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Esta seção discute a importância da integração da mudança climática ao
planejamento e aponta para alguns desafios e oportunidades relacionadas.

4
Existem muitos tipos de planejamento: ordenamento territorial, planejamento
econômico etc. O planejamento para a mudança climática pode significar a
integração da adaptação e da mitigação nesses processos existentes, ou pode se
referir a processos de planejamento dedicados especificamente para a mudança
climática, como o desenvolvimento de uma política nacional sobre mudança climática.

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Os impactos da mudança climática já se fazem sentir em todo o mundo e os países
precisam planejar e implementar medidas de resposta adequadas. Muitos países já
integraram a mudança climática a seus planos nacionais de desenvolvimento. No
entanto, muitas vezes as respostas de mitigação e adaptação são, na verdade,
implementadas por instituições setoriais e governos locais. Portanto, todas as esferas
de governo precisam trabalhar em conjunto para combater a mudança climática.

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Devido à natureza complexa da mudança climática, não é possível responsabilizar um
único departamento governamental pela implementação de medidas de resposta. As
ações para a mudança climática precisam ser planejadas e integradas em vários
níveis, desde o nacional até o local. Para além da coordenação “vertical”, o
planejamento para a mudança climática também precisa ser coordenado
“horizontalmente”, ou seja, entre diferentes setores. Por exemplo, um Plano Nacional
de Adaptação deve envolver diversos setores, como agricultura, florestas, água,
planejamento, finanças, educação etc. A coordenação entre os setores não é uma
tarefa fácil, já que as responsabilidades relevantes são muitas vezes fragmentadas
em diferentes departamentos.

Dependendo do sistema político de um país, há variações referentes à divisão de

estruturas de poder de decisão e prestação de contas. Portanto, é importante que os
processos de planejamento para a mudança climática estejam alinhados com o
sistema político específico de cada país.

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O ideal é que o planejamento para a mudança climática seja integrado aos
processos de planejamento existentes. Por meio de um processo de planejamento
estratégico em todos os níveis de governo, pode-se usar os pontos de entrada
existentes para o enfrentamento da mudança climática. Vários quadros de políticas,
tais como as políticas comerciais, políticas de emprego, políticas industriais, políticas
de desenvolvimento de competências, políticas de proteção social e políticas setoriais,
podem ser usados para implementar medidas de resposta à mudança climática. A
triagem de novos projetos, por exemplo, em nova infraestrutura, também pode ser
feita sob a ótica do clima.

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As partes interessadas são definidas como "todas as agências, organizações e
indivíduos que poderiam ser afetados pelas decisões.” Aqueles envolvidos com as
políticas sobre mudança climática e as medidas de resposta variam de empresas a
sindicatos, até instituições acadêmicas e grupos da sociedade civil. Espera-se que o
envolvimento das partes interessadas no processo de tomada de decisão melhore a
qualidade da decisão, bem como aumente o engajamento para assegurar efetiva
implementação. O envolvimento de todas as partes interessadas também podem
ajudar a melhorar a coordenação e evitar a duplicação de esforços (SOUTH AFRICA.
Department of Environmental Affairs. Governance of Climate Change in South Africa,
2011, p. 27).

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A participação de todos os interessados no processo de decisão é elemento
importante da boa governança. Há também sete outros princípios que são
reconhecidos como elementos de boa governança. Esses princípios asseguram que a
corrupção seja minimizada, processos decisórios sejam transparentes, e que as vozes
dos mais vulneráveis da sociedade sejam ouvidas. Quando faltam elementos básicos
de boa governança é difícil implementar processos de planejamento eficazes para a
mudança climática (UNESCAP. What is Good Governance? 2014).

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Existem vários desafios no planejamento para a mudança climática. Por exemplo, a
falta de coordenação entre os vários departamentos governamentais pode levar à
duplicação de atividades ou, pior, a atividades que se anulam mutuamente. Os
processos de monitoramento e avaliação do planejamento para a mudança climática
são muitas vezes imperfeitos, uma vez que dizem respeito a diversos setores e
instituições.

Além disso, a mudança climática é uma questão cientificamente complexa e, com

frequência, não há dados precisos, em particular no âmbito local. Pode ser, portanto,
um desafio convencer os tomadores de decisão de que a ação é necessária, bem
como determinar qual ação é a mais adequada.

Finalmente, a política climática também pode ser cara no curto prazo e os benefícios
não são facilmente previsíveis. Isso dificulta a priorização da questão quando
confrontada com outras questões mais aparentes.

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Incertezas científicas (por exemplo, sobre os impactos específicos da mudança
climática em determinada região) podem ser usadas para justificar a inação. Existem
diferentes abordagens para lidar com essas incertezas.

Opções “sem arrependimento”: essas opções geram benefícios diretos e indiretos. Por
exemplo, reduzir o consumo de energia no setor industrial reduz as emissões de gases
de efeito estufa e, ao mesmo tempo, reduz os custos de energia elétrica para as
empresas. As opções sem arrependimento são, portanto, ações que geram benefícios
diretos ou indiretos grandes o suficiente para compensar os custos de implementação
das opções.

Princípio da precaução: esse princípio preconiza a tomada de medidas de proteção

antes que haja prova científica completa de um risco. Isso significa que a ação não
deve ser adiada simplesmente porque falta informação científica integral (WTO. SPS
Training Module 8, 2013).

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Esta seção explica por que a mudança climática é importante para o planejamento
nacional e setorial e apresenta o papel das diferentes instituições.

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Medidas relativas à mudança climática devem estar estreitamente interligadas aos
processos nacionais de planejamento. Por exemplo, se um país tem uma obrigação
internacional de reduzir as emissões de gases de efeito estufa a determinado valor,
então esse objetivo deve ser considerado no planejamento nacional. Ou, ainda, se um
país identificou certos setores econômicos como prioridade em seu plano de
desenvolvimento, então a ação de enfrentamento à mudança climática deve também
focar nesses setores.

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Os governos nacionais podem influenciar e fortalecer as medidas de resposta climática com a
criação de incentivos para ações de adaptação e mitigação, por exemplo, ao definir um
preço para emissões de dióxido de carbono. As instituições nacionais também estabelecem um
quadro de políticas geral, no qual os níveis mais baixos operam. Essas prioridades podem ser
reforçadas por dotações orçamentárias específicas para setores ou atividades específicas.

Em geral, as instituições nacionais são melhor posicionadas para facilitar a coordenação entre
os diferentes setores e outras instituições governamentais. Por exemplo, se um país quer
introduzir um imposto sobre o carbono, então isso deve ser coordenado com todos os setores
envolvidos, incluindo, entre outros, energia, transportes, indústria, agricultura etc.

As relações internacionais também são geridas no âmbito nacional e é responsabilidade dos

governos nacionais garantir que as obrigações decorrentes de tratados internacionais sejam
respeitadas. Exemplos de acordos internacionais ligados à mudança climática incluem, entre
outros, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, a Convenção das
Nações Unidas de Combate à Desertificação e a Convenção das Nações Unidas sobre a
Diversidade Biológica (OECD. Integrating Climate Change Adaptation into Development
Planning, 2009, p. 70).

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Para planejar e implementar medidas de adaptação e mitigação à mudança
climática, diferentes partes interessadas no âmbito nacional devem trabalhar em
conjunto. Por exemplo, se o Parlamento estiver decidindo sobre a introdução de um
programa de seguro de inundações, incluindo subsídios governamentais para seguro
de prédios em zonas costeiras propensas a enchentes, então, o Ministério das Finanças
(Ministério da Fazenda) precisa alocar recursos suficientes para o programa no
orçamento nacional. Antes da introdução do programa, os parlamentares podem
consultar os membros da comunidade de pesquisa para compreender melhor os riscos
de inundações futuras no contexto de um clima em mudança. Também podem consultar
grupos da sociedade civil para recolher informações sobre a perspetiva das pessoas
que vivem em áreas sujeitas a inundações ou com companhias privadas de seguros
sobre a viabilidade do programa (OECD. Integrating Climate Change Adaptation into
Development Planning, 2009, p. 72).

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No vídeo do Instituto Internacional para o Ambiente e o Desenvolvimento (International
Institute for Environment and Development – IIED), um representante do Quênia explica
como o país pretende integrar questões sobe a mudança climática ao planejamento
nacional do desenvolvimento. Ele discute em especial as necessidades e as
oportunidades de financiamento.

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Os impactos da mudança climática diferem de setor para setor. Por exemplo, é
esperado que a mudança climática tenha impacto significativo e direto na agricultura
e na silvicultura por meio de mudanças nos padrões de precipitação e no aumento da
temperatura. Outros setores sofrem principalmente impactos indiretos. Por exemplo, o
setor de trabalho pode ser afetado pela migração de trabalhadores das áreas rurais
propensas a secas para as cidades.

Da mesma forma, diferentes setores têm diferentes impactos sobre a mudança

climática. Por exemplo, os setores da indústria e dos transportes têm impacto
importante e direto sobre as emissões de gases de efeito estufa. O setor da
educação, por outro lado, tem um impacto mais indireto nas emissões, por exemplo,
por meio da introdução de práticas amigáveis ao clima no currículo escolar.

Em última análise, a mudança climática pode ter um impacto sobre as prioridades

nacionais, o que pode significar que os setores se encontram, com mais frequência,
com menor quantidade de financiamento. Isso precisa ser levado em conta no
planejamento setorial.

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As instituições setoriais contribuem para a gestão da mudança climática, tanto por
meio de abordagens de baixo para cima quanto de cima para baixo. Por exemplo,
se um país desenvolve um Plano Nacional de Adaptação, geralmente leva em conta
as experiências e as prioridades setoriais existentes (bottom-up). Uma vez adotado o
Plano Nacional de Adaptação, ele precisa ser implementado em todos os setores
envolvidos (de cima para baixo) (OECD. Integrating Climate Change Adaptation into
Development Planning, 2009, p. 95-116).

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Partes interessadas setoriais incluem ministérios, comissões setoriais, comissões
parlamentares que se concentram em questões setoriais, bem como instituições de
pesquisa, organizações da sociedade civil, associações empresariais e sindicatos. Por
exemplo, no caso da adaptação à mudança climática no setor hídrico, o Ministério da
Água (no Brasil, Ministério da Integração Nacional) desempenha um papel central,
pois é responsável pela formulação de políticas e pela definição de normas para
irrigação, acesso equitativo, produtividade etc. Comissões de água (ou Comissões de
Bacias Hidrográficas) podem facilitar a troca de informação e a cooperação
transfronteiriça, enquanto departamentos de gestão e planejamento hídricos
fornecem subsídios técnicos nos processos de planejamento. Organizações da
sociedade civil podem desempenhar um papel central na defesa dos interesses dos
consumidores de água mais vulneráveis (OECD. Integrating Climate Change Adaptation
into Development Planning, 2009, p. 97).

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Esta seção discute por que a mudança climática é importante para o âmbito
subnacional e analisa o papel de diferentes instituições no processo de planejamento.
No contexto deste Módulo, os governos subnacionais são definidos como instituições
provinciais, departamentais, locais e municipais.

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Em geral, a mudança climática é um assunto altamente localizado. Pode ser que áreas
de proximidade geográfica enfrentem desafios muito diferentes de adaptação e
mitigação, e, portanto, requeiram diferentes abordagens em termos de tempo e de
localização específica. Essas variações locais tornam a mudança climática (em
particular a adaptação) adequada à ação de governos subnacionais.

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O planejamento e a regulação subnacionais encontram-se, em grande parte, sob a
forma de estatutos, planejamento e zoneamento do uso da terra (ou estratégico). Por
exemplo, a regulação pode ser usada para impedir que pessoas se estabeleçam em
áreas propensas a inundações.

Ocorre ao se entregar produtos e serviços de baixa emissão e resistentes ao clima,

por exemplo, por meio da construção de infraestrutura à prova de clima ou da
manutenção de florestas saudáveis.

Receitas fiscais subnacionais, criadas sob a forma de impostos, taxas e encargos,

podem fornecer incentivos ou desincentivos para as maneiras como as questões sobre
mudança climática são geridas (ou mal geridas) (UNDP; UNCDF; UNEP. Local
Governance and Climate Change, 2010).

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Várias partes interessadas estão envolvidas no planejamento para a mudança
climática no âmbito subnacional. Por exemplo, os governos locais e as câmaras
municipais precisam levar em conta a mudança climática no desenvolvimento de
planos de infraestrutura, habitação e uso do solo. As organizações municipais que
prestam serviços de utilidade pública (como água e saneamento) devem tornar a
entrega desses serviços à prova do clima. As organizações da sociedade civil podem
documentar e compartilhar informações sobre mudança climática, além de
compartilhar experiências e lições aprendidas a partir de projetos piloto. As
parcerias público-privadas entre governos subnacionais e empresas podem melhorar
a implementação dos planos locais de mitigação e adaptação (OECD. Integrating
Climate Change Adaptation into Development Planning, 2009, p. 145-182).

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A Plataforma Regional de Conhecimentos sobre Adaptação à Mudança Climática
(Adaptation Knowledge Platform – AKP) tem unido o conhecimento existente sobre
adaptação à mudança climática e governos, agências e comunidades que contam com
esse conhecimento para fundamentar suas decisões e políticas de adaptação à
mudança climática. Esse estudo de caso do distrito de Lao-oi, na Tailândia, ilustra um
quadro de integração da mudança climática aos planos de desenvolvimento da
comunidade.

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Esta seção apresenta uma metodologia de cinco passos para desenvolver Estratégias
de Baixa Emissão Resilientes ao Clima (Low Emission Climate Resilient Strategies –
LECRDSs) que incluam todas as instituições governamentais no desenvolvimento de uma
resposta coerente e eficaz à mudança climática.

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Uma série de metodologias têm sido desenvolvidas para integrar a mudança
climática ao planejamento do desenvolvimento em diferentes pontos de entrada. Uma
boa estratégia para assegurar que o planejamento do desenvolvimento leve em conta
a mudança climática é preparar uma Estratégia de Baixa Emissão Resiliente ao Clima
(LECRDS). A LECDRS permite que os países empreguem diversas opções de política de
forma coordenada. A criação de uma LECRDS ajuda também a atrair e direcionar
investimentos públicos e privados.

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Os slides seguintes estabelecem as etapas-chave na elaboração de estratégias de
desenvolvimento de baixa emissão resiliente ao clima. Serão fornecidos detalhes
adicionais para alguns passos. Os slides se baseiam em um guia do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, ou UNDP em inglês). (UNDP. Preparing
Low-Emission Climate-Resilient Development Strategies, 2011).

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Em primeiro lugar, é importante estabelecer uma equipe forte e competente para
liderar a LECRDS. Depois da análise de informações, planos, avaliações e políticas
sobre clima, a equipe terá melhor compreensão da posição atual e das políticas em
vigor no país. Com o estabelecimento de um Comitê Diretor, composto por funcionários
de alto nível, é possível montar grupos de trabalho técnicos e em políticas com
representantes de setores nacionais, regionais, locais, bem como do setor privado e
da academia. Deve-se identificar as necessidades de capacidade técnica e formar os
tomadores de decisão antes de se decidir sobre uma estratégia de comunicação e
sensibilização.

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Uma vez que as principais partes interessadas tenham sido envolvidas ao processo de
planejamento, pode-se preparar os perfis de mudança climática e cenários de
vulnerabilidade. O primeiro passo é estabelecer inventários para cenários habituais
(“business as usual”) para as emissões de GEE, como linha base para se trabalhar. A
partir de então, deve-se projetar cenários de emissões futuras e avaliar
vulnerabilidades dos sistemas ambientais, sociais e econômicos. Com base nesses
cenários e avaliações, pode-se produzir mapas de vulnerabilidade atuais e futuros.

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O próximo passo é identificar as opções estratégicas que levam à baixa emissão e a
trajetórias de desenvolvimento resilientes ao clima. Depois de analisar perfis
climáticos e cenários de vulnerabilidade é preciso determinar metas de redução de
emissões e identificar possíveis opções para o cumprimento dessas metas. É essencial
identificar os principais setores que contribuem para as emissões de GEE e planejar
diferentes cenários de desenvolvimento de baixa emissão resiliente ao clima que
podem ser seguidos. Também é preciso avaliar o impacto dos diferentes cenários na
vulnerabilidade prevista de determinada região. Com base nos futuros cenários de
emissões e vulnerabilidade, pode-se definir objetivos de desenvolvimento de baixa
emissão resiliente ao clima e identificar opções prioritárias de adaptação e
mitigação.

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A fim de implementar ações prioritárias em mudança climática, é preciso identificar
opções de políticas e de financiamento. O primeiro passo é a realização de análise
de técnica, social, de viabilidade e de custo-benefício das opções de adaptação e
mitigação listadas como prioritárias. É preciso analisar as barreiras que podem
dificultar a implementação. Ao mesmo tempo, deve-se avaliar as oportunidades de
políticas e de financiamento, assim como identificar os fluxos financeiros e de
investimento necessários para implementação das ações prioritárias.

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Após a conclusão bem-sucedida das etapas iniciais e a compilação e síntese dos
resultados de todos os passos, é importante preparar um roteiro. O roteiro precisa ser
revisado e aprovado pelo Comitê Diretor de LECRDS. Os comitês de coordenação
climática devem analisar e validar o roteiro preliminar. O roteiro finalizado deve ser
amplamente distribuído e apresentado aos principais agentes financeiros públicos e
privados

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Daniela Stoycheva, do Escritório do PNUD para a Europa e Ásia Central, apresenta
um projeto regional para apoiar os países no desenvolvimento de LECRDS. O
Cazaquistão foi o primeiro país a iniciar o projeto do PNUD.

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Esta seção apresenta algumas iniciativas internacionais que apoiam o planejamento
das mudanças climáticas.

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Do lado da mitigação, o programa UE-PNUD de capacitação em baixa emissão
apoia estratégias nacionais de desenvolvimento de baixa emissão e melhoria nos
sistemas de medição, notificação e verificação. Até o momento, 25 países participam
do programa.

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Diferentes iniciativas internacionais de apoio ao planejamento nacional para a
adaptação. Para informações adicionais, veja também o Módulo 4.

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A ICLEI é uma associação internacional de governos locais e metropolitanos
comprometida com o desenvolvimento sustentável, que apoia as cidades a se tornarem
mais sustentáveis, resilientes, eficiente em recursos, biodiversas, de baixo carbono etc.
O Programa Green Climate Cities (GCC) tem por base a Campanha das Cidades pela
Proteção do Clima (Cities’ for Climate Protection Campaign), outra iniciativa da ICLEI
que foi a primeira campanha global de governos locais a abordar a mudança
climática. O GCC é um processo feito sob medida para as exigências de governos
locais, e a metodologia compreende três fases: “analisar, agir e acelerar”. Descreve
como identificar opções de emissões e como integrá-las a políticas, planos e processos
de desenvolvimento urbano.

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O projeto Desenvolvimento de Capacidades de Adaptação à Mudança Climática e
de Mitigação de GEEs em Países Não Anexados (Capacity Development for Adaptation
to Climate Change & GHG Mitigation in Non-Annex I Countries – C3D+) visa à
melhoria da capacidade das instituições de pesquisa e ao treinamento nos países em
desenvolvimento para apoiar ações de adaptação e mitigação relativas à mudança
climática. O projeto reúne nove parceiros que formam coletivamente uma rede de
conhecimento e desenvolvimento de capacidades, no qual cada centro contribui com
sua experiência especializada no desenvolvimento e na aplicação de ferramentas e
metodologias de apoio à tomada de decisão para ações de adaptação e mitigação
relativas à mudança climática. O projeto é liderado pelo Instituto das Nações Unidas
para Treinamento e Pesquisa (United Nations Institute for Training and Research –
UNITAR).

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