks. E-governance is a technology-mediated relationship
between citizens and their governments from the perspective of
potential electronic deliberation over civic communication, over policy
evolution, and in democratic expressions of citizen will.
 36

Em conformidade com esta passagem, levado a cabo pelas

tecnologias informacionais o governo eletrônico poderia ser apontado
como o responsável pela vulgarização das atividades de governo,
enquanto a governança eletrônica seria a responsável direta pela
reinvenção das mesmas, sobretudo ao estabelecer novos padrões de
relacionamento e poder, novos modelos de formulação de políticas
públicas, novas formas de cidadania e de conexão popular com o
processo político.
Corroborando com o que foi dito até aqui, Bhatnagar (op cit :21)
sustenta que a governança é um conceito amplo que engloba ajustes
institucionais, processos de tomada de decisões, capacidade de
implementação, e estrutura relacional entre servidores e o público.
Portanto, a governança eletrônica tornar-se-ia palatável à medida que
governos, instituições políticas e sociedade civil fizessem uso das
tecnologias de informação e comunicação para promover o
engajamento de cidadãos através do diálogo e da retroalimentação,
permitindo que todos participassem do processo de governança
destas instituições. Sendo assim, a e-governança resguardaria duas
dimensões indissociáveis: uma política e uma técnica. Neste caso, a
noção de governo eletrônico ficaria restrita a essa dimensão
puramente técnica, atuando como ferramenta para o alcance das
metas de governança eletrônica, detalhadas na tabela abaixo. Deste
modo, a abrangência do conceito de governança eletrônica sobrepuja
em definitivo a abrangência do conceito de governo eletrônico. Eis que
o primeiro trata de um conceito ampliado e, o segundo, de um
conceito restrito.
 37

Tabela 2.2 - Governança pública e iniciativas de governo eletrônico

Objetivos de governança Aplicações do governo eletrônico

Aumento da Transparência e ● Divulgação de informações institucionais

e seus aspectos legais;
Responsividade
● Divulgação de informações relativas a
orçamento, recursos e licitações públicas;

● Fornecimento de dados de desempenho

da gestão governamental;

● Detalhamento da tramitação decisória

de servidores públicos;

● Aumento da capacidade comunicativa

entre Estado e grupos de interesse;

Combate à corrupção ● Limitação do poder discricionário de

administrativa servidores públicos através da automação
de procedimentos;

● Monitoramento interno e externo das

transações efetuadas;

Otimização da prestação de ● Rapidez e eficiência na provisão de

serviços públicos serviços;

● Redução geral de custos para o

cidadão, associados a transporte e
deslocamento à repartições públicas;

● Eliminação total ou parcial do

atendimento presencial;

Reforma da administração ● Interoperabilidade intra e extra-

pública governamental; eficiência na permutação
de informações e dados entre diferentes
setores e níveis de poder;

● Eliminação da redundância de bases de

dados, tarefas e funções;

● Modernização gerencial; produção de

indicadores de desempenho;
 38

Otimização das finanças ● Precisão no controle e auditoria de

públicas despesas públicas; maior exposição de
infrações; aumento de receitas;

● Redução geral de custos operacionais,

realocação dos recursos economizados
para a realização de investimentos
prioritários;

Empowerment ● Inclusão digital; populações com acesso

precário ou limitado ao Estado passam a
se beneficiar de novos mecanismos de
informação e serviços governamentais;

Fonte: Bhatnagar (2004).

Se empreendermos um movimento de síntese em torno da

contribuição teórica dos autores precedentes, e além disso considerarmos
os fundamentos do paradigma da Informação, poderemos então formular
uma nova definição, segundo a qual o ‘Governo Eletrônico’ seria
compreendido como o resultado de esforços políticos na mobilização das
tecnologias de informação e comunicação (TICs) no processo de
redefinição da estrutura relacional e gerencial do setor público. Em seu
plano interno, incidindo sobre sua capacidade administrativa, promovendo
a eficiência e eficácia de suas atividades, reduzindo custos operacionais e
realocando recursos. No plano externo, incidindo sobre seu
relacionamento junto aos cidadãos, ao mercado e a outros segmentos do
governo; atuando na provisão e co-produção de serviços, na divulgação
de informações institucionais, programáticas e fiscais, bem como na
criação de canais alternativos de interação e participação. Busca realizar,
em um sentido mais amplo, o robustecimento das práticas de governança
pública, quais sejam, controle social, responsividade, transparência e
accountability.
Para os objetivos deste trabalho importam primordialmente as quatro
práticas de governança pública supracitadas, tomadas aqui como
 39

dimensões complementares fundamentais ao exercício da cidadania. No

nosso entendimento, controle social e responsividade caminham pari
passu. A interdependência entre ambos, bem como seus respectivos
papéis, sintetizam-se nas palavras de Cardoso (apud Pinho, 2008:477):

uma dramática alteração nas formas pelas quais os cidadãos

interagem com seus representantes e governantes, sejam em termos
de transmitir seus desejos, aspirações e necessidades, seja em
termos de opinar sobre iniciativas, projetos ou políticas
governamentais ou, ainda, em termos de acompanhar e controlar a
ação daqueles que os representam e governam.

Em certa medida, estas características são igualmente válidas quando

aplicadas às dimensões de transparência e accountability que, por sinal,
não abrigam grandes diferenças semânticas. Segundo Pinho (op cit:478),
a noção de accountability em si já remete a idéia de transparência,
pensada como o engajamento dos governantes com a prestação de
contas e a responsabilização dos mesmos por seus atos. Ao definir
accountability, Lan (2005:61) expressa a tônica de ambos os conceitos.

It was observed that fiscal transparence and government

accountability are interdependent. Briefly speaking, government
accountability can be simply understood as answerability for
government performance in that, taxpayers expect and are entitled to
the best possible value for their tax money, they must have
assurances that the tax money they paid are being spent wisely and
effectively.

Segue-se a isso que a accountability divide-se tipicamente em duas

formas, uma horizontal e uma vertical (Lan, op cit), sendo a accountability
horizontal a responsável pelo conjunto de procedimentos institucionais
travados entre os três poderes, ao passo que a accountability vertical
seria a responsável pelo conjunto de relações existentes entre os distintos
níveis do poder federativo (União, Estados e municípios) e também pela
prestação de contas destes entes face a demanda de seus cidadãos.
 40

Assim consideradas, transparência, controle social, responsividade e

accountability constituem, sem dúvida, dimensões da governança
eletrônica demasiado complexas, abstratas, desprovidas de parâmetros
acurados e, por isso mesmo, dificilmente realizáveis. Antecipando esse
ponto, na introdução deste capítulo cogitou-se que as novas
possibilidades de interação e acesso ao poder promovidas por iniciativas
de governo eletrônico permitiriam apenas uma aproximação diante de um
ideal democrático, de governança plena.
Ao longo da análise empírica a ser realizada nos portais oficiais dos
governos dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo,
tentar-se-á verificar se estes entes federativos mobilizaram-se ou não
rumo a concretização dos preceitos que, segundo o eixo teórico
apresentado, deveriam orientar suas ações de governança eletrônica
direcionadas aos cidadãos.
3. Governo Eletrônico: o desempenho dos estados de
Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo

Este capítulo se propõe a contribuir com uma avaliação das

iniciativas de governo eletrônico dos estados de Minas Gerais, Rio de
Janeiro e São Paulo. Em um primeiro momento, discutiremos algumas
questões relativas à implementação dos programas de governo
eletrônico, partindo da premissa de que no plano interno estas iniciativas
suscitam dois movimentos antagônicos: um de abertura política e outro de
resistência à mudança. Em um segundo momento, visitaremos
brevemente o marco institucional responsável pela gestão da informação
e do governo eletrônico nos respectivos estados e, finalmente,
apresentaremos os resultados da investigação empírica realizada no
âmbito dos portais oficiais de governo destes entes federativos.

3.1. Caminhos do governo eletrônico: transparência versus

resistência

Em torno de toda e qualquer ação empreendida por forças humanas

manifestam-se naturalmente os mais contingentes posicionamentos,
condicionados pela existência de diferentes visões de mundo,
identidades, interesses e recursos materiais e simbólicos. Independente
da forma como coletiva ou individualmente se combinam estes fatores,
pode-se dizer que os posicionamentos dos atores sociais perante tais
ações costumam orientar-se por um continuum que abrange as noções
de suporte e oposição.
Aplicada ao plano institucional da política, essa idéia nos sugere que
a todo o processo de tomada de decisões sucedem atitudes e percepções
potencialmente divergentes por parte dos atores envolvidos. Em se
 42

tratando especificamente da implementação dos programas de governo

eletrônico, esse embate será protagonizado por duas lógicas antinômicas:
uma de abertura política e outra de resistência à mudança. Em outras
palavras, verifica-se uma cisão entre aqueles governantes que encaram
positivamente as reformas administrativas e relacionais mediadas pelas
tecnologias de informação e comunicação, e aqueles governantes que
ainda relutam em promovê-las. Uma vez que já demonstramos no
primeiro capítulo os esperados benefícios das políticas de governo
eletrônico – acesso à informação, accountability, transparência política -,
interessa-nos discutir doravante alguns dos principais aspectos
subjacentes ao fenômeno da resistência.
Segundo Richard Heeks (2001 : 42), a informação constitui umas das
fontes centrais de poder no âmbito de qualquer organização
governamental. Em conseqüência disso, toda sorte de reengenharia de
fluxo informacional empreendida por iniciativas de governo eletrônico
implicaria, em maior ou menor medida, a promoção de novos arranjos de
relações de poder, ensejando o rompimento parcial ou integral do status
quo. Desta maneira, o movimento de abertura política e transparência em
favor dos cidadãos é fortemente comprometido por uma mentalidade
segundo a qual a exclusividade de certas informações é essencial para a
preservação do poder (Allen et al, 2004 : 89).
Em seu fecundo estudo realizado com 220 parlamentares de 25
países da União Européia, Mahrer (2007) identificou que, se por um lado
estes governantes mostravam-se favoráveis a aplicações de governo
eletrônico que promovessem a chamada “e-administração”, ou seja, a
sofisticação tecnológica de procedimentos internos tornando-os mais
ágeis e produtivos, por outro imperava a rejeição de iniciativas da
chamada “e-democracia”, ou seja, da promoção de mecanismos de
participação e acompanhamento popular ao longo do processo decisório.
Desejavam, portanto, mais um incremento técnico de aplicação prática
 43

em suas atividades correntes do que propriamente uma real

reestruturação da balança de poder através da criação de novos canais
deliberativos e do compartilhamento de informações. Além disso, a
pesquisa revelou que quanto mais antigas eram as instituições
democráticas observadas, maior era a oposição de seus membros em
relação a um governo eletrônico mais aberto e participativo.
Esta contradição envolvendo diferentes graus de desejabilidade das
iniciativas de governo eletrônico sob a perspectiva dos governantes
caracterizaria, segundo o autor, um fenômeno conhecido como o
“paradoxo do intermediário”.11 Decerto, este termo também se justificaria
se o substituíssemos pela idéia de “paradoxo do representante”,
considerando que em uma democracia representativa cabe ao conjunto
de governantes eleitos exercer o papel de mediação entre as supostas
vontades emanadas do povo e a gestão dos recursos disponíveis para a
sua consecução. Presumidamente guiada por um conjunto de
expectativas, a figura do intermediário tende ao fechamento toda vez que
se vê ameaçada pela emergência de novas formas de poder infensas à
manutenção de seu estatuto político, revelando nesse momento uma
postura que pode ser relacionada a um movimento de oposição coletiva
ou de medo pessoal perante a iminência de alterações no jogo do poder
(Mahrer, op cit : 229).
No entanto, vale dizer que em muitas ocasiões é possível que a
resistência se prenda simplesmente a uma questão de ignorância ou falta
de visão. Nem sempre as possibilidades de utilização da tecnologia digital
para promover uma maior transparência estão ao alcance da consciência
dos responsáveis por tais iniciativas (Pinho, 2008 : 486), pelo que ao
ignorarem os evidentes impactos positivos de um programa de governo
eletrônico, estes gestores freqüentemente negligenciam uma ação mais

11
Em inglês, expresso pelo termo “the middleman paradox”.
 44

geral de reforma tecnológica, tanto interna quanto externamente (Heeks,

2001 : 32).
Ainda assim, não há dúvida que por trás destas forças renitentes
residem valores mais amplos arraigados na cultura política de diferentes
países e regiões, a partir dos foram plasmadas instituições e práticas
sócio-políticas dominantes. Em um âmbito mais geral, associa-se o
movimento de resistência a um sentimento profundo de elitismo político,
que opera com a idéia de que os representantes políticos são os únicos
atores capazes de participar racionalmente do processo decisório, o que
implica o afastamento do cidadão ordinário da esfera pública e que, no
limite, expressa um ceticismo quanto às formas de democracia direta
(Allen et al, op cit; Mahrer, op cit; Knight, 2007; Melitski e Holzer, 2005).
Sob este mesmo raciocínio, Pinho (2008 : 486-491) irá especular
sobre a existência de um problema estrutural segundo o qual os atores
públicos no Brasil recusam-se a se revelar plenamente para a sociedade
civil, controlando sempiternamente a “caixa-preta da administração
pública tradicional”. A partir disso, o autor irá afirmar que este traço
brasileiro se deve a vigência de uma democracia do tipo delegativa, de
fraca accountability, responsável por um modelo político refratário à
transparência, seja ela veiculada por métodos convencionais, seja por
meios digitais.
Do que foi visto nesta seção, conclui-se que “a abertura por parte dos
governos para a transparência e participação societal depende de todo
um processo histórico e do balanço de forças políticas existentes na
sociedade, não ficando restrito a uma questão de tecnologia” (Pinho, op
cit : 473). É desejável que os governos reflitam sobre os efeitos diretos do
governo eletrônico em sua própria imagem, sobretudo no que concerne
sua avaliação e aprovação junto a um público que apresenta demandas
crescentes de informação e transparência política. Em definitivo, faz-se
necessário transformar a cultura política existente, dissolvendo os pontos
 45

de resistência e promovendo os de abertura, tendo em mente que a

adoção de posturas defensivas quanto à expansão da informação na
esfera pública apenas contribuirá para a manutenção de uma governança
debilitada e pouco colaborativa. Para tanto, devem ser as próprias elites
políticas as responsáveis por arrogar a si um papel de proeminência na
superação dos entraves à implementação das iniciativas de governo
eletrônico. Eivadas por um espírito inovador, cabe a elas converter o
movimento tradicional de reação em um movimento de pró-atividade,
sendo indispensáveis neste processo os valores de liderança,
cooperação, visão, comprometimento e mobilização para a formação de
consenso.

3.2. Notas sobre a metodologia utilizada

Para ser mais bem compreendido, o objeto de nossa pesquisa exigiu

dois esforços metodológicos complementares. O primeiro deles diz
respeito a uma investigação acerca do marco institucional das políticas de
governo eletrônico dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São
Paulo. Basicamente, buscou-se contextualizar estas iniciativas do ponto
de vista de sua emergência histórica, de seu embasamento jurídico, de
sua coordenação e de sua inserção mais geral no plano de reformas
burocráticas. Paralelamente a isso, considerou-se o papel pioneiro
exercido pelo Governo Federal brasileiro na implementação das
plataformas de e-government no país, tomando como verdade que suas
práticas neste campo foram fundamentais para o estabelecimento de
programas e diretrizes nos demais níveis da federação, sobretudo nos
estados.
O segundo passo da análise foi dado mediante uma investigação de
caráter exploratório realizada nos portais oficiais destes governos na
internet. Para tal, recorremos a uma metodologia concebida a partir de
 46

diferentes modelos de análise calcados na avaliação de conteúdo de sites

governamentais utilizados por diferentes autores e organizações (Brasil,
2007; Melitski e Holzer, 2005; Pinho, 2008). Tomadas conjuntamente, as
pesquisas já realizadas no âmbito dos portais de governo revelam uma
enorme plasticidade, alternando abordagens qualitativas, quantitativas e
combinadas. Vale dizer que o traço comum aos estudos de aproximação
quantitativa tem sido a tentativa de mensuração das dimensões
essenciais do funcionamento de um site de governo eletrônico, sendo aí
avaliados aspectos como segurança, privacidade, usabilidade,
acessibilidade, comunicabilidade, serviços e conteúdo. Para atender aos
objetivos deste trabalho, optou-se por uma abordagem
predominantemente qualitativa, orientada em grande medida pela
verificação empírica dos princípios de governança pública representados
na Tabela 2.2 do capítulo anterior.
De forma simultânea, nossa análise aproveitou parcialmente algumas
das descobertas trazidas por pesquisas já realizadas em torno dos portais
e das iniciativas de governo eletrônico dos estados brasileiros (Ferrer e
Santos, 2004; Pinho, 2008; Firjan, 2002), sabendo-se, no entanto, que em
decorrência do ritmo acelerado ao qual estão suscetíveis os objetos
estudados, faz-se necessária a atualização constante destes dados e
informações.
À título de registro, cabe ressaltar que esta etapa da pesquisa foi
empreendida entre os dias 25 de outubro de 2008 e 15 de novembro do
mesmo ano, tratando-se, portanto, de um recorte temporal limitado que
evidentemente não produz conhecimento sobre as configurações
anteriores destes sites, e que muito menos pode se responsabilizar pelas
alterações que estes venham a sofrer no futuro.
 47

3.3. Arcabouço institucional-legal das políticas de Governo

eletrônico

Segundo relatório das Nações Unidas (United Nations, 2002 : 13), o

Governo Federal Brasileiro já se encontrava, no início do século XXI,
entre um grupo seleto de países cujas plataformas de governo eletrônico
caracterizavam um modelo transacional, tido como o mais sofisticado de
acordo com as tipologias trabalhadas na pesquisa12. Este grupo seria
formado por apenas 17 países, dentre eles os Estados Unidos, a
Alemanha, o Reino Unido, a Coréia do Sul, o México e a Noruega, de
modo que a classificação obtida pelo Brasil superou a de países como
Argentina, Holanda, Suécia, Japão e África do Sul, estes pertencentes a
um modelo interativo de governo eletrônico. Os demais países
analisados, na verdade uma maioria composta por 97 nações, com
destaque para países da África, Ásia central e América Latina, foram
enquadrados no modelo informacional, considerado o estágio mais
incipiente de difusão de websites governamentais, caracterizado por sua
deficiência na prestação de serviços complexos e no estabelecimento de
canais comunicativos avançados.
Para que o Brasil chegasse a este estágio de governo eletrônico,
evidentemente foram necessários esforços de adequação jurídica e de
criação de novas normas (Almeida, 2004). Com a importante exceção do
voto eletrônico, as principais iniciativas de e-government no âmbito
nacional vieram a ganhar forma no ano de 2000, durante a gestão de
Fernando Henrique Cardoso. No mês de setembro daquele ano foi
aprovada a Proposta Política de Governo Eletrônico para o Poder
Executivo Federal (PGE), cujos objetivos gerais seriam a oferta eletrônica
via internet de todos os serviços prestados ao cidadão; ampliação do

12
Para uma discussão detalhada acerca da tipologia de estágios-ideais de governo
eletrônico, ver as contribuições de Marche e McNiven (2003) e Ferrer e Santos (2004).
 48

acesso a informações pelo cidadão; redução de custos e facilidade de

acesso; promoção da convergência entre sistemas de informação, redes
e bancos de dados governamentais; implantação de infra-estrutura
avançada de comunicações e de serviços; utilização do poder de compra
do governo federal para a obtenção de custos menores; e otimização do
uso de redes de comunicação (Parente, 2004).
Naquele mesmo momento, já estava em curso o Programa
Sociedade da Informação, sob responsabilidade do Ministério da Ciência
e Tecnologia (Socinfo/MCT), a partir do qual foi lançado um Livro Verde
(Takahashi, 2000) como forma de estímulo à reflexão sobre as ações
governamentais perante a emergência de uma nova economia
conformada ao paradigma informacional. Valendo-se de diagnósticos
acerca da realidade brasileira, tal documento se propunha a incitar o
debate entre Ministérios, setor empresarial, comunidade científica e
outros segmentos interessados da sociedade, debruçando-se
primordialmente sobre aspectos como a ampliação do acesso a Internet,
meios de conectividade, desenvolvimento de novas aplicações, formação
de recursos humanos, incentivo à pesquisa e desenvolvimento e
comércio eletrônico.
Em certa medida pode-se dizer que estas iniciativas lograram êxito,
isto é, renderam frutos concretos (Leal, 2004). Dentre eles, destaca-se o
portal de serviços e informações do Governo Federal, o Rede Governo
(http://www.redegoverno.gov.br/), que já em 2002 oferecia
eletronicamente mais de 1.700 serviços governamentais e contava com
uma média 40 milhões de páginas acessadas (page views) todos os
meses. Outro exemplo de sucesso é sem dúvida o Portal de Compras do
Governo Federal, o Compras Net (http://www.comprasnet.gov.br/),
instituído pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para
disponibilizar à sociedade informações referentes às licitações e
contratações promovidas pelo Governo Federal, bem como permitir a
 49

realização de processos eletrônicos de aquisição; por conferir

transparência ao processo de compras estatais e contribuir
substancialmente para a redução dos preços obtidos, o ComprasNet
tornou-se referência internacional em matéria de e-procurement.
A estas iniciativas seguiram outros marcos importantes. A gestão do
governo eletrônico brasileiro passou a ser uma atribuição do Comitê
Executivo do Governo Eletrônico – CEGE, presidido pelo Chefe da Casa
Civil da Presidência da República, criado através do Decreto de 18 de
outubro de 2000. Três anos mais tarde, ainda no âmbito do Comitê
Executivo do Governo Eletrônico, o Decreto de 28 de outubro de 2003
instaurou 8 (oito) Comitês Técnicos com a finalidade de coordenar o
planejamento e a implementação de projetos e ações nas respectivas
áreas de competência:

■ Gestão de Conhecimento e Informação Estratégica

■ Gestão de Sítios e Serviços On-line
■ Governo para Governo
■ Implementação do Software Livre
■ Inclusão Digital
■ Infra-Estrutura de Rede
■ Integração de Sistemas
■ Sistemas Legados e Licenças de Software

Segundo relatório do CEGE (Brasil, 2004), as estratégias de

intervenção de governo eletrônico, gestão do conhecimento e gestão da
Tecnologia da Informação no Governo Federal deveriam contemplar sete
princípios básicos, a saber, a) a promoção da cidadania como prioridade;
b) indivisibilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; c)
utilização do software livre como recurso estratégico; d) gestão do
conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão das
políticas públicas; e) racionalização dos recursos; f) adoção de políticas,
 50

normas e padrões comuns e; g) integração com outros níveis de governo

e com os demais poderes. Do ponto de vista da cidadania, o Comitê
estabelece que o governo eletrônico deve orientar-se para as demandas
dos cidadãos ao proporcionar-lhes a fruição de determinados direitos,
entre os quais se destacam:

■ o direito ao acesso aos serviços públicos;

■ o direito à informação;
■ o direito a ser ouvido pelo governo;
■ o direito ao controle social das ações dos agentes públicos;
■ o direito à participação política;
■ o direito ao usufruto do próprio tempo pelo cidadão.

O fato relevante é que a promoção destes direitos por via eletrônica

se apresentou como uma das marcas do papel pioneiro do Governo
Federal na articulação de políticas de governança eletrônica. De um
modo mais geral, como epifenômeno do ineditismo da Política de
Governo Eletrônico do governo central, observou-se a profusão de
programas semelhantes no âmbito dos estados e dos municípios
brasileiros (Parente, op cit).
No que diz respeito ao estado de São Paulo, a propedêutica daquilo
que hoje entendemos por governo eletrônico tem sua origem no primeiro
ano de gestão do governo Mário Covas, em 1995 (Sanchez, 2005).
Naquele momento, os meios de comunicação do governo do estado eram
apenas o telefone e o fax, pelo que não existia um sistema de
informações gerenciais que potencializasse a governança e a tomada de
decisões. Criou-se, portanto, o Sistema Estratégico de Informações13,
uma rede com cerca de 200 estações que ocasionou o interligamento dos
principais dirigentes da administração pública, entre eles o governador,

13
Renomeado, já em 2007, como Sistema de Tecnologia da Informação e Comunicação.
 51

secretários e assessores. Seu crescimento foi algo vertiginoso; verificou-

se que no ano de 2004 o número de estações conectadas ultrapassou a
marca das 21.000, por intermédio das quais circulavam diariamente mais
de 55.000 mensagens (Nogueira Filho e Agune, 2004).
Acompanhando o processo de inovação na gestão pública, outras
iniciativas de governo eletrônico foram concebidas no sentido de
modernizar as atividades-fim do governo e sua estrutura gerencial,
atendendo tanto a objetivos de ordem mais simples tal como a eliminação
do uso do papel (paperless government) quanto a objetivos de ordem
mais complexa tal como o delineamento de um governo transparente
dotado de processos decisórios rápidos e eficientes e aberto à efetiva
participação da sociedade, por seu turno formada por cidadãos que
devem ter acesso a informações e a serviços por vias eletrônicas. Dentre
muitos exemplos possíveis, temos a criação do Infocrim, um sistema de
informações georreferenciadas sobre a criminalidade; da Delegacia
Virtual de Polícia, na qual é possível efetuar o registro de ocorrências
criminais; da Bolsa Eletrônica de Compras e do Pregão eletrônico, cuja
eficiência alavancou a economia pública em gastos com fornecedores;
além dos postos do Poupatempo, úteis na otimização da prestação de
serviços públicos eletronicamente baseados.
Em termos institucionais, em 4 de março de 1998, através do Decreto
Estadual nº. 42.907, foi instituído o chamado Ambiente Internet do
Governo sob responsabilidade do Comitê de Qualidade da Gestão
Pública, da Casa Civil, e tecnicamente lastreado a partir das ações da
Prodesp (Companhia de Processamento de Dados do Estado de São
Paulo). Cabe a esta companhia disponibilizar soluções de sistemas de
informação que atendam às metas do Governo e levem à efetividade e à
transparência na gestão do Estado, isto é, oferecer a expertise e a infra-
estrutura necessárias à viabilização dos programas de governo eletrônico
no Estado, seja apoiando a rede de comunicação de dados, voz e
 52

imagem do Governo, administrando seu Data Center e sua Central de

Atendimento, seja oferecendo suporte as redes Intragov, hospedando
sítios na Internet, ou mantendo o registro dos domínios "sp.gov.br" e suas
respectivas contas de e-mail. Todos esses serviços deveriam estar à
disposição dos mais variados quadros da Administração Estadual -
Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário - Prefeituras, Câmaras
Municipais do Estado de São Paulo e outras instituições públicas.
Malgrado a função da Prodesp no governo eletrônico paulistano
tenha sido mantida, o Decreto Estadual nº 51766, de 19 de abril de 2007,
assinado pelo então governador José Serra, inflectiu sobre o marco
institucional vigente ao transferir do Comitê de Qualidade da Gestão
Pública, da Casa Civil, para a Secretaria de Gestão Pública,
especificamente para o Grupo Executivo de Tecnologia da Informação e
Comunicação – GETIC, a responsabilidade pelo estabelecimento de
diretrizes e normas gerais relacionadas ao Ambiente Internet do Governo.
 53

Figura 3.1 – Estrutura de governo eletrônico no Estado de São Paulo

Já no estado de Minas Gerais, o desenvolvimento de uma iniciativa

do gênero teve seu marco institucional concebido mais recentemente (se
comparado ao de São Paulo) na primeira gestão de Aécio Neves,
respaldada, desde o início, por um amplo processo de reengenharia
administrativa a partir do qual se estruturou um novo tipo de planejamento
estratégico com base na chamada “gestão pública por resultados”
(Corrêa, 2007).
A Política de Governança Eletrônica do estado foi instituída por
intermédio do Decreto 43666 de 25 de Novembro de 2003, o qual
estabeleceu a criação do Comitê Executivo de Governança Eletrônica no
âmbito da Administração Pública Estadual, reificando seu vínculo junto à
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG). Quanto às
suas atribuições básicas, caberia a este comitê estabelecer diretrizes e
estratégias para a oferta de serviços e de informações por meio
eletrônico; bem como articular a implantação de programas e projetos
para a aquisição e utilização da infra-estrutura, dos serviços e das
aplicações de TIC no âmbito da Administração Pública; estabelecer as
diretrizes para a formulação do plano anual de TICs; definir padrões para
as formas eletrônicas de interação; implantar mecanismos de
racionalização de gastos no setor; estabelecer níveis de serviço e
informação por meio eletrônico, além de participar do Plano Plurianual de
Ação Governamental e das propostas orçamentárias relacionadas com a
aplicação de recursos em investimento e custeio na área de tecnologia da
informação e comunicações. Compõem este Comitê o Secretário de
Estado de Planejamento e Gestão, os secretários adjuntos das demais
secretarias, o Auditor Geral Adjunto da Auditoria Geral do Estado, o
Advogado Geral Adjunto da Advocacia-Geral do Estado, o Chefe Adjunto
da Polícia Civil, os Chefes do Estado Maior da Polícia Militar e do Corpo
 54

de Bombeiros, o Subsecretário de Gestão da Secretaria de Planejamento

e Gestão, o Subsecretário de Comunicação Social da Secretaria de
Estado de Governo e o Presidente da Companhia Estadual de
Processamento de Dados de Minas Gerais (PRODEMGE), sendo este
último órgão o responsável pela dimensão técnica das iniciativas
empreendidas, conforme nos revela a figura a seguir.

Figura 3.2 – Estrutura de governo eletrônico no Estado de Minas Gerais

Adicionalmente, urge ressaltar que o Governo estadual mantém um

portal na internet exclusivamente versado para suas políticas de
governança eletrônica, diretamente acessado pelo sítio
http://www.egov.mg.gov.br. Nele, é possível encontrar vastas informações
acerca do referido comitê, seus projetos e atividades em curso, suas
normas, padrões e regulamentações, bem como ascender a uma área de
notícias, estudos e análises. Ao longo de nossa pesquisa exploratória,
 55

este tipo de espaço virtual, destinado tão somente à apresentação das

políticas públicas informacionais dos estados, de forma centralizada e
independente de órgãos ou secretarias específicas, verificou-se
excepcionalmente no caso de Minas Gerais.
No que concerne o Estado do Rio de Janeiro, pode-se dizer que seu
desenho institucional em torno do governo eletrônico não apresenta
grandes distinções em relação àqueles apresentados por São Paulo e
Minas Gerais.
O esforço incipiente no sentido da institucionalização das políticas de
tecnologia e informação do estado se deu durante o primeiro mandato do
governador Anthony Garotinho. Considerando “a necessidade de se
estabelecer uma Política Estadual para gestão, segurança, controle e
disseminação dos sistemas de informação do Estado”, o Decreto Nº
26.995 de 18 Maio de 2000 instituiu o Sistema Estadual de Tecnologia da
Informação (SETI) e criou o Conselho Estadual de Tecnologia da
Informação (CONSETI), então vinculado diretamente à Secretaria de
Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação (posteriormente à Secretaria
de Estado de Casa Civil), e cujas funções executivas ficariam a cargo do
PRODERJ (Centro de Tecnologia da Informação e Comunicação do
Estado do Rio de Janeiro).
Passados três anos, considerando a necessidade da produção de
informações gerenciais confiáveis e a importância da consolidação e
expansão do governo eletrônico, sobretudo em relação aos serviços
público eletrônicos, o Decreto Nº 32.716 de 30 de janeiro de 2003 instituiu
o que se convencionou chamar de novo modelo de gestão da tecnologia
da informação do Estado do Rio de Janeiro, a partir do qual ficou
estabelecido que o CONSETI seria integrado, respectivamente, pelo a)
Governador do Estado, na função de Presidente; b) o Secretário de
Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação, na função de Vice-Presidente;
c) o Secretário de Estado de Administração e Reestruturação; d) o
 56

Secretário de Estado de Planejamento, Controle e Gestão; e) o Secretário

de Estado de Desenvolvimento Econômico e Turismo; f) o Secretário de
Estado de Educação; g) o Secretário de Estado de Finanças; h) o
Secretário de Estado de Governo; i) o Secretário de Estado de Saúde; j)
o Secretário de Estado de Segurança Pública; k) o Secretário de Estado
de Integração Governamental; e l) o Presidente do PRODERJ, na função
de Coordenador Executivo.
Apesar da referida legislação, as competências atribuídas ao
CONSETI e ao PRODERJ tornaram-se mais claras somente no ano de
2007, já na gestão de Sérgio Cabral, por intermédio do Decreto Nº 40.709
de 10 de Abril. Conforme suas definições, ambos os órgãos exerceriam
papéis complementares. Ao CONSETI caberia o estabelecimento da
Política de Tecnologia da Informação e Comunicação do Governo do
Estado do Rio de Janeiro mediante a instituição de atos normativos, na
forma de Deliberações, destinados a uma extensa gama de finalidades,
entre as quais a integração das bases de dados geridas pelos órgãos da
administração direta e indireta estadual; a disponibilização de serviços na
Internet incorporados e integrados ao governo eletrônico do Estado; e o
treinamento, qualificação e aprimoramento contínuo dos recursos
humanos do Governo do Estado diretamente envolvidos com a tecnologia
da informação e comunicação. Por seu turno, na qualidade de órgão
gestor, ao PRODERJ caberia a proposição de diretrizes e orientações
técnicas perante o CONSETI para o estabelecimento da Política de
Tecnologia e Comunicação do Estado do Rio de Janeiro; a expansão
contínua dos serviços prestados à população no âmbito do governo
eletrônico; bem como a implementação e operação das bases de dados
corporativos da administração estadual com vistas ao fornecimento de
informações estratégicas para o planejamento e execução de políticas
públicas.
 57

Figura 3.3 – Estrutura de governo eletrônico no Estado do Rio de Janeiro

Dito isto, urge salientar que as políticas de governo eletrônico não se

bastam a um marco institucional isolado; antes de tudo elas fazem parte
de um processo inacabado, em constante construção (Pinho, 2008 : 492).
Eis que tanto os estados pesquisados como quaisquer outros entes da
federação podem - e é esperado que o façam - atualizar suas políticas
informacionais, adequando-as a novas realidades políticas e a demandas
sociais emergentes. Como exemplo disso podemos citar o próprio Estado
do Rio de Janeiro, que em seu último Plano Plurianual previu, entre seus
43 projetos multissetoriais, um plano de formulação e implementação de
 58

políticas públicas na área de governança eletrônica14, no intuito de

realinhar as iniciativas estaduais voltadas para o uso estratégico da
Tecnologia de Informação e Comunicação consoante a Agenda
governamental.

3.4. Portais oficiais de governo: indícios de accountability no

relacionamento entre Estado e Cidadãos

Com base no referencial teórico previamente discutido, esta seção se

destina a apresentar sinteticamente os resultados obtidos pela pesquisa
de caráter exploratório realizada nos portais oficiais dos governos dos
estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, cujos endereços
eletrônicos são, respectivamente, <www.mg.gov.br>;
<www.governo.rj.gov.br>; <www.saopaulo.sp.gov.br>.

3.4.1. Da configuração e da organização dos portais

Sem dúvida, as páginas iniciais dos portais governamentais são

decisivas para a orientação geral do usuário e para o prosseguimento de
sua busca por informações e serviços. Ao utilizarem corretamente os
mecanismos comunicativos que dispõem, os governos contribuem para o
aperfeiçoamento das dimensões de navegabilidade e usabilidade de seus
próprios sítios. Malgrado estas dimensões possam assumir uma
conotação demasiado técnica, elas exercem um papel fundamental na
transmissão e na recepção de conteúdos, sem o que seria impossível
conjeturar, por exemplo, se um governo presta serviços eletrônicos

14
Intitulado Projeto 38, veiculado entre os Projetos Estratégicos Prioritários do Plano Plurianual
(Rio de Janeiro, 2007).
 59

satisfatoriamente ou se preza pela transparência das informações que

publica periodicamente.
Considerando tais dimensões, observou-se que apenas o Estado de
São Paulo (SP) possui um portal de governo com entradas para outros
idiomas além do Português. Em sua página de abertura é possível
localizar facilmente links que remetem a obtenção de informações tanto
em língua inglesa quanto em língua espanhola. No entanto, isso não
significa que o portal esteja integralmente traduzido para estes idiomas.
Tais seções se limitam a fornecer dados históricos, turísticos, culturais e
estatísticos acerca do estado, e dispõem igualmente de um formulário
online para contato. Deve-se notabilizar, contudo, que neste mesmo
espaço encontra-se um logotipo referente ao portal de investimentos do
Estado de São Paulo, a partir do qual o usuário originário de outra nação
e portador de algum interesse especifico, pode acessar informações mais
detalhadas acerca de parcerias público-privadas e outras oportunidades
de negócios em sua língua materna. Sem dúvida, este recurso se
apresenta como um facilitador cognitivo que coloca o estado em uma
situação amplamente favorável em relação a Minas Gerais e Rio de
Janeiro no que diz respeito à atração de investimentos externos.
Atendendo ao modelo teórico relacional de governo eletrônico
aventado no primeiro capítulo, atestou-se que os portais compartimentam
seus links consoante o direcionamento de informações e serviços a
determinados atores ou grupos de interesse. Nota-se, aqui, uma clara
cisão entre o atendimento a cidadãos, a empresas (mercado), e a
agências de governo, havendo também áreas destinadas aos servidores
públicos. O que distingue crucialmente os estados nessa questão é o
grau de “especialidade” atribuído a cada um destes atores, sobretudo o
destaque desta diferenciação. Em sua primeira página, o Estado de São
Paulo divide-se em três setores específicos - cidadão, empresa e governo
- compostos por uma lista dos links mais utilizados recentemente por cada
 60

uma destas categorias, o que contribui para a agilização do acesso e para

a disseminação de informações e serviços considerados relevantes.
Ademais, o estado se destaca por manter um portal intitulado “Cidadão
SP”15, exclusivamente voltado para as necessidades de pessoas físicas,
e aparentemente dotado de certa autonomia perante os demais sites
estaduais. Minas Gerais, por seu turno, embora não apresente um portal
tão largamente dedicado ao cidadão comum, contempla a diversidade de
grupos de interesse através de uma divisão entre governo, servidores
públicos, empresas e cidadãos, visualmente a mais bem definida entre os
portais pesquisados. Já o Rio de Janeiro não promove uma diferenciação
visual semelhante àquela dos estados precedentes. Seus links
correspondentes a serviços apresentam uma segmentação entre
cidadãos e servidores públicos. Ao mesmo tempo, o relacionamento com
as empresas está subentendido apenas pelo rótulo “Invista no Rio”. De
maneira geral, a organização do sítio fluminense é problemática em
virtude da predominância de links em forma de texto dispostos em menus
laterais, definitivamente menos atraentes (quando não menos evidentes)
se cotejados com as imagens e banners, de maior dimensão e apelo
visual, utilizados por Minas Gerais e São Paulo.
Em outros aspectos não há grandes disparidades entre os três
portais analisados. Todos dispõem de ferramentas de busca em posição
de destaque, geralmente no topo de suas páginas, considerando que
estes mecanismos apresentam lógicas funcionais razoavelmente
semelhantes, diferindo apenas no aspecto estético, em torno do qual São
Paulo supera, mais uma vez e nesta ordem, Minas Gerais e Rio de
Janeiro. A despeito disso, pode-se dizer, em concordância com Pinho
(2008 : 483), que os layouts destes sítios são uniformemente agradáveis,
isto é, não possuem combinações agressivas quanto às cores utilizadas e
apresentam certo equilíbrio entre espaços de informação e espaços

15
Acessado pelo endereço web http://www.cidadao.sp.gov.br/.
 61

vazios. Deve-se ressalvar, no entanto, que este tipo de observação e

julgamento envolve em larga medida a esfera subjetiva do pesquisador, e
sendo assim é passível de maiores divergências.
Verificou-se, também, a utilização universal de “mapas de orientação”
dos sites, um mecanismo referencial importante na cobertura e na
visualização de áreas temáticas complexamente aduzidas pelos portais
estaduais. Ademais, os três estados parecem reproduzir um modelo de
portal comum a outros entes federativos (Pinho, op cit), através do qual
se arvora uma estrutura jornalística com base em notícias sobre as ações
do governo, alcance de metas, relacionamento com a comunidade e etc;
assumindo na maioria das vezes um viés mais propagandístico do que
propriamente informativo.
Todavia, em se tratando das páginas iniciais, é visível a desvantagem
do portal do governo do Rio de Janeiro quanto à organização de
informações, sobretudo no que diz respeito à enumeração de links
direcionados às páginas de seus órgãos e entidades. Nesse sentido, São
Paulo e Minas Gerais fazem uso de recursos tecnológicos aparentemente
simples e eficientes (menu dropdown) na tarefa de conectar o usuário aos
sítios de secretarias, fundações, autarquias e empresas estaduais.
Deste modo, considerando o conjunto das observações precedentes,
pode-se afirmar que, em linhas gerais, o portal do Governo do Estado do
Rio de Janeiro configura-se segundo uma lógica de navegabilidade
menos intuitiva do que aquela verificada nos portais dos governos de
Minas Gerais e São Paulo, estando estes últimos, portanto, em um
mesmo patamar de usabilidade e de acesso a conteúdos, o que pode nos
fornecer algumas pistas sobre os distintos graus de transparência
revelados por estes portais.
 62

3.4.2. Dos mecanismos de prestação de contas e de transparência

dos portais

Conforme discutido no primeiro capítulo deste trabalho, as noções de

accountability e governança estão intimamente relacionadas à divulgação
de informações referentes a licitações, orçamento e recursos públicos (ver
tabela 1.2). Tendo como foco esses elementos, nossa pesquisa avaliou
os limites e os potenciais dos portais de governo partindo do pressuposto
de que quanto mais robusta é a presença de mecanismos de prestação
de contas nestes sítios, maior é o comprometimento destes governos com
a promoção da transparência político-administrativa perante seus
cidadãos.
Com base nisso, optamos por organizar nossa exposição seguindo
uma ordem decrescente, isto é, discutindo primeiramente os resultados
alcançados pelo portal que apresentou o melhor desempenho no quesito
accountability entre os entes federativos pesquisados, a saber, o Estado
de São Paulo. Compreendemos que esta escolha contribuirá para o
estabelecimento de parâmetros comparativos, tão necessários ao tipo de
análise que aqui propusemos.
Ora, o cidadão paulistano dispõe de meios eletrônicos diversificados
em favor do exercício do controle social diante de seu governo. Do ponto
de vista dos gastos públicos, o mais importante canal de consulta via
internet parece ser o sítio da Secretaria estadual da Fazenda (SEFAZ).
Sublinhemos que através de suas Coordenadorias16 esta Secretaria
assume três funções (responsabilidades) precípuas, quais sejam:

16
Coordenadoria de Arrecadação Tributária (CAT), Contadoria Geral do Estado
(CGE), Coordenadoria das Entidades Descentralizadas (CED) e o setor de auditoria
(AUDI); e Coordenadoria de Administração Financeira (CAF).
 63

a) a responsabilidade pela arrecadação e fiscalização de tributos

estaduais;
b) a responsabilidade pelo controle da despesa, pela contabilidade
geral do Estado e pela prestação de contas;
c) a função de tesoureira das finanças do estado, a formulação da
política financeira do governo e da administração da dívida pública.
Sendo assim, através da seção “Prestando Contas” contemplada pelo
sítio da SEFAZ (http://www.fazenda.sp.gov.br/contas), qualquer usuário
pode acessar informações detalhadas acerca dos recursos financeiros
empreendidos pela administração estadual, seja por intermédio de
consultas a legislação tributária e financeira vigente, seja por consultas
diretas aos dispêndios públicos. Dotada de um estilo de navegação
simples e objetivo, a página da Secretaria aduz um arranjo rico e
complexo de entradas e informações disponíveis a consulta pública,
conforme descrito na tabela a seguir.

Tabela 3.1 – Prestação de Contas no sítio da Secretaria de Fazenda do

Estado de São Paulo

ITEM PESQUISADO INFORMAÇÃO OBTIDA

Descrição do histórico de reestruturação

Ajuste Fiscal financeira do governo estadual a partir da
gestão de Mario Covas, em 1995;

Balanço Geral do Demonstrações consolidadas dos exercícios

Estado administrativos a partir do ano de 1996;
 64

Relatórios da Lei de
Relatórios de Gestão Fiscal do Poder
Responsabilidade
Executivo e de Audiências Públicas;
Fiscal

Demonstra os valores mensais arrecadados e

gastos pelos órgãos da Administração direta
(Legislativo, Executivo, Judiciário e Ministério
Relatórios da
Público) e Indireta (Autarquias, Fundações e
Execução
Empresas de Economia Mista Dependentes) a
Orçamentária
partir de 1998, consultados a partir da variável
de receitas e despesas; fontes de recursos;
materiais e serviços; funções e atividades;

Detalha as movimentações efetuadas com os

Cartão de
cartões do governo discriminando data, itme
Pagamento de
de despesa, valor gasto, estabelecimento
Despesas
comercial, e órgão ou entidade envolvidos;

Aplicação de Demonstrativo de Aplicação de Recursos nas

Recursos áreas de Educação e Saúde;

Arrecadação Relatórios da receita tributária e

Tributária Mensal demonstrativos contábeis de ICMS e IPVA;

Repasses, quotas e índices de participação

Repasse de Tributos
dos Municípios;

Repasse para as Demonstrativos trimestrais de repasse às

Universidades instituições estaduais de ensino superior;
 65

Demonstrativo do limite de endividamento do

Serviço da Dívida Governo do Estado, informações dos
contratos de operação de crédito;

De forma complementar, o cidadão ordinário pode acompanhar o

controle das contas governamentais por intermédio do sítio do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) (http://www.tce.sp.gov.br) que,
enquanto instituição responsável pela fiscalização contábil, financeira
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado de São Paulo,
disponibiliza relatórios e pareceres anuais produzidos por seus grupos de
acompanhamento técnico acerca dos exercícios de gestão do estado e
dos municípios. Ainda nesta vertente, destaca-se o sítio da Secretaria de
Estado de Economia e Planejamento, que dentre outras facilidades
permite a consulta às leis orçamentárias concebidas desde 1996 e veicula
versões eletrônicas integrais dos Planos Plurianuais do estado e das leis
de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Outra esfera essencial para a consolidação da transparência política
diz respeito à existência de mecanismos de controle sobre as
contratações governamentais. A atenção sobre o processo de licitações
do governo, quer seja na contratação de serviços, quer seja na compra de
materiais, justifica-se pelo fato de que esta atividade coloca uma questão
de enorme complexidade do ponto de vista operacional e procedimental,
e que, por envolver a negociação de grandes quantias e estar suscetível
a práticas de corrupção, requer esforços especiais por parte do Estado na
criação de mecanismos de seu controle interno e externo, de modo a
atender aos princípios gerais de isonomia, legalidade, impessoalidade,
eficiência, moralidade, publicidade e julgamento objetivo das contratações
realizadas previstos pelo artigo 3º da Lei de Licitações e Contratos
(8.666/93) vigente em território nacional (Araújo e Sanchez, 2004).
 66

Eis que os portais de compras governamentais se apresentam como

soluções tecnológicas que intentam conferir maior eficiência e
transparência ao processo de compras de bens e serviços pelos
diferentes órgãos do Estado. No estado de São Paulo, a Bolsa Eletrônica
de Compras (BEC/SP), acessada pelo endereço
(http://www.bec.sp.gov.br), inaugurou a modalidade de leilão eletrônico17,
referente a uma espécie de pregão virtual no qual são negociados bens
entre entidades públicas e fornecedores do setor privado. A
economicidade do processo está atrelada ao fato de que o vencedor do
leilão é aquele que oferece o menor preço, e também à celeridade e ao
automatismo verificado nas transações efetuadas. No sítio da BEC-SP, o
cidadão pode acompanhar o resultado das licitações consultando
informações sobre os órgãos compradores, as organizações contratadas
e os preços estabelecidos. Para além desta possibilidade, também é
possível acessar tais informações através do sítio da Imprensa Oficial do
Estado de São Paulo (http://www.imprensaoficial.com.br), nomeadamente
em sua seção intitulada “Negócios Públicos”. Cadastrando-se na página,
o usuário passa a se beneficiar da divulgação de licitações, dispensas e
inexigibilidades, bem como dos editais e minutas de contratos referentes
a todos os negócios públicos realizados no Estado, em suma, são

17
Nas palavras de Araújo e Sanchez (2004): “O sistema funciona de seguinte maneira:
quando uma Unidade de Despesa do Governo do Estado precisa realizar alguma
compra para seu dia-a-dia (sobretudo materiais de consumo administrativos), elabora o
edital especificando os itens necessários e o envia de forma eletrônica à Secretaria da
Fazenda. O edital é padronizado. A Secretaria, após verificar e reservar a dotação
orçamentária correspondente no SIAFEM/SP libera uma oferta de Compra que gera de
forma automática um e-mail com a cópia do edital. Este e-mail é enviado para todos os
fornecedores cadastrados no CADFOR que comercializem os produtos especificados.
Na data e horário estabelecido no edital, os fornecedores fazem suas ofertas também via
e-mail. O tempo do pregão eletrônico é de aproximadamente duas horas. Ganha quem
oferece a melhor oferta. Não entanto, para que o leilão tenha validade, a melhor oferta
deve ser menor ou igual a um preço de referência pré-estabelecido pelo governo,
retirado do Cadastro de Materiais (CADMAT). Este valor referencial não é visualizado
pelos fornecedores durante o leilão, o que dificulta a formação de cartéis ou combinação
prévia de preços. Quando a cotação eletrônica é encerrada, o vencedor é comunicado
por meio de um Boleto Eletrônico de Negociação“.
 67

publicados concorrências, concursos, convites, dispensas, leilões,

pregões e tomadas de preços registrados passo a passo, desde os editais
de aberturas até os seus devidos encerramentos.
Como vimos anteriormente, o processo eletrônico de licitações
implica na redução de custos e na conseqüente realocação dos recursos
economizados para outras áreas da atuação governamental. De maneira
geral, essa realidade se estende a todo tipo de processo induzido por
iniciativas de governo eletrônico. Com base nisso, o governo de São
Paulo, mais precisamente a Secretaria de Gestão Pública, criou o sítio
“Relógio da Economia” (http://www.relogiodaeconomia.sp.gov.br), no qual
estão expostas, em números, todas as economias feitas pelo Governo do
Estado mediante a implementação de inovações no modo de prestação
de serviços públicos. Dentre estes últimos, destacam-se a implantação do
IPVA eletrônico, os processos de identificação de cidadãos, a retirada de
certificados de antecedentes criminais via internet, o sistema de cadastro
de serviços terceirizados (CADTERC), e a modalidade de pregão
eletrônico. O Relógio da Economia pode ser considerado um mecanismo
de transparência dado o momento em que divulga amplamente, para
qualquer cidadão, os resultados obtidos com as transformações na
gestão de serviços públicos por intermédio de incrementos processuais,
administrativos ou tecnológicos, que se traduzem economias significativas
que favorecem duplamente o Estado e a Sociedade. À título de ilustração,
urge mencionar que só no ano de 2008 o recolhimento de tributos sobre
veículos por meio eletrônico representou para a população de São Paulo
uma economia de mais de 517 milhões de reais.
Dito isto, ainda poderíamos apontar brevemente outros três
mecanismos de transparência atribuídos ao Governo do Estado de São
Paulo. O primeiro deles, também sob responsabilidade da Secretaria de
Gestão Pública, trata de um banco de dados referente a sanções de
natureza administrativa que abarca nomes de pessoas físicas e jurídicas
 68

proibidas de licitar ou contratar com qualquer órgão ou entidade da

Administração Pública do Estado de São Paulo, seja em decorrência de
irregularidades praticadas outrora como licitantes, seja em virtude de atos
ilícitos como, por exemplo, fraudes fiscais. Com uma simples busca
baseada no CNPJ/CPF, na razão social, no órgão envolvido ou no tipo de
sanção, é possível consultar a relação completa dos nomes
comprometidos através do sítio “Sanções Administrativas”
(http://www.sancoes.sp.gov.br/).
Por seu turno, o segundo mecanismo trata de um assunto mais
corriqueiro, por assim dizer. A Imprensa Oficial de São Paulo lança
diariamente, em versão eletrônica, o diário oficial do estado, dividido em
nove cadernos e constituído por quase duas mil páginas a cada edição,
sendo que, para o cidadão comum, presumimos que lhe interessa seções
especificas do documento, tais como a lista de inadimplentes do IPVA, as
exonerações, aposentadorias, admissões, nomeações, designações,
afastamentos, demissões e processos judiciais. Vale recordar, também,
que dentre as milhões de páginas publicadas na base de informações do
Diário encontram-se arquivos datados desde 1 de maio de 1891, o que
afirma todo o esforço que vem sendo empreendido no sentido da
virtualização dos informes oficiais de governo.
Finalmente, cabe ainda destacar o sistema de Ouvidoria eletrônica
engendrado pelo governo de São Paulo como um excelente exemplo de
robustecimento da dimensão responsiva do Estado. A partir do sítio
http://www.ouvidoria.sp.gov.br, qualquer cidadão localiza informações
básicas – nome completo, telefone, e-mail, endereço, horário de
atendimento – acerca dos ouvidores pertencentes a uma secretaria de
estado e a um órgão prestador específico. O mais importante neste caso,
no entanto, é que o próprio estabelecimento de contato entre Estado e
Sociedade se dará por meio eletrônico através do preenchimento e do
envio de um formulário disponível no referido sítio, podendo o cidadão
 69

assim, evitar deslocamentos físicos, constrangimentos e ainda

economizar tempo e dinheiro quando do exercício de sua cidadania.
Quando cotejadas aos mecanismos de transparência verificados no
portal do Estado de São Paulo, as iniciativas de governo eletrônico de
Minas Gerais e Rio de Janeiro apresentam tanto proximidades quanto
distanciamentos. Porém, tendo em vista a análise dos portais destes
últimos, não seria incorreto dizer que o estado de Minas Gerais
resguarda, quantitativa e qualitativamente, canais de transparência
reconhecidamente superiores e que, sendo assim, aponta um maior grau
de maturidade no que diz respeito à promoção da accountability junto a
seus cidadãos quando comparado ao Estado do Rio de Janeiro.
Quanto à prestação de contas pode-se afirmar que tanto Minas
Gerais quanto Rio de Janeiro disponibilizam informações satisfatórias a
quem se interesse pesquisar sobre esse aspecto. Ambos os portais de
Secretaria de Fazenda (http://www.fazenda.mg.gov.br e
http://www.fazenda.rj.gov.br) abrigam dados relativos às receitas,
despesas liquidadas, receitas, resultados fiscais obtidos, demonstrativos
financeiros, exercícios anuais, entre outros. Chamemos atenção, no
entanto, que do ponto de vista da diagramação dos dados, bem como da
organização das tabelas e planilhas, o sítio mineiro sobrepuja o sítio
fluminense, ao mesmo tempo em que ambos estão aquém do modelo
engendrado por São Paulo, tal como poderíamos inferir desde a
observação das dimensões de navegabilidade e usabilidade dos portais.
Embora estas dimensões não estejam diretamente vinculadas ao
conteúdo que é publicado, elas agem diretamente sobre a esfera
sensorial do usuário durante seu período de consulta, sendo então
capazes de moldar a percepção do cidadão acerca da transparência dos
sítios visitados; daí que uma boa programação visual e uma boa
organização da base de dados tornam-se elementos indispensáveis à
afirmação do caráter transparente dos portais governamentais.
 70

Em se tratando de questões orçamentárias verifica-se, novamente,

relativo equilíbrio entre Minas Gerais e Rio de Janeiro. Assim como ocorre
no portal de São Paulo, através dos sítios das Secretarias de
Planejamento e Gestão (http://www.planejamento.rj.gov.br e
http://www.planejamento.mg.gov.br), os cidadãos destes estados têm
acesso aos atos legais da execução orçamentária, quadros de
detalhamento das despesas e receitas, leis e diretrizes orçamentárias,
relatórios de acompanhamento e planos plurianuais. Adicionalmente,
ambos os governos administram sítios para seus Tribunais de Contas
(http://www.tce.rj.gov.br e http://www.tce.mg.gov.br), cujo conteúdo virtual
e possibilidades de consulta parecem atender eficazmente aos papéis
que estas instituições se propõem a desempenhar, fornecendo, dentre
outros, relatórios e pareceres técnicos acerca das finanças estaduais e
municipais. Neste campo, vale ressaltar a qualidade do sítio do tribunal do
Rio de Janeiro, sobretudo em sua configuração, radicalmente diferente do
restante das páginas eletrônicas mantidas pelo governo do estado. Por
fim, cabe ainda mencionar a página da Auditoria-Geral do Estado de
Minas Gerais (http://www.auditoria.mg.gov.br) como um canal alternativo
de checagem do exercício administrativo estadual mediante consulta a
relatórios de execução do orçamento e de avaliação social dos programas
governamentais, tendo em mente que a competência dessa instituição
reside no planejamento, na coordenação e na execução de trabalhos de
auditoria operacional relativos a gestão pública no estado.
Talvez esteja na questão das compras governamentais a raiz da
disparidade entre os desempenhos de Minas Gerais e do Rio de Janeiro.
Neste ponto, o estado mineiro adotou, a exemplo de São Paulo, um portal
único que concentra a demanda de serviços e materiais de todo o
conjunto de órgãos e entidades estaduais, promovendo sessões de
licitação inteiramente eletrônicas que permitem o acompanhamento do
público e ensejam a redução de custos para os contratantes; trata-se do
 71

sítio LicitaNet, acessado pelo endereço www.licitanet.mg.gov.br. Por sua

vez, o Rio de Janeiro parece carecer deste tipo de mecanismo de
transparência, já que nossa pesquisa não localizou nenhum tipo de portal
semelhante ao LicitaNet (MG), ao BEC (SP) ou ao ComprasNet (Governo
Federal), o que indica que o estado ainda não empreendeu esforços no
sentido de otimizar seu processo de compras através de meios
eletrônicos. O que se verifica é a fragmentação das informações
referentes a licitações espalhadas pelas páginas específicas de cada
secretaria, órgão e entidade. Em alguns casos, todavia, faz-se uso do
portal de licitações do Banco do Brasil (http://www.licitacoes-e.com.br)
para o cumprimento desta finalidade; e ainda que este procedimento
externo não retire o caráter idôneo do processo de compras, ele nos dá a
idéia de fragilidade, de desprendimento e de ausência de unidade entre o
núcleo do governo e suas demais esferas na rotina de aquisição de bens
e serviços diversos.
Quanto aos mecanismos de responsividade entre Estado e Cidadão,
mais uma vez o Rio de Janeiro se situa em posição desfavorável ante os
demais estados pesquisados. Não se observou em seu portal um sistema
centralizado de ouvidoria, tampouco foi possível utilizar a seção “Fale com
o Governo”, que esteve temporariamente sob o aviso de “manutenção”
durante a realização desta pesquisa. Em outro extremo, assim como São
Paulo, o estado de Minas Gerais dispõe do sítio de sua Ouvidoria Geral
(http://www.ouvidoriageral.mg.gov.br) por meio do qual pessoas físicas e
jurídicas podem manifestar-se via sugestão, reclamação, denúncia, elogio
ou solicitação sobre os mais variados assuntos. Atividade semelhante
pode ser realizada por intermédio do link “Fale Conosco” disponível na
página de abertura do portal, restando saber, no entanto, se a mensagem
será devidamente recepcionada e direcionada aos destinatários
competentes para a sua réplica.
 72

À guisa de conclusão, com base no marco institucional analisado e

no desempenho apresentado pelos portais de governo, poder-se-ia extrair
uma hierarquia segundo a qual o Estado de São Paulo demonstra o maior
nível de maturidade quanto a formas de accountability e quanto ao
desenvolvimento de seu programa de governo eletrônico, seguido de
perto por Minas Gerais - ocupante de uma posição intermédia -, e
razoavelmente distante do Estado do Rio de Janeiro, que entre os entes
federativos pesquisados coloca-se como o menos aquinhoado do ponto
de vista da transparência e da consolidação de um novo marco relacional
entre Estado e Sociedade.
Conclusão

Ao longo desta pesquisa procuramos demonstrar, em perspectiva

comparada, os limites e as potencialidades das iniciativas de governo
eletrônico aduzidas pelos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São
Paulo, tendo como foco de nossa análise o relacionamento travado entre
governos e cidadãos no que diz respeito à introdução e à manutenção de
mecanismos de transparência, responsividade e controle social.
Para tanto, apoiamo-nos primeiramente na reflexão acerca da
emergência da chamada Sociedade da Informação, cujos reflexos se
traduzem na reconfiguração dos mais diversos campos da atividade
humana, sejam eles de natureza social, política ou econômica. Dentre
uma série de desdobramentos característicos desse novo período
histórico, observa-se a proeminência das Tecnologias de Informação e
Comunicação (TICs) nos processos globais de formação de redes,
produção do conhecimento e reestruturação logística.
Como fizemos ver, este conjunto de transformações incidirá de forma
decisiva sobre o movimento geral de reformas do Estado, alicerçado por
uma agenda que prevê a incorporação das novas tecnologias na
administração pública como instrumentos-chave para o estímulo da
competitividade, produtividade e eficiência da máquina estatal. Ao mesmo
tempo, a aplicação destes insumos tecnológicos por parte dos governos
ensejará a definição de novos parâmetros relacionais envolvendo a esfera
pública, as instituições do mercado e os diferentes grupos sociais
consoante demandas específicas.
No caso dos cidadãos parece haver uma crescente exoração por
maior transparência e abertura dos governos, nomeadamente no que
concerne a disseminação de informações relativas a despesas públicas,
investimentos, projetos, receitas, contratações, processo de compras e
outras atividades que envolvam diretamente recursos estatais. Como
 74

discutimos, a satisfação desta demanda por um controle social mais

sólido depende primordialmente de adaptações institucionais e legais que
muitas vezes se esbatem em forças políticas resistentes a mudanças,
temerosas em relação à perda de seu poder, à hiper-exposição de seus
atos e responsabilidades, ou simplesmente indiferentes perante os
benefícios da implementação do governo eletrônico em seus nichos de
atuação.
Com base nisso, nossa pesquisa constatou que os portais oficiais de
governo apresentam disparidades quanto à oferta de mecanismos de
accountability vertical, isto é, de canais de comunicação e prestação de
contas direcionados aos cidadãos. De acordo com o panorama traçado a
partir do marco institucional das políticas estaduais de governo eletrônico
e da análise do conteúdo de seus sítios na Internet, concluiu-se que o
estado de São Paulo sobrepuja os estados de Minas Gerais e Rio de
Janeiro no tocante ao refinamento de seus instrumentos eletrônicos de
transparência. Noutra palavra, o cidadão paulista tem a seu favor a
possibilidade de um acesso qualitativamente diferenciado envolvendo a
consulta a informações, a fruição de serviços públicos e, principalmente, o
acompanhamento das ações levadas a cabo pelos governantes eleitos
em seu estado.
Do ponto de vista da produção do conhecimento, imagina-se que
este trabalho tenha contribuído para o adensamento teórico do debate
acerca do governo eletrônico, ainda marcado pela ausência de consenso
quanto aos métodos utilizados e pela inconsistência de sua identificação
com as Ciências Sociais enquanto campo de pesquisa. Ao mesmo tempo,
acredita-se que os resultados aqui demonstrados possam auxiliar na
atualização de pesquisas desenvolvidas anteriormente cujos objetos de
estudo são idênticos ou similares aos tratados neste estudo. Para além
disso, cabe destacar a possibilidade futura de se estender a proposta
analítica a outras unidades políticas, seja pela inclusão de outros estados
 75

brasileiros, pela inserção dos municípios, ou até mesmo pela comparação

das iniciativas de governo eletrônico entre distintos países.
 76

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Banco Mundial
http://go.worldbank.org/6WT3UPVG80

Rede de Líderes de Governo Eletrônico da América Latina e Caribe

http://www.redgealc.net/
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