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CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO

EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CIPAD

Claudio Martinelli Murta

AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

Rio de Janeiro
Julho – 2007
AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

Por

Claudio Martinelli Murta

Trabalho de Conclusão do Curso Intensivo de


Pós-Graduação em Administração Pública –
CIPAD – Turma 01 - TCE/RJ

Rio de Janeiro
Julho – 2007
M984 Murta, Claudio Martinelli.
Mensuração de Planos Diretores Municipais /
Claudio Martinelli Murta. – 2007.
50 f. ; 30 cm.

Trabalho de Conclusão de Curso (Curso Intensi-


vo de Pós-Graduação em Administração Pública)—Fun-
dação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2007.
Bibliografia: f. 48-50.

1. Plano Diretor. 2. Auditoria. 3. Administra-


ção Pública. I. Título.

CDD 354.353
À minha esposa, Ana Luiza, e a
minha filha Juliana, pelo apoio e
compreensão.
LISTA DE ABREVIATURAS

Art. Artigo
CF 88 Constituição Federal de 1988
EC Estatuto da Cidade – LF 10.257/2001
EIV Estudo de impacto de vizinhança
GAO United States Government Accountability Office
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INTOSAI International Organization of Supremes Audit Institutions
IPTU imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
ITR Imposto territorial rural
LDO lei de diretrizes orçamentárias
LF Lei federal
LOA lei do orçamento anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
PD Plano diretor
PPA plano plurianual
SIG Sistemas de Informações geográficas
SRF Secretaria da Receita Federal
TC Tribunal de Contas
TCU Tribunal de Contas da União
VTN Valor da terra nua
SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................. 6
2 DIREITO DAS CIDADES ................................................................................................ 9
2.1 Estatuto da Cidade ............................................................................................................... 9
2.2 Lei de Consórcios Públicos ................................................................................................ 21
2.3 Política Nacional de Saneamento Básico .......................................................................... 22
3 PLANEJAMENTO URBANO ........................................................................................24
3.1 Planejamento Estratégico .................................................................................................. 24
3.2 Política de Desenvolvimento Urbano................................................................................ 24
3.3 Diagnóstico e Prognóstico .................................................................................................. 25
3.4 Temas................................................................................................................................... 26
4 ESTRUTURA BÁSICA DE UMA LEI DE PLANO DIRETOR ................................... 32
5 ESTRUTURA BÁSICA DE UM PLANO DIRETOR - Norma NBR 12267/1992........ 34
6 AUDITORIA – CONCEITUAÇÃO ................................................................................36
6.1 Os 4 Es ................................................................................................................................. 36
6.2 Controle, Fiscalização, Inspeções e Auditorias................................................................ 37
6.3 Auditoria de Conformidade (compliance or regularity auditing).................................. 38
6.4 Auditoria Operacional ....................................................................................................... 38
6.5 Auditoria de Desempenho (ou de Gestão) (performance audit)...................................... 39
6.6 Avaliação de Programas .................................................................................................... 40
7 AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS ........................................... 42
7.1 Necessidade ......................................................................................................................... 42
7.2 Competência ....................................................................................................................... 42
7.3 Dificuldades e Restrições ................................................................................................... 43
7.4 Proposições.......................................................................................................................... 44
8 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES .......................................................................47
8.1 Limitações e Sugestões para Continuidade da Pesquisa................................................. 47
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 48
RESUMO

Definido como o instrumento básico da política de desenvolvimento e de


expansão urbana, o plano diretor deve ser efetivo instrumento de planejamento,
coordenando a aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (Lei
Federal 10.257/01) para o pleno desenvolvimento da urbis e de suas funções
sociais, “em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental”.

Considerando a competência constitucional das cortes de contas no


exercício do controle externo e a relevância do plano diretor, o presente trabalho
buscou pesquisar métodos e parâmetros de avaliação e mensuração de planos
diretores municipais.

Para tanto, foi realizada uma revisão das principais normas legais
envolvidas e temas de planejamento urbano, analisando planos diretores de oito
municípios e consultadas as definições e técnicas de auditoria adotadas em outros
tribunais de contas, órgãos de controle externo e demais entidades de fiscalização
superior.

Apesar da dificuldade da tarefa de avaliar um plano diretor, identificadas


na sua complexidade, abrangência, multidisciplinariedade e especificidades locais, a
partir de conceitos de auditoria de desempenho e de uma adaptação do método
desenvolvido por Figueiredo (2005) para mensurar capacidade tecnológica, foi
desenvolvida uma matriz de avaliação de planos diretores municipais, com
atividades necessárias ou desejadas versus níveis de competência, que apesar de
ainda pouco detalhada, pode ser utilizada como parâmetro básico de avaliação
deste fundamental instrumento de planejamento das cidades.
6

1 INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas do século XX o Brasil sofreu enorme transformação


na forma de ocupação de seu território.

O país, até então com uma economia predominantemente rural, assistiu,


em paralelo ao processo de industrialização, a um vertiginoso crescimento da
urbanização de seu território. O brasileiro foi em busca de melhores condições de
realização econômica nas cidades em expansão.

De acordo com dados do IBGE, disponíveis no Ministério das Relações


Exteriores (BRASIL, 2001), em 1980 o país contava com 142 cidades com mais de
100 mil habitantes. Em 1991, eram 187. A participação da população brasileira
cresceu também nas cidades médias, elevando-se de 13,7% em 1970 para 16,7%
em 1991.

A velocidade do processo é demonstrada pela evolução da taxa de


urbanização. Em 1950 a população residente em cidades alcançava 36,16% do total
da população do país. Em 1970 representava 56,80% e em 1990 chegou a 77,13%.
A população urbana no Brasil de 1991 (115,7 milhões de habitantes) se aproximou
de sua população total da década anterior (119,1 milhões de habitantes em 1980).

Tamanha pressa em urbanizar-se teve como conseqüência a falta de


planejamento das cidades e diversas mazelas relacionadas, notadamente a falta de
habitação e o processo de favelização, as mais diversas carências de infra-estrutura
e serviços públicos, saúde, transporte e educação inclusos e a degradação
ambiental.

Atenta à necessidade de planejamento, a Constituição Federal de 1988


tratou, em seus arts. 182 e 183, da política de desenvolvimento urbano, definindo o
plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana”.
7

Regulamentando os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, após longa


tramitação no Congresso, veio a Lei Federal 10.257, de 10 de junho de 2001,
denominada Estatuto da Cidade, que estabeleceu diretrizes gerais da política
urbana.

Em seu capítulo III, o Estatuto da Cidade trata especificamente do plano


diretor, definindo critérios para sua adoção, elaboração e revisão, dentre os quais
sua obrigatoriedade para cidades com mais de 20 mil habitantes (conforme art. 182
da CF 88). O art. 50 c/c art. 58 fixou em 10/10/2006 a data limite para aprovação dos
planos diretores.

O plano diretor deve ser efetivo instrumento de planejamento,


coordenando a aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para o
pleno desenvolvimento da urbis e de suas funções sociais, “em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”.

Entretanto, a consecução plena dos objetivos da lei não é atingida pelo


seu mero cumprimento formal. A tentativa de assegurar que se atinjam os efeitos
concretos de um planejamento executado em bases saudáveis, com competência
técnica apurada por um lado e participação e controle social efetivos, por outro,
requer muito mais que meramente fazer criar a “Lei do Plano Diretor”.

A complexidade de elaboração e implantação deste instrumento, que


envolve interligações com a estrutura do direito urbano e necessidades de
adaptações na legislação municipal e, ainda, o impacto no sistema de planejamento
orçamentário municipal, haja vista que as diversas peças orçamentárias deverão
“incorporar as diretrizes e as prioridades” contidas no Plano Diretor (§ 1º do art. 40
da LF 10.257/01), transformam o processo em um grande desafio.

Neste sentido, os Tribunais de Contas, juntando competência técnica


multidisciplinar, o papel constitucional de auxílio ao Poder Legislativo e ainda a
missão de tornar a gestão pública transparente à toda sociedade, têm muito a
contribuir com o processo.

Entretanto, a principal arma para o exercício do controle externo, as


inspeções e auditorias, não estão devidamente instrumentadas para avaliar os
planos diretores, até mesmo por falta de mecanismos de medição destes.
8

É aqui que entra a proposta deste trabalho, qual seja iniciar o


estabelecimento de métodos e parâmetros de avaliação e mensuração de planos
diretores municipais.

Para tanto, foi realizada uma revisão das principais normas legais
envolvidas e temas de planejamento urbano, analisando planos diretores de oito
municípios e consultadas as definições e técnicas de auditoria adotadas em outros
tribunais de contas, órgãos de controle externo e demais entidades de fiscalização
superior.
9

2 DIREITO DAS CIDADES

2.1 ESTATUTO DA CIDADE

Regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, a


Lei Federal nº. 10.257/2001, autodenominada Estatuto da Cidade, vigora desde 10
de outubro de 2001, estabelecendo as diretrizes gerais da política de
desenvolvimento urbana.

Após longa tramitação, com tempo para discussão e amadurecimento no


Congresso e na sociedade brasileira, o Estatuto da Cidade (EC) buscou
fundamentalmente, segundo princípios e diretrizes de sustentabilidade,
planejamento, gestão e participação democrática, definir as normas gerais visando o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Para
viabilizar a implantação de tais diretrizes, forneceu e regulamentou diversos
instrumentos de gestão da política urbana.

A Lei Federal nº. 10.257/2001 é por alguns chamada de “Lei de


Responsabilidade Social”, o que embora não seja o nome mais adequado aos fins a
que se propõe, só vem a corroborar a importância do estatuto, que notavelmente
elevou a importância do direito das cidades

2.1.1 Função social da propriedade

Consoante os direitos e garantias fundamentais dispostos no art. 5º da CF


88, em especial seu inciso XXIII, observa-se, no EC, a constante atenção à função
social da propriedade.

A definição adotada ultrapassa o conceito de cunho individualista da


propriedade, o qual a sujeitava a única limitação de não atentar contra as leis, e
avança para o conceito (já adotado em 1969 pela 1ª emenda à CF 67) segundo o
10

qual esta deve buscar atender ao interesse particular, contudo se subordinando ao


interesse público e social, ou seja, deve ser atendida a “função social” da
propriedade. O exercício do direito à propriedade é condicionado, portanto, ao
atendimento da função social que dela se espera, sendo, desta forma, relativo e não
absoluto.

Conforme apontado em Barros et al. (2007, p. 21):

[...] percebe-se nítida mudança de concepção do direito de propriedade, vez que não basta a
seu titular adotar o comportamento de não infringir os mandamentos legais que a limitam, ou
seja, cumprir uma obrigação de não fazer. Diante do texto constitucional, a obrigação de não
fazer se converte em obrigação de fazer, já que a propriedade deverá se destinar em algo útil
ao interesse de todos, estabelecendo-se liame entre o direito de propriedade e sua função
social, cujo descumprimento põe em xeque o próprio direito, que poderá ser, mediante prévia
indenização, subtraído daquele que o titulariza, em razão de não tê-lo exercido no propósito
que dele se esperava.

Consolidam o conceito da função social da propriedade outros diplomas


legais como o novo Código Civil (LF 10.406/02) e o Estatuto da Terra (LF 4.504/64).

2.1.2 Gestão social e participativa

Também enfatizada no EC (art. 2º, inc. II) é a participação social, não


indiretamente, mas ativamente na discussão e elaboração do plano diretor, por
mecanismos de gestão democrática e participativa.

Neste aspecto vêm colocando grande ênfase o Ministério das Cidades,


por meio de diversas publicações (BRASIL, 2004, 2005) e programas, e a adoção do
bordão “plano diretor participativo”.

Os diagnósticos, as alternativas e propostas elaboradas no plano diretor


precisam ser entendidas e discutidas pela população, inclusive como forma de seu
engajamento para que o plano não vire letra morta. Que natural seja a alternância de
poder na gestão municipal, não a descontinuidade e o abandono de programas,
projetos e dos princípios de planejamento, que só podem ser evitados com a
cobrança da sociedade na efetiva implantação e execução do plano diretor.

No desafio de tornar a participação social realidade, faz-se necessária a


adoção de alguns mecanismos, tais como a criação e participação dos diversos
conselhos deliberativos, órgãos colegiados de política urbana (conselho da cidade,
conselhos de saúde, educação, transportes, de menores, etc.) e representação por
11

meio de associações dos vários segmentos da sociedade, moradores,


trabalhadores, etc.

As instituições também devem ser chamadas a participar, os legislativos


municipais e os tribunais de contas, estes últimos com a missão constitucional de
auxiliar tecnicamente o Poder Legislativo (art. 71 da CF 88) e podendo contribuir na
transparência do processo, inclusive mediante auditorias.

As empresas prestadoras de serviços públicos devem também colaborar


tecnicamente visando a otimização dos investimentos e a universalização dos
serviços.

Neste processo deve-se enfatizar as ferramentas de governo eletrônico,


com divulgação e acesso pela Internet a dados, documentos, agendas e discussões.

Por fim, é fundamental o fortalecimento e a qualificação dos quadros


técnicos próprios do município que, mais próximos da realidade local e
conhecedores do histórico da cidade, deverão ser os condutores ou, ao menos,
importantes críticos e validadores do PD, integrando o processo participativo.
12

2.1.3 Plano diretor

Instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana,


o Plano Diretor teve, já no § 1º do art. 182 da CF, estabelecida sua obrigatoriedade
para cidades com mais de vinte mil habitantes.

O Estatuto da Cidade, em seu art. 41, confirma e amplia esta regra


também para cidades:

§ Integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

§ Onde se pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4° do art.


182 da CF (parcelamento ou edificação compulsórios, imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo e
desapropriação com títulos da dívida pública);

§ Integrantes de áreas de especial interesse turístico;

§ Inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades


com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

O § 2° do mesmo artigo estabelece ainda em que, “no caso de cidades


com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de
transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido”.

O art. 50 c/c art. 58, fixou o prazo de cinco anos, findo em 10 de outubro
de 2006, para que os municípios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de
regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas possuam plano diretor aprovado.

O plano diretor deve ser aprovado por lei (art. 182, §1º, da CF e art. 40 da
LF 10.257/01), a qual tem por responsabilidade ser a lei fundamental do direito
urbanístico e do planejamento estratégico urbano, devendo englobar o território
municipal como um todo e ser revista ao menos a cada dez anos (§2º e 3º do art.
40).

2.1.4 Instrumentos de política urbana

Na execução da política urbana, a administração municipal pode fazer


uso de diversos instrumentos, muitos de caráter geral, com entendimentos e
aplicações pacíficos, os quais não requerem maiores regulamentação para seu uso.
13

Outros, entretanto, mais polêmicos, tinham seu emprego muitas vezes


inibido pela falta de regras gerais, que impusesse limites e restrições a eventuais
abusos.

Neste ponto, o EC procurou contribuir criando ou regulamentando alguns


instrumentos já empregados em cidades pioneiras.

Como instrumentos gerais, o art. 4º do EC lista diversas ferramentas de


planejamento (planos nacionais, regionais, metropolitanos e locais, plano diretor,
parcelamento, zoneamento, sistema de planejamento orçamentário), de incentivo
tributário e financeiro, institutos jurídicos e políticos, estudos prévios de impacto
ambiental (EIA) e de impacto de vizinhança (EIV).

Os instrumentos menos tradicionais, detalhados no EC, podem ser então


agrupados por classes, segundo seus objetivos e formas de aplicação:

2.1.4.1 Instrumentos de restrição à retenção especulativa de imóveis

§ Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (art. 5° e 6º)

§ IPTU progressivo no tempo (art. 7º)

§ Desapropriação com pagamento em títulos (art. 8º)

§ Consórcio imobiliário (art. 46)

Conforme previsão já constante do art. 182 da CF 88, do proprietário de


solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, poderá, mediante lei
específica para área definida no plano diretor, ser exigido seu parcelamento,
edificação ou utilização.

Em caso de descumprimento este estará sujeito à cobrança de imposto


sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo, com majoração
da alíquota por cinco anos consecutivos, para o que a administração municipal
deverá observar condições, prazos e limites, inclusive de alíquotas.

Decorridos estes cinco anos, sem atendimento da demanda municipal, o


imóvel poderá ser desapropriado, mediante indenização com títulos da dívida
pública, cuja emissão requer prévia aprovação pelo Senado Federal. São fixados
critérios de indenização, prazos máximos de resgate e juros mínimos.
14

Uma vez desapropriado o imóvel, o município deverá então proceder, no


prazo de cinco anos, seu adequado aproveitamento, diretamente ou por meio de
terceiros.

Ao proprietário atingido pelo parcelamento, edificação ou utilização


compulsórios poderá ser facultado o estabelecimento de consórcio imobiliário. Neste
caso, a fórmula adotada para viabilização financeira do aproveitamento do imóvel é
a sua transfererência ao poder público municipal, tendo como contrapartida o
recebimento, após a realização das obras, de unidades imobiliárias devidamente
urbanizadas ou edificadas.

A indicação destes instrumentos se dá quando verificado que a função


social da propriedade não vem sendo exercida, pois o imóvel, apesar de dispor de
infra-estrutura urbana, permanece como estoque de terra para especulação
imobiliária.

2.1.4.2 Instrumentos de regularização fundiária urbanística, de


segurança jurídica, e ampliação do acesso à terra urbana

§ Usucapião especial de imóvel urbano (art. 9° ao 14º)

Já previsto no art. 183 da CF 88, permite que aquele que possuir como
sua área ou edificação urbana de até 250m2, utilizando-a como moradia por cinco
anos ininterruptos e sem oposição, adquira o seu domínio.

A usucapião pode ser também coletiva, aonde não for possível identificar
separadamente cada possuidor.

§ Concessão de Direito Real de Uso (inc. V, alínea g e §2º do art. 4º e


art. 48)

Em programas públicos habitacionais de interesse social, poderá ser


concedida concessão de direito real de uso de imóveis públicos, inclusive
coletivamente. Para fins de direito, esta concessão terá caráter de escritura pública e
constituirá título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos
habitacionais.
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§ Diferenciação tributária em função do interesse social (art. 47)

Determina, nas áreas urbanas, a diferenciação de tributos sobre imóveis e


tarifas de serviços públicos, em função do interesse social.

§ Direito de superfície (art. 21 a 24)

Separa o direito de propriedade do direito de potencial construtivo do


terreno, permitindo a concessão e comercialização de um independente do outro,
atendida a legislação urbanística.

2.1.4.3 Instrumentos de flexibilização dos parâmetros edilícios, com


negociação entre as partes e possibilidade de captura de parcela
de lucros privados pelo poder público

Objetivam possibilitar que parte dos lucros obtidos por particulares em


função de investimentos públicos ou da alteração dos parâmetros legais de
utilização do solo sejam capturados pelo poder público, ou ainda que demandas de
interesse social sejam atendidas mediante negociação público-privada envolvendo a
flexibilização da legislação edilícia.

Se bem aplicados, trazem transparência a negociações e a lobbys


frequentemente feitos de maneira obscura.

§ Direito de preempção (art. 25 a 27)

Trata da preferência da administração municipal na aquisição de imóveis


para utilização em atendimento às necessidades de interesse público especificadas
no EC, notadamente aquelas de ordenamento, planejamento, interesse social,
cultural e ambiental.

Aplica-se somente nas áreas definidas em lei específica baseada no PD,


mediante a obrigação do vendedor do imóvel em informar previamente o Município
sua intenção de venda a particulares (com preço, condições de pagamento e prazo
de validade), para que este, se assim julgar conveniente, exerça seu direito de
precedência na compra, nas mesmas condições.
16

§ Outorga onerosa do direito de construir e da alteração de uso do


solo (art. 28 a 31)

Aplica-se somente se prevista no PD, e nas áreas nele definidas,


mediante a concessão de um direito de construção acima do coeficiente de
aproveitamento básico da área (área edificável / área do terreno) ou do direito de
uso com finalidade diferenciada, mediante contrapartida do beneficiário. O
coeficiente máximo de aproveitamento será limitado pelo PD, considerando a infra-
estrutura existente e o adensamento previsto da área.

Lei específica deve definir os critérios de cobrança da outorga e sua


eventual isenção, sendo os recursos auferidos vinculados à utilização nas mesmas
finalidades do direito de preempção.

§ Operações urbanas consorciadas (art. 32 a 34)

Prevê a execução de intervenções urbanas com a participação de


proprietários, moradores, usuários e investidores privados, coordenados pelo Poder
Público Municipal.

Poderá prever, entre outras mediadas, a modificação de critérios de


parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias e a regularização de
obras executadas em desacordo com a legislação vigente.

Aplica-se mediante lei municipal específica, baseada no PD, e nas áreas


nela definidas, a qual deverá trazer ainda as finalidades, programas e forma de
controle social da operação, bem como estudos de seu impacto e as contrapartidas
exigidas dos beneficiários.

É exigido ainda da lei específica que aprovar a operação urbana


consorciada, que preveja a emissão de quantidade determinada de certificados de
potencial adicional de construção, os quais, alienados em leilão, servirão como
pagamento pela construção de área que supere os padrões estabelecidos na
legislação de uso e ocupação do solo, até um limite fixado.

§ Transferência do direito de construir (art. 35)

É a possibilidade de autorização para que um proprietário de imóvel


urbano exerça, em outro local, seu direito de construir original, ou aliene-o, quando o
referido imóvel for considerado necessário para implantação de equipamentos
17

urbanos e comunitários, preservação ambiental, histórico, paisagístico, social ou


cultural, atendimento de habitação popular, interesse social.

Aplica-se mediante lei municipal, baseada no PD.

2.1.4.4 Instrumentos de planejamento

§ Estudo de impacto de vizinhança – EIV (art. 36 a 38)

É o equivalente urbano do já conhecido Estudo de Impacto Ambiental


(EIA), contudo não o substituindo. Trata do reconhecimento da necessidade de
pesquisas e estudos contemplando os efeitos de empreendimentos urbanos na
qualidade de vida da população vizinha, ao menos em relação ao adensamento
populacional, equipamentos urbanos, uso e ocupação do solo, valorização
imobiliária, tráfego e transportes, ventilação, iluminação e paisagem, além do
patrimônio natural e cultural.

Lei municipal deve definir quais empreendimentos terão suas licenças


condicionadas à elaboração do EIV, sendo que os relatórios e documentos
produzidos devem ser tornados públicos e disponíveis.

§ Plano Diretor (art. 39 a 42)

Instrumento base sobre o qual se estruturam todos os demais.

§ Sistema orçamentário – PPA, LDO e LOA

Sistema no qual se insere o plano diretor e que deverá “incorporar as


diretrizes e as prioridades nele contidas” (§ 1º art. 40), o que é fundamental para a
efetiva implantação do plano e sua integração ao sistema de planejamento público.

2.1.4.5 Instrumentos de gestão social

Buscam a efetivação da participação popular na elaboração e controle do


Plano Diretor, e incluem (art. 43):

I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;


II - debates, audiências e consultas públicas;
III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;
18

É também realçada a relevância da gestão participativa no sistema


orçamentário municipal e nos organismos gestores das regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas.

2.1.4.6 Outros instrumentos

A lista de instrumentos disponibilizada pelo EC embora longa, não deve


ser considerada como completa. Não é por acaso a redação do caput de seu art. 4º
(grifo nosso): “Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:”

Tampouco devem ser desprezadas as formas tradicionais de


planejamento e controle do uso do solo. Soluções locais para os problemas urbanos
podem ser utilizadas e devem ser incentivadas. Como chama atenção Netto (2007,
p. 17) “... foi a ousadia de municípios como São Paulo, Recife, Porto Alegre, Curitiba
e outros, que proporcionou as experiências concretas que serviram de modelo para
vários instrumentos do Estatuto.”

2.1.5 Requisitos mínimos do plano diretor

O art. 42 do EC lista, como requisitos mínimos do P.D, o seguinte:

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:


I - a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para
utilização, na forma do Art. 5° desta Lei;
II - disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle

De sua leitura combinada com a do art. 41, pode-se supor que os planos
aprovados antes da vigência da LF 10.257/01, que não possuam referência aos
instrumentos relacionados nos incisos I e II do art. 42, devem ser revistos. Assim, se
o EC estabelece requisitos mínimos ao plano diretor, aquele que não os possui não
cumpre sua finalidade devendo ser adequado no prazo fixado no art. 50.

Gomes (2006, p. 646) aponta, entretanto, em defesa da autonomia


municipal, considerando a competência legislativa concorrente definida no art. 24 da
CF 88 e o interesse local, que a necessidade de previsão dos instrumentos no plano
19

diretor existe tão somente se o município, no processo participativo de sua


elaboração, entendeu-os convenientes: “O que existe ali é o condicionamento do
exercício de uma faculdade municipal: se o Município quiser adotar tais
instrumentos, deverá fazê-lo a partir de seu plano diretor (...)”.

Tal entendimento garante que cada município escolha as ferramentas a


serem empregadas no enfrentamento de seus problemas e na busca por seu
desenvolvimento. Mantém ainda preservado o princípio da autonomia municipal e
assim, a constitucionalidade do texto legal.

Observa-se que o art. 42 deva ser interpretado como se referindo a lei do


plano diretor e não a este propriamente. Melhor redação do caput seria “A lei do
plano diretor deverá conter no mínimo:” (o grifado é inserção nossa). Isto porque,
como discutido no próximo capítulo, não há como abrir mão de outros elementos não
especificados no art. 42, entre eles os diversos estudos de diagnóstico que
fundamentam o PD.

2.1.6 Adaptações da legislação municipal

Uma vez que o plano diretor estabeleça as normas de natureza geral,


como, por exemplo, os instrumentos escolhidos e as áreas em que estes poderão
ser utilizados, caberá à legislação específica determinar os critérios, parâmetros,
valores e alíquotas com as quais tais instrumentos deverão ser aplicados.

Diversos instrumentos requerem a previsão no PD e legislação específica


de regulamentação. Outros podem ser aplicados com base na legislação já
existente. O quadro a seguir apresenta um resumo.

Tabela 1 – Instrumentos de política urbana e necessidade de previsão legal para aplicação

necessidade de previsão legal

instrumento no plano em legislação


diretor específica

§ Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.


§ IPTU progressivo no tempo
sim sim
§ Desapropriação com pagamento em títulos
§ Consórcio imobiliário
20

necessidade de previsão legal

instrumento no plano em legislação


diretor específica

§ Usucapião especial de imóvel urbano


§ Concessão de direito real de uso.
não não
§ Diferenciação tributária em função do interesse social
§ Direito de superfície
§ Direito de preempção
§ Outorga onerosa do direito de construir e da alteração de
uso do solo sim sim
§ Operações urbanas consorciadas
§ Transferência do direito de construir
§ Estudo de impacto de vizinhança não sim

§ Instrumentos de gestão social não não

Além disto, um grande conjunto de leis municipais provavelmente


necessitará de revisão e adequações. Especialmente, pode-se citar:

§ Lei do perímetro urbano - Define os limites da área urbana (inclusive a


zonas de expansão urbana e a zona urbanizável), sobre as quais
incidirá o IPTU;

§ Lei de zoneamento, uso e ocupação do solo – Efetua o zoneamento


do solo municipal conforme suas características de uso, sociais,
econômicas e ambientais, disponibilidade de infra-estrutura, sistema
viário e transportes, adensamento, interesse social, etc. Estabelece
categorias de uso, critérios de localizações e funcionamento das
atividades. Fixa os vários parâmetros urbanísticos, tais como o
coeficiente de aproveitamento, quotas de terreno por unidade
habitacional, taxas de ocupação e permeabilização, gabaritos,
afastamentos, etc.

§ Lei de parcelamento - Estabelece as regras para loteamento e


desmembramento do solo urbano;

§ Código de obras - Especifica padrões mínimos de arquitetura e


construção que deverão ser observados nas obras imobiliárias;
21

§ Código de posturas – Define medidas de polícia administrativa em


matéria de higiene, segurança, ordem e costumes públicos;

§ Legislação tributária municipal – Institui os tributos de competência do


Município e suas normas de direito tributário. Deverá incorporar a
cobrança de IPTU progressivo no tempo (se assim definir o PD) e o
determinado no art. 47 do EC, ou seja, a diferenciação de alíquotas
em função do interesse social.

A análise promovida pelo PD é boa oportunidade para avaliar a


conveniência de arrecadação do Imposto Territorial Rural (ITR) pela
municipalidade. Em principio atribuída à União, com 50% de seu
produto repassado ao município, sua cobrança tem como base de
cálculo o Valor da Terra Nua (VTN), apurado a partir de declaração
que envolve dados referentes áreas utilizadas, construções, culturas e
pastagens, áreas de florestas e de preservação. Os municípios que
desejarem, mediante convênio, assumir as atribuições de fiscalização
do ITR, sem prejuízo da competência supletiva da Secretaria da
Receita Federal – SRF, passam a receber integralmente o produto de
tal imposto (BARROS et al., 2007, p. 27/29).

§ Leis orçamentárias - As leis do plano plurianual (PPA) , de diretrizes


orçamentárias (LDO) e do orçamento anual (LOA) deverão incorporar
as diretrizes e as prioridades contidas no PD (§1º do art. 40 do EC).
As metas e diretrizes estabelecidas no PD deverão ser levadas ao
conjunto de leis orçamentárias, as quais buscarão prover os meios
necessários para a efetivação das medidas ali propostas, sempre em
um processo contínuo de planejamento, controle e revisão. Em
comum com o planejamento urbano, o planejamento orçamentário
municipal deve primar pela transparência e ter a gestão participativa
como princípio e instrumento de sua elaboração, controle e revisão.

2.2 LEI DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS

A Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, regulamentando o art. 241 da


CF88, dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. Concisa,
22

com somente 21 artigos, porém poderosa, ela detalha mecanismos de gestão


conjunta entre entes públicos e é importante fonte de alternativas para municípios
que desejem enfrentar problemas comuns. É enorme o potencial de sua aplicação,
por exemplo, em regiões metropolitanas, na gestão consorciada de sistemas de
transportes, manutenção de serviços públicos, coleta e destinação de resíduos,
entre outros, sem falar em áreas como saúde e educação.

Embora anterior à Lei de Consórcios Públicos, o EC, em seu art. 45, faz
menção aos “organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas“ determinando a adoção por estes, de mecanismos de gestão participativa,
o que demonstra a perfeita sintonia destes diplomas legais.

De fato, apesar dos ganhos de produtividade evidentes, o maior obstáculo


a ser transposto na criação de consórcios públicos envolvendo municípios parece
ser a falta de vontade política em delegar a gestão de sistemas urbanos sob tutela
direta da administração municipal, bem como para atender a necessidade de costura
política visando a aprovação do protocolo de intenções do contrato de consórcio
púbico pelas câmaras municipais, para sua ratificação mediante lei, conforme
exigência do art. 5 da Lei nº 11.107/05.

2.3 POLÍTICA NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO

Outra legislação recente para a qual deve estar atento o planejador


público é a Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes
nacionais para o saneamento básico.

Embora sem definir se a titularidade da prestação dos serviços de água e


esgoto é estadual ou municipal, questão polêmica que adiou sua aprovação e que
aguarda pronunciamento do Supremo Tribunal Federal – STF (PIOVESAN e
BERNARDES, 2006), a Lei nº 11.445/07, em seu capítulo III, trata da prestação
regionalizada de serviços públicos de saneamento básico, entendida como aquela
em que um único prestador atende a dois ou mais titulares, o que permite
uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços e compatibilidade de
planejamento, ficando as atividades de regulação e fiscalização por conta de órgão
ou entidade de ente da Federação a quem esta atribuição tenha sido delegada pelo
23

titular do serviço ou por conta de consórcio público de direito público integrado pelos
titulares dos serviços.

No seu capítulo IV é enfatizada a necessidade de planejamento para a


prestação dos serviços, devendo o plano de saneamento básico ser editado pelo
titular do serviço e incluir diagnósticos, objetivos, metas, programas, projetos e
ações e ser compatível com os planos das bacias hidrográficas em que estiver
inserido. A revisão dos referidos planos deve ser periódica, ao menos a cada quatro
anos, anteriormente à elaboração do plano plurianual.

Os planos deverão ser objeto de ampla divulgação, inclusive com a


realização de audiências ou consultas públicas, visando o seu controle social,
também enfatizado no capítulo VIII, com o incentivo à criação de órgãos colegiados
de caráter consultivo.

O capítulo VI especifica os critérios a serem observados na cobrança


pelos serviços de saneamento básico, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e
de águas pluviais, onde é prevista a possibilidade de adoção de subsídios tarifários
e não tarifários para usuários e localidades com baixa capacidade de pagamento
(tarifa social) e estabelecidas as hipóteses nas quais pode ocorrer a interrupção dos
serviços pelo prestador.

O regulamento amplia a segurança jurídica para que hajam maiores


investimentos no setor, especialmente privados, e possibilita a criação de fundos, a
serem instituídos pelos entes da federação, isoladamente ou em consórcios
públicos, mediante parcelas das receitas dos serviços, os quais poderão ser
utilizados como fontes ou garantias em operações de crédito para financiamento da
universalização dos serviços.
24

3 PLANEJAMENTO URBANO

Se o plano diretor pode ser encarado como “lei” pelos advogados, pode
ser visto como “projeto” por engenheiros e arquitetos. Ou ainda, por contadores,
como peça orçamentária. É evidente, portanto, seu caráter multidisciplinar.

Neste tópico, buscaremos sair da visão legal adotada no capítulo anterior


e focar, ainda que rapidamente, o lado técnico do planejamento urbano, os critérios
básicos que devem nortear os planos diretores específicos de cada um dos serviços
e da infra-estrutura urbana. Somente assim será possível imaginar um plano diretor
municipal que possa servir de suporte, sem conflitos, às diversas disciplinas
envolvidas na estruturação de uma cidade moderna.

3.1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

Como ferramenta fundamental do processo de planejamento municipal, o


plano diretor deve estabelecer estratégias, diretrizes e metas para o
desenvolvimento local, atento a vocações, aptidões, restrições, limites e desejos,
naturais e da população. Exige visão de futuro, de aonde e como se quer chegar.
Visão local dentro de um contexto global.

Ao desempenhar tal tarefa deve atentar às oportunidades e riscos,


internos e externos ao município, aos prováveis efeitos das políticas traçadas, sua
relevância, amplitude, duração e demanda.

3.2 POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO

Iniciando o processo de planejamento busca-se responder a questões


fundamentais, filosóficas, do desenvolvimento urbano. Desenvolver-se é crescer? O
25

que se deseja? Qualidade ou quantidade? Se desejarmos crescer, param aonde


vamos e como?

Estas questões têm fundo histórico, social e econômico. Ao plano diretor


cabe criar a base sobre a qual se construirá a infra-estrutura e a distribuição espacial
da cidade. As conseqüências e reflexos desta organização (ou de sua falta) além, é
claro, de uma boa dose de fatores externos dinâmicos e imprevisíveis, é que ditarão
o destino do Município.

3.3 DIAGNÓSTICO E PROGNÓSTICO

Para que o emprego dos instrumentos de política urbana disponibilizados


pelo EC se dê de forma estruturada e atinja os objetivos aos quais se destina é
necessário conhecer os problemas da cidade, mapeá-los, quantificá-los e assim
adotar os mecanismos mais eficientes para o seu enfrentamento.

Neste sentido é mais uma vez relevante apontar a necessidade de um


corpo técnico qualificado e de uma estrutura administrativa preparada para dar
movimento às ações gerenciais demandadas na elaboração, aprovação e execução
do PD, com constante atenção à dinâmica urbana, econômica e social.

O diagnóstico do município se faz com sua caracterização histórica,


demográfica, social, econômica, ambiental, urbana e rural.

As fontes externas mais freqüentemente utilizadas são dados de


pesquisas censitárias do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Outras fontes importantes são a Fundação CIDE - Centro de Informações e Dados
do Rio de Janeiro, órgãos setoriais tais como Ministérios e Secretarias Estaduais,
IBAMA, DETRAN, e empresas prestadoras de serviços, tais como AMPLA e
CEDAE.

A disponibilidade de fontes internas na administração varia muito de


município a município. Em geral destacam-se dados cadastrais do IPTU, dados
orçamentários e legislações e plantas de uso, zoneamento e parcelamento do solo.
Infelizmente, poucos são os municípios que possuem cadastros atualizados de sua
infra-estrutura e equipamentos urbanos e sociais.
26

Nesta fase fica evidente a necessidade de utilização de ferramentas de


tecnologia da informação adequadas ao gerenciamento e armazenamento da
grande massa de dados manipulados.

Devido à sua natureza, os dados tratados nos estudos do PD têm quase


sempre presente uma componente de localização espacial, que para
armazenamento e análise adequados requerem técnicas de geo-processamento e
banco de dados georeferenciados, constituindo os chamados sistemas de
informações geográficas (SIG) ou, em na sigla em inglês geographic information
systems (GIS).

O plano diretor é, portanto, uma excelente oportunidade para a


construção de um cadastro técnico multifinalitário que servirá de suporte para os
estudos, projetos e obras futuros.

3.4 TEMAS

3.4.1 Lista ampla

Em princípio, é grande a lista de assuntos a serem considerados em um


PD. A análise de recentes leis e projetos de leis de planos diretores elaborados por
diversas cidades (BELÉM, 2006; FORTALEZA, 2006; ITAJAÍ, 2006; LONDRINA,
2006; NATAL, 2006; RECIFE, 2006; SANTO ANDRÉ, 2006 e SÃO PAULO, 2002)
trás uma longa relação a qual ainda podem ser acrescidos outros temas
considerados relevantes. Um quadro resumo é apresentado a seguir:

Tabela 2 – temas passíveis de abordagem pelo plano diretor

exemplos de
equipamentos
temas sub-tema
urbanos e
comunitários
§ Trabalho, Emprego e Renda
§ Agro Negócio
Atividades § Indústria § centros de exposição
Econômicas § Comércio § mercados, feiras-
livres
§ Serviços
§ Turismo
27

Tabela 2 – temas passíveis de abordagem pelo plano diretor

exemplos de
equipamentos
temas sub-tema
urbanos e
comunitários
§ Saúde § hospitais, postos de
saúde.
§ Educação
§ creches, escolas,
§ Assistência Social
bibliotecas.
Atividades e § Esporte e Lazer
§ parques, praças e
Serviços § Cultura clubes
Sociais § Patrimônio histórico, cultural e natural
§ Segurança Pública § delegacias
§ Justiça § fóruns e presídios
§ Defesa Civil
§ Energia e Iluminação Pública § redes de energia e
telefônica.
§ Comunicações
§ telefonia, rádio, Tv, Internet, correios, jornais
§ Estações de
§ Saneamento
tratamento de água
§ abastecimento de água e de esgotos
§ coleta e tratamento de esgotos § Aterros sanitários
§ coleta, transporte e destinação final de resíduos
Infra-estrutura § drenagem de águas pluviais
§ Mobilidade e Transportes
§ sistemas de transporte público § ciclovias
§ circulação e sistema viário § portos, aeroportos,
estações rodoviárias
§ trânsito
e ferroviárias
§ Habitação
§ Outros equipamentos urbanos e sociais § igrejas e templos
§ cemitérios
§ Geologia, geotécnica e áreas de risco
§ Pedologia
§ Topografia
§ Recursos Hídricos
Meio Ambiente § Paisagem Urbana
e Ecologia § Áreas Verdes
§ Corredores Ecológicos
§ Áreas de Conservação e Preservação § parques, reservas e
áreas de proteção
§ Desenvolvimento sustentável
§ Agenda 21
28

Tabela 2 – temas passíveis de abordagem pelo plano diretor

exemplos de
equipamentos
temas sub-tema
urbanos e
comunitários
§ Macrozoneamento, zoneamento e zonas especiais
§ Uso e ocupação do solo

Urbanização e § Parcelamento do solo

Ordenamento § Instrumentos de política urbana

Territorial § instrumentos de planejamento


§ instrumentos jurídico-urbanísticos
§ instrumentos jurídico-administrativos
§ instrumentos tributários
§ instrumentos de gestão urbana participativa

Cada tema importará na definição de suas próprias políticas e diretrizes.

Da mesma forma, planejamentos setoriais próprios podem ser efetuados


a partir da base de diagnóstico comum elaborada para o PD, levando a otimização
de recursos e a uma melhor distribuição e dimensionamento de equipamentos
urbanos e comunitários ou sociais.

Assim, por exemplo, no tema educação releva conhecer a distribuição


espacial das escolas existentes e a distribuição da população por faixa etária e
renda, sendo possível melhor definir a necessidade de novas escolas públicas
segundo localização e público alvo. Podem da mesma forma, ser mais bem
distribuídos praças, feiras-livres, postos de saúde e diversas outras instalações.

É impraticável, entretanto, esgotar os temas envolvidos na gestão


municipal em um único plano ou lei. Assim, os estudos e discussões devem se
concentrar naqueles mais relevantes para a situação local, nos que induzirão o
desenvolvimento dos demais ou que não possuirão oportunidade posterior de
detalhamento.

A seguir abordamos alguns dos temas mais relevantes, aos quais


frequentemente os PD se dedicam com maior atenção, notadamente aqueles
relacionados à Infra-estrutura e meio-ambiente e ao ordenamento territorial.
29

3.4.2 Saneamento

Apesar da grande carência de saneamento nas cidades brasileiras, este


tema frequentemente não tem merecido a devida atenção dos planejadores
municipais, talvez porque considerado sob a responsabilidade das companhias
estaduais de águas e esgotos. Ainda que a Lei da Política Nacional de Saneamento
Básico (LF nº 11.445/07) não tenha definido a titularidade dos serviços públicos de
águas e esgotos, o entendimento caminha no sentido do reconhecimento do poder
local, cabendo lembrar ainda a competência municipal na prestação dos serviços e
limpeza urbana e drenagem de águas pluviais.

Embora devam ser objeto de planos específicos e também possam ser


tratados no código de posturas (especialmente no caso dos serviços de limpeza
urbana) os critérios e parâmetros básicos da prestação dos serviços de saneamento
básico devem estar contemplados no PD, ao menos em linhas gerais. O uso e
ocupação do solo deve também atentar à capacidade ofertada pela infra-estrutura
de saneamento.

Os municípios com problemas de inundações podem prever mecanismos


especiais de drenagem e ou acumulação e restringir o uso do solo nas áreas mais
afetadas.

3.4.3 Transportes

Indutor do desenvolvimento econômico, da ocupação do solo e mesmo


capaz de desenhar as linhas básicas de uma cidade, o sistema viário e de
transportes é referência de localização nas cidades. Responsável por permitir o vai e
vem de pessoas e bens que caracterizam a dinâmica das grandes cidades, muitas
vezes transforma-se em gargalo de seu desenvolvimento e fonte de conflitos,
especialmente quando destina espaço e direitos em demasia para os veículos
particulares, relegando a segundo plano o transporte público e os pedestres.

A relação uso do solo e transportes é íntima, e deve ser estudada com


cautela. Taxas de ocupação e tipos de usos devem ser compatibilizados com o
sistema viário e de transportes. A falta de opções ou o alto custo dos deslocamentos
das periferias até os centros de emprego gera a imediata ocupação desordenada
das áreas mais próximas, eventualmente disponíveis.
30

A criação de conjuntos habitacionais em regiões mais afastadas, em


função do menor custo da terra, deve sempre ser acompanhada da implantação de
sistemas de transportes aos locais de emprego e de um mínimo de equipamentos
urbanos e comunitários locais, tais como creches, escolas e postos de saúde.

Por outro lado a necessidade de abastecimento e conexão com outras


áreas coloca a importância da rede de transportes de ligação da cidade ao mundo,
com impacto no comércio regional e no turismo.

O EC reconhece a importância do sistema de transporte ao estabelecer,


em seu art. 41, §2º, a obrigatoriedade de elaboração de “plano de transporte urbano
integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido”, para as cidades com
mais de 500 mil habitantes.

3.4.4 Habitação

A enorme carência de habitação nas cidades brasileiras se materializa na


multiplicação das favelas, cortiços, palafitas e dos mais diversos tipos de “habitações
sub-normais”, termo técnico que parece buscar esconder a falta de condições
mínimas de moradia de populações cada dia mais numerosas.

O EC trouxe um conjunto de instrumentos de regularização fundiária e


urbanística que permite a inserção destas comunidades à cidade legal, etapa
necessária, embora não suficiente, à melhoria da condição socioeconômica dos
habitantes informais da cidade.

As políticas de habitação deverão buscar a sustentabilidade das


condições de moradia fornecidas ou subsidiadas a título de interesse social,
buscando conciliar uso do solo, demanda por serviços públicos e infra-estrutura.

3.4.5 Recursos Hídricos

Muito afeto a área de saneamento, é crítico no que se refere ao


fornecimento de mananciais de água para consumo e de corpos receptores de
esgotos, atividades que requerem compatibilidade, planejamento de longo prazo e
possuem abrangência regional.
31

3.4.6 Zoneamento, uso e ocupação do solo

Realizado o diagnóstico e traçados os princípios e as diretrizes das


principais políticas urbanas, cabe então ao PD buscar a melhor maneira de realizar a
urbanização e o ordenamento territorial do município, compatibilizando os diversos
usos do solo entre si, com o meio ambiente e com a infra-estrutura urbana,
maximizando os resultados econômicos e sociais dos investimentos públicos e
privados e a qualidade de vida da população.

Definir o zoneamento e a distribuição espacial da população é, portanto,


um jogo de quebra-cabeças, sujeito a várias restrições, que deve induzir à
potencialização de resultados e coibir o uso inadequado, incompatível ou
inconveniente sem, contudo, se distanciar da realidade da cidade, sob pena de
tornar-se ignorado ou inaplicável.

Esta tarefa é comumente realizada pela definição das macrozonas


urbana, rural e natural. Estas são subdivididas em zonas, conforme suas
características naturais e ambientais, de uso, ocupação, adensamento, oferta de
infra-estrutura e características de edificação. A definição dos limites das destas
zonas geralmente é feita considerando as redes estruturais da cidade, notadamente
as redes de transporte, viária e hídrica.

São também definidas zonas especiais de interesse, com características


especiais, que frequentemente possuem denominações próximas às adotadas, por
exemplo, pelo município de Belém do Pará (BELÉM, 2006):

§ Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS;

§ Zonas Especiais de Interesse Ambiental - ZEIA;

§ Zonas Especiais de Interesse do Patrimônio Histórico e Cultural -


ZEIP;

§ Zonas Especiais de Promoção Econômica - ZEPE.


32

4 ESTRUTURA BÁSICA DE UMA LEI DE PLANO DIRETOR

Não querendo instituir um modelo, mas apenas uma referência para


melhor entendimento da estrutura pela qual se mostram muitas das legislações de
planos diretores municipais, apresentamos a seguir o sumário de uma lei hipotética.
Enfatizando, o PD deve ser altamente aderente às características locais e elaborado
sob medida para cada situação.

I- Disposições Preliminares

II - Princípios e objetivos gerais da política urbana

III - Objetivos e diretrizes setoriais

Política de desenvolvimento econômico


turismo
indústria

Política de desenvolvimento social


educação
saúde
assistência social
cultura
habitação
esportes e lazer
saneamento
transportes
patrimônio cultural
defesa civil
segurança pública
33

IV- Ordenamento Territorial


Macrozoneamento
zonas especiais
uso e ocupação do solo
parcelamento do solo
instrumentos de política urbana

Neste ponto devem constar os instrumentos que a gestão


municipal pretenda utilizar na execução da política de
desenvolvimento urbano, especialmente aqueles cuja
definição na lei do plano diretor é obrigatória conforme
disposto no EC.

V- Sistema Municipal de Planejamento e Gestão


Gestão participativa

VI- Disposições Finais e Transitórias

Anexos
Mapas temáticos
zoneamento e zonas especiais
uso e ocupação
sistema viário
transportes
recursos hídricos e macro drenagem
equipamentos comunitários
áreas de proteção ambiental
rede de água e esgoto
limpeza urbana
34

5 ESTRUTURA BÁSICA DE UM PLANO DIRETOR - NORMA NBR


12267/1992

Embora anterior ao Estatuto da Cidade, a Norma Brasileira –NBR 12267 -


“Normas para Elaboração de Plano Diretor”, de abril de 1992, mostra-se coerente
com aquela lei, enfatizando e definindo a função social da cidade e da propriedade
urbana.

Esta norma técnica deixa mais clara a concepção de um plano diretor


como projeto mestre de engenharia (master plan), colocando a lei do plano diretor
como sendo um de seus elementos, responsável pela instrumentação do plano,
visando sua efetiva implantação.

A NBR 12267/92 define a configuração básica do plano diretor da


seguinte forma:

a) fundamentação

§ objetivos
§ caracterização
§ contextualização regional
§ recursos, restrições e incentivos

§ diagnósticos dos aspectos:


§ do meio físico (meio-ambiente, geologia e geotécnica)
§ demográficos
§ sócio-econômicos
§ uso e ocupação do solo
§ infra-estrutura (em especial a viária), equipamentos sociais
e serviços urbanos
§ estrutura administrativa

§ prognósticos
§ alternativas
§ critérios de avaliação
35

b) diretrizes e parâmetros para:


§ tipo e intensidade do uso do solo
§ sistema viário
§ infra-estrutura
§ saneamento básico e drenagem
§ energia e iluminação pública
§ comunicações

§ equipamentos sociais
§ saúde
§ habitação
§ educação
§ lazer
§ atividades comunitárias

§ serviços urbanos
§ limpeza pública
§ transporte coletivo
§ defesa civil e segurança pública
§ prevenção e combate à incêndios
§ assistência social

c) instrumentação
§ legal
§ Lei do Plano Diretor
§ Lei de Usos ocupação e parcelamento do solo
§ Código de obras e edificações

§ técnica
§ programas, planos setoriais, projetos e planos de ação

§ orçamentária e financeira
§ PPA, LDO e LOA
§ vinculações e dotações

§ administrativa
36

6 AUDITORIA – CONCEITUAÇÃO

As Cortes de Contas, os órgãos de auditoria pública e demais


organizações que constituem as chamadas Supremes Audit Institutions ou Entidades
de Fiscalização Superior, em âmbito mundial, vêem cada vez mais privilegiando a
forma de auditoria operacional ou de desempenho, nas quais o foco abandona a
ênfase formal e legalista e passa a concentrar-se na avaliação da eficiência e
eficácia da gestão e dos resultados alcançados.

6.1 OS 4 ES

A fim de compreender as diferentes formas e técnicas de auditoria, é


necessário, inicialmente, adotar alguns conceitos. Bastante utilizados e debatidos
estão os 4 Es:

Economicidade – A análise da economicidade observa se os bens ou


serviços estão sendo adquiridos e ao menor preço possível, são realmente
necessários na quantidade definida e possuem a qualidade que deles se espera.
Também chamada economia, é a operacionalidade ao mínimo custo possível, com
eliminação de desperdício dos diversos insumos (tempo, dinheiro, pessoal, etc.)
necessários à uma atividade, sem perda da qualidade.

Eficiência – trata da relação benefício/custo, da maximização da


utilização dos recursos, de fazer mais e melhor, gastando menos. Busca a
otimização de processos.

Eficácia – relaciona-se ao nível de cumprimento de metas e objetivos.


Busca a garantia de obtenção do produto.
37

Efetividade – Efeito ou impacto transformador, conseqüente de uma


ação, projeto ou programa sobre seu público alvo (beneficiários), conforme sua
percepção.

6.2 CONTROLE, FISCALIZAÇÃO, INSPEÇÕES E AUDITORIAS

O vocábulo “controle”, significando o ato de poder controlar, verificar,


averiguar, tem sua origem no francês antigo, onde rolê era um registro oficial em que
se escreviam nomes e contra-rolê um outro registro de confronto com o original, para
verificação dos dados (BARROS, 2007, p. 13).

No âmbito das organizações, controle pode ser definido como o


acompanhamento, verificação e avaliação de atividades do controlado, inclusive com
a tomada de medidas para correção, objetivando que não se desviem de objetivos e
normas preestabelecidas e ainda a identificação de oportunidades de melhorias.

Controle interno é o realizado pelo próprio ente controlado, sobre si


mesmo, e controle externo é aquele realizado por alguém de fora da organização,
com maior independência.

Como instrumento de controle externo, os TCs dispõem da liberdade para


“realizar (...) inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial” (art. 71, inc. IV da CF 88).

O termo “auditor”, do latim auditore, significa aquele que ouve, ouvidor,


sendo utilizado com o atual significado, originariamente, no inglês auditing.

A auditoria pode ser definida como uma forma metodologicamente


organizada de controlar, com o objetivo de verificar e relatar se determinada
atividade está sendo desenvolvida de acordo com normas e padrões de
desempenho previamente estabelecidos, em que grau atinge seus objetivos e metas
e qual o impacto delas conseqüente.

Como a auditoria pressupõe independência, normalmente refere-se ao


controle externo, mas não somente.

O termo “inspeção”, do latim inspectione, refere-se à ação de ver,


examinar ou vistoriar qualquer coisa. Inspeção, em geral, é um procedimento mais
simples. Consiste basicamente na verificação de algo no local em que ocorre. As
38

auditorias podem valer-se de inspeções e usualmente o fazem, mas nem toda


inspeção caracteriza-se uma auditoria.

Já a palavra “fiscalização” relaciona-se à execução de um procedimento


de verificação do qual poderá resultar a aplicação de sansões.

Um fiscal tem o poder de punir. Um auditor, apenas de relatar seus


achados e recomendar medidas de correção. Dependendo do caso, pode também
sugerir sansões. Mas a efetiva aplicação caberá à sujeitos superiores do sistema de
controle, não ao auditor.

Logo, pode haver fiscalização por meio de inspeções, sem que seja
caracterizada uma auditoria. Pode também ocorrer uma auditoria que não tenha por
objetivo fiscalizar, mas tão somente conhecer, avaliar e informar.

O papel do auditor é gerar informações sobre uma organização e a


atuação daqueles que a conduzem, reduzindo a assimetria de informação existente
entre os delegantes (sociedade) e os delegados (gestores).

6.3 AUDITORIA DE CONFORMIDADE (COMPLIANCE OR REGULARITY AUDITING)

Consiste na verificação do atendimento às normas legais.

Segundo a International Organization of Supremes Audit Institutions –


INTOSAI, a auditoria de conformidade é aquela que adota exclusivamente critérios
autorizativos, ou seja, aqueles baseados em leis, decretos, portarias, resoluções,
etc. São critérios, em princípio, não passíveis de questionamento pelo auditado.

6.4 AUDITORIA OPERACIONAL

Além das normas legais, baseia-se também e fundamentalmente, em


critérios não-autorizativos, ou seja, aqueles não contemplados pelas leis e
regulamentos. Incluem-se as normas e literatura técnica, opinião de especialistas,
parâmetros de comparação tipo benchmarks e outros.

A auditoria operacional realiza a avaliação de ações e procedimentos de


gestão das organizações, tendo como objetivo emitir opinião fundamentada sobre o
nível de eficácia, eficiência e efetividade com o qual estas vêm sendo desenvolvidas.
39

Busca auxiliar a administração com a identificação de oportunidades de melhorias do


sistema de gestão e de controle e a elaboração de recomendações para
aprimoramento, que possibilitem ganhos organizacionais (adaptado de JUND, 2002,
p.114).

O Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU (2000, p. 15),


destaca: “A auditoria de natureza operacional abrange duas modalidades: a auditoria
de desempenho operacional e a avaliação de programa”.

Embora adotando tal definição, observa-se que esta visão altera a


anterior, também do TCU (1998, p.11): “A auditoria de desempenho abrange duas
modalidades: a auditoria operacional e a avaliação de programa”.

De fato, é freqüente na literatura a confusão entre auditoria operacional e


de desempenho, podendo as duas ser consideradas sinônimos. A origem desta
dificuldade pode ter sido a ocorrência de diferentes traduções do termo inglês
performance audit ou a necessidade de adequar-se aos termos previstos no art. 71,
inc. IV da CF 88, que ao especificar as auditorias a cargo do TCU não utiliza os
termos, “desempenho” , “de gestão” ou “de resultados”, mas “operacional”.

Embora aceitando o uso como sinônimos, Barros (2007, p. 43) destaca


que a auditoria operacional preocupa-se com a eficiência e eficácia operacionais
(sendo, portanto, focada nos processos), enquanto que a auditoria de desempenho,
apesar de ocupar-se com estes aspectos, não restringe-se a eles.

6.5 AUDITORIA DE DESEMPENHO (OU DE GESTÃO) (PERFORMANCE AUDIT)

Termo mais utilizado internacionalmente, a auditoria de desempenho,


ainda segundo o TCU (2000, p. 15), tem por objetivo principal “examinar a ação
governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia”. Seu
foco está na avaliação da gestão de custos e de processos, na verificação se a
estrutura administrativa utiliza ou favorece os procedimentos mais indicados,
inclusive os de controle.

Pode vislumbrar ainda a eficácia da gestão, o grau de alcance de metas e


de objetivos previamente traçados nas ações, projetos ou programas. Objetiva
40

informar aos órgãos auditados e demais órgãos competentes as correções que se


demonstrarem indicadas.

Segundo o United States Government Accountability Office (GAO)


(UNITED STATES, 2007, p. 17), os objetivos da auditoria de desempenho podem
variar bastante, incluindo ainda avaliações sobre o controle interno, conformidade e
analise prospectiva, não sendo mutuamente exclusivos, pelo que a auditoria de
desempenho pode possuir mais de um objetivo.

Ainda segundo o GAO (2007, p.17):

“A auditoria de desempenho fornece análise objetiva para que a administração e aqueles


encarregados do controle e supervisão possam usar a informação para melhorar o
desempenho dos programas e operações, reduzir custos, facilitar a tomada de decisão das
partes com responsabilidade de supervisionar ou iniciar ações corretivas e contribuir para a
transparência pública”.

Já a INTOSAI (2004, p.11) define auditoria de desempenho como “um


exame independente da eficiência e efetividade das atividades do governo,
programas e organizações, com atenção à economicidade, e com o objetivo de
conduzir a melhorias”.

6.6 AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS

Além da economicidade, eficiência e eficácia, a avaliação de programas


busca examinar em especial a efetividade das ações, programas e projetos
governamentais, o impacto ou efeito deles resultante. De origem acadêmica,
normalmente envolve a correlação estatística entre variáveis, buscando medir a
influência dos programas governamentais sobre estas. Algumas destas variáveis
tornam-se então indicadores por meio dos quais é feita a avaliação.

Conforme Barreto (1993) e Firme (1994), citados em Garcia (2001, p. 27):

Avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir
de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente definidos. Pode ser
considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um
valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, tendo como base um
quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos.
41

A avaliação de programas apresenta o desafio de conseguir estabelecer a


relação causa e efeito entre o programa avaliado e os impactos observados. Até que
ponto creditar a diminuição da mortalidade infantil em uma determinada comunidade
carente aos programas de saneamento básico ali implantados? Afinal, diversos
outros programas (por ex.: de aleitamento materno, acompanhamento da gestação,
etc.), circunstâncias (por ex.: tráfico de drogas, insegurança pública) ou causas
naturais interferem no resultado. A solução para este problema requer
levantamentos e cruzamentos de dados bem abrangentes e muitas vezes em um
período extenso, a fim de que os resultados possam começar a ser sentidos.
42

7 AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

7.1 NECESSIDADE

Um determinado PD foi desenvolvido considerando as peculiaridades


locais ou foi mera cópia de outro?

Será que foi feito mediante efetiva participação da sociedade local ou


apenas de representantes de conselhos cooptados pela Administração?

Será que guarda coerência entre seus objetivos, diretrizes e sua


instrumentação legal? E orçamentária?

Será que os procedimentos envolvidos na elaboração, aprovação e


implantação de planos diretos podem ser avaliados ou validados?

Estas não são perguntas simples de responder! Parece clara a


necessidade de avaliação de planos diretores, inclusive para que possam ser
efetuadas oportunamente correções e alterações de rumo, naturais em um projeto
desta abrangência, complexidade e duração.

7.2 COMPETÊNCIA

Mas se é necessário, quem seria o responsável por auditar os planos


diretores municipais?

Numa visão constitucional, cabe ao Tribunal de Contas (art. 71, CF88) o


papel de auxiliar o Poder Legislativo no exercício do controle externo, apreciando as
contas públicas, prestando informações e aplicando sansões, conforme resultado de
sua “fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (...),
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade” (art. 70, caput, CF88).
43

Modernamente, a missão dos Tribunais de Contas vêm nitidamente se


ampliando, embora sem ultrapassar os limites constitucionais, especialmente a partir
da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a chamada “Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF)”.

A necessidade de tornar a gestão pública mais cristalina e a cobrança por


eficiência e efetividade nos atos da administração são, atualmente, as principais
motivações dos Tribunais de Contas, que podem e devem ter como cliente não só o
Legislativo, mas os próprios administradores, a sociedade em geral e todo aquele
que busca a transparência da gestão pública. Os Tribunais de Contas devem,
nitidamente, tornarem-se parceiros da gestão e controle sociais.

Portanto, aqueles Tribunais de Contas cuja jurisdição abranja os


municípios e o Distrito Federal, e que possuam corpo técnico capaz e
multidisciplinar, são das poucas instituições que reúnem os requisitos indispensáveis
para proceder, sob a ótica de controle governamental, a avaliação criteriosa de
planos diretores.

É também importante ressaltar que o conhecimento dos PDs municipais


permitirá aos TCs melhor executar sua missão constitucional, haja vista a
interligação com o orçamento, investimentos, ações e toda a gestão das cidades.

Ressalta-se que a abertura de processo por eventual crime de


improbidade administrativa, nos termos da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992, ao
qual estão sujeitos os prefeitos (ou governador do Distrito Federal) que incorrerem
nas irregularidades descritas no art. 52 do EC, bem como por crime de
responsabilidade, em caso de omissão, consoante o previsto inc. XIV do art. 1º do
Decreto-lei Federal nº 201 de 27/02/67, mediante ação civil pública (GASPARINI,
2002), compete ao Ministério Público.

7.3 DIFICULDADES E RESTRIÇÕES

Naturalmente, avaliar um plano diretor não é tarefa simples. A


complexidade e a abrangência dos assuntos envolvidos, a multidisciplinariedade, a
condição específica e local que a cidade possui, torna cada plano único. Assim, sua
auditoria dificilmente poderá seguir um modelo rígido, padronizado. Ao contrário, o
método empregado deverá ser flexível o suficiente para incorporar as peculiaridades
44

de cada plano, avaliando sua pertinência. Tal especificidade demanda do auditor,


além de conhecimentos técnicos específicos, uma boa dose de maturidade.

7.4 PROPOSIÇÕES

Conhecidas as principais formas e técnicas de auditoria e identificados os


princípios que devem nortear a elaboração de um plano diretor, sua estrutura,
elementos básicos e requisitos legais, pode-se avançar buscando à seleção de
métodos e parâmetros que fundamentem a auditoria de planos diretores.

Além dos requisitos mínimos explicitados no art. 42 do EC e dos


elementos especificados na norma NBR 12267/1992, que se configuram como os
padrões principais para uma auditoria de conformidade, a auditoria de planos
diretores deve buscar também parâmetros de desempenho que possam ir além e ser
tomados como elementos desejáveis ou como base de comparação na configuração
de tais planos.

Neste sentido, parece apropriada a adaptação do método desenvolvido


por Figueiredo (2005) para mensurar capacidade tecnológica. O método baseia-se
na construção de uma matriz de métrica de atividades versus níveis de competência,
definindo-se padrões esperados para cada célula da matriz. Ao avaliador cabe
identificar, para cada atividade, o nível de competência que se encontra o avaliado.

Para a construção da matriz de avaliação de planos diretores municipais,


foram listadas as várias atividades necessárias ou desejadas e traçadas as
expectativas para dois níveis de competência definidos, quais sejam o “básico” (no
qual o plano diretor atende aos requisitos mínimos de conformidade), e o “adicional
desejável”.
45

Tabela 3 - matriz de avaliação de planos diretores municipais


Nível de competência
atividades ou etapas nível básico (conformidade) níveis adicionais desejáveis
fundamentação
Estão definidos com clareza Possuem visão estratégica
Estão de acordo com as diretrizes gerais fixadas no EC, em
especial:
.a função social da propriedade
.a sustentabilidade Incluem outras diretrizes locais consideradas
.a gestão democrática relevantes, além daquelas do EC
objetivos .a ordenação e controle do uso do solo
.a justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização

Estão de acordo diretrizes regionais e consideram as Possui forte aderência as características próprias
características locais do município
Representam os anseios da sociedade local
Abrange a totalidade do município
Houve efetiva participação popular na apresentação dos
diagnósticos/prognósticos e na formulação de alternativas (gestão
participativa)
Caso pop. > 500mil hab., possui plano diretor de transportes Elaborado a aprtir de amplas fontes de dados
caracterização inserido ou compatível
diagnósticos Construído em base georeferenciada e em
prognósticos Contempla ao menos, os aspectos: sistemas tipo SIG
alternativas .do meio físico (meio-ambiente, geologia e geotécnica)
critérios de avaliação .demográficos Contempla lista de temas mais ampla e adequada
.sócio-econômicos ao município
.de uso e ocupação do solo
.de infra-estrutura (em especial a viária)
.equipamentos sociais e serviços urbanos
.da estrutura administrativa
Estão definidos com clareza
diretrizes e parâmetros
Delimita as áreas urbanas onde poderá ser aplicado o Zoneamento realizado em estrita concordância
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando com a fase anterior de fundamentação
a existência de infra-estrutura
Traz os parâmetros claros de ocupação e
tipo e intensidade do uso do Caso adotados os instrumentos de política urbana citados pelos aproveitamento dos lotes
solo arts. 25 (direito de preempção), 28 (outorga onerosa do direito de
construir), 29 (alteração de uso do solo) , 32 (operações Delimita áreas de aplicação para cada instrumento,
consorciadas) ou 35 (transferência do direito de construir), delimita indicando ou contemplando regulamentação
as áreas de aplicação complementar

Traz elementos mínimos de projeto do sist. viário e demais infra-


sistema viário
estrutura (ao menos comunicações? saneamento básico e
drenagem? energia e iluminação pública)
infra-estrutura
Traz as características e parâmetros de atendimento à população,
considerando sua distribuição no território e condições de
acessibilidade, ao menos nos setores de: Os diferentes temas, embora citados isoladamente,
. saúde são pensados e geridos de forma intergrada
equipamentos sociais
. habitação
. educação Traz mecanismos de universalização
. lazer
. atividades comunitárias O sistema planejado é compatível com o usos do
solo proposto
Traz diretrizes de localização dos equipamentos, bem como à
programação da sua manutenção e extensão, ao menos de:
? limpeza pública
serviços urbanos ? transporte coletivo
? defesa civil e segurança pública
? prevenção e combate à incêndios
? assistência social
46

Nível de competência
atividades ou etapas nível básico (conformidade) níveis adicionais desejáveis
instrumentação
O PD foi aprovado por lei
Aprovado por lei complementar e por ampla maioria
Emprega outros instrumentos de política urbana,
adequados as necessidades locais, além dos
Os instrumentos de política urbana previstos são suficientes e
previstos no EC
adequados ao tratamento dos problemas detectados no
Faz usos e tira proveito dos avanços da Lei de
diagnóstico
Saneamento Básico e da Lei de Consórcios
Públicos

Caso adotados os instrumentos de política urbana citados pelos


arts. 25 (direito de preempção), 28 (outorga onerosa do direito de
Já apresentam lei municipal, baseada no PD
construir), 29 (alteração de uso do solo) , 32 (operações
regulamentando o uso
consorciadas) ou 35 (transferência do direito de construir),
legal possuem as disposições requeridas no EC

O estudo de impacto de vizinhança (EIV), caso previsto do PD,


tem lei regulamentando-o
Acompanhamento e controle incluem amplos
Especifica sistema de acompanhamento e controle
mecanismos de gestão participativa
Traz parâmetros de revisão para:
. Lei de zoneamento, uso e ocupação do solo
O PD prevê, fundamenta ou incorpora: . Lei do perímetro urbano
. Lei de zoneamento, uso e ocupação do solo . Lei de parcelamento -
. Lei de parcelamento . Código de obras
. Código de obras . Código de posturas
. Legislação tributária municipal
. Leis orçamentárias
É compatível ou prevê programas, planos setoriais, projetos e Incorporou tais planos em sua discussão e
técnica elaboração
planos de ação
É compatível com o PPA, a LDO e a LOA Possui total integração, passando o PD a ser o
orçamentária e financeira
Estabelece as vinculações e dotações necessárias "pai" do sistema orçamentário
O corpo técnico da administração participou da
administrativa Define sistemas de acompanhamento, revisão e atualização elaboração, conhece e defende o PD e está
instrumentalizada para implantá-lo
47

8 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

8.1 LIMITAÇÕES E SUGESTÕES PARA CONTINUIDADE DA PESQUISA

O detalhamento da matriz de avaliação proposta e sua expansão na


forma de matrizes de planejamento de auditoria, bem como a aplicação do método
proposto, na forma de estudo de caso, demandariam um prazo superior ao
disponível e, portanto, não foram realizadas. A metodologia proposta ficará, assim,
ressentida de maior detalhamento e de um teste de campo prático.

Disto surgirão limitações à pronta aplicação do método proposto que,


contudo, poderão ser superadas por novas pesquisas ou pelo contínuo
aperfeiçoamento na rotina e prática do TCE/RJ, levando a um maior
amadurecimento. Contudo, um primeiro passo foi dado.
48

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Disponível em: http://www6.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/planejamento/plano_
diretor/0004
Acesso em 10 jul. 2007.

UNITED STATES. Government Accountability Office. Government Auditing


Standards. July 2007 Revision. Washington, D.C.: GAO, 2007.
51

Termo de Autenticidade

O aluno Claudio Martinelli Murta, abaixo-assinado(s), do Curso Intensivo de Pós-


Graduação em Administração Pública, do Programa FGV Management, realizado no
período de …..de …………. de 200.. a ...... de ........... de 200.., declara que o
conteúdo do trabalho de conclusão de curso intitulado: AVALIAÇÃO DE PLANOS
DIRETORES MUNICIPAIS, é autêntico, original, e de sua autoria exclusiva.

Rio de Janeiro, 30 de julho de 2007.


52

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS


PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública

O Trabalho de Conclusão de Curso

AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

elaborado por Claudio Martinelli Murta

e aprovado pela Coordenação Acadêmica do Curso Intensivo de Pós-Graduação em


Administração Pública foi aceito como requisito parcial para a obtenção do
certificado do curso de pós-graduação, do Programa FGV Management.

Rio de Janeiro, / /

______________________________
Prof. Armando dos Santos Cunha
Coordenador Acadêmico