CURSO

FISCALIZAÇÃO
DE CONTRATOS
DE SERVIÇOS
TERCEIRIZADOS

Fiscalização de Contratos de Serviços Terceirizados. Aula 1. A importância do planejamento página. 1

 UNIDADE I
AULA 1
A importância do planejamento

Fiscalização de Contratos de Serviços Terceirizados. Aula 1. A importância do planejamento página. 2

 Por que é importante planejar uma contratação?
Quais os riscos, para a Administração,
de uma contração mal sucedida?

Olá, sejam bem vindos ao curso de Fiscalização de Contratos de Serviços Terceirizados.

Hoje estudaremos a aula 1. Nesta aula inicial do nosso curso, trataremos da importância do
planejamento no processo de contratação pública.
O essencial agora é o participante entender que a contratação pública está dentro de um amplo
processo que envolve não apenas um mero procedimento licitatório e uma posterior execução
contratual.
A contratação pública está inserida na ideia de processo. Assim, é por meio desse processo que
a contratação deve ser planejada, desenvolvida e aperfeiçoada para atingir seus objetivos.
Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:

AULA 1
A importância do planejamento

1. Planejamento
1.1 A importância do planejamento
2. Objetivos do planejamento da contratação pública.
3. Estruturando o processo de planejamento da contratação para alcançar seu objetivo.
3.1 Procedimentos iniciais para elaboração do planejamento da contratação.
3.2 Equipe de planejamento da contratação.
3.3 Estudos técnicos preliminares.
4. Gerenciamento de riscos.
5. Termo de referência ou projeto básico
6. Reflexão e preparação para próxima aula.

Ao final desta aula, esperamos que você tenha condições de:

• Descrever quais são os objetivos do planejamento da contratação;

• Esclarecer como o processo de planejamento da contratação deve ser estruturado para alcançar
seus objetivos;
• Ressaltar a necessidade do planejamento para uma boa contratação.

Pronto para começar? Então, vamos!

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 1. Planejamento

A execução contratual é uma das etapas do processo de contratação que resulta em cumprir as cláusulas
pactuadas pelas partes em decorrência do procedimento licitatório, dispensa ou inexigibilidade.

A eficiência e a eficácia no acompanhamento e na fiscalização dos contratos são instrumentos

imprescindíveis ao gestor na defesa do interesse público.

O não-cumprimento total ou parcial das disposições contratuais pode levar à rescisão do contrato e
também gerar prejuízos à Administração, tendo, como consequência, a aplicação de penalidades e
apuração de responsabilidade.

A execução do contrato deve ser fiscalizada e acompanhada por funcionário da Administração,

denominado “Fiscal do Contrato”, indicado pelo responsável da área requisitante à qual o contrato está
vinculado, mediante um documento formal de designação.

A legislação básica que trata do tema é a seguinte:

• Lei nº 8.666/1993, com suas alterações;

• Lei nº 10.520/2002;

• Decreto nº 2.271/1997;

• Instrução Normativa/MP nº 05/2017 do MPDG;

• Portaria TCU nº 297/2012;

• Acórdão nº 1214/2013 –TCU – Plenário.

Obviamente, que o tema central de nossa aula é a fiscalização de contratos de serviços terceirizados.
Porém é importante tecer alguns comentários sobre tópicos indispensáveis para a compreensão
da importância do ato de bem fiscalizar a execução de um contrato administrativo.

A Administração Pública necessita de instrumentos que possam viabilizar a consecução dos seus
interesses e para tanto há a necessidade de realizar obras, de contratar serviços e efetuar compras.
Nesse sentido, recorre a particulares, pessoas físicas ou jurídicas, para suprir essas demandas.

Desta forma, sempre que precisar realizar esses procedimentos, deve obrigatoriamente, fazê-los
por meio do procedimento licitatório, aplicável a cada uma das situações podendo deixar de aplicá-lo
somente nos casos especificados na Lei que rege as licitações e contratos da Administração
Pública.

Em todos os processos de aquisição de produtos ou de contratação de serviços na Administração

Pública, existem fases importantes que devem ser observadas e cumpridas para não prejudicar o
desenvolvimento das atividades institucionais.

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 O planejamento é uma etapa preliminar de todo o processo de contratação. É exatamente nessa etapa
onde são respondidas questões importantes como:

• Qual o problema a ser resolvido?

• Qual solução deve ser escolhida para melhor resolver o problema?
• Qual a estimativa de custo da solução escolhida para resolver o problema?

Ou seja, é na fase de planejamento, através de estudos, levantamentos e pesquisas, que as seguintes

ações são executadas:

• Exata identificação da necessidade/demanda da Administração

(identificação do problema);
• Definição da melhor solução para atender à necessidade da Administração;
• Estimativa do valor a ser pago pela solução encontrada;
• Elaboração de um Plano de Trabalho caso a solução encontrada seja a
terceirização dos serviços;
• Elaboração do Termo de Referência.

Observe que é exatamente na fase de planejamento que são elaborados importantes documentos do
processo de contratação: o Plano de Trabalho (no caso de terceirização de serviços) e Termo de
Referência.
1.1 A importância do planejamento
O Decreto Lei 200, de 25.02.1967, em seu art. 6º, abaixo transcrito, já tratava o planejamento
como um princípio fundamental para as atividades da Administração Federal:

• Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes

princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle.
• O § 7º do art. 10, do mesmo diploma legal, com vistas a
estimular a descentralização administrativa, determina o seguinte:
• § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a
Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas
executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta,
mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada
suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de
execução.

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 A respeito do assunto o TCU se manifestou através do Acórdão 1521/2003 Plenário:
• (....) 9.2.2.3. a licitação deve ser precedida de minucioso planejamento, realizado
em harmonia com o planejamento estratégico da instituição e com o seu plano
diretor de informática, em que fique precisamente definido, dentro dos limites
exigidos na Lei nº 8.666/93, os produtos a serem adquiridos, sua quantidade e
o prazo para entrega das parcelas, se houver entrega parcelada;

A recém-publicada Instrução Normativa nº 5 do MPDG não foi diferente ao ressaltar a importância do

planejamento. Em seu art. 1º determina que as contratações de serviços para realização de tarefas
executivas observarão, além de outras, a fase de planejamento da contratação e o alinhamento com o
planejamento estratégico do órgão ou entidade. Além disso em seu art. 20 a IN relaciona as etapas que
devem ser seguidas pelo Planejamento das contratações públicas.

Observe então que o ato de planejar não se encontra no âmbito discricionário do gestor público, na
verdade planejar é um dever funcional com vistas a evitar prejuízos à Administração.

Planejar é um processo contínuo que reúne ações integradas e orientadas para fazer com que um
determinado objetivo seja alcançado com rapidez e eficiência por meio de decisões que são tomadas
antecipadamente. Esse processo permite, ainda, que erros sejam evitados e que, quando cometidos,
sejam identificados, corrigidos e não tornem a acontecer pelos mesmos motivos.

O planejamento nas contratações públicas tem como objetivo corrigir distorções, facilitar a gestão,
alterar condições indesejáveis para a Administração e assegurar a viabilização de propostas estratégicas,
objetivos a serem atingidos e ações a serem trabalhadas. O planejamento é, de fato, uma das funções da
administração indispensável ao gestor.

Planejar a aquisição de bens e contratação de serviços é essencial, é o ponto de partida para uma gestão
efetiva diante da máquina pública, onde a qualidade do planejamento ditará os rumos para uma boa ou
má gestão.

2. Objetivos do planejamento da Contratação Pública.

O processo de contratação pública se destina a viabilizar seleção de alternativa mais vantajosa

para a Administração em subordinação aos seguintes princípios: motivação, isonomia, legalidade,
impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, eficiência, probidade administrativa, vinculação ao
instrumento convocatório, julgamento objetivo e às diretrizes de ampliação da competitividade, garantia
do atendimento do interesse público, finalidade e segurança da contratação.
Constituição Federal de 1988 - Art. 37, XXI
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] XXI - ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

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 3. Estruturando o processo de planejamento da contratação para alcançar seu
objetivo.

Cabe relembrar que o objetivo de todo o processo de contratação pública é a seleção de alternativa mais
vantajosa para a Administração, em termos do benefício real que se deseja auferir, frente a seus custos.

A Instrução Normativa nº 5 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão determina que as

contratações de serviços sobre regime de execução indireta, no âmbito da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional, sejam realizadas observando-se as seguintes fases:

I. Planejamento da contratação;
II. Seleção do fornecedor; e
III. Gestão do contrato.

É importante ressaltar que o nível de detalhamento das informações para instruir cada fase da
contratação deverá ter uma ligação direta não apenas com a complexidade dos serviços mas também
com a análise de risco do objeto a ser contratado.

Nas nossas aulas iremos nos ater principalmente à fase número I – Planejamento da Contratação.

O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, deverá possuir as seguintes etapas:

I. Estudos Técnicos Preliminares;

II. Gerenciamento de Risco; e
III. Elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico.

A IN nº 5 salienta que as contratações feitas através de dispensa ou por inexigibilidade da licitação

também deverão cumprir as 3 etapas do Planejamento acima referidas.

As contratações de serviços que se enquadram nos limites dos incisos I e II e as previstas nos incisos IV
e XI, todos do Art. 24 da Lei 8.666/93, ficam dispensadas, salvo o gerenciamento de risco relacionado à
fase de Gestão do Contrato, das etapas I e II do Planejamento da Contratação.

As contratações de serviços de natureza contínua, passíveis de prorrogações sucessivas nos termos do

Art. 57 da Lei 8666/93, quando da renovação da vigência, estão dispensadas, salvo o gerenciamento de
risco relacionado à fase de Gestão do Contrato, das etapas I, II e III do Planejamento da Contratação.

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 3.1 Procedimentos iniciais para elaboração do planejamento da
contratação.

Os procedimentos iniciais do planejamento da contratação consistem em 3 atividades:

I. Elaboração de documento para formalização da demanda pela unidade

requisitante;

II. Envio do referido documento à unidade responsável pelas licitações; e

III. Designação formal da equipe de planejamento da contratação pela
autoridade competente da unidade de licitações.

A unidade requisitante deve fazer constar do documento de formalização da demanda a justificativa da

necessidade da contratação explicitando a opção pela terceirização dos serviços, a quantidade de
serviço a ser contratada e a previsão de data para início dos serviços.

Cabe ainda a unidade requisitante a indicação de servidor (es) para compor a equipe que irá elaborar
os Estudos Técnicos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, indicação de
servidor a quem será confiada a fiscalização dos serviços. É importante que o servidor indicado para a
fiscalização do contrato participe de todas as etapas do planejamento da contratação.

3.2 Equipe de Planejamento da Contratação

Após o recebimento do documento de formalização da demanda, a autoridade competente da Unidade
de Licitação poderá, se necessário, indicar servidor (es) que atuam na sua unidade para compor a
equipe de Planejamento da Contratação.

A equipe de Planejamento da Contratação é formada por servidores, formalmente designados, que

reúnem competências necessárias à completa execução das etapas do Planejamento, o que inclui
conhecimentos técnicos a respeito do uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.

3.3 Estudos Técnicos Preliminares

As contratações devem ser precedidas de Estudos Técnicos Preliminares, realizados com base no
documento que formalizou a demanda. Esses estudos têm por objetivo a análise da viabilidade da
contratação e o levantamento dos elementos essenciais que servirão para compor o Termo de
Referência ou Projeto Básico.

As diretrizes gerais para elaboração desses estudos são:

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  Listar os normativos que disciplinam os serviços a serem contratados;

 Analisar as contratações anteriores ou a série histórica para identificar as

inconsistências ocorridas, com finalidade de prevenir ocorrências dessa
natureza nos Termos de Referências e Projetos Básicos posteriores;

 Ao final da elaboração dos Estudos Preliminares, avaliar a necessidade de

classificá-lo nos termos da Lei nº 12.527/2011 (Lei de acesso a
informações).

O documento que retratar os Estudos Preliminares deve conter, quando couber, o seguinte conteúdo:

Estrutura mínima
1. Necessidade da contratação;
2. Referência a outros instrumentos de planejamento do órgão;
3. Requisitos da contratação;
4. Estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e
documentos que lhe dão suporte;
5. Levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de solução a
contratar;
6. Estimativas de preços ou preços referenciais;
7. Descrição da solução como um todo;
8. Justificativa para o parcelamento ou não da solução, quando necessária para
individualização do objeto;
9. Demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e
dede
de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros
disponíveis;
10. Providências para adequação do ambiente do órgão;
11. Contratações correlatas e/ou interdependentes; e
12. Declaração da viabilidade ou não da contratação.

Nas contratações em que o órgão ou entidade for gerenciador de um Sistema de Registro de Preços
(SRP), deve ser produzido um Estudo Preliminar específico para o órgão ou entidade com o conteúdo
previsto em todos os 12 itens acima e outra para formação da Ata contendo as informações que
utilizem as informações dos itens 3, 4, 5, 6, 7 e 8.

Nas contratações em que o órgão ou entidade for participante de um Sistema de Registro de Preços
(SRP), a equipe de planejamento da Contratação produzirá as informações dos itens 1, 2, 4, 9, 10, 11 e 12,
visto que as informações dos itens 3, 5, 6, 7 e 8, considerando a totalidade da ata, serão
produzidas pelo órgão gerenciador.

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 4. Gerenciamento de Riscos

..................................
A segunda etapa do Planejamento da Contratação é exatamente o Gerenciamento de Riscos. Mas o que
é gerenciamento de riscos?

..................................
O Gerenciamento de riscos é o conjunto de ações para identificação dos principais riscos que
permeiam o processo de contratação e das ações para controle, prevenção e mitigação
dos impactos.

Toda licitação tem riscos que são inerentes ao próprio procedimento licitatório ou por força
das características do objeto a ser adquirido, em todas as suas etapas. O referido instrumento
visa modernizar as contratações e permitir que antes de ser realizado um gasto público, haja uma
avaliação das principais ocorrências verificadas no passado, as quais podem advir
novamente, bem como das medidas que podem mitigar essas ocorrências e dos responsáveis por sua
implementação.

O Gerenciamento de Risco visa, portanto, proporcionar uma análise objetiva e

mensurável do objeto em todas as fases do procedimento da contratação, para permitir
ao gestor o controle de eventuais situações que possam impedir ou interferir o alcance
pretendido com a contratação do serviço.

Os servidores que realizam a condução das contratações públicas, desde a fase de planejamento até a
execução contratual, devem conhecer as normas que regem a sua atuação. Com base nestas regras e
nas análises das ocorrências de contratações anteriores, ou mesmo naquelas vivenciadas por outros
órgãos, os servidores poderão detectar os problemas recorrentes para construir o gerenciamento de
riscos de acordo com a natureza da contratação pretendida. Dessa forma, qualquer servidor público está
apto a analisar os riscos de uma contratação dentro de sua área de atuação/competência.

Cabe à equipe responsável pelo Planejamento da Contratação elaborar o Mapa de Riscos,

documento que materializa o Gerenciamento de Risco.

O primeiro mapa de riscos deve ser feito pela equipe responsável pelo planejamento quando da
elaboração dos estudos técnicos preliminares e anexado a esses estudos.

Um outro mapa de risco pode ser desenvolvido pela unidade requisitante dos serviços, quando
da elaboração do TR, caso avalie pertinente modificar o mapa já elaborado pela equipe de
planejamento.

Após a fase de seleção do fornecedor (adjudicação da licitação), a equipe de planejamento deverá

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 atualizar o mapa de riscos.
Caberá à equipe de fiscalização a atualização do mapa de risco após eventos relevantes tais como
prorrogações, repactuações contratuais e aplicação de sanções.
O Gerenciamento de Risco é um processo que consiste nas seguintes atividades:

1. Identificação dos principais riscos que possam comprometer a .efetividade

do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão
Contratual ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às
necessidades da contratação;
2. Avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da
probabilidade de ocorrência e do impacto de cada risco;
3. Tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das
ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas
consequências;
4. Para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das
ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos
riscos se concretizarem; e
5. Definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das
ações de contingência.

5. Termo de Referência ou Projeto Básico

O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser elaborado a partir dos Estudos Preliminares, do
Gerenciamento de Risco e conforme as diretrizes constantes do Anexo V da IN 05/2017 do MPDG,
devendo ser encaminhado ao setor de licitações, de acordo com o prazo estabelecido pela autoridade
competente.

Os entes da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional devem utilizar os modelos
de minutas padronizados de Termos de Referência e Projetos Básicos da Advocacia-Geral
União, observadas as diretrizes dispostas no Anexo V da IN 5/2017, bem como os Cadernos de
Logística expedidos pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, no que couber.

Quando não forem utilizados esses modelos, ou utilizá-los com alterações, deverão ser anexadas aos
autos as devidas justificativas.

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 O Termo de Referência ou Projeto Básico deve conter, no mínimo, o seguinte conteúdo:

I. declaração do objeto;
II. fundamentação da contratação;
III. descrição da solução como um todo;
IV. requisitos da contratação;
V. modelo de execução do objeto;
VI. modelo de gestão do contrato;
VII. critérios de medição e pagamento;
VIII. forma de seleção do fornecedor;
IX. critérios de seleção do fornecedor;
X. estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos
termos da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014; e
XI. adequação orçamentária.

Para a contratação dos serviços de vigilância e de limpeza e conservação, deverão ser observadas ainda
as regras previstas no Anexo VI da IN 05/2017 do MPDG.

É importante frisar que todos os elementos conceituais desenvolvidos na fase de planejamento devem
estar explicitados em documentos que os representem adequadamente nos autos.

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 6. Reflexão e preparação para próxima aula.

Você aprendeu, nesta aula, sobre a importância do planejamento no processo de contratação pública.

Viu que também que o objetivo de todo o processo é a seleção de alternativa mais vantajosa para a
Administração. Estudamos que o planejamento é uma etapa preliminar do processo e que é exatamente
nessa etapa onde são respondidas questões como: qual o problema a ser resolvido; qual a solução deve
ser escolhida para melhor resolver o problema; Qual a estimativa de custo da solução escolhida.

Pense no assunto, ponderando sobre o seguinte fato: existe uma previsão, para que em exatamente 1
ano, o órgão no qual você trabalha se transfira para uma nova edificação, bem maior, no centro da
cidade.

Diante da situação descrita quais seriam as possíveis demandas desse órgão; caso você fosse responsável
pelo serviço de segurança que tipo de providência você adotaria?

Na nossa próxima aula veremos como funciona o processo de contratação pública. Conheceremos quis
são seus objetivos, suas fases, trataremos do conceito de licitação, seus pressupostos e finalidades. Pense
a respeito: Por que a Administração precisa contratar? Qual a finalidade de se realizar um procedimento
licitatório?

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