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Políticas Estaduais para Arranjos

Produtivos Locais no Sul, Sudeste


e Centro-Oeste do Brasil
Convênio de cooperação técnica:
UFSC/UFPR/UNISINOS/UNICAMP/UFU/UFF/UFES/UCDB/UCG

Políticas Estaduais para Arranjos


Produtivos Locais no Sul, Sudeste
e Centro-Oeste do Brasil

Organizadores
Renato Ramos Campos
Fabio Stallivieri
Marco Antônio Vargas
Marcelo Matos

Rio de Janeiro, 2010


© Renato Ramos Campos, Fabio Stallivieri, Marco Antônio Vargas e Marcelo
Matos (org.)/E-papers Serviços Editoriais Ltda., 2010.
Todos os direitos reservados a Renato Ramos Campos, Fabio Stallivieri, Marco
Antônio Vargas e Marcelo Matos (org.)/E-papers Serviços Editoriais Ltda. É
proibida a reprodução ou transmissão desta obra, ou parte dela, por qualquer
meio, sem a prévia autorização dos editores.
Impresso no Brasil.

ISBN 978-85-7650-281-4

Projeto gráfico, diagramação e capa


Livia Krykhtine

Revisão e produção editorial


Rodrigo Reis

Imagem de capa
enot-poloskun

Esta publicação encontra-se à venda no site da


E-papers Serviços Editoriais.
http://www.e-papers.com.br
E-papers Serviços Editoriais Ltda.
Rua Mariz e Barros, 72, sala 202
Praça da Bandeira – Rio de Janeiro
CEP: 20.270-006
Rio de Janeiro – Brasil

CIP-Brasil. Catalogação na Fonte


Sindicato Nacional dos Editores de Livro, RJ

P829
Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Sul, Sudeste
e Centro-Oeste do Brasil/organizadores Renato Campos... [et al.]. - Rio
de Janeiro: E-papers, 2010.
380p.: il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7650-281-4
1. Política econômica - Brasil. 2. Política Pública. 3. Economia regional.
4. Desenvolvimento econômico. I. Campos, Renato.

10-5438. CDD: 338.981


CDU: 338.1(81)
Esta publicação é o produto final da pesquisa Análise
do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produ-
tivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil,
contrato BNDES-Fepese nº 08.2.0797.1.
A Fundação de Estudos e Pesquisas Sócio-Econômicos
(Fepese) é uma fundação da Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC). A pesquisa foi realizada pelas
seguintes universidades brasileiras, consorciadas com
a UFSC através de convênio de cooperação técnica:
Universidade Federal de Santa Catarina
Universidade do Vale do Rio dos Sinos
Universidade Federal do Paraná
Universidade Estadual de Campinas
Universidade Federal de Uberlândia
Universidade Federal Fluminense
Universidade Federal do Espírito Santo
Universidade Católica Dom Bosco
Pontifícia Universidade Católica de Goiás
Lista de figuras
57 RS: evolução das políticas estaduais específicas e complementares
68 RS: localização geográfica dos APLs identificados e apoiados no RS
74 RS: focos das ações viabilizadas pela Sedai por APL
78 RS: Focos das ações viabilizadas pelo Sebrae por APL
118 PR: APLs identificados e não apoiados
124 PR: APLs identificados e apoiados
203 MG: APLs selecionados para apoio
229 RJ: polos econômicos identificados pelo governo do estado
279 ES: rede institucional da cafeicultura capixaba – principais atores
285 ES: novas possibilidades de atividades a partir dos arranjos produtivos de
base florestal
285 ES: mapeamento do APL de móveis ampliado
353 GO: Número de APLs apoiados por região de planejamento em Goiás
354 GO: APLs apoiados em Goiás por intensidade de incidência

Lista de gráficos
318 MS: classificação dos APLs identificados pelo NE-APLs/MS para apoio de
políticas públicas
323 MS: classificação dos APLs identificados pelo Banco do Brasil para apoio de
políticas públicas

Lista de mapas
199 MG: NGAPL–MG
248 RJ: Mapa das concentrações econômicas do Estado do Rio de Janeiro
250 RJ: arranjos produtivos locais prioritários identificados pela
Superintendência de APLs – Sedeis
272 ES: distribuição dos arranjos produtivos locais no Espírito Santo e localização
das empresas oriundas dos Grandes Projetos
295 MS: Mato Grosso do Sul na transição dos eixos Oeste e Sudoeste dos Enids
320 MS: APLs identificados e apoiados pelo Núcleo Estadual
324 MS: estratégias de DRS em Mato Grosso do Sul
Lista de quadros
66 RS: arranjos produtivos locais identificados e apoiados no Rio Grande do Sul
72 RS: convênios Sedai por foco de ação e por APL
92 SC: entidades que realizam atividades de apoio a APLs no Estado de Santa
Catarina
105 SC: APLs apoiados por políticas no Estado de Santa Catarina
123 PR: APLs selecionados segundo o tipo de aglomeração
126 PR: programas de apoio aos APLs no Paraná, coordenados pela Secretaria de
Planejamento
129 PR: foco estratégico do Sebrae, segundo os APLs apoiados
131 PR: principais ações desenvolvidas pela Fiep
171 SP: programas e ações selecionados pela SD em 2008 no Estado de São
Paulo
174 SP: Histórico de ações principais de apoio a APLs Paulistas – Fiesp, Sebrae-SP
e SD (e alguns marcos da atuação do governo federal)
179 SP: Histórico de metodologias para APLs – Sebrae-SP, Fiesp e SD (para
identificação, seleção e atuação)
199 MG: caracterização dos principais grupos de APLs apoiados pelo NGAPL em
Minas Gerais quanto ao porte das empresas, mercados predominantes e
foco de políticas
236 RJ: dimensões das políticas de apoio a APLs segundo o estágio de
consolidação dos mesmos
249 RJ: arranjos produtivos locais prioritários identificados pela
Superintendência de APLs – Sedeis
250 RJ: lista de projetos apoiados pelo Sebrae-RJ integrados à metodologia de
Gestão Estratégica Orientada para Resultados – Geor
252 RJ: APLs objeto de políticas de apoio no Estado do Rio e Janeiro mapeados
pelo MDIC
279 ES: institucionalidade para a cafeicultura no Espírito Santo – principais
elementos constitutivos
300 MS: integrantes do Núcleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos
Arranjos Produtivos Locais de Mato Grosso do Sul definidos em 2007
301 MS: primeira lista de APLs de MS do governo estadual, 2006
302 MS: APLs identificados em planilhas de seleção e levantamento de
ministérios
304 MS: lista de APLs elaborada pelo NE–APLs/MS em 2007
306 MS: nível de impacto dos APLs no processo de inclusão social
307 MS: lista de APLs apoiados pelo NE–APLs/MS
311 MS: APLs coordenados e apoiados pelo Sebrae-MS entre 2003 e 2009
316 MS: APLs identificados e apoiados por políticas públicas
321 MS: projetos da estratégia DRS do Banco do Brasil em Mato Grosso do Sul
326 MS: APLs identificados e sem apoio de políticas públicas
346 GO: APLs apoiados pelo Sebrae–Go, 2010
350 GO: APLs apoiados em Goiás, 2009

Lista de tabelas
44 Arranjos produtivos locais apoiados por estado (2009)
45 Distribuição dos arranjos produtivos locais por estado e por atividade
econômica
69 RS: orçado e realizado na rubrica de Apoio ao Fomento Industrial
71 RS: orçado e realizado na rubrica de Apoio aos APLs
121 PR: número de casos identificados pelos filtros segundo classes CNAE
122 PR: número de empregos formais de estabelecimentos, valor adicionado e
faturamento da indústria segundo tipo de aglomeração – Paraná, 2003
162 SP: Valor Adicionado Fiscal (VAF) por Região Administrativa – 2006
164 SP: entradas e saídas interestaduais e com o exterior por origem e destino
das grandes regiões – 2006
165 SP: origem das entradas (compras) setoriais segundo intensidade dos fatores
de produção – 2006
165 SP: destino das saídas (vendas) setoriais segundo intensidade dos fatores de
produção – 2006
166 SP: comércio interestadual – entradas, saídas e saldos setoriais segundo
intensidade dos fatores de produção – 2006
167 SP: comércio exterior – entradas, saídas e saldos setoriais segundo
intensidade dos fatores de produção – 2006
218 RJ: emprego e produção por divisão de atividade CNAE, Rio de Janeiro, 2008
263 ES: APLS apoiados por políticas públicas no Espírito Santo e entidades
mapeadoras
273 ES: valor das entradas (compras) dos APLs, segundo os dados da Sefaz–ES
para o ano de 2006
273 ES: composição selecionada de empregos formais no Espírito Santo
275 ES: distribuição do VTI do Brasil (1996–2005) (%)
275 ES: participação relativa no VTI do Espírito Santo (1960–2005) (%)
276 ES: relações de cooperação das empresas que inovaram (2003–2005)
Siglas e abreviaturas

Acaq Associação Catarinense de Aquicultura


Aderes Agência de Desenvolvimento em Redes do Espírito Santo
ADR Agência de Desenvolvimento Regional
Afecom Associação de Fabricantes de Estofados e Móveis Complementares
Afesp Agência de Fomento do Estado de São Paulo
AGDR Agência Goiana de Desenvolvimento Regional
Agetur Agência Estadual de Turismo (GO)
Agraer Agência de Desenvolvimento Agrário e Extensão Rural (MS)
Alesp Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo
ALI Agentes Locais de Inovação
Amoesc Associação dos Moveleiros do Oeste de Santa Catarina
Apex Agência Brasileira de Promoção a Exportações e Investimentos
APL Arranjo produtivo local
Associação de Produtores de Cachaça Artesanal do Norte do Estado do
Aprocana
Espírito Santo
Apropampa Associação dos Produtores de Carne do Pampa
Aspil Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais
Assomasul Associação dos Municípios de Mato Grosso do Sul
Badesc Agência de Fomento do Estado de Santa Catarina
Bandes Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo S.A.
Banestes Banco do Estado do Espírito Santo
Banrisul Banco do Estado do Rio Grande do Sul
BDMG Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A.
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNB Banco do Nordeste
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BRDE Banco Regional de Desenvolvimento Econômico
BRIC Brasil, Rússia, Índia e China
C&T Ciência e tecnologia
C&T&I Ciência, tecnologia e inovação
CDV Companhia de Desenvolvimento de Vitória
Centro de Desenvolvimento e Inovação Aplicada em Equipamentos Médico-
Cedina
Hospitalares e Odontológicos
CEDRS Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável (GO)
Cefet Centro Federal de Educação Tecnológica
Cenpes Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Américo Miguez de Mello
Cespeg Comissão Especial de Petróleo e Gás
Cetcaf Centro de Desenvolvimento Tecnológico do Café
CGI Centros Gestores de Inovação
Ciesp Centro das Indústrias do Estado de São Paulo
CIID Centro Integrado de Inovação em Design
CNAE Classificação Nacional de Atividades Econômicas
CNI Confederação Nacional da Indústria
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
Codesul Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul
Codevasf Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba
Codin Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado do Rio de Janeiro
Cofavi Companhia Ferro e Aço de Vitória
Comperj Complexo Petroquímico da Petrobras
Coopas Cooperativa dos Produtores de Aguardente do Sul do Espírito Santo
Coredes Conselhos Regionais de Desenvolvimento
CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrás
CSA Companhia Siderúrgica do Atlântico
CSN Companhia Siderúrgica Nacional
CST Companhia Siderúrgica de Tubarão
Ctemj Centro Tecnológico de Moda de Jaraguá
CVRD Companhia Vale do Rio Doce
DRS Programa Desenvolvimento Regional Sustentável do Banco do Brasil
EAF Escolas Agrotécnicas Federais
EFVM Estrada de Ferro Vitória-Minas
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
Enids Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento
Epagri Empresa de Pesquisa Agropecuária e de Extensão Rural de Santa Catarina
Etec Escola Técnica
Facisc Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina
Faeg Federação da Agricultura e Pecuária de Goiás
FAEMG Federação da Agricultura do Estado de Minas Gerais
Faep Federação da Agricultura do Estado do Paraná
Faes Federação da Agricultura do Espírito Santo
Famasul Secretaria de Agricultura e Pecuária do Estado de Mato Grosso do Sul
Federação das Associações e Entidades das Micro e Pequenas Empresas do
Fampes
Estado do Espírito Santo
Fapemig Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais
Faperj Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
Fapes Fundação de Apoio à Pesquisa do Espírito Santo
Fundação de Apoio a Pesquisa Científica e Tecnológica do Estado de Santa
Fapesc
Catarina
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
Fatec Faculdade de Tecnologia
FCO Fundo Constitucional do Centro-Oeste
Fecam Federação Catarinense de Municípios
FEP Fundo de Estruturação de Projetos
Fepese Fundação de Estudos e Pesquisas Sócio-Econômicos
Fetagri-MS Secretaria dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Mato Grosso do Sul
Fetransportes Federação dos Transportes do Espírito Santo
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
Fieg Federação das Indústrias do Estado de Goiás
FIEMG Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais
Fiems Secretaria das Indústrias do Estado de Mato Grosso do Sul
Fiep Federação de Indústrias do Paraná
Fiergs Federação das Indústrias do Rio Grande do Sul
Fiesp Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
FIIT Fundo Estadual de Incentivo à Inovação Tecnológica (MG)
Finame Financiamento de Máquinas e Equipamentos
Findes/Ideies Federação das Indústrias do Espírito Santo
Finep Financiadora de Estudos e Projetos
Fipase Fundação Instituto Polo Avançado de Saúde de Ribeirão Preto
Firjan Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro
Forumcat Agência Fórum Catarinense de Desenvolvimento
Funcet Fundo Estadual de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (SP)
Fundes Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social
Fundopem Fundo Operação e Empresa (RS)
Funmineral Fundo de Fomento à Atividade Mineral (GO)
Funtrab Fundação de Trabalho e Qualificação Profissional de Mato Grosso do Sul
Furb Universidade Regional de Blumenau
Geor Gestão Estratégica Orientada para Resultados
GP/ES Grandes Projetos (ES)
GPIDECA Grupo de Pesquisa em Inovação e Desenvolvimento Capixaba
GTP-APL Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais
Iapar Instituto Agronômico do Paraná
IBC Instituto Brasileiro do Café
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IEL Instituto Euvaldo Lodi
Iema Instituto Estadual de Meio Ambiente (ES)
Ifes Instituto Federal de Educação do Espírito Santo
Iirsa Integração das Infraestruturas Regionais Sul-Americanas
Incaper Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
Indi Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
InvestRio Agência de Fomento do Estado do Rio de Janeiro
Ipardes Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social
Ipem Instituto de Pesos e Medidas do Espírito Santo
Ipen Instituto de Pesquisas Energéticas e Nucleares
IPT Instituto de Pesquisas Tecnológicas
IRB Instituto de Resseguros do Brasil
IRC Iniciativa para o Reforço da Competitividade
MCT Ministério da ciência e Tecnologia
MDA Ministério de Desenvolvimento Agrário
MDF Medium-density fiberboard
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MI Ministério da Integração Nacional
MIA Máquinas e implementos agrícolas
Movergs Associação das Indústrias de Móveis do Rio Grande do Sul
MPMEs Micro, Pequenas e Médias Empresas
MSGás Companhia de Gás do Estado de Mato Grosso do Sul
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
NDSR Núcleo de Desenvolvimento Setorial Regional
NE-APLs Núcleo Estadual de Apoio aos APLs
NGAPL Núcleo Gestor de APLs
OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
Ocesc Organização das Cooperativas do Estado de Santa Catarina
ONG Organização não governamental
P&D Pesquisa e desenvolvimento
PAC Plano de Aceleração do Crescimento
PADCT Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico
Patem Programa de Apoio Tecnológico aos Municípios
PDP Política de Desenvolvimento Produtivo
PDPs Planos de Desenvolvimento Preliminares (MS)
PDTur-MS Plano de Desenvolvimento Turístico e Sustentável de Mato Grosso do Sul
PEA População economicamente ativa
Peiex Programa de Extensão Industrial Exportadora
PIA-IBGE Pesquisa Industrial Anual
PIS Programa de Integração Social
PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
PMC Plano de Melhoria da Competitividade
PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PO Pessoal ocupado
PPA Plano Plurianual
PPAG Plano Plurianual de Ação Governamental
PROAPL Programas de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
Prodec Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense
Proder Programa de Emprego e Renda
Progex Programa de Apoio Tecnológico
Promos Agência de Promoção de Negócios da Câmara de Comércio de Milão
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Prumo Projeto Unidades Móveis
PUC Pontifícia Universidade Católica
QL Quociente locacional
RAIS Relatório Anual de Indicadores Sociais do MTE
Reduc Refinaria Duque de Caxias
RG-APL Rede Goiana de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
Ride Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
RMBH Região Metropolitana de Belo Horizonte
RMC Região Metropolitana de Curitiba
RMG Região Metropolitana de Goiânia
RMSP Região Metropolitana de São Paulo
RPI Rede Paulista de Incubadoras de Empresas
SAI Sistema Agroindustrial Integrado (programa do Sebrae-SP)
SCT Secretaria de Ciência e Tecnologia (RS)
Secretaria Estadual da Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
SCTDE
(SP)
SD Secretaria Estadual de Desenvolvimento (SP)
SDS Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável (SC)
Seagro Secretaria Estadual de Agricultura
Seapa Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MG)
Seappa Secretaria da Agricultura, Pecuária, Pesca e Agronegócio (RS)
Sebrae Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
Sect Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia (ES)
Sectec Secretaria Estadual de Ciência e Tecnologia (GO)
Sectes Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MG)
Sedai Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais (RS)
Sede Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (MG)
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Energia, Indústria e
Sedeis
Serviços (RJ)
Sedes Secretaria de Desenvolvimento (ES)
SEF Secretaria de Estado da Fazenda (MG)
Sefaz Secretaria de Estado da Fazenda (ES)
Secretaria do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento e da Ciência e
Semac
Tecnologia (MS)
Senai Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
Senar Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
SEPL Secretaria de Estado do Planejamento (PR)
Seplag Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (MG)
Seplan Secretaria Estadual de Planejamento (SC)
Seplanct Secretaria de Estado de Planejamento de Ciência e Tecnologia (MS)
Secretaria de Desenvolvimento Agrário, da Produção, da Indústria, do Comér-
Seprotur
cio e do Turismo (MS)
SGM Superintendência de Geologia e Mineração (GO)
Sibratec Sistema Brasileiro de Tecnologia
SIC Secretaria Estadual de Indústria e Comércio (GO)
Sicoob-ES Sindicato das Cooperativas de Crédito do Espírito Santo
Sics Subsecretaria de Indústria, Comércio e Serviços (MG)
Sigeor Sistema de Informação da Gestão Estratégica Orientada para Resultados
Simecs Sindicato das Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Material
Simi Sistema Mineiro de Inovação
SLP Sistema local de produção
Sociesc Sociedade Educacional de Santa Catarina
SPTec Sistema Paulista de Parques Tecnológicos
Suind Superintendência de Industrialização (MG)
Susep Superintendência de Seguros Privados
TBG Transportadora Brasileira de Gás
Tecpar Instituto de Tecnologia do Paraná
TIB Tecnologia industrial básica
TICs Tecnologias da Informação e da Comunicação
UCDB Universidade Católica Dom Bosco
UCG Universidade Católica de Goiás
Udesc Universidade do Estado de Santa Catarina
UEG Universidade Estadual de Goiás
UEL Universidade Estadual de Londrina
Uems Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
Uenf Universidade Estadual do Norte Fluminense
Uerj Universidade estadual do Rio de Janeiro
Ufes Universidade Federal do Espírito Santo
UFF Universidade Federal Fluminense
UFG Universidade Federal de Goiás
UFGD Universidade Federal da Grande Dourados
UFMS Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
UFPR Universidade Federal do Paraná
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
Unctad Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
Unicamp Universidade Estadual de Campinas
Unicana Cooperativa dos Produtores de Cachaça do Espírito Santo
Uniderp Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Região do Pantanal
Univille Universidade da Região de Joinville
USP Universidade de São Paulo
UTFPR Universidade Tecnológica Federal do Paraná
VA Vetor Avançado
VAF Valor Adicionado Fiscal
VBP Valor Bruto da Produção
VDL Vetor de Desenvolvimento Local
VTI Valor da Transformação Industrial
Sumário

21 Prefácio
Luciano Coutinho

27 Preâmbulo
José E. Cassiolato

31 Apresentação
João Carlos Ferraz, Ernani Teixeira Torres Filho, Leandro Coutinho,
Sérgio Waddington e Martha Pacheco Scherer

35 Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil:


uma introdução
Cristiane Garcez, Eduardo Kaplan, Walsey Magalhães, Cristina Lemos
e Helena M. M. Lastres
35 O conceito e as políticas no país
36 O estudo e seus resultados
39 Por uma nova geração de políticas para os arranjos
produtivos locais

41 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos


produtivos locais
Renato Ramos Campos, Marco Antonio Vargas e Fabio Stallivieri

55 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política de apoio


a arranjos produtivos locais no Rio Grande do Sul
Ana Lúcia Tatsch, Janaina Ruffoni e Vanessa de Souza Batisti
55 Introdução
56 1. Trajetória das políticas de apoio a APLs, estrutura
institucional e arranjos apoiados no Rio Grande do Sul
68 2. Análise da política estadual para APLs
80 3. Diretrizes para uma política estadual para APLs
85 Bibliografia
89 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos
produtivos locais
Renato Ramos Campos, Pablo Felipe Bitencourt e Valdir Alvim da Silva
89 Introdução
90 1. As características das instituições que atuam no apoio
a APLs
95 2. APLs como política de apoio a micro e pequenas
empresas
99 3. Ações de apoio a APLs por órgãos de desenvolvimento
e de financiamento
101 4. Apoio aos APLs para o desenvolvimento tecnológico
101 5. Política de apoio a arranjos produtivos locais como
instrumento para o desenvolvimento produtivo e
regional do estado
105 Anexo I. APLs apoiados por políticas no Estado de Santa
Catarina
112 Bibliografia

113 4. Análise do mapeamento e das políticas para arranjos


produtivos locais no Estado do Paraná
Fabio Doria Scatolin, Nilson Maciel de Paula,
Walter Tadahiro Shimajv, Antonio Fernando Zanatta,
Manuela Reche Latge e Ricardo Pessoa de Moura
113 Introdução
116 1. A referência conceitual para a identificação dos APLs
no Paraná
119 2. Metodologia de identificação dos arranjos produtivos
locais no Paraná
124 3. Avaliação das ações e políticas públicas para os APLs
do Paraná
132 4. Uma avaliação crítica das políticas públicas
135 5. Diretrizes para uma nova política de apoio aos APLs
no Paraná
137 Bibliografia
139 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no
Estado de São Paulo
Ana Lucia Gonçalves da Silva, Miguel Juan Bacic e Rodrigo Lanna
Franco da Silveira
139 Introdução
140 1. Trajetória da política do Estado de São Paulo para APLs
145 2. Foco, instrumentos e institucionalidade da política
estadual
150 3. Metodologias de identificação e critérios de seleção
de APLs
157 4. Atuação territorial do Sebrae-SP
160 5. Estratégia de desenvolvimento e atuação territorial
do governo estadual
172 6. Considerações finais
174 Anexo I. Histórico de ações principais de apoio a APLs
Paulistas
179 Anexo II. Histórico de metodologias para APLs
180 Bibliografia

183 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de


Minas Gerais: institucionalidade, mapeamentos e focos
Marisa dos Reis A. Botelho,Vanessa Petrelli Corrêa, Humberto E. de
Paula Martins, André Luiz Pires Muniz e Ana Alice P. B. Damas Garlipp
183 Introdução
184 1. Trajetória e estrutura institucional das políticas para APLs
em Minas Gerais
194 2. APLs apoiados por políticas no Estado de Minas Gerais:
análise dos mapeamentos e conceitos subjacentes
203 3. Considerações finais: avaliação dos principais
direcionamentos da política para APLs do Estado de Minas
Gerais
213 Bibliografia
215 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do
Rio de Janeiro: aspectos conceituais, institucionalidade e
perspectivas de desenvolvimento
Jorge Nogueira de Paiva Britto, Marco Antonio Vargas e Guilherme N. P.
de Carvalho
215 Introdução
216 1. Dinâmica produtiva recente da economia fluminense:
implicações para políticas de desenvolvimento
225 2. Trajetória e estrutura institucional da política estadual
para APLs
229 3. Diferentes abordagens metodológicas no mapeamento
de APLs
233 4. Do mapeamento à intervenção: a sistematização das
políticas para APLs
238 5. Análise crítica das políticas para APLs no Rio de Janeiro
242 6. Considerações finais: novas diretrizes para políticas de
apoio a APLs
248 Anexo I. Mapa das concentrações econômicas do
Estado do Rio de Janeiro
249 Anexo II. Arranjos produtivos locais prioritários identificados
pela Superintendência de APLs – Sedeis
250 Anexo III. Mapa dos arranjos produtivos locais prioritários
identificados
pela Superintendência de APLs – Sedeis
250 Anexo IV. Lista de projetos apoiados pelo Sebrae–RJ
integrados à metodologia de Gestão Estratégica Orientada
para Resultados – Geor
252 Anexo V. APLs objeto de políticas de apoio no Estado do Rio
e Janeiro mapeados pelo MDIC
254 Bibliografia
257 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no
Espírito Santo: evolução e perspectivas
Arlindo Villaschi Filho e Ednilson Silva Felipe
257 Introdução
260 1. Trajetória e estrutura institucional das políticas estaduais
para arranjos produtivos locais no Espírito Santo
263 2. Arranjos produtivos locais apoiados por políticas públicas
no Espírito Santo
274 3. Capacitação inovativa e competitividade: a construção
institucional em dois segmentos “tradicionais”
287 4. Comentários finais
288 Bibliografia

291 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso


do Sul
Cleonice Alexandre Le Bourlegat e Michel Ângelo Constantino
de Oliveira
291 Introdução
292 1. Contexto em que se originou a política de APLs em
Mato Grosso do Sul
299 2. Institucionalidade e instrumentos da política no
mapeamento de APLs
316 3. Mapeamento de APLs identificados e apoiados por
políticas públicas
324 4. Mapeamento de APLs identificados e não apoiados
por políticas públicas
327 5. Vazios de APLs em Mato Grosso do Sul
328 6. Avaliação crítica da política de APLs em Mato Grosso
do Sul
333 Bibliografia
335 10. Análise crítica do mapeamento e políticas para arranjos
produtivos locais no Estado de Goiás
Sérgio Duarte de Castro e Luiz Antônio Estevam
335 1. O aparato institucional das políticas para APLs em Goiás
344 2. Identificação, critérios e mapeamento dos APLs em Goiás
354 3. Avaliação das políticas de apoio a APLs em Goiás: novas
possibilidades e diretrizes
369 Bibliografia

371 Os autores
Prefácio

A economia mundial vive um processo de transformação no qual


se testemunham mudanças do peso relativo das economias centrais,
dos fluxos de comércio, dos eixos de formação de preços de bens,
serviços, ativos e dos fluxos de capital. Enquanto os países do centro
experimentam a ressaca de uma grave crise financeira e as conse-
quentes dificuldades financeiras e fiscais, vê-se a periferia emergir,
impulsionando o crescimento mundial. As economias em desenvol-
vimento são, hoje, as grandes fronteiras de crescimento, contrarian-
do, assim, tendências seculares em que vinham a reboque.
Essa nova geografia econômica global implica mudanças tam-
bém no plano político e impõe desafios e oportunidades para as
economias emergentes, com relevantes rebatimentos para o Bra-
sil. A recente melhoria na distribuição de renda entre classes e
regiões no país deve ser encarada como oportunidade para esti-
mular padrões de desenvolvimento, aprendizado e inovação que
incorporem atores e espaços antes não contemplados. Adiciona-se
o crescente interesse dos investidores e empresas dos países de-
senvolvidos na economia brasileira, reforçado pelo bem-sucedido
enfrentamento da crise de 2008-2009.
Ao se incorporar ao atual cenário mundial sob essa nova pers-
pectiva, o Brasil se defronta com o desafio de definir qual de-
senvolvimento deseja para si, ultrapassando o requisito impres-
cindível de que a política macroeconômica deve ser conduzida
para que se preserve o crescimento com estabilidade e sustentabi-
lidade. Como oportunidade, salienta-se a inédita possibilidade de
estabelecer novos caminhos de desenvolvimento mais inclusivos
e solidários, que superem tendências determinadas por padrões
de produção e consumo não sustentáveis e restritivos. Caminhos
esses que sejam capazes de ampliar o bem-estar da sociedade,
alargando o acesso às condições básicas de habitação, educação,

Prefácio 21
saúde, cultura e, também, de responder aos desafios decorrentes
das aspirações dos novos estratos ascendentes do mercado de tra-
balho brasileiro. Isso de forma consistente com a valorização das
nossas riquezas naturais e culturais e de modo sustentável social
e ambientalmente.
Ante esses desafios, alguns elementos se colocam como cru-
ciais. Saliente-se, em particular, a necessidade de intensificação
de processos de inovação nas organizações e de uma distribuição
mais equânime das oportunidades de desenvolvimento produtivo
e inovativo entre as regiões do país.
A exploração de alternativas inovadoras de políticas para o
desenvolvimento marca o início deste milênio. Pensar novas for-
mas de promover as potencialidades brasileiras em toda a sua
dimensão e diversidade mostra-se, assim, mais do que nunca es-
tratégico. As novas políticas de desenvolvimento apontam para
a superação da dicotomia entre políticas bottom-up e top-down e
crescentemente adotam visões multiescalares e mobilizadoras de
protagonismos locais. A implementação dessas políticas requer o
tratamento transetorial e sistêmico das atividades produtivas e
inovativas e sua conexão com os territórios oferece oportunidade
valiosa para ampliar e sustentar o desenvolvimento. A mobiliza-
ção de arranjos produtivos de todos os tamanhos e tipos é o cami-
nho natural para alcançar esse objetivo, assim como uma melhor
distribuição regional das atividades econômicas e a mitigação de
outras desigualdades.
Um dos principais objetivos da nova atuação estratégica do
BNDES é contribuir para o desenvolvimento regional sustentável
integrado e de longo prazo. Para tal, visa-se mobilizar processos
de planejamento, aprendizado, criação e uso de conhecimentos,
capacitações produtivas e inovativas e irradiação de sinergias po-
sitivas para os ambientes local e regional. Para orientar essa nova
política, o BNDES estabeleceu dois vetores principais de ação.
O primeiro vetor visa o apoio ao desenvolvimento integrado
do entorno de empreendimentos estruturantes, para não só dimi-
nuir os impactos negativos comumente gerados por vultosos in-
vestimentos, mas também, e principalmente, ampliar e enraizar o
impulso dado ao desenvolvimento. Objetiva-se estimular o aden-
samento do arranjo produtivo e inovativo no entorno do empre-

22 Prefácio
endimento apoiado, assim como os demais arranjos produtivos e
inovativos locais (APLs) existentes e potenciais, a agregação de
valor aos bens e serviços produzidos localmente e o comprometi-
mento das empresas e demais atores com o desenvolvimento in-
tegrado local. A priorização do desenvolvimento do entorno visa
abranger os vários projetos que estão sendo desenvolvidos em
infraestrutura, energia, logística, insumos básicos siderúrgicos,
não ferrosos, celulose e petroquímica, incluindo os grandes inves-
timentos no âmbito do PAC e, com especial ênfase, aqueles das
regiões Nordeste e Norte. Há ingredientes indispensáveis a essa
nova forma de atuação: uma agenda de desenvolvimento territorial
que apresente de forma coordenada as demandas definidas por
uma institucionalidade local representativa e que explicite as ativi-
dades a serem financiadas por um mecanismo financeiro participa-
tivo, que pode ser, por exemplo, um fundo de desenvolvimento.
O segundo vetor de atuação busca a celebração de parcerias
operacionais de modo a influir efetivamente para a atenuação
dos desequilíbrios inter e intrarregionais e a desconcentração
do desenvolvimento no território, enfatizando as macro, meso e
microrregiões menos desenvolvidas do país. De acordo com essa
orientação, o BNDES está reforçando parcerias com o governo
federal, mediante incremento de suas relações com ministérios e
agências, e com estados e municípios, apoiando o fortalecimento
de seus sistemas de planejamento e braços executores. A parce-
ria com estados foi consubstanciada em uma linha de financia-
mento criada no final de 2009, visando estimular a formulação
de modelos alternativos de política capazes de aproveitar poten-
cialidades e abranger atores (especialmente aqueles de peque-
no porte), atividades e regiões em projetos de desenvolvimento
integrado de longo prazo. A linha prevê o apoio à produção e
inovação em APLs, de forma integrada com o financiamento ao
planejamento territorial e socioambiental: infraestrutura urbana,
saneamento, logística, saúde, educação, cultura e fortalecimento
institucional. Objetiva-se intensificar a ação nos estados e nas áre-
as menos apoiadas pelo BNDES, buscando reduzir desigualdades.
Destaca-se também a parceria com os estados para o apoio a APLs
de baixa renda, com o lançamento de editais para apresentação
de propostas, cuja seleção é realizada por comitês formados pelo

Prefácio 23
estado e envolvendo outros representantes para conferir maior
amplitude de interesses e sustentabilidade. A iniciativa conta com
recursos não reembolsáveis do BNDES e dos estados que solicitam
o apoio.
Espera-se ainda que a parceria com bancos e agências de fo-
mento viabilize uma ampliação do alcance e atuação do BNDES
junto às regiões mais distantes e menos desenvolvidas, utilizando
recursos reembolsáveis. Uma das diretrizes principais de nosso
planejamento estratégico é o apoio a APLs com crédito. Isso re-
quer um avanço na construção de políticas mais adaptadas às vo-
cações de tais regiões e uma maior articulação com os diferentes
atores, atuando nos diferentes estados e territórios.
Com base nas vantagens dessa abordagem, o apoio do BNDES
deve se orientar fundamentalmente para a promoção do poten-
cial de competitividade e sustentabilidade dos arranjos e sistemas
de produção e inovação do país. Fortalecer a capacidade pública
e privada de planejamento de longo prazo para a identificação
de possibilidades de expansão dos arranjos existentes, e de pros-
pecção de potenciais, mostra-se vital para o estabelecimento de
um novo paradigma social, produtivo, inovativo e ambiental. Para
isso, se reconhece a necessidade de investimento vigoroso e conti-
nuado em educação e conhecimento.
Há, certamente, desafios a enfrentar se queremos, de fato,
implementar uma política nacional de apoio a APLs: o financia-
mento a pequenos e micro empreendedores, as possibilidades de
apoiá-los de forma coletiva e sistêmica e de induzi-los a interagir,
visando potencializar a geração e incorporação de novos conhe-
cimentos, inovações e práticas avançadas de gestão e produção
de bens e serviços de alta qualidade e valor agregado. Questões
como essas estão no cerne das discussões sobre a nova geração
de políticas para APL e se consubstanciam em incentivo para am-
pliarmos nossa capacidade de aproveitar o aprendizado que nos
trazem as lições de políticas e exemplos de sucesso para poder ir
além.
Objetivando ampliar o processo de avaliação e reflexão sobre
as possibilidades de refinamento das políticas para APLs adota-
das no Brasil, o BNDES encomendou o projeto de pesquisa Ma-
peamento e Análise das Políticas para Arranjos Produtivos Locais

24 Prefácio
no Brasil. O projeto, contratado no primeiro semestre de 2009,
foi coordenado por pesquisadores integrantes da RedeSist em 22
estados da Federação. Os resultados e recomendações dessa aná-
lise inspiram o aprimoramento das políticas implementadas pelo
BNDES. Tais resultados são de imensa importância para subsi-
diar a necessária reflexão ampliada sobre as oportunidades de
desenvolvimento mais inclusivo, igual e solidário para o país, que
envolva os demais parceiros que pensam, gerem e apoiam o de-
senvolvimento produtivo e inovativo brasileiro.
É com enorme satisfação que o BNDES disponibiliza tais re-
sultados neste livro e convida todos aqueles interessados em po-
líticas públicas e privadas – não apenas nos órgãos e agências
de desenvolvimento, mas também nas instituições de ensino e
pesquisa e nas empresas e suas representações – a participarem
desse processo.

Luciano Coutinho
Presidente do BNDES

Prefácio 25
Preâmbulo

Desde a sua criação, em 1997, a RedeSist tem destacado que no-


vas exigências de políticas para o desenvolvimento industrial e
inovativo fazem parte da agenda de transformações associadas ao
surgimento e difusão da Era da Informação e do Conhecimento.
Já naquele momento, enfatizávamos que “uma das razões para
estar-se retardando a saída da crise de adaptação ao novo para-
digma (provocada pelas transformações que se iniciam ainda nos
anos 1980 e que envolvem dimensões políticas, tecnológicas, or-
ganizacionais, informacionais, comerciais, financeiras, institucio-
nais, culturais e sociais, que se relacionam de maneira dinâmica)
refere-se exatamente à demora em conhecer melhor suas especi-
ficidades e traçar políticas visando sua superação” (CASSIOLATO
E LASTRES, 1999, p. 768-769).
Uma década antes, Freeman e Perez (1988) ressaltavam que
a adaptação da economia global ao novo paradigma tecnológico,
baseado nas tecnologias de informação, tenderia a se transformar
num processo lento e doloroso se deixado por si só. Para eles, po-
líticas públicas e privadas estimulando a promoção e viabilizando
a introdução das inovações e a renovação do processo cumulativo
de aprendizado seriam particularmente relevantes.
No centro dessas percepções, encontra-se o reconhecimento
do papel central da inovação, de sua dimensão territorial e do
aprendizado. Além de localizada, a inovação é um processo sis-
têmico e, portanto, a política de desenvolvimento produtivo no
novo paradigma deve ser pensada através da promoção de arran-
jos produtivos locais de todo o tipo.
Calcada em algumas experiências exitosas, generalizou-se, ao
longo dos anos 1990, a percepção sobre a relevância de tais ar-
ranjos e sistemas. A partir de então, políticas de desenvolvimento
territorial baseadas na ótica sistêmica têm sido objeto de ação

Preâmbulo 27
governamental em diferentes países. A maior parte delas, porém,
tem proposto políticas padronizadas, de aparente replicabilida-
de, partindo de uma visão equivocada de um mundo globalizado
sem grandes diferenciações. Aqui está o que talvez seja o maior
desafio para os formuladores de política, pois, como lembra Celso
Furtado (1998, p. 74), a “globalização está longe de conduzir à
adoção de políticas uniformes. (...) As disparidades entre econo-
mias não decorrem só de fatores econômicos, mas também de
diversidades nas matrizes culturais e das particularidades histó-
ricas (o que leva a uma especificidade da política)”. Ignorar os
processos históricos e sociais envolvidos e encaminhar ações de
política descontextualizadas sem dúvida leva à ineficácia da polí-
tica (LASTRES et al., 1999).
O Brasil é um dos pioneiros nessa temática. Um dos aspectos
mais importantes da experiência brasileira é que, já a partir do
final dos anos 1990, políticas centradas na consolidação e for-
talecimento de arranjos produtivos locais têm sido geradas nos
diferentes estados da federação. Uma das contribuições principais
deste livro é exatamente a de revelar e analisar essas experiências
para os estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste através do olhar
de professores e pesquisadores da RedeSist que, por mais de uma
década, têm se dedicado a esta temática. Juntamente com o outro
livro que o acompanha e que se dedica aos estados do Norte e
Nordeste, constitui-se em documento chave para se compreender
como esse processo de definição e implementação de políticas
tem evoluído, quais são seus pontos positivos, que problemas são
encontrados e quais são os desafios para uma política eficaz vol-
tada ao desenvolvimento produtivo e inovativo que incorpore a
dimensão territorial no novo paradigma em transformação.
De fato, os diferentes capítulos apontam para uma série de
êxitos trazidos pela intensa discussão de um tipo de política que
não pode ser passível de padronização. Conforme demonstrado
pelos autores deste livro, avanços expressivos foram realizados,
tais como a inclusão definitiva dos arranjos e sistemas produtivos
e inovativos locais na agenda de políticas de desenvolvimento.
Os capítulos mostram que existem distintas institucionalida-
des e concepções de APLs utilizadas, o que levou à elaboração de
diferentes programas e ações variadas, com resultados diversos.

28 Preâmbulo
Um dos principais problemas encontrados refere-se exatamente
ao fato de que o conceito de APL foi maiormente entendido como
sinônimo de aglomeração setorial, o que restringiu a política a
uma dimensão muito reduzida, perdendo-se os benefícios da vi-
são sistêmica acima mencionada.
A experiência brasileira aponta, assim, para a necessidade de
se pensar em uma nova geração de políticas voltadas aos arranjos
e sistemas produtivos e inovativos locais. Essas devem se propor
a partir da leitura cuidadosa da experiência pioneira realizada
no Brasil, de seus êxitos e limitações e das qualificações à globa-
lização trazidas pela crise global em curso. A agenda dessa nova
geração de políticas deveria inicialmente se basear, de fato, no
pilar que já estava visível na última década do milênio anterior: a
inovação sistêmica, cumulativa e localizada.
Outros desafios também se apresentam para que se possa pen-
sar numa nova geração de políticas voltada a ASPILs. De fato, a
crise e seus desdobramentos apontam, entre outras coisas, para
o deslocamento do eixo dinâmico da economia global – tanto do
investimento como um todo, como do consumo – em direção a
países como China, Índia, Brasil, Rússia e África do Sul (BRICs)
e outros países em desenvolvimento, em especial os do Sudeste
asiático. Sinalizam também a potencial mudança de paradigma
tecnológico em direção a novos padrões de produção e consumo
menos dependentes de recursos não renováveis. Essas alterações
fazem com que novas necessidades de ciência, tecnologia e inova-
ção se apresentem para o Brasil no futuro próximo.
Assim, além de enfatizar o conhecimento e a inovação sistê-
mica, a política de APLs deveria partir da noção de que os siste-
mas produtivos e inovativos brasileiros encontram significativa
oportunidade, tendo em vista aproveitar as potencialidades dos
diferentes biomas e estimular processos inovativos para a produ-
ção de bens e serviços que se direcionem aos mercados internos
dos BRICs. Nesse sentido, as capacitações voltadas à utilização e
exploração da especificidade e conhecimento local e contextuali-
zado adquirem particular relevância. Deve-se lembrar que Índia,
China e África do Sul já têm programas de política especificamen-
te voltados à utilização desse tipo de conhecimentos e a promover
inovações neles baseados. Além da ênfase na inovação, a política

Preâmbulo 29
de desenvolvimento produtivo deve ser raciocinada de forma ter-
ritorial e sistêmica e utilizar as vantagens do Brasil para liderar
ou, pelo menos, assumir posição destacada no paradigma da sus-
tentabilidade que se descortina.

José E. Cassiolato
Coordenador da RedeSist

Bibliografia
CASSIOLATO, J. E.; LASTRES, H. M. M. (Eds.). Globalização e inovação
localizada: experiências de sistemas locais no Mercosul. Brasília: Ibict/IEL,
1999.
FREEMAN, C.; PEREZ, C. Structural crises of adjustment, business cycles
and investment behaviour. In: DOSI, G. et al. (Eds.). Technical Change
and Economic Theory. Londres: Pinter, 1988.
FURTADO, C. O capitalismo global. São Paulo: Paz e Terra, 1998.
LASTRES, H. M. M.; CASSIOLATO, J. E.; LEMOS, C.; MALDONADO, J.;
VARGAS, M. A. Globalização e inovação localizada. In: CASSIOLATO, J.
E.; LASTRES, H. M. M. (Eds.) Globalização e inovação localizada: expe-
riências de sistemas locais no Mercosul. Brasília: Ibict/IEL, 1999.

30 Preâmbulo
Apresentação

Este livro analisa as políticas praticadas em diferentes estados


do país para apoio a arranjos produtivos locais. A sistematização
do conhecimento sobre APLs gera uma significativa contribuição
para o avanço nesse campo e se constitui em importante fonte de
inspiração para estudos posteriores. A ênfase dada em políticas o
coloca como referência para o aperfeiçoamento de ações públicas
e privadas, induzindo o desenvolvimento produtivo e inovativo
do país.
Os estudos que compõem este livro foram financiados pelo
BNDES. Visando apoiar a realização de estudos e pesquisas que
orientem novas políticas para o desenvolvimento econômico e so-
cial do Brasil e da América Latina, o BNDES criou o Fundo de Es-
truturação de Projetos (FEP). O FEP é constituído com parte dos
lucros anuais do BNDES. Seus recursos de natureza não reembol-
sável destinam-se ao fomento de pesquisas científicas, prospecção
de projetos e estudos sobre políticas públicas setoriais.
A pesquisa teve por finalidade alimentar o debate público so-
bre temas relevantes para o desenvolvimento do país, gerando e
difundindo conhecimento de qualidade que permita identificar
oportunidades, ameaças e alternativas para políticas públicas. Foi
realizada sem a interferência do BNDES, em termos de conteúdo
e orientação, e não visa a construção de proposições exclusiva-
mente para a instituição. O conteúdo dos estudos e pesquisas é de
inteira responsabilidade de seus autores e deve ser amplamente
divulgado a toda a sociedade.
É nesse contexto que foi financiado o projeto Análise do Ma-
peamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais nas Re-
giões Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e Norte do Brasil, na
modalidade pesquisa científica. O BNDES proveu os recursos para
que uma equipe de mais de 200 pesquisadores de instituições uni-

Apresentação 31
versitárias de pesquisa em 22 estados, em um grande e inédito
esforço de pesquisa, produzisse conhecimento sistemático e orga-
nizado sobre como têm sido implementadas políticas de APLs e
como se pode aprimorá-las.
Este livro pretende demonstrar que o uso da abordagem de
APLs na formulação de políticas ampliou e enriqueceu sobrema-
neira o leque de alternativas de políticas para o desenvolvimento
produtivo e inovativo no país, em especial o desenvolvimento com
foco no território, no espaço econômico e social. Essa abordagem
parte do reconhecimento de que uma empresa competitiva intera-
ge com outros agentes econômicos para os mais variados fins, em
especial para inovar. Se essa é a referência, a abordagem, desde
uma perspectiva normativa, destaca a necessidade de estimular
a cooperação de empresas com outras empresas, produtoras ou
fornecedoras de insumos, comercializadoras de bens e serviços,
e também com instituições de ensino e pesquisa, apoio, financia-
mento, além de cooperativas, associações e sindicatos.
Fundado na hipótese de que, para a empresa, a inovação é
fundamental para o processo competitivo, e do entendimento da
natureza cumulativa, localizada e sistêmica do conhecimento,
o referencial de APLs reconhece as diferentes características de
cada ator, sua capacidade de gerar e assimilar conhecimentos, de
articular-se com outros atores e fontes de inovação. Além disso,
parte-se da especificação e diferenciação entre distintos sistemas
de produção e inovação para entender os fatores determinantes
do desempenho competitivo das empresas, voltando-se, portanto,
para a investigação da força competitiva de diferentes conjuntos
de empresas e outros atores, suas articulações e dinâmicas, em
lugar do foco na empresa individual.
A abordagem com foco nas interações entre agentes é terre-
no fértil para um novo e mais adequado modo de se programar
políticas para o desenvolvimento produtivo e inovativo. Isso é
particularmente relevante no caso de um país com a dimensão e
diversidade do Brasil. A pesquisa executada mostrou que a ênfase
introduzida com a visão de APLs permitiu a implementação de
políticas, ao mesmo tempo, mais focalizadas, abrangentes e ade-
rentes a demandas pouco contempladas neste país continental,

32 Apresentação
as quais, por conseguinte, passaram a ter um reconhecimento e
visibilidade inéditos.
O livro aponta para outras oportunidades que se descortinam
ao mobilizar e desenvolver atores, laços e atividades locais que
podem contribuir para fortalecer e renovar políticas de promoção
do seu desenvolvimento. É importante louvar a ênfase em inova-
ção em empresas de menor porte e em atividades produtivas cuja
relevância econômica não era, então, percebida. Isso se deve ao
fato de que muitos dos casos estudados foram realizados em esta-
dos e regiões pouco considerados em pesquisas desse tipo.
O estudo ressalta também importantes avanços já obtidos com
políticas para arranjos produtivos e inovativos e identifica oportu-
nidades para a formulação de uma nova geração de políticas. Essa
contribuição é particularmente relevante em um momento de reno-
vação dos modelos de planejamento e de política no país. A disse-
minação do conhecimento produzido por esse estudo é importante
para alimentar e renovar o desenvolvimento de estratégias para o
país, com foco na interação entre agentes e com a demonstração da
importância do produtivo e da inovação para além dos espaços tradi-
cionalmente considerados e privilegiados por políticas públicas deste
país até o momento. Destaque-se, em particular, a oportunidade de
inserir novos conceitos e novas proposições no marco da elaboração
da segunda fase da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
pelo governo federal.
O BNDES tem por missão institucional promover o desenvol-
vimento econômico e social do país e, para isso, apoia programas,
projetos e empreendimentos em diversos setores da economia. No
contexto do seu Planejamento Corporativo 2009-2014, o Banco de-
limitou o escopo de sua atuação e definiu como missão promover o
desenvolvimento sustentável e competitivo da economia brasileira,
com geração de emprego e redução das desigualdades sociais e re-
gionais. Nesses termos, o BNDES se compromete com o desenvol-
vimento do país em uma concepção integrada, que inclui, de forma
explícita, as dimensões social, regional e ambiental.
Para que esses objetivos sejam alcançados de forma consis-
tente, mostra-se vital a constante avaliação da dinâmica social e
econômica contemporânea associada às várias atividades em que
o Banco está envolvido. Além de reafirmar seu compromisso his-

Apresentação 33
tórico com o fortalecimento dos sistemas produtivos e o desenvol-
vimento da infraestrutura, o Banco elegeu dois temas transversais
que devem constituir objeto de ações de fomento:
i) a inovação, através do apoio às atividades de P&D, engenharia
e outras competências empresariais associados ao fortaleci-
mento da competitividade; e
ii) o desenvolvimento local e regional, através de investimentos
integrados em diferentes escalas territoriais e diferentes insti-
tucionalidades, priorizando regiões menos desenvolvidas.
Nesse sentido, o BNDES gostaria de agradecer a todos os en-
volvidos na pesquisa pelo esforço realizado e pela contribuição ao
debate de como a instituição pode melhor atender aos desafios do
desenvolvimento brasileiro.

João Carlos Ferraz


Diretor da Área de Pesquisa
e Acompanhamento Econômico do BNDES

Ernani Teixeira Torres Filho


Superintendente da Área de Pesquisa
e Acompanhamento Econômico do BNDES

Leandro Coutinho
Chefe de Departamento da Área de Pesquisa
e Acompanhamento Econômico do BNDES

Sérgio Waddington
Gerente da Área de Pesquisa e
Acompanhamento Econômico do BNDES

Martha Pacheco Scherer


Gerente da Área de Pesquisa e
Acompanhamento Econômico do BNDES

34 Apresentação
Análise de políticas para arranjos
produtivos locais no Brasil:
uma introdução

O conceito e as políticas no país


A abordagem de arranjos produtivos locais (APLs) teve difusão ex-
tremamente rápida no país, substituindo termos afins na grande
maioria das agendas de políticas a partir de seu desenvolvimento
no final dos anos 1990. Desde então, os esforços realizados para
o seu entendimento e promoção foram pioneiros e importantes,
tendo ocorrido nesse período um intenso processo de aprendiza-
do e de incorporação de conhecimentos.
A inclusão de APLs como prioridade do governo federal forma-
lizou-se nos seus Planos Plurianuais, desde 2000, no Plano Nacio-
nal de Ciência, Tecnologia e Inovação 2007-2010 e na Política de
Desenvolvimento Produtivo 2008-2013, entre outros. Destacam-
se as ações pioneiras desenvolvidas pelo Ministério de Ciência e
Tecnologia e pelo Sebrae, assim como a criação de uma instância
de coordenação das ações de apoio a APLs no país, o Grupo de
Trabalho Permanente em APLs, responsabilidade do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Esses esforços
contribuíram para a adesão ao termo para além da esfera pública
federal, estimulando a criação de núcleos estaduais gestores das
ações de APLs em cada um dos estados da Federação, além de
iniciativas privadas, em especial dos organismos nacionais de re-
presentação empresarial.
Com isso, há mais de uma década, diversas ações de apoio a
atividades produtivas com foco no território passaram a se orientar
a partir da noção de APLs. Em todo o país, iniciativas do governo
federal, dos estados e dos municípios, além de esforços privados,
pautam-se na abordagem de arranjos produtivos, salientando-se,

Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introdução 35


até mesmo, a atuação dos bancos, públicos e privados, os quais
reconhecem a importância de disponibilizar o crédito a APLs.
Com o objetivo de ampliar o processo de avaliação e reflexão
sobre as possibilidades de refinamento das políticas para APLs
adotadas no Brasil, o BNDES encomendou o estudo Mapeamento
e Análise das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Brasil.
A pesquisa, contratada no primeiro semestre de 2009 e desen-
volvida durante o ano de 2010, envolveu equipes de pesquisa de
universidades de 22 estados da Federação, totalizando mais de
200 pesquisadores especialistas no tema, trabalhando sob a co-
ordenação de professores doutores que fazem parte da RedeSist,
a qual cunhou o conceito de APLs no final dos anos 1990. Dois
coordenadores regionais foram responsáveis pelos estudos: a pro-
fessora Valdenia Apolinário, no Nordeste e Amazônia Legal, e o
professor Renato Campos, no Sudeste, Sul e Centro-Oeste.

O estudo e seus resultados


A análise realizada avaliou as diferentes formas como o conceito
tem sido entendido e utilizado pelas diferentes agências de pro-
moção a APLs e avançou na reflexão sobre o que foi visto e apoia-
do como APL, e o que poderia ter sido considerado como tal, mas
não havia sido contemplado na agenda de política. Foram também
elaboradas e analisadas as balanças comerciais desses estados,
fornecendo os fluxos comerciais entre estados e com o exterior,
relacionando esses fluxos com os APLs identificados e apoiados
em cada unidade da Federação. Além disso, foram mapeados os
APLs identificados e apoiados nesses 22 estados, apontando-se
outros casos que ficaram “invisíveis” e discutidas as vantagens
e as limitações do mapeamento de APLs como instrumento para
orientação de política.
São apresentadas sugestões para o aperfeiçoamento das ações
praticadas e para a proposição de formas mais avançadas de polí-
ticas capazes de mobilizar o desenvolvimento produtivo e inova-
tivo e contribuir para a mitigação de desequilíbrios.
As análises inspiram o aprimoramento das políticas implemen-
tadas pelo BNDES e, também, por parceiros que apoiam APLs.
Para cumprir esse objetivo, os resultados estão disponibilizados

36 Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introdução


na página do BNDES e da RedeSist, com divulgação através de
seminários, artigos e livros como este. Ressalta-se, em particular,
a importância de envolver essas duas centenas de professores,
doutorandos, mestrandos e graduandos nesse esforço nacional de
reflexão e avaliação sobre como têm sido desenhadas e imple-
mentadas as políticas de apoio ao desenvolvimento dos sistemas
e arranjos produtivos e inovativos no Brasil.
Dentre as conquistas e lições alcançadas na formulação e exe-
cução de políticas, destacam-se três principais:
 resgate das políticas de desenvolvimento e da preocupação
com as especificidades e dinâmicas territoriais e a consequente
atenção às condições específicas de cada contexto local, consa-
grando o território como locus efetivo das políticas;
 inclusão de atividades, regiões e atores geralmente não con-
templados na agenda de políticas – destaque para os conjuntos
de micro e pequenas empresas e empreendedores; e
 intensificação das articulações e dos esforços de coordenação
abrangendo as diferentes escalas, atores e focos de atuação.
Como apontam os estudos do Nordeste e Amazônia Legal, a
maioria dos estados incorporou a perspectiva do território no de-
senho e implementação de políticas. Em alguns casos, buscou-se a
internalização dessa perspectiva nos processos decisórios, inclusi-
ve com a criação de secretarias e agências dedicadas ao tema.
Nos estudos do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, nas diferentes
experiências e na diversidade característica do aparato institucio-
nal em cada um dos estados, verificou-se uma clara trajetória de
ampliação da abrangência e da articulação entre políticas, tanto
aquelas de âmbito federal quanto estadual. Há uma transição do
padrão de apoio aos APLs em resposta a demandas de caráter
aleatório para um apoio mais orientado e em consonância com as
estratégias dos governos estaduais.
O estudo mostrou, ainda, que os APLs selecionados para apoio
são cada vez mais diversificados em termos de atividades produti-
vas e de localização geográfica nos estados. Além disso, observou-
se uma série relativamente ampla de ações implementadas.
Conforme apontado nos diferentes capítulos deste livro, os
critérios de seleção de APLs para apoio podem ser resumidos em
quatro grupos:

Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introdução 37


 critérios baseados na capacidade e possibilidades de operação
dos organismos. Os casos priorizados são aqueles que respon-
dem mais facilmente à oferta de produtos ou nos quais o apoio
já se dava por meio de outros rótulos, como polos, distritos,
cadeias, clusters etc.;
 critérios relacionados à forma e grau de desenvolvimento do
APL. Nesse caso, a seleção orienta-se pelo número e maturida-
de de instituições participantes; pela presença de representa-
ção capaz de mobilizar e coordenar a ação coletiva – uma “go-
vernança local”; ou pela existência e qualidade dos vínculos
entre as empresas e demais atores;
 critérios baseados na relevância e repercussão socioeconômica
da atividade-chave do APL, como impacto no PIB, nas exporta-
ções e no nível de emprego, por exemplo; e
 critérios baseados na capacidade de gerar novas oportuni-
dades para o desenvolvimento social e econômico e para a
inovação.
A análise realizada neste livro mostra também que, apesar dos
avanços, as ações são, em grande maioria, baseadas em modelos
de apoio ainda pontuais e que têm em seu cerne apenas a oferta
dos produtos tradicionalmente utilizados pelos organismos, sem
que haja um desenho articulado de suas estratégias voltado para
as necessidades e oportunidades do local e para o desenvolvi-
mento sistêmico. Reforça-se que as políticas orientadas apenas
para o investimento no APL diferem em muito das que visam seu
desenvolvimento, ou pró-APL.
Ainda persistem práticas de apoio às empresas que não privile-
giam a visão sistêmica para o seu desenvolvimento sustentável, e,
muitas vezes, desconsideram os impactos da sua implementação.
Um importante exemplo são ações sem compromisso com o aden-
samento e enraizamento das atividades no local e que acabam por
estimular as empresas a comprar fora de seus arranjos e regiões.
Tal tipo de apoio pode provocar a desarticulação da produção
local, o que é particularmente grave nas áreas menos desenvol-
vidas, reforçando a fragmentação produtiva e as desigualdades
regionais, econômicas e sociais.
Do mesmo modo, mostra-se necessária a superação de mode-
los de política padronizados e orientados por uma lógica adminis-

38 Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introdução


trativa, com tendência a estabelecer atributos e regras ideais de
funcionamento de um território, APL ou empresa e que conferem
papel central a métodos quantitativos. A análise realizada na pes-
quisa mostrou que tais modelos podem vir a ser inócuos ou até
prejudiciais.
Consolida-se a percepção de que conceitos restritos, modelos
únicos, taxonomias e metodologias descontextualizadas e mapea-
mentos baseados em indicadores econômicos convencionais não
captam a realidade do país e consideram apenas partes dos siste-
mas de produção e inovação.

Por uma nova geração de políticas para os arranjos produtivos


locais
As possibilidades de reunir aqueles que pensam, desenham e im-
plementam novas políticas para o desenvolvimento produtivo e
inovativo são vigorosas para a formulação e implementação de
uma nova geração de políticas para APLs. Coloca-se imperati-
va a exploração de novas alternativas de desenvolvimento com
equidade, coesão, conhecimento e sustentabilidade. É necessário
avançar no desenho e na implementação de políticas capazes de
aproveitar, em toda a sua especificidade e complexidade, propos-
tas e processos de desenvolvimento condizentes com as reais po-
tencialidades e necessidades brasileiras.
As novas políticas precisam estar embasadas em uma série de
aspectos quanto ao seu foco e forma de seleção e apoio. O primei-
ro elemento relevante para a nova geração de políticas é a ênfase
na geração e assimilação de conhecimentos e o desenvolvimento
das capacitações produtivas e inovativas locais. O foco deve estar
na promoção e no desenvolvimento de potencialidades e na valo-
rização das oportunidades econômicas, sociais, culturais, ambien-
tais e de inovação no local e no país.
O segundo elemento refere-se à lógica de escolha de APLs para
o apoio e à necessidade de utilizar modelos capazes de mobilizar
propostas e processos locais, com base em toda a potencialidade da
demanda dos diferentes APLs. Diferentemente da escolha a priori
de APLs, a nova forma de seleção deve ser baseada em: (i) concei-
tos que não se restrinjam de antemão a casos mais desenvolvidos

Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introdução 39


e visíveis, concentrados espacialmente, em termos de atividade e
público-alvo; (ii) critérios claros, que levem em consideração as
prioridades estratégicas do governo federal e dos organismos de
apoio.
O terceiro elemento relaciona-se ao conteúdo das políticas
dessa nova geração. Destaca-se o objetivo de estimular ações
coletivas e sistêmicas que gerem sinergias e resultem no desen-
volvimento sustentável dos diferentes arranjos e suas empresas,
assim como dos territórios que os abrigam. Aponta-se a urgência
de elaborar novas formas de apoio, inclusive com a criação de
mecanismos e instrumentos que estimulem a interação entre os
atores dos arranjos e entre diferentes APLs.
O aproveitamento das oportunidades para o desenvolvimento
e o uso de conceitos, indicadores e modelos próprios, sistêmicos
e adequados é, portanto, chave na nova geração de políticas para
APLs. Em resumo, é imperativo que esses modelos:
 reconheçam, permitam e promovam o acolhimento de deman-
das dos diferentes territórios em toda a sua diversidade;
 visem o apoio ao conjunto dos atores e à interação e coopera-
ção em projetos coletivos e interdependentes;
 tenham em seu centro o objetivo de mobilizar a capacidade de
adquirir e usar conhecimentos, inovações e práticas avançadas
e sustentáveis de produção de bens e serviços;
 visem o desenvolvimento enraizado, inclusivo, coeso e susten-
tável;
 articulem as dimensões territorial, econômica, social, cultural,
ambiental e político-institucional; e
 integrem as prioridades do desenvolvimento nacional, regio-
nal, estadual e local em uma perspectiva de longo prazo.

Cristiane Garcez
Eduardo Kaplan
Walsey Magalhães
Cristina Lemos
Helena M. M. Lastres
Assessores do Presidente e membros da
Secretaria de Arranjos Produtivos, Inovativos e
Desenvolvimento Local e Regional do BNDES

40 Análise de políticas para arranjos produtivos locais no Brasil: uma introdução


1. As experiências estaduais de políticas
para arranjos produtivos locais

Renato Ramos Campos


Marco Antonio Vargas
Fabio Stallivieri

Na década de 1990 tornaram-se visíveis as mudanças no padrão


fordista de produção do pós-guerra, que afetaram as condições
de concorrência e estimularam a dimensão sistêmica da competi-
tividade em condições de mundialização desses processos. Entre
essas mudanças, destacou-se a crescente importância das relações
entre as empresas e entre estas e as instituições para as condições
de competitividade. Essas relações estimularam a formação de
redes e criaram novas oportunidades de desenvolvimento para
as pequenas empresas. Nesse contexto, desenvolve-se a noção
de “arranjos e sistemas inovativos e produtivos locais”, utilizada
como referência para a análise empírica de inúmeros casos de
aglomerações produtivas no Brasil. Recupera-se com essa noção a
dimensão sistêmica e localizada dos processos de aprendizagem e
de criação de competências e a importância das relações coopera-
tivas entre empresas, destacando o papel da ação coordenada em
aglomerações produtivas localizadas.
A década seguinte caracterizou a adoção dessa noção na for-
mulação de políticas, inicialmente pelos órgãos das áreas de de-
senvolvimento industrial e regional do governo federal e, pos-
teriormente, pelos diversos governos estaduais. Do ponto de
vista normativo, o conceito de APL foi amplamente utilizado, seja
como instrumento de política industrial, científico-tecnológico ou
de desenvolvimento regional. Da mesma forma, tais intervenções
assumiram diferentes conotações: em alguns casos, enfatizando
externalidades de aprendizagem decorrentes da proximidade ter-
ritorial; em outros, os ganhos decorrentes da articulação coopera-
tiva de pequenas empresas.

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 41


Tendo em vista a diversidade das experiências estaduais em
termos de políticas para APLs, o projeto de pesquisa, cujos resul-
tados são apresentados neste livro, teve por objetivo analisar as
concepções, formatos e abrangência dessas políticas, procurando
avaliar o desenvolvimento e as possibilidades dessa prática no
Brasil. O objetivo central foi o de consolidar conhecimentos so-
bre experiências de identificação de Arranjos Produtivos Locais e
avaliar as políticas de apoio existentes. Foram pesquisados os se-
guintes estados: Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná, que
formam a região Sul do país; São Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Espírito Santo, que compõem a região Sudeste; e Mato
Grosso do Sul e Goiás, da região Centro-Oeste.1
Um primeiro objetivo específico da pesquisa foi o de analisar
os levantamentos de APLs já existentes em cada estado, identifi-
cando aqueles considerados nas políticas de instituições públicas
e privadas. Foram relacionados também os APLs identificados em
estudos e pesquisas ou reconhecidos como tal por instituições,
mas que não foram selecionados como objeto das políticas de
apoio. A análise das listagens procurou relacionar as característi-
cas dos APLs que foram ou não foco de políticas, as instituições de
apoio e o tipo de política adotada. Esse procedimento foi comple-
mentado pela identificação e análise dos critérios utilizados pelas
instituições para a seleção dos APLs inclusos em sua política.
Um segundo objetivo específico foi o levantamento e a ca-
racterização de ações de políticas públicas e privadas de apoio a
APLs, destacando a estrutura de apoio, a coerência das políticas
com o conceito de APL, o grau de difusão e a efetividade das
políticas implementadas. Foram considerados na identificação e
análise das políticas os instrumentos, a abrangência e as caracte-
rísticas do objeto da política quanto à atividade econômica e a sua
localização no território estadual.
A pesquisa objetivou também analisar as vantagens e limita-
ções dos diversos mapeamentos de APLs e seus impactos na orien-
tação das políticas de apoio. Essa análise permitiu a sugestão de
políticas para apoio a arranjos produtivos e desenvolvimento

1. Um outro conjunto de estudos, baseado na mesma metodologia desenvolvida


para o presente projeto, apresenta o estudo de experiências de políticas para APLs
nos estados da região Norte e Nordeste do país.

42 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


regional, explorando também as possibilidades de ampliação da
abrangência dessas políticas e de inclusão de atores atualmente
marginalizados na agenda política para APLs.
Além desses objetivos, a pesquisa fez um exercício de análise,
utilizando bancos de dados estatísticos dos governos estaduais
sobre operações de compra e venda de empresas, para observar a
participação econômica dos APLs nessas operações que caracteri-
zam a balança comercial entre os estados.
Com base nesses objetivos e procedimentos, foram elabora-
dos diversos relatórios intermediários para cada um dos estados,
com foco nos diferentes recortes temáticos. O primeiro relatório
contemplou uma análise sobre as metodologias de mapeamento
e identificação e os critérios de seleção para políticas de apoio.
O segundo relatório analisou a relação entre os APLs e o balanço
de pagamento dos estados. O terceiro relatório abordou a carac-
terização, análise e sugestões para adensamento das políticas de
apoio a APLs implementadas nos estados.2
As contribuições incorporadas neste livro contemplam uma
síntese dos resultados, conclusões e recomendações. Essa análi-
se final considerou as vantagens e limitações do mapeamento de
APLs como instrumento para orientação de políticas, a análise
crítica das experiências e a sugestão de novas políticas para apoio
a arranjos produtivos e desenvolvimento regional.
Quanto ao mapeamento e identificação de APLs, a pesquisa
considerou tanto os que foram incluídos nas políticas (aqui de-
nominados de apoiados) quanto os que não foram selecionados
(denominados de não apoiados). Identificou-se para esse dois
conjuntos a localização (segundo a microrregião) e a atividade
econômica (segundo o CNAE).3 A Tabela 1, a seguir, apresenta os
dados referentes somente aos 426 APLs que foram incluídos na
pesquisa como apoiados.

2. Além desses produtos, foram elaboradas listagens dos arranjos produtivos lo-
cais nos estados, bem como realizados dois seminários para debate das questões
metodológicas.
3. Em termos de recorte temporal, os anos de 2008 e 2009 foram utilizados como
referência para as ações das instituições voltadas aos APLs nos estados. O recorte
temporal para o segundo grupo, dos não apoiados, refere-se ao período do início
do ano 2000 ao final do ano de 2008.

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 43


Tabela 1 – Arranjos produtivos locais apoiados por estado (2009)
Nº de APLs
APLs / estados
Apoiados % do total de apoiados
Rio Grande do Sul 33 7,75%
Santa Catarina 69 16,20%
Paraná 22 5,16%
São Paulo 27 6,34%
Minas Gerais 34 7,98%
Rio de Janeiro 69 16,20%
Espírito Santo 18 4,23%
Goiás 59 13,85%
Mato Grosso do Sul 95 22,30%
Total 426 100%
Fonte: Projeto de pesquisa Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos
Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil (2009).

Estados com grande diversificação da estrutura produtiva e


com políticas explicitadas em programas bem definidos possuem
relativamente poucos APLs apoiados, como os de Minas Gerais,
São Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul. O maior número de APLs
apoiados nos estados de Santa Catarina, Mato Grosso do Sul,
Goiás e Rio de Janeiro revelam outras características locais de
formulação das políticas, como, por exemplo, o tipo de órgão que
a está executando. Portanto, a quantidade de APLs apoiados não
é um indicador seguro da intensidade no uso desses instrumentos
de política. A pesquisa constatou que a abrangência da política
quanto ao número de APLs que foram objeto de apoio por estado
é bastante diferenciada.
Também a abrangência setorial e espacial da política é bas-
tante diferenciada entre os estados. A Tabela 2 apresenta a dis-
tribuição relativa, segundo a atividade econômica, dos 426 APLs
identificados no estudo e que são apoiados por algum tipo de
ação institucional. Percebe-se a predominância dos arranjos em
atividades industriais (indústria extrativa e de transformação). Do
total, aproximadamente 50% dos arranjos (215) estão relaciona-
dos a esse tipo de atividade. As atividades ligadas à agroindústria
agrupam 33% dos arranjos identificados (140 APLs); a serviços,
13% (55 arranjos); e ao comércio, 4% (16 APLs).

44 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


Tabela 2 – Distribuição dos arranjos produtivos locais por estado
e por atividade econômica
Agroindústria Indústria1 Serviços Comércio
Atividade econô- % do % do % do % do Total
mica/ estado Nº total do Nº total do Nº total do Nº total do
estado estado estado estado
Rio Grande do Sul 8 24,24% 22 66,67% 3 9,09% 0 0,00% 33
Santa Catarina 24 34,78% 28 40,58% 14 20,29% 3 4,35% 69
Paraná 0 0,00% 17 77,27% 5 22,73% 0 0,00% 22
São Paulo 1 3,70% 26 96,30% 0 0,00% 0 0,00% 27
Minas Gerais 4 11,76% 28 82,35% 2 5,88% 0 0,00% 34
Rio de Janeiro 15 21,74% 40 57,97% 13 18,84% 1 1,45% 69
Espírito Santo 1 5,56% 9 50,00% 2 11,11% 6 33,33% 18
Goiás 19 32,20% 27 45,76% 12 20,34% 1 1,69% 59
Mato Grosso
68 71,58% 18 18,95% 4 4,21% 5 5,26% 95
do Sul
Total 140 32,86% 215 50,47% 55 12,91% 16 3,76% 426
Fonte: Projeto de pesquisa Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos
Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil (2009).
Notas: 1 – Neste conjunto de APLs estão agrupados os arranjos relacionados às atividades da
indústria de transformação e da indústria da extração mineral.

Especificamente nos estados com estrutura produtiva mais di-


versificada, como São Paulo, Paraná e Minas Gerais, essa concen-
tração em atividades industriais é superior a 75% dos arranjos
identificados e apoiados. Um segundo grupo de estados, como
o Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Espírito Santo, também
apresenta concentração elevada de APLs em atividades indus-
triais, mas menor que o do grupo anterior (entre 66% e 50%). A
predominância de APLs na atividade industrial parece responder
também à capacidade do estado de articular sua política de APLs
às estratégias de desenvolvimento estadual, como fizeram os es-
tados de Minas Gerais, São Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul,
conforme analisado mais adiante.
Os APLs ligados a atividades da agroindústria também pos-
suem uma participação relativa elevada no total de arranjos iden-
tificados. Mais especificamente, no estado do Mato Grosso do
Sul, os arranjos relacionados a essas atividades chegam a 71%
do total, o que reflete a estrutura produtiva do mesmo. Em Santa
Catarina, Goiás, no Rio Grande do Sul e no Rio de Janeiro a par-
ticipação relativa dos arranjos ligados a essas atividades também

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 45


assume um percentual consideravelmente elevado (34%, 32%,
24% e 21%, respectivamente).
Apesar da baixa participação relativa de APLs ligados a ativi-
dade de serviços, nota-se que, num conjunto de quatro estados,
essa supera a média identificada no estudo. No Paraná, em Goiás,
em Santa Catarina e no Rio de Janeiro percebe-se uma presen-
ça mais intensa de arranjos ligados a atividades de serviços. As
atividades ligadas ao comércio possuem uma participação rela-
tiva mais reduzida nos APLs identificados. Apenas no estado do
Espírito Santo essa presença é maior. Nos demais estados, esse
percentual é inferior a 5% ou mesmo não existe.
Os vários mapeamentos produzidos pelos diversos órgãos que
deram algum tipo de apoio a APLs apresentaram grandes varia-
ções quanto às características dos arranjos incluídos nas listagens,
na medida em que foram elaborados para atender à ação especi-
fica desses órgãos, que atuavam em campos e com objetivos di-
versos. Essas diferenças estão relacionadas também aos critérios
utilizados para a seleção de APLs contemplados pelas políticas.
Tais critérios dependiam do conceito utilizado para definir o ar-
ranjo produtivo local a ser objeto da política. Concepções mais
restritas de APLs como um fenômeno próprio de aglomerações de
pequenas empresas excluíam, por exemplo, aqueles caracteriza-
dos por articulações entre empresas de uma rede de fornecedores
da qual participavam grandes e médias empresas. Concepções
também mais restritas quanto à dimensão sistêmica do fenôme-
no acabavam por excluir das configurações dos APLs segmentos
da cadeia produtiva local mais afastados da atividade produtiva
predominante. Por outro lado, concepções que condicionavam a
possibilidade de apoio à existência de uma coordenação das ativi-
dades no interior dos arranjos acabava por não incluir na política
inúmeros APLs que existiam como aglomerações de empresas em
uma mesma atividade produtiva, mas que não possuíam uma co-
ordenação explícita.
A seleção dos APLs apoiados e os mapeamentos elaborados
responderam às concepções diferenciadas sobre as aglomerações
produtivas e às especificidades dos órgãos que realizaram as polí-
ticas, assim como às características das estruturas produtivas dos
estados. Mas, tão relevante quanto esses determinantes, foi o fato

46 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


de as políticas de apoio aos APLs não estarem integradas a uma
estratégia dos governos estaduais, sendo, na maioria dos casos,
apenas uma ação de articulação entre diferentes instituições de
apoio.
Uma vez estudadas as características do conjunto de APLs
existentes nos diversos mapeamentos e incluídos ou não nas po-
líticas, a pesquisa procura avançar na análise das experiências
estaduais. Considera-se, nessa breve apresentação, a trajetória de
cada estado na elaboração e implementação de suas políticas de
apoio a APLs. Cada capítulo do livro sintetiza a experiência de um
dos estados pesquisados. Sem objetivar comparações entre as ex-
periências estaduais, são levantadas, nesta introdução, algumas
questões sobre os resultados obtidos.
É na década atual que a maioria dos estados analisados inicia a
execução de políticas de apoio a APLs, pautados, principalmente,
pela ação do governo federal, por meio do Grupo de Trabalho Per-
manente para Arranjos Produtivos Locais – GTP-APL – do Ministé-
rio do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC.
Como demonstram as várias experiências, o desenvolvimento
das políticas no âmbito dos estados das regiões Sul, Sudeste e
Centro-Oeste estabeleceu fortes relações com os estímulos do go-
verno federal, principalmente devido ao papel e a importância do
GTP-APL do MDIC no processo de formalização das políticas. Con-
forme destacado nos diferentes estudos, o GTP-APL foi instalado
em 2004 no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior por Portaria Interministerial, envolvendo 23 instituições,
com o objetivo de adotar uma metodologia de apoio integrado a
arranjos produtivos locais com base na articulação de ações go-
vernamentais. Por meio de um processo inicial de mapeamento,
foi identificado um número expressivo de APLs, o que levou o
MDIC a induzir os estados a formalizarem os seus mecanismos de
apoio a arranjos produtivos locais, através da criação de Núcleos
Estaduais de Apoio ou organizações semelhantes, como a Rede
APL. Assim, em muitos dos estados analisados, a formalização das
políticas para arranjos produtivos locais foi estimulada a partir
das demandas do GTP-APL.
Esse estímulo, que atingiu todos os estados, marcou, em al-
guns, o início da adoção das políticas e, em outros, o reforço da

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 47


ação de órgãos que já atuavam nesse campo, como as federações
estaduais das indústrias e, principalmente, as unidades estaduais
do Sebrae. No caso das regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste do
Brasil, a origem das políticas de apoio a APLs foi, basicamente,
as iniciativas de apoio a micro e pequenas empresas por órgãos
públicos não governamentais. Tais órgãos passaram a adotar a
noção de arranjo produtivo local para estimular o desenvolvimen-
to de micro e pequenas empresas situadas em aglomerações pro-
dutivas. Nessa ação, o estímulo à cooperação proporcionada pela
proximidade entre os agentes era um dos principais instrumentos
da política. A utilização da noção de APLs permitiu reorganizar a
forma de intervenção desses órgãos, dirigindo sua ação de apoio
não mais para empresas isoladas, mas procurando estimular as
articulações entre empresas e instituições de apoio ou fomento e
a formação de redes, com vista ao desenvolvimento de capacita-
ções competitivas frente às novas exigências dos processos con-
correnciais.
O caso do Rio Grande do Sul, analisado no Capítulo 2, destaca-
se pelo pioneirismo da ação do governo estadual que, já em 1999,
criou o Programa de Apoio aos Sistemas Locais de Produção. Nes-
sa experiência, foram destaques as características de inclusão do
programa no orçamento público estadual e sua articulação com
as políticas estaduais de desenvolvimento industrial e regional.
Tal política, entretanto, não manteve a dimensão estratégica
definida na gestão do governo que a implantou. A pesquisa mos-
trou a gradativa redução do uso da mesma como instrumento de
uma estratégia de desenvolvimento industrial e regional do esta-
do em direção a uma política de apoio a demandas locais. Esse foi
o único caso em que a capacidade de utilização da política pelo
governo do estado para articulação com as demais estratégias de
desenvolvimento foi gradativamente enfraquecida.
A análise da experiência catarinense no Capítulo 3 mostra
uma trajetória de desenvolvimento da política ainda restrita ao
apoio às demandas específicas de APLs, sem uma articulação com
políticas estaduais de desenvolvimento regional e produtivo que
representem uma ação estratégica de governo. Na atual década,
a ação de alguns órgãos estaduais proporcionou apoio a APLs que
já constituíam importante base industrial e também a APLs em

48 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


processo de consolidação. O estudo mostra ainda a existência de
um aparato já consolidado de administração descentralizada e
a experiência associativa regional presente no estado, além da
ação articuladora da Câmara de Arranjos Produtivos Locais e de
Redes de Empresas, existente desde 2004, que foi transformada
no núcleo gestor estadual do GTP-APL em 2008. Entretanto, não
houve um movimento em direção à utilização desse instrumento
de política articulado a uma estratégia de desenvolvimento local
e produtivo, como ocorreu em outros estados.
Na experiência do Estado do Paraná, analisada no Capítulo
4, a política é implantada em 2004, numa articulação entre a
Secretaria de Planejamento do Governo do Estado, a Federação
das Indústrias do Estado do Paraná e o Sebrae-PR. Dessa articula-
ção, surge o programa estadual de apoio e forma-se a Rede APL,
cuja coordenação assume o papel de núcleo gestor estadual da
política. Nessa experiência, o destaque é a sistematização prévia
quanto à seleção dos APLs a serem incluídos. A realização de um
estudo para a hierarquização dos APLs serviu de base para a se-
leção dos APLs estratégicos para o estado. Os autores chamam a
atenção para as dificuldades de coordenação estadual na medida
em que o “arranjo institucional (criado) foi eficiente por incor-
porar o conceito de APL no âmbito das ações institucionais e por
difundi-lo no interior da atividade produtiva, especialmente in-
dustrial”; entretanto, na etapa correspondente à implementação
de políticas propriamente ditas, “a Rede APL revelou uma clara
fragilidade para implementar políticas coordenadas de médio e
longo prazo”.
No Capítulo 5, pode-se observar que no Estado de São Paulo
a trajetória da política de apoio a APLs teve origem nas iniciati-
vas relativamente independentes da Fiesp e do Sebrae-SP, que se
articulam posteriormente em uma ação conjunta, com programas
que visam estimular a competitividade em APLs. Em 2004, o go-
verno do estado inclui o programa de apoio no PPA e, em 2007,
cria a Rede APL. Em 2008, é firmado convênio com o Banco In-
teramericano de Desenvolvimento – BID, objetivando aumentar
a competitividade das empresas que fazem parte de 15 APLs se-
lecionados, e, em 2009, o decreto do governo estadual institui o
Programa Estadual de Fomento aos APLs como parte da estratégia

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 49


de desenvolvimento local integrado. Esse é o aspecto a destacar
dessa experiência.
O Programa de Desenvolvimento Local definido no PPA 2008-
2011 dá continuidade ao Programa de Desenvolvimento Susten-
tável do PPA 2004-2007, mas com uma importante mudança de
foco. Anteriormente, o foco era voltado para o desenvolvimento
de metodologias para a organização de APLs. Agora, o foco é o
incremento da competitividade das MPMEs e de setores relevan-
tes da economia paulista, por meio do investimento direto em in-
fraestrutura, equipamentos, programas específicos de capacitação
e transferência de tecnologia às MPMEs. As iniciativas previstas
concentram-se nas chamadas “ações horizontais”, apoiadas prin-
cipalmente na implantação de Centros de Serviços voltados para a
competitividade das cadeias produtivas atendidas (centros de ca-
pacitação/formação; laboratórios de centros de suporte tecnológi-
co; núcleos de inteligência; centros de serviços integrados etc.).
Uma característica da trajetória de Minas Gerais, apresentada
no sexto capítulo, é o desenvolvimento de um processo sistemá-
tico, na atual década, de forte consolidação desse campo de po-
lítica no âmbito do governo estadual. Os autores mencionam um
conjunto de atividades, tais como: os diversos mapeamentos rea-
lizados no início de 2000, o fortalecimento do aparato institucio-
nal a partir de 2006, com a aprovação da lei de Política de Apoio
aos Arranjos Produtivos de Minas Gerais, e a instalação do núcleo
gestor estadual do GTP-APL, em 2008. A análise da política no
estado de Minas Gerais aponta para a realização de ações recen-
tes voltadas à operacionalização da política estadual de apoio aos
APLs em diversas dimensões, que contemplam o estabelecimento
de mecanismos de financiamento, promoção de sinergias entre
agentes econômicos e apoio a eventos específicos. O destaque,
entretanto, recai sobre o acordo financeiro firmado pelo Governo
de Minas Gerais, no final de 2009, com o BID, objetivando fomen-
tar a competitividade dos arranjos produtivos locais, com base na
ampliação da produtividade das empresas.
O caso do Rio de Janeiro, analisado no sétimo capítulo, aponta
para o esforço de planejamento estratégico e de prospecção tecno-
lógica e regional nas ações de apoio a APLs desenvolvidas no esta-
do. Entretanto, destaca que tais ações estruturam-se, geralmente,

50 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


de forma burocrática, circunscrevendo-se à definição (e eventual
quantificação) de objetivos e metas, mas raramente se articulando
a um planejamento regional estruturado, que contemple a melhoria
das condições logísticas e de infraestrutura, a qualificação formal
e técnica da mão de obra local e o incremento da base científico-
tecnológica da região. Adicionalmente, os autores ressaltam que a
ênfase em grandes projetos estruturantes tem levado as ações de
apoio aos APLs a assumirem basicamente um caráter “compensa-
tório” no plano do desenvolvimento regional, que possibilitam ex-
plorar vocações produtivas de determinadas regiões não atingidas
diretamente pelo impacto dos grandes projetos.
No Estado do Espírito Santo, o início da utilização desse ins-
trumento de apoio às empresas é o ano de 2000, conforme ana-
lisado no oitavo capítulo. No período de 2001 a 2004, as ações
do governo estadual centraram-se na aplicação dos recursos do
governo federal para aglomerações produtivas. No Plano de De-
senvolvimento do Espírito Santo, de 2005, os APLs passaram a
ser considerados peças-chave para a inserção competitiva da eco-
nomia capixaba e, em 2006, foi criado o núcleo gestor estadual
do GTP-APL. Essa experiência apresenta semelhanças com o caso
catarinense, pois “embora o governo do estado não tenha uma
estratégia consolidada de desenho de políticas para APLs, o tema
aglomerações produtivas foi incorporado à agenda política esta-
dual. As evidências trazidas por este trabalho, entretanto, sinali-
zam para a necessidade de ser buscada convergência de ações e
metodologias utilizadas pelas diversas agências que trabalham o
tema no Espírito Santo”. Essa constatação permite caracterizar a
natureza reativa do estado frente às demandas dos organismos
federais e das empresas.
No Estado do Mato Grosso do Sul, cuja experiência é exposta
no Capítulo 9, a utilização do termo APLs como denominação de
política data de 2003, quando o governo do estado faz a reade-
quação de programas que poderiam se enquadrar nos financia-
mentos oferecidos pelo governo federal. Ainda que o governo do
estado tenha uma longa trajetória de planejamento regional, a
política para APLs insere-se no estado através dos estímulos do
governo federal. Também nesse estado, o Sebrae teve papel pio-
neiro na introdução da política, além da ação do Banco do Brasil

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 51


através do Programa de Desenvolvimento Regional Sustentável
(DRS).
A partir de 2007, a criação do núcleo gestor estadual do GTP-
APL estabeleceu um fórum estadual de discussões e deliberações
para a política. Tomando por base os APLs apoiados, os autores
observam uma significativa tendência para políticas inclusivas de
camadas sociais de baixa renda e de micro e pequenos empreen-
dimentos familiares, sobretudo rurais, e também a intenção de
estimular o adensamento de cadeias produtivas e enfatizar a me-
lhoria do meio ambiente. Recomendam, ainda, uma integração
mais efetiva da política de APLs no âmbito da política de desen-
volvimento territorial, o que exigiria a recuperação de uma visão
sistêmica que integrasse os APLs aos vários circuitos da economia
(moderno e tradicional, de grandes e pequenos negócios) e ao
âmbito dos setores e suas cadeias produtivas.
A análise no décimo capítulo, sobre as políticas no Estado de
Goiás, mostra que a origem das mesmas foi o programa de Pla-
taformas Tecnológicas em Arranjos Produtivos Locais, conduzido
pelo MCT em parceria com o MI e o Fórum Nacional de Secretá-
rios Estaduais de Ciência e Tecnologia, a partir de 2000. Em 2003,
constitui-se fórum informal entre as instituições envolvidas com
esse tipo de política, evoluindo até a criação da Rede Goiana de
Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, cuja coordenação cabe à Se-
cretaria de Ciência e Tecnologia do estado, que passa atualmente
por um processo de desmobilização. Quanto à experiência de uso
da abordagem de APLs no Estado de Goiás como instrumento de
política pública, os autores concluem que “apesar de seu caráter
marginal no conjunto das políticas de desenvolvimento produtivo
e regional implementadas no período, cumpriu um papel impor-
tante ao apoiar, a partir da exploração de seu potencial endógeno,
segmentos e territórios relegados pelas políticas tradicionais. En-
tretanto, ao se limitar a um papel de política compensatória, ficou
muito aquém de seu potencial”.
A análise da trajetória da política para APLs nos estados do
Sul, Sudeste e Centro-Oeste sugere a presença de ritmos diferen-
ciados na implementação das políticas pelos governos estaduais,
em um contexto no qual já existiam iniciativas de órgãos públicos
não governamentais, como o Sebrae e as federações estaduais das

52 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


indústrias. Essas instituições e organizações de apoio, de uma ma-
neira geral, buscaram atender às demandas específicas de agentes
atuando em atividades produtivas, com certo nível de coordena-
ção e circunscritas a espaços regionais do território estadual. Esse
aspecto acabou por atribuir às políticas para APLs uma conotação
de política de apoio à indústria, com um corte vertical e regional.
A ação do GTP-APL, ao estimular os núcleos regionais, recupera
as políticas de apoio aos APLs praticadas nos espaços estaduais
como uma ação coordenada pela administração direta dos go-
vernos estaduais e articuladas às estratégias de políticas desses
governos.
Portanto, de forma estilizada, pode-se considerar uma trajetó-
ria de desenvolvimento que amplia gradativamente a abrangência
e a articulação das políticas, transitando do apoio aos APLs como
resposta às demandas específicas e localizadas para tornarem-se
ações estratégicas dos governos estaduais para o desenvolvimen-
to produtivo em regiões específicas. Essa trajetória apresentou
intensas variações nas experiências estaduais.
Observando o aparato institucional da política para APLs,
constata-se uma elevada diversidade nos formatos organizacio-
nais, nas formas de articulação, nos graus de autonomia e nos
instrumentos que conformam esse aparato de apoio aos arranjos
e sistemas produtivos locais identificados nesses estados. Tal di-
versidade revela a riqueza das experiências estaduais no tocante
à política de apoio aos APLs, e demonstra que não existe um mo-
delo geral aplicável a todos os casos. Entretanto, não obstante a
diversidade de modelos de apoio, verifica-se também a existência
de limitações comuns na operacionalização das políticas esta-
duais para APLs, que resultam, na maior parte dos casos, de defi-
ciências do arcabouço institucional que serve de base para adoção
desse tipo de política. Tais limitações se refletem na ausência de
articulação entre os instrumentos de apoio adotados nas diferen-
tes esferas de governo, na falta de convergência entre as ações
de apoio adotadas nos estados e a orientação geral da política
de desenvolvimento produtivo do governo federal, ou mesmo na
relativa autonomia da agenda das diferentes organizações que in-
tegram os núcleos estaduais, no tocante ao conteúdo das ações de
promoção de APLs.

1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais 53


Assim, para o debate sobre as alternativas possíveis para reo-
rientação das políticas para APLs nos estados, de modo a ampliar
seu alcance e efetividade, deve-se considerar as características
e limitações do aparato institucional que dá suporte a esse tipo
de política. Tal análise contempla uma ampla gama de aspectos,
dentre os quais se destacam: (a) a forma de articulação entre
os diferentes órgãos que atuam no apoio a APLs nos estados, e
destes com os núcleos estaduais de coordenação dessas políticas
(NE-APLs, Rede APL etc.); (b) o grau de autonomia dos estados
no processo de formulação e implementação de políticas. Em ou-
tras palavras, busca-se explicitar até que ponto as ações adotadas
são induzidas a partir de orientações de âmbito federal (GTP-APL,
MCT, MDIC etc.) ou derivam do desdobramento das políticas de
desenvolvimento no âmbito do estado; (c) o grau de formalização
das políticas, em termos da existência de um aparato legal para
definição das mesmas como programas de ação dos governos es-
taduais e, dada sua formalização, as condições de operacionali-
zação dessas políticas em termos da disponibilidade de recursos
orçamentários, qualificação de gestores etc.; e (d) o caráter contí-
nuo ou descontínuo das mesmas e sua inserção nas estratégias de
desenvolvimento em âmbito estadual.

54 1. As experiências estaduais de políticas para arranjos produtivos locais


2. Trajetória, análise e diretrizes para a
política de apoio a arranjos produtivos
locais no Rio Grande do Sul

Ana Lúcia Tatsch


Janaina Ruffoni
Vanessa de Souza Batisti4

Introdução
O Estado do Rio Grande do Sul foi um dos pioneiros na definição
e execução de políticas de apoio para arranjos produtivos locais
no país; daí a relevância em analisar a sua trajetória e verificar
a possibilidade de novas diretrizes para qualificar a ação política
nessa área. A história da política de apoio a APLs no RS remonta
aos anos 1990, sendo inclusive anterior às ações realizadas no
âmbito federal. No ano de 1999, o Governo do Estado do Rio
Grande do Sul, por meio de sua Secretaria do Desenvolvimento e
dos Assuntos Internacionais (Sedai), criou o Programa de Apoio
aos Sistemas Locais de Produção e, com isso, iniciou e formalizou
a política voltada para APLs no estado.
O objetivo deste capítulo é a análise crítica das políticas de apoio
a APLs implementadas no RS, com vistas a contribuir com propo-
sições de novas diretrizes. Para alcançar tal objetivo, foi necessário
compreender inicialmente a trajetória da política para APLs e a es-
trutura institucional envolvida nesse processo. Para tanto, foram
utilizadas diversas fontes secundárias de pesquisa, que foram qua-
lificadas através de entrevistas nas instituições responsáveis pela
formulação e/ou implementação de iniciativas no RS.
Para apresentar os resultados obtidos, o artigo foi estruturado
em três seções, além desta introdução. Na primeira, apresenta-se
a trajetória das políticas de apoio a APLs, a estrutura institucio-

4. Agradecemos aos bolsistas Marcelo Gostinski, Marilise Dorneles Spat e Cláudia


Borba Matos, que auxiliaram na coleta e organização dos dados.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 55


nal envolvida nas ações e o mapeamento dos arranjos apoiados
no estado. Na segunda, sistematiza-se as informações referentes
às políticas públicas e privadas para APLs no RS, ressaltando os
responsáveis pelo apoio, principais ações, seus focos e instrumen-
tos. E, finalmente, na terceira e última seção, são apresentadas as
sugestões para o aprimoramento da políticas de apoio a arranjos
produtivos no estado.

1. Trajetória das políticas de apoio a APLs, estrutura


institucional e arranjos apoiados no Rio Grande do Sul
Esta seção objetiva apresentar a trajetória, a estrutura institucio-
nal envolvida com a política de apoio a APLs no RS e os arranjos
identificados e apoiados no estado. Isso foi feito considerando
como ponto de partida o final da década de 1990, que é quando
se inicia a política de apoio a APLs no RS. Inicialmente, serão
apresentadas a trajetória e a estrutura institucional e, na sequên-
cia, os arranjos que foram e são alvo dessa política.

1.1. Trajetória e estrutura institucional


O organismo-chave de coordenação de políticas para arranjos
produtivos no RS é a Secretaria do Desenvolvimento e dos Assun-
tos Internacionais (Sedai), através do Departamento de Fomento
aos Investimentos. Essa secretaria seleciona os arranjos a serem
apoiados pela política pública e coordena sua execução. Na Fi-
gura 1, procura-se demonstrar de forma esquemática a evolução
da política estadual específica de apoio aos APLs, mas também
daquelas entendidas aqui como complementares. Ambas, nesse
caso, coordenadas pela Sedai.

56 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


Figura 1 – RS: evolução das políticas estaduais específicas e complementares

Fonte: Elaboração própria.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


57
Percebe-se que o programa de apoio aos arranjos, inicialmente
denominado de Programa de Apoio aos Sistemas Locais de Pro-
dução quando de sua criação no governo Dutra (1999-2002),
permanece, embora com outra denominação, nos diferentes go-
vernos subsequentes.
Foi o Programa de Apoio aos SLPs que iniciou e formalizou a
política voltada para APLs no estado. Desde então, os diferentes
governos gaúchos vêm apoiando diversas aglomerações produ-
tivas. Tal apoio, no entanto, não foi idêntico nem teve a mesma
ênfase ao longo do tempo. Por isso, dividiu-se a política em três
fases, que são coincidentes aos períodos de três governos distin-
tos: a fase inicial (1999-2002), do governo Olívio Dutra; a segun-
da fase (2003-2006), durante o governo de Germano Rigotto; e a
atual, a partir de 2007, na gestão da governadora Yeda Crusius.
Os recursos destinados à execução do programa de apoio a
APLs foram, desde o início (em todas as três fases), previstos em
dotação orçamentária da Sedai. Além desses, são repassados re-
cursos provenientes de Consulta Popular.5
Ao olhar com atenção a Figura 1, vê-se que, ao longo des-
ses governos, os programas e subprogramas, vinculados aos cha-
mados eixos estruturantes, ganham denominações que diferem,
mas que guardam, na sua essência, a mesma intenção de política:
promover os APLs, formar redes de empresas, capacitar e buscar
novos mercados.
Assim, sob a coordenação da Sedai, as políticas implementa-
das orientaram-se para o apoio às diversas formas de cooperação
entre as empresas e as demais instituições locais, procurando for-
talecer a governança local. Mas não só a cooperação e a gover-
nança foram foco das ações. A formação e capacitação, a inovação
e tecnologia e o acesso aos mercados interno e externo também o
foram. A atuação nesses diferentes focos fica explícita a partir da
intenção do governo da primeira fase de vincular os programas –
Extensão Empresarial, Capacitação Empresarial, Redes de Coope-
ração e Apoio à Participação em Feiras Nacionais e Internacionais
– ao Programa de Apoio aos SLPs.

5. Por intermédio da Consulta Popular, a população é chamada, todos os anos, a


indicar alguns dos investimentos a serem realizados pelo Estado em cada região.

58 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


Esses programas, na proposta do governo Olívio Dutra, esta-
vam voltados e deveriam contribuir para a promoção dos arranjos
produtivos locais do estado. Assim, o Programa de Apoio aos SLPs
era pensado como o programa “guarda-chuva” de apoio aos APLs.
Na realidade, contudo, os outros programas pouco se vincularam
a ele, embora possam ter, com certeza, auxiliado na capacitação
competitiva das empresas localizadas nos arranjos.
Ainda em relação à primeira fase da política de apoio a APLs,
cabe atentar para o conceito que estava orientando a concepção
do Programa de Apoio aos SLPs. Embora o termo Sistemas Lo-
cais de Produção remeta à noção de sistemas industriais localiza-
dos ou sistemas produtivos locais introduzida por pesquisadores
franceses, cujo principal representante é Courlet, a nomenclatura
adotada, conforme a própria coordenadora do programa à épo-
ca – Clarisse Chiappini Castilhos –, é, antes, um “nome fantasia”.
Isto é, a nomenclatura expressa mais a preocupação política com
o desenvolvimento endógeno e, portanto, local, do que uma re-
ferência teórica específica. O conceito adotado parte da ampla
literatura que discute as vantagens das aglomerações produtivas
frente às novas condições internacionais de concorrência. Assim,
aspectos como especialização produtiva, proximidade das ativi-
dades, existência de instituições de ensino e de P&D, densidade
preexistente das relações entre os atores locais, além do potencial
demonstrado de empregar um número significativo de trabalha-
dores, fazem parte do conceito adotado.
Acreditava-se que os espaços produtivos que tinham caracte-
rísticas de arranjos, dado que a articulação entre os agentes era
ainda incipiente, poderiam chegar a sistemas através da interven-
ção institucional que promovesse a dinamização desses espaços
locais. Em decorrência disso, o programa tinha como objetivo ge-
ral consolidar os Sistemas Locais de Produção do RS.
A partir da segunda fase, mas, especialmente, na terceira e
atual fase, a capacidade de acompanhamento da Secretaria di-
minuiu bastante devido ao enxugamento de seu corpo técnico e
da forte contenção de despesas imposta pela política estadual de
ajuste fiscal. A atuação ocorre através de convênios com entida-
des locais, para as quais são repassados recursos a projetos espe-
cíficos. Os recursos existentes são alocados a partir das demandas

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 59


advindas dos agentes presentes nos APLs. A Secretaria avalia os
projetos apresentados, mas não planeja a priori as lacunas e gar-
galos a serem alvo de atuação. São os atores locais que organizam
os pleitos. Verifica-se, assim, que, no presente, não há focos claros
na política pública de apoio a APLs, embora as intenções e as
áreas de atuação tenham sido herdadas da fase inicial.
Enquanto na primeira fase da política de apoio a APLs houve
uma maior reflexão para seleção dos arranjos a serem objeto da
política pública, nas fases subsequentes esse processo é balizado
por demandas sociais e pressões políticas e menos por estudos
sistematizados sobre a realidade socioeconômica gaúcha. Assim,
diferentemente da primeira fase, quando a política de apoio aos
APLs tinha papel de destaque no programa de governo, nas fases
subsequentes pode-se dizer que tal política perde fôlego. Tal per-
da deu-se não em razão do montante dos gastos realizados (como
se pode ver adiante), mas, sobretudo, em razão da ação do gover-
no, que deixa de ser o protagonista, aquele que induz, e passa a
ser passivo frente às demandas do local. Não que os agentes locais
não devam ser ouvidos e seus pleitos levados em conta; a crítica
não está nos agentes, mas sim no papel da Secretaria, que deixa
de atuar de forma estratégica. Considera-se que a atuação do Es-
tado não deve estar calcada em uma abordagem top-to-bottom;
no entanto, diante da escassez de recursos financeiros, a prioriza-
ção e a sinalização para os atores locais das diretrizes estratégicas
do governo tornam-se fundamentais.
Também o Núcleo Estadual (NE) de Apoio aos APLs, que foi
constituído no ano de 2005, ainda no governo Rigotto, como “elo”
de ligação com o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos
Produtivos Locais (GTP-APL), se desmobilizou ao longo do tem-
po. Em sua composição, há um representante de cada uma das
seguintes instituições: Sedai; Secretaria de Ciência e Tecnologia
(SCT-RS); Caixa-RS; Serviço Brasileiro de Apoio à Micro e Pe-
quena Empresa (Sebrae-RS); e Federação das Indústrias do Rio
Grande do Sul (Fiergs)/Instituto Euvaldo Lodi (IEL-RS). No en-
tanto, há o estímulo, por parte do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (MDIC), para que o grupo volte a
ter um papel mais atuante.

60 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


Há ainda outros fatores externos que instigam, no momento,
uma atuação mais ativa da Sedai. Esse é o caso da Rede de Coo-
peração de APLs e Cadeias Produtivas do Conselho de Desenvolvi-
mento e Integração Sul – Codesul (Rede APL-Codesul). Essa rede
visa viabilizar ações integradas entre os estados do Rio Grande do
Sul, Santa Catarina, Paraná e Mato Grosso do Sul como forma de
promover um desenvolvimento equilibrado e sustentado entre os
segmentos produtivos desses estados. Dentre seus objetivos, estão
a consolidação das governanças locais, o fortalecimento do tecido
associativo via sensibilização e ações cooperadas, além da troca
de experiências entre APLs.
Também no âmbito da Agenda 2020,6 a temática dos APLs
ganhou espaço. É no Fórum Temático de Inovação e Tecnologia
da Agenda 2020, acerca da regulamentação da Lei Estadual de
Inovação, sancionada em julho de 2009, que tal temática vem
sendo discutida. Os participantes do fórum elencaram um con-
junto de medidas que visam à ampliação da atividade inovativa
no RS. Nesse sentido, quatro temas específicos que compõem a lei
foram destacados: projeto de incentivos fiscais, linhas de crédito
específicas para empresas do setor; projeto de implantação e con-
solidação de parques tecnológicos; projeto de implantação e con-
solidação dos arranjos produtivos locais; projeto para beneficiar
pequenas e microempresas nos processos de compras do Estado.
É válido sublinhar que há na Lei de Inovação aprovada no
estado atenção especial aos APLs. Para fins dessa lei, considera-se
arranjos produtivos locais como aglomerações de empresas, loca-
lizadas em um mesmo território, que apresentam especialização
produtiva e mantêm vínculos de articulação, interação, coopera-

6. No ano de 2006, teve início o movimento intitulado Agenda 2020. Esse movi-
mento da sociedade gaúcha se propõe a discutir propostas concretas de soluções
para o desenvolvimento do estado. São mais de 100 entidades participantes, que
indicam seus representantes nos fóruns temáticos e também no Fórum de Gestão
da Agenda 2020. Dentre esses participantes, estão o Poder Público (estadual e mu-
nicipal), empresários, universidades, a sociedade gaúcha, trabalhadores, partidos
políticos e ONGs. Os vários fóruns temáticos instalados para discutir o cenário de-
sejado para 2020 tinham como meta inicial realizar o detalhamento de ações, in-
dicadores, metas e prazos para cada um dos 11 grandes temas propostos no mapa
estratégico da Agenda: infraestrutura, cidadania e responsabilidade social, meio
ambiente, gestão pública, saúde, ambiente institucional e regulatório, educação,
desenvolvimento regional e de mercado, inovação e tecnologia, disponibilidade
de recursos financeiros e desenvolvimento regional.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 61


ção e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como
governo, associações empresariais, instituições de crédito, ensi-
no e pesquisa (RIO GRANDE DO SUL, 2009). A lei prevê ainda
que o Estado apoiará a implantação e a consolidação de APLs,
objetivando a expansão de investimentos em pesquisa científica e
tecnológica, o desenvolvimento tecnológico e a incorporação de
novas tecnologias, novos processos, produtos ou serviços.
Finalmente, vale destacar outro importante organismo de
atuação no estado, o Sebrae, instituição privada sem fins lucra-
tivos e de utilidade pública. O Sebrae em nível nacional passou
por um redirecionamento estratégico no ano de 1999. A partir de
tal direcionamento, houve uma evolução da abordagem, a qual
passou a privilegiar o território, em vez do setor de atividade, e o
coletivo, em detrimento da empresa individual. O Sebrae regional
atuou nesse sentido especialmente no período de 2003 a 2006,
quando havia a intenção de fortalecimento da dinâmica dos APLs.
É importante frisar que o Sebrae regional tem forte atuação no es-
tado e se vale de sua capilaridade para ter uma presença marcan-
te nas diversas regiões. Especialmente durante o governo Rigotto,
devido à perda de fôlego da política pública de apoio aos APLs,
o Sebrae-RS acabou atuando e preenchendo um vazio de política
pública, passando a operar como um importante coordenador das
iniciativas em determinados arranjos.
Desde 2007, o Sebrae-RS vem atuando fortemente por proje-
tos, independente da configuração local (seja de APL ou de polo).
Isso não quer dizer que negue a existência de APLs, mas que sua
ação ocorre sem a preocupação de definir se os espaços locais
são ou não APLs. Sua contribuição se dá por meio da atuação
por projetos específicos, o que não impede que esses impactem
positivamente nos arranjos. O Sistema de Informação da Gestão
Estratégica Orientada para Resultados (Sigeor) dá visibilidade às
ações e materializa tal abordagem por projetos.
Além dos organismos mencionados, existem outros que po-
dem ser considerados como executores de política. Esse é o caso
das universidades, que recebem recursos para o desenvolvimento
de projetos mediante o estabelecimento de convênios. As univer-
sidades são importantes parceiras na implementação das políti-

62 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


cas, atuando na formação e capacitação, bem como no estímulo à
inovação e ao desenvolvimento.
As unidades de pesquisa e serviços da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária (Embrapa) no Rio Grande do Sul também
podem ser consideradas como executoras, pois vêm atuando na
transferência de tecnologia. São quatro as unidades no estado:
Embrapa Clima Temperado (Pelotas), Embrapa Pecuária Sul
(Bagé), Embrapa Trigo (Passo Fundo) e Embrapa Uva e Vinho
(Bento Gonçalves).
O Núcleo Regional do Instituto Euvaldo Lodi do Rio Grande
do Sul (IEL-RS) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Indus-
trial do Rio Grande do Sul (Senai-RS), que fazem parte do Siste-
ma Fiergs (Federação das Indústrias do Rio Grande do Sul), são
outros exemplos de organismos apoiadores. O primeiro desen-
volve serviços voltados para o aperfeiçoamento da gestão e para
a capacitação empresarial de firmas industriais. Já o Senai atua
fortemente na formação e capacitação profissional, mas também
disponibiliza seus quadros profissionais e a rede de serviços tec-
nológicos dos centros de tecnologia às necessidades da indústria,
buscando promover a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação
nas empresas.
Vale, por fim, fazer referência às associações de classe e aos
sindicatos como apoiadores e executores. Muitas vezes, tais or-
ganismos são gestores de recursos repassados pela Sedai, como é
o caso da Associação das Indústrias de Móveis do Rio Grande do
Sul (Movergs), da Associação dos Produtores de Carne do Pampa
(Apropampa), da Associação Polo de Moda da Serra Gaúcha e do
Sindicato das Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Material
Elétrico de Caxias do Sul (Simecs), dentre outros.

1.2. APLs apoiados


A política de APLs no Rio Grande do Sul descrita acima foi dire-
cionada para diversos arranjos espalhados por todo o território
gaúcho.
A identificação dos APLs no RS não é resultado somente do es-
forço de organismos estaduais, mas também de organismos fede-
rais. O destaque que os organismos federais ganham, ao longo do

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 63


tempo, nesse processo está relacionado à crescente promoção e ao
desenvolvimento de ações em nível federal voltadas para o fomen-
to de atividades de micro, pequenas e médias empresas em APLs.
No caso gaúcho, dois organismos estaduais se destacam no
processo de identificação e seleção de APLs para apoio: a Sedai
e o Sebrae-RS. Somam-se a esses alguns organismos federais,
como o Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT), o Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) – es-
pecialmente no que se refere à coordenação do Grupo de Traba-
lho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL) –, o
Ministério da Integração Nacional (MI), entre outros.
Na fase inicial da política estadual de apoio a APLs, eram cla-
ros os critérios de escolha dos arranjos a serem apoiados. Consi-
derava-se não só a proximidade espacial entre os diferentes elos
das cadeias produtivas, mas também a existência na aglomeração
de instituições de ensino e pesquisa, bem como a presença de
interações, mesmo que informais, entre os atores locais. A capa-
cidade de geração de emprego e renda também era levada em
conta, assim como a possibilidade de estímulo a novas atividades
nos espaços territoriais escolhidos para implementar a política.
Levando em conta esses aspectos, foram selecionados os APLs
que seriam foco inicial da política de apoio. São cinco, a saber:
autopeças, na região da Serra; máquinas e implementos agríco-
las, nas regiões da Fronteira Noroeste, Alto Jacuí, Missões, Noro-
este Colonial e Produção; coureiro-calçadista, nas regiões do Vale
dos Sinos e Paranhana; móveis, na região da Serra; e conservas e
doces coloniais, da microrregião Sul.
Avaliando esse elenco de APLs apoiados, identifica-se a ideia
de “[...] apoiar o desenvolvimento de Sistemas Locais de Produção
gaúchos já articulados – ou em processo de estruturação – em tor-
no das cadeias produtivas mais dinâmicas do estado” (CASTILHOS,
2002, p. 58). Esse é o caso de Autopeças, Móveis e Calçados.
Soma-se a isso o fato de que “[...] a escolha dos arranjos produ-
tivos respondeu [...], em alguns casos, à sua possibilidade de criar
polos regionais de industrialização de forma a favorecer a redistri-
buição regional do PIB” (CASTILHOS, 2002, p. 57). Ou ainda, a
seleção considerou “[...] em alguns casos, o simples fato de consti-
tuírem aglomerações não pertencentes ao eixo Porto Alegre-Caxias

64 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


do Sul, que concentra grande parte da atividade industrial gaúcha.
Neste último caso, o objetivo era reduzir essa concentração” (CAS-
TILHOS, 2007, p. 246). Essa é a situação de máquinas e implemen-
tos e de conservas e doces, embora sejam aglomerações bastante
distintas em termos de dinâmica industrial.
Ao se analisar a lista de selecionados, percebe-se o enfoque
dado aos APLs cuja especialização produtiva calca-se nas ativi-
dades industriais manufatureiras. Essa foi uma escolha intencio-
nal, dado o âmbito de atuação da Sedai e as possibilidades de
intervenção naquele momento. Como ressaltado em entrevista
pela coordenadora do programa à época, a ideia era envolver na
continuidade outras secretarias, buscando, dessa forma, atuar em
aglomerações voltadas para diferentes atividades, como no caso
do agronegócio, por exemplo.
A seleção dos outros APLs, que foram apoiados na segunda
e na terceira fases da política em âmbito do governo estadual,
ainda sob coordenação da Sedai, não se deu de forma tão refleti-
da e estudada quanto na primeira fase. Não foram desenvolvidos
estudos sobre os APLs. Tanto questões políticas quanto demandas
locais influenciaram essas escolhas.
Na segunda fase, foram selecionados, além dos já atendidos
na primeira fase, os seguintes arranjos: gemas e joias (Médio Alto
Uruguai, Alto Jacuí, Central, Fronteira Oeste, Vale do Taquari/
Alto da Serra do Botucaraí e Serra), vitivinícola (Serra), base
florestal (Metade Sul do Estado)7 e bioenergia e alta tecnologia
(Metropolitana Delta do Jacuí e Vale do Rio dos Sinos).8

7. O arranjo de Base Florestal foi priorizado no governo Rigotto; no entanto, hoje,


tal APL não recebe apoio da Sedai como tal. A questão florestal é abordada em
um projeto mais amplo, denominado de Madeira RS, o qual envolve, além dos
silvicultores, beneficiadores de madeira, empreendimentos de papel e celulose,
empresas de insumos para a construção civil e de móveis, entre outros. Logo, o
arranjo de Florestamento, que adiante aparece na listagem de APLs apoiados no
estado, foi identificado e apoiado pelo MI a partir de 2003.
8. O arranjo de Bioenergia também não é mais apoiado como APL. Em 2005, esse
arranjo foi instituído pelo governo Rigotto. No entanto, mais recentemente, o Es-
tado passou a trabalhar com uma abordagem setorial, abrangendo, além dos bio-
combustíveis, o biogás, a biomassa, a energia solar e eólica, entre outros. Tal mu-
dança culminou na criação do Programa RS Energia (coordenado pela Caixa-RS),
cujo objetivo é buscar a autossuficiência da matriz energética gaúcha, por meio do
fomento a fontes tradicionais de energia e da pesquisa sobre fontes alternativas.
Assim, atualmente, a questão de bioenergia no RS é tratada como programa, e não
mais como APL.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 65


Na terceira fase, somam-se ao elenco de APLs apoiados pela
Sedai, os seguintes arranjos: têxtil e confecções (Serra Gaúcha),
carne do pampa (Campanha e Fronteira Oeste), ovinocultura de
corte (Campanha e Fronteira Oeste), automação e controle ele-
troeletrônico (eixo Porto Alegre-Caxias do Sul) e polo naval (Rio
Grande).
Examinando esse novo elenco de APLs selecionados, verifica-
se que não há grande diversificação nos segmentos econômicos
apoiados. Só adiante, sob influência de organismos federais e, in-
clusive, do Sebrae (primeiro, nacional, e depois, regional), é que
houve uma diversificação no foco de atuação dos APLs mapeados
e apoiados. Em função, especialmente, da atuação do Sebrae, no-
vos APLs foram identificados e apoiados, muitos dos quais vin-
culados aos setores primário e terciário. Isso teve um impacto
positivo no sentido de alargar a lista de APLs mapeados e apoia-
dos, ampliando no território os espaços atendidos pela política
e incluindo outros arranjos agroindustriais e de serviços. Apesar
disso, falta, ainda, no elenco de arranjos apoiados, APLs relacio-
nados, particularmente, aos serviços e às atividades culturais.
A listagem dos APLs identificados e apoiados atualmente no
estado é apresentada no Quadro 1 a seguir. São 33 arranjos apoia-
dos no total.

Quadro 1 – RS: arranjos produtivos locais identificados


e apoiados no Rio Grande do Sul
Arranjo produtivo local identificado e apoiado Município-chave Instituição¹
1 Metalmecânico / autopeças Caxias do Sul Sedai
2 Máquinas e implementos agrícolas / pré-colheita Passo Fundo Sedai
3 Máquinas e implementos agrícolas / colheita Santa Rosa Sedai
4 Máquinas e implementos agrícolas / pós-colheita Panambi Sedai
5 Moveleiro – Serra Bento Gonçalves Sedai
Moveleiro – Hortênsias e Campos de Cima da
6 Gramado Sedai
Serra
7 Moveleiro – Central Santa Maria Sedai
8 Coureiro-calçadista Novo Hamburgo Sedai
Têxtil e confecções – Hortênsias e Campos de
9 Nova Petrópolis Sedai
Cima da Serra

66 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


Arranjo produtivo local identificado e apoiado Município-chave Instituição¹
10 Têxtil e confecções – Serra Farroupilha Sedai
Gemas e joias / extração e beneficiamento –
11 Ametista do Sul Sedai
Médio Alto Uruguai
Gemas e joias / extração e beneficiamento –
12 Salto do Jacuí Sedai
Alto Jacuí
Gemas e joias / extração e beneficiamento –
13 São Martinho da Serra Sedai
Central
Gemas e joias / extração e beneficiamento –
14 Quaraí Sedai
Fronteira Oeste
Gemas e joias / extração e beneficiamento e
15 Soledade Sedai
artefatos de pedra
16 Gemas e joias / joias, folheados e bijuterias Guaporé Sebrae
17 Vitivinicultura – Serra Bento Gonçalves Sedai
18 Vitivinicultura – Fronteira Oeste Santana do Livramento MI
19 Fruticultura – Serra Caxias do Sul Sebrae
20 Carnes / bovinocultura de corte Bagé Sebrae
21 Ovinocultura de corte Alegrete Sebrae
22 Doces e conservas Pelotas Sedai
23 Fruticultura – Serra Pelotas Sebrae
24 Polo naval Rio Grande Sedai
25 Cachaça e derivados da cana Santo Antônio da Patrulha Sebrae
26 Leite e derivados Passo Fundo Sebrae
27 Piscicultura – Fronteira Mercosul Ajuricaba MI
28 Piscicultura – Metade Sul Cachoeira do Sul MI
29 Florestamento São Sepé MI
30 Flores e plantas ornamentais Pareci Novo Sebrae
31 Turismo – Serra Bento Gonçalves Sebrae
32 Turismo – Missões São Miguel das Missões MI
33 Automação e controle eletroeletrônico Porto Alegre Sedai
Notas: (1) Instituição = Principal instituição apoiadora do arranjo.

Muitos são os municípios que compõem os arranjos identifica-


dos e apoiados, o que pode ser visualizado na Figura 2, a seguir.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 67


Figura 2 – RS: localização geográfica dos APLs identificados e apoiados no RS

Fonte: Elaboração própria, com uso do software ArcGIS 9.0.

Todos os municípios com APLs identificados e apoiados estão


indicados na cor cinza. É importante observar que há sobreposi-
ção de APLs em alguns municípios, enquanto outros não apre-
sentam arranjos mapeados e apoiados, como é o caso daqueles
pintados de preto e concentrados mais ao norte do estado e na
faixa litorânea. Destaca-se, entretanto, que grande parte do terri-
tório gaúcho apresenta APLs identificados e apoiados de diversos
segmentos produtivos (primário, secundário e terciário).
A próxima seção apresenta a análise da política estadual des-
crita anteriormente.

2. Análise da política estadual para APLs


Esta seção apresenta a análise das políticas públicas e privadas
implementadas no RS destinadas ao desenvolvimento e fortale-
cimento de APLs. A questão está em compreender de que forma
a política planejada foi, de fato, executada e quais APLs atingiu.
Para tanto, é feita uma análise crítica das políticas implementadas
no estado, ressaltando seus focos e instrumentos.

68 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


No decorrer do processo de coleta de dados primários e secun-
dários, identificou-se que as políticas públicas podem ser compre-
endidas como específicas ou complementares ao desenvolvimento
e fortalecimento de APLs. Sendo assim, a apresentação e análise
das políticas foram organizadas dessa forma, nas subseções 2.1
e 2.2. Adicionalmente, a subseção 2.3 examina as iniciativas pri-
vadas de apoio aos APLs, especificamente as ações presentes nos
projetos realizados pelo Sebrae.

2.1. Políticas específicas para APLs


As políticas específicas para APLs identificadas no estado do RS
foram e são elaboradas e implementadas, como se viu, principal-
mente pela Sedai. Conforme descrito anteriormente, é no âmbito
dessa secretaria que o Governo do Estado criou o Programa de
Apoio aos Sistemas Locais de Produção, em 1999. Atualmente,
o programa é denominado de Programa de Apoio aos Arranjos
Produtivos Locais.
O gasto do governo com esse apoio ganha no orçamento, no
período de 2000 a 2003, a denominação de “Apoio ao Fomento
Industrial”. Vale frisar, no entanto, que essa rubrica abarca não
apenas o apoio aos arranjos produtivos locais – na época, denomi-
nados de sistemas locais de produção –, mas também os dispên-
dios com outras iniciativas implementadas naquele período, tais
como Projetos Setoriais e Atração de Investimentos.
Como se pode observar na Tabela 1, do total de R$ 38 milhões
orçados entre 2000 e 2003, R$ 25 milhões foram executados, ou
seja, 66% do total. Nos anos de 2000, 2001 e 2003, o montante
realizado foi inferior ao orçado, enquanto que, em 2002, o valor
realizado foi superior ao orçado para o período.

Tabela 1 – RS: orçado e realizado na rubrica de Apoio ao Fomento Industrial


2000 2001 2002 2003 Total
Orçado (R$) 7.445.000 11.666.680 12.776.500 6.607.043 38.495.223
Realizado (R$) 1.883.243 8.421.680 12.969.500 2.014.939 25.289.362
% Realizado/
25,30% 72,19% 101,50% 30,50% 65,69%
Orçado
Fonte: Rio Grande do Sul, 2009.
Nota: Os valores do orçamento-lei de 2000 a 2003 referem-se à atividade 2292.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 69


As ações realizadas através da rubrica “Apoio ao Fomento In-
dustrial” – conforme texto do orçamento – objetivaram o fomen-
to a investimentos destinados à solução de gargalos produtivos,
priorizando os setores com potenciais de inovação e geração de
emprego e renda. Tais recursos foram destinados a diferentes se-
tores produtivos, o que se compreende que impactou diferentes
APLs do estado.
A partir de 2004, a continuidade das ações realizadas no âm-
bito do programa passa a figurar no orçamento sob outra rubrica,
denominada, a partir de então, “Apoio aos Arranjos Produtivos
Locais”. Isso coincide com o segundo ano do governo de Germano
Rigotto, período que pode ser considerado tanto como o marco
inicial da segunda fase da política estadual para APLs, como tam-
bém de adequação de nomenclaturas em conformidade com as
políticas federais no âmbito dos aglomerados produtivos.
O referido Programa de Arranjos Produtivos Locais consistia,
principalmente, em realizar a articulação entre diferentes atores
pertencentes a APLs, fossem esses públicos ou privados. Suas
ações foram direcionadas a diversos arranjos do estado, tais como:
coureiro-calçadista, gemas e joias, máquinas e implementos agrí-
colas, moveleiro, vitivinícola, doces e conservas, entre outros.
Os gastos relacionados a esse programa iniciaram em 2004
e são verificados até hoje. Entre 2004 e 2009, o total orçado
foi de aproximadamente R$ 7,7 milhões, sendo que esse mon-
tante tem uma distribuição relativamente homogênea ao longo
dos anos, com exceção de 2007, primeiro ano do governo de
Yeda Crusius, em que houve uma redução de 67% do montante
orçado.
Em relação aos valores realizados, é possível fazer uma análise
até 2008, pois é o período para o qual existem dados disponíveis
sobre o realizado. A relação entre orçado e realizado é bastante
diversa entre os anos, destacando-se 2005 e 2008 como os anos
em que mais gastos foram realizados, sendo a relação entre orça-
do e realizado nesses anos 58% e 56%, respectivamente. A Tabela
2 apresenta essas informações.

70 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


Tabela 2 – RS: orçado e realizado na rubrica de Apoio aos APLs
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Lei 1.320.050 805.000 709.667 399.570 869.000 1.002.939 5.106.226

Orçado
(R$)
CP 197.363 590.000 673.985 70.000 900.000 100.000 2.531.348
Total 1.517.413 1.395.000 1.383.652 469.570 1.769.000 1.102.939 7.637.574

Lei 256.920 380.696 1.664 145.478 413.142 ND 1.197.900


Realizado
(R$)

CP 0 426.415 56.000 0 570.000 ND 1.052.415


Total 256.920 807.111 57.664 145.478 983.142 ND 2.250.315
% Realizado/
16,93% 57,86% 4,17% 30,98% 55,58% ND 29,46%
Orçado

Fonte: Rio Grande do Sul, 2009.


Notas: (1) Lei = montante referente ao orçamento-lei do estado para o ano; CP = montante
referente ao orçamento decidido através da consulta popular.
(2) Os valores do orçamento-lei referem-se às atividades 6158 e 7060. Para o ano de 2007,
o valor é a soma de duas atividades existentes no orçamento: 6158 e 1801 (essa última,
relacionada ao Projeto Rumos 2015).

Os valores orçados e realizados apresentados nas rubricas


denominadas de “Fomento Industrial” e de “Apoio aos Arranjos
Produtivos Locais” são representativos de como o governo do es-
tado, por meio da Sedai, operacionalizou a política desenhada
para APLs. No que tange especificamente à questão da rubrica de
“Apoio aos Arranjos Produtivos Locais”, constata-se que o mon-
tante gasto desde 2004 até 2008 totalizou um valor em torno de
R$ 2,2 milhões, o que representou 30% do valor orçado.
Os convênios consistem no principal instrumento utilizado pela
Sedai para operacionalizar a política para arranjos, sendo que a
maior parte deles envolveu o repasse de recursos financeiros por
parte do Estado e contrapartidas econômicas9 e/ou financeiras10
dos partícipes do convênio, ou seja, os atores participantes dos
APLs. Nesse sentido, foi compilada e analisada uma grande quan-
tidade de informações dos convênios firmados de 2001 até 2009
para que fosse possível compreender o foco das ações realizadas,
bem como para quais APLs se destinavam. O Quadro 2 apresenta
um resumo dessas informações.

9. São as contrapartidas que não envolvem dinheiro em espécie e, sim, a disponi-


bilização de recursos humanos e infraestrutura física.
10. São as contrapartidas que envolvem determinado montante de recursos finan-
ceiros, os quais são disponibilizados em espécie para o convenente responsável
pela gestão dos recursos.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 71


Quadro 2 – RS: convênios Sedai por foco de ação e por APL
APL Nº Convênios R$ Focos das Ações
 Formação e capacitação;
Metalmecânico
2 R$ 425.000,00  cooperação e governanças;
autopeças
 inovação e tecnologia.
 Formação e capacitação;
 cooperação e governanças;
Máquinas e implemen-
5 R$ 534.000,00  inovação e tecnologia;
tos agrícolas
 acesso aos mercados inter-
nos e externos.
 Formação e capacitação;
 cooperação e governanças;
Moveleiro 4 R$ 1.010.016,00
 inovação e tecnologia;
 financiamento e investimento.
 Formação e capacitação;
Coureiro-calçadista 2 R$ 668.640,00  cooperação e governanças;
 inovação e tecnologia.
 Formação e capacitação;
 cooperação e governanças;
Têxtil e confecções 2 R$ 155.025,20
 acesso aos mercados inter-
nos e externos.
 Formação e capacitação;
Gemas e joias 4 R$ 673.105,00  cooperação e governanças;
 inovação e tecnologia.
 Formação e capacitação;
Vitivinicultura 2 R$ 215.460,00  acesso aos mercados inter-
nos e externos.
 Inovação e tecnologia;
Doces e conservas 2 R$ 400.000,00  acesso aos mercados inter-
nos e externos.
Carnes do Pampa (bovi-
1 R$ 96.800,00  Formação e capacitação.
nocultura de corte)
Ovinocultura de corte 1 R$ 400.000,00  Formação e capacitação.
 Formação e capacitação;
Polo naval 1 R$ 100.000,00
 cooperação e governanças.
Total 26 R$ 4.578.046,20
Fonte: Elaboração própria a partir de informações da Sedai-RS.

Dentre os convênios analisados, destacam-se os primeiros,


firmados no final do ano de 2001, que tiveram como objeto a
constituição dos Centros Gestores de Inovação (CGIs) de quatro
arranjos (conservas, máquinas e implementos agrícolas, movelei-
ro e autopeças), além da constituição do Centro Integrado de Ino-
vação em Design (CIID) do APL coureiro-calçadista.
Os CGIs representam um instrumento da política de apoio a
APLs e tinham como foco a questão da produção e difusão da ino-

72 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


vação no local, por meio do uso mais otimizado da infraestrutura
técnica e tecnológica de apoio aos arranjos. Mais especificamen-
te, esses CGIs visavam a organização da produção e da inova-
ção (tecnológica, produtiva e organizacional), a aproximação das
instituições de ensino e pesquisa do setor produtivo, o estímulo
à produção e difusão de informações e conhecimento a todos os
arranjos, bem como a interação e a cooperação entre os atores
locais (CASTILHOS, 2002).
Os convênios para formação dos CGIs, diferentemente dos de-
mais, caracterizam-se pelo período de vigência maior (14 meses,
prorrogados para 18 meses no primeiro aditivo), além do repasse
de recursos financeiros de montantes superiores (entre R$ 375
mil e R$ 605 mil). Essas características explicam a ausência de
convênios nos anos de 2002 e 2003. Com os valores repassados
para a operacionalização dos CGIs, os quatro APLs (que dispu-
nham do Centro Gestor) contavam, durante um ano e meio, com
recursos para implantar ações e projetos necessários ao desenvol-
vimento do arranjo e priorizados a partir do diagnóstico inicial
realizado.
Já a partir de 2004, outros APLs que ainda não contavam com
o seu CGI receberam recursos, como têxtil e confecções, gemas e
joias, ovinocultura de corte, carnes do pampa, entre outros. Esses
recursos foram destinados principalmente a projetos para capaci-
tação, sendo que também foram observadas algumas ações para
estimular a cooperação, o acesso a novos mercados e a inovação.
Destaca-se que as características dos convênios mudaram, espe-
cialmente no que diz respeito ao prazo de vigência e aos recursos
repassados, que diminuíram.
O projeto “Capacitação Gerencial – Programa de Gestão e De-
senvolvimento para a Excelência” do APL coureiro-calçadista, re-
ferente ao ano de 2009, constitui-se como um exemplo de ação
com foco na formação e capacitação dos empresários participan-
tes do arranjo. Já o projeto para criação de “Marca Coletiva para
o Polo de Moda da Serra Gaúcha” retrata ações focadas na coope-
ração e no acesso a mercados. O “Estudo do Mercado Consumidor
Brasileiro do Vinho, Uvas e Derivados” (2005) para o APL vitiviní-
cola, também da Serra Gaúcha, por sua vez, ilustra o foco de aces-
so aos mercados internos e externos. Por fim, o foco em inovação

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 73


e tecnologia pode ser verificado nos diversos projetos realizados
no âmbito dos APLs de máquinas e implementos agrícolas.
A Figura 3 explicita quais APLs foram beneficiados por ações/
projetos, de acordo com os diferentes focos: formação e capacita-
ção; inovação e tecnologia; cooperação e governança; acesso aos
mercados interno e externo; e financiamento e investimento.

Figura 3 – RS: focos das ações viabilizadas pela Sedai por APL

Fonte: Pesquisa de campo, 2009.


Nota: MIA = Máquinas e implementos agrícolas.

A próxima seção apresenta as questões relacionadas com as


políticas complementares de apoio aos APLs.

2.2 Políticas complementares


Apresentada a política específica para APLs da Sedai, também fo-
ram identificadas políticas complementares dessa secretaria. Nes-
se sentido, o governo propôs também os programas Extensão Em-
presarial, Redes de Cooperação, Apoio à Participação em Feiras
Nacionais e Internacionais e Capacitação Empresarial, que podem
ser vistos como complementares ao Programa de Apoio aos APLs,
já que todos esses quatro programas também eram, e ainda são,
operacionalizados através de convênios.
O Programa Extensão Empresarial tinha por objetivo a iden-
tificação e resolução de problemas técnicos, gerenciais e tecno-

74 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


lógicos das empresas. Desde o seu início até 2008, o programa
já atendeu aproximadamente 20 mil empresários. Esse programa
apresentou um total orçado, entre 2004 e 2009, de R$ 20,2 mi-
lhões, sendo que em torno de 41% desse montante foi realizado,
ou seja, R$ 8,3 milhões.
Outro programa que, à época, representou uma ação comple-
mentar da Sedai à política para os arranjos produtivos locais foi
o Capacitação Empresarial, que objetivava treinar os pequenos
e médios empresários em temas como planejamento, produção,
custos e mercado. Por meio desse programa já foram realizadas
mais de 600 turmas de treinamento, capacitando um número pró-
ximo a 10 mil empresários, com uma carga horária total superior
a 36 mil horas. O Programa Capacitação Empresarial apresentou
um dos menores orçamentos em relação aos outros programas
que compõem as ações complementares da Sedai – de 2004 a
2009, o total orçado foi em torno de R$ 3,5 milhões, sendo que o
valor de R$ 887 mil foi realizado (25% do orçado).
Embora os montantes orçados para o Capacitação tenham sido
menores se comparados aos demais programas, destaca-se que,
dentre os programas complementares, o Capacitação foi frequen-
temente utilizado para treinamento de empresários atuantes nos
APLs priorizados pela Sedai. Uma vez que, a partir de 2004, o
programa passou a contar com uma rubrica específica no orça-
mento estadual, ações e projetos para capacitação gerencial dos
empresários participantes dos arranjos poderiam ser realizados
através dele – deixando os recursos destinados ao apoio aos APLs
para serem utilizados para ações com outros focos.
Outro programa que compõe o grupo das ações consideradas
complementares da Sedai é o Programa Redes de Cooperação.
Esse programa visava organizar empresas com vistas à realização
de ações conjuntas para facilitar a resolução de problemas co-
muns, além de viabilizar novas oportunidades. Atualmente, mais
de 3.800 empresas encontram-se associadas às 159 redes ativas
formadas pelo programa. O Redes de Cooperação contou com um
total orçado para o período de 2004 a 2009 de quase R$ 20 mi-
lhões, com total realizado de R$ 7,7 milhões. Assim, em torno de
39% do previsto foi realizado. A partir de 2005 até 2008, percebe-

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 75


se que os valores do orçamento realizado são significativamente
reduzidos: de R$ 3,2 milhões para R$ 450 mil.
Em alguns APLs específicos foram constituídas algumas redes
de cooperação através desse programa. São exemplos: (a) Rede
Âncora, de autopeças, situada em Porto Alegre e região; (b) Rede
Afecom, de estofados e móveis complementares, de Bento Gon-
çalves; (c) Rede Ametista, de gemas, localizada em Ametista do
Sul; entre outras.
Por fim, completando o elenco de programas da Sedai com-
plementares à política de apoio aos arranjos, está o Programa de
Apoio à Participação em Feiras Nacionais e Internacionais, o qual
era voltado principalmente às micro, pequenas e médias empre-
sas. Destacam-se, dentre os beneficiados desse programa, empre-
sas atuantes em alguns arranjos como: coureiro-calçadista, move-
leiro, gemas e joias, cachaça e derivados da cana, entre outros. De
uma forma geral, esse programa já possibilitou a mais de duas mil
empresas a participação em 119 feiras nacionais e internacionais.
Com um total orçado de R$ 6,7 milhões e um realizado de R$
2,6 milhões, é possível observar que o programa perdeu fôlego
financeiro a partir de 2007, sendo que não havia valores orçados
já para o ano de 2008.
Além da Sedai, compreende-se que outras duas secretarias do
Governo do Estado, a Secretaria de Ciência e Tecnologia (SCT)
e a Secretaria da Agricultura, Pecuária, Pesca e Agronegócio
(Seappa), também implementaram políticas que são vistas como
complementares à política central da Sedai. No âmbito dessas
duas secretarias, várias foram as ações identificadas.
Quanto à Secretaria de Ciência e Tecnologia, identificou-se
que, a partir de 2004, trabalhou com ações complementares ao
apoio dos arranjos por meio de programas e projetos voltados,
basicamente, para o desenvolvimento de Polos de Inovação Tec-
nológica – como mencionado anteriormente. É essa questão que
guia as políticas da SCT, sendo que a política específica para APLs
fica sob responsabilidade da Sedai. A SCT reconhece a existência
dos APLs e das ações voltadas para eles, e pode-se dizer que ela-
bora as políticas para polos considerando o mapeamento de APLs

76 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


no estado e a importância dessas aglomerações no que tange ao
desenvolvimento produtivo e inovativo de regiões. O montante
orçado para os polos no período de 2004 a 2009 chegou aos R$
17 milhões, sendo que desse total, cerca de 40% foi realizado
(R$ 6,8 milhões).
Já a Secretaria da Agricultura, Pecuária, Pesca e Agronegócio
é outro órgão que também apresenta ações complementares às
políticas da Sedai de apoio a APLs. Isso foi verificado por meio da
identificação de ações destinadas a determinados APLs de base
agroindustrial, tais como: ovinocultura e bovinocultura de corte,
leite e derivados, vitivinícola, piscicultura e fruticultura. O foco
das ações é variado, havendo atividades voltadas para formação e
capacitação, acesso a novos mercados e financiamento e investi-
mentos. Entende-se que é por meio das ações empreendidas pela
Seappa que o apoio aos APLs de base agroindustrial é ampliado.
Alguns desses APLs são alvos das ações da Sedai, como foi apre-
sentado no Quadro 1, mas a lista desses arranjos se amplia com
as atividades realizadas pela Seappa. Como exemplo, os APLs de
piscicultura, leite, vitivinicultura e fruticultura também são atin-
gidos por alguma iniciativa dessa secretaria.

2.3 Iniciativas privadas de apoio


Além das secretarias do Governo do Estado, outro agente que
também se destaca por ser promotor e executor de políticas rela-
cionadas aos arranjos produtivos locais é o Sebrae. Essa institui-
ção atua fortemente por projetos, e é através do Sistema de Infor-
mação da Gestão Estratégica Orientada para Resultados (Sigeor)
que se percebe a materialização dessa abordagem.
A partir de uma busca de dados primários e secundários, foi
possível identificar os focos das ações envolvidas nesses projetos
e os APLs que receberam ações específicas. A Figura 4 sintetiza
tais informações.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 77


Figura 4 – RS: Focos das ações viabilizadas pelo Sebrae por APL

Fonte: Pesquisa de campo, 2009.


Nota: MIA = Máquinas e implementos agrícolas.

A partir do conteúdo apresentado nas subseções anteriores,


identificou-se que muitas ações específicas e complementares de
secretarias do governo do estado (particularmente da Sedai) e do
Sebrae foram e ainda são destinadas para o desenvolvimento e
fortalecimento de APLs. Tais ações possuem focos distintos – ino-
vação e tecnologia; formação e capacitação; acesso a mercados;
cooperação e governança; financiamento e investimento – e di-
versos são os APLs atingidos. Se, no seu início, a política públi-
ca foi orientada para atingir alguns arranjos (doces e conservas,
coureiro-calçadista, máquinas e implementos agrícolas, metalme-
cânico autopeças e moveleiro), o seu desenrolar se caracterizou
por ampliar o número de arranjos envolvidos.
No que tange à atuação dos organismos no estado, percebeu-
se, no começo das iniciativas de apoio aos arranjos produtivos,
uma sobreposição entre o papel desempenhado pela Sedai e pelo
Sebrae. Isso deve-se ao fato de que, nesse período inicial, ambos
estavam preocupados em diagnosticar os aglomerados e levantar
suas necessidades, bem como sensibilizar e mobilizar os atores lo-
cais. Atualmente, percebe-se a atuação desses organismos muito
mais como complementares do que como conflitantes. Até por-

78 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


que, hoje em dia, em ambos os organismos, os esforços voltam-se,
sobretudo, para a formalização de convênios com intuito de ope-
racionalizar ações atinentes à formação e capacitação, ao acesso
aos mercados etc.
A redução da equipe da Sedai ao longo dos anos e a conse-
quente diminuição da capacidade técnica da mesma, bem como
a contenção de gastos, alteraram o papel da Secretaria no escopo
da política; ela deixou de atuar de forma estratégica, elencando os
segmentos e as regiões dos APLs a serem priorizados e apoiados,
e passou a ser apenas repassadora de recursos. Deixa, portanto,
de ter um papel mais ativo no desenho de uma política clara de
desenvolvimento regional.
Quanto aos instrumentos para operacionalização da política
do governo estadual, verificou-se que os convênios constituem-
se como o principal deles. Através de convênios são definidas as
responsabilidades de cada ator do arranjo, as ações a serem reali-
zadas e os objetivos a serem atingidos, bem como o montante de
recursos a serem repassados e as contrapartidas exigidas.
Finalmente, com relação ao foco das ações, constatou-se que
boa parte dos projetos desenvolvidos visaram, maiormente, a For-
mação e Capacitação dos atores dos APLs, tanto no caso das ações
apoiadas pela Sedai quanto pelo Sebrae.
No caso da Sedai, de acordo com a Figura 3, a Cooperação
e Governança também recebeu importante atenção. Na sequên-
cia, projetos que visavam a Inovação e a Tecnologia aparecem
em terceiro lugar. Nesse caso, vale chamar a atenção para o fato
de que a instalação dos CGIs fazem com que o foco Inovação e
Tecnologia ganhe esse destaque. No entanto, embora tais centros
tenham como meta maior difundir nos arranjos os conhecimentos
voltados à inovação, esse não é um processo terminado; pelo con-
trário, há ainda muito o que se fazer nessa direção.
Constam ainda ações voltadas para Acesso aos Mercados, in-
ternos e externos, e, finalmente, relacionadas ao Financiamento e
Investimento; entretanto, ações desse último tipo tiveram muito
pouca participação no conjunto do apoio. Até o momento, não
foram criados mecanismos de financiamento específicos aos APLs
– as linhas de crédito do Banco do Estado do Rio Grande do Sul
(Banrisul) não são exclusivas às empresas dos arranjos. Quan-

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 79


to aos investimentos, houve, por exemplo, apoio à instalação de
uma planta produtora de MDF no estado para suprir gargalo da
cadeia-produtiva de móveis no APL moveleiro da Serra Gaúcha.
O uso do Fundo Operação e Empresa (Fundopem) exerceu papel
importante no financiamento desse projeto.
Ao analisar-se a atuação do Sebrae, a partir da Figura 4, verifi-
ca-se que, também suas ações, voltaram-se particularmente para
a Formação e Capacitação, como foi dito. Já na sequência, foi o
Acesso aos Mercados o mote de vários projetos. E, por fim, os
projetos vinculados à Inovação e Tecnologia e à Cooperação e
Governança foram aqueles que receberam menos ações.
Aspectos como esses devem ser levados em conta caso se quei-
ra contribuir para o aperfeiçoamento das iniciativas de apoio a
arranjos no Rio Grande do Sul. Há a necessidade de se pensar de
forma consciente e estratégica sobre o rumo que o apoio deve se-
guir. Na próxima seção, busca-se precisamente apresentar suges-
tões de melhorias nas políticas e iniciativas de apoio aos APLs.

3. Diretrizes para uma política estadual para APLs


Conforme comentado anteriormente, as atuais ações públicas
– principalmente da Sedai – carecem de critérios que guiem a
priorização das ações voltadas aos arranjos produtivos, alvos da
política. O que se observou mais recentemente no processo de
execução da política foi um direcionamento de ações, definido
principalmente pelas demandas de agentes e por pressões políti-
cas, sem que tenha sido feita uma avaliação crítica por parte dos
formuladores da política. Dessa forma, a política de apoio a APLs
deixou de definir alvos estratégicos, tal como foi feito no seu iní-
cio, a julgar, por exemplo, pela criação dos CGIs, esvaziando seu
papel no direcionamento do desenvolvimento produtivo, tecnoló-
gico e mercadológico de segmentos produtivos e, até mesmo, do
desenvolvimento socioeconômico de regiões.
Nesse contexto, é necessário definir novas estratégias para de-
terminar os arranjos que devem ser alvo da política e, também,
quais ações e projetos merecem maior atenção e recursos. Em
outras palavras, devem ser novamente definidos critérios para a
priorização de APLs. Esses critérios podem ser baseados em di-

80 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


ferentes questões. Cita-se, aqui, duas que parecem interessantes
para o estado:
 uma priorização com base no nível de desenvolvimento socio-
econômico das regiões, supondo que a política de APLs possa
contribuir para a evolução de regiões menos favorecidas (locali-
zadas na metade sul do estado, por exemplo). Tal ideia baseia-
se na compreensão de que o fortalecimento de aglomerações
produtivas é uma forma de fortalecer competências localizadas
e, assim, contribuir para o desenvolvimento local; e/ou
 uma priorização por segmentos produtivos, visando, por exem-
plo, uma capacitação daqueles que são mais intensivos em mão
de obra, devido à acirrada concorrência que vêm sofrendo no
mercado internacional, ou ainda uma evolução dos segmentos
mais intensivos em tecnologia, com o objetivo de contribuir
para a elevação da capacidade de produção e comercialização
de produtos de maior valor agregado no estado.
Contudo, para definir prioridades, é fundamental um olhar crí-
tico para as ações já executadas. É necessário compreender o que,
de fato, gerou resultado em meio ao montante de ações realizado
para diversos APLs. Sendo assim, devem ser definidos indicadores
de eficiência para a mensuração das ações implementadas. Até o mo-
mento, não foram observadas ações avaliativas por parte dos órgãos
públicos que implementam as políticas específica e complementar
de apoio a APLs, algo que considera-se fundamental. A avaliação dos
resultados alcançados é sine qua non tanto para a (re)formulação da
política quanto para o seu acompanhamento e aperfeiçoamento.
Ainda a respeito da definição de novas estratégias para deter-
minar arranjos que devem ser alvo de ação política, é necessário
pensar também em atividades produtivas que ainda não foram
identificadas como APLs, mas que possam responder adequada-
mente quando assim tratadas. Também vale investir esforços na
identificação de aglomerações produtivas que não sejam exclusi-
vamente de atividade industrial, mas de outros setores, como o
de serviços, por exemplo. É relevante refletir sobre políticas de
incentivo à produção e inovação para elas, objetivando contribuir
com o aprendizado dos atores envolvidos, com o desenvolvimen-
to do segmento produtivo e com o desenvolvimento do local onde
as atividades se realizam.

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 81


Além da necessidade de definir estratégias de atuação por
meio da priorização de APLs, também se considerou importante
definir ações políticas de acordo com o estágio de desenvolvimento
dos APLs. Os diversos arranjos produtivos identificados e apoiados
por políticas no RS possuem níveis de desenvolvimento produtivo
e inovativo distintos, bem como características de mercado dife-
rentes, sendo alguns direcionados ao mercado externo e outros ao
mercado local e regional somente. Dessa forma, há a necessidade
de identificar em qual estágio de desenvolvimento se encontram
os APLs e aplicar ações que respeitem seus níveis de crescimento
e que possam, de fato, contribuir para a evolução de empresas e
instituições presentes nos arranjos.
Ainda a respeito da necessidade de se olhar para as diferenças
entre os APLs e de se pensar em ações específicas com base nisso,
destaca-se que, mesmo dentro de um APL, suas firmas e institui-
ções possuem características distintas – de porte e de capacidades
produtivas e tecnológicas, por exemplo – e, portanto, merecem
um olhar diferenciado por parte da política de apoio a arranjos.
Para algumas firmas, será necessário pensar em formas de acesso
ao mercado internacional, no desenvolvimento de marca própria
e de capacidades inovativas para a diferenciação de produtos, no
registro de patentes etc.; para outras, entretanto, há de se consi-
derar ações que contribuam para o desenvolvimento de capacida-
des produtivas, antes mesmo de inovativas, e formas de comercia-
lização coletiva, por exemplo. Para refinar a política dessa forma,
é necessário refletir sobre as especificidades e as necessidades dos
APLs a serem priorizadas pela política, bem como pensar quais
ações e projetos merecem maior atenção e recursos.
Nesse sentido, é necessário priorizar ações por APLs. Em outras
palavras, mesmo que os APLs estejam em um mesmo estágio de
desenvolvimento, podem apresentar diferentes dinâmicas de fun-
cionamento e, assim, diferentes demandas para uma intervenção
de política. Sendo assim, há a necessidade da definição de ações
que visem superar as dificuldades presentes nos APLs. Tal defini-
ção deve ser construída por agentes integrantes dos arranjos em
conjunto com os policy makers, com vistas a fazer com que a po-
lítica seja construída coletivamente, a partir dos conhecimentos
dos agentes sobre a realidade local e, assim, tenha legitimidade.

82 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


Outra questão que merece atenção por parte dos formuladores
da política para APLs é compreender a importância de promover a
diversificação produtiva e tecnológica do local, como uma alterna-
tiva à tradicional busca pela especialização. Nas discussões sobre
políticas para APLs, é recorrente a questão do estímulo à especia-
lização do local. O que se propõe aqui é que seja considerada a
possibilidade de se estimular a diversificação do local, com vistas
a evitar situações de lock-in. Essas situações são prejudiciais aos
arranjos, pois os agentes ficam “fechados” em uma lógica produ-
tiva, tecnológica e mercadológica que não os permite perceber
oportunidades de crescimento existentes em outros mercados.
Logo, deve-se visar a diversificação produtiva com a criação e in-
corporação de novas atividades e capacitações.
Dentro dessa questão, é válido mencionar a importância de
serem consideradas ações que contribuam para o processo de in-
ternacionalização de APLs. Coerente ao que foi proposto acima,
isso deve ser pensado dentro da lógica de estágios de desenvol-
vimento dos arranjos e, portanto, não se aplica a priori a todo
e qualquer arranjo. Compreende-se que ações que estimulem a
internacionalização de empresas devem ser no sentido de facilitar
a inserção delas em cadeias produtivas globalizadas, desenvol-
vendo suas capacidades produtiva, tecnológica e mercadológica.
Nesse sentido, é válido refletir sobre como aproveitar as oportu-
nidades relacionadas aos mercados emergentes, como dos BRICs.
Além disso, oportunidades associadas ao aumento do mercado
interno também não podem ser esquecidas.
Considerando essas possibilidades de ações políticas – diversi-
ficação e internacionalização de arranjos –, é importante atentar
para o fato de que os focos de ações já presentes na atual política
do estado ganham novo fôlego, como é o caso das ações volta-
das para Formação e Capacitação, por exemplo. Nesse caso, seria
necessário formular novas ações no sentido de promover capaci-
tação para um processo de diversificação produtiva e tecnológica
do local e para uma internacionalização do arranjo. Destaca-se
aqui, então, que uma reflexão a respeito da atual política não
deve objetivar somente a proposição de novos focos de ação, visto
que vários e diferentes são os focos, como Inovação e Tecnologia,
Formação e Capacitação, Acesso a mercados, entre outros. A lógi-

2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 83


ca deve ser a de repensar o direcionamento das ações dentro dos
atuais focos da política, buscando uma evolução dos arranjos em
direção a sistemas. De todo modo, é necessário incrementar ações
voltadas especialmente para Inovação e Tecnologia e Financia-
mento e Investimento.
Nesse sentido, novos instrumentos fiscais, creditícios e de fi-
nanciamento devem ser pensados. O financiamento a grupos de
pequenas empresas, por exemplo, deve ser explorado, a fim de
viabilizar o crédito a essas firmas, mas também como forma de
estímulo à cooperação. Já ações que visem a inovação, voltadas
para o desenvolvimento de processos inovativos, devem ganhar
importante reforço. É chave priorizar aqueles projetos que tenham
a inovação como alvo. Para tanto, condicionantes aos projetos a
serem propostos pelos agentes locais podem ser elencados, esta-
belecendo, por exemplo, que as propostas envolvam mais de uma
empresa em parceria com institutos de pesquisa e universidades.
Também os observatórios tecnológicos e mercadológicos surgem
como algo a ser estimulado.
Além dessas, outra temática importante que deve ser incor-
porada vincula-se à preocupação em preservar o meio ambiente.
Esse desafio do desenvolvimento sustentável também deve ser in-
corporado à agenda governamental.
Cabe ainda reforçar a necessidade de ampliar o elenco de APLs
apoiados pelo governo estadual, incorporando arranjos relacio-
nados a serviços, a atividades culturais e até mesmo a atividades
primárias.
Finalmente, ao se pensar a respeito das possibilidades de aper-
feiçoamento da política de apoio a APLs, chega-se, naturalmente,
em questões mais específicas dos arranjos. Isso porque se pres-
supõe que a realidade de cada arranjo e de seus atores consti-
tuintes apresenta peculiaridades que precisam ser identificadas e
compreendidas para serem levadas em consideração quando da
definição de uma forma de intervenção. Assim, é fundamental
compreender as dificuldades e gargalos presentes nos arranjos.
Algumas das dificuldades que aparecem com frequência em
diversos APLs envolvem questões de mão de obra qualificada e
acesso a mercados e logística/infraestrutura. Isso indica que há
ainda espaço para ações nos diferentes focos já estabelecidos,

84 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


como Formação e Capacitação e Acesso aos Mercados Interno e
Externo; mas há também a necessidade de se incrementar ações
ainda pouco desenvolvidas, como no caso do Financiamento e
Investimento, como já foi referido. Quanto a gargalos vinculados
à questão do crédito e financiamento, sabe-se, por exemplo, que
alguns segmentos produtivos integrantes de arranjos produtivos,
como o de bens de capital, carecem de uma atenção especial no
quesito de possibilidades de financiamento de compra de seus
produtos com taxas de juros razoáveis, quando comparadas às
praticadas no mercado externo.
Questões desse gênero extrapolam, às vezes, a possibilidade
de atuação em âmbito da política para APLs e, em muitos casos,
não serão resolvidas somente com políticas em nível estadual ou
municipal direcionadas para arranjos. Há demandas que exigem
uma intervenção política em nível macroeconômico e que envol-
vem a esfera federal do governo. Sendo assim, é preciso conjugar
esforços entre as diferentes esferas de governo e entre os diversos
tipos de políticas com vistas a potencializar os APLs do estado.
Por fim, conclui-se que, no Rio Grande do Sul, a política de
apoio a APLs já totaliza uma década de existência e caracterizou-
se pela diversidade de ações com focos distintos – Formação e
Capacitação, Inovação e Tecnologia, Acesso a Mercados e Coo-
peração e Governança – executadas pelo governo estadual, prin-
cipalmente pela Sedai. As sugestões propostas visam qualificar a
política existente com vistas a torná-la mais estratégica do ponto
de vista de resultados produtivos e socioeconômicos que pode
produzir.

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2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 85


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86 2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul


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2. Trajetória, análise e diretrizes para a política ... no Rio Grande do Sul 87


3. Santa Catarina: as possibilidades
de políticas para arranjos
produtivos locais11

Renato Ramos Campos


Pablo Felipe Bitencourt
Valdir Alvim da Silva

Introdução
Este capítulo sintetiza as principais conclusões da pesquisa so-
bre as políticas de apoio aos APLs no Estado de Santa Catarina.
Ainda que não haja explicitamente estratégias de políticas para o
desenvolvimento de APLs, observou-se a existência de ações que
estão ampliando a experiência estadual e criando estímulos para
a formulação de tais políticas.
Em primeiro lugar, existem diferentes órgãos do governo es-
tadual e também representações no estado do governo federal,
além de órgãos não governamentais que atuam no apoio a arran-
jos produtivos locais. Junto com essas instituições, existe também
a Câmara de Arranjos Produtivos e Redes de Empresas, que é o
núcleo estadual do GTP-APL. Essa diversidade de entidades ca-
racteriza a presença de uma densa estrutura institucional para o
apoio a APLs.
Em segundo lugar, algumas ações desses órgãos podem ser
consideradas como intervenções explícitas de estímulo a APLs.
Além disso, existem também outras ações que não são explicita-
mente denominadas de apoio a APLs, mas que afetam agentes de
um mesmo setor articulados regionalmente. Portanto, junto com

11. Este artigo tem como base o Relatório final: síntese dos resultados, conclusões e
recomendações – Santa Catarina. Os autores agradecem a colaboração dos estagiá-
rios Franklin Rockenbach, Moisés Spilere e Thiago de Aguiar Netto.

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 89


a variedade institucional acima mencionada, há também ações
explícitas ou não de apoio, revelando uma diversidade conceitual
para nominar as ações de estímulos a APLs.
Em terceiro lugar, os planos estratégicos que estão em debate
pelo Governo do Estado e que têm uma função estruturante para
o desenvolvimento também fazem referência explícita à noção de
arranjos produtivos locais, o que revela a intenção de usar esse
instrumento de política para o desenvolvimento estratégico do
estado.
Portanto, aparecem diversos indícios que revelam as possibili-
dades de se transformar a atual experiência estadual de ação no
apoio a APLs numa estratégia de desenvolvimento na qual esse
instrumento de ação política articule políticas de desenvolvimen-
to produtivo e regional.
É importante lembrar, ainda, que existe no Estado de Santa
Catarina uma “cultura” associativa no âmbito regional, envolven-
do agentes de governos municipais e associações de representa-
ção de interesses, que se desenvolveu desde a década de 1960 e
logrou criar um ambiente propício para práticas públicas de natu-
reza coletiva e regionalizada.
A primeira seção deste capítulo apresenta o conjunto de ins-
tituições que atuam no apoio a APLs. A segunda seção destaca a
ênfase no uso desse instrumento para o apoio a micro e peque-
nas empresas. A terceira seção mostra as políticas implícitas para
arranjos produtivos locais dos órgãos de desenvolvimento e do
sistema bancário. A quarta seção informa sobre as ações de apoio
a APLs que enfatizam o desenvolvimento tecnológico. A quinta se-
ção analisa esse conjunto disperso de ações de apoio aos arranjos
e procura sugerir, preliminarmente, diretrizes para uma política
que tenha por base a noção de APL como instrumento de estraté-
gia de desenvolvimento produtivo e regional para o estado.

1. As características das instituições que atuam no apoio a


APLs
Um aspecto marcante do conjunto das organizações que realizam
algum tipo de programa explícita ou implicitamente de apoio a

90 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


APLs é a diversidade de instituições, considerada sua esfera de
governo e sua natureza pública ou privada.
Tomando por referência o conjunto de órgãos que compõem
a Câmara de APLs, núcleo estadual do GTP-APL e, portanto, ór-
gão que procura, na esfera estadual, articular as ações de apoio a
APLs, pode-se observar essa diversidade, conforme o Quadro I.
Destacam-se as seguintes características dos principais órgãos
da Câmara na sua ação de apoio a APLs:
a) O governo estadual realiza, através da Câmara de Arranjos
Produtivos e Redes de Empresas, a função de articulação dos ór-
gãos que atuam no espaço territorial do estado. Deve-se observar
que nem todos os órgãos integrantes da Câmara realizam políti-
cas de apoio a APLs.
b) São dois os órgãos do governo estadual que possuem po-
lítica explícita de apoio a APLs. A Fundação de Apoio a Pesquisa
Científica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina (Fapesc), na
definição de sua ação para APLs, replica, principalmente, no nível
do estado, os programas definidos no nível federal (sobretudo
pela Finep). A Empresa de Pesquisa Agropecuária e de Extensão
Rural de Santa Catarina (Epagri), por sua vez, tem grande auto-
nomia na formulação de sua política em relação àquelas definidas
no âmbito do governo estadual, o que faz com que suas políticas
para apoio a APLs não estejam, necessariamente, articuladas a
uma estratégia estadual.
c) Os demais órgãos com programas específicos de apoio a
APLs são representações de órgãos federais que atuam no estado.
Esses definem suas políticas no âmbito da esfera federal, e suas
agências estaduais as aplicam no nível do estado. São exemplos
desse caso as formas de apoio a APLs realizadas pelo Banco do
Brasil e pela Caixa Econômica Federal.
d) Além dos órgãos dos governos estadual e federal, estão pre-
sentes também o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (Sebrae-SC) e o Instituto Euvaldo Lodi (IEL-SC), que
possuem completa autonomia em relação ao governo estadual na
definição de suas políticas.

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 91


92
Quadro I – SC: entidades que realizam atividades de apoio a APLs no Estado de Santa Catarina
Denominação Natureza Área de atividade Forma de participação no apoio a APL
Secretaria de Estado do Desenvol- Secretaria de Estado a qual se vincula a Câmara de APLs; coordena
Público/estadual Planejamento
vimento Econômico Sustentável o Prodec
Secretaria de Estado de Agricultura
Público/estadual Agricultura Membro da Câmara de APL
e Desenvolvimento Rural
Secretaria de Estado da Adminis- Membro da Câmara de APL; coordena as secretarias de desenvolvi-
Público/estadual Administração pública
tração mento regionais (SDRs)
Secretaria de Estado da Educação Público/estadual Educação Membro da Câmara de APL
Agência Fórum Catarinense de
Privado/estadual Planejamento regional Membro da Câmara de APL
Desenvolvimento – Forumcat
Associação Catarinense das Representação de instituições
Privado/estadual Membro da Câmara de APL
Fundações Educacionais de ensino superior
Associação de Mantenedoras
Representação de instituições
Particulares de Educação Superior Privado/estadual Membro da Câmara de APL
de ensino superior privadas
de Santa Catarina
Empresa de Pesquisa Agropecuária
Apoio a agricultura, pecuária Membro da Câmara de APL; realiza programa específico de apoio à
e Extensão Rural de Santa Catarina Público/estadual
e pesca APL – Competitividade das Cadeias e Arranjos Produtivos
– Epagri
Caixa Econômica Federal Público/federal Bancária Membro da Câmara de APL
Banco do Brasil Público/federal Bancária Membro da Câmara de APL
Agência de Fomento de Santa
Público/estadual Banco de fomento Agente financeiro do Prodec; membro da Câmara de APL
Catarina – Badesc

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Denominação Natureza Área de atividade Forma de participação no apoio a APL
Banco Regional de Desenvolvimen-
Público/regional (sul) Banco de fomento Membro da Câmara de APL
to do Extremo Sul – BRDE
Federação das Associações Empre-
Privado/estadual Representação de empresas Membro da Câmara de APL
sariais de Santa Catarina – Facisc
Federação das Associações de
Micro e Pequenas Empresas de Privado/estadual Representação de MPEs Membro da Câmara de APL
Santa Catarina – Fampesc
Fundação de Ciência e Tecnologia Apoio e fomento à pesquisa Membro da Câmara de APL; realiza programa para apoio à empresas
Privado/estadual
de Santa Catarina – Fapesc científica e tecnológica inseridas em APLs – Programa APL
Federação Catarinense de Municí- Representação dos municípios
Privado/estadual Membro da Câmara de APL
pios - Fecam associados
Federação dos Trabalhadores
Representação dos trabalha-
na Indústria de Santa Catarina – Privado/estadual Membro da Câmara de APL
dores da indústria
Fetiesc
Financiadora de Estudos e Projetos Apoiar ações de C,T&I de insti-
Público/federal Membro da Câmara de APL
– Finep (representação estadual) tuições públicas e privadas
Articulação entre o setor pro-
dutivo, os agentes de fomento Membro da Câmara de APL; realiza programa de apoio a APLs no
Instituto Euvaldo Lodi – IEL-SC Privado/estadual
e as instituições de ensino/ setor de software
pesquisa
Fórum da Mesorregião Grande
Fórum criado pelo Ministério Membro da Câmara de APL; realiza articulação entre os estados da
Fronteira do Mercosul – MesoMer- Público/regional
da Integração Nacional região Sul para estimular políticas estaduais de apoio a APLs

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


cosul

93
94
Denominação Natureza Área de atividade Forma de participação no apoio a APL
Organização das Cooperativas do Representa todos os ramos
Privado/estadual Membro da Câmara de APL
Estado de Santa Catarina – Ocesc das atividades cooperativistas
Oferece ensino fundamental,
Sociedade Educacional de Santa
Privado/estadual médio, superior e pós- Membro da Câmara de APL
Catarina – Sociesc
graduação
Universidade Região de Joinville Instituição de ensino superior
Público/regional Membro da Câmara de APL
– Univille regional
Universidade do Estado de Santa Instituição de ensino superior
Pública/estadual Membro da Câmara de APL
Catarina – Udesc estadual
Serviço de Apoio às Micro e Peque- Instituição técnica de apoio ao
Membro da Câmara de APL; realiza programa específico de apoio à
nas Empresas de Santa Catarina Público/estadual desenvolvimento da atividade
APL – Arranjo Produtivo Local
– Sebrae/SC empresarial de pequeno porte
Universidade Federal de Santa Instituição de ensino superior
Público/federal Membro da Câmara de APL
Catarina federal
Fonte: Elaboração própria, com base em pesquisa de campo e GTP-APL.

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Portanto, o conjunto das entidades existentes está restrita a
um conjunto de órgãos que têm autonomia de decisão quanto
ao tipo de ações de apoio a APL em relação ao Governo do Esta-
do. Essa autonomia não estimula a formulação de uma estratégia
estadual para esse tipo de ação, tanto pelo fato de esses órgãos
terem vinculação com outra esfera de governo, como a federal,
quanto pelo fato de suas ações estarem voltadas para atender à
demanda dos locais onde atuam e as especificidades de suas áreas
de atuação.
Esses aspectos fazem com que a ação de apoio a APLs esteja
inscrita numa institucionalidade que, apesar de densa, não exige
que haja uma estratégia articulada de apoio aos APLs no âmbito
estadual, pois cada órgão formula a sua política de apoio de acor-
do com os seus próprios objetivos institucionais.
Portanto, a política de apoio a APLs no Estado de Santa Ca-
tarina tem sido uma justaposição de programas realizados por
órgãos que possuem as mais diversas características quanto à sua
natureza governamental e quanto à sua finalidade. Dessa forma,
o apoio aos APLs é um conjunto de programas de diversas institui-
ções que utilizam esse instrumento nas suas atividades-fins, como
passaremos a analisar nas seções seguintes.

2. APLs como política de apoio a micro e pequenas empresas


O campo de atuação dos dois principais órgãos que apoiam APLs
no Estado de Santa Catarina revela, também, a ênfase das ações
de apoio como políticas de estímulo às micro e pequenas empre-
sas, quais sejam: o Sebrae-SC, dirigido especificamente para as
MPEs, e a Epagri, cujos programas de APLs afetam aglomerações
de pequenos produtores na área agrícola. Além desses, a ação do
IEL-SC no apoio a arranjos produtivos locais do setor de software
também se dirige às pequenas empresas.
O Sebrae-SC atua de diversas formas no intuito de apoiar o de-
senvolvimento produtivo das empresas de micro e pequeno porte:
qualificação de pessoal, apoio e financiamento a projetos coope-
rativos, articulação de demanda das micro e pequenas empresas
aos órgãos de política, além de oferecer cursos, consultorias, trei-
namentos, palestras, seminários, eventos e publicações, entre ou-

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 95


tros instrumentos com foco no aprendizado como elemento fun-
damental da competitividade.
A atuação do Sebrae-SC em APLs, amplamente difundida pelo
Estado de Santa Catarina, relaciona-se a diversos fatores: (i) as
características da estrutura produtiva catarinense, de especializa-
ção regional e forte presença de micro e pequenas empresas; (ii)
o significativo número de pontos de atendimento do Sebrae-SC;
e (iii) o reconhecimento, tanto de micro e pequenos empresários,
quanto de outras instituições, acerca da capacidade do Sebrae-SC
de articular os atores em projetos que dinamizam as atividades
produtivas. Esses fatores criam uma forte demanda pela orienta-
ção do Sebrae-SC em projetos articuladores de micro e pequenas
empresas, concentradas em uma mesma atividade produtiva.
É o foco em micro e pequenas empresas e a ação conjunta
dos agentes que condicionam os programas do Sebrae-SC para
APLs. Qualquer atividade produtiva pode ser objeto do progra-
ma, o qual de desenvolve nos arranjos através de programação
específica definida junto aos atores locais. Entre as principais me-
tas usuais, pode-se destacar: a ampliação do comércio exterior; a
substituição de importações; o aumento da competitividade ou do
nível tecnológico de produtos e processos; o equilíbrio no desen-
volvimento regional; e a ampliação do emprego e da qualidade
do crédito.
O diagnóstico é realizado pelos profissionais técnicos do Se-
brae-SC, em parceria com os atores locais, de forma a criar, já na
elaboração do programa, fortes interações entre os participantes.
Nesse processo, torna-se frequente a participação de associações
de produtores e empresários, de sindicatos de trabalhadores, das
prefeituras municipais e do Governo do Estado, através das secre-
tarias de desenvolvimento regional (SDRs).
Identificadas as deficiências e potencialidades dos APLs no
diagnóstico, a segunda etapa do processo consiste em definir
ações capazes de diminuir os gargalos e maximizar as potencia-
lidades identificadas. Cada ação corresponde, portanto, a um
projeto elaborado, envolvendo, normalmente, um grupo amplo
de organizações. Como exemplo, pode-se verificar que, identifi-
cada a combinação entre a dificuldade de exportar e o potencial
de desenvolvimento tecnológico, o Sebrae-SC poderá articular a

96 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


participação de órgãos do governo federal, estadual, municipal e
mesmo de instituições não públicas no projeto – como é o caso
da Agência Brasileira de Promoção a Exportações e Investimentos
(Apex) e da Agência de Desenvolvimento de Santa Catarina. Fica,
portanto, a cargo do Sebrae-SC o papel de adequar as necessi-
dades e potencialidades identificadas nos APLs aos programas e
ações desenvolvidas por outras instituições.
Entre as instituições estaduais com maior participação na
articulação dos projetos com o Sebrae-SC estão: a Agência de
Desenvolvimento de Santa Catarina, a Fapesc, o Senai, as SDRs e,
em menor medida, a Epagri. No âmbito local, as instituições que
atuam com maior frequência como parceiras são as prefeituras
municipais.
O IEL-SC atua em APLs como parte de sua missão de contri-
buir para o desenvolvimento sustentável da indústria catarinense,
através de melhoramentos na gestão e na capacitação empresa-
rial, no apoio à inovação e na interação entre instituições de ensi-
no/pesquisa e empresas.
O apoio efetivo se dá no sentido de criar as condições para me-
lhorar os vínculos entre políticas para APLs de outras instituições
e esferas – sejam elas federais, estaduais, locais, públicas, semipú-
blicas ou privadas – e as demandas de atores locais organizados.
Essa missão é cumprida na forma de elaboração e gerenciamento
de projetos baseados em demandas locais que possam ser ade-
quados para programas de outras instituições. Não há, portanto,
um programa específico da instituição para o desenvolvimento
de APLs catarinenses, ou mesmo um volume mínimo de recursos
destinados ao apoio efetivo aos APLs.
Para que as demandas locais possam existir, o IEL-SC possui
uma estratégia de atuação que prevê a estruturação e recupera-
ção de vínculos entre os atores locais, com foco especial na parti-
cipação de instituições representativas de classe e instituições de
conhecimento. Como parte dos primeiros esforços, é destacado o
estímulo à participação em fóruns de debate e a estruturação de
organizações capazes de diagnosticar constantemente as deman-
das locais. Ao instituir essas estruturas, o IEL-SC considera consti-
tuir formas de governança de APLs. O resultado esperado é que as
demandas locais surjam, exatamente, dessa instituição.

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 97


Em resumo, a participação inicial do IEL-SC está mais associa-
da com as intencionalidades de aproximação de atores. O conjun-
to de atores e a forma como eles passarão a se organizar será o
fator determinante da construção das demandas por projetos que
poderão ou não fazer parte das atividades do IEL-SC.
As etapas de formalização dos projetos e a busca de recur-
sos para sua implantação fazem parte das atribuições do IEL-SC.
Nesse sentido, atua de maneira próxima ao Sebrae-SC, buscando
adequar possibilidades de programas e políticas de diversas insti-
tuições às demandas dos atores locais.
A Epagri tem como principal atribuição estimular a geração,
difusão e uso de conhecimentos relevantes ao desenvolvimento
sustentado e sustentável da atividade agrícola no estado. Além
do foco na competitividade, atua para a melhoria da qualidade de
vida do meio rural e pesqueiro. Para isso, conta com 27 gerências
regionais estrategicamente distribuídas no estado, que adminis-
tram 293 escritórios municipais de forma direta. Essa estrutura
organizacional é complementada por 14 unidades de pesquisa e
dois campos experimentais.
O trabalho da Epagri voltado a APLs consiste em identificar as
deficiências tecnológicas do que denomina “bases produtivas” de
determinados produtos agroindustriais. A partir disso, em articu-
lação com os atores locais, utiliza-se dos conhecimentos acumula-
dos por técnicos para apoiar a elaboração de ações para o desen-
volvimento das tecnologias. As políticas desenvolvidas sob essa
ótica estão altamente em linha com o conceito de APLs, uma vez
que a instituição se utiliza dos conhecimentos locais e da troca de
conhecimentos com os atores locais para apoiar a implementação
e o desenvolvimento de inovações.
O caráter local da ação está associado à distribuição da ati-
vidade agrícola no estado, que, a exemplo da atividade indus-
trial, é conhecida pela “vocação e especialização regional”. Nesse
sentido, destaca-se que um conjunto maior de ações para APLs é
desenvolvido pela Epagri, além daquelas explicitamente informa-
das pela instituição. São políticas de APLs realizadas sob outras
denominações.

98 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


3. Ações de apoio a APLs por órgãos de desenvolvimento e de
financiamento
Na área de política de desenvolvimento da produção, existem
órgãos e programas do governo estadual que realizam algumas
ações que fazem referência a APLs. São eles: a) a Agência de Fo-
mento do Estado de Santa Catarina – Badesc; b) o Programa de
Desenvolvimento da Empresa Catarinense – Prodec, da Secretaria
de Estado do Desenvolvimento Sustentável; e c) o Banco Regional
de Desenvolvimento Econômico – BRDE, que atua na região Sul.
A Agência de Fomento do Estado de Santa Catarina – Badesc
é um instrumento de execução da política estadual de desenvol-
vimento econômico. Em suas operações, utiliza-se de recursos
próprios e dos fundos institucionais e de repasses de agências
financeiras nacionais, como o BNDES, e internacionais, como o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Não atua espe-
cificamente no apoio a APLs, mas em áreas que podem afetar tais
arranjos, como o microcrédito, o financiamento a micro e peque-
nas empresas e o repasse de linhas do BNDES, como o Finame.
Além dessas atividades, está realizando estudos para o desenvol-
vimento de instrumentos financeiros para apoio a APLs.
O Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense
(Prodec), da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentá-
vel (SDS), concede incentivo à implantação ou ampliação de em-
preendimentos através de postergação do recebimento do ICMS a
ser gerado pelo investimento. Um dos critérios para a concessão
do beneficio e definição do valor a ser postergado é, diretamen-
te, a participação do empreendimento em APLs, além de outros
critérios relacionados à localização do empreendimento e à sua
articulação na cadeia produtiva a qual pertence. Trata-se, portan-
to, de um instrumento de política de desenvolvimento industrial
com referência específica ao adensamento da cadeia produtiva e à
diminuição do desequilíbrio regional. São elementos que podem
significar estímulos ao desenvolvimento de APLs, apesar de não
haver objetivo explícito de apoio.
O Banco Regional de Desenvolvimento Econômico (BRDE) é
uma instituição financeira para fomento na forma de autarquia
interestadual, criada em 1961 pelos estados do Rio Grande do

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 99


Sul, Santa Catarina e Paraná. O BRDE não possui uma política ex-
plícita de apoio a APLs, embora, através da sua agência de Santa
Catarina, tenha participado ativamente da organização do Fórum
Catarinense de Desenvolvimento e da Câmara de APLs. No en-
tanto, considerando a característica da especialização regional da
atividade produtiva em Santa Catarina, diversas ações do BRDE
voltadas ao desenvolvimento de cadeias produtivas no estado es-
timularam a formação de APLs, ainda que não com o objetivo ex-
plícito de fazê-lo. São exemplos as atividades como a avicultura, a
suinocultura e os laticínios no Oeste e a maçã na região Serrana,
entre outros. Alem dessa ação indireta, o BRDE, através do Code-
sul, tem mostrado interesse na articulação desse tipo de política
entre os estados da região Sul.
Além de instituições de desenvolvimento, também agentes do
sistema bancário, como as agências da Caixa Econômica Federal
e do Banco do Brasil, realizaram ações de apoio a APLs, através
da oferta de maiores prazos e menores taxas de juros para finan-
ciamentos a empresas que estão inseridas em arranjos produti-
vos selecionados pelos órgãos de apoio. Para esses empréstimos,
as instituições contam com recursos advindos do FAT, do PIS, do
BNDES e do FGTS. Os arranjos a serem apoiados são os incluí-
dos nas prioridades definidas pela Câmara de APLs. Além disso,
a Caixa Econômica Federal procura atingir todo o território esta-
dual, distribuindo sua ação entre suas cinco superintendências
estaduais. Ela apoia , por exemplo, os APLs de turismo da Grande
Florianópolis e o calçadista de São João Batista. Já o Banco do
Brasil tem atuado nos APLs de móveis de São Bento do Sul e,
também, no calçadista de São João Batista.
Como se percebe, a ação dos agentes do sistema bancário não
se configura como um programa de ação para o desenvolvimento
de APLs no Estado de Santa Catarina. Essas ações, entretanto,
indicam formas de articulação complementar de apoio a arranjos
produtivos locais, nas quais o órgão cria condições especiais para
atender empresas inseridas em APLs prioritários, estimulando a
participação das mesmas nesses APLs. Nesse caso, o apoio se deu
pela oferta de produtos específicos da área em que a entidade
atua.

100 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


4. Apoio aos APLs para o desenvolvimento tecnológico
Nessa área, há duas entidades cujas ações de apoio a APLs devem
ser consideradas. A primeira, já mencionada quando das ações de
apoio a micro e pequenas empresas, é a Epagri. Sua referência
nesse campo de ação deve-se ao fato de que grande parte de suas
ações de apoio a APLs inclui um forte componente de apoio ao
desenvolvimento tecnológico dos arranjos em que atua.
A segunda é a Fapesc, que, no caso das ações de apoio aos
arranjos produtivos locais, atua como agente estadual dos pro-
gramas da Finep e que mantém um programa para ação em APLs.
Mas não se trata de um programa de ação sobre um conjunto de
empresas com vistas ao estímulo à criação e/ou difusão de conhe-
cimentos entre as mesmas. Trata-se, de fato, de uma política para
o desenvolvimento tecnológico que procura criar articulações en-
tre empresas e universidades e estimular a adoção de inovações
pelas empresas, mas que não privilegia a ação sobre o conjun-
to dos agentes no sentido de um APL, ainda que a empresa e a
instituição beneficiada possam estar inseridas em algum arranjo
produtivo local.
Nesses casos, as ações são pontuais, no apoio ao desenvolvi-
mento de tecnologias particulares em arranjos específicos ou no
apoio tradicional às empresas inseridas nos mesmos para capaci-
tação ou absorção de tecnologias.

5. Política de apoio a arranjos produtivos locais como


instrumento para o desenvolvimento produtivo e regional
do estado
Nesta seção, procura-se analisar as características dos órgãos que
realizam as ações de apoio a APLs em Santa Catarina e o tipo de
ações realizadas com o objetivo de refletir sobre as possibilidades
de construir uma política de apoio a APLs como estratégia de de-
senvolvimento produtivo e regional do estado.
Um aspecto inicial relevante a ser destacado é no que se refere
ao campo ou foco da ação de apoio aos APLs em Santa Catarina,
que concentra-se, principalmente, em ações de apoio ao desen-
volvimento produtivo e de serviços com ênfase no apoio a micro e

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 101


pequenas empresas, através de estímulos ao empreendedorismo,
à governança local e à capacitação. Esse aspecto resulta do fato
de serem essas as áreas de ação dos três órgãos que se caracteri-
zam por serem os mais importantes no apoio a APLs no estado: o
Sebrae-SC, o IEL-SC e a Epagri.
Portanto, ao que parece, as ações de apoio a APLs, antes de
serem uma política estadual de governo, são, principalmente,
um instrumento de ação que possibilita o cumprimento das ati-
vidades-fins dos órgãos que as realizam. Essas atividades são o
estímulo a micro e pequenas empresas, no caso do Sebrae-SC, o
apoio a pequenos produtores agrícolas em atividades com algum
conteúdo tecnológico, no caso da Epagri, e a capacitação tecno-
lógica em pequenos empreendimentos, como no caso do IEL-SC.
Em todos esses casos, a noção de APL revela-se útil na sua dimen-
são de instrumento de apoio às micro e pequenas empresas, uma
vez que propõem uma ação conjunta articulada a uma atividade
produtiva concentrada espacialmente.
Os órgãos que têm condições institucionais de estimular a di-
mensão estratégica de desenvolvimento produtivo, tecnológico
e regional das políticas de estímulos a APLs são tímidos na sua
utilização, como é o caso das secretarias setoriais e regionais do
Governo do Estado, do BRDE e da agência de fomento estadual.
Também ações que poderiam estimular essa dimensão estratégica
da política, como a inclusão da empresa em APL como um dos
critérios para a concessão de incentivo fiscal, como fez o Prodec,
têm se revelado de pouca relevância.
Como visto, a ação de apoio a APLs é, na prática, a utilização
desse instrumento para a execução dos objetivos-fim dos órgãos
que as aplicam. Essa constatação implica em que a definição das
ações de apoio responde às condições de demanda dos agentes
organizados, originada em setores e regiões específicas, e não se
articula a uma estratégia de desenvolvimento regional e produti-
vo de âmbito estadual.
O Governo do Estado criou a Câmara de Desenvolvimento de
Arranjos Produtivos e Redes de Empresa com o objetivo de arti-
cular essas ações. No entanto, mesmo com essa iniciativa, não se
formulou ainda, no âmbito do governo, uma estratégia estadual
de desenvolvimento regional e produtivo tendo os APLs como ins-

102 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


trumento dessa estratégia. Deve-se destacar que a Câmara não
é uma unidade orçamentária do Governo do Estado, e também
não dispõem de uma infraestrutura mínima para cumprir essa
função.
Além disso, a possibilidade que dispõe de criar um espaço de
relacionamento não significa que possa articular a formulação
estratégica das ações de apoio a APLs dos seus membros, que
possuem autonomia para isso. Os órgãos que realizam as ações
de estímulos a APLs são autônomos na definição dos focos, dos
instrumentos e do alcance das políticas, que se voltam para as
atividades-fins desses órgãos, tornando-as fragmentadas e difi-
cultando sua articulação como instrumento de uma estratégia de
desenvolvimento produtivo e regional do estado.
Considerando essas limitações, a Câmara tornou-se, principal-
mente, um representante estadual do GTP-APL, funcionando com
certa eficiência como instituição de articulação entre os órgãos
que a compõem e o GTP.
Para a construção de uma política de apoio a APLs como es-
tratégia de desenvolvimento produtivo e regional do estado, ao
lado do redimensionamento da Câmara, uma questão importante
a ser discutida é o papel da descentralização administrativa do
governo estadual, que pode criar espaço interinstitucional para a
formulação e a implantação dessa estratégia.
As secretarias de desenvolvimento regional podem ser um fó-
rum representativo dos diversos interesses locais, funcionando
como intermediador desses interesses junto ao governo estadual,
que centraliza as políticas setoriais (secretarias setoriais). Nessas
condições, as SDRs são, por um lado, espaços de operacionaliza-
ção das políticas setoriais e, por outro, espaço consultivo e de-
liberativo em determinados níveis da dimensão regional dessas
políticas.
Portanto, para a elaboração e a implantação de uma estratégia
estadual de estímulo a APLs, deve-se considerar as secretarias de
desenvolvimento regional como espaços consultivos, deliberativos
e operacionais dos programas, e a Câmara de Desenvolvimento a
Arranjos Produtivos Locais e Redes de Empresas como o órgão
formulador da estratégia, em estreita relação com as demais se-

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais 103


cretarias de governo e como órgão de coordenação da implanta-
ção das políticas.
Esta pesquisa identificou 69 APLs (Anexo 1) que, atualmente,
são objeto de política, ainda que, em alguns poucos casos, não se-
jam reconhecidos como tal pela entidade que realiza o programa.
A fonte da identificação foi a análise dos programas e atividades
das entidades mencionadas anteriormente e a inclusão na lista
de APLs prioritários do GTP-APL do MDIC. É uma lista diversifi-
cada de arranjos, que demonstra a experiência desse tipo de ação
no território catarinense e pode servir de ponto de partida para
definir uma estratégia de política de desenvolvimento regional e
produtivo que tenha os APLs como seu principal instrumento.
Além dos APLs relacionados no referido anexo, existem ou-
tros arranjos no Estado de Santa Catarina que não são objeto de
apoio. Esses APLs foram identificados nesta pesquisa através de
fontes diversas, como a existência de estudos com base em bancos
de dados estatísticos que permitem calcular a concentração da
atividade produtiva, as demandas de agentes organizados, que
passam a divulgar suas atividades (a existência de ações de apoio
a APLs tem estimulados os agentes a se organizarem sob essa de-
nominação, para se enquadrarem nos critérios de inclusão na po-
lítica), e a identificação por parte de órgãos que realizam políticas
de apoio a APLs, mas que não os incluíram em seus programas.
Um aspecto importante para a definição de uma política esta-
dual para apoio a APLs é considerar os arranjos como instrumen-
tos para as políticas de desenvolvimento produtivo, regional e
tecnológico. Consideradas as estratégias dessas políticas, a noção
de APL poderia servir como instrumento para, por exemplo, es-
timular as regiões deprimidas, desenvolver setores absorvedores
de mão de obra, estimular a competitividade de setores exporta-
dores, o desenvolvimento tecnológico de setores intensivos em
conhecimento, o estímulo a serviços geradores de renda local e
a complementação de cadeias produtivas regionais. Nesse enfo-
que, o estímulo a APLs resulta do papel que o mesmo pode ter no
cumprimento de um objetivo de política industrial, de serviços,
tecnológica, de renda ou de emprego, articulada ao espaço no
qual está localizada a aglomeração produtiva.

104 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Anexo I

SC: APLs apoiados por políticas no Estado de Santa Catarina


Atividade
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
1 APL de agroindústria de Treze de Maio 1 Treze de Maio GTP-APL/BB
APL de fumo da região Sul e Sudeste
2 01.14-8 Braço do Norte Sebrae-SC
do estado
Braço do Norte, Santa Rosa de Lima, Rio Fortuna, Grão
APL de agricultura familiar da região
3 01.14-8 Para, Armazém, Gravatal, São Martinho, Anitapolis, São Sebrae-SC
Litoral Centro-Sul
Bonifacio, São Ludgero, Lauro Muller
4 APL de floricultura de Joinville 01.22-9 Joinville GTP-APL/Sebrae-SC
APL da bananicultura da região de Luiz
5 01.33-4 Luiz Alves Sebrae-SC, GTP-APL/BB
Alves
APL da bananicultura na região Norte Joinville, Barra Velha, Corupá, Garuva, Guaramirim, Jaraguá
6 01.33-4 Sebrae-SC
de SC do Sul, Massaranduba, São João do Itaperiu, Schroeder
GTP-APL/Fapesc, MI, MEC, Apex BR,
7 APL suinocultura de Concórdia 01.54-7 Concórdia
Sistema C e T
Fapesc, GTP-APL/MI, Apex BR, Sistema
8 APL suinocultura de Chapecó 01.54-7 Chapecó, Joaçaba, Videira, Braço do Norte
CeT
APL da apicultura da região de Curiti-

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


9 01.59-8 Curitibanos, Frei Rogério, Brunópolis, Pouso Redondo Sebrae-SC
banos

105
Atividade

106
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
Videira, Água Doce, Arroio Trinta, Caçador, Campos Novos,
10 APL da apicultura da região de Videira 01.59-8 Capinzal, Florianópolis, Fraiburgo, Frei Rogério, Iomere, Sebrae-SC
Luzerna, Matos Costa, Rio Das Antas, Salto Veloso, Tangara
São Miguel do Oeste, Itapiranga, Dionísio Cerqueira, São
APL da apicultura da região do Extremo Jose do Cedro, Romelândia, Barra Bonita, São João do
11 01.59-8 Sebrae-SC
Oeste Oeste, Tunapolis, Anchieta, Flor do Sertão, Santa Terezinha
do Progresso
APL de malacocultura de Florianópolis Florianópolis, Baguaçu, Governador Celso Ramos, São
12 03.21-3 GTP-APL/Sebrae-SC, Epagri, Finep
(prioritário GTP/APL) Jose, Palhoça
13 APL de carcinicultura de Florianópolis 03.21-3 Florianópolis GTP-APL/Sebrae-SC
GTP-APL/Fapesc, Epagri, UFSC, Univali,
14 APL malacocultura de Itajaí / São José 03.21-3 Itajaí, São Jose
Famasc, Acaq
15 APL de aquicultura de Laguna 03.21-3 Laguna Sebrae-SC
Chapecó, Águas de Chapecó, Águas Frias, Anchieta,
Bandeirante, Barra Bonita, Bom Jesus do Oeste, Caibi,
Campo Ere, Caxambu do Sul, Cordilheira Alta, Coronel
Freitas, Coronel Martins, Cunha Pora, Cunhatai, Descanso,
Dionísio Cerqueira, Flor do Sertão, Formosa do Sul, Galvão,
Guaraciaba, Garuva do Sul, Guatambu, Ipora do Oeste,
Iraceminha, Irati, Itapiranga, Irati, Itapiranga, Jardinopolis,
APL de leite e derivados do Oeste Catari-
16 10.5 Jupia, Maravilha, Modelo, Nova Erechim, Nova Itaberaba, Sebrae-SC, GTP-APL/Instituto Saga
nense (prioritário GTP-APL)
Novo Horizonte, Palma Sola, Palmitos, Paraíso, Pinhalzinho,
Planalto Alegre, Princesa, Quilombo, Rio Negrinho, Rome-
lândia, Saltinho, Santa Helena, Santa Terezinha do Progres-

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


so, Santiago do Sul, São Bernardino, São Carlos, São João
do Oeste, São Jose do Cedro, São Lourenço do Oeste, São
Miguel Da Boa Vista, Tigrinhos, União do Oeste, Tunapolis,
Sul Brasil, Serra Alta, Saudades, São Miguel do Oeste
Atividade
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
São Joaquim, Arroio Trinta, Bocaina do Sul, Calmom,
Curitibanos, Fraiburgo, Bom Jardim Da Serra, Bom Retiro,
Caçador, Frei Rogério, Iomere, Lages, Lebom Regis, Maciei-
APL de vinhos de altitude da região de
17 11.12-7 ra, Matos Costa, Painel, Pinheiro Preto, Ponte Alta do Norte, GTP-APL, Epagri, Sebrae-SC
São Joaquim (prioritário GTP/APL)
Rio Das Antas, Rio Rufino, Salto Veloso, Santa Cecilia, São
Cristovão do Sul, Tangara, Timbó Grande, Urubici, Urupema,
Videira, São Joaquim
APL das indústrias de confecção do Vale Jaraguá do Sul, Guaramirim, Corupá, Massaranduba,
18 14.1 Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Bradesco
do Itapocu Schroeder
APL das indústrias de confecção do Chapecó, Maravilha, São Miguel do Oeste, Pinhalzinho,
19 14.1 GTP-APL/Sebrae-SC
Oeste Xanxerê, Ipora do Oeste
Criciúma, Cocal do Sul, Forquilhinha, Içara, Lauro Muller,
APL das indústrias de confecção do Sul
20 14.1 Morro Da Fumaça, Nova Veneza, Orleans, Sideropolis, Sebrae-SC
de SC
Treviso, Urussanga, Tubarao, São Ludgero, Ararangua
Blumenau, Agrolândia, Apiuna, Ascurra, Botuvera, Brusque, Sebrae-SC, Finep, GTP/APL FURB, Seplan
APL têxtil e confecções do Vale do Itajaí
21 14.1 Gaspar, Ibirama, Ilhota, Indaial, Ituporanga, Lontras, Pomero- SC, Apex BR, IEL, Sistema C e T, Bradesco,
(prioritário GTP/APL)
de, Rio do Sul, Rodeio, Timbó Caixa, CNI
Lages, Bom Jardim Da Serra, Bom Retiro, Campo Belo do
22 APL de artesanato da Serra Catarinense 16.29-3 Sebrae-SC
Sul, Campos Novos, Curitibanos, Palmeira, São Joaquim
23 APL de artesanato de palha de Joaçaba 16.29-3 Joaçaba, Luzerna, Água Doce, Ouro, Catanduvas, Capinzal Sebrae-SC
24 APL de produtos químicos de Tubarão 20.1 Tubarão GTP-APL/Sistema C e T

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


25 APL da indústria de plástico de Joinville 22.2 Joinville Sebrae-SC

107
Atividade

108
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
Tubarao, Agrolândia, Agronômica, Apiuna, Atalanta, Auroroa,
Braço do Trombudo, Capivari de Baixo, Chapadão do
Lageado, Cocal do Sul, Criciúma, Dona Emma, Forquilhinha,
Ibirama, Içara, Imbuia, Ituporanga, Jose Boiteux, Laurentino,
APL de cerâmica vermelha Tubarão e Rio Lontras, Morro Da Fumaça, Petrolandia, Presidente Getulio, Sebrae-SC, Finep, GTP-APL/MME, Apex
26 23.4
do Sul (prioritário GTP/APL) Presidente Irineu, Rio do Oeste, Rio do Sul, Sangao, Treze BR, IEL, Sistema C e T e IEL
de Maio, Trombudo Central, Urussanga, Vidal Ramos, Vitor
Meirelles, Witmarsum, Tijucas, Angelina, Itajaí, Leoberto
Leal, Major Gercino, Nova Trento, Rio do Sul, São João
Batista
27 APL de cerâmica vermelha de Sombrio 23.4 Sombrio Sebrae-SC
28 APL de cerâmica vermelha de Camboriú 23.4 Camboriu GTP-APL/IEL-SC
Tijucas, São João Batista, Rio do Sul, Nova Trento, Major GTP-APL/Apex BR, Sistema C e T, Sebrae-
29 APL de cerâmica vermelha de Tijucas 23.4
Gercino, Leoberto Leal, Itajaí, Angelina SC
30 APL de cerâmica vermelha de Canelinha 23.4 Ipumirim GTP-APL, IEL, Sistema C e T
Joinville, Araquari, Balneário Barra do Sul, Corupá, Garuva,
31 APL eletrometalmecânico de Joinville 25.3 Guaramirim, Itapoá, Jaraguá do Sul, Massaranduba, São Sebrae-SC, GTP-APL/Sosiesc
Francisco do Sul, Schroeder
32 APL eletrometalmecânico de Joinville 2 26.5 Joinville Sebrae-SC, Finep
Joinville, Araquari, Balneário Barra do Sul, Corupá, Garuva,
APL da indústria de metalmecânica de Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Sistema C e T,
33 28.2 Guaramirim, Itapoá, Jaraguá do Sul, Massaranduba, São
Joinville (prioritário GTP/APL) Bradesco
Francisco do Sul
34 APL eletrometalmecânico de Joinville 33.12-1 Joinville Sebrae-SC

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Atividade
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
35 APL metalmecânico Extremo Oeste 28.2 Chapecó, Nova Erechim, Videira Sebrae-SC, Finep
APL da indústria de metalmecânica do
36 25.3 Chapecó Sebrae-SC
Oeste
37 APL eletroeletrônicos de Florianópolis 26.3 Florianópolis Sebrae-SC, Finep
APL eletrometalmecânico de Florianó-
38 26.3 Florianópolis Sebrae-SC, Finep
piolis
APL do setor de automecânicos e metal- São Miguel do Oeste, Descanso, Itapiranga, Maravilha,
39 29.4 Sebrae-SC
mecânicos do Extremo Oeste Mondai
APL das indústrias de madeira e móveis Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Apex BR,
40 do Alto Vale do Rio Negro (prioritário 31.0 São Bento do Sul, Campo Alegre, Rio Negrinho Sistema C e T, Bradesco, CNI, UDESC,
GTP/APL) Fapesc/IEL
Chapecó, Caçador, Coronel Freitas, Nova Erechim, Pinhal-
APL das indústrias de móveis do Oeste Sebrae-SC, GTP-APL/MEC, Seplan SC,
41 31.0 zinho, São Jose do Cedro, São Lourenço do Oeste, São
(prioritário GTP/APL) CNI, AMOESC
Miguel do Oeste
42 APL de madeira e móveis de Lages 16.1 Lages GTP-APL/Sebrae-SC, Seplan SC, Fapesc
APL de calçados de São João Batista Sebrae-SC, GTP-APL/Apex BR, BB, CNI,
43 15.3 São João Batista, Canelinha
(prioritário GTP/APL) Sebrae-SC
44 APL do comércio calçadista de Criciúma 47.82-2 Criciúma Sebrae-SC
APL de materiais ortodônticos de
45 32.5 Florianópolis Sebrae-SC, Finep

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Florianópolis
APL do varejo de autopeças no Vale do Blumenau, Balneário Comburiu, Brusque, Gaspar, Ibirama,
46 45.30-7 Sebrae-SC
Itajaí Indaial, Itajaí, Ituporanga, Rio do Sul

109
Atividade

110
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
APL de varejo de móveis do Extremo Chapecó, Xanxerê, Joaçaba, Pinhalzinho, São Miguel do
47 47.54-7 Sebrae-SC
Oeste Catarinense Oeste, Concórdia
APL de bares e restaurantes da Grande
48 56.1 Florianópolis, São Jose Sebrae-SC
Florianópolis
49 APL de software de Florianópolis 62.0 Florianópolis Sebrae-SC, Finep
APL de tecnologia da informação e
Florianópolis, Baguaçu, Blumenau, Gaspar, Itapoá, Joinville,
50 comunicação de Florianópolis/Joinville/ 62.0 GTP-APL/MI, IEL, CNI, Sociesc
Palhoça, Pomerode, Santo Amaro Da Imperatriz, São Jose
Blumenau (prioritário GTP/APL)
APL das empresas de base tecnológica Chapecó, Concórdia, Xanxerê, Maravilha, Joaçaba, Pinhalzi-
51 62.0 Sebrae-SC
do Oeste Catarinense nho, Xaxim, São Miguel do Oeste
Joaçaba, Fraiburgo, Pinheiro Preto, Piratuba, Treze Tilias,
52 APL Rota da Amizade 79.1 Sebrae-SC
Tangara, Videira
53 APL Rota dos Tropeiros 79.1 Lages Sebrae-SC
54 APL de turismo Costa Esmeralda 79.1 Itapema, Porto Belo, Bombinhas Sebrae-SC
55 APL de turismo da Grande Florianópolis 79.1 Florianópolis, São Jose, Baguaçu, Palhoça Sebrae-SC
Lages, São Joaquim, Urubici, Urupema, Bom Jardim Da
56 APL de turismo da Serra Catarinense 79.1 Sebrae-SC
Serra
Blumenau, Ascurra, Apiuma, Benedito Novo, Doutor Pedri-
57 APL de turismo no Vale do Itajaí 79.1 nho, Indaial, Pomerode, Rio Dos Cedros, Rodeio, Timbó, Sebrae-SC
Jaraguá do Sul
58 APL de turismo do Vale Europeu 79.1 Blumenau, Pomerode, Brusque Sebrae-SC

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Atividade
produtiva
Nº APL Municípios Organização responsável pelo apoio
principal
(CNAE*)
Caçador, Fraiburgo, Videira, São Joaquim, Tangara, Curitiba-
59 APL de fruticultura de clima temperado 0.13 Epagri
nos, Frei Rogério, Lebom Regis
60 APL de alho Curitibanos 0.12 Curitibanos Epagri
61 APL de pecuária de Lages 0.15 Lages Epagri
Criciúma, Meleiro, Jacinto Machado, Ararangua, Morro Da
APL de arroz do Vale do Itajaí e Sul Fumaça, Nova Veneza, Turvo, Urussanga, Gaspar, Pouso
62 0.11 Epagri
Catarinense Redondo, Brusque, Rio Dos Cedros, Rio do Oeste, Taió, Rio
do Campo, Doutor Pedrinho
63 APL de cebola de Ituporanga 0.12 Ituporanga, Alfredo Wagner, Aurora Epagri
Luiz Alves, Corupá, Massaranduba, Jaraguá do Sul, Guara-
64 APL da banana de Luiz Alves 0.13 Epagri
mirim, Praia Grande, Schroeder
Ituporanga, Aurora, Petrolandia, Agrolândia, Atlanta, Trom-
65 APL da piscicultura do Vale do Itajaí 0.32 budo Central, Mirim Doce, Taió, Pouso Redondo, Presidente Epagri
Getulio
66 APL da erva-mate de Canoinhas 0.13 Canoinhas Epagri
67 APL da floricultura tropical de Joinville 0.13 Joinville, Garuva, Corupá, Jaraguá do Sul Epagri
APL de polímeros transformados de
68 22.2 Criciúma Midic/GTP-APL
Criciúma
69 APL de turismo de São Bento do Sul 79.1 São Bento do Sul Sebrae-SC – GTP/APL

3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


Fonte: Elaboração própria, com base na pesquisa de campo.

111
Bibliografia
CAMPOS, Renato Ramos (Coord.). Os arranjos produtivos locais no Esta-
do de Santa Catarina: Mapeamento, metodologia de identificação e cri-
térios de seleção para políticas de apoio. Primeiro Relatório da Pesquisa
“Análise do Mapeamento e das Políticas Para Arranjo Produtivos Locais no
Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil”. Florianópolis: UFSC, 2009. 59p.
(Contrato Fepese-BNDES.)
—. et al. Padrão de especialização da indústria catarinense e localização
das atividades industriais para identificação de Arranjos Produtivos Lo-
cais. In: CÁRIO, Silvio A. F. et al. (Orgs.). Economia de Santa Catarina:
inserção industrial e dinâmica competitiva. Blumenau: Nova Letra, 2008.
p. 67-111.
GOVERNO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Secretaria de Estado
do Desenvolvimento Econômico Sustentável. Câmara de APLs. San-
ta Catarina, 2009. Disponível em: http://www.sds.sc.gov.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=74&Itemid=170&lang=bra
zilian_portuguese. Acesso em: 26 nov. 2009.
—. Secretaria de Estado do Planejamento. Masterplan. Santa Catarina,
2009. Disponível em: http://www.spg.sc.gov.br/masterplan.php. Acesso
em: 5 nov. 2009.

112 3. Santa Catarina: as possibilidades de políticas para arranjos produtivos locais


4. Análise do mapeamento e das
políticas para arranjos produtivos
locais no Estado do Paraná

Fabio Doria Scatolin


Nilson Maciel de Paula
Walter Tadahiro Shimajv
Antonio Fernando Zanatta
Manuela Reche Latge
Ricardo Pessoa de Moura

Introdução
As políticas públicas voltadas para os APLs no Estado do Para-
ná foram implementadas predominantemente por instituições já
existentes, segundo as demandas emanadas dessa nova forma de
organização industrial. A lógica conceitual e a dinâmica empre-
sarial que emergiram no seu interior foram decisivas para a for-
mação da Rede APL, a qual, embora aparentemente autônoma, é
composta por distintas instituições de acordo com suas áreas es-
pecíficas de atuação. Após a identificação dos APLs, o governo do
Paraná, através da Secretaria de Estado do Planejamento (SEPL),
em parceria com a Federação de Indústrias do Paraná (Fiep) e o
Sebrae-PR, coordenou, a partir de 2004, iniciativas para articular
todas as instituições relacionadas direta ou indiretamente com
a base industrial do estado, em particular aquelas atuantes nas
áreas de ensino e pesquisa.
Anteriormente, ações isoladas de algumas secretarias esta-
duais responderam a demandas do Governo Federal, nas quais
a preocupação central era o processo de inovação em aglome-
rados de empresas em um mesmo espaço territorial. A partir de
2003, a estrutura de planejamento do governo estadual passou
a incorporar o conceito de APL como um dos eixos orientadores
da política de desenvolvimento estadual, segundo uma agenda

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 113


centrada em atividades produtivas espacialmente identificadas.
No entanto, apesar da articulação dos diferentes integrantes, as
atividades da Rede se limitaram a ações específicas de acordo
com a atividade econômica predominante, sem se materializar,
todavia, numa estratégia institucional de caráter sistêmico e
contínuo. Nesse sentido, destacam-se aquelas voltadas à gestão,
construção da governança local, inovação e qualificação da for-
ça de trabalho e acesso aos mercados, incluindo marketing e
promoção de vendas.
A identificação dos APLs paranaenses obedeceu a uma me-
todologia baseada no quociente locacional, coeficiente de Gini
locacional, segundo informações relativas ao emprego e número
de estabelecimentos, além de aspectos relativos à cooperação, efi-
ciência produtiva, inovação e inserção nos mercados. Para tanto,
foram considerados a importância regional e setorial, os ativos
institucionais e o perfil técnico-científico de cada região com po-
tencial de mobilização de apoio aos APLs. A partir daí, foram se-
lecionados e validados os APLs considerados estratégicos para o
estado, cujas demandas orientaram as propostas de diretrizes das
políticas de APLs.
A formação da Rede APL, coordenada pela SEPL, pela Fiep e
pelo Sebrae-PR, reduziu sobreposições e organizou suas ações e
as de outras instituições e organizações relacionadas aos APLs do
Estado do Paraná. A sinergia daí resultante proporcionou condi-
ções para que as políticas públicas pudessem se adaptar às de-
mandas setoriais e regionais da economia paranaense. A Rede
APL pode ser vista, portanto, como uma estrutura de governança
institucional capaz de dar um sentido sistêmico às iniciativas de
instituições e organizações envolvidas na formação de APLs, ins-
pirada na convicção de que esses representam um caminho para
o desenvolvimento competitivo da economia paranaense, em par-
ticular sua indústria. Por sua vez, sindicatos setoriais e regionais
e suas empresas passaram, assim, a dispor de um caminho aberto
para influenciar as decisões de política pública de acordo com
seus interesses.

114 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


Entretanto, no período recente, posterior à fase de estrutura-
ção da Rede APL, segundo avaliação unânime de seus integrantes,
as políticas públicas por ela articuladas permaneceram num visí-
vel estado de indefinição se comparado ao entusiasmo observado
durante sua formação, fruto de um claro refluxo das iniciativas do
governo estadual. Esse redirecionamento fez com que predomi-
nassem iniciativas isoladas das próprias empresas e instituições,
em busca de oportunidades criadas pelo conjunto da política in-
dustrial, independente de estímulos específicos no âmbito do Es-
tado do Paraná. De uma maneira geral, a organicidade da Rede
APL se sustentou apenas durante o estágio de planejamento, se
desfigurando, todavia, na medida em que novos instrumentos de
política específica de APLs e recursos financeiros se tornaram ne-
cessários.
Essa deficiência reflete tanto uma falta de maturidade insti-
tucional e de governança entre os órgãos envolvidos quanto uma
ação dispersa dos atores, pautada apenas em suas expectativas in-
dividuais e momentâneas. Mais do que isso, o papel organizador
e articulador da Rede, desempenhado pela Secretaria de Planeja-
mento, não foi suficiente para amalgamar as ações implementa-
das de cada um dos demais integrantes.
Com o propósito de analisar o papel das instituições e de
suas políticas públicas junto aos APLs existentes no Paraná, é
apresentada inicialmente a base conceitual a orientar a iden-
tificação e posterior mapeamento dos APLs. No item 3, é des-
crita a metodologia utilizada, em linha com o conceito utili-
zado, para identificar os APLs priorizados, de acordo com sua
importância na região e na atividade econômica, do grau de
desenvolvimento dos ativos institucionais e das características
técnico-científicas dos espaços onde as aglomerações foram
formadas. O item 3 contém uma análise das principais ações
e programas implementados pelas instituições integrantes da
Rede APL, as quais são avaliadas criticamente no item 4. Por
fim, à guisa de conclusão, com base na análise anterior, são
apresentadas, no item 5, as diretrizes orientadoras para um
ajuste institucional e para novas políticas voltadas aos arranjos
produtivos locais no estado.

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 115


1. A referência conceitual para a identificação dos APLs no
Paraná
O conceito de APL que emergiu dos trabalhos da Rede APL do
Paraná envolvia atividades do setor formal da economia e, nota-
damente, do setor industrial e de software, tanto em função da
base de dados utilizada quanto do conceito de aglomeração uti-
lizado. Dessa forma, o que a Rede APL Paraná considerou “APLs
selecionados” pela metodologia adotada, em uma análise concei-
tual mais rigorosa, seria, na verdade, o que Suzigan et al. (2003)
denominavam de Sistemas Locais de Produção (SLP), definidos
como um conjunto de empresas predominantemente pequenas
e médias, integradas horizontalmente entre si e capazes de esta-
belecer relações comerciais com outras indústrias, para as quais
instituições locais de apoio exercem um papel relevante.
Esse conceito, tomado de Belussi e Gottardi (2000), não dife-
ria fortemente, segundo os autores, do conceito da RedeSist de
Sistemas Produtivos e Inovativos Locais. A esse respeito, Suzigan
et al. (2003) consideravam sistemas produtivos locais como aglo-
merados de agentes econômicos, políticos e sociais, espacialmen-
te identificados, permeados por vínculos de cooperação e apren-
dizagem. Nesse ambiente, as instituições públicas e privadas se
sobressaem pelo seu papel no desenvolvimento tecnológico, de
recursos humanos e de financiamento. Assim, a referência concei-
tual aplicada define APL como “aglomeração de agentes econômi-
cos, políticos e sociais que operam em atividades correlatas, estão
em um mesmo território e apresentam vínculos de articulação, de
interação, cooperação e aprendizagem” (IPARDES, 2006, p. 8).
Da mesma forma, à época, para a RedeSist os sistemas pro-
dutivos e inovativos locais eram APLs cujas relações de interde-
pendência e articulações resultavam em interações, cooperação e
aprendizagem, possibilitando inovações de produtos, processos
e formatos organizacionais e, consequentemente, maior compe-
titividade. Embora a Rede APL tenha identificado 114 supostos

116 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


APLs (denominados “aglomerações”), foram selecionados apenas
22 APLs como prioritários para a política pública. Dessa forma, a
Rede APL restringiu-se, em grande parte, à indústria de transfor-
mação, e, em menor parte, à indústria extrativa e de informação e
comunicação. Além disso, outras divisões da CNAE, relacionadas
a serviços e agricultura, não foram consideradas por não se en-
quadrarem nos critérios utilizados para a seleção dos 22 APLs.
De acordo com a RedeSist, os APLs representam basicamente
um quadro de referências, a partir do qual podem ser analisados
os processos de geração, difusão e uso de conhecimentos e da
dinâmica produtiva e inovativa de uma região. Para tanto, se en-
tende a produção e a inovação como processos de aprendizagem
sistêmicos, que resultam da articulação de distintos atores e com-
petências. A partir dessa concepção, a abrangência setorial não
se limita à atividade manufatureira ou de software, mas sim ao
conjunto da estrutura produtiva, considerando os serviços em sua
complexidade; a agropecuária, com suas relações a jusante com a
indústria agroalimentar, energética e de fibras; além dos setores
mais tradicionais referentes à indústria de transformação. Apesar
do grande peso do setor primário e agroindustrial baseado em
recursos naturais, e de um setor terciário bastante diversificado e
complexo, é preciso considerar também que outras aglomerações
não podem ser captadas pelas estatísticas formais da RAIS e da-
dos fiscais, conforme já se afirmou anteriormente. Formalmente,
o conjunto de APLs selecionados representava, em 2006, cerca de
9% do valor agregado da indústria de transformação paranaense,
e menos de 2% da economia do estado. O próprio diagnóstico
elaborado pelo Ipardes (2006) já havia identificado 114 aglome-
rações (APLs) relevantes no próprio setor manufatureiro e de soft-
ware do estado. Esses APLs se encontravam, naquele momento
(dados de 2003), em estágio não tão avançado como os identifi-
cados e apoiados. No entanto, estavam mais bem distribuídos do
que os 22 apoiados em termos espaciais no estado (Figura 1).

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 117


Figura 1 – PR: APLs identificados e não apoiados

Fonte: APL – Base Cartográfica: Sema (2004).

Pode-se notar que em apenas seis microrregiões do estado, de


um total de 39, não foram identificados APLs no setor manufatu-
reiro e de software. Em termos setoriais, de acordo com as classi-
ficações internacionais (OECD), existe uma clara preponderância
de indústrias intensivas em recursos naturais e de baixo conteúdo
tecnológico. No entanto, na medida em que esses APLs não foram
apoiados explicitamente através das políticas públicas, o avanço
dos mesmos passou a depender quase que exclusivamente dos
próprios atores locais e de alguma ação individual da Fiep, do
Sebrae ou da Secretaria de Estado.
Em resumo, a metodologia utilizada pela Rede APL do Paraná
(IPARDES, 2006) facilitou o direcionamento das ações ao “defi-
nir” os SPL/APLs a serem priorizados, mesmo diante de outros
potenciais beneficiários carentes de política pública. Em segundo
lugar, essa definição “técnica” serviu como ponto de partida para
o planejamento estratégico dos APLs selecionados e das diretrizes
e ações específicas dos próprios APLs e das instituições envolvi-
das. Em terceiro lugar, a diferenciação entre os escolhidos e os
excluídos priorizou aquelas aglomerações cujo grau de desenvol-

118 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


vimento era mais avançado, principalmente em relação à integra-
ção em sua cadeia produtiva, à articulação entre os agentes e suas
instituições e a sua capacidade sistêmica para inovar.
Por outro lado, a metodologia adotada excluiu um número
considerável de aglomerações dentro da própria indústria e do se-
tor de software que não apresentavam um desenvolvimento avan-
çado. Além disso, por ser baseada na RAIS – base de dados utili-
zada –, possíveis aglomerações existentes na agropecuária ou no
setor de serviços não foram identificadas pela metodologia. Por
fim, ao identificar os aglomerados tecnologicamente mais avan-
çados, a metodologia não permite considerar regiões onde não
existem aglomerações relevantes. Em síntese, os 22 APLs priori-
zados e apoiados pela política pública devem ser considerados a
ponta avançada dos APLs do estado, e não a sua totalidade.

2. Metodologia de identificação dos arranjos produtivos locais


no Paraná
A metodologia utilizada para identificação dos APLs no estado
foi desenvolvida pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimen-
to Econômico e Social (Ipardes) e pela Secretaria de Estado do
Planejamento e Coordenação Geral (SEPL), a qual orientou po-
líticas públicas e ações coletivas voltadas para competitividade,
eficiência produtiva, capacidade de inovação e maior inserção nos
mercados de produtos associados aos APLs paranaenses.12 Tendo
por base os conceitos de arranjo produtivo local (APL) e sistema
local de produção (SLP) descritos acima, foram identificadas e
mapeadas as aglomerações produtivas com características poten-
ciais de APLs, em vista de sua importância regional e setorial, dos
ativos institucionais e do perfil técnico-científico de cada região
com potencial de mobilização de apoio aos APLs. Com isso, fo-
ram selecionados e validados os APLs considerados estratégicos

12. O relatório com a identificação, mapeamento e validação está disponível em


http://www.redeapl.pr.gov.br, tendo como referência: Arranjos produtivos do Es-
tado do Paraná: identificação, caracterização e construção de tipologia/Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, Secretaria de Estado do Pla-
nejamento e Coordenação Geral. Curitiba: Ipardes, 2006. Consulta em 28 mar.
2009.

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 119


e, como tal, merecedores de uma caracterização mais detalhada
para orientar diretrizes de políticas públicas específicas.
O quociente locacional e o coeficiente de Gini locacional, em
que pese uma baixa relevância para algumas atividades, como as
indústrias da madeira e de confecções, foram utilizados inicial-
mente, tendo por base a Relação Anual de Informações Sociais
(RAIS) referente a 2003 e a Classificação Nacional da Atividade
Econômica – CNAE, a quatro dígitos. Outra base de informação
considerada no estudo é o Cadastro de Informações Fisco-Con-
tábeis da Secretaria de Estado da Fazenda do Paraná, contendo
informações referentes aos valores contábeis de entrada e aos
valores contábeis de saída discriminados regionalmente para as
transações no estado, com outros estados e com o exterior por
subatividades econômicas (CNAE 4 dígitos) e por municípios.
Além disso, foi considerado o número de estabelecimentos e de
empregos formais.
Como procedimento inicial, desenvolveu-se uma matriz com
39 microrregiões e 278 classes de atividades existentes no Paraná
pertencentes às áreas da indústria extrativa, indústria de transfor-
mação e atividades de produção de software.13 A partir dessa base
de dados, foram utilizados os indicadores convencionais e suces-
sivos filtros que levaram em conta as especificidades do Estado do
Paraná. Primeiramente, foram estabelecidas algumas restrições,
operacionalizadas por meio da utilização de três filtros. O primei-
ro, no qual a restrição é maior, se refere ao número de estabele-
cimentos, definindo as classes de atividade mais consolidadas em
função de um número relativamente elevado de estabelecimentos
e significativa especialização. O segundo filtro permite uma aná-
lise mais abrangente em termos setoriais e regionais. Já o terceiro
filtro resgatou as classes que possuíam expressivo nível de empre-
go nas microrregiões, não captados nos filtros anteriores. Após a
aplicação dos filtros e respectivas restrições adicionais, restaram

13. Para mais detalhes sobre a montagem da matriz paranaense, ver a seção 2.4
da publicação Identificação, caracterização, construção de tipologia e apoio na for-
mulação de políticas para os arranjos produtivos locais (APLS) do Estado do Paraná:
etapa 1 – Identificação, mapeamento e construção da tipologia das aglomerações pro-
dutivas/Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, Secretaria
de Estado do Planejamento e Coordenação Geral. Curitiba: Ipardes, 2005. 44 p.
Disponível em http://www.redeapl.pr.gov.br.

120 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


73 classes de atividades econômicas, entre os 165 casos identifi-
cados, distribuídos segundo as classes CNAE (Tabela 1).

Tabela 1 – PR: número de casos identificados pelos filtros segundo classes CNAE
Madeira e mobiliário 46
Têxtil e confecções 29
Produtos alimentares 14
Produtos cerâmicos e cal/calcário 12
Calçados e couros 7
Outras classes 57
TOTAL 165
Fonte: SEPL, Ipardes.

O total de 165 casos identificados não exclui a possibilida-


de de haver duas ou mais classes de atividades econômicas afins
numa mesma microrregião, implicando, portanto, em “dupla con-
tagem”, cuja eliminação resultou em 114 aglomerações produti-
vas, presentes em 33 das 39 microrregiões do Paraná. Em 2003,
essas aglomerações geravam 150.454 empregos formais, o que
representava 35% dos 433.553 empregos industriais formais no
estado. Essas aglomerações foram agrupadas de acordo com sua
importância setorial e regional para fins de políticas públicas es-
pecíficas. Para tanto, foram considerados o grau de especializa-
ção da microrregião na respectiva classe (tamanho do QL), que
representa sua importância regional e setorial e participação da
microrregião no total de emprego da classe no estado.
No primeiro agrupamento, a especialização da microrregião
seria considerada elevada se QL ≥ 5 e reduzida se 1 < QL < 5. No
segundo agrupamento, a atividade teria importância elevada se o
emprego na classe tivesse participação ≥ a 20% no emprego da
classe no estado. Desse modo, as 114 aglomerações identificadas
foram distribuídas em quatro tipos de aglomeração: i) Núcleo de
Desenvolvimento Setorial Regional (NDSR); ii) Vetor de Desen-
volvimento Local (VDL); iii) Vetor Avançado (VA); e iv) Embriões
(E). O primeiro reúne as aglomerações consideradas importantes
para uma dada região ou pela importância na atividade econômi-
ca no estado. Já o Vetor de Desenvolvimento Local (VDL) contém
as aglomerações com importância para o desenvolvimento local/
regional, porém de menor relevância para o setor no estado. O

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 121


subconjunto considerado como Vetor Avançado (VA) é composto
pelas aglomerações que possuem importância setorial, mas com
pouca relevância local/regional por se situar em um tecido econô-
mico mais abrangente e, por conseguinte, mais diversificado. Por
último, os Embriões (E) se referem a aglomerações com potencial
influência no desenvolvimento, sem ser, no entanto, relevantes
para a região e para o setor.
A importância das 114 aglomerações, subdivididas em quatro
subconjuntos, para a economia paranaense no ano de 2003 pode
ser verificada na Tabela 2, em que são comparadas as informações
de total de empregos formais, número de estabelecimentos com
vínculos empregatícios, total do valor adicionado fiscal e total do
valor das saídas (faturamento).

Tabela 2 – PR: número de empregos formais de estabelecimentos, valor adicionado


e faturamento da indústria segundo tipo de aglomeração – Paraná, 2003
Número de estabelecimentos com vínculo
Em- empregatício durante o ano Valor Adicionado Valor das saídas
Tipo de aglo-
prego Micro e Médios Médios e Fiscal (VAF) (Faturamento)
meração
formal Pequenos (100 a Grandes TOTAL (R$) (R$)
(até 99) 249) (>=250)
NDSR 28.442 1.155 43 14 1.212 125.954.079 4.956.384.202
VDL 29.705 1.280 45 13 1.338 268.524.803 2.367.046.148
VA 57.967 2.857 79 28 2.964 651.007.763 9.669.155.202
Embriões 34.340 2.110 43 14 2.167 1.635.130.152 1.711.088.012
Total das 114
aglomera- 150.454 4.402 210 69 7.681 2.680.616.797 18.703.673.564
ções
Participações
das aglomera-
ções no setor 34,7 32,4 48,6 30,5 32,6 12,2 17,3
industrial do
Estado (%)
Paraná 433.553 22.874 432 226 23.532 21.952.782.707 108.418.352.949
Fonte: Ipardes (2006).

122 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


Os APLs pré-selecionados para esse estudo foram identifica-
dos com base na relevância de cada aglomeração em termos da
densidade fiscal, exportação e vendas para outro estado, compras
locais e número de estabelecimentos e importância das vendas
da classe na própria microrregião. Assim, daquele total, apenas
25 aglomerações poderiam ser consideradas como possíveis APLs,
das quais oito NDSR, cinco VDL, sete VA e cinco Embriões. Desse
conjunto, 18 foram validadas por apresentarem características tí-
picas de APL, tendo um dos quais sido desmembrado em quatro
aglomerações específicas por se tratarem de empresas de produ-
ção de software. Além desses, uma aglomeração de empresas da
área de instrumentos médico-odontológicos da região de Cam-
po Mourão foi adicionada por se tratar de uma aglomeração em
formação através de uma atividade não tradicional, segundo os
parâmetros adotados na avaliação preliminar. Portanto, ao final
dessa etapa, foram validadas 22 aglomerações classificadas (Figu-
ra 2) como possuidoras de características típicas de APLs, assim
distribuídas entre as categorias estabelecidas:

Quadro 1 – PR: APLs selecionados segundo o tipo de aglomeração


Núcleo de Desenvolvimento Setorial e Regional
Vetor de Desenvolvimento Local (VDL)
(NDSR)
 Confecção (bonés) – Apucarana  Confecção – Cianorte
 Esquadrias e madeira – União da Vitória  Confecção – Sudoeste
 Mandioca e fécula – Paranavaí  Malhas – Imbituva
 Metais sanitários – Loanda  Móveis e madeira – Rio Negro
 Móveis – Arapongas
 Móveis de metal e sistemas de armazena-
gem e logística – Ponta Grossa
Vetor Avançado (VA) Embrião (E)
 Aparelhos, equipamentos e instrumentos  Equipamentos e implementos agrícolas –
médicos, odontológicos e hospitalares – Cascavel/Toledo
RMC  Confecção (moda bebê) – Terra Roxa
 Cal e calcário – RMC  Instrumentos médico-odontológicos –
 Confecção – Maringá Campo Mourão
 Louças e porcelana – Campo Largo  Móveis – Sudoeste
 Software – Curitiba  Software – Maringá
 Software – Londrina  Software – Pato Branco e Dois Vizinhos
Fonte: Ipardes, 2006.

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 123


Figura 2 – PR: APLs identificados e apoiados

Fonte: SEPL.

Os estudos de caso e notas técnicas que sucederam a catego-


rização acima identificaram problemas e demandas locais, apon-
tados nas entrevistas junto a instituições de apoio e a lideranças
dos APLs, os quais serviram de subsídios para a formulação de
diretrizes de políticas de apoio aos APLs no estado.

3. Avaliação das ações e políticas públicas para os APLs do


Paraná
O esforço inicial que a RedeSist realizou em termos de mostrar a
relevância das aglomerações e, em especial, dos APLs para o de-
senvolvimento local repercutiu positivamente na implementação
de políticas públicas e de suporte a essas aglomerações no Brasil
como um todo e no Paraná, em particular. Tanto o governo fede-
ral, principalmente através do MDIC, da Finep e do Sebrae, como
as secretarias estaduais do Planejamento (SEPL), do Trabalho e
da Indústria e do Comércio, o Ipardes e a Tecpar, bem como ins-
tituições de classe como Fiep, Faep etc. passaram a implementar

124 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


políticas voltadas a dar suporte ao desenvolvimento de APLs no
Paraná.
As origens dessas políticas no Estado do Paraná podem ser
encontradas em três grandes campos.14 Primeiro, em políticas de
desenvolvimento industrial que, historicamente, tiveram grande
importância no Paraná através do BRDE e do extinto Badep, den-
tro de um projeto político denominado “Projeto Paranaense de
Desenvolvimento”. Esse projeto consistia em uma estratégia clara
de industrialização do estado através do avanço de diversas ca-
deias agroindustriais e da diversificação da indústria de transfor-
mação instalada na região metropolitana de Curitiba. Esse projeto
de desenvolvimento, que perdeu importância com o avanço das
políticas neoliberais e a crise do Estado desenvolvimentista na se-
gunda metade dos anos 1980, recentemente tiveram um ressurgi-
mento, principalmente na forma de suporte a pequenas e médias
empresas e às necessidades específicas dos APLs locais.
O segundo campo diz respeito às políticas de desenvolvimento
regional que também tiveram forte tradição no País e, em espe-
cial, na região sul do Brasil, através da atuação do BRDE, com sua
preocupação com os desequilíbrios regionais na segunda metade
do século passado. Recentemente, regiões mais atrasadas ou mes-
mo regiões mais avançadas do Paraná passaram a ver na política
de APLs um instrumento necessário para reduzir o hiato com re-
lação às regiões mais desenvolvidas ou, no caso de regiões mais
avançadas, para ampliar sua competitividade.
Finalmente, um terceiro campo dessas políticas que no Para-
ná esteve pouco presente nos últimos anos se refere à política
de C&T. Sem tanta tradição no Paraná, apesar dos esforços de
algumas instituições como UFPR, UEL Iapar e Tecpar, somente
após a constituição de 1988 o Paraná começou a elaborar polí-
ticas de apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico, mas
sem uma maior consistência e perenidade em aproximar a comu-
nidade científica dos problemas concretos da população em geral
e do setor produtivo local em particular. Mais recentemente, as
instituições de apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico
passaram a considerar os APLs como um foco de suas políticas,

14. Ver especialmente Competitive Regional Clusters: National Policy Approaches


(OECD, 2007).

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 125


sem, no entanto, dar consistência em sua atuação no setor. A au-
sência de um sistema local de inovação, com a Seti e a Funda-
ção de Amparo à Pesquisa – Fundação Araucária como elementos
coordenadores desse sistema, é a principal fragilidade institucio-
nal na área de P&D.
A formação da Rede APL, coordenada pela SEPL, pela Fiep e
pelo Sebrae-PR, reduziu sobreposições e organizou suas ações e
as de outras instituições e organizações relacionadas aos APLs do
Estado do Paraná. A sinergia formada pela Rede proporcionou
condições para que as políticas públicas pudessem se adaptar às
demandas setoriais e regionais da economia paranaense. A Rede
APL pode ser vista, portanto, como uma estrutura de governança
institucional capaz de dar um sentido sistêmico às iniciativas de
instituições e organizações envolvidas na formação de APLs, ins-
pirada na convicção de que esses representam um caminho para
o desenvolvimento competitivo da economia paranaense, em par-
ticular sua indústria.
Tendo papel de coordenação da Rede APL, a atuação da Se-
cretaria de Estado de Planejamento (SEPL) se traduziu na articu-
lação das demais instituições e organizações e das ações imple-
mentadas pelos demais integrantes, após a assinatura, em 2004,
do Termo de Cooperação entre o Governo do Estado do Paraná,
o Sistema Fiep, o Sebrae e o Senai. Se essa coordenação teve, a
princípio, uma notória visibilidade, ancorada nas prioridades de
política de desenvolvimento do governo do estado, no período
recente, ocorreu um refluxo das ações governamentais. Apesar
disso, algumas iniciativas de apoio aos APLs, sob a coordenação
da SEPL, podem ser destacadas (Quadro 2).

Quadro 2 – PR: programas de apoio aos APLs no Paraná,


coordenados pela Secretaria de Planejamento
Programa de apoio aos
Finalidade
APLs
PROAPL Aumento da competitividade dos APLs paranaenses.
Inserção dos produtos dos APLs – principalmente no Mercosul,
Comércio Exterior e
com apoio a missões internacionais de negócios e à exportação
Acessos a Mercados
(Progex)

126 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


Programa de apoio aos
Finalidade
APLs
Desenvolvimento de novos produtos e processos através do
Inovação Tecnológica –
programa Universidade sem Fronteira da Secretaria de Estado de
Programa Universidade
Ciência e Tecnologia, em parceria com o Tecpar e as universida-
sem Fronteira
des estaduais.
Crédito e Incentivos
Crédito e incentivos fiscais
Fiscais
Programa de Microcrédito Fomento a pequenos empreendedores dos APLs.
Negociação de projeto junto ao Banco Mundial voltado à competitivi-
Proterritório
dade dos produtores familiares das regiões contempladas.
Fonte: Entrevista com técnicos da SEPL.

Como se observa acima, o governo do estado, através da co-


ordenação da SEPL, implementou ações de alcance diferenciado,
dada sua amplitude diversa. Assim, o PROAPL é executado pelo
conjunto das secretarias de estado, Sebrae e Fiep, com a partici-
pação de entidades regionais, incluindo universidades, associa-
ções comerciais e industriais, sindicatos, prefeituras, secretarias
e ONGs. As demais ações, de caráter mais objetivo, são marca-
das pela conquista de novos mercados, pelo alívio fiscal e pelo
desenvolvimento tecnológico. Numa perspectiva geral, a eficácia
do PROAPL tem sido diretamente afetada pela desarticulação ou
falta de governança no plano institucional, comprometendo os
resultados do trabalho da Rede APL.
A fase inicial de diagnóstico dos APLs e de montagem da rede
foi sucedida por dificuldades oriundas do não cumprimento de
prazos agendados, da evasão de algumas instituições, da sobre-
posição de ações, da falta de integração entre os integrantes da
rede e da incapacidade para promover uma identidade em torno
das políticas direcionadas aos APLs.
A participação do Sebrae na rede não implicou em alterações
conceituais ou de forma em suas ações e prioridades às pequenas
e médias empresas. Nesses termos, os princípios de integração e
cooperação que orientavam sua atuação junto aos núcleos seto-
riais no âmbito de cada município permaneceram posteriormente,
entre 1998 e 2002, quando da implementação do Plano Sebrae
de Desenvolvimento Local. Após 2003, o conceito de APL é incor-
porado nos planos do Sebrae, mesmo envolvendo aglomerações
estranhas ao grupo dos 22 APLs selecionados.

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 127


O Sebrae tem se voltado para o desenvolvimento dos APLs,
de acordo com seu grau de maturidade, atuando prioritariamen-
te no fortalecimento da governança local. As ações do Sebrae
junto aos APLs do Paraná podem ser observadas no conjunto de
67 projetos abrangendo diversas atividades e organizações em-
presariais, como comércio varejista, cadeias produtivas, distritos
empresariais, empreendedorismo, atividades de turismo, serviços
etc. As ações do Sebrae têm um foco nas empresas localizadas
num espaço definido, produtoras de um determinado produto ou
vinculadas a atividades correlatas. Assim é que o grau de sinergia
é mais elevado, por exemplo, nos APLs de confecções, envolvendo
uma ampla diversidade de empresas, comparado aos produtores
de software. A referência conceitual para a identificação dos APLs
reflete prioritariamente as estratégias da organização, para a qual
há flexibilização dessa referência.
No que se refere aos objetivos das ações voltadas para os APLs,
segundo suas atividades (Quadro 3), as prioridades são bastante
diferenciadas entre os APLs contemplados, as quais podem ser
agrupadas de acordo com as necessidades identificadas em cada
caso. De uma maneira geral, essa instituição orienta-se pela ex-
pectativa de desenvolvimento da economia local a partir do for-
talecimento competitivo dos APLs selecionados. Mais especifica-
mente, suas ações podem ser agrupadas em três focos, a saber:
acesso a mercado, gestão empresarial e inovação tecnológica.
Embora detectáveis em todos os APLs, há ênfases distintas
de acordo com a natureza da atividade-fim de cada um. Mes-
mo sendo a empresa o foco da atuação do Sebrae, o desenvol-
vimento da cultura empresarial através do fortalecimento da
governança local e da cooperação entre firmas são levados em
consideração para elevar a capacidade competitiva dos APLs.
Assim, a orientação do Sebrae tem como foco não apenas a
inovação, mas o desenvolvimento de um sistema local de ino-
vação na forma de um ambiente favorável, de uma infraestru-
tura adequada, atração de empresas inovadoras e qualificação
da mão de obra.

128 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


Quadro 3 – PR: foco estratégico do Sebrae, segundo os APLs apoiados
APL Foco Estratégico
 Inovação em design e moda;
 Promoção da “marca” Moda Paraná em âmbito nacional e na
 Confecções do sudoeste
América do Sul;
do Paraná
 Organização em redes dos elos da cadeia produtiva;
 Vestuário de Londrina
 Gestão e monitoramento da evolução da competitividade
e região
empresarial;
 Acesso ao mercado nacional.
 Gestão profissional e efetivação da governança;
 Desenvolvimento da cultura empresarial e cooperação entre as
 Malhas de Imbituva empresas;
 Inovação de produtos de acordo com as novas demandas do
mercado.
 Promoção da “marca” Moda Paraná em âmbito nacional e na
América do Sul;
 Inovação de processo e de produto;
 Profissionalização da gestão empresarial baseada na sustenta-
bilidade do negócio;
 Ampliação dos mercados já conquistados com aumento das
exportações;
 Bonés de Apucarana
 Incentivar o aumento do uso de bonés no mercado interno;
(fase 2)
 Promoção da cooperação e da representação coletiva com
todos os empresários;
 Fortalecimento do APL junto a entidades nacionais;
 Explorar formas de suprir as necessidades de mão de obra;
 Organização de redes de negócios, criando vínculos de
relacionamento;
 Elevação dos níveis de competitividade.
 Desenvolvimento de novos produtos;
 Mandioca e derivados
 Soluções tecnológicas inovadoras;
da região noroeste
 Identificações de nichos de mercados para alavancar comer-
do PR
cialização.
 Consolidação do APL como base para o desenvolvimento
setorial;
 Madeira de União da
 Acesso a mercado;
Vitória
 Melhoria do sistema de gestão das empresas;
 Maior eficiência produtiva através de processos de inovação.
 Expansão internacional de mercados;
 Móveis da região de  Melhoria da qualidade de produto e maior produtividade;
Arapongas (fase 2)  Maior acesso a mercado;
 Melhoria da gestão empresarial.
 Infraestrutura adequada para o desenvolvimento das empresas;
 Desenvolvimento de novas empresas intensivas em tecnologia;
 Insumos e equipamen-  Aumento da competitividade das firmas existentes;
tos de uso médico de  Promoção da cultura empreendedora junto à população;
Campo Mourão  Estímulo à busca de novos negócios;
 Formação de um ambiente favorável à inovação e à competiti-
vidade das empresas do APL.

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 129


APL Foco Estratégico
 TI – Região sudoeste e  Melhoria da qualidade de software e serviços de TI;
Ponta Grossa  Promoção de um sistema local de Inovação em Tecnologia da
 Software e TIC – região Informação;
Oeste  Maior visibilidade do software paranaense nos mercados
 Software de Curitiba, brasileiro e mundial;
Maringá, Londrina e  Qualificação da mão de obra;
Regiões  Desenvolvimento da gestão empresarial.
Fonte: Sigeor/Sebrae.

Por sua vez, o papel do sistema Fiep, tido como o terceiro seg-
mento do tripé que sustenta a Rede APL, é definido por estratégias
globais e ações específicas, incluindo suas diferentes instituições,
como o Senai, o IEL e os sindicatos representativos em cada se-
tor de atividade. Embora mantenha uma sintonia com as políti-
cas governamentais do período de 2003 a 2006, as ações da Fiep
estiveram mais próximas do trabalho desempenhado pelo Sebrae
(Quadro 4).
Nessa perspectiva, a primeira linha de ação da Fiep concernen-
te à difusão do conceito de APL como uma forma de organização
industrial esteve voltada para a governança local. Orientados pela
necessidade de um ambiente cooperativo e de engajamento das
instituições locais, a preocupação maior era fortalecer a dimensão
local da indústria e elevar sua competitividade nos respectivos
mercados. Todavia, obstáculos emergiram em três frentes, influen-
ciando os resultados projetados. Primeiramente, a ausência de li-
derança no ambiente empresarial local limitou a capacidade orga-
nizativa no interior dos APLs em formação, e, consequentemente,
sua governança. Em segundo lugar, a cultura local, marcada, em
muitos casos, por um forte conservadorismo e individualismo dos
empresários, representou uma barreira às iniciativas da Fiep e dos
seus sindicatos locais. Finalmente, diante das perspectivas trazi-
das por essas organizações à luz de um novo conceito, a postura
do meio empresarial passou a ser pautada pela expectativa de be-
nefícios creditícios ou fiscais, num horizonte imediatista. Mesmo
assim, os integrantes da rede perderam a organicidade inicial, na
medida em que se orientaram por suas próprias estratégias, em
detrimento das potenciais demandas locais.
A segunda linha de ação da Fiep foi definida através do pla-
nejamento estratégico, em torno da qualificação de mão de obra,

130 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


meio ambiente, desenvolvimento tecnológico, marketing, gover-
nança, parceria com instituições de ensino e pesquisa. Nota-se,
portanto, que à semelhança das ações do Sebrae, o Sistema Fiep
segue uma estratégia mais propriamente reflexiva das demandas
locais. Além disso, observa-se que, em vários casos, a organização
da governança local através dos sindicatos se dá de acordo com
o nível de desenvolvimento já alcançado pelos APLs. Em outros
casos, ações voltadas para o avanço tecnológico, em termos de
produto e de novos equipamentos, implicam no fortalecimento
de parcerias com instituições locais, treinamento e qualificação
da força de trabalho. Por sua vez, os APLs produtores de pro-
dutos menos sofisticados, como confecções, malhas e móveis de
madeira, dão ênfase para estratégias de expansão de mercado e
descoberta de novas oportunidades.

Quadro 4 – PR: principais ações desenvolvidas pela Fiep


 Central de vendas;
 RH comum do APL;
APL de Cal e Calcário da
 Protagonismo do sindicato;
RMC
 Fortalecimento tecnológico;
 Programa da Gestão da Qualidade.
 Modelo de governança;
 Café e Boné – realização de três edições;
APL de Bonés de Apu-  Protagonismo do sindicato;
carana  Projetos em parceria com instituições de ensino e fomento;
 Projeto de Lei 2.728/2007, para uso do boné no uniforme
escolar da rede pública.
 Instalação do laboratório de alimentos;
 Desenvolvimento de projetos com apoio financeiro de entida-
APL de Derivados da des de fomento (MCT/Finep, ADR, CNPq/IEL);
Mandioca de Paranavaí  Obtenção de trator agrícola para extração da mandioca em co-
operação com APL de Equipamentos e Implementos Agrícolas
de Cascavel.
APL de Esquadrias de  Desenvolvimento e ampliação de novos mercados;
União da Vitória  Desenvolvimento de novas lideranças empresariais.
 Protagonismo do sindicato;
 Articulação com Poder Público para implantação de laborató-
rios de costura industrial. Atualmente, são cinco laboratórios
APL de Confecções do
básicos, dois intermediários, dois avançados e um centro de
Sudoeste
excelência;
 Instalação da central de negócios;
 Projeto de gestão de resíduos sólidos na indústria da confecção.
APL de Tecnologia da  Criação de sindicato ligado à indústria;
Informação de Londrina  Parcerias externas.

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 131


APL de Instrumentos
 Obtenção de novo curso superior no campus da UTFPR em
Médico-odontológicos em
Campo Mourão para Engenheira Eletrônica.
Campo Mourão
 Relação forte com Senai/Cetmam;
APL de Móveis de  Envolvimento da Coordenadoria da Fiep;
Arapongas  Protagonismo do sindicato;
 Programa de design.
 Desenvolvimento de novas lideranças;
APL de Metais Sanitários
 Projetos na área ambiental;
de Loanda
 Parceria com a ADR de Loanda: Projeto Nova Indústria.
 Parceria com o APL de Bonés de Apucarana – terceirização;
APL de Malhas de  Central de negócios;
Imbituva  Banco do Brasil implantou o DRS (Desenvolvimento Regional
Sustentável).
APL de Software de  Desenvolvimento de projetos tecnológicos;
Curitiba  Criação da Rede de APLs de TI do estado.
 O papel do Sindimetal na articulação institucional do APL;
APL de Alumínio do  Desenvolvimento de máquina para utensílios de alumínio em
Sudoeste parceria com Senai;
 Parceria com a ADR do Sudoeste: Projeto Nova Indústria.
 Cooperação entre empresas com trabalho coletivo (ex: vendas
casadas para software de empresas do APL);
APL de Software de
 Parceria com faculdade para criação de curso de formação de
Maringá
consultores de venda de TI e comunicação;
 Treinamento em gestão de projeto específico para TI.
Fonte: Fiep.

4. Uma avaliação crítica das políticas públicas


O papel das instituições governamentais e organizações empresa-
riais na estruturação e apoio dos APLs no Paraná pode ser carac-
terizado de acordo com três etapas sucessivas, durante as quais
diferentes iniciativas foram adotadas. A primeira diz respeito à di-
fusão do conceito de APL no interior do ambiente empresarial, pro-
pagando a necessidade de atitudes cooperativas e da formação de
sinergias com instituições e organizações envolvidas na atividade.
A receptividade das empresas fez com que, mesmo sob a expecta-
tiva de rendas institucionais, aglomerados se tornassem mais ex-
pressivos e ganhassem representatividade. A segunda etapa esteve
marcada pela formação de uma rede heterogênea de instituições
e organizações em torno da estratégia de conhecer e estimular os
APLs existentes. Para tanto, um diagnóstico foi elaborado visando
mapear os APLs segundo o grau de complexidade e desenvolvi-
mento no âmbito de suas respectivas regiões. Ao longo dessas duas

132 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


etapas, consolidou-se a Rede APL, que se tornou instância nuclear
na relação entre as carências emanadas dos APLs e a atuação das
instituições dela integrantes, na forma de políticas ou ações especí-
ficas. Durante esse processo, é possível afirmar que o arranjo insti-
tucional foi eficiente, por incorporar o conceito de APL no âmbito
das ações institucionais e por difundi-lo no interior da atividade
produtiva, especialmente industrial. A terceira etapa, por sua vez,
corresponde à implementação de políticas propriamente ditas, de
acordo com a especificidade de cada setor e da interação estabele-
cida entre os policy makers e os APLs.
Nessa etapa, todavia, a Rede APL revelou uma clara fragilida-
de para implementar políticas coordenadas de médio e longo pra-
zo. Esse é o sentido da falta de governança no interior da própria
rede, a qual se mantém como um conjunto formal, embora sem
o conteúdo suficiente em termos de estratégia para o desenvolvi-
mento dos APLs. Assim é que, como demonstrado acima, sobres-
saem ações pontuais. Sob a ótica dos gestores da governança lo-
cal, a incorporação do conceito de APL proporcionou uma maior
interação e um fortalecimento do comportamento cooperativo
entre as empresas. No entanto, a situação relativamente caótica
da Rede, ao perder sua organicidade inicial, acabou contribuindo
para que os APLs superassem suas dificuldades a partir de suas
iniciativas, ao recorrer a eventuais políticas de caráter geral. A au-
tonomia com que os agentes locais buscam soluções e expressam
suas necessidades representa um sinal significativo para orientar
as instituições públicas e organizações privadas para a definição
de políticas. Sendo de caráter rotineiro ou de médio e longo pra-
zos, essas demandas têm grande importância para orientar a ela-
boração das políticas. Conforme detectado em pesquisa de cam-
po, os gestores locais têm uma percepção clara dos mecanismos
de política. No entanto, sem a sintonia necessária para que aque-
les sejam adaptados diretamente e exclusivamente aos APLs.
Tendo em vista a natureza do objeto e as diferentes políticas
implementadas, a literatura (OECD, 2007) tem agrupado as po-
líticas públicas em APLs em três grandes direções, facilmente de-
tectadas neste trabalho.
1. Políticas de engajamento dos atores, que envolvem desde polí-
ticas voltadas a conscientização e aproximação dos diferentes

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 133


atores até políticas de mobilização desses atores e o suporte à
governança local. Essas políticas procuram auxiliar na neces-
sidade de maior cooperação dos agentes para o sucesso dos
APLs. Esse alvo foi satisfatoriamente atingido durante os pri-
meiros anos de incorporação e difusão do conceito de APL no
interior dos vários ambientes empresariais do estado, princi-
palmente através das ações do Sebrae e da Fiep.
2. O segundo conjunto de políticas públicas se refere às políticas
de prestação de serviços coletivos, como a construção de es-
paço coletivo para facilitar o acesso aos mercados pelos APLs,
políticas para reduzir custos de compra de insumos, ou mesmo
políticas para qualificar a mão de obra local visando reduzir
custos e ampliar sua competitividade sistêmica. Como de-
monstrado acima, ações específicas têm sido implementadas
nessa perspectiva, para as quais as demandas locais, fruto da
própria conscientização dos empresários, têm sido cruciais. As
ações da Secretaria do Trabalho, da Secretaria de Indústria e
Comércio e do Sebrae se inserem nessa perspectiva.
3. O terceiro conjunto envolve políticas de P&D que, em ações
conjuntas ou mesmo individuais, procuram reforçar a capa-
cidade de aprendizado e inovação dos APLs. Esse, definitiva-
mente, é o calcanhar de Aquiles das políticas públicas no es-
tado. Mesmo dispondo de uma ampla rede institucional, com
destaque para a Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia,
universidades e institutos de pesquisa, a capacidade de respos-
ta da Rede APL em si, e do governo como um todo, tem estado
aquém das necessidades das empresas.

A fragilidade da Rede APL de concatenar políticas públicas em


torno dos eixos estruturais que alavanquem a competitividade da
indústria paranaense deriva, em grande medida, de falhas institu-
cionais. Primeiramente, há uma superposição de papéis e mesmo
de ações das diferentes instituições envolvidas, o que faz com que
algumas se destaquem, como é o caso do Sebrae, e outras fiquem
à deriva, sem uma divisão de trabalho adequada. Isso resulta,
portanto, na falta de coerência e de abrangência das políticas, es-
pecialmente porque as ações não correspondem a uma orientação
coordenada por parte do Estado ou da Rede. Em segundo lugar,

134 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


o fato dos APLs buscarem apoio ou espaço em políticas de am-
plo espectro faz com que suas carências ou demandas se diluam.
Assim, é necessário que as políticas guardem uma relação direta
ou uma coerência com os propósitos iniciais relativos ao fortaleci-
mento dos APLs, evitando que procurem se adaptar ao status quo
da política industrial.

5. Diretrizes para uma nova política de apoio aos APLs no Paraná


Independentemente da origem das políticas e das instituições en-
volvidas, seu foco nos APLs tem sido apenas o setor manufaturei-
ro e de software, com pouco envolvimento de outros atores (como
as universidades, grandes empresas, startups e outras entidades)
e ainda pouca prioridade para as regiões mais atrasadas. Faltam
incentivos adequados para o engajamento dos diferentes atores
nesse processo. O importante aqui é ter claro o objetivo da polí-
tica e os resultados esperados. As principais diretrizes propostas
para uma nova política pública de apoio a APLs no Paraná são:
1. Elaborar um novo mapeamento dos APLs, incluindo o setor de
serviços e o agropecuário, como procedimento necessário para
promover sua difusão em setores negligenciados até o presen-
te pelas pesquisas conduzidas. Particular atenção deve ser
dada às atividades de processamento agroindustrial, incluindo
aquelas reunindo pequenas e médias empresas voltadas para
o mercado local.
2. Os novos estudos de caso devem priorizar temas como a gover-
nança local e o planejamento estratégico dos APLs, o proces-
so de aprendizado e a inovação, a cooperação universidades/
empresas em APLs e questões específicas do local (geografia,
história etc.).
3. Dado que parte importante das compras dos APLs industriais
é feita fora do estado, estudar e analisar as possibilidades de
implantação de novos projetos industriais que complementem
no local a produção dos APLs, adensando, assim, as relações
intersetoriais e aproximando mais empresas do APLs locais.
4. Atualizar a pesquisa já realizada pelo Ipardes usando a mesma
metodologia para avaliar o desempenho dos APLs identifica-
dos e apoiados entre 2003 e 2009, e os impactos causados por

4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná 135


políticas especificamente direcionadas aos APLs. Assim, seria
possível ajustar os instrumentos utilizados ou as ações execu-
tadas aos resultados encontrados.
5. Elaborar políticas diferenciadas para os APLs, com base nos
diferentes estágios de desenvolvimento dos mesmos (ciclo de
vida). As ações, derivadas das estratégias adotadas, devem ser
idealizadas e executadas em cada APL, desde que em linha
com suas necessidades competitivas mais prementes e com ên-
fase nos processos de inovação.
6. É necessário priorizar ações conjuntas de inovação e apren-
dizado, como a elaboração de editais por parte da Fundação
Araucária, partindo da problemática dos APLs locais.
7. Nessa perspectiva, é preciso contemplar também as diferenças
entre regiões, de forma a atender aquelas mais atrasadas e
carentes, sob o risco de centralizar recursos e condenar em-
presas e setores inteiros a um atraso crônico, agravando as
disparidades regionais do estado.
8. Prioridade deve ser dada também a cursos técnicos de quali-
ficação de mão de obra no nível pós-médio, com base na de-
manda do mercado local e, em especial, dos APLs. No entanto,
torna-se necessário o engajamento do ambiente empresarial
no sentido de valorizar a mão de obra qualificada, evitando
desestimular seu treinamento por razões salariais.
9. É necessário que as instituições financiadoras, como Finep e
a Fundação Araucária, implementem programas de financia-
mento voltados para ações colaborativas ou serviços de alcan-
ce coletivo, no contexto de um APL ou de vários, mesmo que
situados em regiões distintas.
10.Criação de incentivos para que as universidades e institutos de
pesquisa trabalhem em parceria com os APLs na solução dos
gargalos, principalmente na área de inovação e qualificação
de mão de obra.
11.Finalmente, é fundamental uma avaliação contínua da eficá-
cia das atuais políticas a partir dos objetivos propostos e do
avanço dos APLs em termos de competitividade sistêmica. Um
dos parâmetros essenciais dessa avaliação diz respeito à ca-
pacidade de integração dos organismos ou instituições envol-
vidos na concepção e execução de políticas públicas. Quanto

136 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


mais dispersas forem as ações e as prioridades das instituições,
maior o risco de aprofundar o abismo entre a base produtiva
organizada em APLs e os responsáveis pela implementação
das políticas públicas e agravar o descrédito destas junto aos
APLs e suas governanças locais.

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138 4. Análise do mapeamento e das políticas ... no Estado do Paraná


5. Análise das políticas para arranjos
produtivos locais no Estado de São Paulo

Ana Lucia Gonçalves da Silva15


Miguel Juan Bacic
Rodrigo Lanna Franco da Silveira

Introdução
O presente capítulo analisa as políticas de apoio a arranjos pro-
dutivos locais (APLs) no Estado de São Paulo, procurando carac-
terizar os traços gerais da ação do governo do estado e sua arti-
culação com outras instituições, de forma a configurar a estrutura
dessa ação no território estadual e identificar os arranjos produti-
vos que são objeto dessas políticas, segundo o entendimento que
as instituições envolvidas fazem do que seja APL.
O texto está estruturado em seis seções, incluindo esta intro-
dução. A segunda seção apresenta a trajetória da política do Es-
tado de São Paulo para APLs, reconstituindo seus antecedentes
e desdobramentos a partir da atuação pioneira da Fiesp e do Se-
brae-SP e destacando a atuação progressivamente coordenadora
do governo estadual, por intermédio da Secretaria Estadual de
Desenvolvimento (SD). A terceira seção analisa o foco e os instru-
mentos da política estadual para APLs e apresenta sua estrutura
institucional, explicitando o papel das três instituições que fazem
parte da Rede Paulista de APLs. A quarta seção expõe as metodo-
logias de identificação de arranjos produtivos do Sebrae-SP e da
Fiesp, bem como analisa os critérios de seleção de arranjos prio-

15. Os autores agradecem à equipe de pesquisadores doutorandos (Denisia Araujo


C. Tavares e Helvidio Prisco R. Albuquerque Jr.) e de estagiários (Dirceu Muraka-
mi, Marília Bassetti Marcato, Natália Tiemi G. Komoto e Tatiana Ferreira Henri-
ques) pela valiosa ajuda no levantamento de informações. Agradecem também
a acolhida que tiveram nas entrevistas realizadas nas três principais instituições
de apoio a arranjos produtivos paulistas (SD, Fiesp e Sebrae-SP), decisivas para
ajudar a formar um quadro geral das políticas dirigidas a APLs no Estado de São
Paulo.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 139
ritários para a política estadual de apoio a APLs, evidenciando a
definição conceitual que os orientou. A quinta seção fornece uma
visão mais geral da ação do Sebrae-SP, permitindo contextualizar
seu programa de apoio especificamente voltado ao que a insti-
tuição entende por APL vis-à-vis sua atuação territorial por meio
de outros programas. No mesmo sentido, a sexta seção apresenta
uma análise similar com relação a iniciativas do governo esta-
dual, por meio de uma análise exploratória de outros programas
não explicitamente direcionados para APLs. Por último, há uma
seção contendo considerações finais.

1. Trajetória da política do Estado de São Paulo para APLs


O marco inicial da política do Estado de São Paulo voltada para
APLs pode ser estabelecido em 2004, a partir de iniciativas da en-
tão Secretaria da Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econô-
mico – SCTDE (hoje Secretaria de Desenvolvimento – SD). Antes
disso, a atuação do governo paulista, embora importante, restrin-
gia-se ao apoio por meio de suas escolas técnicas e do Instituto de
Pesquisas Tecnológicas – IPT.
Fora do âmbito do governo do estado e com início anterior a
2004, identificou-se a atuação decisiva de instituições da socie-
dade civil ou mista (Fiesp e Sebrae-SP). Essas intervenções, que
se iniciaram de forma relativamente independente, aos poucos
foram se aproximando e se articulando em uma atuação conjun-
ta. Também foi possível reconhecer etapas e mudanças de foco ao
longo do tempo, resultado de um processo que inevitavelmente se
constrói com acertos e fracassos, mas com o mérito de estruturar,
com base na experiência e no aprendizado, um rico conhecimento
sobre como lidar com APLs.
Assim, Fiesp, Sebrae-SP e governo estadual vêm trabalhando
com APLs no Estado de São Paulo desde há vários anos, de forma
progressivamente articulada. O Anexo 1 consolida um histórico
das principais ações das três instituições e fornece também alguns
marcos da atuação do governo federal, a título de referência.

140 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
1.1. Antecedentes: a atuação pioneira da Fiesp e do Sebrae-SP
Depois de um estudo exploratório no APL de calçados de Franca
e de um projeto piloto no APL de joias de São José do Rio Preto,
a Fiesp coordenou, no final de 2002 e início de 2003, um extenso
trabalho para identificar e mapear as aglomerações produtivas no
estado, visando selecionar quatro APLs para serem objeto do pro-
jeto Aumento da Competitividade das Micro e Pequenas Indús-
trias Localizadas em APLs do Estado de São Paulo, com recursos
da Fiesp e do Sebrae-SP.16
Selecionados os APLs de bijuterias/semijoias de Limeira, móveis
de Mirassol, confecções de Ibitinga e cerâmica de Vargem Grande
do Sul, as duas instituições começaram a prover alguns serviços
dirigidos ao fortalecimento desses APLs. Ao mesmo tempo, foram
desenvolvendo suas próprias metodologias e aplicando-as (no caso
do Sebrae-SP, a um universo maior de APLs). Com o aprendizado
obtido com a experiência da atuação direta nas localidades,17 aos
poucos essas metodologias foram se aproximando.
Um elemento comum dessas metodologias é a realização de uma
etapa inicial, que requer vários meses, abrangendo sensibilização/
mobilização de empresas e instituições locais e elaboração de diag-
nósticos e planos estratégicos para cada APL, antes da implemen-
tação de intervenções mais potentes para aumentar sua competi-
tividade, apoiadas nas seguintes ações e investimentos principais:
programas de capacitação em gestão empresarial; implantação de
centros de tecnologia setoriais; oficinas de design; programas de
apoio à exportação; implantação de telecentros etc.
Em 2004, teve início a segunda etapa do projeto Fiesp/Sebrae-
SP, abrangendo oito APLs: joias de São José do Rio Preto, móveis
de Mirassol, confecções de Ibitinga, cerâmica de Vargem Grande
do Sul, cerâmica de Tambaú, cerâmica de Itu, cerâmica de Tatuí
e plástico do Grande ABC.18 Considerando as duas etapas do pro-

16. A metodologia desenvolvida no âmbito do projeto Fiesp/Sebrae-SP envolveu


muitas outras instituições (inclusive a SD, por meio do IPT) e serviu de referência
para projetos posteriores.
17. Esse rico aprendizado foi sendo construído apoiado nos vários casos de suces-
so e também nos de insucesso, como foi o caso de Limeira, no referido projeto.
18. Destaca-se a exclusão do APL de bijuterias de Limeira, nessa segunda etapa do
projeto Fiesp/Sebrae-SP.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 141
jeto, nesse ano, Fiesp e Sebrae-SP acumulavam atuação conjunta
em nove APLs.
Ao mesmo tempo, o Sebrae-SP foi ampliando seu escopo de
atuação. No final de 2004, já atuava em 20 APLs focados na in-
dústria19 e acumulava experiência suficiente para identificar, na
maioria deles, problemas de governança, o que reforçava a neces-
sidade de aprimoramento metodológico e operacional, uma das
razões que motivou a atuação em parceria com a Fiesp.
Cabe apontar que o início da atuação do Sebrae em prol do
desenvolvimento local, na verdade, é anterior à própria dissemi-
nação do conceito de cluster ou arranjo produtivo local. Desde
meados de 2000, o Sebrae Nacional e suas unidades estaduais
criaram o Programa Sebrae de Desenvolvimento Local, em substi-
tuição ao Programa de Emprego e Renda – Proder.20 Tal mudan-
ça não foi apenas de denominação do programa, mas sim apoia-
da na constatação explicitada pela instituição de que “a geração
de emprego e renda está cada vez mais atrelada a processos de
maior amplitude que implicam o estabelecimento de parcerias
formais ou informais com o poder público, a sociedade civil e a
própria comunidade, que para ser diretamente atingida precisa
ser envolvida”.21

19. Além dos nove em atuação conjunta com a Fiesp, em 2004 o Sebrae-SP já atua-
va também em outros 11 APLs: calçados de Jaú, calçados de Birigui, calçados de
Franca, cerâmica de Porto Ferreira, confecções de Tabatinga, confecções de Novo
Horizonte, confecções de Cerquilho/Tietê, equipamentos médico-odontológicos de
Ribeirão Preto, móveis do ABC, móveis de Itatiba e têxtil e confecções de America-
na e região (segundo informações extraídas do site do Sebrae-SP, na ocasião).
20. No caso de São Paulo, o Proder iniciou-se em 1996 em quatro municípios
de baixo índice de desenvolvimento (Buri, Capão Bonito, Itapeva e Itararé). Foi
expandido em 1997/98 para 27 municípios, além de passar a incluir uma atua-
ção com recorte regional (ABC, Baixada Santista, Presidente Prudente e Entre
Serras e Águas). Em 1998/99, foi ampliado significativamente, abrangendo 107
municípios e avançando na experiência de elaborar diagnósticos e planos de ação.
Desde então, os escritórios regionais do Sebrae passaram a se empenhar na tarefa
de promover a articulação de empresas e instituições locais a fim de viabilizar
algumas das ações propostas nos planos de ação. Em 1999, cinco municípios de
baixo índice de desenvolvimento foram objeto de atenção: Apiaí, Capão Bonito,
Itaporanga, Ribeirão Branco e Sete Barras. No ano de 2000, o Sebrae-SP encerrou
os trabalhos de elaboração de diagnósticos municipais, que já totalizavam 215 es-
tudos, realizados por pesquisadores vinculados às universidades públicas paulistas
(USP, Unicamp e Unesp).
21. Segundo documento sobre o Programa de Desenvolvimento Local, extraído do
site do Sebrae-SP em 02/06/2004.

142 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Para completar o quadro, dois outros projetos devem ser con-
siderados nesse esforço de reconstituição de antecedentes de
apoios a arranjos produtivos paulistas.
Primeiro, concluído o projeto Fiesp/Sebrae-SP, a Fiesp, em con-
junto com o MDIC, realizou, ao longo de 2007, o projeto Apoio
Conjunto ao Incremento da Competitividade das Micro, Pequenas
e Médias Empresas Inseridas e Organizadas em Arranjos Produti-
vos Locais no Estado de São Paulo, abrangendo 10 APLs selecio-
nados: móveis de Mirassol, confecções de Ibitinga, cerâmica de
Vargem Grande do Sul, cerâmica de Tambaú, cerâmica de Itu, ce-
râmica de Tatuí, plásticos do Grande ABC (esses sete com atuação
anterior da Fiesp, em parceria com o Sebrae-SP), móveis de Vo-
tuporanga, calçados de Jaú e aeroespacial de São José dos Cam-
pos. O objetivo do projeto Fiesp/MDIC foi o de capacitar agentes
locais para o gerenciamento de APLs, bem como a elaboração do
Plano de Desenvolvimento de cada um dos 10 APLs, nos moldes
preconizados pelo Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos
Produtivos Locais – GTP-APL, comissão integrada por ministérios
e instituições não governamentais coordenada pelo MDIC.
Segundo, no APL aeroespacial de São José dos Campos, a Fiesp
desenvolveu também, em conjunto com a CNI e o Sebrae-NA, o
Programa de Apoio à Competitividade das Micro e Pequenas In-
dústrias – Procompi,22 em 2007/2008, com o objetivo de capacitar
e qualificar cerca de 15 empresas fornecedoras do referido APL.

1.2. Atuação coordenadora do governo estadual


Até 2004, a atuação da Secretaria de Desenvolvimento – SD estava
relacionada basicamente à contratação do Instituto de Pesquisas
Tecnológicas – IPT para estudos e ações de suporte tecnológico
aos arranjos. A SD também contribuiu para que algumas Faculda-
des de Tecnologias – Fatecs e Escolas Técnicas – Etecs fossem di-
recionadas a certos arranjos. No entanto, o critério de priorização
não era muito explícito.

22. Além de Limeira, São José dos Campos também tem se revelado um caso
problemático. São experiências que as instituições apoiadoras consideram exigir
reflexões que permitam avançar na metodologia de atuação em APLs.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 143
O Plano Plurianual – PPA 2004-2007 do Estado de São Pau-
lo explicitou e o PPA 2008-201124 reforçou como prioridade o
23

fortalecimento de APLs e, particularmente, a articulação e coor-


denação de ações das diversas entidades que atuam sobre eles,
estando a coordenação desse esforço sob a liderança da SD.
Ações mais concretas nessa direção, no entanto, só ocorreram
a partir de 2007, com a criação, em julho, da Rede Paulista de
APLs e com a assinatura, em junho de 2008, de convênio com o
BID para execução do Programa de Fortalecimento de APLs no Es-
tado de São Paulo (BRL1016), tendo como órgão executor a SD e
coparticipantes o Sebrae-SP e a Fiesp, com recursos no montante
de US$ 20 milhões (US$ 10 milhões do BID e US$ 10 milhões do
Sebrae-SP) para o atendimento de 15 APLs do estado.
Um passo importante no sentido de fortalecer a atuação con-
junta das três instituições foi o processo de construção e viabiliza-
ção do projeto com o BID. Resultado de um longo processo de ne-
gociação entre as partes, iniciado em 2002, quando da assinatura
pelas três instituições do Protocolo de Intenções para Parceria de
Atuação no Projeto BID, sua viabilização exigiu extenso esforço
de harmonização das metodologias das três instituições,25 além
da adequação aos padrões dos projetos BID.
Também favoreceu a progressiva harmonização das metodolo-
gias o fato de a coordenação da Rede Paulista de APLs ser exerci-
da por um ex-diretor superintendente do Sebrae-SP, dr. José Luiz
Ricca.
Contribuiu, ainda, o papel impulsionador do GTP-APL no pla-
no federal, coordenado pelo MDIC, que a partir de 2006 promo-
veu oficinas de orientação à instalação de Núcleos Estaduais de
Apoio a APLs articulados ao GTP-APL, fortalecendo a atuação co-
ordenadora do governo estadual, por meio da SD.26

23. Lei n° 11.605, de 24/12/2003.


24. Lei n° 13.123, de 08/07/2008.
25. Como fórum articulador das discussões, desempenhou papel importante a rea-
lização de três edições do Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de São Paulo
(nos anos de 2005, 2007 e 2008).
26. Foi relevante também a realização de três edições da Conferência Brasileira
sobre APLs (nos anos 2004, 2005 e 2007), para apresentação dos avanços do GTP-
APL e como fórum de discussão.

144 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
2. Foco, instrumentos e institucionalidade da política estadual
A política estadual de apoio a APLs parte do pressuposto de que
diferentes “atores” locais – empresários individuais, sindicatos, as-
sociações, entidades de capacitação, de educação, de crédito, de
tecnologia, agências de desenvolvimento, entre outras – podem
mobilizar-se e, de forma coordenada, identificar suas demandas
coletivas por iniciativa própria ou por indução. Esse entendimen-
to reflete-se no papel central de articulação desempenhado pelas
três instituições que conduzem a política para APLs no estado,
bem como na sua forma de condução.

2.1. Foco e instrumentos da política estadual


Com o reconhecimento no PPA estadual 2004-2007 dos APLs como
espaços relevantes para implementação de políticas articuladas
visando o desenvolvimento econômico sustentável, o ano de 2004
pode ser considerado o marco inicial da política do Estado de São
Paulo dirigida a APLs. O PPA 2008-2011, por sua vez, avançou ao
criar explicitamente o programa Desenvolvimento Local.
O Decreto 50.929, de 30 de junho de 2006, determina que a
Secretaria de Desenvolvimento do Estado de São Paulo (SD) é a
responsável por promover o fortalecimento dos arranjos produ-
tivos locais e das micro, pequenas e médias empresas paulistas,
visando o aumento da competitividade da economia paulista e o
consequente aumento dos níveis de emprego e renda, bem como
a redução das desigualdades regionais.
No orçamento do estado para 2009,27 o apoio e fomento aos
APLs é uma estratégia de desenvolvimento local integrado, no
Programa 1015 – Desenvolvimento Local, na Ação 5239 – Fomen-
to e Apoio aos Arranjos Produtivos. Do total dos recursos previs-
tos para o programa em 2009 (R$ 22,2 milhões), 80% destina-se
à referida ação (R$ 17,7 milhões),28 distribuído entre duas fontes:

27. Conforme Lei Orçamentária n° 13.289, de 22/12/2008.


28. O restante destina-se quase totalmente a duas outras ações previstas no Pro-
grama de Desenvolvimento Local:
4394 – Apoio Tecnológico aos Municípios – Patem = R$ 1,3 milhão;
5204 – Fomento, Apoio e Consolidação do Sistema Paulista de Parques Tecnológi-
cos = R$ 3 milhões.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 145
recursos do tesouro (R$ 4,4 milhões) e recursos oriundos de ope-
ração de crédito com o BID (R$ 13,3 milhões). Em 2008, a Ação
5239 dispunha de R$ 5,1 milhões (integralmente na fonte de re-
cursos do tesouro).
Constata-se, assim, que o montante total de recursos destina-
dos ao apoio e fomento de APLs no estado aumentou expressiva-
mente, principalmente com os recursos do contrato de emprésti-
mo com o Banco Interamericano para execução do Programa de
Fortalecimento de APLs no Estado de São Paulo (BRL1016), para
atendimento de 15 APLs paulistas.
O problema é que a característica de heterogeneidade dos
APLs, em termos setoriais, de estágio de desenvolvimento, for-
ma e grau de articulação entre os agentes etc., impõe inúmeras
dificuldades operacionais, inclusive para execução do orçamento
do programa de apoio. Em 2008, do total de R$ 5,1 milhões de
recursos disponíveis para execução da Ação 5239, apenas R$ 838
mil foram executados (16% do total).
O Decreto 54.654, de 7 de agosto de 2009, que institui o Pro-
grama Estadual de Fomento aos APLs, visa contornar parte dos
entraves, ao possibilitar a celebração de convênios com municí-
pios, entidades representativas de classe, institutos de pesquisa
e desenvolvimento, instituições sem finalidade econômica de
interesse privado, de interesse correlato e entidades vinculadas,
objetivando a execução de projetos destinados ao incremento de
cadeias produtivas por meio de ações estruturantes.
Os objetivos do Programa Estadual de Desenvolvimento Local
são: a) incremento da produtividade e da qualidade de produtos
e processos com foco no processo produtivo que agregue inova-
ções tecnológicas, tornando-os competitivos nos mercados nacio-
nal e internacional (PPA 2008-2011); b) aumento da competiti-
vidade das empresas que fazem parte dos 15 APLs selecionados,
por meio do incremento da produtividade e eficácia coletiva e do
incremento da coordenação empresarial e institucional para ado-
ção de práticas competitivas nas empresas dos arranjos atendidos
(Projeto BID).
As iniciativas previstas concentram-se nas chamadas “ações
horizontais”, apoiadas principalmente na implantação de Centros
de Serviços voltados para a competitividade das cadeias produti-

146 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
vas atendidas (centros de capacitação/formação; laboratórios de
centros de suporte tecnológico; núcleos de inteligência; centros
de serviços integrados etc.).
O Programa de Desenvolvimento Local definido no PPA 2008-
2011 dá continuidade ao programa Desenvolvimento Sustentável
do PPA 2004-2007, mas com uma importante mudança de foco.
Anteriormente, o foco era o desenvolvimento de metodologias
para organização de APLs. Agora, está diretamente voltado para
o incremento da competitividade das MPMEs e de setores rele-
vantes da economia paulista, por meio do investimento direto em
infraestrutura, equipamentos, programas específicos de capacita-
ção e transferência de tecnologia para as MPMEs.

2.2. Estrutura institucional da política estadual


Quanto à institucionalidade do programa estadual, apoia-se na
cooperação com duas outras instituições: o Sebrae-SP e a Fiesp,
que fazem parte da Rede Paulista de APLs, sob a coordenação da
SD. Juntas, as três instituições são responsáveis pela execução
das ações nos arranjos designados como prioritários. O Sebrae-SP
possui capacitação em gestão empresarial, suporte tecnológico e
acesso a mercados para as MPEs, além de uma enorme capilari-
dade nos municípios paulistas. A Fiesp possui capacidade de ar-
ticulação com as entidades representativas de classe e expertise
metodológica de atuação em APLs, além de oferecer apoio técnico
e institucional voltado à competitividade industrial.
A participação de cada instituição na execução do Programa
de Fortalecimento da Competitividade das Empresas Localizadas
em APLs do Estado de São Paulo (Projeto BID) pode ser assim
resumida:
 SD: responsável pelo gerenciamento e controle do programa,
realizando a coordenação técnica, administrativa e financeira;
tem papel central como articulador e viabilizador de ações es-
truturantes (físicas).
 Sebrae-SP: além de ser responsável pelo aporte financeiro cor-
respondente à contrapartida nacional do empréstimo junto ao
BID, é responsável pela sensibilização, capacitação e mobili-
zação de empresários e entidades locais dos APLs, bem como

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 147
por coordenar a elaboração de planos estratégicos dos APLs; é
o grande executor do processo e tem um papel de organizador
local.
 Fiesp: responsável por apoiar a sensibilização, capacitação e
mobilização de empresários e entidades locais dos APLs; reali-
zar análise de panorama de mercado nacional e internacional
para os setores dos APLs; apoiar a elaboração dos planos es-
tratégicos e auxiliar nas definições de objetivos estratégicos,
demandas dos APLs e do plano de ação; facilitar avaliações
qualitativas com empresários e localidades, realizando um
papel de ombudsman do projeto, propiciando correções de
rumo e ações; sistematizar informações de forma a obter li-
ções aprendidas e best practices dos APLs. Tem papel central na
articulação com sindicatos de classe, além da disponibilização
dos serviços do Senai.
 BID: apoio metodológico e financiamento de recursos.
Na prática, a política estadual para APLs, como um conjunto
de ações articuladas em torno de um programa com recursos re-
levantes, teve início efetivamente com a assinatura do Decreto
54.654, de 7 de agosto de 2009. De fato, após a concretização
da assinatura do convênio com o BID (em junho de 2008) e a
extensa negociação da lista de 15 APLs objetos do projeto (con-
cluída no início de 2009), restava a aprovação do decreto que
tramitava na Assembleia Legislativa paulista, de modo a instituir
o Programa Estadual de Fomento aos APLs e, principalmente, au-
torizar a celebração de convênios com municípios e certos tipos
de entidades, essencial para viabilizar a execução do orçamento
disponível, possibilitando investimentos em estrutura física nas
localidades dos APLs.
O primeiro ato nesse sentido foi a criação, em 14 de agos-
to de 2009, do Centro de Desenvolvimento e Inovação Aplicada
em Equipamentos Médico-Hospitalares e Odontológicos (Cedina)
em Ribeirão Preto, que será gerido pela Fundação Instituto Polo
Avançado de Saúde de Ribeirão Preto (Fipase), com representan-
tes da prefeitura, da Fiesp/Ciesp, da USP-Ribeirão Preto, da SD,
das empresas e dos trabalhadores. Os recursos para construir e
equipar o Cedina totalizam R$ 628 mil, sendo R$ 304,7 mil do
estado e o restante, contrapartida da Fipase.

148 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Contando com instrumento jurídico hábil para o investimento
em projetos de desenvolvimento de APLs, foi possível ao governo
estadual fomentar, ainda no ano de 2009, outros nove projetos
que, somados ao do Cedina, em Ribeirão Preto, totalizam R$ 3,15
milhões: Centro de Capacitação e Produção de Cooperativas de
Trabalho de Costura, em Americana; Centro de Formação de Mão
de Obra, em Cerquilho/Tietê; Núcleo de Inteligência para o Se-
tor Coureiro-Calçadista, em Jaú; Centro de Design e Manufatura,
em São José dos Campos; Núcleo de Design Estratégico, em Biri-
gui; Núcleo de Inteligência para o Setor Coureiro-Calçadista, em
Franca; Oficina Atelier de Cerâmica Artística, em Cunha; Espaço
Empresarial para Apoio ao Aglomerado Produtivo de Confecções,
em Votuporanga; e Centro de Formação e Prestação de Serviços
no APL, em Garça.
A implementação do Projeto BID, por sua vez, deu um pas-
so decisivo com a contratação pelo Sebrae-SP, em 17/08/2009,
da empresa de consultoria The Cluster Competitiveness Group
Consultoria Ltda. para realização de 15 Planos de Melhoria da
Competitividade (PMCs),29 no valor de R$ 7.045.720,00, para um
período de vigência contratual de 36 meses. Em fins de julho de
2010, a empresa Competitiveness apresentou, em seminário pro-
movido pelo Sebrae-SP,30 14 PMCs. O projeto não teve sucesso no
APL de têxtil e confecções de Americana e região.

29. A metodologia para elaboração dos PMCs utilizada pela empresa de consulto-
ria Competitiveness (de origem espanhola) baseia-se na análise dos APLs em 10
passos: “1 – mapeamento do cluster; 2 – segmentação estratégica; 3 – evolução
da atratividade do segmento (cinco forças competitivas, de Michael Porter); 4
– análise BPC avançada; 5 – opções de estratégias genéricas para o futuro; 6 –
análise KSF (fatores-chave de sucesso) para as opções mais inovadoras; 7 – cadeia
de valor ideal e diamante do cluster para opções escolhidas; 8 – benchmarking
nosso cluster com a referência/cluster ideal; 9 – opções estratégicas viáveis para
empresas do cluster; 10 – áreas de melhoria no nível da empresa e do cluster”
(SEBRAE-SP, 2009).
Segundo a própria empresa de consultoria, a metodologia de análise adotada tem
como base teórica os conceitos desenvolvidos por Michael Porter, da Universida-
de de Harvard, no seu livro A Vantagem Competitiva das Nações (1990) e em Ser
Competitivo (1998).
30. Seminário de Políticas Horizontais, realizado em 29/07/2010, no Sebrae-SP.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 149
Antes de concluir esta seção, cabe apontar que a participação
da Fiesp no Projeto BID dá continuidade à relevante atuação que
a instituição vem desempenhando, desde 2002, por meio do de-
senvolvimento de vários projetos (em parceria com o Sebrae-SP
e com o MDIC), tendo como foco o aumento da competitividade
de empresas e setores industriais, utilizando como instrumento a
abordagem de APL, tendo sido responsável pelo programa de de-
senvolvimento de 10 APLs em todo o Estado de São Paulo. Nessa
nova fase da atuação da Fiesp, registram-se as seguintes mudan-
ças principais: aumento do escopo do projeto e da quantidade de
APLs atendidos (15 APLs); atuação a partir da Rede Paulista de
APLs, sob a coordenação do Governo do Estado de São Paulo (via
SD); construção metodológica em conjunto com o BID.
Com relação ao Sebrae-SP, é importante destacar que, além
de coexecutor das ações nos 15 APLs selecionados para o Projeto
BID, a instituição tem uma atuação independente de reconhecida
relevância em várias outras localidades, conforme será detalhado
na seção 5.

3. Metodologias de identificação e critérios de seleção de APLs


São inúmeros os trabalhos contendo exercícios de identificação
de APLs no Brasil. Nesta seção, são apresentadas sinteticamente
as metodologias de identificação e seleção de arranjos adotadas
pelas três instituições envolvidas na política estadual para APLs
(SD, Fiesp e Sebrae-SP). O Anexo 2 permite visualizar a cronolo-
gia dos documentos metodológicos mais relevantes das três insti-
tuições no que diz respeito à identificação, seleção e atuação em
arranjos do Estado de São Paulo.

3.1. As metodologias do Sebrae-SP e da Fiesp


O Sebrae-SP realizou em 2002 o trabalho “Subsídios para a Iden-
tificação de Clusters no Brasil”, onde são apresentados o método
proposto e o resultado de sua aplicação: uma relação de municí-
pios ordenados por grau de especialização em número de estabe-
lecimentos (de acordo com o Cadastro de Estabelecimentos Em-

150 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
pregadores do MTE, de março de 2002), por atividade industrial
a quatro dígitos da CNAE.
No mesmo ano, os resultados obtidos para o Estado de São
Paulo foram reunidos na publicação Atlas das Concentrações In-
dustriais do Estado de São Paulo. Esse mapeamento de estabele-
cimentos industriais do estado reúne 48 mapas (um para cada
atividade a 4 dígitos CNAE selecionada), assinalando cerca de
400 concentrações industriais (municípios com 50 ou mais esta-
belecimentos em cada atividade selecionada).
A Fiesp, por sua vez, entre o final de 2002 e o início de 2003,
tendo em vista selecionar quatro arranjos para aplicação do proje-
to Aumento da Competitividade das Micro e Pequenas Indústrias
Localizadas em APLs do Estado de São Paulo (em parceria com o
Sebrae-SP), realizou um amplo mapeamento de todos os setores
industriais existentes em cada um dos 645 municípios do estado,
por número de estabelecimentos e de pessoal ocupado.
Esse primeiro levantamento resultou em mais de 15 mil regis-
tros de pontos de “aglomeração” industrial (interseções setores x
município). Foram, então, aplicados critérios de seleção e classi-
ficação, em conformidade com os objetivos do referido projeto,
como forma de estabelecer regiões prioritárias para o desenvolvi-
mento do programa. Basicamente, os critérios principais para ele-
gibilidade dos APLs foram: 1) nível de concentração industrial; 2)
setores intensivos em mão de obra; e 3) participação de MPEs.31
Um dos critérios utilizados para seleção/classificação dos po-
los industriais excluiu setores industriais de cidades cujo agrupa-
mento de empresas fosse inferior a 15. Esse critério deveu-se à
necessidade de haver, pelo menos, 15 empresas participantes no
grupo piloto para viabilizar a execução do projeto na localidade.
Do número inicial de mais de 15 mil concentrações, chegou-se a
533, reduzidas posteriormente a 212, com a exclusão da região
metropolitana de São Paulo e da cidade de Campinas, diante da
complexidade inerente às grandes cidades.32

31. A metodologia completa da Fiesp para identificação e seleção de APLs encon-


tra-se em Fiesp (2003).
32. “O que não impede que, no futuro, possamos desenvolver o trabalho nesses
municípios”, segundo esclareceu o coordenador do projeto, Renato Corona (De-
comtec/Fiesp), em entrevista à Revista da Fiesp, na ocasião. De fato, na segunda

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 151
A amostra resultante foi submetida ainda a outros critérios
de seleção que permitiram, por meio de uma escala de valores,
listar, por ordem de classificação, todos os 212 arranjos produ-
tivos encontrados. Para tanto, foram destacadas 10 variáveis
quantitativas consideradas importantes para o estudo.33 Rece-
beram maior peso arranjos produtivos com um grande número
de empresas de pequeno porte e aqueles com maior probabili-
dade de geração de emprego. Setores com maior crescimento de
mercado (nacional e internacional) receberam igualmente uma
pontuação maior.
Critérios qualitativos também foram utilizados. Assim, foram
excluídos agrupamentos empresariais com apoio34 ou que regis-
travam grau de desenvolvimento avançado (como os APLs de
calçados de Franca e têxtil de Americana). Nesses casos, a ex-
clusão deveu-se ao fato de o trabalho ter sido idealizado com o
objetivo de priorizar o fortalecimento, em um primeiro momen-
to, de concentrações em um estágio inicial de maturação, onde
a dinâmica de cooperação entre empresas, e destas com as enti-
dades de apoio específicas, ainda não estivesse completamente
estabelecida. Ademais, por serem de difícil tipificação, evitou-
se selecionar setores com classificação difusa, como produtos
de panificação, confeitaria, fabricação de produtos diversos de
plásticos e outros.
Essa metodologia, desenvolvida no âmbito do Projeto Fiesp/
Sebrae-SP, que envolveu muitas outras instituições (inclusive a
SD, por meio do IPT), serviu de referência para os projetos poste-
riores, inclusive o que constitui a base da atual política estadual
voltada para APLs, com as adequações devidas à mudança de foco
implementada.

etapa do projeto Fiesp/Sebrae-SP, registra-se a incorporação do APL de plástico da


região do Grande ABC.
33. São variáveis relacionadas a: pessoal ocupado (peso 50), número de estabele-
cimentos (peso 30) e mercado nacional e internacional (peso 20). O peso atribuí-
do a cada uma das 10 variáveis encontra-se em Fiesp (2003).
34. Por exemplo, foi identificado, na ocasião, que Jaú (calçados) e Votuporanga e
municípios próximos (móveis) já estavam recebendo apoio.

152 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
3.2. Política estadual para APLs: critérios para seleção de 15 APLs
prioritários
A Rede Paulista de APLs (SD, Sebrae-SP e Fiesp), instância inte-
rinstitucional constituída em julho de 2007, dentre outras atribui-
ções, tem a função de selecionar os setores produtivos e as regiões
a serem apoiados por recursos do Estado, seguindo critérios quan-
titativos e qualitativos. Os principais são: I) concentração produ-
tiva, entendida como aglomeração territorial de empresas de um
mesmo setor ou cadeia produtiva; II) interesse e organização dos
empresários, cultura empresarial de participação e presença de
governança local.35
Esses dois critérios permitem classificar os APLs segundo seu
estágio de desenvolvimento (de acordo com a sua importância
para o desenvolvimento local e para o setor ou cadeia produti-
va ao qual pertencem) e a organização da chamada governança
local: I) APLs consolidados: importantes para o desenvolvimento
local ou para o setor em que estão inseridos, com governança
local consolidada; II) APLs em desenvolvimento: importantes para
o desenvolvimento local ou para o setor em que estão inseridos,
mas ainda sem governança consolidada; III) APLs embrionários:
concentrações de empresas com pouca representatividade para
o setor industrial, mas com potencial para o desenvolvimento da
economia local, sem governança consolidada.
Contam também na seleção as experiências acumuladas nos
projetos anteriores das três instituições no apoio a arranjos do
estado (fazendo uso das metodologias que foram sendo desenvol-
vidas). Foi assim que a SD, junto com seus coexecutores, Sebrae-
SP e Fiesp, chegaram aos 15 APLs considerados prioritários para
compor o Projeto BID. A relação desses arranjos é apresentada no
Anexo 1.
Dos 15 APLs selecionados para compor o Projeto BID, oito fi-
zeram parte de projetos anteriores da Fiesp (em parceria com o
Sebrae-SP ou MDIC). Os demais contam com presença atuante
do Sebrae-SP (que, aliás, atua em todos), sendo que vários deles
estavam na “lista de espera” segundo a metodologia inicial da
Fiesp.

35. Esses critérios estão explicitamente definidos no Decreto 54.654, de 7 de agos-


to de 2009, que institui o Programa Estadual de Fomento aos APLs.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 153
Entretanto, revendo os critérios de identificação e seleção pro-
postos nessa metodologia, dois pontos chamam a atenção: 1o) a
ampliação do número de APLs da região metropolitana de São
Paulo (além do APL de plásticos do ABC, que já havia sido incor-
porado na segunda etapa do projeto Fiesp/Sebrae-SP, na lista dos
15 prioritários consta mais um APL da RM de SP: o de móveis);
2o) a inclusão dos APLs de calçados de Franca e têxtil de America-
na (arranjos que ficariam de fora pelos critérios iniciais de seleção
da Fiesp, que excluíam agrupamentos mais avançados).
Essas constatações confirmam que, atualmente, no enten-
dimento da Rede Paulista, as ações voltadas para APLs devem
priorizar arranjos produtivos do setor industrial com significativa
capacidade de coordenação entre os atores locais, ou seja, com
possibilidades mais concretas para o desenvolvimento de ações
conjuntas.

3.3. Mapeamento de APLs do estado


No Brasil, inúmeros mapeamentos de aglomerações ou concentra-
ções produtivas têm sido elaborados basicamente como resultado
de: a) aplicação de propostas de metodologias de identificação de
APLs apoiadas no cálculo de índices de concentração setorial e de
especialização regional de atividades econômicas (geralmente re-
sultam em extensas listas de aglomerações que requerem procedi-
mentos complementares para se chegar à identificação de fato de
APLs); b) exercícios de listar localidades que receberam, recebem
ou são candidatas a receber algum tipo de apoio (mais ou menos
abrangente).36
Para o Estado de São Paulo, a situação não é diferente. Exis-
te um grande volume de informações, de origens variadas. Com
níveis de agregação, rigor e propósitos diferentes, os mapeamen-
tos produzem listagens, em geral, incompatíveis, que não podem
ser simplesmente reunidas em uma lista mais ampla sob o risco
de incorrer em graves erros. Por exemplo, a simples divergência

36. Para compor o acervo de mapeamentos de APLs, pode-se considerar ainda os


inúmeros estudos de casos geralmente empreendidos no meio acadêmico (mono-
grafias, dissertações, teses e relatórios de pesquisa), além de informações geradas
pelas instituições fomentadoras, visando apoiar a tomada de decisões.

154 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
na identificação da cidade-polo do arranjo pode levar a conside-
rar como dois APLs o que, na verdade, compõe um único arranjo
produtivo. Diferentes níveis de agregação da informação também
podem induzir a erros.37
Por outro lado, apesar do grande volume de informações, os
mapeamentos disponíveis são incompletos. Geralmente, são res-
tritos às atividades industriais, e mesmo estas são captadas par-
cialmente – apenas o segmento formalizado (empresa e empre-
go). Também têm dificuldades de lidar com as especificidades e
complexidades das regiões metropolitanas.
Em resumo, o acervo de mapeamentos abrange, na prática:
a) enormes listas de aglomerações ou concentrações produtivas –
em geral industriais – que são potenciais APLs (mas que exigem
um olhar mais detido para a confirmação), obtidas pela aplica-
ção de alguma metodologia apoiada em índices de concentração
e especialização de atividades; e b) pequenas listas de arranjos
apoiados (ou pretendentes a apoio) produzidas pelas instituições
envolvidas.
Para efeitos da análise das políticas para APLs no Estado de
São Paulo, procurou-se avançar no sentido de mapear arranjos
produtivos já identificados no estado (apoiados ou não) e, na me-
dida do possível, arranjos que sequer tenham sido identificados.
Para tanto, procedeu-se da seguinte forma:
1. Identificou-se os arranjos que são objeto de políticas especi-
ficamente voltadas para APLs no estado, segundo o entendi-
mento que as instituições envolvidas fazem do que seja APL.
Dessa forma, chegou-se a uma lista de 23 APLs (todos indus-
triais) apoiados por instituições que conduzem a política esta-
dual para APLs (SD, Fiesp e Sebrae-SP).
2. Reuniu-se o conjunto de APLs identificados por alguma insti-
tuição e que não recebem apoio ou o recebem no âmbito de

37. Por exemplo, além das agregações usuais de municípios adotadas pelo gover-
no do estado e pelo IBGE (região administrativa, região de governo, região metro-
politana, microrregião), há também agregações específicas de outras instituições
(por exemplo: escritórios regionais – ERs do Sebrae-SP e escritórios regionais da
Ciesp/Fiesp), que frequentemente agregam sob uma mesma denominação (em
geral, o nome do município sede) conjuntos diferentes de municípios.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 155
outros programas que não o de apoio a APLs.38 Dessa forma,
chegou-se a uma lista de mais de 200 APLs, abrangendo um
espectro mais amplo de atividades econômicas.39

Os 23 APLs que compõem a primeira lista correspondem aos


que o Sebrae-SP apoia no âmbito do seu programa Arranjos Pro-
dutivos Locais (segundo dados de 2009 obtidos junto à institui-
ção), sendo que 15 deles correspondem aos arranjos contempla-
dos no Projeto BID (envolvendo a atuação também da SD e da
Fiesp) e oito recebem apoio apenas do Sebrae-SP.
Confirmando a progressiva aproximação metodológica en-
tre as instituições apoiadoras, observou-se que esses 23 arranjos
produtivos correspondem também ao que a SD considera como
APLs, de acordo com informações obtidas em entrevista junto à
instituição em 2009. A lista dos 23 arranjos considerados como
APLs pela SD é subdividida em dois subconjuntos, de acordo com
denominação atribuída pela própria secretaria: 1) os “APLs prio-
ritários”: os 15 arranjos já contemplados pelo Projeto BID; e 2)
os “outros APLs prioritários”: uma espécie de lista de espera con-
tendo os oito arranjos restantes (para futura atuação nos moldes
do Projeto BID).40 Cabe destacar que a SD considera, ainda, um
conjunto de 22 arranjos (tidos como ainda sem estrutura local e
governança) como pertencentes a um terceiro nível, reunindo-os
sob a denominação “aglomerados produtivos” (SD, 2009), uma
espécie de segunda lista de espera para atuação futura.41 Fica cla-

38. Essa segunda lista abrange, portanto, os arranjos não contemplados na política
de apoio especificamente voltada a APLs.
39. O resultado desse esforço de mapeamento encontra-se no relatório final sobre
o Estado de São Paulo do projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para
Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Esse traba-
lho, entretanto, carece de complementação, em particular com relação às regiões
metropolitanas do estado, que requerem não apenas um trabalho mais apurado,
tendo em vista a elevada concentração de inúmeras atividades econômicas, mas
também uma reflexão sobre a própria concepção de arranjos produtivos nesses
contextos.
40. Posteriormente, a SD incluiu em sua lista de “outros APLs prioritários” o arran-
jo produtivo de flores de Holambra (SD, 2009), que é considerado pelo Sebrae-SP
dentro do seu programa de apoio a agronegócios.
41. São os seguintes os arranjos produtivos considerados pela SD na sua lista de
“aglomerados produtivos”: 1) Batatais – transformadores de aço inox; 2) Marília
– alimentos; 3) RMSP (Brás, Bom Retiro e Guarulhos) – confecções; 4) São Paulo
(Zona Leste) – metais sanitários; 5) São Sebastião da Grama – café fino; 6) Ser-

156 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
ro que, na determinação da hierarquia de arranjos produtivos da
SD, a avaliação do grau de governança é critério decisivo.

4. Atuação territorial do Sebrae-SP


Além de coexecutor das ações nos 15 APLs selecionados para o
Projeto BID, em parceria com a SD e a Fiesp, o Sebrae-SP tem
expressiva atuação em inúmeras outras localidades do território
paulista, por meio de programas de apoio voltados para os micro
e pequenos empreendimentos.
Entidade privada sem fins lucrativos, coordenada por repre-
sentantes da iniciativa privada e do setor público, o Sebrae-SP
integra o Sistema Sebrae e tem por objetivo estimular e promo-
ver o desenvolvimento do empreendedorismo e das empresas
de pequeno porte no Estado de São Paulo. Para tanto, dispõe de
uma extensa rede de escritórios regionais – ERs e postos de aten-
dimento ao empreendedor – PAEs42 e executa um conjunto de
programas, geralmente em parceria com prefeituras municipais
e sindicatos, cooperativas e associações de classe. As ações do
Sebrae-SP são complementares, com atuação em toda a cadeia e
abrangendo diversos setores de atividade: agronegócio, indústria,
comércio e turismo.
A relevância do Sebrae-SP, em termos de aporte financei-
ro, pode ser inferida pelos valores de sua programação orça-
mentária do exercício de 2009, disponibilizados no site do Se-
brae-NA, por tipo de despesa: Articulação Institucional = R$
9.547.473,00; Conhecimento e Tecnologia = R$ 42.514.080,00;
Projetos Finalísticos = R$ 153.143.480,00; Gestão Interna = R$

tãozinho – metalmecânico; 7) Socorro, Lindoia e Águas de Lindoia – malhas; 8)


Amparo – confecções bebê; 9) Auriflama – confecções moda íntima; 10) Itatiba –
móveis; 11) Jales – frutas; 12) Laranjal Paulista – brinquedos; 13) Novo Horizonte
– confecções infantis; 14) Porto Ferreira – cerâmica artística; 15) Santos, São Vi-
cente, Guarujá e Bertioga – moda praia/íntima; 16) São José do Rio Preto – limão
Tahiti; 17) Campinas – tecnologia da informação; 18) Garça – eletroeletrônica
de segurança; 19) RMSP – calçados e artefatos de couro; 20) RMSP – joias; 21)
RMSP (São Paulo) – equipamentos médico-odontológicos; 22) São Roque – vinhos
(SD, 2009). Esses arranjos recebem apoio do Sebrae-SP, mas não no âmbito do seu
programa Arranjos Produtivos Locais.
42. O Sebrae-SP dispõe de 31 escritórios regionais – ERs e 121 postos de atendi-
mento ao empreendedor – PAEs, que cobrem os 645 municípios do estado. Há,
ainda, mais dois pontos de atendimento – PAs na capital paulista.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 157
34.778.284,00; Inversão Financeira = R$ 25.000.045,00; Total =
R$ 264.293.361,00.
Respondendo por 58% dos recursos, os chamados “projetos
finalísticos” incluem os seguintes tipos de projeto de apoio do
Sebrae-SP: Projeto APL; Projeto de Agronegócio; Projeto Turismo,
Cultura e Artesanato; Projeto Comércio Varejista; Projeto Setorial;
Projeto Incubadora de Empresas; Projeto de Inovação para MPEs
Finep/Sebrae; Projeto de Fomento à Cultura Empreendedora –
Ensino Formal e Projeto de Atendimento Presencial Individual.43
O programa Arranjos Produtivos Locais do Sebrae-SP foi cria-
do em 2003, tendo como foco principal de atuação, segundo o
documento Trabalhos em Arranjos Produtivos Locais – Diretrizes
para o Modelo de Atuação do Sebrae-SP: “apoiar a promoção de
localidades, inclusive ‘rurais’, que denotem um conglomerado de
micro e pequenas empresas que podem estar associadas entre si
ou não, ou ainda ligadas às médias e grandes empresas operando
em sistema de rede, ou mesmo de grandes indústrias que pro-
porcionem uma interligação com micro e pequenas empresas”
(SEBRAE-SP, 2004, p. 2).
Ainda de acordo com as referidas Diretrizes, os projetos pac-
tuados priorizam as seguintes ações: “1 – acesso aos mercados
internos e externos, a tecnologias produtivas e de organização;
2 – coordenação e cooperação público-privada e entre empresas”
(SEBRAE-SP, 2004, p. 5-7).
Nesses seis anos em que atua localmente com o programa
Arranjos Produtivos Locais, o Sebrae-SP adquiriu experiência com
os erros e acertos da metodologia adotada. Atualmente, a insti-
tuição reconhece que se encontra em um momento de reflexão
sobre alguns pontos dos projetos em andamento e os resultados
deles esperados, estando em processo de elaboração uma nova
versão de seu manual de atuação, segundo informação obtida em
entrevista junto à instituição.
Um dos principais pontos de revisão da atuação do Sebrae-SP
visa contemplar de forma mais efetiva as condições de mercado.
Assim, o processo de planejamento, que era bastante voltado ao
que a localidade deseja e apoiado sobre a sua própria visão da
realidade, vem procurando incorporar esse novo entendimento,

43. Conforme informações disponíveis no site www.sigeor.sebrae.com.br.

158 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
de modo que a “visão da localidade” passe a ser considerada à luz
do que está acontecendo no mercado.
Outra mudança importante refere-se aos requisitos para que
arranjos produtivos possam fazer parte do programa Arranjos Pro-
dutivos Locais do Sebrae-SP. Atualmente, a instituição considera
nesse programa apenas arranjos industriais. Ademais, o apoio a
um arranjo industrial não significa sua inclusão automática no
Programa APL. O Sebrae-SP pode iniciar o apoio pela atuação
setorial em projetos coletivos (Programa Setorial), com a finali-
dade de entender e auxiliar na dinâmica do setor específico, além
de estabelecer vínculos com a governança local. Assim, além do
requisito de pertencer ao setor industrial, um critério relevante
do Sebrae-SP para classificação como APL é a existência de go-
vernança local estabelecida, como, aliás, se verificou com relação
à atuação da SD.
Assim, o apoio a arranjos produtivos industriais pode ser des-
crito como projeto APL (quando apresente essa configuração e já
disponha de articulação local) ou pode ser iniciado como peque-
nos projetos setoriais, que podem, mais tarde, vir a fazer parte do
Programa APL.
O Programa Setorial do Sebrae-SP possui um escopo amplo,
que permite contemplar atividades industriais, comerciais e de
serviços. Porém, segundo a orientação atual da instituição, ape-
nas os projetos setoriais industriais podem trilhar o caminho em
direção ao Programa APL. Vários arranjos produtivos recebem
apoio do Sebrae-SP no âmbito do Programa Setorial na Indústria,
totalizando 25 projetos (segundo dados de 2009, obtidos junto à
instituição).
No caso do apoio setorial aos agronegócios (Programa SAI –
Sistema Agroindustrial Integrado), embora a atuação também
ocorra territorialmente, o enquadramento no Programa APL não
se verifica, tendo em vista a prática atual do Sebrae-SP de res-
tringir esse programa apenas ao setor industrial. Cobrindo pra-
ticamente todo o Estado de São Paulo, o Programa SAI abrange
dezenas de projetos de agronegócios de inúmeras atividades pro-
dutivas: aquicultura, agroenergia, caprinos, café, derivados arte-
sanais de cana-de-açúcar, flores, frutas, leite, mandioca, mel, ovi-
nos, produtos orgânicos e olericultura. Em 2009, o Programa SAI

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 159
contemplava 39 projetos de agronegócios. Segundo informações
do Sebrae-SP, os recursos utilizados nesse programa em 2008 e
os recursos previstos nos projetos para os próximos três anos (Se-
brae-SP e parceiros) equivalem ao valor de R$ 46.476.599,00.
O programa Turismo, Cultura e Artesanato também apresenta
grande abrangência geográfica e de escopo, apoiando atividades
turísticas, culturais e artesanais. Em 2009, esse programa contem-
plava 23 projetos de apoio a negócios relacionados a essas ativi-
dades, abrangendo significativo número de municípios paulistas.
Segundo informações do Sebrae-SP, os recursos envolvidos nesses
projetos no triênio 2008-2010 (Sebrae-SP e parceiros) equivalem
ao valor de R$ 18.431.269,00. Do mesmo modo que o Programa
SAI, os projetos de apoio às atividades de turismo, cultura e arte-
sanato não são enquadrados no Programa APL do Sebrae-SP.
Quanto ao Programa de Incubadoras de Empresas do Sebrae-
SP, iniciado em 1996, congrega 79 incubadoras em operação,
com 1.356 empresas atendidas e 6.908 postos de trabalho ge-
rados.44 Segundo Andrade (2009, p. 62), as 79 incubadoras que
fazem parte do programa podem ser classificadas de acordo com
a seguinte tipologia: Tradicional (36); Base Tecnológica45 (19);
Mista (18); Agronegócios (4); Cooperativas (1) e Cultural (1),
tendo contado com investimentos do Sebrae-SP da ordem de R$
7.330.609,00 em 2006.

5. Estratégia de desenvolvimento e atuação territorial do


governo estadual
A avaliação das ações de apoio do governo estadual a arranjos
produtivos paulistas não deve restringir-se àquelas empreendi-
das no âmbito das políticas especificamente voltadas para APLs,
objeto de análise em seção anterior. Como apontado, o Programa

44. Segundo informações referentes a novembro de 2007, extraídas de Andrade


(2009).
45. As 19 incubadoras de base tecnológica do Programa Sebrae-SP estão localiza-
das nos municípios de Barretos, Botucatu, Campinas/Ciatec, Campinas/Incamp,
Campinas/Softex, Jaboticabal, Piracicaba, Ribeirão Preto, Rio Claro, Santo André,
São Bernardo do Campo, São Carlos, São José dos Campos/Cecompi, São José dos
Campos/Incubaero, São José dos Campos/Revap, São José dos Campos/Univap,
São Paulo/ITS, São Paulo/Cietec e Sorocaba (ANDRADE, 2009, p. 62).

160 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Estadual de Fomento aos APLs apoia-se em uma interpretação
restritiva do conceito de APL, de modo que se deve avançar no
sentido de uma avaliação mais ampla, ainda que exploratória,
das iniciativas de cunho territorial do Governo do Estado de São
Paulo por meio de vários outros importantes programas, contex-
tualizando-as no âmbito da estratégia de desenvolvimento perse-
guida para o estado.

5.1. Breve contextualização


Respondendo ainda por parcela expressiva do PIB e do produto
industrial brasileiros,46 São Paulo não está entre os estados prio-
ritários para as políticas nacionais de desenvolvimento de APLs,
embora sejam do estado as primeiras aglomerações produtivas
a chamarem a atenção de estudiosos do tema e também de for-
muladores de políticas públicas (a exemplo de Franca/calçados e
Americana/têxtil).
No bojo de justas e necessárias políticas de redução das de-
sigualdades regionais no território brasileiro, frequentemente se
esquece que também o Estado de SP é marcado por fortes desi-
gualdades regionais.47 A Tabela 1 apresenta a distribuição geo-
gráfica do valor adicionado fiscal (VAF) para o ano de 2006, com
base em dados da Sefaz-SP, evidenciando a elevada concentra-
ção da produção na região Metropolitana de São Paulo e no seu
entorno. De fato, 74,3% concentra-se na RMSP e nas vizinhas
regiões administrativas de Campinas e São José dos Campos. Se
agregarmos as RAs de Sorocaba e Baixada Santista (também no
entorno da RMSP), esse percentual chega a 84% do total do esta-
do. No outro extremo, a RA de Registro detém apenas 0,14% do
VAF paulista; a RA de Presidente Prudente, 0,76%, e assim por
diante.

46. Em 2003, o Estado de São Paulo respondia por 32,1% do total do PIB brasi-
leiro e por 44% do PIB da indústria de transformação brasileira (CANO, 2007,
p. 18). Para uma revisão da evolução histórica da industrialização brasileira, em
especial no que se refere à sua concentração no Estado de São Paulo, ver Cano
(1975; 1997; 1998).
47. Para uma discussão da dinâmica socioeconômica da economia paulista de
1980 a 2005, em particular a caracterização do processo de interiorização das ati-
vidades econômicas de forma concentrada em torno da RMSP, ver Cano (2007).

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 161
Tabela 1 – SP: Valor Adicionado Fiscal (VAF) por Região Administrativa – 2006
Região Administrativa VAF % % acumulada
RMSP 96.230.476.180 37,75 37,75
Campinas 71.477.137.327 28,04 65,79
São José dos Campos 21.779.104.830 8,54 74,33
Sorocaba 14.050.228.400 5,51 79,84
Baixada Santista 10.584.519.195 4,15 84,00
Ribeirão Preto 9.615.532.900 3,77 87,77
Central 6.102.593.577 2,39 90,16
São José do Rio Preto 5.375.901.971 2,11 92,27
Bauru 5.276.026.889 2,07 94,34
Franca 3.387.494.827 1,33 95,67
Marília 3.214.938.983 1,26 96,93
Araçatuba 2.799.011.436 1,10 98,03
Barretos 2.752.729.414 1,08 99,11
Presidente Prudente 1.926.637.848 0,76 99,86
Registro 344.269.969 0,14 100,00
Total 254.916.603.746 100,00

Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP.

Ademais, com a estrutura produtiva mais diversificada do


país, com elevado grau de encadeamento inter e intrassetorial,
São Paulo tem sido muito afetado pelas intensas transformações
provocadas pela crise dos anos 1980, pelas políticas de cunho
neoliberal do governo brasileiro dos anos 1990 e pelo progressivo
processo de globalização e acirramento da concorrência interna-

162 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
cional, além de ter sido muito prejudicado pela intensa “guerra
fiscal”48 entre estados brasileiros.
Não há espaço aqui para analisar detidamente os efeitos des-
ses fatores sobre a economia paulista, mas o item 6.3 apontará
de forma sucinta a estratégia de desenvolvimento que vem sen-
do perseguida pelo governo estadual para enfrentar os principais
desafios. Antes, para melhor situar essa análise, o próximo item
procura caracterizar as relações comerciais paulistas.

5.2. A balança comercial interestadual e de comércio exterior


Este item apresenta os fluxos de compra e venda do Estado de São
Paulo com o restante do país e com o exterior para o ano de 2006,
identificando os superávits e déficits nessas transações. As fontes
de informação foram a Sefaz-SP49 e o MDIC.50
A Tabela 2 permite identificar os pesos relativos do comércio
interestadual (por região do país) e do comércio exterior para o
Estado de São Paulo, apontando o montante do saldo e do fluxo
comerciais, em cada caso, para o ano de 2006. Como se pode
observar, o estado possui maior intensidade de fluxo comercial
(entradas + saídas) com a região Sudeste e apresenta posição
superavitária com todas as regiões do Brasil e com o exterior.

48. Para uma discussão detalhada da “guerra fiscal” no Brasil desde os anos 1990,
ver Cardozo (2010).
49. Os dados sobre comércio interestadual da Sefaz-SP utilizados dizem respeito
às entradas e saídas do estado descontadas as chamadas “transferências” (ope-
rações de devolução etc.). A classificação de atividades corresponde à atividade
principal da empresa informante (seja na venda, seja na compra), e não a do bem
ou serviço que esteja sendo efetivamente vendido ou comprado.
50. Com relação às operações de exportação e importação, registradas no Sistema
Siscomex, foram extraídas do banco de dados do Sistema Alice (disponível no site
do MDIC). Para correta interpretação dos dados de comércio exterior, é impor-
tante destacar que: a) na exportação, as operações são creditadas para a UF que
produziu/extraiu as mercadorias exportadas (conceito de origem), independente-
mente da UF da empresa exportadora ou do porto de saída da mercadoria; b) na
importação, as operações são creditadas para a UF onde a empresa importadora
tenha seu domicílio fiscal.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 163
Tabela 2 – SP: entradas e saídas interestaduais e com o exterior
Nível por origem e destino das grandes regiões – 2006
geográfico
Entradas Saídas Saldo Fluxo comercial

R$ % R$ % R$ R$
Sudeste Sul

72.207.360.753,52 21,91% 104.430.513.205,36 21,33% 32.223.152.451,84 176.637.873.958,88

99.877.556.828,40 30,30% 141.377.833.240,43 28,87% 41.500.276.412,03 241.255.390.068,83


Centro-
Oeste

29.244.851.175,92 8,87% 61.458.442.734,56 12,55% 32.213.591.558,64 90.703.293.910,48


Total Exterior Nordeste Norte

19.387.300.341,60 5,88% 21.606.450.375,09 4,41% 2.219.150.033,49 40.993.750.716,69

28.270.076.244,19 8,58% 60.394.155.504,69 12,33% 32.124.079.260,50 88.664.231.748,88

80.587.472.001,49 24,45% 100.420.325.746,94 20,51% 19.832.853.745,45 181.007.797.748,43

329.574.617.345,12 100% 489.687.720.807,07 100% 160.113.103.461,95 819.262.338.152,19

Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP e MDIC.

Pode-se acrescentar que o Estado de São Paulo exibe superá-


vit comercial com todas as unidades da federação, à exceção do
Estado do Amazonas, sendo que as UFs que se posicionam como
as principais parceiras comerciais do estado em termos de fluxo
comercial são, em ordem decrescente de importância: Minas Ge-
rais, Rio de Janeiro, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,
Bahia, Goiás e Espírito Santo. O fluxo comercial paulista com es-
ses oito estados responde por 80% do fluxo total.51
As Tabelas 3 a 6 apresentam o comércio interestadual e com o
exterior do Estado de São Paulo, em 2006, segundo a intensidade
dos fatores de produção.52

51. Os dados detalhados sobre os fluxos de comércio interestadual por UF en-


contram-se no relatório final sobre o Estado de São Paulo do projeto Análise do
Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e
Centro-Oeste do Brasil.
52. Para tanto, foi utilizada a seguinte classificação de atividades, adotada pelas
equipes estaduais do projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos
Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil:
– Atividades intensivas em recursos naturais = CNAE – 01, 02, 03, 05, 06, 07, 08,
09, 10, 11, 12 e 19;

164 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Tabela 3 – SP: origem das entradas (compras) setoriais segundo
intensidade dos fatores de produção – 2006
Valor das entradas de Valor das entradas de
Atividades CNAE 2.0 % %
outros estados (R$) outros países (R$)
Intensivas em recur-
24.988.397.663,46 10,04 13.771.591.786,53 17,09
sos naturais
Intensivas em
14.492.299.351,97 5,82 1.530.069.681,61 1,90
trabalho
Intensivas em econo-
63.798.675.472,47 25,62 26.584.076.337,58 32,99
mia de escala
Intensivas em espe-
42.055.109.804,72 16,89 17.723.409.379,92 21,99
cialização
Intensivas em conhe-
8.634.727.417,26 3,47 19.572.044.896,52 24,29
cimento
Demais 33.822.895.943,60 13,58 1.406.279.919,32 1,74
Código 46 61.195.039.690,15 24,58 0,00 0,00
Total 248.987.145.343,63 100,00 80.587.472.001,49 100,00
Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP e MDIC.

Tabela 4 – SP: destino das saídas (vendas) setoriais segundo


intensidade dos fatores de produção – 2006
Valor das saídas para Valor das saídas para
Atividades CNAE 2.0 % %
outros estados (R$) outros países (R$)
Intensivas em recur-
30.634.516.253,40 7,87 27.159.503.067 27,05
sos naturais
Intensivas em
22.674.089.938,52 5,82 3.544.479.656 3,53
trabalho
Intensivas em econo-
107.223.687.720,30 27,54 26.306.658.898 26,19
mia de escala
Intensivas em espe-
74.536.382.741,90 19,15 36.067.899.940 35,92
cialização
Intensivas em conhe-
35.553.736.060,80 9,13 6.617.312.548 6,59
cimento

– Atividades intensivas em trabalho = CNAE – 13, 14, 15, 16, 31, 41, 42, 43, 52,
55, 56, 84, 85, 96 e 97;
– Atividades intensivas em economia de escala = CNAE – 17, 18, 20, 22, 23, 24,
25, 27, 35 e 51;
– Atividades intensivas em especialização = CNAE – 28, 29, 30, 45, 64 e 65;
– Atividades intensivas em conhecimento = CNAE – 21, 26, 58, 59, 60, 61, 62,
63, 69, 70, 71 e 72;
– Demais = 32, 33, 36, 37, 38, 39, 47, 49, 50, 53, 66, 68, 73, 74, 75, 77, 78, 79,
80, 81, 82, 86, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 95 e 99;
– Código 46 = Comércio por atacado, exceto veículos automotores e motocicletas
(nesse caso, as informações disponíveis não permitiram a desagregação dos dados
segundo a intensidade dos fatores de produção).

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 165
Valor das saídas para Valor das saídas para
Atividades CNAE 2.0 % %
outros estados (R$) outros países (R$)
Demais 36.229.755.992,08 9,31 724.471.638 0,72
Código 46 82.415.226.353,13 21,17 0 0,00
Total 389.267.395.060,13 100,00 100.420.325.746,94 100,00
Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP e MDIC.

Observa-se que, nas entradas, predominam as atividades in-


tensivas em economias de escala, tanto nas compras de outros
estados quanto do exterior. Por outro lado, nas saídas, enquanto a
predominância das atividades intensivas em escala se repete nas
vendas para outras UFs, nas vendas para o exterior prevalecem as
atividades intensas em especialização, seguidas das intensivas em
recursos naturais e, em terceiro lugar, das intensivas em escala
(conforme Tabelas 3 e 4).
As Tabelas 5 e 6, por sua vez, revelam as posições superavitárias
e deficitárias da balança comercial paulista segundo a intensidade
dos fatores de produção. No comércio interestadual, o estado exibe
superávits em todos os tipos de atividade, mas no comércio com o
exterior apresenta relativo equilíbrio nas atividades intensivas em
escala e elevado saldo negativo nas intensivas em conhecimento,
mais do que compensado por substanciais saldos positivos nas ati-
vidades intensivas em especialização e em recursos naturais.

Tabela 5 – SP: comércio interestadual – entradas, saídas e saldos setoriais


segundo intensidade dos fatores de produção – 2006
Atividades CNAE Valor das entradas de Valor das saídas para
Saldo (R$) %
2.0 outros estados (R$) outros estados (R$)
Intensivas em
24.988.397.663,46 30.634.516.253,40 5.646.118.589,94 4,02
recursos naturais
Intensivas em
14.492.299.351,97 22.674.089.938,52 8.181.790.586,55 5,83
trabalho
Intensivas em
economia de 63.798.675.472,47 107.223.687.720,30 43.425.012.247,83 30,96
escala
Intensivas em
42.055.109.804,72 74.536.382.741,90 32.481.272.937,18 23,15
especialização
Intensivas em
8.634.727.417,26 35.553.736.060,80 26.919.008.643,54 19,19
conhecimento
Demais 33.822.895.943,60 36.229.755.992,08 2.406.860.048,48 1,72
Código 46 61.195.039.690,15 82.415.226.353,13 21.220.186.662,98 15,13
Total 248.987.145.343,63 389.267.395.060,13 140.280.249.716,50 100,00
Fonte dos dados brutos: Sefaz-SP.

166 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Tabela 6 – SP: comércio exterior – entradas, saídas e saldos setoriais
segundo intensidade dos fatores de produção – 2006
Atividades Valor das entradas de Valor das saídas para
Saldo (R$) %
CNAE 2.0 outros países (R$) outros países (R$)
Intensivas
em recursos 13.771.591.787 27.159.503.067 13.387.911.280 67,50
naturais
Intensivas em
1.530.069.682 3.544.479.656 2.014.409.975 10,16
trabalho
Intensivas em
economia de 26.584.076.338 26.306.658.898 -277.417.440 -1,40
escala
Intensivas em
17.723.409.380 36.067.899.940 18.344.490.560 92,50
especialização
Intensivas em
19.572.044.897 6.617.312.548 -12.954.732.349 -65,32
conhecimento
Demais 1.406.279.919 724.471.638 -681.808.281 -3,44
Total 80.587.472.001,49 100.420.325.746,94 19.832.853.745,45 100,00
Fonte dos dados brutos: MDIC.

5.3. Desafios e estratégia de desenvolvimento do estado


A política de desenvolvimento que o Governo do Estado de São
Paulo vem perseguindo nos últimos anos visa enfrentar desafios
externos e em relação a outras unidades da federação, levando
em consideração as diferenças na forma de inserção do estado no
comércio exterior vis-à-vis no comércio interestadual. Ademais, o
governo estadual propõe-se a perseguir a redução das diferenças
regionais no interior do estado.
Mesmo com boa infraestrutura, mão de obra qualificada e
grande mercado consumidor, São Paulo ressente-se dos efeitos da
chamada “guerra fiscal” entre estados, particularmente intensa
nos anos 1990, bem como dos efeitos do processo de globaliza-
ção e acirramento da concorrência internacional (com a agressiva
ampliação da concorrência de produtos importados).
A estratégia de desenvolvimento da economia paulista tem
se voltado ao estímulo a aumentar a competitividade do estado
para atrair inversões privadas, apoiada em investimentos em in-
fraestrutura física (redes de distribuição de energia e gás natural,

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 167
estradas, portos, aeroportos53 etc.), infraestrutura em ciência, tec-
nologia e inovação (C&T&I) e na extensa rede de ensino profis-
sionalizante.54
A dimensão territorial aparece nos Planos Plurianuais (PPAs)
do estado via objetivo de redução das desigualdades regionais e
também via consideração das especializações produtivas regio-
nais do estado (as chamadas “vocações regionais”) para fortalecer
a inserção competitiva.
A política estadual para APLs está inserida na estratégia mais
ampla de desenvolvimento do estado e deve ser assim compreen-
dida. O foco da política de desenvolvimento estadual é reforçar a
competitividade do estado frente ao exterior e às demais unida-
des da federação. O sucesso da estratégia impulsiona as regiões
acionadas, mas não necessariamente reduzindo as desigualdades
regionais.
O Estado de São Paulo detém expressivo orçamento, mas tam-
bém enfrenta tarefas gigantes. O PPA 2008-2011 totaliza recursos
no montante de R$ 464,5 bilhões, destinados às seguintes áreas
principais: social (educação, saúde, habitação etc.) = R$ 107,4 bi-
lhões; justiça e segurança = R$ 77,4 bilhões; infraestrutura (trans-
porte, saneamento, energia) = R$ 83,9 bilhões; desenvolvimento
e infraestrutura de C&T&I = R$ 33,7 bilhões. Nesta área, desta-
cam-se os programas e ações voltados para o Sistema Paulista de
Parques Tecnológicos, APLs, ensino superior e profissionalizante,
entre outros. À Secretaria de Desenvolvimento é reservado papel
central na estratégia de desenvolvimento traçada para o estado.
A SD foi, inclusive, reformulada em 2008, visando facilitar ações
em conjunto com outros órgãos do governo estadual, federal e dos
municípios.55

53. Apenas para ilustrar, o Estado de São Paulo possui 35 aeroportos, sendo cinco
administrados pela Infraero e 30 pelo Departamento Aeroviário de São Paulo –
Daesp.
54. Vinculado à Secretaria de Desenvolvimento (SD), o Centro Paula Souza ad-
ministra 187 escolas técnicas – Etecs e 48 faculdades de tecnologia – Fatecs esta-
duais. A essas instituições é reservado papel de “potencializar as vocações produ-
tivas das diferentes regiões do estado, qualificando recursos humanos e atraindo
novos investimentos” (www.investimentos.sp.gov.br).
55. Nesse sentido, cabe destacar que o PPA paulista 2008-2011 explicita, entre as
prioridades, o reforço da atuação do Estado como regulador e articulador.

168 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
A estratégia de desenvolvimento paulista apoia-se em um
grande conjunto de ações articuladas, entre elas:56
 Criação da Agência Paulista de Promoção de Investimentos e
Competitividade – InvesteSP, visando implementar ações que
contribuam para a atração de novos investimentos nacionais e
internacionais para o estado, bem como estimular a expansão
de empresas já instaladas.57
 Comissão de Avaliação Tributária integrada pelas secretarias
estaduais de Desenvolvimento (SD), de Economia e Plane-
jamento (SEP) e da Fazenda (Sefaz), tendo por missão dar
maior agilidade a demandas tributárias das empresas.
 Ampliação da rede de escolas técnicas (Etecs) e faculdades de
tecnologia (Fatecs) do Centro de Paula Souza, aumentando
a oferta de vagas de acordo com as “vocações” regionais e as
peculiaridades das cadeias produtivas locais.
 Criação do Sistema Paulista de Parques Tecnológicos (SPTec)
para dar suporte aos parques tecnológicos, com o objetivo de
atrair investimentos e gerar novas empresas intensivas em co-
nhecimento ou de base tecnológica.58
 Rede Paulista de Incubadoras de Empresas – RPI, visando
fortalecer o empreendedorismo inovador por meio de ações

56. Com base em informações obtidas em entrevistas junto à Secretaria de Desen-


volvimento (SD) e em seu site (www.desenvolvimento.sp.gov.br).
57. No site da InvesteSP são destacados como setores de negócios para investi-
dores interessados: o agronegócio (e sua articulação para frente com a produção
de alimentos, insumos e energia), as atividades industriais de média e alta in-
tensidade tecnológica em que o estado se sobressai (aeroespacial, automotivo,
equipamentos médico-hospitalares, bens de capital, farmacêutico, tecnologia da
informação, transformados plásticos), a cadeia de petróleo e gás natural e a bio-
tecnologia. Também são destacados os serviços intensivos em conhecimento e os
serviços financeiros, ambos muito concentrados na cidade de São Paulo (www.
investimentos.sp.gov.br).
58. Em todo o estado, existem 32 iniciativas de parques tecnológicos, sendo 16
com credenciamento no SPTec: Barretos, Botucatu, Campinas (duas iniciativas:
Polo de Pesquisa e Inovação da Unicamp e CPqD), Ilha Solteira, Mackenzie-Tam-
boré (municípios de Barueri e Santana de Parnaíba), Piracicaba, Santo André,
Santos, São Carlos (duas iniciativas: ParqTec e EcoTecnológico), São José do Rio
Preto, São José dos Campos, São Paulo (duas iniciativas: Jaguaré e Zona Leste) e
Sorocaba. Em processo de credenciamento estão: Americana, Araçatuba, Guaru-
lhos, Ribeirão Preto, entre outros.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 169
técnicas, políticas, institucionais e gerenciais, influenciando
diretamente as empresas incubadas.59
 Aprovação da Lei Paulista de Inovação, visando intensificar a
integração dos centros de conhecimento aos setores produti-
vos por meio de incentivos diretos60 e forte articulação com os
parques tecnológicos e as incubadoras de empresas.
 Rede de APLs e Programa de Fomento a APLs.
 Programas de apoio às MPMEs: Exporta SP, Projeto Unidades
Móveis – Prumo (apoio tecnológico), Programa de Apoio Tec-
nológico à Exportação – Progex (adequação tecnológica para
exportação) e SP Design.
 Nossa Caixa Desenvolvimento – Agência de Fomento do Esta-
do de SP – Afesp, criada para oferecer linhas de financiamento
com juros menores a empresas de menor porte: aprovada pelo
Banco Central para operar com capital de R$ 1 bilhão destina-
do às MPMEs.
 Retomada do Fundo Estadual de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico – Funcet, voltado para a inovação tecnológica de
produtos e processos em MPEs paulistas.
 Programa de Apoio Tecnológico aos Municípios – Patem: servi-
ços especializados do IPT para obtenção de laudos técnicos em
municípios de pequeno e médio portes.
 Criação da Comissão Especial de Petróleo e Gás – Cespeg e do
Programa Paulista de Petróleo e Gás Natural, visando o desen-
volvimento dessas atividades na Bacia de Santos.61

59. A Rede Paulista de Incubadoras – RPI foi criada em outubro de 2009, com
51 incubadoras associadas, representando um universo de mais de 800 empresas
incubadas.
60. A Lei Paulista de Inovação, aprovada em 19/06/2008, tem por objetivo superar
entraves ao fortalecimento da inovação técnico-científica. Autoriza, por exemplo,
a utilização da infraestrutura de pesquisa existente, comercialização de patentes,
licenças, remuneração aos inventores, apoio financeiro e até mesmo participação
do Estado em sociedades de propósito específico, fundo de investimento e outros.
Estão também entre as inovações da lei a possibilidade de atuação do pesquisador
público nos setores da produção (prestação de consultoria técnico-científica), a
previsão de mecanismos de apoio ao inventor independente e a autorização ao
Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT) e ao Instituto de Pesquisas Energéticas e
Nucleares (Ipen) para constituírem subsidiárias.
61. A Baixada Santista é considerada estratégica na concorrência por investidores
com outros estados, devido à infraestrutura proporcionada pelo Porto de Santos e
pela indústria de base consolidada no polo de Cubatão.

170 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
 Criação da Comissão Especial de Bioenergia, visando manter
a liderança paulista na produção e uso de combustíveis reno-
váveis.62
 Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social do Vale do Ri-
beira – Fundesvar: voltado à implementação de ações de de-
senvolvimento no Vale do Ribeira, região menos desenvolvida
do estado.
O governo estadual executa, portanto, um conjunto de pro-
gramas e ações no bojo de uma estratégia de desenvolvimento do
estado que tem efeitos estimuladores importantes sobre inúmeros
arranjos produtivos paulistas que não são captados em uma aná-
lise do programa estadual de fomento a APLs. Se considerarmos
apenas o que é explicitamente denominado de apoio a APLs, os
montantes são relativamente reduzidos. Em caráter indicativo,
utilizando os dados orçamentários apenas da Secretaria de De-
senvolvimento (referentes ao ano de 2008), é possível situar a
importância relativa do programa APL vis-à-vis alguns outros pro-
gramas e ações estaduais da própria SD:

Quadro 1 – SP: programas e ações selecionados pela SD em 2008


no Estado de São Paulo
(R$ milhões)
Desenvolvimento local 35,1
 Parques Tecnológicos 20,3
 APLs 13,1
 Patem 1,6
 Outros 0,1
Inovação para competitividade 10,3
 Funcet 4,0
 Estudos na área de inovação e competitividade 4,3
 Incentivo à inovação e difusão tecnológicas 1,0
 Assistência e apoio ao investidor 1,0
Comércio Exterior e Competitividade Internacional 1,1
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento (2008).

62. Esse setor permite ilustrar o papel atribuído às faculdades de tecnologia na


estratégia estadual de desenvolvimento regional, com evidentes efeitos sobre ar-
ranjos produtivos localizados nas correspondentes regiões. No caso da bioenergia,
para garantir a formação de mão de obra técnica, foram criadas Fatecs em Piraci-
caba, Jaboticabal e Araçatuba, com habilitação em bionergia sucroalcooleira, e em
Sertãozinho, com habilitação em mecânica-soldagem.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 171
6. Considerações finais
A análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado
de São Paulo não deve restringir-se ao conjunto de programas e
ações explicitamente voltados a APLs, tendo em vista a adoção,
por parte das instituições envolvidas, de conceitos restritivos do
que sejam essas configurações produtivas. Assim, requer a incor-
poração da atuação do Sebrae-SP por intermédio de outros pro-
gramas caracterizados também por forte aderência territorial e
intensa articulação com empresas e instituições locais, bem como
considerar um amplo conjunto de programas e ações do governo
estadual implementados no bojo de uma estratégia de desenvol-
vimento do estado com forte impacto territorial.
Na perspectiva metodológica adotada pela RedeSist, o recor-
te de “arranjos produtivos locais” possibilita uma visão sistêmica
das atividades produtivas que transcende os recortes tradicional-
mente adotados (setorial, cadeia produtiva). Em última instân-
cia, busca-se com a noção de “APL” captar as complexas relações
(produtivas, comerciais, inovativas, de cooperação, financiamen-
to, regulamentação etc.) em torno de um conjunto articulado de
setores, identificando-se inclusive suas relações importantes para
além do território definido.
Sob esse olhar, o Estado de São Paulo revela uma enorme ri-
queza e coerência nas articulações produtivas, que perpassam
ampla gama de setores, para muito além do universo industrial.
Assim, é possível identificar um expressivo número de arranjos
produtivos no estado, abrangendo uma grande diversidade em
termos setoriais, formas de articulação e grau de maturidade. Há
no estado inúmeras aglomerações que, pelo conceito da RedeSist,
são APLs,63 a maioria delas com algum tipo de apoio (em maior
ou menor grau), embora boa parte não esteja contemplada em
programas especificamente destinados a APLs.

63. O mapeamento de APLs paulistas desenvolvido no âmbito do projeto Análise


do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e
Centro-Oeste do Brasil consta do relatório de pesquisa e constitui-se em um pri-
meiro esforço no sentido de incorporar um amplo número de arranjos produtivos
na perspectiva metodológica da RedeSist.

172 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Fortemente determinados pelas diferentes características seto-
riais, encontram-se distintos graus de relações intersetoriais, de
poder de encadeamento, de dinamismo, capacidade inovativa e,
portanto, diferentes potenciais de geração de renda e emprego e
padrões de conformação territorial. Assim, a lista de APLs mapea-
dos no âmbito do projeto de pesquisa contempla aglomerações
em diferentes estágios de desenvolvimento, de importância pro-
dutiva e de potencialidades para desenvolver-se, o que representa
um enorme desafio para as políticas públicas.
Certas regiões apresentam perfis produtivos fortemente espe-
cializados, enquanto em outras a complexidade da matriz produ-
tiva é tão grande que a análise torna-se muito complexa. Parece
evidente, porém, que a estratégia de desenvolvimento do estado
apoia-se justamente em tirar proveito dessas diferenças e, em cer-
to sentido, acentuá-las.
Alguns setores e regiões são eleitos para liderarem a posição
competitiva do estado no exterior, e outros no comércio com as
demais unidades da federação. Em ambos os casos, a estratégia é
ampliar a capacidade do estado de atrair investimentos privados
e, para tanto, muitos recursos são destinados. Outros setores e
regiões são escolhidos pela capacidade de geração de emprego ou
para reduzir as desigualdades regionais.
De cunho mais horizontal, a política de expansão da infra-
estrutura física e a política de apoio a C&T&I e capacitação de
recursos humanos desempenham papel de destaque na estratégia
de desenvolvimento do estado, abocanhando parcela considerá-
vel do orçamento estadual.
O foco da estratégia de desenvolvimento paulista é reforçar a
competitividade do estado frente ao exterior e às demais UFs. O
sucesso da estratégia impulsiona as regiões acionadas, não neces-
sariamente reduzindo as desigualdades regionais. É nesse contex-
to que a política estadual de apoio a APLs se insere.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 173
Anexo I

SP: Histórico de ações principais de apoio a APLs Paulistas


Fiesp, Sebrae-SP e SD (e alguns marcos da atuação do governo federal)
Ano Instituições Discriminação
2000 Fiesp Projeto exploratório no APL de Franca/couro e calçados.
SCTDE
(atual SD) Protocolo de Intenções para Parceria de Atuação no Projeto BID
2002
Sebrae-NA com o Governo de Estado (para atuação em APLs).
Fiesp
Fiesp
Projeto piloto em um APL:
2002/03 CNI
 São José do Rio Preto/joias.
Sebrae-NA
Projeto Aumento da Competitividade das Micro e Pequenas Indústrias
Localizadas em Arranjos Produtivos Locais (APLs) do Estado de São
Paulo, da Fiesp/Sebrae-SP, abrangendo quatro APLs:
Fiesp
2003/04  Limeira / bijuterias (semijoias);
Sebrae-SP
 Mirassol / móveis;
 Ibitinga / confecções;
 Vargem Grande do Sul / cerâmica vermelha.
Governo do Lei n° 11.606, de 24/12/2003 – autoriza operação de crédito para
2003 Estado de empréstimo do BID, no montante de US$ 10 milhões, para serem
São Paulo aplicados, obrigatoriamente, em APLs paulistas.
Alesp Encontro Arranjos Produtivos Locais e o Desenvolvimento Susten-
SCTDE tado do Estado de São Paulo (23/06/2004), promovido pelo Fórum
2004
(atual SD) Legislativo de Desenvolvimento Econômico Sustentado (instituído
Sebrae-SP em 2003 pela Alesp).
SCTDE
(atual SD) Formação de uma Unidade Gestora Técnica responsável pela
2004
Sebrae-SP montagem da metodologia de atuação do Projeto BID.
Fiesp
Governo 1a Conferência Brasileira sobre APLs, realizada de 02 a 04/08/2004,
2004
Federal em Brasília-DF, com cerca de 400 participantes.
Portaria Interministerial n° 200, de 03/08/2004 – Criação do GTP-APL
(sob a coordenação do MDIC) – marco indicativo do início da atuação
do governo federal visando à coordenação das ações de apoio a APLs.
Governo Inicialmente, focalizou a sua estratégia de ação integrada em 11 APLs
2004
Federal pilotos, distribuídos nas cinco regiões do país, com o propósito de testar
a metodologia de Planos de Desenvolvimento Preliminares (PDPs).
Entre os 11 APLs pilotos, um era de SP:
 Franca/calçados.

174 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Ano Instituições Discriminação
2a Etapa do Projeto Fiesp/Sebrae-SP Aumento da Competitividade
das Micro e Pequenas Indústrias Localizadas em Arranjos Produtivos
Locais (APLs) do Estado de São Paulo, abrangendo oito APLs:
 São José do Rio Preto/joias;
 Mirassol/móveis;
Fiesp  Ibitinga/confecções;
2004/06
Sebrae-SP  Vargem Grande do Sul/cerâmica vermelha;
 Tambaú/cerâmica vermelha;
 Itu/cerâmica vermelha;
 Tatuí/cerâmica vermelha;
 Grande ABC/plásticos.
(Dessa 2a etapa, foi excluído o APL de Limeira/bijuterias-semijoias.)
Além dos nove APLs em atuação conjunta com a Fiesp (conside-
rando as duas etapas do Projeto Fiesp/Sebrae-SP), em 2004 o
Sebrae paulista já atuava também em outros 11 APLs (totalizando
os 20 informados em seu site naquela época):
 Jaú/calçados;
 Birigui/calçados;
 Franca/calçados;
Situação
Sebrae-SP  Americana e região/têxtil e confecções;
em 2004
 Tabatinga/confecções;
 Novo Horizonte/confecções;
 Cerquilho-Tietê/confecções;
 ABC/móveis;
 Itatiba/móveis;
 Porto Ferreira/cerâmica;
 Ribeirão Preto/equipamentos médico-odontológicos.
As secretarias estaduais ratificaram uma lista de cinco APLs priori-
tários por estado, ampliando-se a atuação de 11 APLs pilotos para
142 APLs prioritários (11 + 131) para o período 2005-2007.
A lista de SP passou a constituir-se de seis APLs:
 Franca/calçados;
2005 GTP-APL
 Birigui/calçados;
 Jaú/calçados;
 Ibitinga/confecções;
 Mirassol/móveis;
 São João da Boa Vista (Tambaú/VGSul)/cerâmica.
2a Conferência Brasileira sobre APLs, realizada de 12 a 14/09/2005,
2005 GTP-APL
no Rio de Janeiro-RJ, com cerca de 350 participantes.
Decreto n° 50.124, de 24/10/2005 – atribui à SCTDE a respon-
Governo do sabilidade pela coordenação e cumprimento do Programa de
2005 Estado de Fortalecimento da Competitividade das Empresas Localizadas em
São Paulo Arranjos Produtivos Locais do Estado de São Paulo (projeto em
negociação com o BID).

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 175
Ano Instituições Discriminação
I Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de São Paulo
2005 Fiesp
(07/11/2005).
Decreto n° 50.929, de 30/06/2006 – reestruturação da SCTDE.
Constitui o campo funcional da secretaria formular políticas e imple-
mentar ações de competência do estado em matéria de desenvol-
vimento econômico e ciência e tecnologia, com vista a: I – geração
de trabalho e renda; II – redução das desigualdades regionais e
harmonização do desenvolvimento; III – articulação dos fatores de
SCTDE
2006 produção; IV – aumento da competitividade da economia paulista;
(atual SD)
V – incremento do comércio exterior e das relações internacio-
nais; V – fortalecimento dos APLs e das MPMEs; VII – atração de
investimentos; VIII – formação de RHs no âmbito do ensino superior
e profissional, em todos os seus níveis; IX – estímulo à produção de
conhecimento e à pesquisa científica e tecnológica; X – estímulo à
inovação tecnológica.
SCTDE
(atual SD)
2006 Articulação para Reunião do Núcleo Estadual do GTP-APL (MDIC).
Sebrae-SP
Fiesp
20/11/2006 – Oficina de Orientação à Instalação de Núcleos Esta-
2006 GTP-APL duais de Apoio a APLs Articulados ao GTP-APL – Região Sudeste
(1ª edição).
23/03/2007 – Oficina de Orientação à Instalação de Núcleos Esta-
2007 GTP-APL duais de Apoio a APLs Articulados ao GTP-APL – Região Sudeste
(2ª edição).
Resolução SD nº 7, de 13/07/2007 – instituição da Rede Paulista
de Arranjos Produtivos Locais, instância interinstitucional voltada
2007 SD às questões dos APLs do estado e que tem, entre outros objetivos,
a função de selecionar os setores produtivos e as regiões a serem
apoiados por recursos do estado.
Projeto Apoio Conjunto ao Incremento da Competitividade das
Micro, Pequenas e Médias Empresas Inseridas e Organizadas em
Arranjos Produtivos Locais no Estado de São Paulo, abrangendo
10 APLs:
 Jaú/calçados;
 Ibitinga/confecções;
Fiesp  Mirassol/móveis;
2007
MDIC  Votuporanga/móveis;
 Vargem Grande do Sul/cerâmica vermelha;
 Tambaú/cerâmica vermelha;
 Itu/cerâmica vermelha;
 Tatuí/cerâmica vermelha;
 Grande ABC/plásticos;
 São José dos Campos/aeroespacial.
Fiesp
Programa de Apoio à Competitividade das Micro e Pequenas Indús-
2007/08 CNI
trias – Procompi no APL aeroespacial de São José dos Campos.
Sebrae-NA
II Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de São Paulo
2007 Fiesp
(22/10/2007).

176 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Ano Instituições Discriminação
SD
Assinatura de Protocolo de Cooperação Técnica para o Desenvolvi-
2007 Fiesp
mento de APLs Paulistas (22/10/2007).
Sebrae-SP
3a Conferência Brasileira sobre APLs, realizada de 27 a 29/11/2007,
em Brasília-DF, com cerca de 750 participantes, entre empresários,
2007 GTP-APL
líderes setoriais, acadêmicos, gestores de APLs, representantes
dos Núcleos Estaduais de APLs e de instituições governamentais.
Os 27 Núcleos Estaduais de Apoio a APLs apresentaram lista com
a indicação de até cinco outros APLs (além daqueles definidos em
2005), elevando para 261 o número de APLs priorizados para o pe-
ríodo 2008-2010, envolvendo APLs de base agrícola, base animal,
turismo e industriais, de indústrias tradicionais, intensivas em mão
de obra ou capital, além de setores inovadores.
2008 GTP-APL À lista anterior de seis APLs de SP somaram-se mais cinco
arranjos:
 Bom Retiro – Distrito de SP/confecções;
 RM São Paulo/móveis;
 Panorama-Ouro Verde/cerâmica;
 São José dos Campos/aeroespacial;
 Piracicaba/álcool.
Assinatura do Contrato de Empréstimo nº 1911 – OC/BR, em 13/06/2008,
com o objetivo de cooperar na execução do Programa de Fortalecimento
da Competitividade das Empresas Localizadas em APLs do Estado de
São Paulo (BR-L1016) – Projeto BID, sob a coordenação geral da SD.
Componentes do projeto:
 Mobilização dos agentes locais (grupo piloto e grupo gestor);
 Elaboração dos Planos de Melhoria da Competitividade – PMCs
(visão do futuro e foco no mercado);
 Implementação dos PMCs (priorização dos projetos e investimen-
Governo do
tos/ contrapartidas);
Estado de
2008  Avaliação e difusão (mensuração de impactos e incorporação do
São Paulo
aprendizado pelos agentes).
BID
Estrutura gerencial do projeto:
 SD: coordenação e execução do programa; investimentos nas
localidades;
 Sebrae-SP: ações de capacitação e consultoria; acompanhamen-
to local;
 Fiesp: mobilização, estudos e avaliação;
 APLs: gestão local da execução do programa; contrapartida dos
investimentos; apoio de instituições locais; participação de grupo
de empresas.
Decreto nº 53.670, de 10/11/2008 – dispõe sobre a estrutura
Governo do organizacional na Secretaria de Desenvolvimento voltada à
2008 Estado de implementação do Programa de Fortalecimento da Competitividade
São Paulo das Empresas Localizadas em APLs do Estado de São Paulo (BR-
L1016) – Projeto BID.
SD
III Encontro de Arranjos Produtivos do Estado de São Paulo
2008 Sebrae-SP
(24/11/2008), com mais de 300 participantes.
Fiesp

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 177
Ano Instituições Discriminação
Seleção dos 15 APLs do Projeto BID:
 Birigui/calçados (infantis);
 Franca/calçados (masculinos);
 Jaú/calçados (femininos);
 Americana/têxtil e confecções;
 Cerquilho/Tietê/confecções;
 Ibitinga/confecções;
SD
2009  Mirassol/móveis;
Sebrae-SP
(início)  RM São Paulo/móveis;
Fiesp
 Itu/cerâmica vermelha;
 Tambaú/cerâmica vermelha;
 Tatuí/cerâmica vermelha;
 Vargem Grande do Sul/cerâmica vermelha;
 Grande ABC/plásticos;
 Ribeirão Preto/equipamentos médico-odontológicos;
 Piracicaba/álcool (etanol).
Além dos 15 APLs em atuação conjunta com a Fiesp e a SD
(Projeto BID), em 2009 o Sebrae paulista atuava também em outros
oito APLs, totalizando os 23 arranjos produtivos contemplados pelo
Programa APL da instituição (de acordo com informações obtidas
em entrevista):
 Limeira/bijuterias-semijoias;
Situação
Sebrae-SP  São José do Rio Preto/joias;
em 2009
 Santa Cruz do Rio Pardo/couros e calçados;
 Tabatinga/têxtil e confecções (bichos de pelúcia);
 Panorama/cerâmica vermelha;
 Diadema/cosméticos;
 RMSP/metalmecânica;
 São José dos Campos/aeroespacial.
Decreto 54.654, de 07/08/2009, instituindo o Programa Estadual
de Fomento aos APLs, viabilizando juridicamente a assinatura pelo
governo estadual, ainda em 2009, de 10 projetos de apoio ao desen-
volvimento de APLs (totalizando R$ 3,15 milhões):
 Centro de Desenvolvimento e Inovação Aplicada em Equipamen-
tos Médico-Hospitalares e Odontológicos – Cedina, em Ribeirão
Preto;
 Centro de Capacitação e Produção de Cooperativas de Trabalho
Governo do
2009 de Costura, em Americana;
Estado de
(agosto)  Centro de Formação de Mão de Obra, em Cerquilho/Tietê;
São Paulo
 Núcleo de Inteligência para o Setor Coureiro-Calçadista, em Jaú;
 Centro de Design e Manufatura, em São José dos Campos;
 Núcleo de Design Estratégico, em Birigui;
 Núcleo de Inteligência para o Setor Coureiro-Calçadista, em Franca;
 Oficina Atelier de Cerâmica Artística, em Cunha;
 Espaço Empresarial para Apoio ao Aglomerado Produtivo de
Confecções, em Votuporanga;
 Centro de Formação e Prestação de Serviços no APL, em Garça.

178 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
Ano Instituições Discriminação
Assinatura, em 17/08/2009, de contrato (com vigência de 36
meses) com a empresa de consultoria The Cluster Competitiveness
Group Consultoria Ltda. para realização de 15 Planos de Melhoria
2009
Sebrae-SP da Competitividade (PMCs), no valor de R$ 7.045.720,00 [no
(agosto)
âmbito do Programa de Fortalecimento da Competitividade das
Empresas Localizadas em APLs do Estado de São Paulo (BR-
L1016) – Projeto BID].
Fonte: Elaboração própria.

Anexo II

SP: Histórico de metodologias para APLs


Sebrae-SP, Fiesp e SD (para identificação, seleção e atuação)
Cronologia Instituições Discriminação
Subsídios para a Identificação de Clusters no Brasil: atividades
da indústria (agosto) e Atlas das Concentrações Industriais do
2002 Sebrae-SP
Estado de São Paulo (resultado da aplicação da metodologia
para São Paulo) (novembro).
Metodologia para o Projeto Fiesp/Sebrae-SP Aumento da
2002/03 Fiesp Competitividade das Micro e Pequenas Indústrias Localizadas
em Arranjos Produtivos Locais (APLs) do Estado de São Paulo.
Trabalhos em Arranjos Produtivos Locais – Diretrizes para o
2004 Sebrae-SP (*)
Modelo de Atuação do Sebrae-SP (dezembro).
Manual de Atuação em Arranjos Produtivos Locais – APLs,
publicação contendo a metodologia conjunta MDIC/Fiesp, de-
Fiesp senvolvida no âmbito do projeto Apoio Conjunto ao Incremento
2007
MDIC (**) da Competitividade das Micro, Pequenas e Médias Empresas
Inseridas e Organizadas em Arranjos Produtivos Locais no
Estado de São Paulo.
SD Regulamento Operativo do Programa de Fortalecimento da
Sebrae-SP Competitividade das Empresas Localizadas em Arranjos
2007
Fiesp Produtivos do Estado de São Paulo – BR-L1016, contendo
BID metodologia de desenvolvimento do projeto (outubro).
2009 Revisão do Manual de Atuação do Sebrae-SP em APLs (em
Sebrae-SP
(abril) processo de elaboração).
(*) Em julho de 2003, o Sebrae-NA já havia publicado o Termo de Referência para Atuação do
Sistema Sebrae em Arranjos Produtivos Locais. Também publicou, em 2004, Metodologia de
Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais – Projeto Promos/Sebrae/BID (versão 2.0), que
orientou a realização de projeto piloto em quatro APLs (nos estados do Pará, Paraíba, Rio de
Janeiro e Sergipe).
(**) Anteriormente, o MDIC já havia publicado o Manual de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
orientador do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL).
Fonte: Elaboração própria.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 179
Bibliografia
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1930-1995. Campinas: Unicamp, 1998. (Série 30 anos de Economia.)
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180 5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo
SD. Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais: o programa estadual
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out. 2009.
SEBRAE-NA. Metodologia de desenvolvimento de arranjos produtivos locais
– projeto Promos/Sebrae/BID (versão 2.0). Brasília, 2004. 292 p.
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estratégias de ação a partir da visão de futuro. In: I WORKSHOP DO
PROGRAMA de Fortalecimento da Competitividade das Empresas Locali-
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Paulo: Fiesp, 13 nov. 2009.
—. Trabalhos em arranjos produtivos locais – diretrizes para o modelo de
atuação do Sebrae-SP. São Paulo, dez. 2004. 21 p.
—. Atlas das concentrações industriais do Estado de São Paulo. São Paulo,
2002. 56 p.
—. Subsídios para a identificação de clusters no Brasil: atividades da indú-
stria. São Paulo, 2002. 79 p.

5. Análise das políticas para arranjos produtivos locais no Estado de São Paulo 181
6. Políticas para arranjos produtivos
locais no Estado de Minas Gerais:
institucionalidade, mapeamentos e focos64

Marisa dos Reis A. Botelho


Vanessa Petrelli Corrêa
Humberto E. de Paula Martins
André Luiz Pires Muniz
Ana Alice P. B. Damas Garlipp65

Introdução
O objetivo deste capítulo é o de apresentar as políticas de apoio
a APLs em Minas Gerais. A trajetória dessas políticas no estado
é marcada pelo crescimento da importância dessa temática em
nível federal, notadamente com a criação do Grupo de Trabalho
Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL) em 2004,
mas também apresenta aspectos relacionados à atual política de
desenvolvimento produtivo no estado, a denominada Política de
Fortalecimento Competitivo da Estrutura Produtiva de Minas Ge-
rais, cujas diretrizes atendem ao Plano Mineiro de Desenvolvi-
mento Integrado (PMDI 2007-2023).
Embora se verifique ações direcionadas ao apoio a APLs no
estado de Minas Gerais desde os anos 1990, foram ações isoladas
e concebidas ad hoc, tanto pela diversidade de situações existen-
tes nas aglomerações quanto pela ausência de um eixo condutor
e de uma institucionalidade que embasasse as ações. Ademais,
foram desenvolvidas em um ambiente fortemente restritivo das

64. O conteúdo deste capítulo é uma síntese dos resultados da pesquisa Análise
do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais em Minas Gerais,
realizada no âmbito do convênio BNDES/Fepese.
65. Agradecemos aos estagiários da pesquisa: Fernando Henrique Barros Cardoso,
Larissa Rodrigues da Cunha, Olga Priscila Alves de Oliveira e Nathália Bizinoto
Silva.

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 183


atividades produtivas em geral, em virtude da forte crise fiscal
vivenciada pelo estado.
Nos anos 2000, têm início estudos mais sistemáticos visando
o mapeamento de APLs, assim como as discussões em torno de
uma legislação específica. Emerge, dos estudos efetuados e das
discussões em torno desse tema, a Política de Apoio aos Arranjos
Produtivos de Minas Gerais, expressa na Lei 16.296/2006 e na
instalação do Núcleo Gestor de APLs (NGAPL) em 2008.
A trajetória de construção da política, a estrutura institucional
responsável por sua implementação e as concepções de APLs em
que as ações têm se baseado são analisadas em conjunto neste ca-
pítulo, estruturado em três seções, além desta introdução. A seção
1 apresenta a trajetória recente da política para APLs no Estado
de Minas Gerais e as instituições que empreendem ações voltadas
aos arranjos. Essa trajetória, bem como a atuação das instituições,
é analisada dentro do quadro mais geral da política estadual de
apoio ao setor produtivo. Na seção 2, são analisadas as metodo-
logias adotadas para a identificação de APLs no Estado de Minas
Gerais, assim como os critérios explicitados pelas instituições que
selecionam os APLs que serão por elas apoiados. Por fim, a seção
3 discute os contornos da política para APLs em Minas Gerais,
contrapondo a legislação e a efetivação das ações, o que possibili-
ta indicar os principais avanços e limites da política.

1. Trajetória e estrutura institucional das políticas para APLs


em Minas Gerais
1.1. A evolução das políticas voltadas para APLs
As primeiras iniciativas do governo de Minas Gerais visando o
apoio aos APLs têm início na segunda metade dos anos 1990,
em consonância com a importância que esse tema passa a ter nas
demais esferas de governo. Entretanto, configuraram-se como
apoios isolados, definidos ad hoc, sem a estruturação de uma ins-
titucionalidade específica.
A grave crise fiscal pela qual passou o Estado de Minas Gerais
entre a segunda metade da década de 1990 e o início dos anos

184 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


2000 envolveu as atenções governamentais e significou um perío-
do de dificuldades para o apoio ao setor produtivo.
Ao tempo em que os ajustes com vistas ao encaminhamento de
soluções para a crise fiscal ocorreram, iniciam-se estudos mais sis-
temáticos objetivando mapear as principais aglomerações produ-
tivas mineiras, assim como algumas ações de apoio localizadas.
O crescimento em importância desse tema em nível federal e
estadual motivou demandas locais às principais instituições de
apoio, que passaram a operar com listas que incluíam APLs iden-
tificados em mapeamentos mais sistematizados e arranjos identi-
ficados a partir das localidades (casos da Federação das Indústrias
de Minas Gerais, através do Instituto Euvaldo Lodi – FIEMG/IEL,
e do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
– Sebrae). Com isso, começam a ser identificados arranjos meno-
res e menos estruturados em termos de governança e, segundo
relatos de instituições e atores locais, passam a ser “criados” ar-
ranjos, em virtude da visibilidade que os apoios a essas estruturas
ganham em meados dos anos 2000.
À medida que se amplia o número de instituições e órgãos de
governo que passam a incluir esse tema em seus programas de
apoio, tem-se, então, uma importante diversificação em termos
das características dos arranjos apoiados (setores de atividade,
importância econômica e estrutura de governança). São identifi-
cados também para apoio arranjos em formação, especialmente
os presentes em áreas mais pobres do estado, com o que os temas
do desenvolvimento regional e da inclusão social entram nas pre-
ocupações presentes na agenda de políticas para APLs.
Assim, um conjunto de fatores internos e externos ao estado
de Minas Gerais determinaram o crescimento da importância dos
APLs na política estadual. Uma das ações que demonstra isso foi a
aprovação da Lei 16.296, em 2006, que institucionaliza a política
para APLs no estado.
A aprovação dessa lei é considerada um dos marcos importan-
tes em uma política que se inicia com a inclusão dessa temática
nos Planos Plurianuais de Ação Governamental (PPAG 2004-2007
e PPAG 2008-2011), como um dos projetos estruturadores no ca-
pítulo “Fomento inovador ao desenvolvimento econômico”.

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 185


De acordo com a Lei 16.296, em seu Artigo 1º, “fica instituí-
da a Política Estadual de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais,
visando ao fortalecimento das economias regionais por meio da
integração e da complementaridade das cadeias produtivas locais
e da geração de processos permanentes de cooperação, difusão
e inovação.” Diz o parágrafo único: “Considera-se arranjo pro-
dutivo local a aglomeração produtiva horizontal de uma cadeia
de produção de determinada região do estado, que tenha como
característica principal o vínculo entre empresas e instituições pú-
blicas ou privadas, entre as quais se estabeleçam sinergias e re-
lações de cooperação”. A lei define ainda os objetivos da política
para APLs e os instrumentos a serem mobilizados.
Na sequência da aprovação da Lei 16.296/2006, instituíram-se
outras leis e decretos que trataram de instrumentalizar e opera-
cionalizar a política estadual de apoio a APLs. Com esse objetivo,
foram aprovados os Decretos 44.757 e 44.972, ambos de 2008.
O primeiro decreto, de número 44.757, delibera sobre a orga-
nização da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico
(Sede), atribuindo-lhe a função de “formular e coordenar a polí-
tica estadual de desenvolvimento econômico e supervisionar sua
execução nas instituições que compõem sua área de competên-
cia”, e à Subsecretaria de Indústria, Comércio e Serviços a função
de “identificar oportunidades de investimento e de crescimento
da economia mineira, através do apoio às cadeias produtivas e
aos arranjos produtivos locais”. Localiza-se nesta secretaria e seus
órgãos, portanto, as várias funções atinentes ao apoio aos APLs.
Esse decreto trata também da criação e composição do Núcleo
Gestor de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais de Minas Gerais,
representante legal do estado junto ao GTP-APL, presidido por
um representante da Secretaria de Desenvolvimento Econômico
(Sede); sua Secretaria Executiva é coordenada pela Superinten-
dência de Industrialização (Suind), da Subsecretaria de Indústria,
Comércio e Serviços (Sics). O decreto, no seu Artigo 7º, declara
que “fica criado o Núcleo Gestor de Apoio aos Arranjos Produti-
vos Locais de Minas Gerais, com o objetivo de articular as ações
governamentais visando ao apoio integrado aos APLs”, composto

186 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


por representantes de cinco secretarias de estado e de diversas
instituições.66
O segundo decreto, de número 44.972, regulamenta as ações
da política estadual de apoio aos APLs e, entre outras delibera-
ções, ratifica a Sede como coordenadora dessa política e estabe-
lece uma série de funções à secretaria, dentre as quais: promover
a articulação e a integração dos diversos atores do estado e do
governo federal envolvidos com o programa de APLs; definir as
políticas estaduais de apoio aos APLs; definir a proposta orça-
mentária anual; definir a aplicação de recursos orçamentários,
tendo em vista os programas e ações aprovadas pelo Núcleo Ges-
tor; articular junto a agências e instituições estaduais, nacionais e
internacionais, visando à captação de recursos financeiros e tec-
nológicos; coordenar investimentos governamentais de suporte
aos APLs; celebrar contratos, convênios, acordos ou ajustes com
órgãos e entidades afins, visando ao desenvolvimento dos APLs.
As ações voltadas à institucionalização da política para APLs
inscrevem-se dentro do Plano Mineiro de Desenvolvimento In-
tegrado (PMDI), instrumento de planejamento de longo prazo,
aprovado em 2007 pela Assembleia Legislativa, para o período
2007-2023. São 57 projetos estruturadores em 13 áreas de re-
sultados, dentre as quais a denominada Inovação, Tecnologia e
Qualidade, onde se encontra o projeto estruturador de APLs.
Ainda dentro da área de resultados Inovação, Tecnologia e
Qualidade do PMDI, outra iniciativa que merece destaque é a es-
truturação do denominado Sistema Mineiro de Inovações, insti-
tuído por meio do Decreto 44.418 de 12 de dezembro de 2006 e
lançado oficialmente em 26 de março de 2008.
O Sistema Mineiro de Inovação (Simi) é um fórum de inova-
ção, em que o governador é o presidente e cujo objetivo é promo-
ver a articulação entre os mais variados agentes da inovação – go-

66. São eles: Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico – Sede; Secre-


taria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior – Sectes; Secretaria de
Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Seapa; Secretaria de Estado de
Fazenda – SEF; Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag; Instituto
de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais – Indi; Banco de Desenvolvimento
de Minas Gerais S.A. – BDMG; Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
de Minas Gerais – Sebrae-MG; Instituto Euvaldo Lodi – IEL do sistema Federação
das Indústrias do Estado de Minas Gerais – FIEMG; e Federação da Agricultura do
Estado de Minas Gerais – FAEMG.

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 187


verno, empresas e instituições de ensino e pesquisa – por meio de
ações presenciais, promovendo encontros entre os mesmos para
debates e busca de soluções integradas, bem como ações virtuais
difundindo informações, artigos, formas de apoio à inovação,
links e notícias, por meio do Portal Simi.67
Dentre os instrumentos já implementados, destaca-se a apro-
vação da Lei Mineira de Inovação (Lei 17.348), sancionada pelo
Governo de Minas Gerais em janeiro de 2008. A lei busca apri-
morar e complementar a lei federal, aprovada em dezembro de
2004, objetivando gerar condições para construir um arcabouço
legal que favoreça e acelere o avanço da ciência e tecnologia no
estado.
A Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais
(Fapemig), criada em 1985, esteve envolvida desde o início na
elaboração da Lei Mineira de Inovação e continuará participan-
do de sua operacionalização. Uma de suas atuações será como
agente executor e financeiro do Fundo Estadual de Incentivo à
Inovação Tecnológica (FIIT). Diferentemente do que se verifica
em outros estados, a Lei Mineira de Inovação não faz referência
aos APLs.
Nos últimos anos, dentre as ações voltadas à operacionalização
da política estadual de apoio aos APLs, estão aquelas que buscam
estabelecer os mecanismos de financiamento, promover sinergias
entre agentes econômicos e apoiar eventos específicos (encon-
tros, feiras e outros). Dentre as mais importantes, destaca-se o
acordo financeiro firmado pelo Governo de Minas Gerais, no final
de 2009, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
O objetivo é o de fomentar o Programa de Apoio à Competitivida-
de dos Arranjos Produtivos Locais, o qual se baseia na ampliação
da produtividade das empresas dos aglomerados produtivos com
vistas a alavancar as atividades econômicas do estado. Anunciada
como ação de grande envergadura no apoio a APLs, o convênio
envolve um montante de US$ 16,7 milhões, sendo US$ 10 mi-
lhões do BID e o restante distribuído entre o próprio Governo do
Estado (US$ 700 mil), o Sebrae-MG (US$ 3 milhões) e a FIEMG
(US$ 3 milhões).

67. Consultar www.simi.org.br.

188 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


As ações do programa começarão a ser implementadas em
2010, e sete APLs deverão ser beneficiados. Os primeiros a se-
rem atendidos serão os APLs de eletroeletrônica de Santa Rita do
Sapucaí e o de calçados de Nova Serrana, por já terem cumprido
a recomendação do BID, qual seja, a elaboração de um plano de
melhoria de competitividade (PMC). Os demais APLs a serem fi-
nanciados pelo programa serão os de móveis (Ubá); fruticultura
(Jaíba); fundição (Claúdio, Divinópolis e Itaúna); biotecnologia
(Região Metropolitana de Belo Horizonte – RMBH); e o de cal-
çados, bolsas e assessórios (RMBH). A expectativa é de atender
cerca de 1.400 empresas nesses APLs.

1.2. Os organismos de coordenação e implementação das políticas


estaduais para arranjos produtivos locais e o foco das políticas
As informações obtidas ao longo da realização da pesquisa, espe-
cialmente através das entrevistas realizadas, indicam a existência
de um aparato de apoio bastante abrangente no que diz respeito
à presença de instituições que atuam junto ao setor produtivo e,
em particular, aos APLs. São relacionadas a seguir:

 Secretarias estaduais
Em praticamente todos os APLs que são atualmente apoiados
está presente algum órgão do governo estadual, principalmente a
Sede e, em menor proporção, a Sectes e o Sebrae.
Embora na maior parte dos casos caiba à Sede, através da Sub-
secretaria de Indústria, Comércio e Serviços, a função de formular
e coordenar a execução da política estadual de apoio aos APLs,
a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes)
também tem atuado no apoio a APLs, especialmente naqueles ar-
ranjos que possam gerar e difundir inovações ou que requerem
ações específicas em termos de profissionalização da mão de obra
e desenvolvimento científico e tecnológico. Os apoios atuais dessa
secretaria direcionam-se, especialmente, aos APLs de biotecnolo-
gia, biocombustíveis, microeletrônicos e software.
Além dos recursos próprios aplicados pela Sede e pela Sectes
e demais secretarias no apoio aos APLs mineiros, parte importan-
te e crescente dos recursos atualmente aplicados originam-se da

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 189


Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig). Ao
longo dos últimos anos, o governo de Minas comprometeu-se a,
paulatinamente, cumprir a destinação constitucional de aplicação
de 1% das receitas do estado na Fapemig, o que ocorreu pela
primeira vez em 2007. No total, no período de 2003 a 2007, o
crescimento do orçamento foi de 740%, tendo saltado de R$ 23
milhões para R$ 170 milhões. A partir de 2004, a Fapemig passa
a atuar no apoio aos APLs mineiros, através de editais induzidos.
Esses editais, entretanto, não esgotam o apoio da Fapemig a APLs.
Há diversos editais que devem, indiretamente, beneficiar APLs,
dado que são voltados a incubadoras de empresas, formação de
polos tecnológicos, contratação de pesquisadores em empresas,
dentre outros.
Além das secretarias e órgãos diretamente participantes do Nú-
cleo Gestor e das ações sob sua responsabilidade, percebe-se a pre-
sença de elementos que embasam o conceito de APLs em outras
secretarias e ações específicas, embora não se utilize essa denomi-
nação. É o caso do apoio às atividades de turismo e às de cultura
e entretenimento, que são apoiadas, respectivamente, pela Secre-
taria do Turismo e pela Secretaria de Cultura. São projetos que
envolvem coletivos de agentes e em que a articulação e cooperação
entre eles são essenciais para a execução dos projetos.

 Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG)


Sobre o BDMG, destaca-se a sua atuação no financiamento de
ações voltadas para o desenvolvimento das atividades rurais, in-
dustriais, de comércio e serviços, e para o incremento da infraes-
trutura dos municípios. Em termos de extensão dos apoios, em
2007 contabilizou-se 646 municípios com, ao menos, um cliente
do banco, embora haja uma grande concentração dos financia-
mentos nos municípios de maior porte, notadamente Belo Hori-
zonte e Uberlândia.
No que se refere aos financiamentos concedidos pelo BDMG,
é importante observar que a maior parte deles está relacionada
ao papel do banco como Agente Financeiro de Fundos Estaduais
(Findes) e de alguns fundos privados. Paralelamente, uma parte
menor (cerca de 1/4 do total nos últimos anos) é efetuada com
risco do banco. Esses financiamentos referem-se àqueles direcio-

190 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


nados a partir dos recursos próprios e os oriundos de operações
de repasses (do BNDES, Finame, Caixa Econômica Federal, BNB
e outros). No que se refere à sua atuação global, observou-se que,
ademais dos recursos liberados para o conjunto das MPMEs, há
vários programas em vigência no banco que têm interface com
APLs identificados e apoiados por outras instituições. O apoio
ocorre dentro dos Programas Estratégicos Setoriais e referem-se
à bioindústria, suinocultura, fármacos e indústria farmacêutica,
rochas ornamentais e de revestimentos, polo eletrônico do Sul
de Minas, fogos de artifício, cosméticos e calçados. Ainda que se
constate a existência de tal relação com os APLs, ressalta-se o fato
de que não existe um produto financeiro específico para APLs,
especialmente de crédito coletivo.

 Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)


Fora do âmbito do setor público, destaque deve ser dado à atua-
ção do Sebrae junto aos APLs de Minas Gerais. Essa instituição
atua fortemente no apoio a APLs desde a década de 1990 e, em
alguns casos, suas ações para essas estruturas precederam a de
outras instituições presentes no estado. As ações do Sebrae-MG
são definidas em consonância com as principais diretrizes dessa
instituição em nível nacional, sendo os APLs um dos principais
focos de sua atuação.
À medida que a temática das aglomerações de empresas ga-
nhou destaque nas esferas acadêmica e política, o Sebrae Nacio-
nal, em meados dos anos 2000, deliberou que 60% dos recursos
finalísticos da instituição deveriam ser direcionados para proje-
tos coletivos, o que resultou em grandes mudanças na medida
em que a estrutura da entidade foi desenhada para trabalhar, de
forma primordial, com os empresários individualmente. Essa de-
liberação determinou um grande crescimento dos denominados
“projetos coletivos” nos apoios dessa instituição, empreendidos
através da metodologia Geor (Gestão Orientada a Resultados).
Nos últimos dois anos, o Sebrae-MG empreende uma avaliação
da sua atuação frente a APLs. A crítica interna indicou que, sob o
manto do APL/coletivo, o que a instituição realizava era atendi-
mento individual através de ações que não produziram os resul-
tados esperados. Além disso, avaliam que não cumpriam adequa-

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 191


damente a missão de levar conhecimento ao coletivo de empresas,
missão para a qual a metodologia Geor não responderia adequa-
damente, na medida em que não se orienta por uma estratégia
definida ex-ante.
Diante desses questionamentos, o Sebrae inicia a avaliação da
experiência internacional, de modo a recolher subsídios para uma
ação estratégica junto aos APLs. Segue-se a opção de contratação
de uma empresa de consultoria espanhola (Competitiveness), há
cerca de dois anos, que adota a metodologia desenvolvida por Mi-
chael Porter – “Foco Competitivo”. De acordo com essa metodolo-
gia, denominada no Sebrae de Iniciativa para o Reforço da Com-
petitividade (IRC), trata-se de desenvolver estratégias de modo a
promover o reposicionamento competitivo do APL, com base na
análise da cadeia de valor da qual o APL é parte e da dinâmica
mundial de mercado dessa cadeia.68
A nova metodologia já foi adotada, de forma experimental,
pelo Sebrae-MG no APL calçadista de Nova Serrana. Estão em
fase de implementação mais cinco projetos em Minas Gerais que
utilizarão essa metodologia, além de outros 10 projetos que deve-
rão ser implementados no próximo ano. Os primeiros cinco são:
frutas/manga, em Jaíba; eletroeletrônica, em Santa Rita do Sa-
pucaí; turismo do Circuito das Águas; biotecnologia, na Região
Metropolitana de Belo Horizonte; e móveis, em Ubá. Observe-se
que a metodologia desses projetos está sendo escrita, mas ainda
não foi apresentada oficialmente pela instituição.
Em paralelo às mudanças em curso, ainda em fase de imple-
mentação, o Sebrae-MG continua desenvolvendo ações voltadas
a APLs a partir do foco de projetos coletivos e dentro do sistema
Geor. Atualmente, o Sebrae-MG relata a existência de mais de
100 projetos apoiados no estado em que se atua sobre o coletivo,
a partir da identificação de um grupo de empresas para as quais
cabem ações conjuntas de aumento de competitividade por parte
do Sebrae, sendo que, dentre esses projetos, nem todos são iden-
tificados como APLs pela instituição.

68. A atuação de M. Porter junto a aglomerações de empresas não é consensual na


literatura especializada. Uma das posições é a apresentada por Becattini (2006),
que critica o viés economicista do conceito de cluster de empresas presente na
obra de Porter.

192 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


 Federação das Indústrias de Minas Gerais (FIEMG)
Outra instituição com importante presença no apoio aos APLs de
Minas Gerais é a FIEMG, através do Instituto Euvaldo Lodi (IEL).
O IEL opera atualmente na coordenação de Projetos Industriais
Coletivos, cujo objetivo é o de “trabalhar com os setores da indús-
tria mineira de forma integrada, com foco no desenvolvimento re-
gional e buscando ampliar a participação e a competitividade da
indústria do estado em âmbito nacional e internacional”. Dentre
esses projetos coletivos, identificam-se cinco estruturas: aglome-
rações produtivas, distritos industriais, cadeias produtivas, proje-
tos setoriais e arranjos produtivos locais.
Os APLs com projetos coordenados pelo IEL no momento são:
biotecnologia, na RMBH; calçados, em Nova Serrana; eletroele-
trônico, de Santa Rita do Sapucaí; software, na RMBH; fundição,
em Divinópolis, Itaúna e Cláudio; fogos de artifício, de Santo An-
tônio do Monte e região; móveis, de Ubá; vestuário, em São João
Nepomuceno; e calçados e bolsas, da RMBH.

 Ministérios federais
Dois ministérios se destacam no apoio a APLs em Minas Gerais:
o Ministério da Integração Nacional e o das Minas e Energia.
O primeiro tem forte atuação na região Norte de Minas Gerais,
principalmente através da Companhia de Desenvolvimento dos
Vales do São Francisco e Parnaíba (Codevasf), criada em 1974
e, atualmente, ligada a esse ministério, cujo objetivo é estimular
o desenvolvimento na região das bacias dos rios São Francisco e
Parnaíba. As ações da Codevasf, ao longo de sua existência, con-
tribuíram para a criação de APLs que, atualmente, são apoiados
por essa instituição e reconhecidos como tal por diversas insti-
tuições de apoio em nível estadual e federal. Os principais APLs
constituídos em sua área de influência estão nos setores de aqui-
cultura, apicultura, ovinocaprinocultura, bovinocultura, fruticul-
tura e agroecologia.
A atuação do Ministério das Minas e Energia junto a APLs
ocorre através da RedeAPLmineral. A Rede tem como principal
objetivo fomentar a inovação e a transferência de tecnologia em
micro e pequenas empresas do setor mineral, através de um sis-
tema de informações usado para difundir as transformações que

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 193


ocorrem no setor. No Estado de Minas Gerais, a RedeAPLmineral
apoia cinco APLs, a saber: rochas ornamentais (Ouro Preto), pe-
dra sabão (Ouro Preto), ardósia (Papagaios), quartzito (São Tomé
das Letras) e gemas e joias (Teófilo Otoni, Araçuaí e Governador
Valadares).
A análise da atuação das principais instituições que apoiam
APLs no Estado de Minas Gerais é aprofundada com as informa-
ções apresentadas na seção seguinte, que discute os mapeamen-
tos de APLs efetuados no estado. As concepções que orientaram a
elaboração dos mapeamentos e os resultados encontrados em ter-
mos de inclusão/exclusão de atores e atividades contribuem para
avaliar a atuação das diversas instituições envolvidas no apoio a
APLs e, consequentemente, das políticas.

2. APLs apoiados por políticas no Estado de Minas Gerais:


análise dos mapeamentos e conceitos subjacentes
A realização de mapeamentos com vistas à identificação de arran-
jos produtivos locais tem sido prática comum em diversos países
que consideram essas estruturas em suas políticas de desenvol-
vimento produtivo. A literatura internacional destaca, além dos
mapeamentos com critérios estatísticos e econométricos, mais
duas formas principais: a identificação por governos locais e a
autoidentificação (OECD, 2007).
No caso do Estado de Minas Gerais, sobrepõem-se, ao longo
da trajetória das políticas de apoio a APLs, essas três formas. À
medida que a identificação por governos locais e processos de
autoidentificação estabeleceram-se de forma importante nos ma-
peamentos, a discussão conceitual em torno de que estruturas con-
templar na política torna-se mais complexa, especialmente se se
considera a realidade de um estado com uma estrutura produtiva
diversificada, mas com enormes desigualdades inter-regionais.
Os principais mapeamentos visando à identificação de APLs
em Minas Gerais foram realizados a partir dos anos 2000, quan-
do se dá início a ações mais sistematizadas de apoio a APLs no
estado.
O primeiro, considerado o marco inicial dos mapeamentos de
APLs em Minas Gerais, foi o denominado Cresce Minas (2000).

194 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


Esse estudo objetivava identificar as aglomerações com maior
potencial de crescimento no Estado de Minas Gerais. Foi reali-
zado pela FIEMG, mediante a contratação de uma empresa de
consultoria internacional (McKinsey & Company). A partir de
uma metodologia que considerou as atividades econômicas mais
importantes no estado, as cadeias de valor mais importantes no
interior dessas atividades e os principais mercados em que estão
inseridas, identificou-se 47 aglomerações, em 26 setores de ativi-
dades e 37 microrregiões do estado.
No âmbito desse estudo, adotou-se a nomenclatura cluster, de-
finido como

um conjunto de empresas e entidades que intera-


gem, gerando e capturando sinergias, com poten-
cial de atingir crescimento competitivo contínuo
superior ao de uma simples aglomeração econômi-
ca. Nele, as empresas estão geograficamente pró-
ximas e pertencem a cadeias de valor de um setor
industrial. Essa interação das empresas gera, entre
outros benefícios, redução de custos operacionais
e dos riscos apresentados, aumento da qualidade
dos produtos e serviços, acesso a mão de obra mais
qualificada, atração de capital, criação de empre-
endedores e melhor qualidade de vida (FIEMG,
2000, p. 16).

As aglomerações identificadas pelo Cresce Minas estão, em sua


grande maioria, localizadas ou relacionadas ao setor industrial.
Ademais, dada a metodologia adotada, as aglomerações identifi-
cadas são as mais importantes do estado e, em alguns casos, são
formadas exclusivamente por grandes empresas (caso do comér-
cio atacadista de Uberlândia). A maior parte das aglomerações
identificadas nesse estudo também constou de outros mapeamen-
tos e são, atualmente, apoiadas.
O segundo estudo, Minas Gerais no Século XXI (2002), com
objetivos muito mais abrangentes que o anterior, é composto por
uma série de trabalhos desenvolvidos com o propósito de sub-
sidiar as ações do Governo de Minas Gerais e do BDMG em seu
planejamento de longo prazo. O estudo foi subdivido em temas

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 195


e, dentre esses, o Integrando a Indústria para o Futuro conta com
um capítulo dedicado às aglomerações produtivas locais.
Foi desenvolvida uma metodologia, baseada no quociente lo-
cacional (QL) e em dois indicadores: (i) de correlação do peso do
setor nacionalmente com o peso de toda a estrutura produtiva
local no contexto nacional; e (ii) de participação relativa do se-
tor no emprego total do setor no país. O objetivo era o de iden-
tificar as aglomerações industriais relevantes do estado. Foram
identificadas 40 aglomerações, distribuídas por 19 microrregiões
e 13 setores de atividade. Além da identificação das aglomera-
ções, foram desenvolvidos diversos indicadores a fim de avaliar
seus estágios de desenvolvimento (dinâmica econômica, através
da taxa de variação do PIB entre 1970 e 1996; desempenho so-
cial, através do percentual de pobres; diversidade e tamanho do
setor serviços, através do número de agências bancárias; desen-
volvimento urbano, através do grau de urbanização; estrutura de
governança, através da presença de grandes empresas).
O conjunto de indicadores utilizados para identificar aglomera-
ções nesse estudo só capta aglomerações muito importantes quan-
to à participação relativa no emprego nacional do setor e quanto
ao número absoluto de empregos (mais de 5.000 empregos). Ade-
mais, o estudo restringiu-se às atividades industriais e utilizou o re-
corte de microrregiões e não municípios, com o que há dificuldades
de correspondência com outros mapeamentos de APLs.
Com essas ressalvas, pode-se dizer que a maior parte das aglo-
merações identificadas nesse estudo é também, atualmente, con-
siderada pelas instituições de apoio presentes em Minas Gerais.
As exceções principais são as aglomerações dos setores de papel
e gráfica e de borracha, fumo e couro, química e alimentos, casos
em que, provavelmente, não se identificam mecanismos de go-
vernança que possam favorecer a implementação de políticas de
apoio para APLs.
Outros estudos mais recentes também mapearam aglomera-
ções no Estado de Minas Gerais, mas sua influência na política
atual de apoio a APLs não é relevante.69

69. Trata-se dos estudos de CROCCO, M. A.; GALINARI, R.; SANTOS, F.; LEMOS,
M. B. & SIMÕES, R. Metodologia de identificação de aglomerações produtivas lo-

196 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


Sobre o conjunto desses estudos, deve-se destacar, sobretudo,
a heterogeneidade dos resultados. A depender da base de dados
utilizada, das combinações entre os diferentes índices de concen-
tração, dos diversos “filtros” e do recorte regional, os resultados
podem apresentar divergências relevantes. Tais divergências, a ri-
gor, só se resolvem com a aplicação de outra opção metodológica,
qual seja, a pesquisa in loco.
Com a implantação do GTP-APL em 2004, inicia-se uma nova
fase na política para APLs em níveis federal e estadual, com im-
plicações importantes no tocante aos critérios de mapeamento de
APLs. Como esse grupo congrega distintas instituições de apoio
e se organiza em nível dos estados, os mapeamentos passam a
incluir demandas que surgem através de governos locais e das
instituições participantes do grupo e, em muitos casos, através de
autoidentificação. Os mapeamentos passam, então, a apresentar
uma ampla diversidade no tocante a setores de atividade e está-
gios de desenvolvimento dos arranjos, rompendo com a tradição
da maior parte dos estudos anteriores, qual seja, a de restringir os
mapeamentos ao setor industrial.
Entre 2004 e 2008, antes da efetiva instalação do Núcleo Ges-
tor Estadual, foram produzidos no âmbito desse grupo dois ma-
peamentos distintos: o primeiro identificava 44 APLs no estado;
o segundo identificava 89 APLs, situados em 192 municípios,70
ou 22,5% do total de municípios mineiros, envolvendo 21 seto-
res ligados a atividades agropecuárias, extrativas, industriais e de
serviços.
De acordo com informações da Secretaria Executiva do Núcleo
Estadual, esses mapas haviam sido construídos a partir de indica-
ções das diversas entidades de apoio participantes do grupo, que
aplicaram critérios próprios (e, por isso, heterogêneos) na indica-
ção de quais arranjos deveriam ser apoiados.
Com a instalação do Núcleo Gestor dos APLs de Minas Gerais,
no início de 2009 (Decreto 44.757/2008), um novo mapeamento
(o terceiro) foi elaborado e oficializado em documento em outu-

cais. Nova Economia, 16(2), 2006; e o de SUZIGAN, W. Identificação, mapeamento


e caracterização estrutural de arranjos produtivos locais no Brasil. Ipea, 2006.
70. Esses mapeamentos foram disponibilizados no site www.desenvolvimento.gov.
br. O segundo mapeamento realizado é o que estava disponível para consulta
quando do início da pesquisa, em março de 2009.

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 197


bro de 2009. O processo de revisão dos mapeamentos anteriores
foi levado a cabo considerando-se como critério de inclusão os
APLs cuja governança esteja consolidada ou em processo de cons-
tituição, além da consideração de produtos e áreas de relevante
interesse para o desenvolvimento regional no estado. Ademais,
de acordo com a Secretaria Executiva do Núcleo, o processo de
revisão do mapa anterior foi realizado a partir da consideração de
que alguns APLs anteriormente relacionados deveriam ser trata-
dos a partir de políticas setoriais, e não a partir do recorte de APLs
(caso da maior parte dos APLs agrícolas, por exemplo).
Segundo documento oficial do Núcleo Gestor,

os APLs são aglomerações de empresas localizadas


em um mesmo território, que apresentam especia-
lização produtiva e vínculo entre si e com institui-
ções públicas e privadas e outros atores sociais,
entre os quais se estabelecem sinergias e relações
de cooperação, sendo condições necessárias: um
número significativo de empreendimentos no terri-
tório, indivíduos que atuam em torno de uma ativi-
dade produtiva predominante, compartilhamento
de formas percebidas de cooperação e algum me-
canismo de governança. Os APLs se diferenciam,
sobretudo, de acordo com o grau de interação en-
tre os atores envolvidos.

Em acordo com essa definição, um novo mapa de APLs foi


elaborado pelo Núcleo Gestor, o qual engloba 34 APLs e 174
municípios,71 a maior parte do setor industrial. Esse mapa, apre-
sentado na Figura 1, oficializa os APLs atualmente apoiados no
Estado de Minas Gerais no âmbito do NGAPL.

71. Destaque-se que, embora tenha havido uma diminuição importante do núme-
ro de APLs entre o segundo e o terceiro mapeamentos elaborados após a insta-
lação do NGAPL, o número de municípios participantes diminuiu relativamente
menos – passaram de 192 para 174. Ocorreu, em parte, uma reorganização dos
APLs, concentrando alguns anteriormente tidos como independentes.

198 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


Mapa 1 – MG: NGAPL–MG

Fonte: Elaboração própria com base no relatório do NGAPL-MG.

O Quadro 1 apresenta uma caracterização dos APLs atualmen-


te apoiados no estado.

Quadro 1 – MG: caracterização dos principais grupos de APLs apoiados


pelo NGAPL em Minas Gerais quanto ao porte das empresas,
mercados predominantes e foco de políticas
APLs em setores indus- APLs em setores de APLs no setor primário
triais tradicionais tecnologia de ponta e de extração mineral
Fruticultura de Jaíba,
Biotecnologia de Viço-
Confecções de floricultura de Barbace-
sa, software de Belo
Divinópolis, móveis de na, gemas e artefatos
Exemplos típicos Horizonte e eletroeletrô-
Ubá, calçados de Nova de pedra em Teófilo
nico de Santa Rita do
Serrana. Otoni e ardósia de
Sapucaí.
Papagaios.
Porte predo-
minante das Micro e pequenas
Micro e pequenas em- Micro e pequenas em-
empresas (clas- empresas (com várias
presas (com algumas presas (com algumas
sificação Sebrae médias e algumas
médias). médias).
base empregos grandes).
RAIS)
Mercado prio- Nacional (com parte
Nacional Nacional
ritário internacional).

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 199


APLs em setores indus- APLs em setores de APLs no setor primário
triais tradicionais tecnologia de ponta e de extração mineral
Modernização tecno-
lógica, capacitação da Desenvolvimento
mão de obra, capa- tecnológico e inovação,
Foco das Desenvolvimento
citação em design e especialmente através
políticas regional
inserção em mercados de parcerias entre uni-
nacionais e interna- versidades e empresas.
cionais.
Sede, Sebrae
Sede, Sebrae, Sectes e
Instituições de Codevasf – MI, RedeA-
Sede, Sebrae, MDIC Fapemig
maior atuação PLMineral – MME.

Fonte: Elaboração própria.

A análise das informações do Quadro, em conjunto com as


obtidas no âmbito da pesquisa, permite destacar alguns elemen-
tos da atual política de apoio a APLs e de seu lócus na visão de
desenvolvimento econômico que se afirma no estado.
 Quanto ao número de APLs selecionados: é muito pequeno
frente ao tamanho e diversidade da estrutura produtiva do
estado, embora o argumento explicitado pela Secretaria Exe-
cutiva do NGAPL seja de que cobre-se praticamente o total de
APLs de Minas Gerais. Na pesquisa realizada, foram identifi-
cadas estruturas produtivas não incluídas muito semelhantes
às incluídas no último mapeamento, além de aglomerações e
atividades que, em outros estados do país, vêm sendo conside-
radas dentro do enfoque de APLs.
 Quanto à abrangência setorial: há forte concentração em APLs
industriais (28 arranjos dentre os 34 selecionados) e apenas
14 setores de atividade estão contemplados na política esta-
dual de APLs, excluindo-se setores importantes da estrutura
produtiva de Minas Gerais dentro dos quais pode-se identificar
APLs, como o são a indústria automobilística, a fruticultura e a
cafeicultura, por exemplo. Dentre as atividades do setor terciá-
rio da economia, somente são consideradas na política as de
software, o que exclui, dentre outras, as atividades de turismo
e de cultura. No caso do turismo, em especial, experiências
internacionais (OECD, 2007; Martín et al., 2008) e de outros
estados brasileiros indicam ser essa uma atividade que congre-
ga elementos adequados ao enfoque de APLs que, no caso de

200 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


Minas Gerais, já estão presentes na política de “circuitos turís-
ticos” desenvolvida no âmbito da Secretaria de Turismo.
 Quanto à abrangência espacial: os espaços em que não há
APLs identificados e apoiados constituem a maior parte do
território mineiro. São espaços distintos quanto à base pro-
dutiva e ao nível socioeconômico, com o destaque de que as
áreas mais pobres do estado são as menos contempladas com
políticas para APLs. As três mesorregiões mais pobres (Norte,
Vale do Jequitinhonha e Mucuri) contam com apenas cinco
arranjos selecionados, de onde se conclui que a política para
APLs tem o viés de agravar as desigualdades regionais dentro
do estado.
 Quanto ao porte das empresas: embora não explicitado na po-
lítica, é possível perceber uma ênfase em APLs caracterizados
pela presença de empresas de pequeno porte. São poucos os
APLs que contam com grandes empresas em seus limites, o
que exclui da política arranjos que se formam a partir das in-
terações entre grandes empresas (como âncoras) e empresas
fornecedoras de menor porte.72
 Quanto ao estágio de desenvolvimento: verifica-se a inclusão
de APLs estruturados e daqueles ainda em estágio inicial de
desenvolvimento, o que é um aspecto altamente favorável da
política.

Em suma, pode-se caracterizar a política estadual de apoio a


APLs como restrita do ponto de vista setorial, espacial e das es-
truturas contempladas, na medida em que inclui apenas de forma
limitada as regiões mais pobres do estado e as atividades dos se-
tores primário e terciário da economia, além de excluir os arran-
jos formados pela interação entre grandes e pequenas empresas
através de redes de fornecimento.
As limitações da política para APLs no Estado de Minas Gerais
podem ser encontradas, em parte, no conceito utilizado. A despei-
to de suas semelhanças com o conceito adotado pela RedeSist e

72. Esse tipo de arranjo é bastante difundido na literatura especializada, constan-


do de diversas tipologias. O caso típico é o das aglomerações alemãs, presentes na
região do Baden Würtemberg. Em outros estados brasileiros esse tipo de APL está
presente nas políticas de apoio, como no Rio Grande do Sul e na Bahia.

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 201


que orientou a pesquisa,73 apresenta ênfase adicional na questão
da governança – “os APLs se diferenciam, sobretudo, de acordo
com o grau de interação entre os atores envolvidos”. De outra
parte, restrições orçamentárias e de recursos humanos também
limitam a política estadual de apoio a APLs, questão crucial em
um estado que passou por uma grave crise fiscal, cujos desdo-
bramentos ainda estão fortemente presentes no apoio ao setor
produtivo estadual.
Um último aspecto da política a ser analisado refere-se à con-
centração do aparato de apoio aos APLs de Minas Gerais em pou-
cos arranjos, conclusão a que se chega a partir da análise da des-
tinação das ações de maior envergadura atualmente existentes no
estado. Considerando-se os recursos do BID e as ações em torno
do IRC/Sebrae,74 verifica-se a concentração em cinco APLs prin-
cipais, subconjunto daqueles que haviam sido selecionados como
prioritários pelos estados no âmbito do GTP-APL para as ações no
período 2005-201075 (Figura 2). Dentre esses APLs, apenas o de
fruticultura (Jaíba) situa-se na região mais pobre do estado.

73. De acordo com os termos de referência que orientaram a elaboração da pes-


quisa, sintetizada neste capítulo, arranjos produtivos e inovativos locais represen-
tam, fundamentalmente, um quadro de referências a partir do qual se busca com-
preender os processos de geração, difusão e uso de conhecimentos e da dinâmica
produtiva e inovativa. Entende-se a produção e a inovação como processos sistê-
micos, que resultam da articulação de distintos atores e competências. O enfoque
abrange conjuntos de atores econômicos, políticos e sociais e suas interações, se-
jam essas tênues ou consolidadas, incluindo: empresas produtoras de bens e ser-
viços finais e fornecedoras de matérias-primas, equipamentos e outros insumos;
distribuidoras e comercializadoras; trabalhadores e consumidores; organizações
voltadas à formação e treinamento de recursos humanos, informação, pesquisa,
desenvolvimento e engenharia; apoio, regulação e financiamento; cooperativas,
associações, sindicatos e demais órgãos de representação. A referência principal
para essa definição encontra-se em Cassiolato e Lastres (2003).
74. Destaque-se que o IRC/Sebrae apresenta uma visão menos restrita em termos
conceituais sobre que estruturas contemplar. Esse programa segue a tradição da
entidade de não se apegar a número de empresas, índices de concentração ou
setores de atividade na seleção dos APLs. Entretanto, limitações de outra ordem
surgem na aplicação dessa metodologia, na medida em que a diretriz é a de sele-
cionar as aglomerações em virtude das possibilidades de inserção internacional,
de onde se pode deduzir que há um viés da política no sentido de priorizar estru-
turas mais consolidadas, o que tende a agravar desequilíbrios regionais.
75. Disponível em http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.
php?area=2&menu=1515&refr=1507. Acesso em 12/03/2010.

202 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


Figura 2 – MG: APLs selecionados para apoio

A seção seguinte aprofunda a análise da política de apoio a


APLs em Minas Gerais.

3. Considerações finais: avaliação dos principais direcionamentos


da política para APLs do Estado de Minas Gerais
As considerações finais do presente trabalho visam destacar os
aspectos mais gerais da política de APLs empreendida pelo Estado
de Minas Gerais, buscando-se traçar algumas reflexões sobre a
mesma a partir da ressalva de que a maior parte das ações e ins-
trumentos definidos é muito recente, o que dificulta sobremanei-
ra uma análise da efetividade da política. Por isso, a análise que
se segue atém-se mais à lógica da política nos seus componentes
principais.
Inicia-se esta seção com duas considerações de caráter mais
geral para, a seguir, indicar o que se considera a lógica da política
para APLs, levando-se em conta a legislação e instrumentos arti-
culados à mesma, de forma a explicitar alguns questionamentos e
indicar caminhos possíveis de reorientação.

3.1. A institucionalidade e a lógica geral da política de APLs no Estado


de Minas Gerais
Conforme comentado anteriormente, a partir dos anos 2000 a
importância dos APLs como instrumento alavancador do cresci-
mento de uma determinada localidade passa a ser destacada em

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 203


diferentes estudos contratados para indicar os possíveis caminhos
para o desenvolvimento do Estado de Minas Gerais (Cresce Minas,
em 2000, e Minas Gerais no Século XXI, em 2002).
A partir das ações para a instalação da representação estadual
do GTP-APL, novos órgãos e entidades passam a participar das
discussões em torno da temática de APLs, com o que os mapea-
mentos passam a conter estruturas indicadas por governos locais.
Arranjos menores e menos estruturados em termos de governan-
ça, assim como APLs em estágios iniciais de desenvolvimento e
localizados em áreas mais pobres do estado, são identificados e
passam a compor os mapeamentos, o que significa colocar a te-
mática do desenvolvimento regional na política de apoio a APLs.
A aprovação da lei que implanta a Política Estadual de Apoio
aos APLs, em 2006, assim como dos decretos de 2008, apresen-
tam-se como marcos fundamentais no processo de institucionali-
zação da política. Define-se que a Secretaria de Desenvolvimento
Econômico encabeça a política para APLs, estando essa alocada
na Subsecretaria da Indústria, Comércio e Serviços. Os decretos
criam o Núcleo Gestor de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais
de Minas Gerais (NGAPL), representante legal do estado junto
ao GTP-APL. Por fim, as ações voltadas à institucionalização da
política para APLs inscrevem-se dentro do Plano Mineiro de De-
senvolvimento Integrado (PMDI), planejamento de longo prazo
válido para o período 2007-2023.
A primeira consideração geral a se destacar é a de que o Es-
tado de Minas Gerais, no plano das intenções explicitadas na lei,
trata a política de APLs de forma articulada com a questão do de-
senvolvimento regional, sendo que a mesma se insere no próprio
Plano de Desenvolvimento do estado.
É preciso observar que as ações de desenvolvimento imple-
mentadas pelo Estado de Minas Gerais estão articuladas a um
tipo de atuação que se efetua desde a segunda metade dos anos
1990 e permanece até a década atual. Essa diz respeito à adoção
de uma série de ações estruturadoras para o setor produtivo que
estão sendo implementadas pelo governo estadual. Destacam-se a
reorganização de fundos públicos que são geridos essencialmente
pelo BDMG; o apoio a atividades de tecnologia de ponta e ino-
vação, especialmente com a estruturação do Sistema Mineiro de

204 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


Inovações; a ampliação do apoio à exportação; e a ampliação das
ações para a diminuição das desigualdades regionais. Observe-se,
ainda, que essas políticas convergem com ações desencadeadas
em nível federal, como a Política Industrial, Tecnológica e de Co-
mércio Exterior (PITCE) e a Política de Desenvolvimento Produ-
tivo (PDP). Nesse sentido, a compreensão é a de que existe uma
convergência das políticas estaduais com as implementadas pelo
governo federal, em seu nível mais geral.
Considera-se que, também em nível da política para APLs, haja
essa convergência, e a segunda consideração importante é a de
que o desenho da política de incentivo aos APLs levada adiante
pelo Estado de Minas Gerais tem uma institucionalidade própria,
não sendo mero resultado de demandas externas à região ou de
iniciativas que partam do Governo Federal. São, antes de tudo,
resultado do próprio caminho trilhado pela atuação do governo e
de outras instituições presentes no estado nos últimos anos.
Ademais da identificação de uma institucionalidade construí-
da para levar adiante a política de APLs, outro ponto a destacar,
nessas considerações finais, é a de que a análise dessa legislação
permite capturar a lógica da atuação pretendida pela referida po-
lítica. No que se refere a ela, se destacam quatro pontos princi-
pais:
1) Já no Artigo 1º da Lei 16.296/2006, fica explícito que a Políti-
ca Estadual de Apoio aos APLs visa ao “fortalecimento das eco-
nomias regionais por meio da integração e da complementari-
dade das cadeias produtivas locais e da geração de processos
permanentes de cooperação, difusão e inovação”. Explicita-se
a perspectiva de que tal política está integrada à questão do
desenvolvimento regional e que envolve a articulação de ca-
deias produtivas.
2) A mesma legislação considera o conceito de arranjo produtivo
local de forma ampla, na medida em que esses são considera-
dos como “aglomerações horizontais que apresentem vínculos
entre empresas e instituições”, estabelecendo-se sinergias e
relações de cooperação. Nesse sentido, a legislação segue a
perspectiva dos mapeamentos que estavam sendo levantados
pelos órgãos apoiadores, abrindo-se para a possibilidade de in-

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 205


dicação de ampla diversidade de arranjos em diferentes níveis
de consolidação.
3) Considerando-se a institucionalidade construída para operar a
política de APLs pelos decretos de 2008, observa-se que essa
diversidade expressa acima está presente na própria constitui-
ção do NGAPL. Esse é composto por representantes de órgãos
estaduais e secretarias envolvidas com a política para o con-
junto do setor produtivo. As secretarias participantes são as de
Desenvolvimento Econômico, da Fazenda e do Planejamento e
Gestão, que têm um caráter de implementação mais geral da
política de desenvolvimento para o estado, além das secreta-
rias de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes) e a de
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Seapa).
Ou seja, por essa conformação, se destaca que o ideário da po-
lítica para APLs desenhada para o Estado de Minas Gerais está ar-
ticulado à questão do planejamento e desenvolvimento regional,
observando-se na composição do Núcleo Gestor a construção de
uma institucionalidade que permite ampla diversidade de APLs a
serem apoiados (mesmo considerando a não inclusão das ativida-
des de turismo e cultura).
4) Analisando-se o PMDI é possível observar, mais uma vez, que a
política de apoios aos APLs pode ser considerada em várias di-
mensões. Uma das dimensões está relacionada à busca de Ino-
vação, Tecnologia e Qualidade, estando a mesma articulada ao
Plano Mineiro de Inovação. Outra dimensão também presente
no PMDI é a que se relaciona a ações voltadas ao apoio ao
setor produtivo para diminuição das desigualdades regionais,
como as de Desenvolvimento das Regiões Norte de Minas, dos
Vales do Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce. Por fim, no item
Investimento e Valor Agregado na Produção, estão situados
projetos sob a responsabilidade da Sede que incluem o apoio
a APLs. Ou seja, na visão que embasa a política de APLs, estão
os objetivos da inovação e busca de qualidade, mas também o
de utilizar os APLs como instrumentos para efetuar ações de
desenvolvimento regional.

206 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


3.2. Considerações acerca da implantação da política de apoio aos
APLs no Estado de Minas Gerais
A percepção dos principais atores envolvidos na política estadual
para APLs em Minas Gerais, captada especialmente nas entrevis-
tas realizadas no âmbito da pesquisa, é a de uma política em está-
gio de consolidação e de crescente articulação interinstitucional.
De fato, verifica-se nas diversas fontes pesquisadas que a institu-
cionalidade dessa política cresceu nos últimos anos. Há uma de-
finição clara quanto ao papel central da Sede como formuladora,
coordenadora e executora política para APLs, explicitada inclusi-
ve em lei. Ademais, avançou também a articulação entre a Sede
e outras instâncias não governamentais de apoio a APLs, como a
FIEMG/IEL e o Sebrae.
Ainda que essa estrutura esteja desenhada, o que a pesqui-
sa constatou é que os recursos efetivamente dirigidos ao NGAPL,
bem como o pessoal articulado a esse Núcleo, são de pequena
monta, o que dificulta a própria dimensão da política implemen-
tada pelo estado.
Ainda que se considere que existem avanços importantes no
que se refere à institucionalidade existente, a análise da imple-
mentação da mesma levanta alguns pontos de problematização
importantes, sendo eles de diferentes ordens. Alguns deles são
apresentados a seguir.

 Questões ligadas à articulação entre diferentes políticas e ins-


tâncias administrativas
Em primeiro lugar, observou-se que diferentes instâncias governa-
mentais utilizam, explícita ou implicitamente, o enfoque de APLs,
sem estabelecer conexão com a política estadual levada adiante
pelo NGAPL. É o caso, por exemplo, da política para os circuitos
turísticos no âmbito da Setur e de ações voltadas à constituição e
desenvolvimento de APLs em outras secretarias.
A percepção da pesquisa é a de que tal “divisão do trabalho”
esteja ocorrendo, em parte, em função dos limites impostos pela
atual estrutura político-administrativa e de recursos que, confor-
me comentado acima, necessita ser reforçada para poder atuar de

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 207


forma mais ampla. Considera-se que a definição do foco da ação
de APLs na Sede é importante, mas a articulação entre instâncias
é essencial para o aprendizado e superação de obstáculos que se
apresentam no caminhar da política.
Em segundo lugar, outra percepção diz respeito à articulação
entre a política de desenvolvimento do estado, as políticas se-
toriais e a política de apoio a APLs. Levando-se em conta que
a política de apoio a APLs deve ser parte integrante da política
mais geral de desenvolvimento produtivo, tecnológico e regional,
considera-se que as políticas setoriais, centralizadas em diversas
secretarias, devem estar mais profundamente articuladas com a
política para APLs. Ou seja: dentro de uma visão sistêmica de pro-
dução e inovação não cabe a separação entre políticas setoriais e
políticas para APLs. Ambas devem complementar-se através da
utilização de instrumentos “horizontais” e “verticais”, esses últi-
mos voltados aos arranjos e suas especificidades.
No que se refere a esses dois pontos, a compreensão da pes-
quisa é a de que a cooperação entre os formuladores de política
é um requisito básico e necessário para o desenho de ações que
sejam efetivas em termos de dinamização dos APLs. As políticas
de promoção de APLs devem estar devidamente articuladas para
que não haja sobreposições de ações, o que significa que deve
haver uma integração do lado da oferta de apoio.

 Questões relativas ao mapeamento utilizado na política esta-


dual e sua distribuição setorial e espacial
Observou-se que os APLs identificados para o apoio pela política
estadual e elaborado pelo NGAPL é muito restrito.
Segundo a pesquisa efetuada, verificou-se que os mapeamen-
tos realizados com critérios estritamente acadêmicos apresentam
resultados bastante limitados para a identificação de APLs, na
medida em que diferentes índices de concentração e diferentes
combinações entre eles produzem resultados muito díspares.
Paralelamente, os mapeamentos realizados a partir das indi-
cações das instituições que atuam direta ou indiretamente junto
a APLs apresentam a óbvia limitação de que sua composição é
sempre muito heterogênea, com participações que atendem, por
vezes, mais a critérios políticos (os “APLs criados”). Mesmo a par

208 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


dessa limitação, considera-se que, a partir da visão das institui-
ções, especialmente aquelas que atuam nas localidades, é possível
tornar visível para a política demandas locais importantes, princi-
palmente quando se tratam de regiões, setores e atores margina-
lizados por políticas econômicas que priorizam as ações de maior
impacto macroeconômico. É nesse sentido que o segundo mapea-
mento realizado após a instalação do GTP-APL, que identificou
89 arranjos no estado, incorpora uma visão mais ampla dos APLs
em Minas Gerais, na medida em que contempla, em especial, um
leque mais diversificado de atividades.
No que se refere ao mapeamento realizado após a instalação
do NGAPL, referência para a política atual, identifica-se um grupo
de APLs “visíveis” em qualquer mapeamento, com critérios aca-
dêmicos ou políticos, especialmente o grupo dos APLs definidos
como prioritários a partir da constituição do GTP-APL. Há um se-
gundo grupo de arranjos, “invisíveis” aos critérios acadêmicos e
não enquadráveis em concepções restritas de APLs, que estão en-
globados na lista oficial dos apoios atuais. São APLs em formação,
o que constitui um aspecto importante da política estadual para
APLs e poderia levar à conclusão de uma influência limitada de
conceitos mais precisos de arranjos produtivos na política esta-
dual.
Entretanto, como o número de APLs atualmente apoiados no
âmbito do NGAPL é muito pequeno e as indicações do Núcleo são
de que esse número cobre o total de APLs do estado, percebe-se a
adoção de uma visão mais restrita e divergente com o enfoque de
APLs pensado pela própria lógica imanente da legislação imple-
mentada no estado, comentada anteriomente.
Verificou-se que os APLs apoiados pela política estadual estão
espacialmente mais concentrados na parte Sul do estado e apre-
sentam pouca diversificação setorial, se considerarmos a ampla
gama de atividades produtivas existentes no Estado de Minas Ge-
rais. Ou seja, o desenho da política que está sendo levada adiante
não tem como perspectiva central a redução das desigualdades e
a desconcentração das atividades econômicas. Não está se cen-
trando em um dos aspectos importantes indicados pela lógica da
legislação estadual, que é de utilizar a política de APLs de forma

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 209


articulada à política de desenvolvimento do estado pensada de
forma mais ampla.
Quanto a esses aspectos, indica-se a possibilidade de ampliar o
número de APLs apoiados e a diversidade setorial, de modo a in-
cluir de forma mais efetiva principalmente as atividades de setor
terciário e, especialmente, as da agropecuária, cuja participação
na estrutura produtiva do estado é muito importante.
Considera-se que a política para APLs no estado, seguindo a
própria lógica da legislação implementada, poderia envolver dois
tipos de estratégia. De um lado, estaria aquela vinculada à utiliza-
ção de APLs como instrumentos para o desenvolvimento produti-
vo e tecnológico do estado; de outro, estaria a estratégia de utili-
zação de APLs para o desenvolvimento de regiões periféricas.
A primeira estratégia parece estar contemplada na política,
embora de forma limitada, como apontado acima. Entretanto, tal
como hoje está estruturada, a percepção é a de que a política para
APLs não está articulada à política de redução das diversidades
interregionais.76 Observe-se que a atuação mais recente do Sebrae
também não se orienta por essa diretriz, na medida em que o mo-
delo de atuação que está sendo construído com o IRC direciona-se
essencialmente a APLs que tenham maior potencial de competiti-
vidade, especialmente internacional.
A indicação é a de que é possível ampliar a política para APLs
de modo a contemplar as áreas mais pobres do estado, identi-
ficadas com “carências de políticas” na pesquisa. A diretriz de
utilização de APLs para o desenvolvimento de regiões periféricas
deve envolver novos formatos de atuação, uma vez que o objeti-
vo da mesma não é apenas a de geração de competitividade de
um determinado APL, mas também a de geração de impactos no
território que, ao ser dinamizado, produz extravasamentos dessa
dinâmica no seu entorno.
Compreende-se que para esses espaços mais pobres seja ne-
cessária uma ação indutora. O aprofundamento de atividades já
existentes no espaço deprimido provavelmente não é suficiente
para uma atuação mais eficaz de geração de um novo dinamismo
para as localidades. A ideia é a de que o APL tenha um papel im-

76. Tal como indicado, por exemplo, por Cassiolato, Lastres e Stallivieri (2008).

210 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


portante, mas articulado à política de desenvolvimento regional
mais ampla.
O sentido é que essa última tenha um espectro mais global, ge-
rando projetos implantadores de novas atividades e/ou atividades
correlatas, capazes de gerar sinergias e uma nova dinâmica para
esses espaços deprimidos, o que requer também alterações na base
de infraestrutura, de transporte, de educação e de saúde.

 Questões relativas aos instrumentos utilizados para promover


políticas para APLs no estado
No que se refere aos instrumentos utilizados pela política, pode-
se considerar que os mesmos envolvem ações de direcionamento
de recursos, de incentivos à organização e implantação de proje-
tos coletivos, de organização de governança e de capacitação. No
entanto, considera-se que o apoio pela via de financiamentos libe-
rados por bancos não tem, efetivamente, uma institucionalidade
construída para atender os APLs.
Na verdade, parte importante da atuação de apoio a APLs tem
ficado no âmbito do incentivo à organização dos mesmos, a faci-
litações, bem como ao apoio à pesquisa. Cita-se como exemplo:
a implantação do primeiro escritório internacional que visa ao
apoio à internacionalização dos APLs; a implantação da marca
Software de Minas; a implementação do Programa Municipal de
Incubação Avançada de Empresas de Base Tecnológica – Prointec;
a implantação de Unidades Básicas de Apoio à Pesquisa; e apoios
financeiros à participação em feiras e outros eventos.
Quanto ao direcionamento de recursos, a observação é a de
que as liberações efetuadas pelo BDMG e que se articulam a fun-
dos públicos do estado não têm o formato de direcionamento a
APLs. Na verdade, se relacionam a um perfil tradicional de cré-
ditos para demandantes individuais e não coletivos. Isso, aliás,
também é o que ocorre com os recursos dirigidos pelo Banco do
Brasil e pela Caixa Econômica Federal, que se constituem em im-
portantes liberadores de recursos para o Estado de Minas Gerais e
também, logicamente, para empresas vinculadas a APLs.
Destaca-se que existe, no âmbito da política de Minas Gerais,
um tipo de direcionamento de recursos que está relacionado dire-
tamente com o incentivo a APLs, como os editais induzidos (Fape-

6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 211


mig), voltados para o apoio ao desenvolvimento tecnológico e au-
mento de competitividade de empresas localizadas em APLs. Esse
tipo de modalidade está muito no início e tem o perfil de oferta
mais direcionado aos APLs de base tecnológica, apresentando-se,
portanto, como modalidade restrita de apoio.
Outro formato de apoio que se apresenta de forma importante
no estado é o que se dá via acordo financeiro, como o efetuado
com o BID para fomentar o Programa de Apoio à Competitividade
dos Arranjos Produtivos Locais, articulado pelo NGAPL. Os re-
cursos oriundos desse convênio começam a ser direcionados aos
APLs no início do corrente ano. O que se coloca como restrição
a esse tipo de apoio financeiro relaciona-se com o ocorrido em
outros estados que já firmaram convênio semelhante com essa
instituição. São problemas, dentre outros, decorrentes da seleção
dos arranjos a serem apoiados, onde somente os mais estrutura-
dos cumprem os requisitos para a participação; da exclusão de
empresas menores, incapazes de oferecer as contrapartidas ne-
cessárias; da morosidade no encaminhamento das ações e libera-
ção dos recursos; das opções estratégicas em termos de quais são
os principais investimentos necessários.77
Levando-se em conta os instrumentos de apoio vistos como
um todo, o que se destaca é que, para o caso de alguns deles, é ne-
cessário avançar mais alguns anos para que se possa efetuar uma
avaliação mais precisa. No que se refere aos créditos liberados
por bancos, a consideração é a de que o formato dos mesmos não
corresponde a um incentivo mais explícito aos APLs, conforme
comentado anteriormente.
A constatação da inexistência de linhas de financiamento que,
de fato, incorporem uma nova visão de apoio ao desenvolvimento
produtivo, como é a que fundamenta o enfoque de APLs, indica
que uma das diretrizes importantes seria a de um papel mais pro-
ativo do BDMG na política estadual de apoio a APLs.
Para exercer esse papel, mudanças conceituais e organizacio-
nais são necessárias, pois os APLs requerem a oferta de produtos

77. Ver os trabalhos de Costa e Andrade (2008) e Ferreira Jr. et alli (2008) para
uma análise da implementação dos programas com o BID no Pará e na Bahia,
respectivamente.

212 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


específicos de caráter coletivo, direcionados a projetos construí-
dos pelos APLs.
Por um lado, o banco poderia agir de forma indireta, utilizan-
do fundos estaduais organizados para esse propósito (sem risco
do banco). Mas, de outro lado, poderia ter uma ação mais direta,
usando recursos próprios. No que se refere às ofertas de crédito
coletivo, tais propostas esbarram em dificuldades; tanto é verda-
de, que a percepção da pesquisa é a de que os bancos (inclusive os
de desenvolvimento estaduais) não inovaram em ofertas diferen-
ciadas de crédito para os APLs, mantendo sua forma tradicional
de financiamento.
À guisa de conclusão, considera-se, portanto, que a política de
apoio a APLs em Minas Gerais, apesar de apresentar uma institu-
cionalidade própria, contar com instrumentos a ela direcionados
e ter efetivamente crescido em importância nos últimos anos (in-
clusive em termos de recursos orçamentários), ainda apresenta
desafios a vencer. Esses se relacionam, sobretudo, com a incor-
poração de uma nova visão de desenvolvimento produtivo, que
supere posições dicotômicas entre políticas setoriais e políticas
para APLs, assim como restrições em termos setoriais e de porte
de empresas.
De acordo com a concepção que orientou a pesquisa, expressa
no seu termo de referência, a efetiva incorporação de uma nova
visão de desenvolvimento produtivo privilegia as interações entre
agentes com distintas dinâmicas e trajetórias – desde as mais in-
tensivas em conhecimentos até aquelas que utilizam conhecimen-
tos endógenos ou tradicionais – e de diferentes portes e funções,
originários dos setores primário, secundário e terciário, operando
local, nacional ou internacionalmente.

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6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais 213


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214 6. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado de Minas Gerais


7. Políticas para arranjos produtivos
locais no Estado do Rio de Janeiro:
aspectos conceituais, institucionalidade
e perspectivas de desenvolvimento

Jorge Nogueira de Paiva Britto


Marco Antonio Vargas
Guilherme N. P. de Carvalho 78

Introdução
A dinamização de vocações produtivas locais e regionais através
da estruturação de APLs tem sido crescentemente reconhecida
como fator de aceleração do processo de desenvolvimento da
economia fluminense. No passado recente, ocorreu um processo
de perda de importância relativa dessa economia em relação ao
restante do país, decorrente de uma combinação de fatores, como
problemas de infraestrutura e a ausência de uma política mais
efetiva de apoio à indústria local, que resultaram em “desecono-
mias” de localização no nível do estado. Esse fenômeno se refletiu
na redução da participação da indústria fluminense no total da
indústria brasileira ao longo da década de 1980 e até meados da
década de 1990.
A partir de então, consolida-se uma retomada do crescimen-
to, induzida principalmente pelo comportamento extremamente
positivo da indústria extrativa mineral no estado, decorrente da
extração de petróleo. Isso proporcionou uma aparente reversão
da tendência à “desindustrialização” da economia fluminense
observada até o início da década de 1990. No entanto, as evidên-
cias mais recentes indicam que esse comportamento positivo não

78. Os autores agradecem aos bolsistas de pesquisa do projeto, Millena Braña da


Trindade, Michelle Catherine dos Santos Barreto e Rafael Marques Costa, pelo
processamento e organização dos dados utilizados no estudo.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 215


ocorreu de maneira generalizada pelo conjunto da estrutura pro-
dutiva, tendo se concentrado em setores específicos, geralmente
aqueles vinculados à indústria do petróleo ou a segmentos mais
dinâmicos do setor de serviços. É nessa perspectiva que uma dis-
cussão sobre as possibilidades de consolidação e fortalecimento
de arranjos produtivos locais no estado assume grande impor-
tância.
Este capítulo analisa a trajetória recente das políticas para
APLs no Estado do Rio de Janeiro. Tal análise parte, na próxima
seção, de uma breve contextualização sobre a estrutura da base
produtiva fluminense, tendo em vista a sua influência no processo
de formulação e implementação de políticas de desenvolvimento
regional e seu impacto potencial nas políticas para dinamização
de arranjos produtivos locais. A partir desse quadro geral, a ter-
ceira seção explora as características do aparato estadual que dá
suporte à formulação e implementação de políticas para APLs. A
quarta seção discute as diferentes abordagens metodológicas que
vêm sendo utilizadas para o mapeamento de APLs realizado por
diferentes organizações que atuam de forma articulada ou isolada
no estado. A quinta seção procura sistematizar as políticas para
APLs no estado a partir de diferentes dimensões que refletem as
formas de apoio e o grau de estruturação desses arranjos. Final-
mente, na sexta seção, são analisados os instrumentos e focos
prioritários da política para APLs no Rio de Janeiro, bem como
propostas novas diretrizes para esse tipo de política no estado.

1. Dinâmica produtiva recente da economia fluminense:


implicações para políticas de desenvolvimento
A avaliação sobre a adequação e alcance das políticas estaduais
voltadas para promoção de arranjos produtivos locais pressupõe o
conhecimento sobre os padrões de especialização da base produ-
tiva fluminense. De uma maneira geral, dentre as principais ten-
dências que marcam a trajetória recente da economia fluminense,
é possível destacar (BRITTO, 2004):

216 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


 a perda de importância relativa da economia em relação ao
restante do país ao longo da década de 1980 e até meados da
década de 1990;
 a presença de “deseconomias” de localização no nível do
estado, ocasionadas por problemas de infraestrutura e pela
ausência de uma política mais efetiva de apoio à indústria em
nível local;
 a evidência de um processo de retomada do ritmo de cresci-
mento a partir de meados da década de 1990, induzida, prin-
cipalmente, pelo comportamento positivo da indústria extrati-
va no estado, particularmente de petróleo;
 padrão de crescimento heterogêneo, com forte concentração
em setores específicos, geralmente vinculados à indústria do
petróleo ou a segmentos mais dinâmicos do setor de serviços;
 impactos de grandes projetos e forte aceleração de investi-
mentos no período recente, com desdobramentos importantes
sobre a dinâmica territorial;
 estímulos recentes à interiorização do processo de desenvolvi-
mento: utilização do conceito de “polos de desenvolvimento”
como eixo central de políticas.

A Tabela 1 apresenta informações relativas à distribuição do


emprego e do valor da produção e transformação industrial pe-
las diferentes divisões (dois dígitos) da indústria extrativa e de
transformação da classificação CNAE, com base nos dados da Pes-
quisa Industrial Anual (PIA) do IBGE relativos ao ano de 2008.
A partir desse conjunto de informações, dois aspectos distintos
da estrutura produtiva da indústria fluminense são destacados.
O primeiro refere-se à importância relativa dos diferentes setores
que integram a indústria do estado, tanto em termos absolutos
como em relação à sua participação na estrutura produtiva. O
segundo aspecto refere-se ao grau de especialização relativa da
indústria fluminense frente à indústria brasileira.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 217


Tabela 1 – RJ: emprego e produção por divisão de atividade CNAE,
Rio de Janeiro, 2008
PO% PO % VBP % VTI %
VBP % total VTI % total
total país país país
B Indústrias extrativas 7,88 25,10 37,36 18,53 33,92 39,87
06 Extração de petróleo e
2,67 22,05 33,66 49,87 74,98 78,50
gás natural
08 Extração de minerais
0,95 0,25 0,23 5,36 3,65 3,38
não-metálicos
09 Atividades de apoio à
3,37 2,63 3,27 62,70 71,76 71,46
extração de minerais
C Indústrias de transfor-
92,12 74,90 62,64 5,21 6,19 7,37
mação
10 Fabricação de produtos
10,31 3,54 2,19 3,17 1,77 1,91
alimentícios
11 Fabricação de bebidas 3,18 3,04 2,56 10,32 10,70 9,56
12 Fabricação de produtos
0,45 0,10 0,09 10,03 1,26 1,36
do fumo
13 Fabricação de produtos
1,94 0,47 0,42 2,62 2,08 2,67
têxteis
14 Confecção de artigos
10,63 1,04 0,97 7,12 5,15 6,17
do vestuário e acessórios
15 Artefatos de couro,
artigos para viagem e 1,06 0,14 0,12 1,09 0,74 0,81
calçados
16 Fabricação de produtos
0,84 0,08 0,10 1,59 0,62 0,90
de madeira
17 Fabricação de celulose,
2,44 1,04 0,76 5,37 2,76 2,53
papel e produtos de papel
18 Impressão e reprodu-
2,77 1,31 1,43 10,26 15,23 16,86
ção de gravações
19 Coque, derivados do
5,85 17,38 19,18 10,81 15,96 17,11
petróleo e biocombustíveis
20 Fabricação de produtos
4,92 8,15 4,87 7,59 6,40 7,08
químicos
21 Fabricação de produtos
farmoquímicos e farma- 2,48 3,06 3,18 10,88 14,56 14,15
cêuticos
22 Fabricação de produtos
de borracha e de material 5,44 2,59 2,09 5,84 5,67 6,95
plástico
23 Fabricação de produtos
4,98 2,11 1,54 5,36 5,78 5,21
de minerais não-metálicos
24 Metalurgia 4,82 11,39 9,17 8,36 10,31 12,19
25 Produtos de metal,
exceto máquinas e equi- 6,92 2,84 2,03 5,66 5,75 5,40
pamentos

218 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


PO% PO % VBP % VTI %
VBP % total VTI % total
total país país país
26 Equipamentos de
informática, eletrônicos e 1,27 0,24 0,23 3,12 0,56 0,93
ópticos
27 Fabricação de máqui-
nas, aparelhos e materiais 0,79 0,44 0,30 1,51 1,18 1,24
elétricos
28 Fabricação de máqui-
3,00 1,31 1,23 3,14 1,98 2,70
nas e equipamentos
29 Fabricação de veículos
automotores, reboques e 3,34 8,75 5,11 2,83 5,89 5,52
carrocerias
30 Outros equipamentos
de transporte, exceto 3,14 1,44 1,49 13,83 5,69 9,42
automotores
31 Fabricação de móveis 1,63 0,25 0,22 2,92 1,78 2,31
32 Fabricação de produtos
2,74 0,66 0,54 8,13 7,24 6,45
diversos
33 Manutenção, reparação
7,18 3,52 2,83 20,93 38,30 29,67
e instalação de máquinas
Total 404.833 128.201.915 75.772.482 5,53 7,79 10,60
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da PIA-IBGE.

Dentre os setores industriais que apresentam maior peso rela-


tivo na economia fluminense em termos do Valor Bruto da Produ-
ção (VBP), destaca-se, em primeiro lugar, a extração de petróleo e
serviços relacionados, que respondia, em 2008, por 22% do total
do Valor Bruto da Produção Industrial no estado. Da mesma for-
ma, destaca-se a importância de outros setores relacionados com
a cadeia produtiva do petróleo, tais como a fabricação de coque
e refino de petróleo – que respondia por 17,4% do VBP do estado
no período – e a fabricação de produtos químicos, com uma par-
ticipação de 8,4%. Dentre os demais setores, destacam-se os se-
tores de metalurgia básica e a fabricação e montagem de veículos
automotores, que participavam, em 2008, com, respectivamente,
11,4% e 8,7% do total do VBP da indústria estadual. É importan-
te ressaltar que as atividades relacionadas com os setores mais
expressivos da economia fluminense apresentam uma clara con-
centração territorial no estado e desempenham um importante
papel nos resultados do fluxo de comércio estabelecido pelo Rio
de Janeiro em âmbito nacional e internacional. Em termos do
Valor da Transformação Industrial, também cabe ressaltar a ele-

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 219


vada participação das atividades relacionadas com a extração de
petróleo e serviços relacionados, que participava, em 2008, com
cerca de 1/3 (33,7%) do total do VTI da indústria estadual. Tal
indicador denota a elevada capacidade de agregação de valor na
economia estadual por parte das atividades ligadas à cadeia de
petróleo e gás. No tocante ao Pessoal Ocupado (PO), destaca-se a
relevância das atividades de fabricação de produtos alimentares e
bebidas, que respondiam, em 2008, por 13,5% do pessoal ocupa-
do na indústria fluminense, além das atividades de confecção de
artigos de vestuário e acessórios (10,6%), fabricação de produtos
de metal exclusive máquinas (6,9%) e da fabricação de derivados
do petróleo (5,8%).
Um segundo aspecto a ser destacado na análise da estrutura
produtiva do estado refere-se à importância relativa da indústria
fluminense no contexto da indústria brasileira. No caso das ativi-
dades de extração de petróleo e serviços relacionados, verifica-se
que o Estado do Rio de Janeiro responde por 49,8% do pessoal
ocupado e por 78,5% do valor bruto da produção industrial. Da
mesma forma, as demais atividades relacionadas com a cadeia
produtiva do petróleo, notadamente as atividades de fabricação
de coque e refino de petróleo e a fabricação de produtos quími-
cos, apresentam uma participação expressiva no emprego e na
produção da indústria brasileira. No caso das atividades de refino,
verifica-se uma participação de 10,9% no pessoal ocupado e de
17,1% no valor da transformação. No tocante à fabricação de pro-
dutos químicos, verifica-se uma participação de 7,6% do emprego
e de 7,1% no valor da produção. Nos demais setores, destacam-se
a importância das atividades de manutenção, reparação e insta-
lação de máquinas (com 20,9% do emprego e 38,3% do valor
da produção), fabricação de outros equipamentos de transporte
(13,8% do emprego e 5,7% do valor da produção), fabricação
de produtos farmoquímicos e farmacêuticos (10,9% do emprego
e 14,1% do valor da produção), edição e impressão (10,3% no
emprego e 16,9% no valor da produção) e a fabricação de bebidas
(10,3% do emprego e 9,6% do valor da produção).
Em termos das perspectivas futuras de investimento, o Estado
do Rio tem, hoje, uma das maiores carteiras de investimentos do

220 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


país entre empreendimentos públicos e privados, que pode che-
gar, segundo o estudo Decisão Rio – Investimentos 2010-2012, da
Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan),
a mais de R$ 126 bilhões nesse período. Dentre os maiores in-
vestimentos industriais no estado, destacam-se: a instalação da
Companhia Siderúrgica do Atlântico (CSA) em Itaguaí, uma par-
ceria da Thyssen Krupp com a Vale do Rio Doce; a implantação do
Complexo Petroquímico da Petrobras (Comperj) em Itaboraí, um
investimento de, aproximadamente, R$ 18 bilhões, o maior feito,
até hoje, pela estatal; a expansão da Refinaria Duque de Caxias
(Reduc), no valor de R$ 1 bilhão; a viabilização do Arco Rodoviá-
rio Metropolitano; a viabilização de Angra 3 (com investimentos
previstos de R$ 7,3 bilhões); a ampliação do parque automobilís-
tico de Resende, com mais de R$ 1 bilhão em investimentos feitos
pelas fábricas da Volkswagen e da Peugeot-Citröen; e a nova side-
rúrgica do Grupo Votorantim, também em Resende, entre outros
empreendimentos.
A partir desse panorama geral, é possível explicitar algumas
conexões entre os padrões de especialização produtiva das diver-
sas regiões do estado, a presença de APLs e as possibilidades de
dinamização da economia estadual. Nesse sentido, as seguintes
tendências podem ser identificadas para as diversas regiões do
estado:
1) Capital:
 Forte especialização em serviços, com destaque para ativida-
des turísticas (alojamento e alimentação), serviços de interme-
diação financeira, serviços de telecomunicações, informática,
educação, pesquisa e desenvolvimento e atividades culturais.
 Tendência à especialização em atividades intensivas em conhe-
cimento, dada a presença de instituições de C&T de excelência.
 Dentre as atividades industriais, destaca-se a fabricação de
produtos do fumo e as atividades de edição, impressão e re-
produção de gravações.
 Em termos do potencial de internacionalização, destacam-se
as atividades turísticas, culturais (cinema e vídeo, por exem-
plo) e aquelas vinculadas ao setor de TICs (essas últimas atra-
vés das exportações de softwares).

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 221


 Previsão de investimentos vultosos em modernização e rees-
truturação urbana (habitação, transporte etc.) em função da
realização das Olimpíadas de 2016.

2) Demais municípios da região metropolitana:


 Estrutura industrial relativamente diversificada, com destaque
para os setores químico (em função da Reduc e do Polo Gás-
Químico) e metalmecânico.
 Evidências de especialização em têxtil/vestuário, celulose e
papel, químico/plásticos, madeira/móveis, produtos de mine-
rais não metálicos e outros equipamentos de transporte (in-
dústria naval).
 Exploração da competitividade logística da região em torno de
Sepetiba, a partir da combinação de portos, rodovias e indús-
tria. Importância da viabilização do Arco Metropolitano, dos
investimentos da Thyssen Krupp CSA e dos investimentos no
entorno, como o Centro Logístico da CSN, além da possível
instalação de bases de apoio à exploração dos campos de pe-
tróleo na camada pré-sal.
 Atividades especializadas apresentam potencial de ampliação de
exportações, a partir de um processo de qualificação do setor em-
presarial e do manejo adequado de instrumentos de política.
3) Região Norte:
 Nítida especialização em atividades de alguma forma vincula-
das à extração de petróleo (envolvendo, além da própria ex-
tração, a produção de máquinas e equipamentos, a construção
pesada e atividades de apoio logístico, como transporte e alu-
guel de máquinas).
 Além do conjunto de atividades vinculadas ao setor de petró-
leo, destacam-se na região algumas atividades tradicionais,
como as agroalimentares e a geração de produtos de minerais
não metálicos, que apresentam potencial de dinamização das
vendas para mercados mais sofisticados, inclusive no exterior.
 Perspectiva de intensificação da exploração de petróleo na Ba-
cia de Campos, incluindo novos blocos por empresas como a
OGX, Maersk Oil, Anadarko, Starfish, BG, Chevron e Repsol.
Envolve também as obras de melhoria que serão realizadas na
BR-101 Norte, aliadas ao volume e à diversidade de investi-

222 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


mentos previstos para o Complexo do Porto do Açu (terminal
de exportação de minérios).

4) Região Noroeste:
 Tendência à especialização em atividades agrícolas (fruticultu-
ra e agricultura orgânica, em especial), pecuária (em especial
a leiteira), no setor têxtil/vestuário (particularmente em Ita-
peruna), produtos alimentares e bebidas, extração e produtos
de minerais não metálicos (incluindo a produção de pedras
em Santo Antônio de Pádua) e prestação de serviços de saúde
(nesse caso, concentradas em Itaperuna).
 Atividades especializadas, apesar de orientadas fundamental-
mente para o mercado local ou regional, apresentam potencial
de dinamização a partir de uma paulatina intensificação do
esforço exportador, como no caso de alguns produtos agroali-
mentares (aguardente, por exemplo), do setor de vestuário e
da exportação de pedras a partir de um processo de upgrade
produtivo e tecnológico das empresas locais.

5) Região Centro-Leste e Serrana


 Tendência à especialização em atividades têxteis e de vestuá-
rio, agroindustriais (destacando-se a agricultura orgânica e o
setor de floricultura), madeira/móveis, borracha/plástico, ex-
tração e produtos de minerais não metálicos e produtos de
metal.
 Atividades especializadas com potencial de dinamização a par-
tir de uma intensificação do esforço exportador, o que requer
o aperfeiçoamento tecnológico dos produtos gerados e uma
coordenação de esforços para identificar nichos de mercado
com maior potencial para a realização de exportações.
 Algumas atividades vinculadas ao setor de serviços – como
aquelas associadas ao setor de turismo e atividades de infor-
mática – têm importância na região, podendo ser reorientadas
para mercados mais sofisticados (inclusive exportação).
 Impactos potenciais do Complexo Petroquímico do Rio de Ja-
neiro (Comperj), com investimentos de aproximadamente US$
8,4 bilhões (ou R$ 17,6 bilhões), que tende a gerar impactos
em termos da implantação de indústrias do setor de plástico,

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 223


além de empreendimentos voltados para a prestação de servi-
ços de apoio e de oportunidades no setor terciário (comércio e
serviços) e na indústria da construção civil.

6) Mesorregião de Baixadas Litorâneas (Região dos Lagos)


 Tendência à especialização em atividades agroindustriais,
pesca, extração de minerais não metálicos (pedras e sal, por
exemplo), madeira/móveis (especialmente em Araruama e
Saquarema) e na comercialização de produtos de vestuário
(Cabo Frio).
 Algumas atividades apresentam um potencial satisfatório de
dinamização de exportações, a partir de um processo de ca-
pacitação produtiva e tecnológica de produtores locais (moda
praia em Cabo Frio, por exemplo) que envolve, principalmen-
te, maior capacitação no design dos produtos.
 Especialização da região em atividades turísticas, que também
podem se beneficiar de um esforço de capacitação empresarial
para atender a mercados mais sofisticados em termos dos ser-
viços prestados.

7) Região Sul:
 Estrutura produtiva relativamente diversificada, o que se re-
flete nos padrões de especialização.
 Especialização em atividades vinculadas aos complexos side-
rúrgico (particularmente em Volta Redonda, Barra Mansa e
Itaguaí), automotivo (em Resende e Porto Real) e naval (em
Angra dos Reis), que já apresentam um nítido perfil exporta-
dor, que pode ainda ser incrementado.
 Dentre as demais atividades, destacam-se algumas tradicio-
nais como as agrícolas (fruticultura da banana, por exemplo),
de pesca e produtos de madeira.
 Essas atividades, apesar de orientadas fundamentalmente
para o mercado local ou regional, apresentam potencial de
dinamização de exportações.
 Impacto potencial da expansão de Angra 3, com investimento
previsto em R$ 7,3 bilhões e efeitos previstos sobre a cadeia

224 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


produtiva metalmecânica e a capacidade de induzir transfor-
mações urbanas na região.
 Potencial de especialização da região em atividades turísticas,
a qual pode se beneficiar de um esforço de capacitação empre-
sarial para atender mercados mais sofisticados.

As implicações efetivas para as políticas para APLs adotadas


no Estado do Rio de Janeiro decorrentes desse perfil de espe-
cialização produtiva serão analisadas nas próximas seções, tendo
em vista o arcabouço institucional que dá suporte a esse tipo de
política no estado.

2. Trajetória e estrutura institucional da política estadual


para APLs
A análise sobre a trajetória e estrutura institucional das políti-
cas estaduais para APLs no Estado do Rio de Janeiro revela uma
experiência limitada na utilização do conceito de arranjos pro-
dutivos locais como base para a implementação de medidas de
política industrial e de desenvolvimento regional. Como antece-
dente, observa-se no passado uma tradição na concessão de apoio
à consolidação de “distritos industriais”, mas a partir de uma con-
cepção dos mesmos como uma mera concentração espacial de
empresas de diferentes setores em determinado “sítio” – a partir
de um conjunto de incentivos e de uma infraestrutura mínima
fornecida pelo estado – mas sem maiores preocupações com o
fortalecimento da especialização produtiva e da cooperação entre
empresas integradas a esses distritos. Observa-se também que,
apesar da utilização de políticas setoriais, de desenvolvimento re-
gional e de apoio a projetos estruturantes – fortemente apoiadas
na concessão de incentivos fiscais – constituírem uma tradição no
estado, a utilização de um foco especificamente direcionado para
arranjos produtivos é relativamente recente.
No caso específico de um foco baseado no apoio a arranjos
produtivos locais, ações mais concretas remontam aos estímulos
provenientes do governo federal através do MDIC, que resultaram
na criação da Câmara Especial de Gestão dos Arranjos Produti-

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 225


vos Locais do Estado do Rio de Janeiro.79 Essa, por sua vez, está
vinculada à Superintendência de Arranjos Produtivos Locais, que
integra a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico,
Energia, Indústria e Serviços (Sedeis). Adicionalmente, as ações
da Câmara de APLs do Estado do Rio de Janeiro articulam-se tam-
bém às ações de dois outros órgãos com intervenção abrangente
sobre os arranjos existentes no estado: o Sebrae-RJ e a Firjan.
Atualmente, a Câmara de APLs atua principalmente nas se-
guintes direções: 1) coordenação de ações de promoção dos
arranjos identificados, visando aumentar a eficácia das ações e
o fortalecimento de competências; 2) mobilização das diversas
leis de incentivo disponibilizadas pelo governo estadual em fun-
ção das necessidades dos arranjos; 3) coordenação de ações com
programas implementados por outras secretarias de governo cujo
foco afeta diretamente os APLs e concentrações identificados; 4)
incremento das articulações com instituições de ensino, pesquisa
e formação profissional, visando atender as necessidades e de-
mandas de APLs; 5) incremento das articulações com instituições
financeiras públicas (BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econômica
Federal) e privadas (Bradesco, HSBC) cujas linhas de atuação
priorizam a concessão de financiamentos a empresas integradas
a APLs; 6) apoio na elaboração e encaminhamento de projetos de
empresas (ou grupos de empresas) integradas a APLs, submetidos
a agências de fomento (Finep, CNPq, Faperj) com linhas prioritá-
rias de apoio a esses arranjos.
No planejamento estratégico realizado pela Câmara de APLs,
identifica-se como objetivo geral a implementação de estratégias
de dinamização e integração do público-alvo, com foco na efici-
ência produtiva, na geração de emprego, trabalho e renda, na
estabilidade social e no reforço da formalidade. A partir desse
objetivo geral, identificam-se como focos estratégicos o incremen-
to da inter-relação entre APLs, o fortalecimento da identidade ter-

79. A Câmara de APLs do Estado do Rio de Janeiro foi criada por meio do Decreto
n° 40.372, de 28 de novembro de 2006, revisto em 2008, tendo como objetivo
coordenar as ações governamentais com vistas ao desenvolvimento de arranjos
produtivos no estado. Nesse sentido, reconhece-se como arranjo produtivo local
as concentrações de empreendimentos e indivíduos que atuam em determinado
território em torno de uma atividade predominante, com formas de cooperação e
mecanismo de governança, podendo incluir empresas de pequeno, médio e gran-
de porte.

226 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


ritorial dos mesmos, a qualificação gerencial e de mão de obra, o
acesso à tecnologia e à inovação, o acesso ao crédito e a produtos
financeiros, o acesso ao mercado interno e externo e o estímulo
à formalização. Desse modo, identificam-se cinco dimensões crí-
ticas nas políticas de apoio comandadas Câmara: i) governança
e cooperação; ii) crédito e financiamento; iii) tecnologia e inova-
ção; iv) formação e capacitação; vi) acesso aos mercados nacional
e internacional. Dentre essas dimensões, particular relevância é
atribuída ao apoio à consolidação de conselhos de governança
para os APLs priorizados. Esses conselhos mobilizam o Governo
do Estado, entidades empresariais e instituições de fomento de
maneira a prover soluções para as demandas de crédito, forma-
ção/capacitação, inovação e condições logísticas adequadas a
cada situação. Os conselhos de governança têm também a função
de gerir as ações de diversos comitês associados às atividades de
comunicação e marketing, capacitação, qualidade e infraestrutu-
ra e à coordenação das políticas públicas.
Cabe ressaltar que a Superintendência para APLs desenvol-
ve um esforço permanente de revisão e atualização da listagem
de concentrações econômicas no Estado do Rio de Janeiro e dos
arranjos produtivos locais a serem contemplados por ações de
apoio da secretaria e do GTP-APL. Com base nos critérios já men-
cionados, a lista mais recente elaborada pela Sedeis identifica 52
concentrações de atividades econômicas (ver Anexo 1). A partir
dessa listagem de concentrações, a Câmara sinaliza o apoio a 18
APLs prioritários (descritos nos Anexos 2 e 3).
A inserção da Superintendência de Arranjos Produtivos Lo-
cais na estrutura organizacional da Sedeis parte da constatação
de que a consolidação de arranjos produtivos gera uma série de
benefícios para a economia do estado, em termos de uma maior
atração de capital; do aumento do dinamismo empresarial; da
redução de custos e riscos; da promoção da inovação tecnológi-
ca; da indução do processo de capacitação e incremento da ge-
ração de emprego e renda em escala local. Na concepção dessa
Superintendência, esses arranjos consistem em um agrupamen-
to de empresas que apresenta especialização produtiva e uma
cadeia produtiva com alguma densidade no território. Além dis-
so, supõe-se que, para que um arranjo produtivo local obtenha

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 227


bons resultados, ou seja, produza mais e melhor, gerando tra-
balho e renda para a população, é preciso que haja articulação
e cooperação com outros parceiros, como governo, associações
e instituições por meio de uma estrutura de governança bem
estruturada.
Além da Superintendência de Arranjos Produtivos Locais,
cinco outras superintendências se integram à estrutura de co-
ordenação de programas e projetos no âmbito da Sedeis, todas
elas envolvidas com atividades que guardam alguma relação
com a consolidação e o fortalecimento desses arranjos. São elas:
Superintendência de Projetos Especiais, Superintendência de Pro-
jetos Estruturantes, Superintendência de Competitividade, Supe-
rintendência de Desenvolvimento Regional e Superintendência
de Energia. Nesse aspecto, o conjunto de programas existentes no
âmbito da Sedeis demonstra que o arsenal de organismos e ações
com impacto potencial sobre a constituição e o fortalecimento de
APLs no Estado do Rio de Janeiro é bem mais amplo do que aque-
les comandadas diretamente pela Câmara de APLs, o que reforça
a importância da coordenação de políticas.
A atuação no apoio a APLs no Rio de Janeiro encontra-se tam-
bém condicionada pelas orientações gerais da política de desenvol-
vimento industrial e regional do estado. Essas orientações podem
ser captadas a partir do documento Polos de Desenvolvimento do
Estado do Rio de Janeiro, que identifica um conjunto de polos de
desenvolvimento existentes e potenciais capazes de fornecer a base
para um crescimento autossustentado do estado (Figura 1).80

80. Documento apresentado pelo secretário de Desenvolvimento Econômico,


Energia, Indústria e Serviços Júlio Bueno quando da realização do XIX Fórum
Nacional, entre 14 e 17 de maio de 2007. Nesse sentido, o governo do estado in-
corpora uma visão de desenvolvimento regional baseado em polos ancorados em
APLs. Segundo Bueno (2007): “O desenvolvimento de arranjos produtivos locais
(APLs) é uma das mais importantes formas de se gerar emprego e renda em torno
de vocações já existentes e das oportunidades geradas com a implantação dos
novos projetos. (...) Embora com problemas relacionados ao dinamismo de sua
economia, o Rio de Janeiro tem uma base instalada de polos de desenvolvimento
apreciável, que apoiará a retomada da expansão de sua economia”.

228 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


Figura 1 – RJ: polos econômicos identificados pelo governo do estado

3. Diferentes abordagens metodológicas no mapeamento de


APLs
Uma questão central para a formulação e implementação de polí-
ticas de apoio a APLs refere-se aos critérios que orientam a iden-
tificação e o mapeamento desse tipo de aglomeração. No caso
específico do Rio de Janeiro, é possível identificar três linhas de
abordagem distintas no esforço de mapeamento de APLs que são
adotadas pelas diferentes organizações de apoio na operacionali-
zação de suas políticas.
Inicialmente, identifica-se um processo de mapeamento base-
ado na identificação de “casos” relevantes de estruturação desses
arranjos, com base na aplicação de alguma metodologia geral, na
contratação de estudos de consultorias especializadas ou a partir
da própria sensibilidade dos formuladores de política. Outra li-
nha de operacionalização de políticas é aquela na qual o recorte
analítico é utilizado para apoiar diferentes tipos de projetos que
envolvem alguma sobreposição de critérios espaciais e setoriais. Por
fim, é possível mencionar situações nas quais evidências sobre a
presença de APLs são associadas à caracterização de polos espa-

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 229


cialmente localizados de especialização setorial com capacidade de
dinamização do processo de desenvolvimento local.
A partir dessa diferenciação geral, é possível avançar numa
análise comparativa sobre os critérios utilizados para seleção de
arranjos produtivos por parte dos principais órgãos responsáveis
pela implementação das políticas de apoio a APLs no estado, den-
tre os quais se destacam a Sedeis, o Sebrae e a Firjan.
A Sedeis e a Câmara de APLs, apesar de se basearem numa
definição mais amarrada do conceito, tendem a implementar suas
ações em função da capacidade de pressão de seus membros e de
acordo com orientações mais gerais definidas pela política de de-
senvolvimento econômico do Governo do Estado. Nesse sentido, é
possível distinguir diversos “modelos” de consolidação desses ar-
ranjos, que orientam – se bem que não explicitamente – as ações
do governo estadual.
Inicialmente, é possível mencionar situações nas quais os po-
los de especialização tendem a “caminhar com as próprias per-
nas”, prescindindo de incentivos à consolidação de uma gover-
nança mais bem estruturada, como é o caso, por exemplo, do polo
químico-farmacêutico da Baixada, do polo petrolífero de Campos-
Macaé e do polo naval offshore. Nesses casos, uma questão fun-
damental refere-se ao aumento do conteúdo local das compras
realizadas por empresas-âncora que conformam esses polos, o
que poderia ser alcançado a partir do manejo adequado de ins-
trumentos de política e da capacidade de mobilização de atores
locais. Como exemplos, é possível mencionar a possibilidade de
ampliação da rede de fornecedores locais para os polos metalme-
cânico do Vale do Paraíba e do polo petrolífero da região de Cam-
pos e Macaé. O mesmo se aplicaria aos projetos de natureza es-
truturante em implantação no estado, que poderiam contemplar
o fortalecimento de APLs vinculados às atividades fornecedoras
de insumos e serviços especializados.
Em segundo lugar, destacam-se atividades de natureza mais
tradicional nas quais se identifica a presença de importantes eco-
nomias de aglomeração, combinada com a preexistência de uma

230 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


base produtiva local relativamente densa. Como exemplos, é pos-
sível mencionar o setor de confecções nos municípios de Nova
Friburgo (moda íntima), Petrópolis (malharias) e Rio de Janeiro
(concentradas no bairro de São Cristovão), a produção de rochas
ornamentais em Santo Antônio de Pádua e municípios adjacentes
e a produção de cerâmica vermelha em Campos e no Vale do Pa-
raíba. Nesses casos, as questões críticas referem-se à coordenação
do incremento das competências produtivas e tecnológicas dos
agentes locais e a realização de ações coletivas para o desenvolvi-
mento dos mercados.
Em terceiro lugar, destacam-se situações nas quais o desenvol-
vimento de arranjos produtivos locais (APLs) constitui uma forma
de consolidar vocações já existentes na região e/ou oportunida-
des geradas com a implantação dos novos projetos. Um exemplo
é o desenvolvimento de um polo de audiovisual na cidade do Rio
de Janeiro, onde ocorre a maior produção de filmes do Brasil.
Outro exemplo, ressaltado pelo Governo do Estado, é a formação
de um polo de resseguros, tendo em vista a quebra do monopólio
do IRB e a presença, no estado, de recursos humanos qualificados
e da Susep, a principal entidade reguladora do setor. A explora-
ção do potencial de atividades turísticas e culturais também pode
ser vista nessa perspectiva, destacando-se o potencial do APL de
entretenimento em Conservatória, distrito de Valença. A metodo-
logia de apoio a esse APL tende a ser replicada em outros casos,
como no APL de entretenimento da região de Nova Friburgo, nos
distritos de Mury, Lumiar e São Pedro da Serra. Nesses casos, uma
questão importante refere-se ao aumento da atratividade das vo-
cações locais, por meio da consolidação de marcas coletivas e da
estruturação de um elenco de ações orientadas para a capacitação
gerencial e a atração de um maior fluxo de demanda.
Finalmente, em quarto lugar, destacam-se situações nas quais
se identificam concentrações de atividades produtivas que podem
vir a ser dinamizadas a partir de um manejo adequado de ins-
trumentos de política, constituindo APLs potenciais. Como exem-
plos, destacam-se diversos arranjos do setor de vestuário com

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 231


possibilidades de consolidação – incluindo polos de moda, con-
fecção e calçados nas cidades de Niterói, São Gonçalo, Valença,
Barra Mansa, Volta Redonda, Barra do Piraí, Mendes, Campos,
Itaperuna, Cabo Frio, Duque de Caxias, Belford Roxo e Rio Claro.
Nesses casos, os aspectos críticos referem-se ao aumento da den-
sidade empresarial – inclusive ampliando o grau de formalização
das empresas – e à difusão de padrões mínimos de tecnologia
industrial básica (TIB) e de técnicas gerenciais.
No caso do Sebrae-RJ, a seleção de projetos de apoio a APLs
é realizada de forma descentralizada nas suas diversas instân-
cias operacionais. A operacionalização das medidas de apoio a
esses projetos, por sua vez, baseia-se na adoção da metodologia
do Sigeor para acompanhamento das ações e monitoramento dos
resultados alcançados.81 Entretanto, é possível observar, na ope-
racionalização dessas ações, uma expressiva diversidade, seja em
termos do modelo organizacional utilizado ou da amplitude das
atividades apoiadas. Em termos de modelos organizacionais, o
apoio a APLs constitui apenas uma das alternativas consideradas
na operacionalização do apoio, convivendo com outros modelos
de intervenção, tais como: (1) cadeias produtivas, como no caso
das cadeias de fornecedores da Reduc e do Cenpes; (2) redes de
empresas, como no caso da RedePetro e redes de fornecedores de
material de construção e redes de farmácias; (3) projetos basea-
dos em ações coletivas, como no caso do Projeto Empreender e
de diversos núcleos setoriais e polos de gastronomia; (4) proje-
tos de atendimento individual, baseados em cursos, consultorias
e ações de empreendedorismo; (5) projetos de desenvolvimento
territorial, como nos casos do Arco Metropolitano, Agronegócios
Noroeste, Comperj e Projeto Serra Mar.82
Finalmente, no caso da Firjan, o apoio a APLs tem ocorrido
mais a partir do saber adquirido em experiências isoladas do que

81. A metodologia de Gestão Estratégica Orientada para Resultados – Geor é ba-


seada na definição do público-alvo, do objetivo geral e do foco estratégico para
os projetos apoiados a partir de ações concertadas com os agentes envolvidos. A
partir daí, define-se um conjunto de ações que devem proporcionar a geração de
resultados intermediários e finalísticos previamente definidos, os quais deveriam
ser monitorados através de indicadores mensuráveis durante o período de vigên-
cia do projeto.
82. Ver quadro do Anexo 4 para uma lista de projetos identificados e apoiados
pelo Sebrae.

232 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


através de uma estratégia deliberada e coordenada ou da adoção
de critérios mais elaborados para a definição dos projetos a serem
apoiados. É possível destacar a experiência acumulada através
de quatro APLs apoiados há mais tempo pelo sistema: o Polo de
Fruticultura Norte/Noroeste fluminense; o Polo de Moda Íntima,
na região Centro-Norte fluminense; o Projeto de Rochas Orna-
mentais, na região Noroeste e o Projeto Petrópolis-Tecnópolis, na
região Serrana. Esses arranjos refletem experiências distintas em
termos das trajetórias de desenvolvimento e do grau de estrutu-
ração da governança dos arranjos.
Além dos procedimentos de apoio a APLs adotados por essas
três organizações através de procedimentos metodológicos diver-
sos, é possível considerar a definição ad hoc de APLs, que ocorre
como reflexo de interesses particulares de cada instituição em dar
continuidade (ou, eventualmente, reorientar) a linhas de fomen-
to já tradicionalmente exploradas. Como evidência desse tipo de
processo, é possível mencionar a preocupação do MDIC em siste-
matizar, através de determinadas “listas”, o conjunto de arranjos
que têm sido apoiados por diversos organismos de fomento. As-
sim, uma lista inicial mais limitada, que se restringia a seis APLs
para o Estado do Rio de Janeiro, foi posteriormente expandida
para 12 APLs, no levantamento de 2004, até atingir um total de
46 APLs no seu formato atual (ver Anexo 5).

4. Do mapeamento à intervenção: a sistematização das


políticas para APLs
A análise desenvolvida anteriormente sugere que não existe uma
regra absolutamente rigorosa para a identificação de APLs a se-
rem priorizados na formatação de políticas de apoio. Apesar disso,
existem algumas características gerais que, em menor ou maior
grau, tendem a ser consideradas na operacionalização daquelas
políticas. Dentre essas características, é possível mencionar:
 Presença de indicadores de especialização relativa elevados
nas atividades principais;
 Geração de um número significativo de postos de trabalho e
elevada densidade em termos do número de estabelecimentos;

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 233


 Presença de intensas economias de aglomeração relacionadas
à dotação local de recursos especializados;
 Presença de uma área de influência espacialmente dispersa
(incluindo municípios contíguos);
 Estrutura de coordenação (ou governança) relativamente bem
definida, baseada em múltiplas formas de articulação entre
agentes locais;
 Presença de instituições locais de apoio (universidades, esco-
las técnicas, centros de pesquisa, agências de fomento etc.);
 Evidências de potencial de consolidação e desenvolvimento,
decorrente da ação dos demais fatores e da presença de estí-
mulos provenientes de políticas de governo e ações de agên-
cias de fomento.

Em função dessas características, identificam-se diferentes


modelos de estruturação de APLs no Estado do Rio de Janeiro,
contemplando, dentre outras, as seguintes tendências:
 Arranjos com presença de empresas-âncora, que conformam
uma estrutura de governança centralizada, às quais se articu-
lam uma malha de empresas fornecedoras de bens e serviços
de diferentes tamanhos (inclusive MPEs). Exemplos: petróleo,
em Macaé; automotivo, no Vale do Paraíba.
 Arranjos com presença de empresas produtoras de matérias-
primas (resinas, por exemplo) que possibilitam o surgimen-
to de empresas transformadoras desses insumos, geralmente
com baixo grau de enraizamento territorial. Exemplos: petro-
químico, químico e plásticos, em Duque de Caxias; metalurgia,
no Vale do Paraíba.
 Arranjos baseados em estrutura policêntrica, nas quais algumas
empresas de maior porte centralizam os fluxos de bens, serviços
e informações. Nesse caso, o adensamento de empresas pode
ocorrer em função de facilidades logísticas ou em função de re-
cursos e qualificações especializados (incluindo conhecimentos
e outros intangíveis). Exemplos: telecomunicações, no municí-
pio do Rio de Janeiro; software, em Petrópolis.

234 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


 Arranjos com predominância de pequenas e microempresas
concentradas espacialmente em função da relevância de exter-
nalidades locacionais, com presença de algum grau de articu-
lação entre agentes locais, visando à adoção de ações coletivas
indutoras de competitividade. Exemplo: vestuário, em Nova Fri-
burgo.
 Arranjos intensivos no uso de recursos naturais locais, com
presença de uma malha de empresas heterogênea em termos
do nível de capacitação produtiva e tecnológica, operando
com níveis diferenciados de eficiência energética e gestão am-
biental. Exemplos: rochas ornamentais, em Santo Antônio de
Pádua; cerâmica vermelha, em Campos e no Vale do Paraíba.
 Arranjos estruturados a partir de competências relacionadas
ao patrimônio natural, histórico, artístico e cultural de deter-
minada região, que se convertem em fator de atração de fluxos
turísticos e das atividades a eles vinculadas. Exemplo: turismo,
em diversas regiões do estado; música, em Conservatória; car-
naval, no Rio de Janeiro.
 Arranjos ainda incipientes, mas com potencial de expansão e
de geração de emprego e renda em escala local, a partir da
mobilização de estímulos provenientes de políticas de apoio.
Exemplos: confecções, em diversas regiões do estado; fruti-
cultura, no Norte fluminense; pesca, na região de baixadas
litorâneas.

O Quadro 1 apresenta algumas tendências relativas às polí-


ticas de apoio, considerando o estágio de desenvolvimento dos
arranjos a serem apoiados. Grosso modo, a tendência é que os
instrumentos de apoio se adaptem ao estágio de consolidação dos
APLs, o que implicaria na necessidade de certa sensibilidade dos
formuladores de política para identificar as ações mais adequadas
ao fortalecimento das estruturas de governança, à dinamização
das capacitações produtivas e inovativas e à ampliação dos mer-
cados em cada situação concreta.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 235


Quadro 1 – RJ: dimensões das políticas de apoio a APLs segundo o estágio de consolidação dos mesmos

236
Inovação e difusão Acesso a mercados e
Estágio Estrutura de governança Apoio financeiro Capacitação produtiva
tecnológica competitividade
Concentração espacial de Dificuldade de acesso a Ênfase em processo de Necessidade de capa- Acesso a canais de comercializa-
empresas em determinada produtos financeiros devido à capacitação indutor da for- citação de produtores ção da produção local para merca-
região, porém com baixo informalidade. Necessidade malização das empresas. em Tecnologia Industrial dos mais atrativos. Normalização
grau de associação e de instrumentos financeiros Criação de instituições Básica, como mecanismo e certificação da produção para
desarticulação com institui- adaptados às necessidades de para capacitação básica para acelerar processos viabilizar expansão para mercados
ções de C&T locais. agentes locais. de produtores. Criação de de aprendizado indutores mais sofisticados. Possibilidade
Montagem de linhas de micro- centros de serviços adap- de maior nível de efici- de diversificação da linha de
crédito com apoio de prefeituras tados às necessidades dos ência. Apoio à difusão produtos a partir do processo de

APLs potenciais
e agentes financeiros. arranjos. Importância da de padrões técnicos e à normalização.
capacitação técnico-profis- melhoria da qualidade dos

1) Concentrações produtivas –
sional através do Senai. produtos gerados.
Predominância de redes Ênfase em mecanismos Capacitação de produtores Difusão de equipamentos Normalização e certificação da
horizontais, com papel de associativos para provisão de locais para desenvolvimen- mais modernos, indutores produção para viabilizar expansão
coordenação exercido por crédito para empresas locais. to tecnológico de produtos. de maior produtividade. para mercados mais sofisticados
associações empresariais Apoio de agências de fomento Importância da capacita- Atuação sobre gargalos (no país e no exterior). Diversifica-
locais. (inclusive internacionais, como ção técnico-profissional tecnológicos. Importância ção da linha de produtos a partir
Possibilidade de articula- o BID) no caso de arranjos através do Senai e da do processo de certifica- do processo de normalização.
ção com infraestrutura de mais estruturados. capacitação empresarial ção. Monitoramento de Participação em missões técnicas
C&T para prestação de Importância do financiamento em planejamento e gestão tendências, identificando- e em feiras internacionais. Con-

produtivas locais
serviços vinculados à TIB. da expansão da capacidade e da produção. se inovações em design e solidação de marca regional, que

exploração de vocações
da modernização produtiva e Participação de empresas tecnologia e as macroten- diferencie o produto gerado.

2) Processo de consolidação e
gerencial. locais nas principais feiras dências de consumo.
e eventos do setor.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


Inovação e difusão Acesso a mercados e
Estágio Estrutura de governança Apoio financeiro Capacitação produtiva
tecnológica competitividade
Estruturas hierarquizadas Instrumentos tradicionais de Fortalecimento de Modernização produtiva e Integração de empresas locais
com papel de coordenação financiamento adaptados às complementaridades entre tecnológica de empresas a cadeias de suprimento de
por empresas-âncora. Pos- necessidades dos diferentes atividades em cadeias locais, incluindo a certifica- empresas-âncoras. Possibilidade
sibilidade de articulação tamanhos de firmas. Importân- produtivas. Estruturação ção formal em qualidade e de diversificação dos mercados
mais complexa com infra- cia de linhas de crédito para de redes de suprimento a capacitação em padrões atendidos. Possibilidade de
estrutura de C&T, incluindo exportação. locais, a partir de articu- SMS, como forma de fortalecimento de capacitações
suporte para realização de Disseminação de instrumentos lações entre empresas- aumentar o conteúdo do exportadoras.
atividades inovativas. de financiamento de atividades âncora e PMEs e de suprimento local.
inovativas. parcerias entre empresas Elevação do nível tecnoló-
e o sistema regional de gico de produtos.

de especialização consolidados
3) Arranjos Estruturados – polos
inovação.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


237
5. Análise crítica das políticas para APLs no Rio de Janeiro
A partir da análise realizada nas seções anteriores, constata-se
que o Estado do Rio de Janeiro conta com diversos organismos
cujo principal foco (ou um dos principais focos) se refere à cria-
ção de estímulos à consolidação e fortalecimento de APLs. O es-
tado conta também com um arsenal variado de instrumentos pas-
síveis de serem ativados para viabilizar o apoio a esses arranjos,83
porém carece de uma articulação mais efetiva entre o órgão de
coordenação das políticas de apoio aos APLs (a Câmara de APLs
e a Superintendência de Arranjos Produtivos Locais da Sedeis)
e outros órgãos estaduais responsáveis pela operacionalização
dos instrumentos de incentivo. Isso acaba limitando considera-
velmente o raio de alcance das políticas e restringe as ações de
coordenação. Por outro lado, o Sebrae-RJ se caracteriza por uma
excessiva frouxidão conceitual na definição dos projetos a serem
apoiados a partir desse tipo de recorte, o que também dificulta
a análise do alcance e da eficácia das políticas. Com base nessas
evidências, esta seção busca avançar na avaliação crítica dessas
políticas.
Inicialmente, quatro dimensões devem ser consideradas e
equacionadas. A primeira dimensão refere-se à necessidade de
se definir e limitar as políticas relativas a arranjos para fins de
avaliação. Essa questão não é trivial, uma vez que os arranjos
são impactados por diversas dimensões da política econômica
que podem entrar em conflito entre si, gerando problemas para
aquele tipo de avaliação. Uma segunda dimensão refere-se aos
resultados das políticas que se pretende mensurar e avaliar e ao
horizonte de tempo dessa avaliação. Nesse caso, dois problemas

83. Os recursos à disposição para concessão de apoio financeiro às empresas estão


vinculados à gestão do Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social – Fundes,
coordenado pela Sedeis, estruturado em programas setoriais, regionais e genéri-
cos e voltado, basicamente, para o financiamento de capital de giro das empresas.
É utilizado em diversos setores da atividade industrial, assim como na expansão
de empreendimentos já instalados no território fluminense, auxiliando na amorti-
zação dos empréstimos destinados aos investimentos fixos, concedidos por outros
organismos e instituições financeiras. A concessão de incentivos é mediada pela
Agência de Fomento do Estado do Rio de Janeiro (InvestRio) – que opera a partir
do repasse de linhas de crédito do BNDES, de recursos próprios ou de fundos de
fomento do estado – e pela Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado
do Rio de Janeiro (Codin) – responsável pelo enquadramento de projetos apoia-
dos –, ambos também vinculadas àquela secretaria.

238 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


recorrentes podem ser percebidos. Por um lado, a identificação de
resultados é contingente em relação a determinados objetivos ge-
rais que norteiam a concessão de apoio ao arranjo – o incremento
da competitividade, a maior capacitação tecnológica e inovativa,
a dinamização de economias locais etc. Por outro lado, para que
essa avaliação possa ser realizada, é necessário identificar um
conjunto de indicadores para monitorar a obtenção dos resulta-
dos perseguidos ao longo do tempo. Uma terceira dimensão im-
portante refere-se à necessidade de identificar como as políticas
de apoio a APLs se conectam às transformações estruturais desses
arranjos. Por fim, uma quarta dimensão do processo de avaliação
refere-se à definição da unidade básica desse processo, podendo-
se estabelecer uma diferenciação entre processos de avaliação
que elegem as firmas, estas em conjunto com outras organizações
e instituições, o ambiente local (isto é, a região subjacente) ou até
as próprias agências de governo como unidades básicas a serem
avaliadas.
Cabe ressaltar que a possibilidade de implementar “políti-
cas de apoio a APLs” de forma autônoma em relação a outras
instâncias de política econômica nos planos federal, estadual e
municipal constitui uma clara falácia. Na verdade, o sucesso da-
quelas políticas depende de uma série de instrumentos que são
definidos e operacionalizados no âmbito das políticas industrial,
científico-tecnológica e de desenvolvimento regional. Em termos
do arcabouço institucional, isso implica na necessidade de estru-
turas ágeis e flexíveis para operacionalizar “políticas de apoio a
APLs”, promovendo-se a necessária articulação entre diferentes
instâncias de governo. O risco que existe, nesse caso, é que essas
estruturas acabem assumindo um caráter pouco permanente e/ou
possuam um poder decisório muito limitado, o que dificultaria a
operacionalização de ações.
A partir da análise realizada, é possível sistematizar algumas
tendências gerais relativas às políticas de apoio a APLs imple-
mentadas no Estado do Rio de Janeiro. A experiência recente das
políticas (nem sempre explícitas) de desenvolvimento regional
no Estado do Rio de Janeiro aponta para a manutenção de uma
ênfase em grandes projetos estruturantes (Comperj, CSA, Porto
de Itaguaí, investimentos do pré-sal, Porto do Açu etc.), com os

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 239


APLs sendo vistos, basicamente, como instrumentos de caráter
“compensatório” no plano do desenvolvimento regional, que pos-
sibilitam explorar vocações produtivas de determinadas regiões
não atingidas diretamente pelo impacto dos grandes projetos. Do
ponto de vista dos princípios norteadores das políticas de desen-
volvimento regional, isso implica na manutenção do conceito de
“polos de desenvolvimento” como eixo central dessas políticas,
com o apoio a APLs se articulando a essa orientação mais geral.
Nessa perspectiva, o crescimento das diversas sub-regiões do es-
tado estaria mais atrelado ao impacto potencial de grandes pro-
jetos do que à dinamização endógena da base produtiva local a
partir da consolidação e crescimento de APLs. Ao mesmo tempo,
identifica-se a falta de maior articulação dos APLs apoiados com
a tendência à especialização da economia fluminense em serviços
de alto valor, fazendo com que os mesmos operem como focos
de dinamização do desenvolvimento local, mas que teriam um
impacto limitado em termos da dinamização do conjunto das ati-
vidades econômicas do estado.
Nesse contexto, a estruturação da Câmara de APLs ocorreu a
reboque de iniciativas já existentes, não refletindo uma efetiva
priorização dos APLs como instrumento de políticas industriais ou
de desenvolvimento regional implementadas pelo governo esta-
dual. Esse padrão refletiu-se numa inserção organizacional frou-
xa da política de apoio a APLs na estrutura do governo estadual e
numa certa imprecisão na delimitação da missão e dos objetivos
do organismo responsável pela coordenação da mesma. O raio de
ação limitado da Câmara de APLs, devido ao arsenal limitado de
instrumentos colocados à sua disposição, reflete-se numa ênfase
em ações pontuais definidas em função da capacidade de mobili-
zação dos representantes de APLs mais estruturados. Isso resulta,
por outro lado, em um forte viés “mercadológico” das políticas, o
que dificulta a continuidade das ações e o processo coordenado
de incremento das competências produtivas e tecnológicas dos
agentes locais.
Esse padrão de estruturação das políticas de apoio a APLs im-
plica em dificuldades para promover a necessária coordenação
interinstitucional imprescindível à maior eficácia das ações. Por
um lado, observa-se uma articulação ainda insatisfatória entre os

240 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


órgãos de coordenação das políticas de apoio a APLs (em especial
a Câmara de APLs e a Superintendência de Arranjos Produtivos
Locais da Sedeis) e os outros órgãos estaduais responsáveis pela
operacionalização dos instrumentos de incentivo. Por outro lado,
a ênfase em ações de natureza “mercadológica” resulta na pouca
relevância atribuída à inovação e à articulação com a infraestrutu-
ra de C&T na formatação das políticas de apoio a APLs, resultan-
do na desarticulação existente entre os mesmos e a configuração
do Sistema Regional de Inovação no Estado do Rio de Janeiro.
No tocante à delimitação do objeto das políticas, identifica-
se uma relativa frouxidão conceitual na definição de APL adota-
da por diversos organismos. Essa frouxidão constitui, em algum
grau, aspecto positivo, na medida em que possibilita maior fle-
xibilidade para a adequação das ações em função das realidades
locais, através de um processo desenvolvido “de baixo para cima”.
No caso da Sedeis, apesar da tentativa de vincular a definição de
APLs a duas características gerais – a presença de uma cadeia
produtiva relativamente densa e de uma governança estrutura-
da –, observa-se uma ampliação do foco em função de pressões
de instâncias locais junto ao órgão coordenador das políticas. No
caso do Sebrae-RJ, também se identifica uma relativa frouxidão
conceitual na definição dos projetos a serem apoiados a partir
desse tipo de recorte.
A relativa frouxidão conceitual na delimitação do foco das po-
líticas reflete-se, na prática, numa ênfase no apoio a APLs vincula-
dos a atividades tradicionais (vestuário, calçados, cerâmica etc.),
com impacto limitado em termos da capacidade de reconfigura-
ção da base produtiva local.
Além disso, as ações adotadas tendem a negligenciar relati-
vamente atividades de maior conteúdo tecnológico ou baseadas
no conhecimento, as quais apresentam um potencial expressivo
de crescimento no estado, em função da presença de uma base
científico-tecnológica consolidada que favorece processos de spin-
offs. Em particular, observa-se um alcance limitado dessa política
em arranjos nos quais se destaca a presença de empresas de base
tecnológica articuladas à infraestrutura de C&T. Nessas situações,
as políticas têm necessidade de manejar um arsenal específico de
instrumentos, relacionados a direitos de propriedade industrial e

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 241


intelectual, bem como mecanismos de transferência de conheci-
mentos e gestão de incubadoras e parques tecnológicos. Em fun-
ção dessas exigências, observa-se que a política de apoio a APLs
no Rio de Janeiro passa relativamente ao largo de atividades de
maior conteúdo tecnológico, que se estruturam a partir de ações
autônomas de empresas de base tecnológica (eventualmente, com
o suporte de associações empresariais), de instituições de pesqui-
sa e de organismos específicos de mediação (incluindo agências
de governo como a Finep e a Faperj). Como exemplos, é possível
mencionar a organização do Polo Petrópolis-Tecnópolis, do Polo
de Biotecnologia do Rio de Janeiro, das redes temáticas de pes-
quisa estruturadas a partir do Cenpes-Petrobras e o surgimento
de empresas de base tecnológica vinculadas a TICs a partir de
incubadoras de universidades (UFRJ, PUC, Uerj, UFF e Uenf).

6. Considerações finais: novas diretrizes para políticas de


apoio a APLs
A formatação de políticas para APLs no caso do Rio de Janeiro
revelam, a princípio, uma tentativa de definir objetivos e ações
a partir de um processo desenvolvido “de baixo para cima”, de
modo que os mesmos se adaptem aos problemas e necessidades
inerentes às realidades locais.84 A necessidade de as políticas se-
rem formatadas em função de especificidades setoriais também
está presente na experiência investigada. A incorporação de uma
visão “direcionada para o mercado” é outro aspecto presente;
porém, há evidências de que a mesma é excessivamente tímida,
geralmente se limitando a esforços para divulgação e colocação
dos produtos em novos mercados, mas raramente envolvendo um
esforço mais cuidadoso de posicionamento mercadológico, atra-
vés de adaptações no design e outros atributos do produto e da
busca e introdução sistemática de inovações. Como reflexo dessa
postura, as exportações de empresas inseridas em APLs no estado
são ainda bastante limitadas, refletindo a instabilidade da base de
MPEs exportadoras.

84. Cabe ressaltar que tal orientação é condizente com o preconizado pelas “boas
práticas” para implementação de “clusters policies” advogadas por organismos
internacionais como OCDE, Unctad, CEE-Eurostat.

242 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


No tocante ao foco das ações de apoio a APLs, é importante
ajustar os instrumentos, visando garantir o necessário upgrade de
produtos, processos, rotinas organizacionais e procedimentos de
gestão, consolidando, desse modo, uma trajetória “high road” de
incremento de capacitações inovativas e reforço da competitivida-
de. No Rio de Janeiro, as políticas implementadas nessa direção
são relativamente pouco ambiciosas, o que se justificaria em fun-
ção do estágio ainda incipiente de estruturação de alguns dos APLs
apoiados e da ênfase no apoio a setores tradicionais e na difusão
de tecnologia industrial básica (TIB). De fato, as ações de apoio
raramente contemplam estímulos efetivos aos esforços inovativos,
particularmente através do incremento das atividades de P&D
realizadas internamente pelas empresas ou de forma cooperativa
com outros agentes. Mesmo as ações orientadas à exploração do
potencial exportador de determinados arranjos se baseiam, quase
que exclusivamente, na mera divulgação dos produtos (em feiras
internacionais, por exemplo) e num posicionamento passivo face
à demanda externa, não se observando estratégias coordenadas
de penetração e inserção duradoura nos mercados externos, an-
coradas na realização de esforços de prospecção mercadológica e
na paulatina integração a redes de comercialização globais.
É também recorrente na literatura a importância atribuída à ar-
ticulação das políticas de apoio a APLs a um arcabouço mais geral
de planejamento estratégico e de prospecção tecnológica e regio-
nal. No caso específico do Rio de Janeiro, identifica-se, de fato, um
esforço de planejamento estratégico e de prospecção tecnológica
e regional nas ações de apoio a APLs. No entanto, essas ações es-
truturam-se de forma burocrática, circunscrevendo-se à definição
(e eventual quantificação) de objetivos e metas, mas raramente se
articulando a um planejamento regional estruturado, que contem-
ple a melhoria das condições logísticas e de infraestrutura, a qua-
lificação formal e técnica da mão de obra local e o incremento da
base científico-tecnológica da região. Cabe destacar também a im-
portância da identificação da configuração industrial subjacente na
formatação de políticas de apoio a APLs. No caso do Rio de Janeiro,
a política de apoio a APLs está direcionada principalmente para
MPEs aglomeradas espacialmente, o que restringe o seu potencial
de reestruturação da base produtiva local. No caso da presença de

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 243


empresas-âncora de maior porte, as ações geralmente restringem-
se a tentar facilitar o acesso de MPEs às redes de fornecimento,
principalmente através de mecanismos de cadastramento e certi-
ficação junto àquelas empresas. Também não foi possível identi-
ficar, no âmbito do planejamento regional, como o potencial de
reconfiguração da base produtiva associado ao impacto potencial
de grandes projetos (petróleo, logística, turismo etc.) se articula à
dinamização de APLs. Provavelmente, essa falta de articulação de-
corre tanto de lacunas das políticas de apoio quanto da necessidade
de capacitar os gestores locais, de modo a permitir a incorporação
de APLs aos planos diretores municipais e regionais.
Outro aspecto importante das políticas de apoio a APLs refere-
se ao estímulo à dinamização de processos de aprendizado, como
base para o fortalecimento de capacitações inovativas (VARGAS,
2002). Entretanto, as ações de apoio a APLs adotadas por diver-
sos organismos no Estado do Rio de Janeiro evidenciam que o
foco no fortalecimento dos mecanismos de aprendizado é par-
cial e insuficiente. Três limitações podem ser ressaltadas nesse
sentido. A primeira delas decorre da ênfase na transmissão de
conhecimentos em programas de treinamento e capacitação, que
muitas vezes negligencia a realidade dos processos de aprendiza-
do dos agentes locais. A segunda limitação decorre da ênfase na
mera avaliação quantitativa dos resultados gerados em termos do
desempenho econômico-produtivo das empresas, sem uma preo-
cupação em avaliar como evoluíram os processos de aprendizado
subjacentes. Por fim, uma terceira limitação decorre da dificulda-
de para avaliar-se o engajamento efetivo dos agentes em práticas
cooperativas indutoras de processos de aprendizado com outros
agentes. Um problema básico decorre do fato de que essa coo-
peração pode demorar a gerar resultados concretos, devendo-se
estruturar mecanismos que favoreçam a sustentação da mesma
no longo prazo.
Outro aspecto fundamental refere-se especificamente à dotação
de recursos humanos qualificados em nível local, associada a uma
trajetória de incremento efetivo da competitividade das empresas
integradas aos arranjos. Do ponto de vista das políticas de apoio
a APLs, isso implica em ações orientadas ao desenvolvimento de
recursos humanos em escala local, incluindo a educação formal e

244 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


o perfil das qualificações técnicas da mão de obra. Trata-se, nesse
caso, da necessidade de se identificar os principais gargalos em ter-
mos da qualificação dos recursos humanos locais e da montagem
de um arcabouço institucional adequado, incluindo programas de
qualificação e a mobilização de instituições direcionadas para a
educação formal e técnica da mão de obra. No caso específico das
políticas de apoio a APLs no Estado do Rio de Janeiro, identificam-
se alguns exemplos de mobilização de instituições de formação
com esse intuito, como o Cefet e o Senai, mas raramente essas
ações se articulam a uma estratégia coordenada de incremento da
capacitação dos recursos humanos em escala local.
As questões relativas ao incremento das capacitações inovati-
vas, ao fortalecimento dos mecanismos de aprendizado e à me-
lhoria da qualificação dos recursos humanos se articulam a uma
questão mais geral, que deve nortear as políticas de apoio a APLs.
A consolidação de uma trajetória virtuosa de incremento da com-
petitividade depende, em boa medida, da inserção desses arran-
jos em sistemas locais e regionais de inovação com capacidade
de mobilizar as competências necessárias. Do ponto de vista das
políticas públicas, isso implica em não considerar os arranjos pro-
dutivos de forma isolada ou autônoma, mas sim a partir das inter-
faces que os mesmos estabelecem com aqueles sistemas. Isso im-
plica, inclusive, na capacidade de mobilizar recursos e estruturar
instituições que possibilitem tornar essa interface mais profícua e
duradoura. Para algumas atividades intensivas em conhecimento,
essa interface é absolutamente fundamental, convertendo-se em
um fator de sustentabilidade dos arranjos. No caso das políticas
de apoio a APLs no Estado do Rio de Janeiro, a preocupação em
fortalecer os vínculos entre os arranjos apoiados e os sistemas lo-
cais de inovação ainda é limitada, se refletindo, por exemplo, no
apoio da Câmara de APLs à elaboração de projetos cooperativos
entre empresas e instituições de pesquisa a serem submetidos a
agências de fomento como a Finep. Identifica-se, no entanto, uma
nítida subutilização da infraestrutura de C&T local, que poderia
ser mobilizada de maneira a se articular de forma mais efetiva
com empresas inseridas em arranjos, a partir de um manejo ade-
quado das políticas de apoio.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 245


É importante também considerar aspectos estritamente loca-
cionais (condições gerais de infraestrutura, por exemplo) que são
fundamentais para o fortalecimento dos arranjos. Para impulsio-
nar a consolidação e fortalecimento de APLs, é importante consi-
derar quais são os principais “gargalos” em termos das condições
locais de infraestrutura, avaliando-se se esses gargalos podem ser
solucionados através de uma ação direta do governo ou se reque-
rem algum grau de articulação entre os agentes locais. A busca
de uma maior articulação entre diferentes instâncias de governo
(municipais, estaduais, federais) na eliminação desses gargalos é
particularmente importante. A ideia é atuar sobre determinados
recursos críticos cuja ausência gera “problemas sistêmicos” para
a operação de arranjos cooperativos, como determinadas condi-
ções de infraestrutura física (estradas, sistemas de escoamento
da produção etc.); infraestrutura de comunicações; etc. No caso
específico do Rio de Janeiro, esse aspecto ressalta a importância
de articular as demandas de empresas integradas em APLs aos
projetos de modernização da infraestrutura. Essa questão não é
trivial, dados o menor poder das MPEs para expressar seus inte-
resses e a natural desarticulação das políticas públicas no tocante
à coordenação de investimentos.
Além disso, face ao impacto pervasivo de novas tecnologias
de informação e telecomunicação, é particularmente importante
adequar a infraestrutura dessas tecnologias no âmbito do arranjo,
através da montagem de redes intercorporativas, do desenvolvi-
mento de aplicações multimídia e da utilização da internet para
fins comerciais (via e-commerce, por exemplo) interna e externa-
mente ao arranjo. Destaca-se, também, o suporte das políticas
públicas para a montagem de uma infraestrutura que possibilite
a repartição de informações entre agentes, operando como meio
para a provisão de bens públicos (sites na internet etc.) no âmbi-
to do arranjo. No caso do Rio de Janeiro, identificam-se alguns
avanços importantes nessa direção, os quais poderiam, porém, ser
aprofundados em função da base já instalada em termos de TICs

246 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


(empresas de software e serviços de telecomunicação, por exem-
plo), que poderia ser mobilizada para atender às necessidades de
empresas integradas a APLs.
É possível destacar também o papel das políticas públicas na
criação de condições de financiamento que sejam adequadas à
intensificação dos esforços produtivos, tecnológicos e mercadoló-
gicos de APLs. Nesse sentido, as políticas públicas devem conside-
rar alguns elementos críticos que desempenham um papel funda-
mental na definição de esquemas eficazes de financiamento, tais
como; i) o estágio de estruturação do arranjo; ii) as formas de
governança prevalecentes ou em estruturação no arranjo; e iii) a
avaliação prévia e criteriosa das capacitações produtivas, tecnoló-
gicas e organizacionais dos agentes locais.
Considerando que as políticas públicas estejam bem “calibra-
das” com relação aos elementos citados, é possível mencionar
alguns elementos que podem ser ativados na montagem de es-
quemas de financiamento que sejam funcionais para o fortaleci-
mento e dinamização de APLs. Um primeiro aspecto refere-se à
montagem de esquemas alternativos de repartição de risco e de
concessão de garantias mútuas, os quais ampliam e redefinem
as possibilidades de acesso a linhas de crédito adaptadas às ne-
cessidades dos agentes inseridos em APLs. Em atividades tradi-
cionais ou de menor conteúdo tecnológico, nas quais se observa
um nítido predomínio de MPEs, pode ser importante mobilizar
linhas de microcrédito adaptadas às necessidades dos agentes
locais. No caso de atividades cuja rentabilidade é mais eviden-
te para o mercado (ou nas quais o maior conteúdo tecnológico
tende a atrair potenciais investidores), é provável que a monta-
gem de esquemas eficazes de financiamento envolva o acesso a
linhas de capital de risco via sistema financeiro ou mercado de
capitais. Nesse caso, a criação de um mercado de venture-capital
ou de alternativas complementares mencionadas pela literatura
(seed-capital ou business-angels, por exemplo) podem ser opções
interessantes.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 247


Anexo I

RJ: Mapa das concentrações econômicas do Estado do Rio de Janeiro

Fonte: Sedeis – Superintendência de APLs.

248 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


Anexo II

RJ: arranjos produtivos locais prioritários identificados


pela Superintendência de APLs – Sedeis
Região Médio Paraíba
Confecção jeans – Valença, Barra do Piraí, Barra Mansa, Volta Redonda
Entretenimento – Valença (Conservatória)
Metalmecânico – Volta Redonda, Barra Mansa, Barra do Piraí, Itatiaia, Pinheiral, Piraí, Porto
Real, Quatis, Resende, Rio das Flores, Rio Claro, Valença
Cerâmica vermelha – Barra do Piraí, Resende, Porto Real, Piraí, Pinheiral
Região da Baixada Litorânea
Confecção moda praia – Cabo Frio
Petróleo e gás – Rio das Ostras
Região Metropolitana
Móveis – Duque de Caxias
Tecnologia da informação – Rio de Janeiro, Niterói
Joias – Rio de Janeiro
Calçados e artefatos – Duque de Caxias, Belford Roxo
Moda – Rio de Janeiro (São Cristóvão)
Região Noroeste
Rochas ornamentais – Santo Antonio de Pádua, Miracema, São José do Ubá, Itaperuna, Laje
do Muriaé, Natividade, Porciúncula, Varre-Sai, Bom Jesus de Itabapoana, Cambuci, Italva
Confecção moda noite – Itaperuna
Região Norte
Cerâmica vermelha – Campos
Petróleo e gás – Macaé, Campos
Região Serrana
Confecção moda íntima – Nova Friburgo, Cantagalo, Cordeiro, Bom jardim, Duas Barras,
Macuco
Entretenimento – Nova Friburgo (Mury, Lumiar, São Pedro da Serra)
Tecnologia da informação – Petrópolis
Fonte: Apresentação da Câmara no VI Seminário Nacional de Arranjos Produtivos Locais de
Base Mineral, Firjan, outubro de 2009.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 249


Anexo III

RJ: arranjos produtivos locais prioritários identificados


pela Superintendência de APLs – Sedeis

Anexo IV

RJ: lista de projetos apoiados pelo Sebrae-RJ integrados à metodologia


de Gestão Estratégica Orientada para Resultados – Geor
1. Academias de ginástica da Baixada Litorânea
2. Adensamento da cadeia produtiva do petróleo, gás, petroquímico e energia do território
Comperj
3. Apicultura das regiões Norte e Noroeste fluminense
4. APL calçadista de Belford Roxo e Duque de Caxias
5. APL de cerâmica vermelha – Campos
6. APL de confecção de moda da região Sul fluminense
7. APL de fruticultura da região Norte fluminense
8. APL de moda da região Serrana I
9. APL de movelaria de Petrópolis (Convênio MCT)
10. APL de rochas ornamentais do Noroeste fluminense
11. APL Joia Carioca
12. APL Metalmecânico da região do Médio Paraíba fluminense
13. APL naval offshore do Leste fluminense
14. Calçados e acessórios da região Serrana
15. Comércio varejista da Baixada Litorânea

250 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


16. Comércio varejista da região Norte
17. Confecção e acessórios da região Leste fluminense
18. Confecção na região Norte
19. Conservação e limpeza na Cidade do Rio de Janeiro
20. Cosméticos e beleza da região Metropolitana do Rio de Janeiro
21. Desenvolvimento da indústria da região Centro-Sul
22. Desenvolvimento sustentável da Baixada Fluminense
23. Economia da experiência turismo Petrópolis
24. Empreendimentos educacionais da região Médio Paraíba
25. Equipamentos e suprimentos de informática na região Médio Paraíba
26. Excelência empresarial das MPE de tecnologia da informação e comunicação
27. Farmácias das regiões Norte e Noroeste do Estado do Rio de Janeiro
28. Fortalecimento do APL de petróleo, gás e energia de Duque de Caxias
29. Fortalecimento do APL de petróleo, gás e energia da Bacia de Campos
30. Internacionalização da cadeia produtiva de petróleo, gás e energia do Estado do Rio de
Janeiro
31. Laboratórios de análises clínicas da Cidade do Rio de Janeiro e Baixada Fluminense
32. Lan houses na Cidade do Rio de Janeiro
33. Lavanderias e tinturarias das cidades do Rio de Janeiro, Niterói e São Gonçalo
34. Maricultura e pesca da região dos Lagos
35. Materiais de construção da Baixada Fluminense
36. Móveis da Cidade do Rio de Janeiro
37. Óticas da Cidade do Rio de Janeiro
38. Papelarias e material de escritório da Baixada Fluminense
39. Peças e acessórios de veículos da região Médio Paraíba
40. Pet shop da região Serrana (Petrópolis e Teresópolis)
41. Polo atacadista da Cidade do Rio de Janeiro
42. Polo automotivo da Baixada Fluminense
43. Polo comercial do Jardim São João
44. Polo comercial Rio Cidade Nova
45. Polo de calçados e acessórios de Rio Claro e região Sul fluminense
46. Polo de cerâmica vermelha da região Médio Paraíba
47. Polo de confecção de Cabo Frio e região
48. Polo de inovação tecnológica do setor de petróleo, gás e energia do Rio de Janeiro
49. Polo de moda de Petrópolis (Convênio MCT)
50. Polo histórico, cultural e gastronômico da Praça XV
51. ProInter P & G – Programa de Internacionalização da Cadeia Produtiva de Petróleo, Gás e
Energia
52. Rede Rio Música da região Metropolitana
53. Reparação de veículos da região Metropolitana do Rio de Janeiro
54. Reparação e manutenção de equipamentos de informática e de escritório na Cidade do Rio
de Janeiro
55. Revitalização do Mercado de Peixe São Pedro

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 251


56. Rocinha Empreendedora
57. Seleção e colocação de profissionais da Cidade do Rio de Janeiro
58. Soluções integradas de atendimento em redes de relacionamentos virtuais e presenciais
59. Souvenir do Leste fluminense
60. Território da Cidadania – Norte fluminense
61. Turismo – região das Agulhas Negras
62. Turismo – região Vale do Café
63. Turismo – Serra Mar
64. Turismo Águas do Noroeste
65. Turismo da região da Costa Verde
66. Turismo da região Metropolitana
67. Turismo e comércio – Nova Friburgo e região
Fonte: Sigeor/Sebrae-RJ, dezembro de 2009.
Obs: Os projetos destacados podem ser associados à presença de APLs.

Anexo V

RJ: APLs objeto de políticas de apoio no Estado do Rio e Janeiro


mapeados pelo MDIC
APL Cidade polo Instituições Setor produtivo
Agricultura/café Natividade – RJ 1 Agroindústria
Apicultura Porciúncula – RJ 1 Apicultura
Areia para construção
Seropédica – RJ 1 Construção civil
civil
Duque de caxias – RJ 1
Biotecnologia Fármacos
Rio de janeiro – RJ 1
Campos dos Goytacazes
5
– RJ
Cerâmica Cerâmica
Itaboraí – RJ 1
Três rios – RJ 1
Cabo frio – RJ 2
Campos dos Goytacazes
1
– RJ
Itaperuna – RJ 1
Confecções Confecções
Nova Friburgo – RJ 8
Petrópolis – RJ 4
Teresópolis – RJ 1
Valença – RJ 1
Farmacologia/produtos
Cosméticos Nova Iguaçu – RJ 2
fitoterápicos
Fabricação de doces Campos dos Goytacazes
1 Agroindústria
e compotas – RJ

252 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


APL Cidade polo Instituições Setor produtivo
Bom Jesus do Itabapoana
1
Floricultura – RJ Floricultura
Nova Friburgo – RJ 1
Bom Jesus do Itabapoana
2
– RJ
Fruticultura
Campos dos Goytacazes
2 Fruticultura
– RJ
São Francisco de Itabapo-
Fruticultura/maracujá 1
ana – RJ
Gemas e artefatos de
Gemas e joias Rio de janeiro – RJ 5
pedras
Campos dos Goytacazes – RJ 1
Duque de Caxias – RJ 1
Madeira e móveis Madeira e móveis
Petrópolis – RJ 1
Saquarema – RJ 2
Resende – RJ 4
Metalmecânico São Gonçalo – RJ 2 Metalmecânico
Três Rios – RJ 1
Petróleo e gás Macaé – RJ 2
Petróleo e gás
Petroquímica Duque de Caxias – RJ 2
Cachoeiras de Macacu – RJ 1
Piscicultura Piscicultura
Piraí – RJ 1
Polo audiovisual/mídia Rio de janeiro – RJ 1 Tecnologia da informação
Rochas ornamentais Santo Antônio de Pádua – RJ 6 Rochas ornamentais
Tecnologia da infor-
Rio de Janeiro – RJ 5 Tecnologia da informação
mação
Transformados Duque de Caxias – RJ 1
Polímeros
plásticos Rio de Janeiro – RJ 1
Turismo/Caminho do Parati – RJ 1
Ouro Petrópolis – RJ 1
Turismo/Ciclo do café Valença – RJ 1
Turismo/Fazendas Campos dos Goytacazes
1
históricas – RJ Turismo
Turismo/gastronomia Petrópolis – RJ 1
Angra dos Reis – RJ 1
Turismo/náutico
Cabo Frio – RJ 1
Turismo/rural Nova Friburgo – RJ 1

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 253


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Nacional de Altos Estudos – Inae: 14-17 maio 2007. (Séries Estudos e
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FIRJAN. Decisão Rio 2010-2012. Relatório de investimentos. Disponível
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254 7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro


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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Pe-
squisa Industrial Anual – PIA/IBGE. Vários anos.
VARGAS, M. A. Proximidade territorial, aprendizado e inovação em estudos
sobre a dimensão local do processo de capacitação inovativa em arranjos
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UFRJ, 2002.

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FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO –
FIRJAN. http://www.firjan.org.br.
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTE-
RIOR – MDIC. http://www.mdic.gov.br.
SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, ENERGIA, INDÚ-
STRIA E SERVIÇOS DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
– SEDEIS. http://www.desenvolvimento.rj.gov.br.
SERVIÇO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS NO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO – SEBRAE /RJ. http://www.sebraerj.com.br.
SISTEMA DE INFORMAÇÃO DA GESTÃO ESTRATÉGICA ORIENTADA PARA
RESULTADOS – SIGEOR-SEBRAE. http://www.sigeor.sebrae.com.br.

7. Políticas para arranjos produtivos locais no Estado do Rio de Janeiro 255


8. Políticas estaduais para arranjos
produtivos locais no Espírito Santo:
evolução e perspectivas

Arlindo Villaschi Filho


Ednilson Silva Felipe

Introdução
De uma maneira geral, pode-se dizer que as aglomerações pro-
dutivas existentes no Espírito Santo resultam de políticas públi-
cas (não necessária e exclusivamente governamentais) adotadas
como reação à severa crise pela qual passou sua formação socio-
econômica a partir do colapso da principal atividade (a monocul-
tura do café) nas décadas de 50 e 60 do século passado. A seve-
ridade da crise guarda estreita relação com o papel estruturante
que desempenhava o café na dinâmica socioeconômica-política
estadual.
Graças à base familiar na qual se sustentava, a cafeicultura
capixaba apresentava baixa geração de excedentes e, como sua
expansão se dava sobretudo no campo, gerava pouca dinâmica
de urbanização. Ainda assim, sua importância está registrada no
Censo do Café de 1960: nessa época, 68,1% da população econo-
micamente ativa (PEA) estadual estava empregada no setor agrí-
cola, 80% desses alocados no cultivo do café (CELIN, 2009).
Os 20 anos que se seguiram depois de 1955 mostram uma
longa crise de preços do café e marcaram um novo modelo de
intervenção estatal no setor. Ao invés de aumentar os estoques
reguladores, como nas crises anteriores, a decisão do governo fe-
deral foi de erradicação dos cafezais antieconômicos para que a
capacidade produtiva se equilibrasse com as demandas do mer-
cado consumidor, principalmente internacional. A erradicação de
cafezais se deu entre 1962 e 1967 (COSME, 2009).

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 257


Pelas características estruturais de sua economia cafeeira,
pode-se dizer que o impacto foi relativamente maior no Espírito
Santo do que em outros estados onde também se deu a erradica-
ção. Além das questões econômicas, a erradicação dos cafezais
promoveu uma grave crise social. O Espírito Santo respondeu por
22% dos cafezais erradicados em todo o Brasil, e por 20% de toda
a área cultivada. Isso gerou a perda de 60 mil empregos (CELIN,
2009). Ademais, a erradicação significava o desaparecimento da
lavoura em uma situação em que a dependência do café era ex-
tremamente significativa.
Do ponto de vista da reestruturação produtiva, a saída para
a crise apontava para duas frentes de ação. A primeira baseava-
se na alavancagem econômica de atividades tradicionais no esta-
do (café, cacau, açúcar e madeira). A segunda, na promoção de
atividades que permitissem a integração aos mercados nacional
(por meio das ligações rodoviárias) e internacional (via aprovei-
tamento da localização geográfica, principalmente pelo porto,
que escoaria a produção exportável).
Essa segunda frente, que resultou na implantação do que ficou
conhecido como Grandes Projetos (GPs), visava, além das ativi-
dades ligadas ao minério de ferro (ampliação da Companhia Vale
do Rio Doce e da Samarco Mineração), também a indústria de
celulose (Aracruz Celulose), siderúrgica (Companhia Siderúrgica
de Tubarão) e portuária (terminal do Corredor de Transportes
para Exportação). A realização desses investimentos em um esta-
do atrasado só pode ser explicada a partir dos fatores locacionais
existentes (terras e clima favorável com baixos preços, abundân-
cia de mão de obra, uma dada infraestrutura ferroportuária de
transporte de materiais pesados e incentivos fiscais).
Como resultado da dinâmica engendrada a partir da implan-
tação de projetos motrizes, o crescimento industrial capixaba, a
partir dos anos 1980, tem sido superior tanto à média nacional
quanto, em muitos anos, à de seus vizinhos na região Sudeste.
Por outro lado, os processos de diversificação da produção agro-
pecuária e de industrialização retardatária resultaram em melhor
distribuição de emprego pelo território capixaba.
No que concerne aos objetivos centrais do capítulo, destaque-
se que os APLs aqui apresentados são todos resultantes de uma

258 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


frente ou de outra. Ou seja, alguns resultam de externalidades po-
sitivas provocadas pelo GPs sobre atividades que se encontram a
montante ou a jusante de suas unidades fabris/de serviços; outros
são desdobramentos de programas de diversificação produtiva no
campo ou em setores urbanos (maquinofaturas e serviços).
Vistos pelo lado quantitativo dos resultados obtidos, tanto as
externalidades positivas provocadas pelos GPs (dentre as quais
destaca-se a consolidação e expansão do APL metalmecânico da
Grande Vitória) quanto os desdobramentos dos programas de di-
versificação produtiva (com destaque para os APLs de rochas or-
namentais, de móveis e de vestuário) são indicativos de sucesso
de estratégias construídas a partir de visões complementares. Esse
sucesso pode ser constatado tanto no que se refere à dinâmica de
inserção da economia capixaba na diversificação das exportações
brasileiras (principalmente minero-siderurgia, celulose e rochas
ornamentais) quanto na melhor distribuição espacial de ativida-
des pelo território capixaba (com destaque para aquelas ligadas à
produção de bens salário).
Examinando esses resultados, entretanto, à luz dos desafios da
chamada sociedade do conhecimento e do aprendizado, existem
evidências de que os APLs capixabas – que se formaram ao longo
dos últimos 40 anos – são majoritariamente fruto de externalida-
des positivas, nos termos descritos por Marshall. As estratégias
competitivas adotadas por empresas no bojo desses APLs têm sido
pouco focadas no enraizamento da capacidade inovativa, confor-
me indicam dados das Pintecs realizadas.
Duas exceções se destacam nesse cenário. O caso do café coni-
lon (que constitui um APL que abrange a maioria dos municípios
capixabas) e o da produção de madeira a partir do reflorestamen-
to à base de eucalipto. Como esses são casos em que as estratégias
competitivas de unidades produtoras se elaboram cada vez mais
baseadas na construção de competências, o arcabouço institucio-
nal montado de forma diferenciada para cada um deles será obje-
to de análise mais detalhada no item 4.
O capítulo está dividido em cinco itens, além da introdução. O
que se segue apresenta a trajetória institucional e os operadores
das políticas de apoio aos APLs no Espírito Santo. O item 2 apre-
senta uma caracterização dos principais APLs identificados nos

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 259


mapeamentos realizados e que são apoiados por políticas públi-
cas. Além disso, o item faz uma análise que permite identificar o
adensamento e a representatividade do APL quando se considera
sua participação relativa na dinâmica econômica do estado.85 O
item 3 destaca as atividades ligadas ao café e à produção de ma-
deira a partir do eucalipto como evidências de que mesmo em ati-
vidades tradicionais, a centralidade do conhecimento leva a uma
maior dinamização econômica, além de provocar transbordamen-
tos dinâmicos que são essenciais para a geração descentralizada
de emprego e renda. O item 4 apresenta os comentários finais do
capítulo.

1. Trajetória e estrutura institucional das políticas estaduais


para arranjos produtivos locais no Espírito Santo
No Espírito Santo, o início da utilização do conceito de APL como
instrumento para apoio às empresas em aglomerados data do ano
2000, com ênfase em setores econômicos com algum grau de im-
portância regional.86
No período seguinte, entre 2001 e 2004, as ações de políti-
ca em nível estadual buscaram articular a aplicação dos recursos
federais em resposta às demandas das empresas localizadas em
aglomerações produtivas. Adotava-se o conceito indicado pelo
Ministério da Ciência e Tecnologia – MCT, que entendia um APL
como um “fenômeno empírico caracterizado por aglomeração de
unidades produtivas de um mesmo ramo da economia, em uma

85. As evidências empíricas nas quais os autores baseiam as análises contidas nos
itens 1 e 2 foram obtidas graças à inestimável contribuição do doutorando Ueber
Oliveira, da mestranda Talita Guedes de Souza e das graduandas Jamilly Vivia-
ne dos Santos Freitas, Nívia Cavatti Maciel, Thais Oliveira de Oliveira e Patrícia
Cristina de Abreu Dias. Os autores também registram os agradecimentos à mestra
Eliene dos Santos Lima, por suas contribuições nas buscas dessas evidências em-
píricas.
86. Em termos de pesquisas acadêmicas, a discussão a respeito dos APLs se inicia
anos antes. Os trabalhos produzidos pelo Grupo de Pesquisa em Inovação e De-
senvolvimento Capixaba – GPIDECA, do Departamento de Economia da Universi-
dade Federal do Espírito Santo, se caracterizaram por ter como foco a capacidade
inovativa de empresas capixabas participantes dos APLs. Nesse sentido, os estudos
buscaram valorizar as dimensões tecnológica, econômica e institucional desses
arranjos, analisando em que sentido a combinação dessas três dimensões era ca-
paz de promover arranjos cooperativos e de aprendizado mútuo e integrado que
resultassem em processos e decisões inovativas.

260 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


determinada e definida fração do território; usufrui de econo-
mias externas e apresenta articulação e interação, que resulta em
algum grau de interdependência na tomada de decisões” (MCT,
2002, p. 5).
Em atendimento ao Programa Ação Regional de C&T do MCT,
e com o objetivo de captar recursos federais, constituiu-se o Co-
mitê Gestor Estadual, liderado pela Coordenação de Ciência e
Tecnologia, vinculada à Secretaria de Estado de Planejamento.
Esse comitê tinha a prerrogativa de selecionar as demandas para
serem submetidas ao Grupo de Gestão Compartilhada formado
pelo MCT, pela Financiadora de Estudos e Projetos – Finep e pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
– CNPq. Sob essa ótica, foi contemplado o APL de mármore e
granito de Cachoeiro de Itapemirim para o Projeto Redes – Pro-
grama de Desenvolvimento em Redes de Rochas Ornamentais do
Espírito Santo e, posteriormente, o APL de fruticultura de mamão
da região Norte do Espírito Santo e, ainda, o APL de móveis de
Linhares.
A participação do Sebrae-ES nas ações voltadas para APLs
data de 2002. Em consonância com as diretrizes estabelecidas
pelo Sebrae-NA, o Sebrae-ES passou a atuar seguindo o conceito
consolidado no Termo de Referência para Atuação do Sebrae em
APL (SEBRAE, 2003, p. 12): “arranjos produtivos locais são aglo-
merações de empresas, localizadas em um mesmo território, que
apresentam especialização produtiva e mantêm algum vínculo
de articulação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros
atores locais, tais como governo, associações empresariais, insti-
tuições de crédito, ensino e pesquisa”.
Na agenda do governo estadual, a diretriz era que a promoção
dos arranjos produtivos seria uma das bases da política de forta-
lecimento da economia local e que adensar os APLs seria um dos
objetivos dos eixos estratégicos de ação estruturante para a eco-
nomia capixaba (GOVERNO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO,
2003, p. 62).
Em 2003, o Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comér-
cio Exterior – MDIC iniciou a coordenação interinstitucional com
o objetivo de promover a complementaridade das ações voltadas
para os APLs; foi criado o Grupo de Trabalho Permanente para

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 261


Arranjos Produtivos Locais – GTP-APL, com o objetivo de congre-
gar as ações existentes no âmbito federal e elaborar e propor di-
retrizes gerais para a atuação das entidades federais no apoio aos
APLs. O Espírito Santo tinha o APL de rochas ornamentais dentre
os 11 APLs pilotos do Brasil.
Em 2005, o governo estadual coordenou a elaboração do Pla-
no de Desenvolvimento Espírito Santo 2025 – ES2025 (GOVER-
NO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, 2006). Nesse, os APLs
são considerados chave para a inserção competitiva da economia
capixaba e, sobretudo, fundamentais para a promoção do desen-
volvimento no interior do estado. A partir de ações coordenadas
junto a eles, os APLs passariam a ser responsáveis pela maioria
dos empregos no estado.
Em 2006, o GTP-APL fez uma chamada aos estados para im-
plantação de núcleos estaduais. Seguindo essa orientação, o Espí-
rito Santo implantou o Núcleo Estadual para Apoio aos Arranjos
Produtivos Locais do Espírito Santo – NE-APL/ES, por meio de
evento com a adesão de 20 entidades.87 Foram, então, inscritos os
seguintes APLs: moveleiro, de Linhares; moveleiro, da Grande Vi-
tória; vestuário, da região Noroeste – Colatina; vestuário, de Vila
Velha; metalmecânico, da Grande Vitória, com ênfase em petróleo
e gás; agroturismo da região Centro-Serrana; e ratificado o APL
de rochas ornamentais de Cachoeiro de Itapemirim.
O conceito disseminado e utilizado no âmbito do NE-APL/ES
era, e continua a ser, o de APL como “[...] um número significati-
vo de empreendimentos no território e de indivíduos que atuam

87. Agência de Desenvolvimento em Redes do Espírito Santo (Aderes); Banco do


Brasil (BB); Banco do Nordeste (BNB); Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo
S/A (Bandes); Centro Federal de Educação Tecnológica do Espírito Santo (Cefet-
ES); Caixa Econômica Federal – Superintendência do Norte e do Sul; ES em Ação
(ONG instituída e mantida por várias empresas e voltada para a mobilização da clas-
se empresarial); Federação da Agricultura do Espírito Santo (Faes); Federação das
Associações e Entidades das Micro e Pequenas Empresas do Estado do Espírito Santo
(Fampes); Federação dos Transportes do Espírito Santo (Fetransportes); Federação
das Indústrias do Espírito Santo (Findes/Ideies); Instituto Estadual de Meio Am-
biente (Iema); Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
(Incaper); Instituto de Pesos e Medidas do Espírito Santo (Ipem); Serviço de Apoio
às Micro e Pequenas Empresas do Espírito Santo (Sebrae-ES); Secretaria de Estado
de Ciência e Tecnologia e Fundação de Apoio à Pesquisa do Espírito Santo (Sect/
Fapes); Secretaria de Desenvolvimento (Sedes); Serviço Nacional de Aprendizado
Industrial do Espírito Santo (Senai-ES); Sindicato das Cooperativas de Crédito do
Espírito Santo (Sicoob-ES); Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes).

262 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


em torno de uma atividade produtiva predominante e que com-
partilhem formas percebidas de cooperação e algum mecanismo
de governança” (MDIC, 2006, p. 5).
Assim, as ações voltadas aos APLs passaram a fazer parte da
agenda de políticas estaduais por dois caminhos: ou em resposta
às diretrizes de alocação de recursos federais (fossem através do
Sebrae, do MCT ou do MDIC), ou como forma de contemplar
micro e pequenas empresas – MPEs em aglomerações, poucas
delas diretamente ligadas aos segmentos motrizes da dinâmica
econômica local (metalurgia, celulose e logística de comércio ex-
terior).

2. Arranjos produtivos locais apoiados por políticas públicas


no Espírito Santo
2.1. Breve caracterização dos APLs capixabas
O critério para seleção dos APLs aqui apresentados foi o fato de
terem sido identificados como apoiados por políticas públicas se-
gundo as entidades mapeadoras mencionadas no item anterior.
Ressalte-se que, conforme visto, os mapeamentos utilizaram-se
tanto de métodos quanto de conceitos (do que entendiam como
arranjos produtivos locais) diferentes.

Tabela 1 – ES: APLS apoiados por políticas públicas


no Espírito Santo e entidades mapeadoras
APL apoiado por política pública Identificado por
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
Rochas ornamentais  Sedetur/Futura
 ES2025
 ES em Ação
 NE/APL-ES
Confecções da Grande Vitória  Sedetur/Futura
 ES2025
 NE/APL-ES
Confecções de Colatina
 Sebrae-ES
 NE/APL-ES
Móveis de Linhares
 Sebrae-ES
 NE/APL-ES
Metalmecânico da Grande Vitória  Sebrae-ES
 Sedetur/Futura

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 263


APL apoiado por política pública Identificado por
 NE/APL-ES
 Sebrae-ES
Fruticultura/fruticultura do coco  Sedetur/Futura
 ES2025
 ES em Ação
 NE/APL-ES
Software da Grande Vitória
 Sebrae-ES
Móveis da Grande Vitória  NE/APL-ES
Cachaça de Nova Venécia  NE/APL-ES
 NE/APL-ES
 Sedetur/Futura
Café conilon
 ES2025
 ES em Ação
 Sebrae-ES
Agronegócios da região Serrana/agroturismo
 ES em Ação
 Sebrae-ES
Petróleo e gás  Sedetur/Futura
 ES em Ação
Aquicultura e pesca  Sedetur/Futura
 Sedetur/Futura
Logística
 ES em Ação

2.1.1. APL de aquicultura e pesca


A aquicultura no Espírito Santo se desenvolveu mais firmemente
na década de 1990, com a diversificação dos sistemas de culti-
vo, cada vez mais intensivos e tecnificados. Segundo o Sebrae-ES
(2007, p. 21), “o estado destaca-se no cenário aquícola nacio-
nal pela aptidão multidisciplinar e pelo modelo de organização
e profissionalização de políticas e programas governamentais
regionais ou estaduais para o desenvolvimento do setor”. Ainda
de acordo com o Sebrae-ES (2007), o APL de aquicultura tem
estreita ligação com o APL de agroturismo, que constitui também
uma atividade ligada à aquicultura. Isso porque os piscicultores
são, em geral, pequenos produtores e utilizam a piscicultura para
agregação de renda à atividade rural.
O Sebrae-ES dirige o Programa Aquicultura Sebrae que pre-
tende organizar a cadeia de produção aquícola. A esse projeto, es-
tão agregados os municípios de Muniz Freire, Domingos Martins
e Afonso Cláudio, envolvendo 40 produtores rurais distribuídos

264 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


nos municípios participantes desse APL e também do APL de tu-
rismo (SEBRAE, 2007).

2.1.2. APL da produção de cachaça


Considera-se que a produção de aguardente no Espírito Santo se
desenvolve em volumes diários de até 15.000 litros/dia. Aqueles
que podem ser considerados produtores artesanais, no caso de ca-
chaça, produzem apenas em pequena quantidade (de até 100.000
litros/ano), sendo ela processada através de alambiques/conden-
sadores de cobre.
A partir do ano de 1998, os produtores capixabas estrutura-
ram, na região Centro-Serrana, a Cooperativa dos Produtores de
Cachaça do Espírito Santo – Unicana, agrupando os produtores de
cachaça da região de São Roque do Canaã. O mesmo ocorreu na
região Sul, na qual foi criada, em 1999, a Cooperativa dos Produ-
tores de Aguardente do Sul do Espírito Santo – Coopas. No Norte,
os produtores se reuniram na Associação de Produtores de Cachaça
Artesanal do Norte do Estado do Espírito Santo – Aprocana, criada
no ano de 2001. Essas três entidades abrigam pouco mais de 100
produtores. A partir do ano de 1999, o Sebrae-ES e o Instituto Ca-
pixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural (Incaper),
com o apoio de outras organizações, passaram a se direcionar mais
intensamente às atividades relacionadas à produção e comerciali-
zação de cachaças. Essa parceria resultou em uma transformação
no setor, bem como na maneira de pensar do produtor, sobretudo
no que tange a agregar valor através da produção de cachaças es-
peciais (armazenadas em barris de madeira).

2.1.3. APL da fruticultura


A fruticultura tem se tornado um importante fator de geração de
oportunidades de negócios no Espírito Santo, incluindo ativida-
des econômicas rentáveis na área de prestação de serviços, assis-
tência técnica e inovação tecnológica e industrial, que é um dos
principais elementos de agregação de valor ao produto.

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 265


Atualmente, o Espírito Santo dispõe de uma área plantada de
85 mil hectares, com uma produção anual na ordem de 1,2 mi-
lhão de toneladas. Isso gera cerca de 50 mil empregos diretos
no processo de produção, com uma renda anual superior a R$
400 milhões, números que fazem a fruticultura a segunda maior
atividade agropecuária do estado, perdendo apenas para o café
(COSTA & COSTA, 2007).

2.1.4. APL da fruticultura do coco


No Espírito Santo, o cultivo do coco começa na década de 1960,
em São Gabriel da Palha. Mais recentemente, houve maior inte-
resse em cultivá-lo na região Litorânea. A partir daí, a produção
foi expandindo para os municípios da região Norte, notadamente
São Mateus, Jaguaré e Conceição da Barra, atingindo cerca de 15
mil hectares de área plantada em 2002 (SILVA, 2008). A área ocu-
pada pelo plantio do coco no Espírito Santo é de 14.323 hectares,
e o rendimento médio é de 72 frutos/planta/ano, o que equivale
a 14,4 mil frutos/ha (SILVA, 2008).

2.1.5. APL da exploração de petróleo e gás


A produção capixaba de petróleo, até 1984, se dava primordial-
mente em área terrestre e chegou a atingir 25 mil barris por dia,
decrescendo para menos de 10 mil barris por dia no ano de 1990.
A produção volta a aumentar em 2002, por conta da revitalização
terrestre e do desenvolvimento do campo de Fazenda Alegre, lo-
calizado no município de Jaguaré.
Com a intensificação da atividade exploratória, ao norte, e
com suas jazidas vinculadas à Bacia de Campos, ao sul, o Espí-
rito Santo consolidou-se como uma nova província petrolífera,
com uma perspectiva otimista, mas ainda indeterminada, espe-
cialmente quanto ao perfil da oferta futura de hidrocarbonetos.
Além disso, a descoberta de óleo em águas profundas significa
outro momento de revitalização da atividade, reforçando o aden-
samento do APL, principalmente como prestador de serviços às
empresas operadoras de exploração da região.

266 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


2.1.6. APL do turismo
O Espírito Santo representa um grande potencial turístico, em
razão da extensa faixa litorânea, de aproximadamente 416 Km,
com praias que possibilitam esportes náuticos, inclusive pesca es-
portiva.
Um dos fatores determinantes para o Espírito Santo se desta-
car no turismo, não só litorâneo, mas também na região de mon-
tanha, foi a criação do Programa do Agroturismo em 1993, com
o apoio das secretarias estaduais do Desenvolvimento Econômico
(Sedes) e da Agricultura (Seag) em parceria com o Serviço de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae-ES), a fim de incen-
tivar o desenvolvimento regional.

2.1.7. APL do vestuário/confecção da Grande Vitória


Na década de 1990, a indústria de confecção de todo o estado,
sobretudo de Vila Velha e Colatina, investiu no desenvolvimento
tecnológico, com a aquisição de máquinas modernas, aprimora-
mento da qualidade dos processos e a busca de novos mercados
para comercialização (FERRETTI, 2006).
Atualmente, é composto por 16 mil empresas, que geram algo
em torno de 23 mil empregos diretos e é constituído, predomi-
nantemente, por micro e pequenas empresas (98% do total),
que geram uma produção anual de 73 milhões de peças e receita
anual de, aproximadamente, R$ 400 milhões (ALBANESES JU-
NIOR, 2008).

2.1.8. APL de confecções de Colatina


O arranjo produtivo de confecções em Colatina se destaca pela
produção de jeans, que representa em torno de 80% da produção
local. Porém, outra atividade importante é a produção de roupas
de malha e roupas sociais, principalmente masculinas (SEBRAE,
2007b). O APL do vestuário/confecções de Colatina apresenta
ainda outras atividades, como a prestação de serviços de facção,
lavanderia, limpeza de roupas, estamparia e serigrafia, além de
serviços especializados de bordadeiras e estilistas.

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 267


Ainda de acordo com o Sebrae (2007b), o arranjo é compos-
to por aproximadamente 500 empresas (formais e informais), das
quais 97% são micro e pequenas e 3% são médias ou grandes. Em
relação à espacialidade do APL, o município de Colatina é o mais
representativo do arranjo: nele, estão localizadas 69% das empre-
sas, que geram 65% dos empregos. Já em São Gabriel da Palha, te-
mos 31% das empresas e 35% dos empregados (SEBRAE, 2007b).

2.1.9. APL de logística


De forma abrangente, as atividades econômicas ligadas a esse APL
são aquelas necessárias às atividades comerciais de compra e ven-
da, contratação de transporte, seguro, transportes intermediários,
armazenagem, consolidação e desconsolidação de contêineres, pre-
paro e envio de documentação, desembaraço de carga etc., sempre
voltadas para o comércio exterior. Por conta disso, sua concentra-
ção se dá nos municípios do litoral, principalmente naqueles onde
estão localizados os complexos portuários marítimos. Embora seja
importante para a economia local, dada a dependência da dinâmi-
ca capixaba para o comércio exterior, não há indicação de formata-
ção de governança para a dinamização desse APL, exceção feita a
ações reivindicatórias relativas a incentivos financeiros concedidos
a importações feitas por empresas capixabas.

2.1.10. APL de produção de software


Segundo a Companhia de Desenvolvimento de Vitória (CDV), o
segmento de software apresenta um universo em torno de 50 em-
presas, com predomínio de micro e pequenos empreendimentos,
todos com menos de 10 anos de existência. Vinte e sete vírgula
três por cento dos empreendimentos do setor na Grande Vitória
são microempresas (que possuem de um a nove funcionários); as
pequenas empresas representam 63,7% do total. Juntas, reúnem
90% do total das empresas da região metropolitana, que respon-
dem por 72,2% dos empregos gerados nessa atividade econômi-
ca, o que demonstra a importância de se desenvolver políticas
públicas para o setor.

268 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


2.1.11. APL de móveis da Grande Vitória
A exploração madeireira no Norte do Espírito Santo iniciou-se de
modo paulatino a partir da década de 1920, com a ocupação das
terras devolutas existentes nessa região, e avançou nas décadas
seguintes (VILLASCHI & BUENO, 2000).
Momento marcante da atividade madeireira na região Norte
do estado foi a década de 1960, em decorrência da injeção de
recursos oriundos das indenizações pagas aos produtores de café
inseridos no programa de erradicação dos cafezais. Esse contin-
gente, vindo, principalmente, da região Sul do estado, buscava
terras para o cultivo da produção cafeeira. A atividade madeireira
deslancha também por ocasião do quase completo esgotamento
das reservas florestais nos estados vizinhos ao Espírito Santo, es-
pecialmente Rio de Janeiro e Minas Gerais.

2.1.12. APL de móveis de Linhares


Atualmente, o APL de móveis de Linhares está voltado, primor-
dialmente, para a produção de móveis residenciais (cerca de
60%), seguido dos móveis para escritório (25%) e aquela mobília
voltada para consultórios, restaurantes, hospitais etc., que corres-
ponde a 15% da produção (GUEDES, 2008).
Existem, no setor, aproximadamente 678 empresas atuantes
no Estado do Espírito Santo, entre pequenas, médias e grandes,
constantes nos cadastros do IEL e dos três sindicatos do setor
(Sindmadeira, Sindimol e Sindmóveis), além de um grande nú-
mero de empresas informais (MURAD, 2007).

2.1.13. APL da indústria metalmecânica


Embora empresas do segmento siderúrgico, como a Companhia
Ferro e Aço de Vitória (Cofavi) e a Companhia Vale do Rio Doce
(CVRD), já estivessem instaladas no Espírito Santo desde os anos
1940, não se desenvolveu qualquer tipo de relação entre essas
grandes empresas e as metalmecânicas locais até meados dos
anos 1970. Com o projeto de descentralização do desenvolvimen-
to no país (ainda na década de 1970) e a instalação de grandes

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 269


empresas no Espírito Santo, inicia-se a produção – ainda de for-
ma tímida e incipiente – de alguns acessórios e peças para essas
empresas.
Com isso, se inicia, dentro do segmento metalmecânico, o
desenvolvimento de serviços de manutenção e montagem em
máquinas e equipamentos. Além disso, se observou uma grande
dependência das indústrias do segmento metalmecânico capixa-
ba às grandes empresas clientes, como a Companhia Vale do Rio
Doce (CVRD), a Companhia Siderúrgica de Tubarão (CST), a Sa-
marco Mineração S.A., a Companhia Ferro e Aço de Vitória (Cofa-
vi) e a Aracruz Celulose S.A., empresas que compravam 69% dos
serviços oferecidos pelo segmento. Assim, a indústria metalme-
cânica no Espírito Santo está ligada, historicamente, à instalação
das empresas ou grandes projetos que, tanto na década de 1980
quanto na década de 1990, demandaram das empresas do setor a
fabricação de peças e acessórios para instalação e reposição, mon-
tagem e manutenção industrial (VILLASCHI & LIMA, 2000).

2.1.14. APL de rochas ornamentais


O setor de rochas ornamentais (mármore e granito) no Espírito
Santo é formado por dois núcleos centrais, nos quais se localizam
a maioria das empresas extratoras e beneficiadoras do mármore
e do granito. O primeiro núcleo de aglomeração se localiza em
torno do município de Cachoeiro de Itapemirim, na região Sul, e
o segundo, em torno do município de Nova Venécia, ao Norte do
estado (VILLASCHI & SABADINI, 2000).
A vocação portuária do Estado do Espírito Santo favoreceu a
atividade exportadora, transformando o Complexo Portuário de
Vitória no maior polo brasileiro de exportação de rochas brutas
e processadas. Por sua vez, a malha de ligação rodoferroviária
centralizada pela Estrada de Ferro Vitória/Minas – EFVM também
contribuiu para o escoamento e a distribuição da produção oriun-
da do Estado de Minas Gerais. O número de empresas capixabas
exportadoras de rochas evoluiu de 86, em 1997, para 154, em
2000, quando o estado passou a concentrar 30% das empresas de
exportação do Brasil. É o maior exportador de rochas ornamen-
tais brutas e manufaturadas.

270 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


2.1.15. APL do cultivo de café
O Espírito Santo destaca-se como o segundo maior produtor na-
cional de café, perdendo apenas para Minas Gerais. É o maior
produtor da espécie conilon, com 70,1% da produção brasileira.
Em virtude da expansão do seu cultivo, essa espécie está presente,
hoje, em 65 dos 78 municípios capixabas, abrangendo tanto os
aspectos econômicos quanto os sociais, pois emprega 220 mil tra-
balhadores somente no setor de produção, em aproximadamente
40 mil unidades produtivas.
O Espírito Santo foi o pioneiro, em nível nacional, no culti-
vo de café conilon em escala comercial. O município de São Ga-
briel da Palha foi o primeiro no estado a investir na produção
desse tipo de café, em virtude, principalmente, dos interesses da
administração pública local, de produzir e distribuir gratuitamen-
te as mudas aos produtores rurais, com o intuito de minimizar
os efeitos do programa de erradicação dos cafezais improdutivos
(FREITAS, 2009). Atualmente, os maiores produtores do Espírito
Santo são os municípios de Jaguaré, Sooretama, Vila Valério, São
Mateus, Rio Bananal, Pinheiros, Nova Venécia e Linhares.

2.2. O papel dos APLs na geração de emprego, renda e na


descentralização da dinâmica econômica capixaba
Dois elementos de análises são fundamentais para entender o pa-
pel que desempenham os APLs na economia capixaba – a distri-
buição espacial da renda e do emprego pelo território estadual.
Assim, embora os Grandes Projetos – produtores de commodities
para exportação – respondam por 80,3% da formação do PIB ca-
pixaba, sua localização concentra-se em apenas 5% do território
estadual. Dessa forma, vale dizer que os APLs cumprem papel
fundamental no sentido de promover maior dinâmica econômica
e desenvolvimento no interior do estado, se tornando, em alguns
casos, a principal atividade econômica da região.
O caso mais marcante dessa contribuição para uma melhor
distribuição espacial da renda e do emprego é o do APL do café,
que está presente na maioria dos municípios capixabas, contri-
buindo, inclusive, para a permanência do trabalhador em áreas

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 271


fora da região Metropolitana da Grande Vitória. O mapa abaixo
dá uma dimensão da centralização das empresas resultantes dos
GPs (retângulo à direita) e o papel descentralizador dos APLs.

Mapa 1 – ES: distribuição dos arranjos produtivos locais no Espírito Santo e


localização das empresas oriundas dos Grandes Projetos

Fonte: Elaboração própria, a partir dos mapeamentos do Sebrae-ES e do NE-APL/ES.

O segundo elemento de análise da importância dos APLs diz


respeito à geração de emprego e renda. A Tabela 2 dá uma indi-
cação da geração de emprego formal por APLs, considerando os
dados da RAIS e da Sefaz de 2006. Além disso, apresenta a parti-

272 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


cipação relativa dos APLs para a atividade econômica no estado,
além da importância econômica para a região onde se encontra.

Tabela 2 – ES: valor das entradas (compras) dos APLs,


segundo os dados da Sefaz–ES para o ano de 2006
Participação do Participação do APL
Indicador de
Emprego APL no total das no total das vendas
Denominação do APL densidade fiscal
formal vendas locais da atividade no
(VS/Emp)
(%) estado (%)
Rochas ornamentais 30.648 66.193,78 31,75 39,98
Turismo 19.012 3.186,49 0,16 27,82
Software 2.016 3.303,99 0,01 96,92
Logística 19.553 86.477,12 1,56 83,56
Petróleo e gás 2.262 4.314.784,17 16,46 85,61
Confecções da Gran-
de Vitória, confecções 31.211 29.563,00 1,59 64,25
de Colatina
Cachaça de Nova
3.639 216.633,78 21,65 49,70
Venécia
Fruticultura 8.056 835,76 0,32 4,04
Fruticultura do coco 2.285 93.941,23 5,16 24,63
Café conilon da
9.987 140.970,01 28,41 24,60
região Noroeste
Cafeicultura 10.356 258.715,25 15,99 47,69
Metalmecânico da
19.969 510.470,89 9,56 95,03
Grande Vitória
Aquicultura e pesca 229 3.542,42 0,01 80,60
Agronegócio da
18.489 1.892,05 2,91 1,14
região Serrana
Móveis de Linhares 14.706 31.327,76 6,44 37,52
Móveis da Grande
9.196 11.930,54 0,10 16,75
Vitória
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados da Sefaz-ES e da RAIS.

Tabela 3 – ES: composição selecionada de empregos formais no Espírito Santo


Geração de emprego formal no Espírito Santo Quantidade Total
Arcellor Mittal Tubarão (2006) 4.356
Aracruz Celulose (2007) 2.665
16.221
Samarco Mineração S.A. 1.700
Vale - no Espírito Santo (2008) 7.500
Arranjos produtivos locais (2006) 201.614 201.614
Fonte: Relatórios anuais das empresas e RAIS (2006).

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 273


Por último, mas nem por isso menos importante, vale desta-
car que a importância política de todo e qualquer programa de
dinamização de APLs no ES pode ser mensurada pelo peso re-
lativo que esses têm na geração de empregos formais. Os dados
que constam da Tabela 3 permitem comparar e contrastar as di-
ferenças do peso socioeconômico dos chamados Grandes Projetos
(responsáveis, conforme visto anteriormente, por mais de 2/3 do
PIB estadual) com o dos APLs (principais ocupadores da força de
trabalho do Espírito Santo).

3. Capacitação inovativa e competitividade: a construção


institucional em dois segmentos “tradicionais”
3.1. Panorama geral da dinâmica econômica e inovação no Espírito
Santo
Desde seu processo de industrialização retardatária, no final da
década de 1970, a economia capixaba tem desenvolvido um sig-
nificativo processo de diversificação de suas atividades. A partir
daí, é notável sua evolução estrutural, tendo entrado num ciclo
dinâmico no que se refere aos setores de alimentos e bebidas, me-
talmecânico, móveis, rochas ornamentais, vestuário, construção
civil, software, dentre outros. Tais transformações, contudo, não
foram suficientes para, por um lado, reverter a dependência re-
lativa em relação à produção e exportação de commodities e, por
outro, incluir o Espírito Santo no polígono dinâmico da economia
brasileira, apesar de sua proximidade geográfica.88 As tabelas 4 e
5 dão conta de evidenciar que, apesar da diversificação histórica,
grandemente apoiada nos APLs, a dependência dinamizadora dos
GPs ainda continua.

88. A respeito desse tema, ver Caçador (2008).

274 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


Tabela 4 – ES: distribuição do VTI do Brasil (1996–2005) (%)
Grupos de 1996
atividades AM PA BA CE PE GO SP RJ MG ES PR RS SC BR
Produção de
7,1 55,2 26,5 3,3 11,7 11,8 13,6 13,2 30,5 53,5 12,3 5,7 7,5 17,5
commodities
Produtos
duráveis de 44,6 0,6 0,1 0,9 0,7 0,4 15,9 3,7 13,2 1,5 9,6 6,3 4,6 12,1
consumo
Indústrias
17,8 31,7 19,3 72,0 45,0 57,3 22,6 19,8 25,5 25,8 42,0 44,2 49,7 28,7
tradicionais
Indústrias
difusoras de
14,9 3,3 44,5 11,2 21,9 12,3 29,1 23,0 10,8 3,2 18,7 20,6 21,0 23,5
progresso
técnico
Demais
15,6 9,1 9,6 12,5 20,7 18,1 18,9 40,4 19,9 15,9 17,3 23,2 17,2 18,2
setores
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Grupos de 2005
atividades AM PA BA CE PE GO SP RJ MG ES PR RS SC BR
Produção de
9,2 68,0 44,2 13,7 12,3 12,5 22,8 63,5 48,8 76,6 25,9 9,5 9,3 31,2
commodities
Produtos
duráveis de 36,6 0,2 7,2 2,1 2,3 4,5 15,1 7,0 10,1 0,2 13,2 9,7 5,3 11,5
consumo
Indústrias
14,6 20,4 11,6 64,2 42,4 57,4 19,9 7,6 18,3 8,6 32,5 34,8 49,6 23,9
tradicionais
Indústrias
difusoras de
10,4 3,4 30,0 11,0 18,9 12,5 25,2 11,8 10,1 5,0 16,4 26,5 18,4 19,0
progresso
técnico
Demais
29,1 7,9 7,0 9,0 24,1 13,1 17,0 10,0 12,7 9,6 12,1 19,5 17,4 14,4
setores
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Caçador (2008).

Tabela 5 – ES: participação relativa no VTI do Espírito Santo (1960–2005) (%)


Grupos de atividades 1960 1970 1985 1996 2005
Produtores de commodities 8,1 17,9 49,9 53,5 76,6
Produtos duráveis de consumo 0,4 2,3 6,9 1,5 0,2
Indústrias tradicionais 71,1 55,2 27,4 25,8 8,6
Indústrias difusoras de progres-
1,7 1,6 7,0 3,2 5,0
so técnico
Subtotal 81,3 77,0 91,2 84,0 90,4
Demais setores 18,7 19,8 8,8 16,0 9,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Caçador (2008).

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 275


As evidências são claras em indicar que isso se deu em fun-
ção das estratégias competitivas adotadas por empresas no bojo
dessas atividades – inseridas ou não em APLs – terem sido (e con-
tinuarem sendo) pouco focadas no enraizamento da capacidade
inovativa e com baixo nível de cooperação, conforme indicam os
dados das Pintecs realizadas.

Tabela 6 – ES: relações de cooperação das empresas que inovaram (2003–2005)


Taxa de Clientes ou Universidades Centros de
Unidades da Forne- Consul-
Total coopera- consumi- e instituições capacitação
Federação cedores toria
ção dores de pesquisa profissional
Amazonas 40 13,7 34,4 78,3 18,6 22,2 20,5
Pará 37 8,4 82,7 8,7 11,4 94,6 83,3
Bahia 69 10,9 76,7 78,1 10,6 14,7 18,1
Ceará 20 3,8 53,7 63,0 15,3 21,9 17,1
Pernambuco 16 2,3 32,2 38,6 32,0 53,3 21,8
Espírito Santo 50 6,7 80,6 100,0 5,9 9,8 74,7
Minas Gerais 112 3,5 51,2 70,0 35,5 50,6 18,2
Rio de Janeiro 166 12,2 31,6 44,5 12,0 27,9 34,7
São Paulo 933 8,7 59,8 63,8 20,7 25,0 18,3
Paraná 259 8,2 71,3 55,2 41,0 40,9 25,4
Rio Grande do Sul 309 9,6 67,2 57,3 25,1 33,8 17,3
Santa Catarina 107 4,0 51,9 77,7 17,1 39,7 22,2
Goiás 14 2,1 29,7 67,3 14,6 47,2 14,6
UFs do polígono 1.720 7,5 61,8 62,6 25,3 31,6 19,4
Brasil 2.194 7,2 59,2 61,5 22,6 31,4 23,1
Nota: Considerou-se apenas as empresas que concederam grau de importância alto e médio às
parcerias de cooperação para inovar.
Fonte: Caçador (2008), a partir de Pintec (2007).

Isso posto, o foco deste item será em duas atividades tradi-


cionais, que, resultantes das estratégias adotadas para superação
da crise nos anos 1950/1960, foram capazes de construir uma
institucionalidade em que o conhecimento e a capacitação ino-
vativa são centrais à sua dinâmica econômica. A primeira delas
trata da cafeicultura do café conilon. A segunda, da produção de
celulose branqueada de fibra curta a partir de florestas plantadas
de eucalipto.
O fundamental é perceber que tais atividades, como conce-
bidas originalmente, estavam fortemente fundadas sobre vanta-
gens comparativas estáticas (principalmente baixo custo da terra
e da mão de obra e incentivos creditícios e fiscais). O espírito

276 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


empreendedor identificável em pessoas e organizações subverteu
essa lógica e deu início a um ciclo virtuoso de competitividade
centrado na inovação – que se viabiliza através de processos de
aprendizagem engendrados entre e intra as esferas da produção
de bens e serviços –, no conhecimento e nas capacitações econô-
micas e sociais.

3.2. A viabilização de uma cultura de baixo valor agregado via


conhecimento – o caso do café conilon
De acordo com Buffon (1992), o café conilon89 passou a ser uma
alternativa para os agricultores após a erradicação dos cafezais da
espécie arábica. A inserção da nova espécie, entretanto, mesmo
que mais adequada ao clima e ao solo da região, não recebeu,
inicialmente, qualquer tipo de apoio do aparato institucional ou
financeiro local. Os mecanismos de incentivos fiscais então cria-
dos tinham o objetivo de diversificar a agricultura capixaba, e não
apoiar a monocultura do café (COSME, 1998).
Foi apenas em 1973 que a Secretaria da Agricultura do Estado
realizou oficialmente a implantação do café conilon. Desde cedo,
a expansão da “nova cafeicultura” aconteceu tanto nas pequenas
propriedades rurais, com trabalho familiar e/ou sistemas de par-
ceria, quanto nas empresas rurais capitalistas, com trabalho assa-
lariado e com produção em grande escala. Além disso, o Projeto
Conilon indicava ao agricultor – beneficiário das mudas gratuitas
– que deveriam necessariamente adotar a tecnologia de plantio
em nível, recomendada pelo Instituto Brasileiro do Café – IBC, de-
vido à topografia acidentada (SILVA et al., 2007, p. 550). Assim,

89. Segundo Silva et al. (2007), o café arábica (Coffea arabica) e o café conilon
(Coffea canephora) são os de maior interesse econômico, constituindo, respecti-
vamente, 70% e 30% da produção mundial. O café arábica apresenta caracterís-
ticas distintas da espécie conilon, como ser um café fino, de aroma e sabor mais
pronunciado. Em virtude dessa característica, a demanda mundial e os preços
de mercado do arábica são maiores do que os do café conilon. Este produz um
café de qualidade inferior, mas seus sólidos são muito mais solúveis em água do
que os sólidos da espécie Coffea arabica. Apesar de o café conilon possuir um
valor de mercado inferior ao café arábica, a liquidez dessa commodity é garantida
pela crescente demanda, por parte da indústria, de café solúvel e da utilização
em blends.

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 277


foi dado início à utilização de novas técnicas de produção, o que
resultou em maior produtividade e maior qualidade do café.
A “nova cafeicultura” capixaba foi construída a partir da su-
peração de grandes desafios. O conhecimento acumulado até a
década de 1980 era fruto e estava basicamente concentrado nos
próprios cafeicultores pioneiros. É a partir desse conhecimento
que foram desenvolvidos os trabalhos do Instituto Capixaba de
Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural – Incaper,90 que
passou a inserir nos sistemas produtivos dos cafeicultores tecno-
logias mais apropriadas para a exploração racional da espécie.
Em 1983, quando da visita dos técnicos do extinto IBC ao vi-
veiro de multiplicação clonal do eucalipto, na Aracruz Celulose
S.A., vislumbrou-se a possibilidade de adaptar o processo utili-
zado pela empresa para produção de mudas clonais de eucalipto
(Eucalyptus) em larga escala para as mudas clonais do café coni-
lon (PAULINO et al., 1994, p. 3).
Os primeiros resultados surgiriam a partir de 1993, com a
implantação das primeiras variedades clonais. Houve, por conta
disso, um aumento na produtividade média de café conilon de
9,5 sacas por hectare para 26,6 sacas por hectare (mais de 150%)
entre 1993 e 2008, chegando a 120 sacas/ha em propriedades
tecnificadas e empreendedoras. Nesse período, a produção teve
um aumento em torno de 190%, saindo de 2,4 para 7,4 milhões
de sacas (COSME, 2009).
Nesse processo, há que se destacar o arranjo institucional
voltado para o desenvolvimento de inovações genéticas, de tec-
nologias produtivas e, sobretudo, para proporcionar o acesso do
produtor (pequeno ou grande) às novas técnicas e tecnologias
produtivas. A figura a seguir apresenta, de forma simplificada,
os principais atores dessa institucionalidade voltada para a “nova
cafeicultura” capixaba.

90. O Incaper é a principal instituição ligada à pesquisa e assistência técnica e


extensão rural no estado, responsável pela geração, difusão e transferências das
tecnologias e do conhecimento, e que, conjuntamente com outras instituições pú-
blicas e privadas (de pesquisa, fomento, assistência técnica, extensão rural, as-
sociações, entre outras), vem proporcionando o ambiente institucional favorável
para o processo inovativo na agricultura no Espírito Santo (FREITAS, 2009).

278 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


Figura 1 – ES: rede institucional da cafeicultura capixaba – principais atores

Fonte: Elaboração própria.

O importante é notar que cada um desses entes opera com con-


siderável esforço de cooperação e de interatividade, tendo como
objetivo comum a melhoria constante dos processos produtivos,
principalmente centrados na construção de novas competências
tecnológicas e produtivas. O Quadro 1 apresenta, resumidamen-
te, o papel desempenhado por cada um deles.

Quadro 1 – ES: institucionalidade para a cafeicultura no Espírito Santo –


principais elementos constitutivos
Consórcios: Os Consórcios propiciam o desenvolvimento de estudos, pesquisas e atividades
que dão sustentação tecnológica e econômica à cadeia produtiva do café, por meio da integra-
ção das instituições de P&D e dos demais componentes do setor cafeeiro. Contemplam linhas
de pesquisa em agroclimatologia e fisiologia do cafeeiro, genética e melhoramento, biotecno-
logia aplicada à cadeia agroindustrial do café, solos e nutrição, pragas, doenças e nematoides,
manejo da lavoura, irrigação e sustentabilidade socioeconômica.
Cetcaf: O Centro de Desenvolvimento Tecnológico do Café (Cetcaf) é uma entidade não
governamental criada em 1993 com o objetivo de ser o órgão de ligação entre os diversos
setores do agronegócio no Espírito Santo. Desde seu início, promove uma aproximação
dos setores da indústria e de exportação, além de articular o processo de união da cadeia
produtiva do café.
Cooperativas: Além do apoio técnico, gerencial e cooperativo aos seus associados, contri-
buem na articulação da cadeia produtiva do café e agregam, dentre outras funções, serviços
laboratoriais, de armazenagem e comercialização, produção e comercialização de mudas e
consultoria técnica.
Empresas inovadoras/difusoras: Dentre os empreendimentos privados, pode-se destacar
dois: a Verdebras, empresa de biotecnologia mais tradicional na produção de mudas de café
conilon para o estado, e a Real Café, empreendimento que, desde a década de 1970, compra
o conilon capixaba para sua utilização na produção de solúvel, estimulando o plantio e promo-
vendo a melhoria da qualidade do produto.

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 279


Financiamento: No que diz respeito ao crédito para investimentos, as principais instituições
são o Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo (Bandes), o Banco do Nordeste do Brasil
(BNB), o Banco do Brasil (BB) e o Banco do Estado do Espírito Santo (Banestes). De uma
forma geral, todas essas entidades financeiras incentivam os programas de melhoria da quali-
dade e da produtividade do café, principalmente de produção familiar.
Ensino e extensão: No âmbito educacional, aparecem as instituições que atuam voltadas
para a agricultura. As Escolas Agrotécnicas Federais (EAF), incorporadas ao Instituto Federal
de Educação do Espírito Santo (Ifes), formam profissionais de nível médio, principalmente
técnicos agrícolas, muitos dos quais são filhos de agricultores, que contribuem na multiplicação
de informações e conhecimentos.
Governos locais: As prefeituras municipais também se constituem num importante elemento
do arranjo institucional. Elas participam como uma das principais parceiras na difusão de
tecnologias, uma vez que detêm cerca de 20% dos jardins clonais e grande parte dos viveiros
de mudas.
Fonte: Adaptado de Freitas (2009).

Apesar das dificuldades iniciais, a cultura do conilon foi di-


namizada ao longo do tempo graças à construção de visão com-
partilhada entre diversos agentes envolvidos com a produção e
a comercialização. Essa visão reconhecia que o avanço para um
patamar superior dependeria do rompimento dos limites da ex-
ploração baseada em vantagens estáticas, que deveria dar lugar
àquelas de conteúdo mais dinâmico e baseado em conhecimen-
to. Mais: enfatizava que, do ponto de vista do conhecimento, era
preciso empreender uma busca ininterrupta pelo entendimento
de todos os mecanismos físicos, químicos e biológicos, internos
ou externos, que têm influência no cafeeiro e no grão. Além dis-
so, esse conhecimento, introduzido no processo produtivo, deve-
ria gerar inovações que, passando pelos testes de produtividade,
também tivessem aceitação por parte do mercado.
Destaque-se que essa evolução da produtividade se deve, tam-
bém, a importantes projetos de extensão desenvolvidos através
do arranjo institucional acima descrito. Tais projetos envolvem
130 mil famílias e 60 mil propriedades. Além disso, as plantas
clonadas, fruto do desenvolvimento tecnológico e de pesquisas
do Incaper, estão presentes em 40% das propriedades rurais. Mais
ainda, as melhorias em termos organizacionais e de manejo tam-
bém são alvo dos projetos de extensão. Nesse caso, os cursos para
a melhoria da gestão agrícola já alcançaram 40 mil propriedades
(FERRÃO, 2007).

280 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


Vale ainda destacar que o APL de café conilon é o que se apre-
senta como um dos mais dinâmicos, bem-sucedidos e com me-
lhor aprofundamento institucional voltado para a centralidade
do conhecimento, além de apresentar significativo adensamento
institucional, tanto no elo de produção (pesquisa, extensão, pro-
dução/colheita) quanto no elo de comercialização (cooperativas,
contratualização, centrais de comércio e exportação). Assim, tais
evidências dão conta de sinalizar que a elaboração de políticas
públicas (não necessariamente governamentais) e a formação de
uma institucionalidade voltada para o conhecimento proporcio-
naram a transformação de uma atividade aprofundada em crise
num APL fonte de inspiração e replicações para outras atividades
econômicas.

3.3. Das vantagens comparativas à centralidade do conhecimento: as


florestas de eucalipto da Aracruz Celulose S.A.91
O aumento dos custos da matéria-prima para a fabricação de
celulose – principalmente pelo longo tempo de maturação das
madeiras tradicionalmente usadas para esse fim – provocou, na
década de 1950, um conjunto de pesquisas voltadas para o de-
senvolvimento de tecnologias para a produção da celulose em fi-
bra curta a partir do eucalipto. Os resultados das pesquisas e das
novas tecnologias geradas levaram o setor, mundialmente, a uma
revolução em razão da significativa redução dos custos para os
empreendimentos localizados ou que viessem a se localizar em
regiões propícias ao cultivo do eucalipto.

91. A Aracruz Celulose fundiu-se com a Votorantim Celulose e Papel em 2009,


passando a formar a Fibria. Para fins da presente análise, só serão feitas conside-
rações referentes ao período em que a Aracruz operava como empresa autôno-
ma e independente. Até se fundir com a Votorantim Celulose e Papel, em 2009,
a Aracruz era líder mundial na produção de celulose branqueada de eucalipto,
com uma capacidade nominal de produção de cerca de 3,3 milhões de toneladas
anuais de celulose branqueada de fibra curta de eucalipto, tendo exportado, em
2008, 98% de toda a sua produção. A empresa possuía, aproximadamente, 313
mil hectares de plantios, intercalados com cerca de 198 mil hectares de reservas
nativas. Além de seus plantios próprios, a Aracruz fomentava o reflorestamento
à base de eucalipto por terceiros, através do Programa Produtor Florestal, que
abrange cerca de 96 mil hectares contratados com mais de 3 mil produtores rurais
nos estados do Espírito Santo, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande
do Sul (ARACRUZ, 2009).

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 281


A reestruturação mundial do setor foi fortemente caracteriza-
da pela redistribuição geográfica da produção da celulose, tendo
os países centrais fortalecido a posição de produtores de papéis,
ampliando a importação de celulose. Tais acontecimentos recon-
figuraram essa indústria no Brasil, com a entrada de investidores
estrangeiros em joint ventures e aumento da escala de produção
voltada para a exportação (VILLASCHI, 2009).92
Internamente ao país, a necessidade de atração desses investi-
mentos derivava da drástica deterioração da economia brasileira,
principalmente por conta do choque do petróleo e da crítica situa-
ção de suas contas externas, com déficits estruturais no Balanço
de Pagamentos. O governo, além disso, explicitava preocupação
com a integração nacional, pela incorporação econômica de re-
giões atrasadas, com o aproveitamento das potencialidades de
recursos naturais e de algum tipo de vantagem geográfica des-
sas regiões. Por esses termos, a participação no II PND significou,
para o caso capixaba, uma das formas essenciais de superação da
crise de sua economia interna, já agravada pela erradicação dos
cafezais, discutidas anteriormente.
Tais elementos motivaram o governo estadual a instituciona-
lizar um programa de incentivos fiscais que fomentasse o surgi-
mento de novas alternativas, eminentemente industrializantes,
em convergência com o II PND. Na esteira desses fatos, estudos
encomendados pela então estatal Companhia Vale do Rio Doce93
apontavam vantagens econômicas significativas na exploração de
reflorestamento comercial do eucalipto. A recomendação da loca-
lização no Espírito Santo apresentava os seguintes argumentos:

O município de Aracruz, no Estado do Espírito


Santo, apresenta as condições edafoclimáticas fa-

92. Essa reconfiguração foi fortemente impulsionada pelo II Plano Nacional de


Desenvolvimento (1974/79). Através dele, o governo brasileiro buscou se empe-
nhar em cobrir a área de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvi-
mento. Esse objetivo englobava algumas frentes de atuação: (i) consolidação de
uma economia moderna, mediante a implantação de novos setores e adaptação
de tecnologias; (ii) ajustamento às novas realidades da economia mundial; (iii)
nova etapa para a integração nacional; e (iv) uma estratégia de desenvolvimento
social, visando eliminar, no menor prazo possível, os focos de pobreza absoluta
(CASTRO E SOUZA, 1985).
93. Que pretendia diversificar sua atividade concentrada na extração, transporte
e comercialização de minério de ferro.

282 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


voráveis ao desenvolvimento de florestas de eu-
calipto, por representar uma região de atividades
economicamente inexpressivas, com terras dispo-
níveis a baixos preços, topografia plana favorável
à mecanização, privilegiada localização quanto ao
sistema viário, próximo ao principal polo de desen-
volvimento do estado e próximo ao mar, o que faci-
litaria a construção de porto para a exportação do
produto (PEREIRA, 1998, p. 188).

Sendo então constituída, a Aracruz Celulose iniciou o plantio


de eucalipto no final da década de 1960. A escolha pelo eucalipto
deu-se em função do seu potencial para produção de madeira des-
tinada à fabricação de celulose e, ainda, por sua compatibilidade
com as condições ambientais típicas do Espírito Santo. As espé-
cies inicialmente consideradas aptas foram o Eucalyptus grandis, o
Eucalyptus saligna, o Eucalyptus urophylla e o Eucalyptus alba, de
forma que os primeiros plantios foram estabelecidos a partir de
sementes produzidas no Horto Florestal de Rio Claro – SP. Como
essas sementes eram produzidas a partir de plantas não melhora-
das geneticamente, os povoamentos obtidos apresentavam grande
desuniformidade em termos de crescimento e forma das árvores.
A partir de 1973, iniciou-se um programa de pesquisa florestal
voltado ao desenvolvimento de materiais genéticos.
Com o advento da clonagem em escala comercial, grande ênfase
foi dada à seleção e propagação das árvores superiores resultantes
do programa de melhoramento. As florestas clonais apresentaram
ganhos significativos em produtividade, uniformidade e qualidade
da madeira, o que permitiu que a celulose produzida pela Aracruz
se diferenciasse positivamente no mercado mundial.
O aumento da produtividade florestal é resultado de desen-
volvimentos tecnológicos baseados na clonagem e na apurada
técnica de manejo, e permitiram que empresas brasileiras do se-
tor se posicionassem nas fronteiras competitivas globais em pro-
dução de celulose branqueada de eucalipto (VILLASCHI, 2009).
Isso se deu pela combinação de resultados de pesquisas em uni-
versidades, institutos de pesquisas e, internamente, nas próprias
empresas, a maioria direcionada para melhoramentos genéticos,
biotecnologia, propagação de plantas, solos e nutrição vegetal,

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 283


ecofisiologia vegetal, proteção florestal e biodiversidade, tendo
como objetivo comum a obtenção de plantios com alto valor agre-
gado (ARACRUZ, 2009).
Vale dizer que a constatação dessas vantagens competitivas no
elo florestal pode estimular novos encadeamentos, principalmente
através de políticas públicas que criem as condições de atração de
novos investimentos a jusante da produção de florestas. Isso quer
dizer, como indica Villaschi (2009), que a dinamização a jusante
do elo florestal abre a possibilidade de implantação, ampliação e
consolidação de outras atividades econômicas produtivas, todas
agrupadas no que se pode chamar de “arranjos produtivos de base
florestal” (APBFs). A Figura 2 dá uma ideia dessas possibilidades.
No caso capixaba, isso significaria, por um lado, o êxito na
superação de entraves institucionais caracterizados pela falta de
interlocução e cooperação entre as diversas institucionalidades
de atividades econômicas afins, mas participantes de outros APLs,
como é o caso do APL de móveis (da Grande Vitória e de Linha-
res) e do APL metalmecânico (para além dos serviços prestados
aos setores dos GPs). Por outro lado, significaria o aprofundamen-
to da difusão dos conhecimentos já acumulados a montante, cujas
evidências empíricas atestam as competências no Brasil.
Além disso, para o caso capixaba, ações desse tipo poderiam
abrir espaços para o surgimento do APL de biocombustíveis de
segunda geração, a partir dos cavacos de eucalipto. Serviriam,
ainda, para a consolidação e dinamização do APL de móveis de
Linhares, já que poderiam ser ampliados os impactos regionais de
florestas, principalmente por conta da proximidade/possibilidade
de produção de sólidos de madeira, essenciais para essa atividade
e que são buscados cada vez a distâncias maiores (VILLASCHI,
2009).
Ainda especificamente no caso do Espírito Santo, o que se ve-
rifica é que a construção e a formação de uma institucionalidade
voltada para o conhecimento e com foco em processos inovativos
contínuos ficaram restritas ao primeiro elo (florestas), com pouco
adensamento institucional a jusante. A Figura 3 apresenta mais
claramente essa dimensão.

284 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


Figura 2 – ES: novas possibilidades de atividades a partir
dos arranjos produtivos de base florestal

Fonte: Villaschi (2009).

Figura 3 – ES: mapeamento do APL de móveis ampliado

Fonte: Villaschi e Bueno (2003).

Ou seja, a construção de uma institucionalidade centrada na


geração de conhecimento e na construção de capacitações/com-

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 285


petências pode provocar novos saltos dinâmicos nos APLs capixa-
bas, ampliando ainda mais o papel que desempenham de geração
descentralizada de renda, riqueza e empregos.

3.4. Lições dos dois casos


Em ambos os casos aqui descritos, são significativos os avanços
tecnológicos obtidos a partir de bem articuladas redes de coopera-
ção, que foram sendo construídas ao longo do tempo. Essas redes,
estruturadas a partir de equipes locais de P&D (no caso do café,
um instituto estadual; no caso do eucalipto, uma equipe in-house),
foram sendo montadas através de articulações com outros grupos
de pesquisas tanto em nível nacional quanto internacional.
Por isso, nesse campo de geração de conhecimento, pode-se
dizer que, tanto no que se refere a melhorias contínuas na produ-
ção de mudas clonadas de café e de eucalipto quanto nos avanços
no manejo agronômico de ambas as culturas, a produção local
tem disponível o que há de mais avançado no mundo. Assim, não
há espaços para dúvidas no sentido de que o compartilhamento
desses aprendizados com outros APLs permitiria que esses incor-
porassem, de forma crescente, novas competências (econômicas
e sociais), reforçadas ainda pela construção de políticas públicas,
tornando os APLs capixabas mais bem-sucedidos, embora partin-
do de lógicas distintas.
Do ponto de vista do papel de descentralização que cumprem
os APLs no Espírito Santo, os dois exemplos aqui citados configu-
ram-se, novamente, como bem-sucedidos. No primeiro caso, do
APL da cafeicultura, vale dizer que o Espírito Santo se tornou o
segundo maior produtor de café do país, e o primeiro da espécie
conilon. A cafeicultura, agora em bases dinâmicas, consolidou-se
como a principal atividade agrícola, presente em todos os muni-
cípios – exceto a capital – e representando 40% do PIB agrícola
do estado.
Além disso, considerando o café arábica, a cafeicultura capixa-
ba envolve aproximadamente 130 mil famílias, gerando em torno
de 400 mil postos de trabalho diretos e indiretos (COSME, 2009).
No segundo caso, o Programa Produtor Florestal, que visa desen-
volver fontes alternativas para a matéria-prima da celulose e, ain-

286 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


da, estabelecer alternativas para a geração de renda do produtor
rural, envolve 2.413 propriedades (no ES, MG, BA e RJ), todas
com aplicação de tecnologias de ponta (produção e manejo) de-
senvolvidas na Aracruz Celulose.
Assim, a transformação de elementos de crise em um ciclo
virtuoso de conhecimento-inovação-produção, sustentabilidade
econômica e social a partir de processos crescentes de learning-
by-doing/using/interacting pode ser vista como uma positiva ins-
piração para políticas públicas em outros APLs – segmentos em-
presariais –, tanto no Espírito Santo quanto em outras formações
socioeconômicas.

4. Comentários finais
Este capítulo apresentou alguns elementos de análise quanto à
definição de políticas públicas de apoio aos APLs no Espírito San-
to. Essa análise levou em consideração as metodologias utiliza-
das para a identificação e os critérios tomados em conta para a
seleção daqueles APLs que têm (ou tiveram) essas políticas a eles
direcionadas.
De forma geral, é possível afirmar que, embora o Governo do
Estado não tenha uma estratégia consolidada de desenho de po-
líticas para os APLs, o tema “aglomerações produtivas” foi incor-
porado à agenda política estadual. As evidências trazidas por este
trabalho, entretanto, sinalizam para a necessidade de se buscar
convergência de ações e de metodologias utilizadas pelas diversas
agências que trabalham o tema no Espírito Santo.
Vale destacar que parte da significação das estratégias volta-
das para o fortalecimento dos APLs no Espírito Santo pode ser
explicada a partir de respostas aos estímulos e definições em âm-
bito nacional (seja do MCT, do MDIC ou do Sebrae-NA). Por outro
lado, é fácil perceber que o estado se apoia em uma estratégia
passiva, em que a lógica de balizamento das ações é reativa, ou
seja, sempre em função do que demandam/oferecem organismos
federais ou as empresas.
De uma forma ou de outra, vale dizer que, seja através de ações
balizadas em nível nacional ou por políticas estaduais, alguns ar-
ranjos apresentam graus de consolidação mais significativos que

8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo 287


outros, e aproveitam (ou se inserem) mais significativamente em
tais políticas de fortalecimento. Isso é convergente com o compor-
tamento e indicações tácitas das principais entidades formulado-
ras/coordenadoras de políticas públicas no Espírito Santo.
Por fim, vale uma observação de que, embora algumas for-
mulações e ações no Espírito Santo estejam baseadas na visão
da importância dos APLs para o estado, não se tem uma visão de
longo prazo para a consolidação desses arranjos em patamares
mais elevados de eficiência econômica e nem sobre os aspectos
inovativos e de aprendizado. Ou seja, em termos de longo prazo,
não há uma política de rompimento com a lógica atual de compe-
titividade baseada majoritariamente em vantagens locacionais e/
ou vantagens replicáveis em outras localidades, o que sugere que
as políticas são voltadas apenas para a manutenção das atividades
econômicas consolidadas a partir dessas vantagens, com pouco
estímulo às novas formas de aprendizado e ao comportamento
inovativo.
Ainda vale dizer que as duas exceções a essa regra geral aqui
apresentadas (a do café e a de florestas plantadas de eucalipto)
sugerem que a construção/formação de uma institucionalidade
voltada para a geração e difusão de conhecimentos é capaz de
criar externalidades que extrapolam os limites do setor econô-
mico específico, abrindo possibilidades de dinamização econômi-
ca em patamares qualitativamente superiores, a rigor, em maior
grau de convergência com a chamada economia do conhecimento
e do aprendizado.

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290 8. Políticas estaduais para arranjos produtivos locais no Espírito Santo


9. Políticas públicas e mapeamento
de APLs em Mato Grosso do Sul

Cleonice Alexandre Le Bourlegat94


Michel Ângelo Constantino de Oliveira

Introdução
O objetivo deste capítulo foi proceder a uma análise crítica das
políticas implementadas em Mato Grosso do Sul relativas aos
arranjos produtivos locais. O conceito de arranjo produtivo local
adotado pela Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos
e Inovativos Locais (RedeSist) foi o norteador dessa análise. Nes-
sa abordagem, o enfoque recaiu sobre os atores e as atividades
produtivas e inovativas de diferentes portes e funções, originários
de diversos setores. A preocupação inicial foi analisar a trajetória
das políticas estaduais para APLs no contexto das especificidades
territoriais do estado, para então apresentar a institucionalidade
dessas políticas e seus instrumentos de identificação e seleção.
Em seguida, apresentou-se o mapeamento de APLs identificados e
apoiados por políticas públicas no estado, como também daqueles
já identificados mas que não foram alvo de apoio e, ainda, daque-
les que, embora existentes, não constam dessas listas de identifi-
cação. E, por fim, realizou-se uma avaliação crítica das políticas
existentes, à luz das condições e políticas públicas atuais.

94. As ideias trabalhadas resultam de reflexões sobre os dados do projeto de pes-


quisa “Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais em
Mato Grosso do Sul”. Participaram da equipe de pesquisa os mestrandos Cláudia
de Matos Fernandes, Danielle Guimarães Silva, Maristela de Oliveira França e
Fabiano Dotto e os estagiários graduandos Edir Monteiro Lejanoski e Rogério Es-
pinosa Ramos. Contou-se com a colaboração voluntária de André Joseph Le Bour-
legat, Emerson Alan Baptista Vargas Marcilio Moreira e Rodrigo Maia.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 291


1. Contexto em que se originou a política de APLs em Mato
Grosso do Sul
A compreensão da política de apoio aos APLs de Mato Grosso do
Sul passa obrigatoriamente pela análise do contexto em que fo-
ram constituídas as especificidades desse território, tanto do país
quanto do continente sul-americano, e também do papel que as
políticas de nível federal têm exercido na condução de suas estra-
tégias de desenvolvimento.
Situado na faixa de fronteira e bacia do Rio da Prata, no ex-
tremo oeste do Brasil, grande parte do território de Mato Grosso
do Sul foi incorporado ao corpo do país há pouco mais de um
século, pós-Guerra do Paraguai. Sua constituição como unidade
administrativa estadual autônoma não passa de três décadas, fru-
to da política de interiorização do desenvolvimento e integração
nacional.
A economia desse estado conheceu intenso dinamismo no se-
tor agropecuário nos anos 1970 e 1980 – medido por avanços do
PIB e na renda per capita – mediante aportes de recursos finan-
ceiros e humanos vindos de outras regiões brasileiras, durante o
deslocamento da fronteira de modernização agrícola, conhecido
como “Marcha para o Oeste”. Nesse processo, procurou-se difun-
dir o consumo da produção industrial junto ao setor agrícola,
transferindo-lhe tecnologia, especialmente na soja e na pecuária,
fruto de incentivos e subsídios de uma política estatal planejada
da União. Ao mesmo tempo em que essas áreas agrícolas foram
se tornando consumidoras de máquinas industriais, tomaram fei-
ções, também, industriais, com a exportação de grãos gerando
divisas para o equilíbrio da balança comercial brasileira. Mato
Grosso do Sul, nesse período, chegou a exibir índices de cresci-
mento econômico e de urbanização superiores à média brasileira,
fato que contribuiu, inclusive, para sua autonomia política, em
1977. Nesse processo construtivo, até o final da década de 90 do
século XX, o estado já se encontrava integrado ao centro dinâmi-
co industrial da economia brasileira e em sua periferia imedia-
ta. É preciso lembrar que, somente entre a década de 1980 e o
ano de 2007, o Mato Grosso do Sul conhecera um acréscimo de
mais de um milhão de pessoas em favor de poucas cidades, que
também se tornaram moradia de empresários agrícolas e antigos

292 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


latifundiários. Ocorreram mudanças no quadro da estrutura so-
cial ligadas à ampliação das classes médias, com repercussão na
diversificação e na ampliação do consumo urbano, como também
na ampliação do setor terciário. A modernização da agricultura,
por outro lado, tornara ociosa boa parte da mão de obra agrícola,
que passou a deixar o campo.
No final da década de 1990, Mato Grosso do Sul começou a
vivenciar as contradições geradas pelo modelo territorial consti-
tuído. Mediante um excedente de força de trabalho nas cidades,
da valorização das terras e do aumento desuniforme do PIB e da
renda, passou-se a conviver com o fenômeno da pobreza, confli-
tos sociais no meio rural (sem-terra, “brasiguaios”, confinamento
de populações indígenas), ao lado da economia da contravenção
e do crime em áreas de fronteira. O uso predatório e indiscipli-
nado do solo resultara em impactos de desmatamento, além de
outros problemas ambientais graves relacionados à fauna, ao solo
e aos rios.
A condução das novas políticas de desenvolvimento do governo
de Mato Grosso do Sul inseriu-se na esteira dos “Eixos Nacionais
de Integração e Desenvolvimento” (Enids), estratégia política exe-
cutada no PPA 2000-2003. O eixo foi entendido como sub-região
dinâmica, cujas potencialidades agregadas de um setor produtivo
ou de uma vantagem de localização ainda não explorados pode-
riam ser propagadas para toda a região e, mesmo, para o país
(NILDER, 1998 apud NASSER, 2000). Os projetos sub-regionais
deveriam propor ações estratégicas e integradas que dessem a
base do desenvolvimento regional e nacional. A política dos Enids
nasceu, ainda, aliada à iniciativa em escala sul-americana “Inte-
gração das Infraestruturas Regionais Sul-Americanas” (Iirsa), que
priorizou obras de infraestrutura, desenvolvimento de cadeias
agroindustriais e o incentivo à pesca e ao turismo, com impor-
tantes efeitos sobre Mato Grosso do Sul. É preciso lembrar que,
nesse contexto, a esse estado ficou reservada uma posição estraté-
gica de corredor de passagem, ligando países sul-americanos mais
centrais e estados do Centro-Oeste e do Norte aos estados no Sul
e Sudeste do país.
No mapa dos Enids, o estado ocupou posição de transição entre
o Eixo Oeste e o Eixo Sudoeste (Mapa 1). O Eixo Oeste – no senti-

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 293


do norte-sul –, identificado como território de avanço da frente de
modernização agrícola e colonização recente no interior do Oeste
do país, apresentava grande desvantagem competitiva, em função
dos elevados custos de transporte e conexão com os mercados do
Sul/Sudeste e portos de exportação. Considerado periferia com-
plementar à economia do centro dinâmico industrial, a prioridade
para esse eixo era promover, nas áreas dinâmicas de agropecuária
da fronteira agrícola nos Cerrados e de exploração dos recursos
naturais, a agregação de valor à produção por meio do desenvol-
vimento de cadeias produtivas. Tornava-se fundamental para esse
eixo a melhoria de sua infraestrutura de acesso às áreas de consu-
mo nacional do Sudeste e do Sul e aos portos de exportação.
Já o Eixo Sudoeste, que abrange as terras da bacia do Rio Pa-
raná, foi identificado como periferia imediata e área de ampliação
do centro dinâmico do país. No raio de influência de São Paulo
estariam o leste de Mato Grosso do Sul, o oeste de São Paulo,
o sul de Goiás e o sudoeste de Minas Gerais. E, no de Curitiba,
estaria o noroeste do Paraná (NASSER, 2000). E, por sua posição
no continente sul-americano, junto com o Eixo Sul, tornou-se o
espaço brasileiro mais estratégico na articulação com os países do
Mercosul. Diante de um setor agrícola moderno já instalado no
Eixo Sudoeste e da maior expansão da influência dessas metrópo-
les industriais, os investimentos priorizados no sentido de ampliar
a competitividade dos territórios desse eixo foram, no agronegó-
cio, a agroindustrialização e as indústrias de transformação, além
de conhecimento e informação. Os ramos industriais considera-
dos prioritários para esse fim deveriam ser couro e peles, química
e têxtil, bebidas e produtos alimentares. No atendimento desse
eixo, o principal corredor logístico considerado foi a hidrovia Tie-
tê-Paraná, que, além dos vínculos com as metrópoles industriais,
também os tem com países do Mercosul. O potencial de expansão
da economia acabou se fortalecendo com a passagem do Gasodu-
to Bolívia/Brasil, entre 1997 e 1999, e a construção de termoelé-
tricas a partir de então, ambos de iniciativa federal.

294 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Mapa 1 – MS: Mato Grosso do Sul na transição dos eixos
Oeste e Sudoeste dos Enids

Fonte: Enids, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na escala de Mato Grosso do


Sul.

Foi nesse contexto de políticas públicas deflagradas no final


da década de 90 do século passado, e para fazer frente aos im-
pactos resultantes do modelo desenvolvimentista anterior, que foi
proposto o Plano MS-2020,95 inspirado no modelo do Rio Gran-
de do Sul, de natureza endógena e baseado na participação de
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes). O plano
apresentou estratégias alternativas para um modelo de desenvol-
vimento territorial com maior compromisso com a conservação

95. O Plano MS-2020 foi elaborado sob a coordenação da Secretaria de Estado


de Planejamento e de Ciência e Tecnologia de Mato Grosso do Sul, com apoio da
Companhia de Gás do Estado de Mato Grosso do Sul (MSGás) e da empresa de
consultoria Macoplan Prospectiva & Estratégia.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 295


ambiental, a justiça social e a democracia, amparado em uma
economia competitiva de bases tecnológicas modernas. Levou-se
em consideração o rico potencial de recursos naturais na metade
Oeste, não atingida pelo processo de avanço da fronteira agrícola,
com destaque para as paisagens naturais e recursos minerais do
Pantanal e maciço da Bodoquena. E se destacou a necessidade
de se agregar valor, via industrialização, ao setor agropecuário
moderno, com apoio a políticas de cadeias produtivas (soja, carne
e couro), e ao setor da mineração (ferro, manganês, calcário).
Ainda foi dado enfoque ao desenvolvimento da indústria de trans-
formação – com prioridade ao papel e celulose, para agregar valor
à presença de um maciço florestal já implantado – e às indústrias
químicas, a partir do gás natural vindo da Bolívia. Além disso, o
plano MS-2020 apontava para o desenvolvimento e diversifica-
ção da agricultura de grãos e da pecuária e do desenvolvimento
do turismo. Inseriu propostas de inclusão social – com ações de
regularização fundiária e reforma agrária e projetos de amplia-
ção do setor terciário para minimizar desemprego tecnológico
nas cidades. Ainda levou em conta a produção e disseminação da
informação e do conhecimento, como também a recuperação do
meio ambiente e a utilização racional dos recursos naturais. Esse
plano já indicava a necessidade de ações para maior aproximação
com os países vizinhos do Mercosul. Os subeixos estruturantes
na escala do estado, levando-se em conta a situação produtiva e
os troncos viários de importância local, foram a BR-163, a Ferro-
norte, a ferrovia Novoeste (hoje América Latina Logística S.A.), a
BR-262, o gasoduto e as hidrovias Paraguai e Paraná.
Durante a execução do plano MS-2020, ocorreram significa-
tivas influências do governo federal, mediante ações pactuadas
com o Ministério de Ciência e Tecnologia concernente a políticas
setoriais com metodologias de inovação tecnológica em projetos
de cadeias produtivas e de núcleos de inovação tecnológica. Mo-
vido por um ambiente de aprendizado com apoio do sistema de
C&T, a Secretaria de Desenvolvimento Agrário, da Produção, da
Indústria, do Comércio e do Turismo (Seprotur), entre 2002 e
2003, chegou a instalar em sua estrutura 14 câmaras técnicas

296 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


setoriais96 como instrumentos estratégicos de articulação e inte-
gração institucional, visando parcerias na elaboração e execução
de projetos e ações de interesse de cada setor. As câmaras técnicas
setoriais, de natureza agroindustrial e logística, abrangeram tanto
segmentos mais tradicionais como aqueles cuja atividade ainda se
delineava no estado e/ou atraía o interesse de investidores.
A orientação do MCT tinha sido selecionar apenas três pro-
jetos, considerados pilotos para cada estado, baseados na meto-
dologia das plataformas tecnológicas,97 com ênfase em cadeias
produtivas e centros de inovação tecnológica. Entretanto, os três
projetos selecionados na época pelo ministério – couro, gás na-
tural e agroindústria feculeira da mandioca – acabaram sendo
avaliados em um momento de transição para as novas políticas do
Programa Avança Brasil (PPA 2000-2003), quando o programa de
plataformas tecnológicas passou a ser substituído pelo Programa
de Apoio à Inovação em Arranjos Produtivos Locais (APLs). Para
não perder a oportunidade do acesso aos recursos, os referidos
projetos foram readequados sob o rótulo de arranjo produtivo lo-
cal (APL), sem abdicar do conteúdo original. Nessas circunstân-
cias, foram aprovados recursos do ministério para implantação do
Centro de Tecnologia do Couro na Embrapa Gado de Corte, inau-
gurado em 2007. O projeto do gás não foi reconhecido como APL
pelo MCT, embora o núcleo de tecnologia tenha sido inaugurado
já em 2002, mediante parceria do Senai com Petrobras, Transpor-
tadora Brasileira de Gás (TBG), distribuidoras MSGás e CTGás,
do Rio Grande do Norte, e Confederação Nacional da Indústria
(CNI). O APL da mandioca foi postergado.

96. Foram essas as câmaras constituídas: mandioca, fruticultura, algodão, floresta,


leite, bovinocultura, suinocultura, ovinocultura, avicultura e estrutiocultura, pisci-
cultura, sucroalcooleiro, biodiesel e logística, armazenagem e transporte.
97. O termo “plataforma” referia-se a um ambiente de comunicação e negociação
entre atores de diferentes setores produtivos, governo e instituições de P&D, na
formulação de projetos cooperativos de pesquisa, desenvolvimento e inovação. A
metodologia foi colocada em prática em 1996, no Programa de Apoio ao Desen-
volvimento Científico e Tecnológico – PADCT III (ROCHA, 2001).

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 297


Em 2003, o Sebrae-MS, em resposta ao direcionamento estra-
tégico do Sebrae Nacional, foi a primeira instituição a introduzir
o conceito de arranjo produtivo local e ações referentes ao mesmo
no estado, com objetivo de fortalecer o desenvolvimento de mi-
cro e pequenos empreendimentos. Lançou suas bases no apoio ao
APL cerâmico do Norte do estado, retomou o APL da mandioca no
Vale do Ivinhema, além de ter identificado e apoiado dois APLs de
turismo: Costa Leste e Bonito e Serra da Bodoquena.
A política de APLs também foi fortalecida em Mato Grosso
do Sul por incentivos do Ministério da Integração Nacional, com
ações de desenvolvimento em mesorregiões, especialmente nos
segmentos fronteiriços de maior vulnerabilidade social e dificul-
dade de acesso aos bens e serviços públicos. Em 2005, quando
os recursos federais passaram a ser liberados via aprovação de
emendas parlamentares, a Coordenadoria de Articulação e Apoio
Institucional da Seprotur, órgão articulado ao Fundo Constitucio-
nal do Centro-Oeste (FCO), passou a atuar como órgão gestor dos
projetos de desenvolvimento de APLs do estado nos contatos com
esse ministério.
A partir de 2004, o Ministério de Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior (MDIC) abrigou o Grupo de Trabalho Perma-
nente para Arranjos Produtivos Locais – GTP-APL, que passou a
identificar e induzir mecanismos de acolhimento de projetos de
APLs em parceria com governos estaduais. Os núcleos estaduais
ou organizações semelhantes criados por incentivo do GTP ti-
nham a finalidade de envolver lideranças dos APLs nos processos
de elaboração dos planos de desenvolvimento, bem como fazer a
análise de suas propostas e a promoção das articulações institu-
cionais. O Mato Grosso do Sul inseriu-se nessa política de núcleos
em 2007.
A estratégia negocial do Banco do Brasil S.A., intitulada Desen-
volvimento Regional Sustentável (DRS), por meio de mobilização
de atores econômicos, políticos e sociais em coletividades da área
de influência de suas agências, incluiu apoio a aglomerações, ca-
deias produtivas e também a arranjos produtivos locais. Criada
em 2003, a estratégia DRS deu prioridade às regiões de menor
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) no Brasil. No Mato
Grosso do Sul, as estratégias de DRS foram iniciadas em 2006.

298 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


2. Institucionalidade e instrumentos da política no
mapeamento de APLs
A política de arranjos produtivos locais em Mato Grosso do Sul
não contou com o mesmo ambiente de aprendizagem que carac-
terizou o início da estruturação da política de cadeias produtivas.
Dentro do estado, acabou sendo formulada por três organizações:
1) o Sebrae-MS, organização precursora dos projetos de APL em
Mato Grosso do Sul; 2) o Núcleo Estadual de Apoio aos APLs (NE-
APLs/MS; 3) o Banco do Brasil S.A., com a estratégia de Desen-
volvimento Regional Sustentável (DRS), da qual o APL tem sido
um dos instrumentos, embora sem visibilidade estadual no foco
específico do APL. Por meio da execução dessas políticas, esses
três organismos vêm congregando parceiros, tanto do segmento
governamental quanto do privado. E, no caso do governo, além
de organizações na liderança de projetos de APLs que buscam
acesso a recursos federais, tem sido comum a indicação de orga-
nizações com representação no referido núcleo, para coordenar
a execução do Plano de Desenvolvimento de Arranjo Produtivo
Local solicitado no GTP-APL.

2.1 Política governamental de Mato Grosso do Sul


O Núcleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos Arranjos
Produtivos Locais de Mato Grosso do Sul (NE-APLs/MS) foi cria-
do em 12 de junho de 2007, pelo Decreto nº 12.345. Integram
esse núcleo a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Agrário,
da Produção, da Indústria, do Comércio e do Turismo (Sepro-
tur). Em realidade, esse órgão deu continuidade aos trabalhos,
em parte, já realizados no âmbito da Coordenadoria de Articu-
lação e Apoio Institucional, quando ela abrigou as políticas do
Ministério da Integração Nacional para APLs, e herdou parte de
sua dinâmica, como aquela de passar os projetos à apreciação
das câmaras setoriais na tomada de decisões. Entretanto, o NE-
APLs/MS foi criado especificamente com o objetivo de praticar
ou subsidiar ações que concorram para o implemento, melhoria
progressiva e sustentabilidade dos fatores humanos e de produ-
ção no âmbito dos APLs, numa aproximação com o MDIC. Tem

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 299


como atribuições: 1) receber demandas ou identificar necessida-
des dos agentes interessados ou participantes dos arranjos produ-
tivos locais e encaminhá-las aos entes e autoridades competentes,
com as articulações institucionais que se mostrarem necessárias
nesse sentido; 2) coordenar e promover articulação e integração
de parcerias firmadas entre os diversos agentes interessados ou
participantes dos arranjos produtivos locais; 3) elaborar o Termo
de Referência voltado a ações de implementação de projetos e
programas; e 4) identificar, caracterizar, selecionar e aprovar os
arranjos produtivos locais de interesse, assim como orientar na
elaboração dos planos de desenvolvimento preliminares (PDPs),
para submetê-los ao GTP-APL. O núcleo funciona como um fórum
permanente de discussões e deliberações que reúne representan-
tes de entes públicos ou privados legitimamente interessados no
desenvolvimento econômico, social, científico e tecnológico de
Mato Grosso do Sul, e que também enfatizam a preservação ou a
melhoria do meio ambiente.
O núcleo se constitui de órgãos governamentais, federações,
Sistema S e Embrapa, universidades, associação dos municípios e
bancos (Quadro 1).

Quadro 1 – MS: integrantes do Núcleo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos


Arranjos Produtivos Locais de Mato Grosso do Sul definidos em 2007

Órgãos governamentais:
Secretaria de Desenvolvimento Agrário, da Produção, da Indústria, do Comércio e do Turismo
(Seprotur);
Secretaria do Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento e da Ciência e Tecnologia
(Semac);
Agência de Desenvolvimento Agrário e Extensão Rural (Agraer);
Fundação de Trabalho e Qualificação Profissional de Mato Grosso do Sul (Funtrab);
Governo do Estado de Mato Grosso do Sul (poder executivo).
Federações:
Secretaria de Agricultura e Pecuária do Estado de Mato Grosso do Sul (Famasul);
Secretaria das Indústrias do Estado de Mato Grosso do Sul (Fiems);
Secretaria dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Mato Grosso do Sul (Fetagri-MS).
Serviços:
Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Administração Regional de Mato Grosso do Sul
(Senar-AR-MS);
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial de Mato Grosso do Sul (Senai-MS);

300 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Mato Grosso do Sul (Sebrae-
MS);
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).
Universidades:
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS);
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD);
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (Uems);
Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Região do Pantanal (Uniderp);
Universidade Católica Dom Bosco (UCDB).
Associação dos Municípios de Mato Grosso do Sul (Assomasul).
Banco do Brasil S.A.
Caixa Econômica Federal.
Fonte: NE-APLs/MS, 2009.

O primeiro processo de identificação de APLs elaborado pelo


governo estadual deu-se em 2006, por ocasião da criação do nú-
cleo estadual. Foram incorporados projetos de inovação tecnoló-
gica e de desenvolvimento produtivo que tramitavam no âmbito
do governo estadual, APLs trabalhados pelo Sebrae-MS e aqueles
rastreados junto ao ministério em listas de APLs selecionados por
editais de chamada ou por levantamentos (Quadro2).

Quadro 2 – MS: primeira lista de APLs de MS do governo estadual, 2006


APL Instituição responsável Instituições envolvidas
Apicultura no MI, Embrapa, SDA/Idaterra, câmara setorial,
Seprotur
Pantanal Federação dos Apicultores, prefeituras
Artesanato (cerâ- MI, Sebrae, Seprotur, Senai, câmara setorial,
Fiems
mica, madeira, lã) prefeituras, associação de produtores
Biodiesel Embrapa Seprotur, Uems, câmara setorial
MI, Seplanct, Senai, prefeituras municipais,
Cerâmica Sebrae
indústria
Confecções Senai -
MCT, Seprotur, câmara setorial, Embrapa-
Couro Seplanct*
CNPGC
Eletrônica e
Seplanct MCT, UFMS, Uniderp, UCDB
informática
MI, Seplanct, SDA/Idaterra, câmara setorial,
Erva-mate Seprotur
UCDB, indústrias
Fruticultura Sebrae MI, Seprotur, UFMS, câmara setorial, Senar
Gás natural Seplanct* MCT, Uniderp, Fiems

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 301


APL Instituição responsável Instituições envolvidas
MI, Uems, câmara setorial, prefeitura munici-
Horticultura* Seprotur
pal, associação de produtores
Jacaré Ibama Uniderp
MI, Sebrae, Seprotur, SDA/Idaterra, câmara
Leite SDA/PMCG-PMNA
setorial, Embrapa, prefeituras municipais
Câmara setorial, Sebrae, Senai, prefeituras
Madeira Seprotur
municipais
MI, MCT, Seprotur, câmara setorial, Seplanct,
Mandioca Sebrae
Embrapa, SDA/Idaterra
Metalmecânico Sebrae -
Ovinos Seprotur MI, câmara setorial, Embrapa, Uniderp
MI, MCT, Seplanct, SDA/Idaterra, câmara
Piscicultura Seprotur
setorial, MSPeixe, Sebrae, Embrapa
Turismo Sebrae MI, prefeitura municipal, Seprotur/Fundtur
Fonte: NE-APLs/MS.
* Em negociação no Programa de APLs do MCT, diz respeito a cadeia produtiva.

Em 2007, houve complementação e readequação da planilha


de APLs identificados para apoio por parte do NE-APLs/MS. Nas
listas de seleção de projetos do Ministério de Ciência e Tecnologia
entre 2004 e 2007 foram expostos 27 APLs. O MDIC havia apre-
sentado, em seu levantamento de 2007, um total de 17 APLs em
Mato Grosso do Sul. Em 2005, o Grupo Retis apontou ao Minis-
tério da Integração Nacional a existência de 11 APLs na Faixa de
Fronteira, incluídos na lista a seguir (Quadro 3).

Quadro 3 – MS: APLs identificados em planilhas


de seleção e levantamento de ministérios
APLs identificados pelo APLs identificados pelo MI
APLs selecionadas pelo MCT
MDIC na faixa de fronteira
Apicultura Campo Grande Cerâmica/construção civil Apicultura
Confecções (vestuário)
Apicultura Corumbá Bovinocultura de corte
região Sul
Bioenergia Couro e calçados Erva-mate
Cerâmica Rio Verde de Mato
Gás natural Leiteiro
Grosso
Confecções Campo Grande Horticultura Madeireiro/silvicultura
Confecções Nova Andradina Madeira e móveis Mandioca
Confecções Três Lagoas Mandioca Vale do Ivinhema Moveleiro
Eletrônica e informática Metalmecânico Pesqueiro

302 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


APLs identificados pelo APLs identificados pelo MI
APLs selecionadas pelo MCT
MDIC na faixa de fronteira
Erva-mate Olericultura Campo Grande Piscicultura
Pecuária de corte Campo
Fruticultura Têxtil e confecção
Grande
Pecuária de leite Glória de
Gás natural Turismo
Dourados
Horticultura Pecuária de leite Paranaíba
Madeira e móveis Piscicultura Dourados
Mandiocultura Turismo Bonito
Metalmecânico Turismo Corumbá
Turismo Coxim /São Gabriel
Minero-siderurgia
do Oeste
Ovinocultura Ponta Porã Turismo Três Lagoas
Papel e celulose
Pecuária de corte, couro e
derivados
Pecuária de leite Glória de
Dourados
Petroquímica
Piscicultura Dourados
Turismo e artesanato Bonito
Turismo e artesanato Campo
Grande
Turismo e artesanato
Corumbá.
Turismo e artesanato Coxim
Turismo e artesanato Três
Lagoas
Fonte: MCT, MDIC, MI, 2004-2007.

Após a identificação dos APLs a serem apoiados pelo estado, o


passo seguinte foi os compromissos de responsabilidade atribuí-
dos às organizações integrantes do NE-APLs/MS, na coordenação
dos estudos diagnósticos e projetos de desenvolvimento de cada
APL.
Frente aos parâmetros dados pelo MDIC, foi necessário um
esforço coletivo do núcleo na redefinição de unidades territoriais
das atividades-foco, feito, principalmente, por proximidade dos
municípios e no entorno de um município âncora (polos). Em
alguns casos, esse procedimento implicou em desmembramento

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 303


de amplos APLs anteriormente identificados em função da difi-
culdade desses integrantes em discernir APL e cadeia ou setor.
Nesse processo, algumas situações anteriormente vislumbradas
como setor ou cadeias produtivas e consideradas APLs acabaram
sendo retiradas da lista de apoio do estado, como foi o caso da
pecuária de corte, couro e derivados, que abrangia o estado in-
teiro. Passou-se, portanto, de 19 para 26 APLs identificados98 na
nova lista de APLs do NE-APLs/MS (Quadro 4). Na apreciação
dessa nova planilha pelos integrantes do Núcleo Estadual, foram
definidos os cinco APLs prioritários encaminhados ao GTP-APL no
mesmo ano, quais sejam: 1) turismo da Serra da Bodoquena; 2)
mandioca do Vale do Ivinhema; 3) piscicultura da microrregião
de Dourados; 4) leite de Glória de Dourados; 5) cerâmica terra
cozida do Pantanal.

Quadro 4 – MS: lista de APLs elaborada pelo NE–APLs/MS em 2007


Atividade do APL Instituição responsável Polo/região
Polo Aquidauana – região do
Apicultura Agraer
Pantanal
Artesanato (lã) Sebrae Polo Ponta Porã – fronteira
Polo Rio Verde de Mato
Artesanato (cerâmica) Sebrae
Grosso – região Norte
Biodiesel Embrapa Polo Dourados
Polo Rio Verde de Mato
Cerâmica* Sebrae
Grosso
Confecções (vestuário) Sebrae Polo Nova Andradina
Couro e calçados Fiems Polo Campo Grande
Eletrônica e informática UFMS Polo Campo Grande
Polo Ponta Porã – região
Erva-mate Seprotur/ UCDB
Cone Sul – fronteira
Polo Campo Grande – Bacia
Etanol Fiems (*)
do Paraná
Fruticultura Sebrae Polo Campo Grande
Gás natural Seplanct(*) Polo Campo Grande
Polo Cassilândia – região do
Horticultura Seprotur
Bolsão

98. O APL turismo Costa Leste, em função dos novos critérios, deixou de estar
incluído na lista de apoio do governo estadual, embora estivesse entre os APLs que
já tinham sido agraciados com apoio e recursos anteriormente.

304 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Atividade do APL Instituição responsável Polo/região
Jacaré Ibama Polo Pantanal
Leite* Agraer Polo Glória de Dourados
Madeira Seprotur Polo Ribas do Rio Pardo
Polo Ribas do Rio Pardo –
Madeira e móveis Senai eixo Campo Grande-Três
Lagoas.
Polo Ivinhema – Vale do
Mandioca* Sebrae
Ivinhema
Minero-siderúrgico Fiems Polo de Corumbá
Polo Ponta Porã - fronteira e
Ovinos Embrapa/CPAO
região Central
Ovinos Embrapa/CNPGC Polo Campo Grande
Papel e celulose Senai Polo Três Lagoas
Polo Corumbá – eixo
Petroquímica Fiems
Corumbá-Três Lagoas
Polo Dourados – região da
Piscicultura* Seprotur /MSPeixe
Grande Dourados
Polo Bonito-Serra da
Turismo Sebrae
Bodoquena
Turismo Sebrae Polo Ponta Porã-Corumbá
Fonte: NE-APLs/MS.
Obs: *APLs priorizados para apoio do GTP-APL em 2007.

Em 2008, ocorreram ainda readequações, com novas inclusões


à lista de apoio governamental (olericultura de Campo Grande,
leite da região do Bolsão), além da verificação do nível de con-
solidação e situação de encaminhamento dos projetos, do nível
de impacto nos processos de inclusão social e daqueles que mais
se coadunavam com as políticas de governo do estado e com as
orientações do GTP-APL (Quadro 5). Dentre eles, foram prioriza-
dos mais cinco APLs para 2008: 1) confecções de Nova Andradi-
na; 2) leite da região do Bolsão (Paranaíba); 3) madeira e móveis
do eixo Campo Grande-Três Lagoas; 4) olericultura de Campo
Grande e municípios de entorno; 5) erva-mate da Fronteira Sul.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 305


Quadro 5 – MS: nível de impacto dos APLs no processo de inclusão social
Forte Médio
Biodiesel da microrregião de Dourados Apicultura do Pantanal
Cerâmica terra cozida do Pantanal (Rio Artesanato (cerâmica) de Rio Verde
Verde)
Confecções (vestuário) de Nova Andradina* Artesanato (lã) de Ponta Porã
Couro e calçados de Campo Grande Eletrônica e informática de Campo Grande
Erva-mate da Fronteira Sul Fruticultura de Campo Grande
Etanol da Bacia do Paraná Gás natural do eixo Corumbá-Três Lagoas
Leite de Glória de Dourados Horticultura/olericultura de Campo Grande
Madeira do eixo Campo Grande-Três Lagoas Jacaré do Pantanal
Madeira e móveis do eixo Campo Grande- Minero-siderurgia de Corumbá
Três Lagoas
Mandioca do Vale do Ivinhema Petroquímica do eixo Corumbá-Três Lagoas
Ovinos de Campo Grande
Ovinos de Ponta Porã
Papel e celulose de Três Lagoas
Piscicultura da Grande Dourados
Turismo Bonito/Serra da Bodoquena
Turismo de Ponta Porã
Fonte: NE-APLs/MS.
Obs: *Denominado posteriormente Polo de Vestuário Nova Costura.

De acordo com as informações obtidas junto aos dirigentes


do NE-APLs/MS, esse núcleo não adota oficialmente um conceito
próprio de APL. Entende-se que o núcleo é um organismo articu-
lador e apoiador dessas unidades produtivas e apenas subsidia
sua gestão local. Nesse sentido, o posicionamento é não trazer
para si a paternidade desse conceito. Em seu lugar, prefere-se
trabalhar com critérios para identificação e seleção dos arranjos.
Nesse caso, a unidade territorial a ser apoiada pelo núcleo deve
conter um número significativo de empreendimentos – de qual-
quer porte – ou mesmo de indivíduos de determinado segmento
produtivo, que compartilhem recursos comuns e que apresentem
mecanismos de governança. Pelo que se pode depreender, são
critérios similares aos adotados pelo GTP-APL, nos quais a aglo-
meração e os processos de governança têm sido características
fundamentais para se obter apoio. É bom lembrar que, embora o
NE-APLs/MS não adote oficialmente o conceito, os critérios utili-
zados para seleção o presumem implicitamente.

306 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Na lista do NE-APLs/MS do final de 2009 e início de 2010,
ocorreram novos desdobramentos de unidades territoriais de
APLs e novos filtros a APLs propostos que não se enquadravam
nos critérios básicos de seleção para apoio do governo e àque-
les em que não se detectou mobilização dos atores em direção a
ações coletivas de desenvolvimento. Fizeram parte dos APLs re-
tirados, por exemplo, o de gás natural, de petroquímica, do polo
minero-siderúrgico e de eletrônica e informática. Os APLs de gás
e de eletrônica e informática, frutos da política anterior de pla-
taformas tecnológicas, constituem-se, basicamente, da existência
dos núcleos de inovação tecnológica e de organizações de apoio,
mas sem contar, ainda, com uma base de empresas correlatas a
eles articuladas. O APL de petroquímica, também remanescente
da política de plataformas tecnológicas, nasceu como proposição
estratégica para atrair empreendimentos em torno do gasoduto e
das usinas de álcool, e não propriamente de sua existência mate-
rializada. O polo minero-siderúrgico foi retirado da lista de apoio
frente à fraca mobilização dos atores locais. Como resultado des-
sa readequação, permaneceram na lista de apoio do NE-APLs/MS
de 2010 apenas 17 APLs (Quadro 6).

Quadro 6 – MS: lista de APLs apoiados pelo NE–APLs/MS


Apicultura de Bataguassu
Apicultura do Pantanal
Cerâmica terra cozida do Pantanal
Confecções Nova Costura (Nova Andradina)
Couro e calçados de Campo Grande
Erva-mate da Fronteira Sul
Leite da região do Bolsão
Leite de Glória de Dourados
Madeira e móveis do eixo Campo Grande-Três Lagoas
Mandioca do Vale do Ivinhema
Ovinos de Campo Grande
Ovinos de Ponta Porã
Papel e celulose de Três Lagoas
Piscicultura da Grande Dourados
Turismo de Bonito/Serra da Bodoquena
Turismo de Ponta Porã (fronteira)
Turismo do Pantanal Sul
Fonte: NE-APLs/MS 2010.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 307


A tendência da política de fortalecimento de APLs no estado
tem sido explicitamente a de se voltar ao adensamento de ca-
deias, com o objetivo de agregar valor aos produtos locais, em
duas escalas geográficas: 1) adensar minicadeias produtivas den-
tro do estado – nesse caso, o objetivo seria apoiar os APLs para
fortalecer suas bases locais; 2) ajudar a consolidar macrocadeias
– ou seja, aquelas cujos limites extrapolam o próprio estado. Essa
visão transparece na estrutura e no funcionamento do Núcleo
Estadual de Apoio ao Desenvolvimento dos Arranjos Produtivos
Locais. O referido núcleo não só tem grande parte de seus com-
ponentes vindos das câmaras técnicas setoriais que se ocupam
da política de cadeias produtivas, como submete, de forma regu-
lamentar, os projetos de APLs que lista ou que a ele chegam por
demandas externas à avaliação dessas câmaras. Essa concepção
de política para os APLs também ficou, até certo ponto, expressa
no PPA 2008-2011 de Mato Grosso do Sul, uma vez que o “forta-
lecimento dos arranjos produtivos locais” aparece como uma das
ações previstas dentro da grande diretriz que é a “diversificação
e adensamento das cadeias produtivas, com ênfase na atração de
novos investimentos privados”.
Entretanto, observou-se que o apoio do NE-APLs/MS tem-se
voltado a políticas de inclusão produtiva e de fortalecimento à
autonomia de territórios, sem estar explicitado como política pú-
blica. Nos APLs em Faixa de Fronteira, por exemplo, sob incenti-
vos das políticas do Ministério da Integração Nacional, tem sido
priorizado o fortalecimento das potencialidades territoriais locais
como desafio à minimização da vulnerabilidade social e incentivo
ao dinamismo e sustentabilidade nos espaços fronteiriços menos
assistidos. Também se observa, no conjunto de APLs apoiados,
um predomínio daqueles em que há maioria de micro e pequenas
empresas, por influência, presume-se, das políticas do Sebrae-MS
e do próprio MDIC.
De todo modo, há uma conscientização por parte dos inte-
grantes do NE-APLs/MS de que, em termos de política, esse nú-
cleo ainda se encontra em uma situação embrionária, embora o
apoio aos APLs hoje seja um complemento importante às políticas

308 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


de desenvolvimento de Mato Grosso do Sul. Entretanto, o maior
desafio dessa política, apontado pelos dirigentes do NE-APLs/MS,
tem sido o de atrair instituições para fortalecer e dinamizar esse
processo e, ainda, o de criar mecanismos que propiciem mudan-
ças comportamentais de cooperação e ações de governança. As
reuniões do núcleo passaram a perder ritmo e frequência quando
o governo percebeu que era ele quem, efetivamente, estava to-
mando decisões no lugar dos atores. No entendimento dos diri-
gentes do núcleo, o Estado deveria ficar apenas na retaguarda.
Interessante observar, no entanto, que essa política de apoio
a APLs avance em termos de escala regional. Em 2009, uma das
alternativas do governo estadual, conduzida pelo NE-APLs/MS,
junto ao Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul (Code-
sul), do qual Mato Grosso do Sul participa desde 1992, foi a de
criar a Rede de Cooperação de Arranjos Produtivos Locais e suas
Cadeias Produtivas, que deve funcionar como um fórum de apoio
e suporte à competitividade dessas unidades produtivas nos es-
tados integrantes. Foram eleitos, para serem apoiados numa pri-
meira fase, quatro tipos de APLs – madeira e móveis, têxtil e con-
fecções, TI e comunicação e metalmecânico –, por constituírem
as atividades que mais congregam micro e pequenas empresas e
geram maior número de empregos nos estados do Codesul. Mato
Grosso do Sul inseriu-se na rede com o APL de madeira e móveis e
o de têxtil e confecções. O APL de tecnologia da informação ainda
se encontra embrionário nesse estado, embora o governo tenha
apontado interesse em fortalecê-lo.

2.2 Política do Sebrae-MS para APLs


O Sebrae Nacional, desde 2002, passou a trabalhar com o con-
ceito de APLs, numa aproximação com a RedeSist, e adotou esse
conceito no direcionamento estratégico de 2003-2005. Ainda em
2003, o Sebrae-MS teve a iniciativa de preparar todo o pessoal in-
terno para o trabalho com o conceito e a metodologia de interven-
ção em arranjos produtivos locais. A capacitação durou um ano,

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 309


com convite aberto aos parceiros e integrantes de seus conselhos,
assim como a toda a comunidade, embora a repercussão não te-
nha sido ampla, até porque, naquela ocasião, a política estadual
não apresentava qualquer direcionamento nesse sentido.
A metodologia de intervenção do Sebrae prevê a identifica-
ção e seleção dos APLs, o diagnóstico sobre as condições de sua
estrutura e dinâmica, antes de passar à elaboração do Plano de
Desenvolvimento.
O primeiro trabalho partiu da demanda do grupo envolvido
com atividade cerâmica em Rio Verde de Mato Grosso e Coxim,
um dos APLs que mais atraiu recursos e, hoje, é considerado
pelo NE-APLs/MS como o mais consolidado dentro do estado.
Os outros APLs inseriram-se no âmbito dos objetivos do Plano
MS-2020. O APL da fécula de mandioca, apontado desde a polí-
tica das plataformas tecnológicas, também foi foco de apoio do
Sebrae. Esse projeto atraía forte interesse da política estadual,
por estar voltado ao fortalecimento da agricultura familiar e com
recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf). O turismo, como política de APLs, emergiu, em
grande parte, em função do envolvimento dessa instituição nos
trabalhos de regionalização e inventário do Plano de Desenvolvi-
mento Turístico e Sustentável de Mato Grosso do Sul (PDTur-MS).
Até 2004, já tinham sido elaborados projetos de APL para três
regiões do turismo: Costa Leste, Norte e Serra da Bodoquena.
Em 2004, foram iniciados mais dois projetos de APLs: pisci-
cultura Grande Dourados e apicultura Pantanal/Sudoeste. Com a
adoção da metodologia Geor na busca de resultados finalísticos,
em execução em 2005 e 2006, foram enfocados públicos-alvos em
sete projetos de APLs99 (Quadro 7).

99. Envolvem os APLs da mandioca no Vale do Ivinhema, do cerâmico Terra Co-


zida do Pantanal e os cinco outros no setor de turismo e artesanato: dois na Serra
da Bodoquena e os outros no Pantanal, Costa Leste e região Norte (Terra Cozida
do Pantanal).

310 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Quadro 7 – MS: APLs coordenados e apoiados pelo Sebrae-MS entre 2003 e 2009
APLs sob coordenação do Sebrae-MS APLs que o Sebrae-MS apoia
Apicultura Pantanal/Sudoeste Leite Glória de Dourados
Apicultura na região Sul Madeira e móveis eixo Campo Grande-Três
Lagoas
Cerâmica terra cozida do Pantanal Ovinos de Ponta Porã
Confecções Nova Costura (Nova Andradina) Ovinos Campo Grande da região Central
Confecções Campo Grande Piscicultura da região Grande Dourados
Confecções Três Lagoas
Fruticultura Campo Grande
Mandioca do Vale do Ivinhema*
Turismo e artesanato da Serra da Bodoquena
Turismo e artesanato Costa Leste (Três
Lagoas)
Turismo e artesanato terra cozida do
Pantanal
Turismo e artesanato de Campo Grande e
região
Turismo e artesanato do Pantanal Sul*
Turismo em Bonito
Fonte: Sebrae-MS.
* As ações do Sebrae atualmente foram suspensas nesse APL.

Para 2009-2010, o Sebrae-MS procurou se afinar às políticas


estaduais previstas no PPA estadual, buscando ampliar o acesso
das micro e pequenas empresas às políticas públicas e a promo-
ver sua inclusão nas cadeias produtivas. Desse modo, os APLs e
outros projetos em andamento foram considerados sustentadores
dessa prioridade. Nesse caso, continuou focando sua atenção na
consolidação dos APLs terra cozida do Pantanal (cerâmica) e ves-
tuário da região Sul do estado (confecções), procurando avançar
nas experiências com APLs do comércio varejista, dos serviços e
das chamadas indústrias criativas. Além disso, estabeleceu entre
suas metas a inclusão das MPEs em quatro cadeias produtivas
emergentes – sucroalcooleira, minero-siderúrgica, de florestas,
papel e celulose, assim como de turismo – e o compromisso com
a inclusão produtiva das MPEs e de diversificação da base eco-

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 311


nômica no agronegócio: apicultura, ovinocultura, piscicultura e
produção de alimentos agroecológicos.
Essa organização também tem procurado apoiar a política de
dinamismo dos territórios em Faixa de Fronteira, numa tentativa
particular de avançar em uma ação de natureza transfronteiriça e
que acabou sendo incorporada pelo Estado. É preciso lembrar que
uma ação dessa natureza ocorre no âmbito do Mercosul. Desse
modo, o Sebrae-MS tem tido oportunidade de atuar dentro do
estado e em um amplo leque de atividades, desde as agropecuá-
rias até as industriais, comerciais e de serviços. Mesmo em ações
que não estejam explicitamente nominadas de APLs, permanece
o foco no trabalho integrado, na cooperação e na ação em parce-
ria e que possam repercutir em inovação e conhecimento para o
fortalecimento das micro e pequenas empresas. No entanto, isso
não significa que a ação se dê apenas entre empresas desse por-
te; a interação de MPEs pode ocorrer com empresas de médio e
grande porte.
A definição ainda mantida pelo Sebrae-MS sobre APL é aquela
originalmente formulada dentro da RedeSist, já que os diálogos
entre essas organizações foram sempre constantes. Entretanto,
segundo sinaliza um de seus diretores, a prática profissional du-
rante pouco mais de um quinquênio permitiu maior amadureci-
mento do conceito em relação à definição original, com ajustes às
especificidades da realidade territorial vivida em Mato Grosso do
Sul. Verificou-se, por exemplo, que o desenvolvimento de um APL
tem dependido menos do desempenho dos técnicos do Sebrae-
MS e mais da capacidade que esses apresentam de sensibilizar
os atores para uma mobilização coletiva, numa ação integrada
entre parceiros. E essa força, segundo se constatou, nasce de uma
articulação que seja estratégica para os atores envolvidos em cada
território. Portanto, a atenção maior tem sido a de se detectar
quem são os atores locais, quais os objetivos estratégicos e como
participam em uma dinâmica endógena coletiva. Outra preocu-
pação tem sido com o grau de densidade interativa e organiza-
cional que tais atores vão conseguindo atingir nesse processo. O
desafio maior tem sido o de desenvolver a cultura empreendedo-
ra de cada participante e instigar seu protagonismo. Verificou-se,
durante as práticas ocorridas, que, nos casos em que as prefei-

312 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


turas e outras instituições têm tomado a iniciativa de procurar o
Sebrae-MS para discutir de forma mais ampliada e convergente a
realidade de seu município na elaboração e execução do plano de
desenvolvimento, os resultados se apresentaram mais efetivos.
Em um outro viés, o sombreamento de ações paralelas frente
à iniciativa de outras organizações tem propiciado efeitos adver-
sos nos APLs trabalhados. Outra questão que tem dificultado a
ação do Sebrae-MS relaciona-se à expectativa de efeitos imedia-
tos, quase sempre presente entre os atores do APL. É a ideia de
que uma simples instituição como o Sebrae pode trazer respostas
prontas aos anseios e necessidades apresentados pelas empresas.
Para essa instituição, tem sido importante levar os atores locais
a entender que todos fazem parte de um processo, no qual é ne-
cessário investir tempo para a construção conjunta e planejada
de respostas, no lugar de se optar por ações pontuais e isoladas.
Como divergências entre os integrantes fazem parte do cotidia-
no vivido em cada território apoiado, o grande desafio tem sido
construir coletivamente um planejamento com objetivos conver-
gentes, no atendimento de demandas que sejam legítimas do pró-
prio APL. Há necessidade da conscientização coletiva a respeito
do papel significativo que exercem a interação e interdependên-
cia sobre todos, sobretudo no contato com áreas externas. Outro
aprendizado do Sebrae-MS foi verificar que os efeitos sistêmicos
– interativos – precisam ser avaliados não só na escala local e de
forma isolada, mas no contexto territorial de escalas mais amplas.
Assim, antes de se assumir uma política de apoio, o Sebrae-MS
passou a adotar a prática de avaliar o impacto e a importância
que o fortalecimento do APL possa causar, não só para o desen-
volvimento do próprio território econômico, como também para
o território municipal, regional e estadual. Verifica-se, ainda, a
possibilidade de sua inserção no sistema-mundo, por meio do co-
mércio exterior.

2.3 Banco do Brasil S.A


Como o Banco do Brasil apresenta significativa capilaridade no
acesso às coletividades locais de todo o país, por meio de suas
agências, optou por adotar uma política de inclusão de micro e

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 313


pequenos empreendimentos com adesão de outras organizações
locais, especialmente em regiões de baixos índices de desenvolvi-
mento humano. Chamou essa ação de estratégia de Desenvolvi-
mento Regional Sustentável (DRS).
Nesse viés, o banco procura se inserir diretamente nas estraté-
gias de vida econômica das comunidades locais, utilizando-se de
procedimentos que propiciem soluções de desenvolvimento sus-
tentável. Fazem parte dos procedimentos o aperfeiçoamento da
capacidade organizacional e o incentivo à cultura empreendedo-
ra, como também a agregação de valor às atividades produtivas,
o acesso ao crédito (bancarização) e a inserção em mercados de
produção e de consumo.
O arranjo produtivo local aparece como um dos formatos de
organização coletiva que serve de “foco negocial” de tais estraté-
gias – assim como os aglomerados e as cadeias produtivas. A ge-
rência da estratégia DRS em Mato Grosso do Sul entende que APL
e DRS apresentam estratégias diferenciadas em seu conceito e
operacionalidade. A estratégia DRS propriamente dita seria apli-
cada em comunidades constituídas por pessoas físicas, enquan-
to a estratégia para APLs seria aplicada a uma rede de pessoas
jurídicas. Na estratégia DRS, o banco cria interlocuções com o
território de comunidades constituídas em ambientes rurais – ou
até mesmo em alguns urbanos – que atuam na mesma atividade.
E procura, ao mesmo tempo, atrair para essa ação outras organi-
zações parceiras.
É bom esclarecer que o termo “regional” do DRS não diz res-
peito ao âmbito territorial de cada projeto e sim à região como
instância administrativa da rede de agências. Como a operacio-
nalidade do banco ocorre por meio de agências locais e apenas
em suas jurisdições, ainda que o sistema produtivo especializa-
do apoiado pelo banco e organizações parceiras convidadas se
enquadre na concepção de um APL, a especificidade de atuação
estratégica do DRS está na escala de ação, que é um tanto locali-
zada. Enfoca unidades territoriais que dificilmente extrapolam os
limites municipais, podendo ainda se restringir a uma pequena
coletividade rural ou urbana.

314 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Em Mato Grosso do Sul, a Superintendência Regional do
Banco do Brasil é integrante do NE-APLs/MS e, como parceiro,
tem por princípio apoiar os APLs identificados e apoiados pelo
governo estadual. Essas ações, junto ao núcleo estadual e a do
DRS, são percebidas de forma diferenciada pelo banco, pelo fato
da primeira ser entendida por eles como unidade constituída de
pessoas jurídicas e a segunda, de pessoas físicas. Essa separação,
embora seja útil para as estratégias negociais do banco, conduz
a uma relativa confusão conceitual a respeito de APL. Isso acaba
resultando na ausência de uma política de ação integrada entre
as agências no apoio a APLs de unidades territoriais mais amplas
quando for o caso. Nada impede que se fortaleça o APL como um
todo ou uma de suas subunidades. O importante seria o banco
não perder o elo entre tais dimensões escalares para poder conso-
lidar o APL como um todo.
A metodologia de atuação prevê, inicialmente, a sensibiliza-
ção, mobilização e capacitação de funcionários do BB e de par-
ceiros. Essa ação é acompanhada da elaboração de um amplo
diagnóstico, no qual é abordada a cadeia de valor da atividade
produtiva. Identificam-se pontos fortes e fracos, oportunidades
e ameaças. Com base no diagnóstico, é elaborado um Plano de
Negócios DRS, no qual são definidos os objetivos, as metas e as
ações para implementação do Plano.
Na visão da gerência da estratégia DRS de Mato Grosso do
Sul, enfrentam-se muitos desafios na execução dessa iniciativa
do banco. Não só o desempenho das instituições locais na políti-
ca implementada ainda se mostra incipiente, como ainda pouco
se conta com o protagonismo dos atores locais. Esses não con-
seguem se desvencilhar da cultura assistencialista e concebem o
crédito para o capital de giro como armadilha.
Por seu turno, a instituição age baseada na tradicional cul-
tura bancária e em um quadro de funcionários pragmáticos que
ainda apresenta dificuldade e fraca sensibilidade para entender
as especificidades do comportamento de atores dessa natureza.
Desse modo, o banco enfrenta dificuldades em materializar os
compromissos pactuados com os integrantes das comunidades,
cujos prazos raramente são cumpridos pelos executores.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 315


3. Mapeamento de APLs identificados e apoiados por políticas
públicas
Frente à especificidade da estratégia DRS do Banco do Brasil
para seleção das unidades territoriais de apoio em relação ao NE-
APLs/MS, buscou-se analisar separadamente o resultado de cada
mapeamento.

3.1 APLs identificados pelo NE-APLs/MS para apoio de políticas públicas


Com base na planilha de APLs identificados e apoiados pelo NE-
APLs/MS até então, como também dos APLs apoiados diretamen-
te por políticas do Sebrae-MS (incluídos nessa mesma planilha),
foi elaborado o mapa de APLs identificados e apoiados por políti-
cas públicas de Mato Grosso do Sul (Quadro 8).
Nessa lista foram mantidos aqueles APLs que, embora elimi-
nados da planilha atualizada de apoio do NE-APLs/MS, foram,
em algum momento, contemplados por apoio de políticas públi-
cas para APL. Não fazem parte desse mapeamento os projetos de
inovação tecnológica encaminhados ao MCT na metodologia da
plataforma tecnológica, que contam apenas com núcleos de tec-
nologia (eletrônica e informática, gás natural) e não apresentam
uma base de empresas e organizações articuladas. Também não
fazem parte dessa lista os projetos de criação estratégica de APLs
(petroquímica, horticultura, biodiesel), que existem apenas como
potencial cuja materialização se baseia numa projeção de futuro.

Quadro 8 – MS: APLs identificados e apoiados por políticas públicas


APL Instituição responsável
Apicultura na região Sul Agraer
Apicultura Pantanal/Sudoeste Sebrae/Agraer
Apicultura Bataguassu Agraer
Artesanato cerâmico terra cozida do Pantanal Sebrae-MS
Artesanato de lã Ponta Porã Sebrae-MS
Cerâmica terra cozida do Pantanal Sebrae/Senai
Confecções Nova Costura (Nova Andradina) Sebrae-MS

316 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


APL Instituição responsável
Confecções Três Lagoas Sebrae-MS
Confecções Campo Grande Sebrae-MS
Couro e calçados Campo Grande Fiems
Erva-mate Fronteira Sul Seprotur/UCDB
Fruticultura Campo Grande Sebrae-MS
Leite de Glória de Dourados Agraer
Leite da região do Bolsão (Paranaíba) Agraer
Madeira e móveis eixo Campo Grande-Três Lagoas Senai/Fiems
Mandioca do Vale do Ivinhema Cooperavi/indústria
Minero-siderúrgico de Corumbá Fiems
Ovino Campo Grande Embrapa CNPGC
Ovino Ponta Porã Embrapa CPAO
Papel e celulose Três Lagoas Senai-MS
Piscicultura Grande Dourados UFMS
Piscicultura Mundo Novo Agraer
Turismo e artesanato Costa Leste (Três Lagoas) Sebrae-MS
Turismo e artesanato Corumbá Sebrae-MS
Turismo e artesanato Campo Grande Sebrae-MS
Turismo Bonito/Serra da Bodoquena Sebrae-MS
Fonte: NE-APLs/MS.

Cabe destacar que, nessa lista de APLs que receberam apoio de


políticas públicas, conforme se pode verificar no Gráfico 1, houve
significativa predominância de unidades relacionadas ao agrone-
gócio (53%), voltadas basicamente ao apoio da agricultura fami-
liar. Com exceção de alguns atores do APL de leite em Paranaíba
e de ovinos de Ponta Porã, a apicultura, a bovinocultura de leite,
a piscicultura, a mandiocultura, a fruticultura e a ovinocultura
enquadram-se nessa situação e atingem, principalmente, áreas de
colonização e de assentamentos rurais. O fato evidencia uma po-
lítica, embora não claramente explicitada, de inclusão produtiva e
fortalecimento a micro e pequenos empreendimentos rurais.
O turismo e o artesanato a ele associado representam pratica-
mente 1/4 do conjunto de APLs apoiados, e também se inserem
na mesma forma de política.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 317


A percentagem de arranjos identificados e apoiados no estado
voltados à indústria de transformação também não é desprezível
(15,4%). Não diferente é a condição de apoio a APLs dessa na-
tureza. Também neles predominam atividades com MPEs, cujas
estratégias se voltam à inclusão produtiva. Os exemplos mais sig-
nificativos são dados pelos APLs de confecção e o APL cerâmi-
co, além de parte dos integrantes do APL de madeira e móveis.
Empresas maiores aparecem nas atividades de papel e celulose
de Três Lagoas, e naquelas relacionadas à minero-siderurgia de
Corumbá.

Gráfico 1 – MS: classificação dos APLs identificados pelo NE-APLs/MS


para apoio de políticas públicas

Fonte: NE-APLs/MS.

Esses APLs identificados para apoio atingem preferencialmen-


te os municípios servidos pelos grandes corredores de comercia-
lização, como também aqueles situados na Faixa de Fronteira do
Sul e Sudoeste do estado. A cidade de Campo Grande, localizada
no ponto de encontro dos dois grandes corredores de transporte
que cruzam Mato Grosso do Sul, constitui um dos macropolos em
consolidação na região Centro-Oeste, com a maior área de influ-
ência dentro do estado. O município abriga o Centro Tecnológico
do Couro e de ovinocultura e contém o maior número de APLs.
Dourados, ao sul, é o segundo centro urbano polarizador, com
área de influência sobre a Faixa de Fronteira do Sul e Sudoeste
do estado. Ponta Porã, nos limites com o Paraguai, aparece como
centro mais importante depois de Dourados, e é o segundo muni-
cípio em densidade de APLs do estado. Nessa região Sul do esta-
do, se contrapõem, de um lado, áreas de modernização agrícola

318 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


e de concentração de modernas usinas de álcool e, de outro, uma
significativa presença de agricultores familiares e terras indígenas
em municípios com os menores índices de desenvolvimento hu-
mano do estado. No Sudoeste, menos atingido pela modernização
e dotado de cenários naturais e paisagísticos (Bodoquena e Panta-
nal), o ecoturismo, o artesanato e a apicultura têm se apresentado
como alternativa na composição de APLs, assim como a atividade
ervateira e mineradora (calcário). Os municípios do Sudeste, com
a predominância de áreas de colonização e assentamentos, têm
sido palco da expansão da economia paranaense e paulista, por
excelência. Ao longo do Eixo Gasoduto, além de Campo Grande,
têm destaque os municípios de Corumbá e Três Lagoas (Mapa 2),
cujas sedes urbanas ocupam, respectivamente, o terceiro e quarto
lugares em população dentro do estado. Corumbá, limítrofe da
Bolívia, além de importante porto junto à hidrovia do Paraguai,
abriga as principais áreas de mineração do estado. Já Três Lagoas,
limítrofe de São Paulo e com instalações portuárias junto à hidro-
via Tietê-Paraná, vem se transformando em área de deslocamento
e de expansão de indústrias paulistas, especialmente no ramo de
papel e celulose, alimentos e têxteis. Entre Três Lagoas e Cam-
po Grande, aparece um antigo maciço florestal renovado, que se
fortalece mediante incentivo de políticas públicas, como um APL
de produção de madeira e móveis. Ao norte de Campo Grande,
ao longo da BR-163, em que a pecuária tradicional, com exceção
das áreas agrícolas de São Gabriel do Oeste, ainda é a economia
predominante, tenta-se combinar o APL cerâmico de MPEs, consi-
derado o mais consolidado dentro do estado, àqueles de turismo
e artesanato. No espaço atingido pelo corredor da Ferronorte, a
economia predominante é o agronegócio originário de modernas
propriedades agrícolas. Mas não têm sido esses os APLs selecio-
nados desse eixo, e sim os espaços remanescentes de economia
tradicional da pecuária, a exemplo de Três Lagoas, situados na
área de expansão econômica de empreendimentos do Sudeste e
do Sul do país (abatedouros, curtumes e laticínios).

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 319


Mapa 2 – MS: APLs identificados e apoiados pelo Núcleo Estadual

Fonte: NE-APLs/MS.

3.2. APLs identificados pelo Banco do Brasil na estratégia DRS


Em dezembro de 2009, o Banco do Brasil em Mato Grosso do Sul
já atuava em 59 municípios e com 69 planos de negócios (Quadro
9 e Mapa 3). No ambiente urbano, os projetos se voltam prefe-
rencialmente para o artesanato e o comércio varejista (Gráfico 2).
No ambiente rural, onde recai a maioria dos projetos relativos à
estratégia DRS, há predomínio da agricultura familiar, especial-
mente em áreas de colonização e assentamento agrário. Elas es-
tão mais concentradas na região do Cone Sul do estado e na Fai-
xa de Fronteira, e ao longo dos principais corredores viários. As
ações na área rural estão mais focadas em bovinocultura leiteira,

320 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


apicultura, horticultura e fruticultura, assim como em obtenção
do biodiesel, ovinocultura de corte, piscicultura, além do culti-
vo de mandioca para fabricação de farinha e outros subprodutos
(Quadro 9).

Quadro 9 – MS: projetos da estratégia DRS do Banco do Brasil


em Mato Grosso do Sul
1. Apicultura Guia Lopes da Laguna
2. Apicultura Jardim
3. Apicultura Mundo Novo
4. Apicultura Fátima do Sul
5. Apicultura Nioaque
6. Artesanato-1 Campo Grande
7. Artesanato-2 Campo Grande
8. Artesanato-3 Campo Grande
9. Artesanato-4 Campo Grande
10. Artesanato Rio Negro
11. Avicultura (frango) Naviraí
12. Bovinocultura de leite Corumbá
13. Bovinocultura de leite Nova Alvorada do Sul
14. Bovinocultura de leite Nova Andradina
15. Bovinocultura de leite Pedro Gomes
16. Bovinocultura de leite Ponta Porã
17. Bovinocultura de leite Porto Murtinho
18. Bovinocultura de leite Rio Brilhante
19. Bovinocultura de leite Rio Verde de Mato Grosso
20. Bovinocultura de leite São Gabriel do Oeste
21. Bovinocultura de leite Sete Quedas
22. Bovinocultura de leite Sidrolândia
23. Bovinocultura de leite Sonora
24. Bovinocultura de leite Tacuru
25. Bovinocultura de leite Campo Grande
26. Bovinocultura de leite Campo Grande
27. Bovinocultura de leite Campo Grande
28. Bovinocultura de leite Amambaí
29. Bovinocultura de leite Angélica
30. Bovinocultura de leite Aral Moreira
31. Bovinocultura de leite Bandeirantes
32. Bovinocultura de leite Bataguassu

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 321


33. Bovinocultura de leite Batayporã
34. Bovinocultura de leite Bela Vista
35. Bovinocultura de leite Bodoquena
36. Bovinocultura de leite Brasilândia
37. Bovinocultura de leite Caarapó
38. Bovinocultura de leite Camapuã
39. Bovinocultura de leite Cassilândia
40. Bovinocultura de leite Costa Rica
41. Bovinocultura de leite Coxim
42. Bovinocultura de leite Deodápolis
43. Bovinocultura de leite Dois Irmãos do Buriti
44. Bovinocultura de leite Glória de Dourados
45. Bovinocultura de leite Itaquiraí
46. Bovinocultura de leite Jatei
47. Bovinocultura de leite Miranda
48. Bovinocultura de leite Três Lagoas
49. Bovinocultura de leite Vicentina
50. Comercio varejista Aparecida do Taboado
51. Comércio varejista Dourados
52. Comércio varejista Dourados
53. Comércio varejista Dourados
54. Comércio varejista Paranaíba
55. Fruticultura (goiaba) Ivinhema
56. Horticultura e fruticultura Aquidauana
57. Horticultura Campo Grande
58. Horticultura Campo Grande
59. Horticultura Campo Grande
60. Horticultura Campo Grande
61. Horticultura (tomate) Ponta Porã
62. Mandioca (farinha) Anastácio
63. Mandioca (cultivo) Laguna Carapã
64. Oleaginosa (biodiesel) Campo Grande
65. Ovinocultura de corte Santa Rita do Pardo
66. Pesca (água doce) Três Lagoas
67. Piscicultura Douradina
68. Piscicultura Dourados
69. Piscicultura Itaporã
Fonte: Banco do Brasil, 2009.

322 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


Existe relativa similaridade nas atividades apoiadas e nos ter-
ritórios de atuação (Mapas 2 e 3), o que, em grande parte, pode
ser explicado pela estratégia do banco em promover a formaliza-
ção, bancarização e inclusão produtiva de agricultores familiares
e de micro e pequenos empreendimentos de baixa renda. Desse
modo, o agronegócio, em 2009, abrangeu 86,9% dos projetos
(Gráfico 2). As atividades apoiadas também foram a bovinocultu-
ra do leite (69,6% do agronegócio), a horticultura, a apicultura, a
avicultura, a mandiocultura, a oleaginosa, a pesca e a piscicultura
e a ovinocultura. No caso da bovinocultura de leite, as operações
se adensaram mais no chamado Cone Sul do estado, junto aos
limites fronteiriços, além do território do APL de leite Glória de
Dourados. Existem ações coincidentes com relação à apicultura
nos municípios da Serra da Bodoquena. Mas, como já foi alertado
antes, esse espaço do estado aglomera grande parte das pequenas
propriedades familiares, especialmente originada de projetos de
colonização.
Observa-se, ainda, maior concentração de projetos nos mu-
nicípios de Campo Grande e Dourados (Mapa 3), em parte ex-
plicada pela presença de maior número de agências nesses dois
maiores centros urbanos do estado. As coletividades artesãs e do
comércio varejista não representam mais do que 13,4% das ações
realizadas em 2009 (Gráfico 2).

Gráfico 2 – MS: classificação dos APLs identificados pelo Banco do Brasil


para apoio de políticas públicas

Fonte: Banco do Brasil.

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 323


Mapa 3 – MS: estratégias de DRS em Mato Grosso do Sul

Fonte: Banco do Brasil, 2009.

4. Mapeamento de APLs identificados e não apoiados por


políticas públicas
Pelo menos 17 projetos nominados APLs (Quadro 10), que cons-
tam em listas do MCT e do MDIC e mesmo na planilha inicial do
NE-APLs/MS, assim como em estudos realizados pelo Grupo Retis
para o Ministério da Integração Nacional em Faixa de Fronteira,
não chegaram a receber o apoio de políticas públicas. Identifica-
ram-se três categorias de projetos nessa situação: 1) aqueles de
abordagem mais setorial, cujo intuito foi fortalecer a cadeia pro-
dutiva associada a centros de inovação tecnológica, identificados
à luz da metodologia das plataformas tecnológicas; 2) projetos

324 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


que pensaram os APLs como estratégias para o fortalecimento de
empreendimentos futuros; 3) APLs que, embora detectados, não
foram suficientemente sensibilizados ou mobilizados para atrair
apoio político para seu fortalecimento.
Enquadram-se na primeira categoria o projeto de pecuária
de corte vinculado à presença de frigoríficos, proposto pelo Se-
brae ao MCT, com uma área relativamente abrangente (19 mu-
nicípios) e que pretendia, entre outros, agregar valor ao couro,
motivo pelo qual se associava ao Centro Tecnológico do Couro,
sediado na Embrapa de Campo Grande, com recursos do MCT;
o projeto do gás natural, considerado estruturante, vinculado ao
Centro de Tecnologia do Gás sediado nas instalações do Senai-
MS, que nasceu com a finalidade de induzir, ao longo do gaso-
duto, empreendimentos inovadores e irradiadores de tecnologia,
usuários do gás como fonte energética ou como insumo, numa
articulação entre usinas termoelétricas, polo minero-siderúrgico
e polo petroquímico; e o Centro de Tecnologia de Eletrônica e
Informática, implantado na UFMS, com recursos do MCT, em um
trabalho associado com incubadoras e duas outras universidades
para oferecer soluções empresariais.
Da segunda categoria faz parte o projeto petroquímico citado
anteriormente, baseado na estratégia de atração de futuras indús-
trias usuárias do gás natural como insumo. Fazem parte de APLs
como projetos futuros, também, aquele dos criadores de jacaré
no Pantanal, em realidade uma aposta no sucesso dessa atividade
como forma de conter a caça clandestina. O projeto de horticul-
tura e olericultura de princípios agroecológicos, desenvolvido por
pesquisadores de universidades, teve como foco a transferência
de tecnologia a agricultores familiares interessados em aderir
à atividade. E o projeto metalmecânico consistiu em articular e
capacitar MPEs do ramo em torno de empresas-âncora de porte
médio e de atração de cursos de tecnologia, de modo a fortalecer
esse setor no estado.
Incluem-se na terceira categoria projetos de APLs com poten-
ciais produtivos identificados, mas sem respostas de mobilização
para seu fortalecimento como arranjo produtivo, seja dos atores
econômicos ou de organizações correlatas. Enquadra-se nessa ca-
tegoria o APL do etanol, constituído pelo conjunto já significativo

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 325


de unidades sucroalcooleiras recentemente instaladas no Sul do
estado vinculadas ao cultivo da cana-de-açúcar, que emprega em
torno de 15 mil pessoas. Atua nessa mesma área do estado um
conjunto de centenas de agricultores familiares de soja que man-
tém contrato de fornecimento com empresa externa de produção
de biodiesel, com unidade produtiva já instalada em Caarapó. O
APL de apicultura em Campo Grande já foi detectado, mas ainda
não tem mobilização suficiente para atrair a atenção de políticas
de apoio. O APL dos pesqueiros organizados no setor turístico,
apontado pelo Grupo Retis ao Ministério da Integração Nacional,
foi possivelmente absorvido no Projeto de Turismo no Pantanal,
que consta da lista de apoiados. Outros APLs indicados pelo mes-
mo grupo de estudos contratado por esse ministério e que não se
tornaram objeto de apoio de políticas públicas são: madeira em
Aquidauana, bovinocultura de corte na Fronteira Sul e bovinocul-
tura de corte de Rio Brilhante e municípios de entorno. Destaque-
se que alguns APLs chegaram a estar incluídos nas listas de apoio
e foram retirados.

Quadro 10 – MS: APLs identificados e sem apoio de políticas públicas


APL Instituição responsável
Apicultura Campo Grande Sebrae
Biodiesel na Grande Dourados Embrapa CPAO
Bioenergia/etanol Fiems
Bovinocultura de corte Itaquirai MI, Retis
Bovinocultura de corte Rio Brilhante MI, Retis
Eletrônica e informática em Campo Grande UFMS
Gás natural eixo Corumbá-Três Lagoas Senai-MS
Horticultura Cassilândia Seprotur/Uems
Jacaré Pantanal Ibama
Madeira Aquidauana MI, Retis
Metalmecânico Campo Grande Sebrae-MS
Metalmecânico Corumbá Sebrae-MS
Metalmecânico Dourados Sebrae-MS
Olericultura Campo Grande Uniderp
Pecuária de corte, couro e derivados Sebrae/MCT, MDIC
Pesqueiro Pantanal MI, Retis
Petroquímica eixo Três Lagoas-Campo Grande Senai-MS
Fontes: MCT, MI, MDIC, NE-APLs/MS.

326 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


5. Vazios de APLs em Mato Grosso do Sul
Os espaços menos densos de APLs apoiados por políticas públi-
cas, sejam do Sebrae-MS, do NE-APLs/MS ou de estratégias DRS
do Banco do Brasil, podem ser apreciados nos Mapas 1 e 2. Ma-
nifestam-se principalmente no ângulo interno dos dois grandes
corredores de exportação de ligação com as regiões Sudeste e Sul,
como também em alguns municípios que vivem da tradicional ati-
vidade de pecuária de corte em médias e grandes propriedades,
situados ao longo da BR-163 ao norte de Campo Grande. Parte
deles foi afetada pelo desvio dos fluxos constituídos pelo corredor
de exportação vindo de estados vizinhos do Norte para o Eixo
Ferronorte. Também estão nesses vazios municípios do chamado
Eixo Oeste. Vivem não só da tradicional economia da pecuária
de corte em médias e grandes propriedades, como da mineração
(calcário, mármore, granito).
Não têm sido identificados como APLs nem apoiados como tal,
com exceção dos organizados em torno de usinas sucroalcoolei-
ras, os arranjos produtivos locais do setor agrícola modernizado
de pequenas e médias propriedades, especialmente aqueles inclu-
ídos em mercados de commodities (cultura de soja, trigo, algodão,
avicultura, suinocultura). A maior preocupação de quem atua no
setor tem sido a de agregar valor ao produto, motivo pelo qual
seus atores se envolvem mais com políticas de cadeias produti-
vas.
Não estão incluídos também os APLs estruturados em ativi-
dades de exploração mineral como calcário, mármore, granito e
fosfato no Sudoeste do estado (Eixo Mineral). Entre os diversos
conjuntos de ceramistas distribuídos no estado, somente um foi
identificado como APL: o terra cozida do Pantanal, por mobiliza-
ção dos próprios atores. Associam-se a esses o APL da indústria do
cimento em Bodoquena e os arranjos de areia e brita para cons-
trução civil, como de empresas da construção civil propriamente
dita e do setor imobiliário que atuam nas cidades maiores.
A economia de Campo Grande, especialmente, é movida por
um grande número de atividades de serviços e comércio. Vários
atores neles envolvidos já se constituem em arranjos mais ou me-
nos estruturados, embora não percebidos como tal, nem pelos
atores e nem pelas organizações de apoio. Destacam-se aqui re-

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 327


des estratégicas de supermercados frente à competitividade dos
hipermercados e alguns serviços especializados de atendimento
médico.
É possível identificar ainda inúmeros APLs estruturados em
torno de eventos tradicionais de enraizamento cultural – a exem-
plo da Festa do Banho de Santo Antônio em Corumbá, da Festa do
Peão em Cassilândia, do carnaval de Corumbá e da Festa do Laço
em Jardim – ou festas que surgiram como solução criativa para
dinamização da economia local (Pantaneta em Aquidauana). Al-
gumas delas são utilizadas para dar visibilidade a alguns tipos de
negócio e, portanto, se associam a ele. Os melhores exemplos são
a Festa do Porco no Rolete no APL de suinocultura, da Linguiça
de Maracaju (carne bovina) no APL do gado bovino de corte e a
festa e concurso do Pé de Soja Solteiro no APL de soja em Laguna
Carapã. Essas festas brotaram por iniciativa do lugar, agrupam
pessoas e empreendimentos e atraem apoio de parceiros.
Existem APLs não incluídos na listagem dos órgãos de apoio
de políticas públicas por não estarem ou estarem fracamente in-
tegrados ao circuito do mercado capitalista. Regem-se por lógicas
territoriais próprias embasadas em culturas tradicionais. Estão
entre eles as aldeias e terras de nações indígenas, comunidades
quilombolas, comunidades de pescadores ribeirinhos (especial-
mente no Pantanal) e grupos de artesãos. Essas economias têm
sido contempladas por políticas dos “territórios da cidadania”,100
mas não como arranjos produtivos locais.

6. Avaliação crítica da política de APLs em Mato Grosso do Sul


Observa-se pelo mapeamento dos APLs identificados para serem
apoiados dentro do estado uma significativa tendência para po-
líticas produtivas inclusivas de camadas sociais de baixa renda
e de micro e pequenos empreendimentos familiares, sobretudo
rurais. O Banco do Brasil tem esse objetivo bem claro em relação

100. Em Mato Grosso do Sul, foram delimitados quatro territórios da cidadania


(Cone Sul, da Reforma, Grande Dourados e Vale do Ivinhema), que abrangem
basicamente municípios da Fronteira Sul, do Leste e do Sudoeste, todos na me-
tade sul de Mato Grosso do Sul, onde se concentra a maior parte da agricultura
familiar, dos assentamentos rurais e das terras indígenas. Esse programa também
contempla quilombolas.

328 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


à sua forma de apoio às coletividades de baixa renda. O Sebrae-
MS também tem explícito o apoio a micro e pequenos empreen-
dimentos como política inclusiva, embora também atribua gran-
de importância aos mecanismos de aprendizagem e processos de
inovação. No caso do NE-APLs/MS, a intenção explicitada foi a do
adensamento de cadeias produtivas, mas que não se revela nos
formatos de APLs apoiados, até porque seus critérios têm sido, em
grande parte, induzidos por políticas federais. Destaque-se que
o MDIC privilegia o desenvolvimento de micro e pequenas em-
presas e o Ministério da Integração Nacional procura dinamizar
territórios mais vulneráveis do ponto de vista social.
Essa avaliação da política de APLs em Mato Grosso do Sul, fei-
ta no contexto de suas especificidades territoriais e de uma cons-
trução histórica particular, amplia-se quando inserida no contexto
atual das políticas de desenvolvimento e de gestão do território
nacional.
Cabe destacar uma atual população de apenas 2.265.274 ha-
bitantes (contagem IBGE, 2007) para uma área relativamente
extensa (357.124 km2), somada aos problemas de desigualdade
social. A fraca densidade demográfica e os baixos níveis de renda
ajudam a explicar a existência de um mercado interno restrito
para as produções estaduais. O processo industrial, considerado
tardio em relação ao centro dinâmico do Centro-Sul do país, dá
ênfase ao agronegócio e à agregação de valor a seus produtos.
Desse modo, a tendência da economia estadual tem sido a de
continuar se voltando ao atendimento de um consumo exterior
em paralelo a uma política econômica inclusiva e sustentável. A
posição do território em relação aos mercados do continente sul-
americano e do Sul e do Sudeste do país aparece como opor-
tunidade estratégica para os fluxos de comercialização externa.
Essa política agroindustrial aparece associada à potencialização
dos recursos naturais remanescentes (minerais, vegetais e paisa-
gísticos).
Nesse viés, a proposição dos Eixos Nacionais de Integração
e Desenvolvimento ainda exerce efeito na formulação das polí-
ticas estaduais de desenvolvimento. Diante dessas expectativas
exportadoras, embora bem posicionado, o estado se percebe mal
servido de estrutura de transporte e de instrumentos que favore-

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 329


çam maior fluidez ao escoamento da produção. A infraestrutura
disponível se mostra desproporcional e insuficiente em relação à
demanda produtiva já estruturada nesse sentido. A inserção no
Codesul tem-se tornado estratégica e, nesse sentido, vem sendo
fortalecida. Nesse processo, os portos do Sudeste vêm perdendo
preferência em favor do porto de Paranaguá, especialmente para
o fluxo de saída de mercadorias. A ligação ferroviária com o Pa-
raná tem sido fruto de reivindicação constante dos produtores de
exportação.
Os contatos com os estados vizinhos do Norte (Eixo Oeste)
também tendem a diminuir, na medida em que os fluxos de pas-
sagem de cargas em direção ao Sul/Sudeste são desviados para
a Ferronorte. Do ponto de vista das interações econômicas, Mato
Grosso do Sul se torna cada vez mais parte dos estados sulistas e
menos dos estados do Centro-Oeste.
Em relação ao Estado de São Paulo, os contatos mais amplia-
dos ocorrem em relação aos municípios limítrofes e servidos dos
meios de transporte do Eixo Sudoeste. Esses vínculos são resul-
tado, sobretudo, do avanço da expansão da economia industrial
paulista sobre Mato Grosso do Sul. Nesse processo, existe partici-
pação também dos estados do Sul (Paraná, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul). Os fluxos de saída relacionam-se, basicamente,
à produção de iniciativa desses empreendimentos vindos desses
estados.
Internamente, a política estadual de desenvolvimento atual foi
apontada na Carta de Gestão Territorial e Ações Estratégicas, que
compõe o Zoneamento Ecológico-Econômico de Mato Grosso do
Sul, aprovado em dezembro de 2009. No lugar dos eixos estrutu-
rantes do MS-2020, foram propostos cinco “arcos de expansão”,
entendidos como macroarranjos territoriais dos sistemas produ-
tivos, cujas interações no âmbito do estado devem ser facilitadas
pela malha de transportes, essa articulada com apoio das cha-
madas cidades-polos (Campo Grande, Dourados, Corumbá, Três
Lagoas, Ponta Porã, Jardim, São Gabriel do Oeste e Chapadão do
Sul). Esse arranjo territorial pretende ser estrategicamente con-
duzido por grandes eixos programados de desenvolvimento, asso-
ciados aos principais corredores de transporte e às potencialida-
des dos arcos de expansão. Busca-se nessa engenharia territorial

330 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


a indução de ações selecionadas de desenvolvimento integrado,
com propagação do dinamismo para escalas mais amplas do terri-
tório nacional. Foram definidos nessa carta de gestão cinco eixos
estruturantes: 1) eixo de desenvolvimento da indústria ao longo
do corredor por onde passa o gasoduto que liga Corumbá a Três
Lagoas; 2) eixo de desenvolvimento do agronegócio ao longo da
Ferronorte (norte do estado); 3) eixo de desenvolvimento e inte-
gração da Fronteira Sul; 4) eixo de desenvolvimento do turismo
no Sudoeste do estado, induzido por Corumbá e Bonito; e 5) eixo
de desenvolvimento de energia ao longo do maciço florestal, no
desenvolvimento da cadeia produtiva da silvicultura e agroener-
gia (obtenção de energia limpa renovável). Na Carta de Gestão,
o reforço da política de APLs foi previsto, basicamente, apenas
junto à Faixa de Fronteira. A finalidade apontada é a de dina-
mização de pequenas propriedades familiares em municípios de
pequeno porte, não só para ampliar os processos de integração,
como também de recuperação da tradição cultural e do ambiente
natural local. Trata-se de uma política mais ampla de integração e
complementaridade econômica na faixa fronteiriça.
A política estadual de apoio aos APLs, quando considerada no
âmbito do desenvolvimento territorial, exige um esforço sistêmico
por parte dos propositores, na forma de pensá-la e de praticá-la.
É preciso lembrar que as práticas de políticas integradas previstas
na Carta de Gestão, mesmo que pautadas em grandes eixos es-
truturantes vinculados aos corredores de transporte, precisam se
delinear e se aprofundar no território, tanto em horizontalidade
como em verticalidade. É o desdobramento desse princípio que,
efetivamente, propicia o fortalecimento do tecido econômico e
social e aumenta a possibilidade de se atingir e integrar desde os
pequenos negócios mais tradicionais e suas especificidades até
aqueles de escala internacional. Dotados desses “óculos sistêmi-
cos”, será possível operar com os arranjos produtivos locais nos
vários circuitos da economia (moderno e tradicional, de grandes
e pequenos negócios) e no âmbito dos setores e suas cadeias pro-
dutivas, numa ação integrada.
Outro viés dessa política territorial com a visão de arranjos
produtivos locais inseridos no território de vida é que o desenvol-
vimento proposto deixa de privilegiar a abordagem economicista

9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 331


em favor da incorporação de outras dimensões da vida. Nessa
perspectiva, será possível vislumbrar as especificidades dos dife-
rentes recortes territoriais, verificando-se suas potencialidades e
limitações, antes de definir os vetores do desenvolvimento. Por
sua natureza, o APL se apresenta como a estrutura territorial
mais adequada para se gerar, incorporar e difundir conhecimento
e inovações, processo que se origina da capacidade de aprender
de forma interativa, incorporada a uma trama social. A trama de
relações ajuda a aproximar a política municipal, a estadual e a
federal em direção das especificidades locais.
Cabe lembrar que o arranjo produtivo local não se aplica ape-
nas ao dinamismo de pequenas localidades e pequenos negócios.
Embora se vincule às ações compartilhadas a partir dos territórios
de vida – portanto, no âmbito do local –, tais ações em trama
podem avançar para escalas mais amplas. Destaque-se aqui a ne-
cessidade do Banco do Brasil refletir sobre essas possibilidades in-
tegrativas dos projetos locais de DRS, numa articulação das agên-
cias e dos parceiros envolvidos, de modo a fortalecer horizontal e
mesmo verticalmente arranjos produtivos locais mais completos
na especialidade do negócio pretendido. Nesse processo, podem
ocorrer integrações verticais próprias de uma cadeia produtiva
dentro de um APL, como a construção da cadeia produtiva cons-
truída em uma escala regional pode incluir diferentes APLs.
Nesse conjunto arquitetado do território, o desenvolvimento
ao longo dos corredores de transporte pode ser construído por
meio de projetos estruturantes, com base em um conjunto de ar-
ranjos produtivos locais e cadeias produtivas integrados em rede.
Nessa tecitura, é preciso evitar a perpetuação do modelo atual de
vazios nos ângulos internos desses eixos. O desempenho do eixo
depende, sobretudo, das forças dessas redes de integração por
complementaridade, combinada à logística de acessibilidade.
Na avaliação dessas políticas, é importante compreender os
princípios que regem as lógicas de estrutura e funcionamento dos
APLs, para se criar interlocuções e apoiar os atores de forma ade-
quada aos princípios de desenvolvimento sustentável. Verificou-
se, por exemplo, a existência de arranjos produtivos locais nas
áreas de expansão da economia do Sudeste e Sul do estado cujos
modelos revelam subalternidade nas relações estabelecidas entre

332 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


os atores locais e extralocais, com impactos econômicos e sociais
nas áreas atingidas, o que pode significar a reprodução do modelo
de má distribuição de renda e de outras práticas inadequadas ao
desenvolvimento local. Se não forem corrigidos certos modelos e
suas dinâmicas desde o início, pode-se contribuir para a geração
de contradições que impliquem em resultados sociais e econômi-
cos não previstos.

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9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul 333


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334 9. Políticas públicas e mapeamento de APLs em Mato Grosso do Sul


10. Análise crítica do mapeamento
e políticas para arranjos produtivos
locais no Estado de Goiás

Sérgio Duarte de Castro


Luiz Antônio Estevam

Este artigo é resultado de reflexões a partir da pesquisa Análi-


se do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais
no Estado de Goiás,101 financiada pelo BNDES.
Encontra-se dividido em três partes: a primeira destaca a tra-
jetória recente das políticas estaduais de apoio a APLs no estado,
apresentando as principais entidades estaduais que realizam as
ações, configurando, desse modo, a estrutura política institucio-
nal vigente. A segunda identifica os APLs apoiados pelas referi-
das instituições, discutindo conceitos, metodologias e critérios de
seleção utilizados. A última seção trata das ações de apoio aos
APLs, avalia as experiências de políticas implementadas e, ao fi-
nal, apresenta um conjunto de sugestões e diretrizes para política
de apoio aos arranjos.

1. O aparato institucional das políticas para APLs em Goiás


No Brasil, na última década, cresce o interesse pelo estudo dos
chamados arranjos produtivos locais (APLs), como também au-
menta a presença do Estado, procurando definir e implementar
políticas públicas para sua promoção.

101. Os autores agradecem a equipe de pesquisadores mestrandos Marcos Fer-


nando Arriel, Leila Rezende Brito, Wagno Pereira da Costa e Leandro Costa, bem
como as estagiárias Juliahorana Cavalcante Siqueira Fraga, Nathalia R. Borges e
Laryssa Alves de Souza Lima, pelo valioso apoio no levantamento e tratamento
das informações.

10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás 335


No âmbito do governo federal, as primeiras iniciativas de
maior fôlego nesse sentido ocorreram a partir de 2000, com o
estabelecimento de um amplo programa de Plataformas Tecno-
lógicas em Arranjos Produtivos Locais conduzido pelo Ministério
da Ciência e Tecnologia (MCT) e suas agências, em parceria com
o Ministério da Integração Nacional (MI) e o Fórum Nacional de
Secretários Estaduais de Ciência e Tecnologia.
O governo de Goiás teve uma participação ativa desde o prin-
cípio naquela iniciativa, selecionando e apoiando dois APLs como
projetos-pilotos do programa no estado: o farmacêutico de Goiâ-
nia-Anápolis e o de grãos, aves e suínos da região de Rio Verde.
No mesmo ano de 2000, o Sebrae Nacional aprofundava um
movimento de redirecionamento de sua estratégia de intervenção
nas MPEs, avançando de uma experiência de suporte a empresas
individuais para formas de apoio coletivo com ênfase na dimensão
territorial. Esse movimento veio a culminar na adoção do apoio a
APLs com uma das prioridades da entidade, a partir de 2002.
O Sebrae-GO foi, igualmente, bastante atuante desde o início
desse movimento. Já em 2001, a instituição assumiu a coorde-
nação dos esforços de articulação da indústria de confecções no
município de Jaraguá – GO, utilizando o conceito de APL. Jaraguá
logo se tornou uma referência nas discussões nacionais da insti-
tuição sobre a temática, e o Sebrae-GO passou a ocupar papel de
destaque na condução das ações de apoio a APLs no estado.
A partir de 2001, o número de arranjos apoiados em Goiás,
assim como de órgãos públicos e outras instituições que passam a
adotar o conceito na formulação de suas políticas, foi se amplian-
do paulatinamente. Em 2003, constitui-se um fórum informal de
entidades, para estabelecer prioridades de apoio e integrar ações,
formado pelas secretarias estaduais de Indústria e Comércio
(SIC), Ciência e Tecnologia (Sectec), de Planejamento (Seplan)
e de Agricultura (Seagro), além da Agência Estadual de Turismo
(Agetur), o Sebrae-GO e o Senai-GO.
Em 2004, o governo federal incorporou o tema à PITCE102 e a
seu PPA 2004-2007, realizou a I Conferência Nacional de Arranjos
Produtivos Locais e criou o Grupo de Trabalho Permanente para
Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL). Acompanhando as inicia-

102. Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior.

336 10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás


tivas federais, o governo estadual constituiu, no mesmo ano, a
Rede Goiana de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais (RG-APL),
e incluiu, ainda que timidamente, a temática dos arranjos produ-
tivos locais em seu PPA.
Quando da criação da RG-APL, em 2004, 17 APLs estavam
sendo objeto de apoio no estado. A partir daí, ampliou-se, expres-
sivamente, as ações e o número de arranjos apoiados, chegando
a 59 em 2010.
A coordenação geral da política de apoio aos APLs em Goiás é
realizada pela RG-APL. A Rede foi criada pelo Decreto nº 5.990,
de agosto de 2004, e é integrada pelas seguintes instituições: Sec-
tec, como coordenadora; SIC; Seplan; Seagro; Agência Goiana de
Desenvolvimento Regional (AGDR); Agência Rural; Agência de
Fomento de Goiás; Sebrae-GO; Federação da Agricultura e Pecuá-
ria de Goiás (Faeg); Federação das Indústrias do Estado de Goiás
(Fieg); Universidade Federal de Goiás (UFG); Universidade Cató-
lica de Goiás (UCG); e Universidade Estadual de Goiás (UEG).
Sua atuação tem sido, em grande parte, reagindo a iniciativas
federais. Suas ações foram, principalmente, a seleção dos arran-
jos a serem priorizados pelo GTP, a orientação e apoio aos atores
locais na elaboração de planos de desenvolvimento dos APLs, a
homologação das demandas dos arranjos junto aos integrantes do
GTP e a divulgação e articulação para a participação em editais de
fomento a arranjos das agências federais.
A RG cumpriu, assim, um papel destacado no apoio e arti-
culação de instituições estaduais e locais para a viabilização de
recursos junto aos ministérios e outras instituições federais para a
dinamização de arranjos. Sua atuação foi decisiva para a formata-
ção de projetos das empresas e instituições locais, tendo em vista
a participação em editais das agências de fomento, especialmente
nos maiores. Essa ação agressiva explica o volume importante de
ações e realizações em vários APLs em Goiás, apesar de um inves-
timento muito pequeno de recursos do tesouro estadual.
A Rede foi bastante ativa até o início de 2008. No entanto,
uma reforma administrativa, realizada em meados daquele ano,
resultou na desarticulação de equipes com experiência na atuação
em APLs em vários órgãos do governo estadual, o que levou a

10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás 337


uma desmobilização da RG, com uma retomada, muito lenta, a
partir de 2009.
As instituições que se destacam no âmbito da RG e que são
mais atuantes no papel de coordenação e implementação das
ações de apoio aos arranjos no estado são, na esfera governamen-
tal, a Sectec, a SIC, a Seplan, a Seagro, a AGDR e, na esfera não
governamental, o Sebrae-GO e o Senai-GO.
O Sebrae-GO foi uma das instituições pioneiras e mais ativas
no apoio a APLs no estado. A instituição atua de maneira impor-
tante, quase sempre no papel de coordenadora, em 21 APLs em
Goiás. As ações da instituição nos arranjos se concentram, além
do fortalecimento da organização e o estímulo ao trabalho coo-
perativo, na capacitação empresarial nas áreas de gestão e em-
preendedorismo. Há também uma presença importante de ações
de consultorias em gestão, marketing, finanças, crédito e plane-
jamento estratégico, bem como investimentos na realização de
visitas técnicas, ações de promoção de mercados (feiras, eventos
e rodadas de negócios) e de divulgação e marketing.
Até recentemente, cada projeto de suporte a APLs na insti-
tuição dispunha de recursos específicos alocados no orçamento
e de um consultor responsável. Além disso, em muitos casos,
contratava-se, ainda, um agente local para o acompanhamento
permanente das ações. A partir de 2007, observa-se certo cansaço
do termo entre os técnicos da instituição, provavelmente como
uma ressaca da moda. Verifica-se, também, uma redução da es-
trutura de apoio aos APLs no Sebrae-GO: inicialmente, com a não
renovação de contratação dos agentes locais, perdendo-se vários
quadros que tinham papel chave na animação e condução dos
projetos; em seguida, com a eliminação da figura dos consultores
específicos que foram substituídos por consultores regionais com
a responsabilidade de atender a diversos projetos; e, finalmente,
com o fim dos orçamentos específicos por projeto e a concentra-
ção dos recursos em ações genéricas a partir de 2010.
O Senai-GO atua em APLs de maneira pontual, basicamente
em atividades de capacitação, desde 2001. A instituição passou a
atuar mais amplamente com arranjos no final de 2004, a partir de
um convite do Ministério da Integração Nacional (MI) para que a
instituição fosse executora de um Programa de Desenvolvimento

338 10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás


de Arranjos Produtivos Locais daquele ministério no entorno de
Brasília. Sua atuação em APLs tem foco na capacitação profissio-
nal técnica e gerencial, incluindo ações de formação, organização
dos atores, assessoria técnica e tecnológica, incentivo ao coope-
rativismo e associativismo, otimização do processo produtivo e
fortalecimento da comercialização dos produtos.
A Sectec é a secretaria de governo responsável pela execução
da política de C,T&I no estado e coordenadora da RG-APL. Sua
atuação na área está formalizada através de uma ação no PPA
2008-2011, denominada Implantação de Metodologias de Desen-
volvimento em C,T&I, no âmbito do Programa Ciência e Tecno-
logia para o Desenvolvimento. Entre 2004 e meados de 2008, a
secretaria contava com uma Superintendência de Estudos e Pro-
jetos Estratégicos, cujo foco de atuação era o apoio a APLs. A
já referida reforma administrativa realizada em meados de 2008
extinguiu essa superintendência, o que resultou em demissão e/
ou deslocamento da maior parte da equipe que já possuía expe-
riência na área,103 deixando a atividade restrita a uma pequena
Gerência de Ações Locais.
A atuação da Sectec no suporte a APLs tem se concentrado
em dois eixos: na ampliação do nível de organização dos atores
nos arranjos e na implantação de infraestrutura tecnológica. No
primeiro eixo, onde se concentrou o maior volume de ações e es-
forços da secretaria, estão, sobretudo, atividades de organização
e/ou reorganização de comitês gestores; a elaboração de Termos
de Referência dos arranjos e a coordenação do processo de elabo-
ração dos Planos de Desenvolvimento Preliminares (PDPs).104 No
segundo eixo, a Sectec atuou na articulação ou suporte a projetos
de implantação de infraestrutura tecnológica em vários arranjos,
envolvendo a estruturação de centros tecnológicos, construção e/
ou aparelhamento de laboratórios e apoio à formação de redes.
Entre 2004 e 2007, a Sectec atuou fortemente na indução à es-
truturação de novos arranjos. Promoveu diversos seminários dis-
seminando o conceito, reuniões de sensibilização e organização

103. Apesar de só ter se efetivado em meados de 2008, a discussão da reforma


iniciou-se no final de 2007, provocando uma grande instabilidade e paralisia na
atividade do governo estadual durante todo o primeiro semestre.
104. Planos elaborados por demanda do GTP-APL.

10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás 339


de comitês gestores e dinâmicas de planejamento. Essa ação con-
tribuiu para a ampliação da política de apoio a APLs no estado.
Entretanto, em alguns casos, as iniciativas foram artificializadas e
não passaram dos eventos de lançamento.
A SIC atua, desde 2000, no apoio a APLs. Sua atividade nesse
campo está inserida no PPA 2008-2011, em uma ação denomina-
da Desenvolvimento Local e Extensão Industrial e Empresarial,
no âmbito do Programa de Modernização Industrial. Dentro de
sua estrutura organizacional, a política para APLs é desenvolvida
em duas áreas: a Assessoria Técnica e de Investimentos e a Supe-
rintendência de Geologia e Mineração (SGM).
Ela define seu foco na atuação em arranjos como o de fomen-
tar o desenvolvimento sustentável de pequenos e médios empre-
endimentos produtivos localizados em aglomerações produtivas,
a partir, principalmente, de ações conjuntas e cooperativas. Apoia,
entre outras, ações de fortalecimento da governança dos arranjos,
de promoção comercial, de capacitação gerencial e produtiva, de
redução da informalidade e de acesso a crédito e a mercados. No
caso dos APLs de base mineral, seu apoio constitui a principal
estratégia de fomento à pequena e média produção mineral como
indutora do desenvolvimento econômico e social sustentável. Um
de seus principais instrumentos é o Fundo de Fomento à Ativi-
dade Mineral (Funmineral), que financia atividades da pequena
mineração e o artesanato mineral.
A Seplan é o órgão responsável pelo planejamento, coorde-
nação e suporte das políticas públicas do governo estadual. Ela
define seu foco na atuação nos APLs como sendo a ampliação
de sua capacidade competitiva e, por conseguinte, incremento da
competitividade dos territórios em que eles estão inseridos, como
mecanismo de redução das desigualdades regionais.
A atividade de apoio a arranjos na Seplan está formalizada em
uma ação no PPA 2008-2011, denominada Fortalecimento dos
Arranjos Produtivos Locais, no âmbito do Programa para Desenvol-
vimento da Competitividade. Além disso, no organograma da secre-
taria, existe uma Gerência de Arranjos Produtivos Locais, subordi-
nada à Superintendência de Planejamento e Desenvolvimento.
Além dessa instância, as ações voltadas para a operacionali-
zação da política estiveram ligadas às atividades da Gerência de

340 10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás


Desenvolvimento do Oeste, que fez da política de dinamização de
APLs o carro-chefe de sua estratégia para estimular o desenvolvi-
mento da região, até ser extinta pela reforma administrativa de
2008. Por não ser um órgão finalístico, a Seplan foca suas ações
junto aos APLs no apoio à articulação da governança e nas ações
de planejamento.
A Seagro é o órgão do governo estadual responsável pela ela-
boração e execução de políticas para o desenvolvimento da agro-
pecuária no estado. A atuação da Seagro em APLs está voltada
fundamentalmente para o fortalecimento da agricultura familiar.
Sua atuação nos arranjos se dá, principalmente, por meio do
apoio à organização dos produtores em associações ou cooperati-
vas e iniciativas de estímulo à agroindustrialização e outras ações
voltadas para a agregação de valor e à diversificação da produção
rural familiar.
Além da ação direta da secretaria, a instituição atua de forma
importante no apoio aos arranjos com ações de assistência técnica
e extensão rural através de sua estrutura descentralizada pelos
municípios, que pertencia à extinta Agência Rural (AR). A AR,
jurisdicionada da Seagro, foi criada em 1999, substituindo a an-
tiga Emater-GO, e extinta pela reforma administrativa realizada
em meados de 2008. Uma lei de final de agosto de 2009 recriou
a Emater-GO, mas ela ainda se encontra em fase de estruturação,
com previsão de começar a atuar até o final de 2010.
Trata-se de uma estrutura com 181 unidades locais e 14 gerên-
cias regionais. Essa capilaridade dá à instituição uma capacidade
de ação diferenciada nos APLs. Suas unidades descentralizadas,
onde trabalham pessoas enraizadas nos municípios, integram a
governança local daqueles arranjos, cumprindo, muitas vezes, um
papel de destacada liderança.
Uma grande instabilidade em seu quadro diretivo e contínuos
cortes de pessoal e recursos, entretanto, impediram que a Agên-
cia Rural, durante a sua existência, cumprisse um papel mais
importante na coordenação da política de APLs no segmento. A
recriação da Emater-GO pode representar um grande reforço no
aparato institucional que dá suporte àquela política.
A AGDR é uma agência do governo estadual cuja missão é
atuar na redução das desigualdades regionais de Goiás. A agên-

10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás 341


cia não possui um programa ou estrutura institucional voltada
especificamente para a atuação em APLs. Entretanto, ela é uma
integrante ativa da RG-APL, atuando, principalmente, no apoio à
elaboração dos planos de desenvolvimento dos arranjos.
O que se observa no conjunto dessa estrutura institucional de
apoio é uma grande fragilidade, que parece refletir o fato de que,
apesar dos avanços registrados, a atuação de apoio a APLs em
Goiás não chegou a ser prioridade, efetivamente, no âmbito da
política estadual de desenvolvimento. Ela resultou, muito mais,
da necessidade de promover a interface com as iniciativas fede-
rais nesse campo.
A RG-APL tem revelado baixa capacidade de atuar como for-
muladora de política e/ou coordenadora das ações estaduais
de apoio aos arranjos. Além da rede não contar com estrutura
e orçamento próprios, nas secretarias que integram seu núcleo
mais ativo, as equipes responsáveis pelas ações de dinamização
de arranjos produtivos locais são muito reduzidas e quase não dis-
põem de orçamento para esse fim. Os recursos alocados pelo esta-
do especificamente para o apoio a APLs limitam-se, praticamente,
a contrapartidas em projetos financiados pelo governo federal.
As realizações no segmento têm sido possíveis, basicamente, por
meio dos recursos desses projetos.
Além disso, essas equipes revelam baixa capacidade de mobi-
lizar os diversos instrumentos e programas gerais de suporte às
atividades produtivas já disponíveis no estado, utilizando-os para
o apoio a arranjos. Um exemplo são as ações de suporte aos APLs
vinculados à agricultura e agroindústria familiar, que somam 25
no estado.
A ação do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), no
que se refere a esse segmento, se dá, principalmente, por meio
de seu Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios
Rurais, que dispõe de um importante volume de recursos para sua
implementação. O Programa Agrofamiliar da Seagro, com seus
vários instrumentos, se apoia nesse programa federal. No âmbito
da secretaria, ele é subordinado à Superintendência de Desenvol-
vimento Agrário e Fundiário, que dispõe de toda uma estrutura
de pessoal e recursos para viabilizá-lo.

342 10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás


A ação de apoio aos APLs, por sua vez, é responsabilidade
de uma pequena Supervisão de Organização Rural e Geração de
Renda, vinculada a outra superintendência, a de Execução de Pro-
gramas, sem recursos específicos para sua atividade. Apesar de
grande parte dos APLs focados na agricultura familiar situar-se
no espaço dos referidos “Territórios Rurais”, a integração entre os
programas é baixa.
As duas abordagens partem da ótica de desenvolvimento lo-
cal endógeno e são compatíveis e complementares. A visão do
“território rural”, assim como a de APLs, orienta-se pelo esforço
de construção “de baixo para cima” de projetos compartilhados
de desenvolvimento sustentável. No caso do primeiro, entretanto,
não se trata de projetos para arranjos produtivos específicos, mas
para territórios delimitados. Cada território pode possuir um ou
mais arranjos produtivos locais em diferentes segmentos. Identi-
ficar e apoiar o desenvolvimento desses arranjos é, sem dúvida,
uma estratégia importante para viabilizar o desenvolvimento do
território.
Contudo, dificuldades de entendimento e conflitos interinsti-
tucionais dificultam a integração das abordagens. A governança
nesses territórios, constituída por conselhos cuja principal atribui-
ção é decidir sobre a utilização dos recursos do Pronaf naquele es-
paço, perde-se, muitas vezes, em ações pontuais e descontínuas,
enquanto faltam recursos para identificar e desenvolver arranjos
produtivos promissores.
O problema não se limita aos APLs de base agroindustrial. Na
SIC, por exemplo, os principais programas e ferramentas de apoio
às MPEs105 estão subordinadas a superintendências que não são
aquelas responsáveis pela política de APLs. Esses recursos e ins-
trumentos são acessados pelos arranjos mais estruturados, com
presença de sindicatos ou associações fortes, mas passam ao largo

105. Tais como: Programa de Promoção Comercial – que apoia a realização de


feiras locais e participação das empresas goianas em feiras nacionais e interna-
cionais; Programa Crédito Produtivo, que oferece crédito subsidiado associado à
capacitação em Plano de Negócios e de Administração de MPEs; Município Expor-
tador, que disponibiliza informações e estrutura para facilitar as exportações de
MPEs situadas em municípios no interior; e o Peiex – Programa de Extensão Indus-
trial Exportadora, em convênio com a Apex, que atua na capacitação de MPEs com
assistência técnica, tecnológica e de gestão desenvolvidas dentro da empresa.

10. Análise crítica do mapeamento e políticas ... no Estado de Goiás 343


de diversos outros, uma vez que a temática de APLs não faz parte
efetivamente da agenda da secretaria como um todo.
Não se trata apenas de dificuldades de integração entre ins-
tâncias de segundo escalão. É muito mais uma evidência de que,
em Goiás, a ação de apoio a APLs não chegou a se configurar, de
fato, como uma política de governo. Constituíram-se pequenos
núcleos de técnicos e dirigentes intermediários em algumas secre-
tarias e agências do estado, bastante comprometidos e atuantes
na área. Contudo, a temática nunca se fez presente, efetivamente,
na agenda política do primeiro escalão e do governador.

2. Identificação, critérios e mapeamento dos APLs em Goiás


Esta seção trata primeiramente dos conceitos e metodologias uti-
lizados por cada uma das instituições para identificação e prio-
rização de arranjos, para depois fornecer um mapeamento dos
APLs apoiados no território goiano.

2.1 Conceitos e metodologias


O conceito de APL que serve de referênci