UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DE PERNAMBUCO

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO

DEPARTAMENTO DE LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO E POLÍTICA AMBIENTAL

O ICMS SOCIOAMBIENTAL COMO INSTRUMENTO

ECONÔMICO DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL
NA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFE - PE

GUSTAVO RIBEIRO DA SILVA AMORIM

RECIFE

2010
 i

Gustavo Ribeiro da Silva Amorim

O ICMS SOCIOAMBIENTAL COMO INSTRUMENTO

ECONÔMICO DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL
NA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFE - PE

Monografia apresentada como requisito

parcial para a obtenção do título de
Especialista em Gestão e Políticas
Ambientais do curso de Especialização
em Gestão e Política Ambiental,
ministrado pelo Departamento de Letras
e Ciências Humanas (DLCH) da
Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE).

Orientador: Prof. Dr. José de Lima Albuquerque

Recife

08 de agosto de 2010
 ii

GUSTAVO RIBEIRO DA SILVA AMORIM

O ICMS SOCIOAMBIENTAL COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DA

GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL NA REGIÃO METROPOLITANA DO
RECIFE - PE

Monografia apresentada ao Curso de Gestão, Educação e Política Ambiental, do

Departamento de Letras e Ciências Humanas da Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE).

NOTA:

Recife, Agosto de 2010.

____________________________________________________________

Prof. Dr. José de Lima Albuquerque (UFRPE/DAD)

Orientador

____________________________________________________________

Prof. Msc. Ana Maria Navaes da Silva (UFRPE/DLCH)

____________________________________________________________
 iii

Dedico este trabalho à minha família, pelo encorajamento e suporte

E por fazer meus sonhos se tornarem possíveis.
 iv

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente a Deus, pelo amor incondicional que revelou a mim em

Cristo Jesus. Por andar junto ao longo de toda a caminhada.

À minha família, meus pais, José e Eronice, pelo amor, cuidado e apoio para
que eu concluísse mais esta etapa da minha vida; e minhas irmãs, Carolina e Adriana,
pelo exemplo de coragem e persistência que sempre me animou a continuar lutando.
Amo vocês.

À Igreja Evangélica Congregacional do Cabo que me suportou enquanto

cursava esta especialização e esta monografia.

Ao meu orientador, Dr. José de Lima Albuquerque pela coragem de aceitar o

desafio na confecção deste trabalho final.

À Elenilson Cavalcanti da Secretaria da Fazenda de Pernambuco pela ajuda e

disposição pelos esclarecimentos.

À minha turma que continuou até o fim. A caminhada foi mais fácil por que
vocês estavam ao meu lado. E a todos que passaram pelo curso e deixaram a sua marca
de amizade. Em especial: Adjar Neto, Albânia Alves, Bárbara Rodrigues, José
Claudemir, Edmar Borba, Edvânia Silva, Elielton Albuquerque e Gisele Monteiro.
Muito obrigado pelos bons momentos que passamos juntos.

A todos os que fazem o curso de Gestão e Políticas Ambientais.

Aos professores e funcionários do Departamento de Letras e Ciências

Humanas, pelo rico aprendizado que a convivência com vocês me proporcionou.
Especialmente à Magna Silva, pela paciência e consideração.

À Universidade Federal Rural de Pernambuco pela oportunidade de

desenvolver minha capacidade intelectual e pelo esforço de preparação para a vida
profissional.
 v

Dize-nos, pois, que te parece? É lícito pagar o tributo

a César, ou não? Jesus, porém, conhecendo a sua
malícia, disse: Por que me experimentais, hipócritas?
Mostrai-me a moeda do tributo. E eles lhe
apresentaram um dinheiro. E ele diz-lhes: De quem é
esta efígie e esta inscrição? Dizem-lhe eles: De César.
Então ele lhes disse: Daí pois a César o que é de
César, e a Deus o que é de Deus. ”
Mateus 22.16-20.

“És grande, Senhor e infinitamente digno de ser

louvado; grande é teu poder, e incomensurável tua
sabedoria.”
Confissões, L. I, Cap. I.
 vi

RESUMO

A industrialização trouxe uma pressão nunca antes vista sobre os recursos naturais, o
desenvolvimento da técnica permitiu a exploração em escalas impensáveis até bem
pouco tempo, mas as conseqüências ambientais foram sentidas sobre os ecossistemas
que são a base de toda a economia humana. Dentro do contexto da disseminação da
informação e da propagação de novos meios de acessá-las, as informações relacionadas
com a Gestão Ambiental estão pulverizadas em diversas áreas, cabendo ao pesquisador
o trabalho de transformar o simples dado em informação que oriente a tomada de
decisão para a implementação de políticas públicas mais eficientes. O presente trabalho
ocupa-se de analisar criticamente um instrumento econômico de gestão ambiental. O
ICMS Socioambiental do estado de Pernambuco, implantado em 2002, produziu uma
oportunidade de financiamento de atividades voltadas à gestão ambiental (preservação
da biodiversidade e gestão de resíduos sólidos). Os municípios da Região Metropolitana
do Recife são analisados quanto à sua capacidade de investir recursos financeiros
aproveitando o incentivo desse instrumento econômico.

Palavras-Chave: ICMS Socioambiental; Região Metropolitana do Recife, Gestão

Ambiental Municipal.
 vii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Efeito da tributação sobre o excedente dos produtores e consumidores.. 19

Figura 2. Municípios da Região Metropolitana do Recife na sua configuração de

1995 até o presente momento................................................................................... 25

Figura 3. Esquema da Distribuição do ICMS Socioambiental através dos

diversos critérios de repasse no período de 2004-2009........................................... 30

Figura 4. Esquema de um aterro sanitário................................................................ 37

Figura 5. Participação da Região Metropolitana no total de Pernambuco nos

recursos distribuídos às Unidades de Tratamento de Resíduos Sólidos.................. 39

Figura 6. Participação da Região Metropolitana, no total de Pernambuco, nos

recursos distribuídos às Unidades de Conservação.................................................. 42

Figura 7. Grau de dependência dos municípios quanto ao ICMS para a Receita

Orçamentária. Média para o período (2004-2008)................................................... 43

Figura 8. Classificação dos municípios quanto à dependência dos ICMS

Socioambiental para a receita total do orçamento municipal no período 2004-
2008.......................................................................................................................... 44
 viii

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Índice de Desenvolvimento Humano dos Municípios da Região

Metropolitana do Recife........................................................................................... 27

Tabela 2. Base legal da tributação do ICMS em Pernambuco................................. 29

Tabela 3. Critérios legais dos repasses do ICMS Socioambiental........................... 30

Tabela 4. Pontuação dos requisitos do critério Resíduos Sólidos............................ 32

Tabela 5. Fator de Conservação das categorias de manejo de unidades de

conservação.............................................................................................................. 33

Tabela 6. Valor acumulado em reais (R$) do repasse do ICMS Líquido para o

qüinqüênio 2004-2008............................................................................................. 36

Tabela 7. Proporção do repasse do ICMS Líquido para o qüinqüênio 2004-2008 37

Tabela 8. Destino do Lixo dos Domicílios da Região Metropolitana do Recife

(2000)....................................................................................................................... 39

Tabela 9. Unidades de Conservação de Pernambuco computadas para a

distribuição do ICMS Socioambiental (2005)......................................................... 42

Tabela 10. Unidades de Conservação da Região Metropolitana - (2005.2)............. 42

Tabela 11. Participação do ICMS Líquido na Receita Orçamentária Anual

para o qüinqüênio 2004 – 2008................................................................................ 44

Tabela12. Média Anual de Despesa com Subfunções de Serviços Urbanos e

Preservação e Conservação Ambiental para o quadriênio 2005-2008..................... 48
 ix

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Relação ICMS Total e Critérios Socioambientais................................... 47

Quadro 2. Comparação entre investimento e recebimento da parcela “Unidades

de Conservação”....................................................................................................... 48

Quadro 3. Comparação entre investimento e recebimento da parcela “Resíduos

Sólidos”.................................................................................................................... 49
 x

LISTA DE ABREVIATURAS

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas

AM Área do Município
APA Área de Proteção Ambiental
AQUC Avaliação da Qualidade da Conservação da Unidades de Conservação
AUC Área de unidade de conservação
CB Coeficiente de Conservação da Biodiversidade da Unidade de
Conservação
CBE Somatório de todos os Coeficientes de Conservação da Biodiversidade
calculados para todos os Municípios do Estado
CBM Somatório de todos os Coeficientes de Conservação da Biodiversidade
calculados para o Município
CDB Convenção sobre Diversidade Biológica
CF 88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CMMAD Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
CPRH Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos
CTN Código Tributário Nacional
FC Fator de conservação
FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICBM Índice de Conservação da Biodiversidade do Município
ICM Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias
ICMS Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IVC Imposto Sobre Vendas e Consignações
LOA Lei Orçamentária Anual
ONU Organização das Nações Unidas
PIB Produto Interno Bruto
RMR Região Metropolitana do Recife
SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação
STN Secretaria do Tesouro Nacional
UC Unidade de Conservação
 xi

SUMÁRIO

LISTA DE FIGURAS vii

LISTA DE TABELAS viii
LISTA DE QUADROS ix
LISTA DE ABREVIATURAS x

1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 12

2. OBJETIVOS.............................................................................................................. 13
2.1. Objetivo Geral......................................................................................................... 13
2.2. Objetivos Específicos............................................................................................... 13

3 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA.................................................................................. 14
3.1 Gestão Ambiental Municipal..................................................................................... 14
3.2 Sistema Tributário..................................................................................................... 16
3.3. Instrumentos Econômicos da Gestão Ambiental...................................................... 17
3.4 Tributação Ambiental................................................................................................ 19
3.4.1 O ICMS.................................................................................................................. 20

4. MATERIAL E MÉTODO....................................................................................... 23
4.1 Seleção das fontes de dados...................................................................................... 23
4.2 Construção de tabelas pertinentes............................................................................. 25
4.3 Delimitação da área de estudo................................................................................... 25

5. RESULTADOS E DISCUSSÃO.............................................................................. 28
5.1 Legislação Tributária do ICMS Socioambiental em 28
Pernambuco.....................................................................................................................
5.1.1 Cálculo do critério de Resíduos Sólidos................................................................. 32
5.1.2 Cálculo do critério de Unidades de Conservação................................................... 33
5.2 Análise da aplicação dos recursos do ICMS Socioambiental de Pernambuco aos
municípios da Região Metropolitana do Recife.............................................................. 35
5.2.1 Unidade de Tratamento e Destinação Final de Resíduos Sólidos.......................... 38
5.2.2 Unidades de Conservação...................................................................................... 41
5.2.3 Arrecadação municipal e investimento em meio
ambiente.......................................................................................................................... 44

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................... 50

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................... 52
 12

1. INTRODUÇÃO
A retomada democrática ocorrida no Brasil e o advento da Constituição Federal
de 1988 criaram um ambiente institucional marcadamente díspar daquele vigente no
período da Ditadura Militar. A participação cidadã ampliou-se como nunca, além disso,
as instâncias de decisão foram e estão sendo cada vez mais democratizadas. Houve,
então, uma recuperação do conceito de sociedade civil, abandonado propositalmente
pelas elites políticas durante o período de autoritarismo. O surgimento dos Comitês de
Bacias Hidrográficas, dos mais variados Conselhos Municipais, dos movimentos de
associativismo e vizinhança são frutos desse movimento de abertura e controle social
das atividades governamentais.
Paralelamente a isso, a Questão Ambiental se impôs como um dos grandes temas
da contemporaneidade e desafia a ciência, as políticas governamentais e a sociedade
civil a responderem articuladamente para a solução de conflitos ambientais.
Em 1987, foi publicado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (CMMAD) da Organização das Nações Unidas (ONU) um estudo
denominado Nosso futuro comum, mais conhecido como Relatório Brundtland, e
delineou os princípios do desenvolvimento sustentável, que considera o meio ambiente
como um direito humano fundamental, a equidade intra e intergeracional, a conservação
e o uso sustentável do ambiente, compreendido como o uso que permite a continuidade
do funcionamento dos ecossistemas, monitorar o ambiente e disponibilizar a
informação, também prevê o Sistema e Avaliação de Impacto Ambiental; e que os
governos avisem previamente sobre os impactos de alguma atividade sobre uma
comunidade; o ambiente deve ser internalizado na economia e a idéia de
desenvolvimento sustentável é associada mais diretamente aos países pobres, como se o
desenvolvimento dos países desenvolvidos fosse sustentável. (MORIMOURA, 2009).
Uma política pública voltada para a Questão Ambiental deve considerar a
disponibilização da informação para uma inserção consciente do sujeito-cidadão na
discussão de temas que o afetam. Este tema ancora todos os princípios do
desenvolvimento sustentável nas suas diversas dimensões, partindo da premissa que a
informação é base transdisciplinar para a conscientização da proteção ambiental tanto
para a geração presente, quanto para as futuras gerações. (BARROS, 2004).
 13

O controle social, tornado possível pela informação, se traduz pela existência de

mecanismos de cobrança e de controles recíprocos que constituem fator favorável ao
êxito da gestão pública, permitindo evitar a apropriação da máquina por interesses
privados, o desperdício, além da alocação de recursos para fins não previstos. (DINIZ;
AZEVEDO, 1995).
Desse modo, as políticas públicas municipais são mais perceptíveis pela
população porque está ligada a questões mais cotidianas, como a infra-estrutura urbana
básica. A capilaridade do poder na esfera municipal também tenderia, em tese, a uma
maior fiscalização das ações do poder público e um maior senso de pertencimento e
partilhamento das decisões políticas.
O desenvolvimento sustentável local aparece como um conceito a ser perseguido
pelos movimentos ecológicos na idéia “pensar globalmente, agir localmente”, isso
significa que os três aspectos do desenvolvimento: o social, o econômico e o ambiental
precisam harmonizar-se localmente para produzirem efeito global. O município bem
que pode ser chamado de locus da sustentabilidade, uma vez que no Brasil este ente
federado possui autonomia para legislar complementarmente sobre assuntos de interesse
local.
Com base nisso, o presente trabalho através de uma pesquisa principalmente
documental, procura investigar a efetividade de uma política de distribuição de recursos
com base em critérios ambientais. O princípio da transparência da administração
financeira do Estado brasileiro, que disponibiliza dados referentes a estes recursos, torna
possível um exame a partir de ferramentas ao alcance da população.

2. OBJETIVOS
2.1 Objetivo Geral
Analisar o ICMS Socioambiental do estado de Pernambuco como instrumento
de Gestão Ambiental nos municípios da Região Metropolitana do Recife.

2.2 Objetivos Específicos

Para atingirmos o objetivo geral elegemos os seguintes objetivos específicos:

a) Identificar a base legal do ICMS Socioambiental e os critérios ambientais

beneficiados com recursos provenientes da cota parte municipal nesse imposto estadual.
 14

b) Análise dos recursos financeiros empregados pelos municípios da Região

Metropolitana do Recife na Gestão Ambiental do seu território e dos temas ambientais
beneficiados pelo ICMS Socioambiental.

c) Apontar os avanços obtidos pela implantação do ICMS Socioambiental nos

municípios da Região Metropolitana do Recife, baseando-se no princípio da Eficiência
da Administração Pública aplicado ao meio ambiente.

3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
3.1 Gestão Ambiental Municipal
O papel do município é de extrema importância na aplicação da Política
Ambiental, pois a ele cabe a execução de importantes funções na busca do atendimento
de seus interesses e desenvolvimento de suas atividades (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2004). Dentre os instrumentos legais que o município dispõe o plano diretor
é o principal deles, sendo primeiramente um instrumento normativo, imperativo, que
orienta o desenvolvimento urbano num horizonte máximo de dez anos (BRASIL, 2001).
Os impactos ambientais urbanos já existentes devem ser mitigados, porém o
planejamento do crescimento indica antecipação e precaução, deste modo, enfatiza-se o
plano diretor como um instrumento de planejamento para a gestão ambiental municipal.
A Gestão Ambiental pode ser definida como o processo de intervenção em um
determinado espaço ambiental ou base territorial a partir de estratégias gerais propostas
pelo Estado, as quais se materializam no nível local, em forma de obras e atividades
necessárias à melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida. As ações devem ser
concebidas a partir de estudos técnicos e científicos, definidas e priorizadas por ação
conjunta entre poder público e associações civis, e propiciadas pela coalizão de forças
locais. O que quer dizer que na gestão ambiental a nível local, o próprio processo de
planejamento das ações é feito interativamente, ou seja, não é um grupo de planejadores
que as define, mas os segmentos sociais que vivem naquele sistema ambiental.
A gestão ambiental diz respeito, então, aos aspectos físico-espaciais do Plano
Diretor, mas também aos aspectos sociais, econômicos e culturais que integram o
planejamento ambiental pois fazem parte da concepção do ator social envolvido no
processo de planejamento. O substrato que a cidade ocupa, seu sítio, deve ser
 15

administrado de forma a preservar o meio ambiente da ocupação desordenada, da

insalubridade e degradação o que é, em certo sentido, o mesmo que dizer: garantir o
acesso à moradia digna, aos serviços públicos e à cidadania.
Em resposta a Constituição Federal de 1988 (CF 88), foi editada a Lei Federal de
10.257/2001, chamada Estatuto das Cidades, que regulamentou, e ampliou a
obrigatoriedade do Plano Diretor para os municípios inseridos em áreas de
empreendimentos de grandes impactos; localizados em áreas de especial interesse
turístico; para os que quiserem utilizar os instrumentos previstos no art. 182, § 4º da CF
88 e integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, a este respeito
afirma Jorge Luiz Bernardi:

Ao fazer o Plano Diretor, o município inserido numa região metropolitana,

deve ter uma visão global de todo o espaço urbano, que muitas vezes
extrapola o seu território. As funções sociais da cidade para estarem
contempladas neste plano devem estar conectadas com o planejamento dos
demais municípios do seu entorno. (BERNARDI, 2006, pp 32-33)

Porém, ao criar obrigações que não estavam previstas anteriormente aos

municípios integrantes de regiões metropolitanas esta lei federal foi questionada, pois a
Região Metropolitana não goza da plenitude de autonomia dos Estados e Municípios, o
planejamento de funções e serviços comuns têm de ser realizado através de consórcios
intermunicipais e entre autarquias estaduais. Cabe aos Estados a instituição de Regiões
Metropolitanas para “integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum” (BRASIL, 1988, art. 25, § 3º).
Dito isto, fica claro que o Município deve agir, como ente federado, dento de sua
territorialidade, mas considerando um quadro mais amplo, onde municípios vizinhos,
integrantes de uma mesma aglomeração ou região metropolitana, condicionam-se
reciprocamente produzindo efeitos, que ultrapassam suas fronteiras. (MILARÉ, 2004).
Dos instrumentos previstos no Estatuto das Cidades o plano diretor é
considerado o instrumento legal básico por que integra todos os demais planos setoriais
(MARCATTO; RIBEIRO, 2002; MILARÉ, 2004) e só pode ser concebido dentro de
uma esfera democrática com a união de várias correntes de movimentos sociais na sua
fiscalização.
A dimensão territorial é parte essencial na formulação e execução das políticas
públicas. A Gestão Ambiental necessita do entendimento dos processos físicos,
químicos e biológicos que ocorrem no espaço e é indispensável a caracterização de
 16

peculiaridades locais, das especificidades sociais e econômicas que interagem ao seu

modo com os programas e projetos.
As leis que incluem a Questão Ambiental na esfera municipal são,
principalmente, a Lei Orgânica e o Plano Diretor (IBGE, 2002). A Lei Orgânica é a lei
maior do município, nela a questão ambiental é tratada sob forma de diretrizes gerais,
não cabe descer ao nível de detalhes, assim o Plano Diretor é um desdobramento da Lei
Orgânica assim como o Estatuto das Cidades é um desdobramento da Política Urbana, a
ênfase do Plano Diretor deve ser eficácia da implantação integrada a um zoneamento
ambiental municipal (MILARÉ, 2004).
Assim, todo planejamento municipal precisa contar com diretrizes para a ação
sobre o território municipal, visando à preservação e a qualidade de vida. Para tanto, é
importante o levantamento dos recursos disponíveis para investir, o que é realizado no
orçamento anual (LOA) que fixa as quantias a serem despendidas pelo poder municipal
de acordo com funções, subfunções, programas, projetos e atividades.
Dentro das competências municipais, de acordo com a Lei Federal 9.985/2000
que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), os
municípios integram o sistema como órgãos executores em nível local. Isso inclui a
preservação dos biomas presente em seu território, durante o IV congresso Internacional
de Áreas Protegidas em Caracas, 1992, Venezuela, foi definido um mínimo de 10% de
cada bioma a ser protegido pelos países signatários da Convenção sobre Diversidade
Biológica (CDB), incluindo o Brasil, o que obriga os entes federados do país na
consecução desses objetivos, inclusive os municípios.

3.2 Sistema Tributário

Segundo o Código Tributário Nacional (lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966),
tributo é toda a prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada.
O Estado institui a cobrança de um tributo com a finalidade de atingir seus
objetivos. No Brasil, temos como objetivos fundamentais aqueles elencados no art. 3º
da Constituição Federal:

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do

Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
 17

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais
e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação. (BRASIL, 1988).

Os tributos constituem a principal fonte de receita do Estado, merecendo um

tratamento legislativo bastante considerável. O Sistema Tributário Nacional inclui além
dos impostos as prestações de taxas e contribuições de melhoria.
Dentre os tributos, o imposto se destaca como principal instrumento
arrecadatório do Estado. Eles são definidos pelo Código Tributário Nacional (CTN)
como o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de
qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte (DEON SETTE;
NOGUEIRA, 2006). O fato gerador é uma situação independente de qualquer atividade
estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto é um tributo não vinculado a uma
contraprestação específica relacionada ao sujeito-passivo da relação jurídico tributária.
(ALMEIDA, 2005).

3.3 Instrumentos Econômicos da Gestão Ambiental

De acordo com o Estatuto das Cidades (Lei Federal 10.257/01), no seu art. 2º, X,
uma das diretrizes gerais para o desenvolvimento da Função Social da Cidade e da
Propriedade Urbana é a

adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e

dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens
pelos diferentes segmentos sociais. (BRASIL, 2001).

Assim os instrumentos econômicos dispostos pelo município podem incentivar

ou dificultar a implantação de atividades que gerem benefícios ambientais ou que
poluam o meio ambiente. Dentro de suas funções, compete aos municípios a gestão dos
resíduos sólidos e a limpeza urbana, de acordo com a Constituição Federal, em seu art.
30:
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial;
(...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano; (BRASIL, 1988).
 18

É de competência municipal organizar e prestar, diretamente ou por meio de

concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local. Dentre esses, se
incluem os serviços de limpeza urbana e a disposição final de resíduos urbanos.
(SANTOS, 2007).
A maior parte dos municípios brasileiros, porém, não consegue arcar com a
despesa da instalação e funcionamento de um aterro sanitário. Há na legislação
brasileira a previsão de convênios de cooperação e consórcios públicos, onde
municípios com o mesmo interesse de gestão dos resíduos sólidos firmam um contrato
de programa para a gestão adequada dos resíduos.
Para cumprirem com as suas obrigações os municípios são autorizados a criarem
impostos. De acordo com o art. 156 da Constituição Federal os municípios podem criar
impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis,
exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II,
definidos em lei complementar. (BRASIL, 1988)

Ainda temos outras fontes de receitas que chamamos de transferências:

Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de
qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer
título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e
mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União
sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados,
cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado
sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado
sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
(BRASIL, 1988).

O presente trabalho se ocupa da temática ambiental voltada para a aplicação de

políticas públicas eficientes e sustentáveis. A transferência do Estado para os
Municípios, citada acima no inciso IV, será objeto de análise e avaliação dentro de um
contexto metropolitano, onde os municípios se condicionam muito mais devido às inter-
relações políticas, econômicas e ambientais.
 19

3.4 Tributação Ambiental

O instrumento de política ambiental denominado tributo ambiental é baseado na
cobrança dos poluidores ou degradadores de um valor equivalente aos custos sociais de
suas externalidades (PERMAN et al., 1999). Esse valor sobre o produto deve
representar o “preço a ser pago” pelo poluidor ou degradador pelo uso do bem ou do
serviço fornecido pelo meio ambiente (insumo, diluição, absorção, lazer), ou ainda o seu
custo de recuperação. O fato de ter que pagar por cada unidade usada do patrimônio
ambiental incentiva o produtor ou consumidor a utilizar esses bens ou serviços tão
eficientemente quanto possível (SEROA DA MOTTA; YOUNG, 1997).
A característica básica do tributo ambiental para que ele possa efetivamente
cumprir sua função como corretor de externalidades é a mudança de comportamento do
agente econômico a favor de uma atividade mais sustentável. Conferindo assim, dentre
os vários aspectos jurídicos, a classificação do tributo quanto a função - o caráter
Extrafiscal, ou seja, a arrecadação em si não constitui o principal objetivo do imposto,
mas sim tem uma finalidade reguladora de mercado ou da economia do país.
(SABBAG, 2009).
Quando o governo decide taxar uma mercadoria para aumentar a sua
arrecadação, o imposto em geral é pago em parte pelo produtor e em parte pelo
consumidor. A figura abaixo mostra o efeito da taxação sobre o bem-estar dos
mercados, a tributação sempre gera um peso morto, correspondente à soma das áreas A
e B, uma perda de bem-estar que não pode ser recuperada nem pelos produtores e nem
pelos consumidores. A receita tributária corresponde às áreas C e D, esse valor
apropriado pelo governo deve voltar na forma de benefícios que restabeleçam o bem-
estar dos consumidores e produtores, uma vez que um imposto sobre um bem causa a
redução no tamanho do mercado do próprio bem. (RIBEMBOIM, 2009). (Figura 1).
 20

Preços

S+t
Oferta

P depois t
C
A
P antes
D B
“Peso
Morto”
(A+B) Demanda

Quantidades

Q depois Q antes
Figura 1. Efeito da tributação sobre o excedente dos produtores e consumidores.

3.4.1 O ICMS
O Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação
(ICMS) é um imposto criado na Constituição Federal de 1988 (art. 155, III e Lei
Complementar n. 87/96) substituindo o antigo ICM (Imposto sobre Circulação de
Mercadorias) instituído através da Emenda constitucional n. 18/65. Representa a
principal fonte de arrecadação dos estados, contribuindo com cerca de 80% das receitas.
Têm as características de ser plurifásico, ou seja, incide sobre o valor agregado segundo
o princípio constitucional da não-cumulatividade, real, onde as condições da pessoa são
irrelevantes e proporcional. (SABBAG, 2009).
Os sujeitos passivos de pagar ICMS podem ser pessoas que pratiquem operações
relativas à circulação de mercadorias; importadores de bens de qualquer natureza;
prestadores de serviços de transporte intermunicipal e interestadual; e prestadores de
serviços de comunicação. Há, porém, no ICMS a possibilidade da substituição tributária
progressiva, onde a responsabilidade de recolher o tributo é antecipada antes que o fato
gerador ocorra; como também da substituição tributária regressiva, onde se posterga o
recolhimento para um momento ulterior ao fato gerador.
A circulação de mercadorias, serviços de transporte e de comunicação são a base
do fato gerador do ICMS, sendo que sua base de cálculo pode incidir sobre o valor da
operação, o preço do serviço ou o valor da mercadoria ou bem importado.
 21

A legislação sobre matéria tributária é bastante extensa e antiga, contudo só

incorporou conceitos ambientais recentemente como mostra, em Pernambuco, a Lei nº
11.899, de 21 de dezembro de 2000 que instituiu o ICMS socioambiental, como
imposto, porém, ele já existia no estado desde 1989, substituindo o antigo ICM –
Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias, criado em 1965 para
substituir por sua vez o antigo IVC – Imposto sobre Vendas e Consignações.
A primeira experiência de utilização de critérios ambientais para a distribuição
de parcelas aos municípios aconteceu no Estado do Paraná, com o nome de ICMS
Ecológico, sendo criado pela Lei Complementar Estadual n. 59, de 1 de outubro de
1991. Isso só foi possível por que a Constituição Federal faculta aos Estados, no seu art.
158, parágrafo único, II, o estabelecimento de critérios para o repasse de até 25% do
total devido aos municípios, sendo que pelo menos 75% devem seguir o valor
adicionado por cada município ao montante total. (ALMEIDA, 2003).
Após essa primeira experiência, vários estados começaram a adotar critérios
ambientais para o repasse, São Paulo adotou o ICMS Ecológico em 1993, destinando
0,5% aos municípios com Unidades de Conservação. O Estado do Mato Grosso do Sul
implantou o ICMS Ecológico em 1994, porém a Lei Complementar n. 77/94 que o
estabeleceu foi diversas vezes modificada com o porcentual destinado a critérios
ambientais oscilando entre 2%, 3,5% e 5%, nos anos de 2002, 2003 e 2004
respectivamente. O Estado de Minas Gerais aprovou a Lei Estadual 12.040/95 que
definiu o critério ecológico de 0,5% para saneamento e unidades de conservação cada.
Em seguida, Rondônia aprovou a Lei Complementar 147/96 que estabeleceu que uma
parcela de 5% dos repasses seriam feitos aos municípios com Unidades de Conservação
de conformidade com o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).
(FERNANDES, 2005).
Outras experiências se seguiram, o Rio Grande do Sul criou o ICMS Ecológico
em 1997 mediante a Lei Estadual n.° 11.038, destinando 7% aos municípios com áreas
de preservação ambiental, áreas de terras indígenas e inundadas por barragens. O Ceará
adotou o ICMS Socioambiental considerando, além de meio ambiente, educação e
saúde entre os critérios de repasse.
O Estado do Mato Groso através da Lei Complementar n. 73/00 criou o ICMS
Ecológico como critério de distribuição no estado. Sendo implantado a partir do ano
2002, foram escolhidos os critérios de unidades de conservação, terras indígenas (5%) e
saneamento ambiental (2%).
 22

No Ceará, a repartição ficou assim: 18% pelo Índice Municipal de Qualidade

Educacional (IQE); 5% pelo Índice Municipal de Qualidade da Saúde (IQS); e 2% pelo
Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente (IQM). Nos 2% do IQM, estão
presentes critérios que atualmente se resumem a existência, ou não, de Sistema
Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos, devidamente licenciado.
O diploma legal que introduziu o ICMS Ecológico no Ceará foi a Lei n.º 14.023, de 17
de dezembro de 2007.
No Piauí, a recente Lei 5.813, em 3 de dezembro de 2008, cria a figura do Selo
Ambiental, condicionando a participação dos municípios no ICMS Ecológico ao
recebimento do referido selo. Os municípios podem receber o Selo Ambiental em três
categorias: A, B ou C. A classificação ocorrerá de acordo com o número de itens
atendidos num rol total de nove requisitos, a exemplo de gestão de resíduos, proteção de
mananciais, redução do desmatamento, identificação e minimização de fontes de
poluição, disposições legais sobre Unidades de Conservação e política municipal de
meio ambiente.
No Rio de Janeiro, o critério ecológico é um dos seis índices considerados para o
cálculo do repasse e representará, gradualmente, 2,5% do valor a ser distribuído aos
municípios. O percentual aumentará gradativamente: 1% em 2009; 1,8% em 2010; e,
finalmente, 2,5% no exercício fiscal de 2011 em diante. O índice de repasse do ICMS
Ecológico será composto da seguinte forma: 45% para as unidades de conservação; 30%
para a qualidade da água; e 25% para a administração dos resíduos sólidos. As
prefeituras que criarem suas próprias unidades de conservação terão direito a 20% dos
45% destinados à manutenção de áreas protegidas, ou seja, há um incentivo maior para
os municípios que assumirem a responsabilidade pela criação, implementação e gestão
de Unidades de Conservação municipais em seus respectivos territórios.
No Estado de Pernambuco, o ICMS Ecológico é denominado de ICMS Sócio-
Ambiental, foi aprovado pela Lei Estadual n. 11.899/00, e destina 8% a partir do ano de
2004, considerando aspectos sócio-ambientais. Destes aspectos, 1% destina-se aos
municípios que possuem Unidades de Conservação e 2% devem ser distribuídos de
forma proporcional à população urbana dos Municípios que possuam unidade de
compostagem ou aterro sanitário controlado. (MARRA, 2005).
Outros estados da federação implantaram o ICMS Ecológico tais como, Amapá
(1996), Tocantins (2002), Acre (2004) e Goiás (2007), outros estão em processo de
implantação e definições de quais temas ambientais serão contemplados.
 23

4. MATERIAL E MÉTODO
O método adotado neste trabalho fundamenta-se na coleta e análise de dados e
informações obtidas através de fontes bibliográficas e documentais, legislativas,
estatísticas e contábeis disponibilizadas pelos órgãos estatais com atuação relacionada à
política ambiental, mais especificamente sobre os recursos oriundos do ICMS
Socioambiental.
Os procedimentos metodológicos a serem adotados para a realização desta
pesquisa podem ser sumariados nas seguintes etapas:
a) Revisão da bibliografia pertinente e da legislação estadual, definindo o marco
legal e as suas conseqüências para a política ambiental.
b) Estatística descritiva dos principais temas ambientais encontrados nos
municípios, da movimentação dos recursos financeiros e sua aplicação.
c) Análise e interpretação dos resultados obtidos.

Os gastos municipais publicados no Orçamento anual, segundo a Portaria nº 42, de

14 de abril de 1999 do Ministério do Orçamento e Gestão, devem ser discriminados
segundo sua função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais.
Expressaram-se os gastos com a gestão ambiental municipal no orçamento municipal
como frações do gasto total para a comparação com os recursos advindos do ICMS
Socioambiental.

4.1 Seleção das fontes de dados

As informações ambientais são as mais diversas e das mais variadas formas, os
sistemas de informações mantidos pelos órgãos públicos possuem uma enorme massa
de dados que refletem um trabalho de pesquisa e catalogação que são disponibilizados
ao público para transparência da Administração Pública e participação da sociedade na
fiscalização e aplicação dos recursos.
Mais que uma simples vontade de governo, essas informações devem ser
fornecidas por que o cidadão tem o direito à informação para uma participação
orientada.
Segundo Édis Milaré, o direito à informação:
surge como significativa conquista da cidadania para a participação ativa na
defesa de nosso rico patrimônio ambiental. Aliás, o direito à informação é um
 24

dos postulados básicos do regime democrático, essencial ao processo de

participação da comunidade no debate e nas deliberações de assuntos de seu
interesse direto. [...] De fato, o cidadão bem informado dispõe de valiosa
ferramenta de controle social do Poder. Isto porque, ao se deparar com a
informação e compreender o real significado da Questão Ambiental, o ser
humano é resgatado de sua condição de alienação e passividade. E, assim,
conquista sua cidadania, tornando-se apto para envolver-se ativamente na
condução de processos decisórios que hão de decidir o futuro da humanidade
sobre a Terra (MILARÉ, 2004).

A informação ultrapassa o mero conjunto de dados, é a sua organização segundo

uma estrutura e que resulta na sua modificação qualitativa e quantitativa dos dados. Os
valores armazenados nos bancos de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na
Secretaria da Fazenda de Pernambuco (SEFAZ) e em outros órgãos são o simples
registro da movimentação do patrimônio público, de dados demográficos, etc. O que
torna esses registros relevantes para um debate acerca da Questão Ambiental é a
possibilidade de refletirem oportunidades de melhoria e investimento em conservação
ambiental.
Assim, as fontes de dados escolhidas são exatamente os órgãos da
Administração Pública que trabalham diretamente com o controle dos investimentos
públicos e disponibilizam essas informações para uma fiscalização participativa num
contexto democrático.
A Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco (SEFAZ) tem como função
prover e gerir os recursos financeiros necessários à implementação das políticas
públicas do Estado, bem como desenvolver e executar a política tributária do Estado;
proceder à arrecadação e à fiscalização da receita tributária estadual; normatizar os
procedimentos relativos ao processo de arrecadação tributária; desenvolver e executar a
política financeira do Estado. Tendo como um de seus princípios a transparência,
devendo tornar públicas, em linguagem acessível ao cidadão comum, todas as suas
ações e decisões, bem como as informações sobre receitas e gastos públicos.
Procedeu-se a coleta de informações disponibilizadas no sítio eletrônico da STN
e da SEFAZ, posteriormente foi realizada uma visita à mesma para esclarecimentos com
o responsável pelo setor. Nessa ocasião também foi coletado material referente ao
período 2004-2008, constando dos índices e valores de distribuição dos ICMS
Socioambiental por critério, município, e ano.
 25

4.2 Construção de tabelas pertinentes

Prosseguindo à coleta de dados nos diversos órgãos públicos responsáveis pela
informação contábil e ambiental, selecionamos os dados mais importantes à análise, que
são:

 Base legal da tributação do ICMS em Pernambuco

 Critérios legais dos repasses do ICMS Socioambiental
 Pontuação dos requisitos do critério Resíduos Sólidos.
 Fator de Conservação das categorias de manejo de unidades de conservação
 Valor acumulado em reais (R$) do repasse do ICMS Líquido
 Destino do Lixo dos Domicílios da Região Metropolitana do Recife
 Unidades de Conservação de Pernambuco computadas para a distribuição do
ICMS Socioambiental
 Unidades de Conservação da Região Metropolitana
 Participação do ICMS Líquido na Receita Orçamentária Anual
 Média Anual de Despesa com Subfunções de Serviços Urbanos e Preservação e
Conservação Ambiental

4.3 Delimitação da Área de estudo – Região Metropolitana do Recife

A divisão regional é executada através de estudos acadêmicos e aplicações de
modelos e teorias que buscam definir recortes regionais coerentes e coesos, e oferecer
uma base institucionalizada para subsidiar o planejamento. (MAGNAGO, 1995).
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) realizou alguns estudos
durante a década de 1980 para definir um novo arranjo de regiões para a divulgação dos
dados do censo de 1990, que acabou por se realizar em 1991. O Estado de Pernambuco
dói Dividido em 5 mesorregiões, sendo a Região Metropolitana do Recife uma delas.
As Regiões Metropolitanas são conjuntos de municípios de uma mesma Unidade
da Federação reunidos, por legislação estadual, segundo critérios estabelecidos pelo
próprio Estado. A Constituição Federal de 1988 outorgou aos estados o direito de alterar
as Regiões Metropolitanas então existentes e de criar outras.
Localizada no extremo leste pernambucano, ao longo do oceano Atlântico, a
Região Metropolitana do Recife foi instituída pela Lei Complementar Federal Nº 14, de
 26

8 de junho de 1973 que estabeleceu as regiões metropolitanas de São Paulo, Belo

Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Na data da sua
criação constava dos seguintes municípios: Recife, Cabo, Igarassu, Itamaracá, Jaboatão,
Moreno, Olinda, Paulista e São Lourenço da Mata. A Lei Complementar Estadual Nº
10, de 06 de janeiro de 1994, acresceu os municípios: Abreu e Lima (desmembrado de
Paulista); Camaragibe (desmembrado de São Lourenço); Ipojuca; Itapissuma
(desmembrado de Igarassu); havendo ainda o município de Araçoiaba que foi incluído,
de acordo com o art. 2º, § 1º, da LC Estadual 10/94, ao ser desmembrado de Igarassu,
em 14 de julho de 1995.
Atualmente a Região Metropolitana do Recife apresenta uma área de 2.768,4
Km2 correspondendo a 2,82% do estado de Pernambuco, mesmo sendo a menor das
cinco mesorregiões comportava 42,8% da população, em 2009, e era a maior geradora
de riqueza do estado.

Figura 2. Municípios da Região Metropolitana do Recife na sua configuração de

1995 até o presente momento.
 27

O conjunto de catorze municípios integrados, tendo a cidade do Recife ao

centro, possui uma alta concentração populacional e de Produto Interno Bruto (PIB),
sendo o carro-chefe da economia estadual. Este aglomerado urbano metropolitano gera
metade de toda a riqueza produzida em Pernambuco, se consolidando como o principal
pólo terciário moderno do Nordeste. (Figura 2).
A população metropolitana ultrapassa os três milhões e quinhentos mil
habitantes, dos quais 60% vivem na linha de pobreza (com renda de um salário-mínimo
por mês). A RMR é a região que apresenta a maior taxa de urbanização do Estado. A
violência se destaca como um de seus principais indicadores negativos. Entre os seus
potenciais, a RMR destaca-se por abrigar o terceiro maior pólo médico do Brasil e o
segundo melhor pólo de informática do País, o Porto Digital. Outro destaque nacional: a
RMR tem taxas de escolarização do ensino médio (entre crianças de 15 a 17 anos) de
79,9%, superior à média brasileira que é de 78,5%. (CONDEPE/FIDEM, 2010).
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de dez Municípios da Região
Metropolitana do Recife são maiores do que a média estadual e quatro são menores.
(Tabela 1).
Tabela 1. Índice de Desenvolvimento Humano dos Municípios
da Região Metropolitana do Recife.
IDH
MUNICÍPIO
(2000)
Abreu e Lima 0,730
Araçoiaba 0,637
Cabo de Santo Agostinho 0,707
Camaragibe 0,747
Igarassu 0,719
Ilha de Itamaracá 0,743
Ipojuca 0,658
Itapissuma 0,695
Jaboatão dos Guararapes 0,777
Moreno 0,693
Olinda 0,792
Paulista 0,799
Recife 0,797
São Lourenço da Mata 0,707
PERNMBUCO 0,705
BRASIL 0,766
 28

5. RESULTADOS E DISCUSSÃO

5.1 Legislação Tributária do ICMS Socioambiental em Pernambuco

A base legal do ICMS Socioambiental do Estado de Pernambuco começou a
vigorar a partir do ano de 2002, antes, porém, o Governo do Estado já tinha uma
experiência de doze anos de cobrança deste tributo, tendo sofrido relativamente poucas
alterações. (Tabela 2)
A partir da implantação do ICMS Socioambiental no Estado de Pernambuco
foram feitas diversas edições de leis e decretos com a finalidade de ajustar os critérios
de repasse aos municípios, isso reflete a disputa política e as mudanças das prioridades
de atendimento das demandas sociais pelo Governo estadual. (Tabela 3). Essas
mudanças observadas mostram que o ICMS socioambiental ainda é um instrumento em
fase de consolidação e acomodação quantos aos critérios utilizados, podendo ser indutor
de diferentes políticas, a depender da discricionariedade do Governo estadual.
A Figura 3 traz o esquema de repasse dos recursos segundo os diversos critérios
para o maior tempo sem alteração nas regras legais do ICMS socioambiental de
Pernambuco, 2004-2009, onde houve uma distribuição total para os municípios de R$
5.049.368.140,55 (cinco bilhões, quarenta e nove milhões, e trezentos e sessenta e oito
mil, e cento e quarenta reais e cinqüenta, e cinco centavos) nos cinco primeiros anos
(2004-2008), vale salientar que o valor de arrecadação do imposto estadual é crescente
durante o período, e espera-se que continue assim, devido à implantação de diversos
empreendimentos de grande porte em Pernambuco.

Tabela 2. Base legal da tributação do ICMS em Pernambuco.
ANO DIPLOMA LEGAL
1989 LEI Nº 10.259, DE 27 DE JANEIRO DE 1989.
1990 LEI 10.489, DE 02 DE OUTUBRO DE 1990.
1991 DECRETO Nº 14.876, DE 12 DE MARÇO DE 1991.
2000 LEI Nº 11.899, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2000.
2001 DECRETO Nº 23.473, DE 10 DE AGOSTO DE 2001.
DECRETO Nº 23.981, DE 25 DE JANEIRO DE 2002.
2002 LEIS Nº 12.190, DE 23 DE ABRIL DE 2002.
LEI Nº 12.206, DE 20 DE MAIO DE 2002.
LEI Nº 12.334, DE 23 DE JANEIRO DE 2003.
DECRETO Nº 25.574, DE 25 DE JUNHO DE 2003.
2003
LEI Nº 12.432 DE 29 DE SETEMBRO DE 2003.
DECRETO Nº 26.030, DE 15 DE OUTUBRO DE 2003.
LEI Nº 13.072, DE 19 DE JULHO DE 2006.
2006 LEI Nº 13.179, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2006.
2008 LEI Nº 13.684, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2008.
29
EMENTA
Institui o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de
Serviços de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS e dá outras
providências.
Dispõe sobre a distribuição, entre os municípios, da parcela do ICMS que lhes é destinada.
Consolida a Legislação Tributária do Estado.
Redefine os critérios de distribuição da parte do ICMS que cabe aos municípios, de que trata o artigo
2º, da Lei nº 10.489, de 02 de outubro de 1990, considerando aspectos sócio-ambientais e dá outras
providências.
Regulamenta os critérios de distribuição da parcela do ICMS que cabe aos Municípios, relativos aos
aspectos sócio-ambientais de que trata o inciso III do artigo 2º da Lei n° 10.489, de 02 de outubro de
1990, com a redação conferida pela Lei n° 11.899, de 21 de dezembro de 2000, e dá outras
providências.
Introduz alterações no Decreto nº 23.473, de 10 de agosto de 2001, que regulamenta os critérios de
distribuição do ICMS que cabe aos Municípios, relativos aos aspectos sócio-ambientais, e dá outras
providências.
Altera a alíquota do ICMS relativa às operações com veículos automotores novos.
Ajusta os critérios de distribuição de parte do ICMS que cabe aos Municípios, nos termos do art. 2º,
da Lei nº 10.489, de 02 de outubro de 1990, com a redação da Lei nº 11.899, de 21 de dezembro de
2000, relativamente aos aspectos socioambientais.
Altera a alíquota do ICMS relativa às operações com veículos novos motorizados, tipo motocicleta,
classificados na posição 8711 da NBM/SH, a Lei nº 12.190, de 23 de abril de 2002, e o Anexo Único
da Lei nº 10.295, de 13 de julho de1989.
Dispõe sobre a participação das unidades de conservação previstas no art. 2º da Lei n° 10.489, de 02
de outubro de 1990, com a redação da Lei n° 12.206, de 20 de maio de 2002, na distribuição da parte
do ICMS socioambiental que cabe aos Municípios.
Ajusta os critérios de distribuição de parte do ICMS que cabe aos Municípios, nos termos do art. 2º,
da Lei nº 10.489, de 02 de outubro de 1990, com a redação da Lei nº 11.899, de 21 de dezembro de
2000, e da Lei nº 12.206, de 20 de maio de 2002.
Introduz modificações no Decreto nº 23.473, de 10 de agosto de 2001, e alterações, que regulamenta
os critérios de distribuição do ICMS que cabe aos Municípios, relativos aos aspectos socioambientais.
Institui a sistemática de tributação do ICMS relativa a refinaria de petróleo.
Institui o Programa de Desenvolvimento da Indústria de Calçados, Bolsas, Cintos e Bolas Esportivas
do Estado de Pernambuco.
Altera as Leis nº 12.190, de 23 de abril de 2002, nº 12.334, de 23 de janeiro de 2003, nº 13.179, de 29
de dezembro de 2006, e nº 13.072, de 19 de julho de 2006, que dispõem sobre a tributação do ICMS
nas operações que especificam.
 30

Tabela 3. Critérios legais dos repasses do ICMS Socioambiental.*

SOCIOAMBIENTAL
VALOR DIFERENÇA
ANO
ADICIONADO POSITIVA UNIDADES DE RESÍDUOS REC. TRIBUT. POPULAÇÃO
SAÚDE EDUCAÇÃO
CONSERVAÇÃO SÓLIDOS PRÓPRIA TOTAL
1989 a 2000 75 25 0 0 0 0 0 0

2001 75 25 0 0 0 0 0 0
Jan/abr de
75 15 1 4 2 2 1 0
2002
Mai/Dez de
75 20 15 1 1 0 4 0,5 2 1 2 0,5 1 2
2002
2003 75 15 10 1 1 4 5 2 3 2 3 1 3 0

2004 75 17 10 10 1 1 1 2 5 5 2 3 3 2 3 3 1 3 3 0

2005 75 17 ... ... 1 ... ... 2 ... ... 2 ... ... 2 ... ... 1 ... ... 0

2006 75 17 1 2 2 2 1 0

2007 75 17 1 2 2 2 1 0

2008 75 17 1 2 2 2 1 0

2009 75 17 1 2 2 2 1 0

2010** 75 5 1 2 3 3 1 4

*Os valores sombreados correspondem ao valor em vigor de cada um dos critérios de repasse para o período mencionado, os valores de 2010 são apenas
previstos pela Lei Nº 13.368, de 14 de dezembro de 2007. Em destaque os anos analisados. Os valores que não estão sombreados são previsões de leis que não
entraram em vigor devido à superveniência de outra lei.
**Para o ano de 2010 foram lançados novos critérios pela Lei Nº 13.368/2007, além dos que foram usados até agora, que são: Segurança e PIB “per capita”
que representarão 3% cada dos valores totais repassados aos municípios e os valores dos demais critérios foram revistos, como se pode ver na Tabela 1.
 31

O ICMS é arrecadado pelo governo estadual que repassa aos municípios 25% do valor
total, conforme determinado no texto da Constituição Federal, porém de acordo com a
Emenda Constitucional 14/96 e a Lei Federal nº 9.424/96, do total arrecadado 15% é
destinado ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do magistério (FUNDEF), que já é descontado automaticamente pelos estados
antes do repasse aos municípios. O FUNDEF, formado ainda pelo Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI Exportação) e pelo Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), volta aos municípios para investimento obrigatório na
remuneração dos profissionais do magistério e na manutenção e desenvolvimento do ensino
fundamental. Os 85% restantes da cota-parte dos municípios constituem o ICMS Líquido
repassado semanalmente às contas municipais no Banco do Brasil.
Por força da Constituição Federal, obrigatoriamente pelo menos 75% dos repasses de
ICMS dos estados aos municípios têm que seguir a participação de cada município no Valor
Adicionado, os 25% restantes ficam a critério de Lei Estadual.

Figura 3. Esquema da Distribuição do ICMS Socioambiental através dos diversos critérios de

repasse no período de 2004-2009.
 32

Os critérios estabelecidos são utilizados para o cálculo do montante que cada

município tem a receber, mas o valor total é repassado juntando-se todas as parcelas, não
havendo a obrigatoriedade de aplicação do recurso recebido na área responsável pela origem.
5.1.1 Cálculo do critério de Resíduos Sólidos
Participando com 2% do valor líquido repassado aos Municípios, o critério de
Resíduos Sólidos é calculado de acordo com o que determina a Lei 10.489/2000, alterada pelo
Decreto Nº 23.981/02, pelas Lei Nº 12.206/02 e Lei Nº 12.432/03; para municípios que
tenham, no mínimo, licença prévia de projeto, junto à Agência Estadual de Meio Ambiente e
Recursos Hídricos (CPRH), de Sistemas de Tratamento (Unidade de Compostagem) ou de
Destinação Final de Resíduos Sólidos (Aterro Sanitário), proporcionalmente à população do
Município e ao estágio de evolução do processo de implantação dos sistemas. O cálculo é
feito seguindo a pontuação dos municípios de acordo com a Tabela 4:

Tabela 4. Pontuação dos requisitos do critério Resíduos Sólidos

ATIVIDADE PONTUAÇÃO
Licença Prévia 3 pontos
Licença de Instalação 7 pontos
Licença de Operação 10 pontos
Operação Regular do Aterro 40 pontos
Desativação de Lixão 20 pontos

O levantamento dessas informações deveria ser atualizado anualmente pela CPRH,

responsável pelo seu fornecimento à Secretaria da Fazenda que calcula o índice de repasse a
cada município. O município precisa atingir pelo menos 60 (sessenta) pontos para ser
habilitado a receber a parcela do ICMS Socioambiental referente aos Resíduos Sólidos.
Dentro do universo dos municípios habilitados a distribuição é feita proporcionalmente à
população urbana de cada município em relação ao total.
São considerados não habilitados, independente de atendimento aos critérios previstos,
os Municípios nos quais a CPRH constatar, uma ou mais das seguintes situações: criança
catando lixo em aterros ou em vazadouros (lixões); resíduos sólidos depositados
irregularmente a menos de 200 (duzentos) metros de mananciais; resíduos tóxicos,
inflamáveis, corrosivos ou patogênicos, relacionados na classe I, da Norma Brasileira - NBR
n° 10.004, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), depositados no solo sem
tratamento; catadores de lixo residindo nas áreas de disposição final dos resíduos pelos
Municípios; e existência de mais de 20% (vinte por cento) dos resíduos produzidos, no
Município, sem tratamento em usina de compostagem ou depositados em aterros sanitários.
 33

5.1.2 Cálculo do critério de Unidades de Conservação

Para o repasse da parcela referente às Unidades de Conservação (UCs), que
constituem 1% do ICMS total líquido repassado aos Municípios, de acordo com o Decreto Nº
25.574/03, devem ser considerados aspectos quantitativos e qualitativos, como exposto no
cálculo do Índice de Conservação da Biodiversidade do Município (ICBM). A Agência
Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (CPRH) deve calcular e fornecer as variáveis
necessárias, que são:
Variáveis Quantitativas
 Área da unidade de conservação;
 Fator de Conservação.

A variável área de unidade de conservação (AUC) corresponde ao somatório das áreas

de todas as Unidades de Conservação do município, quer abrigue em seu território a
totalidade ou parte de unidades de conservação, de domínio público ou privado, instituídas
por uma das três esferas de Governo. Isso inclui as Reservas Particulares do Patrimônio
Natural como categoria do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), e também
as reservas ecológicas criadas pela Lei Estadual n° 9.989, de 13 de janeiro de 1987, e as áreas
de proteção ambiental estuarinas, criadas pela Lei Estadual n° 9.931, de 12 de dezembro de
1986. Essas últimas interessam diretamente ao nosso estudo, uma vez que foram instituídas
predominantemente na Região Metropolitana do Recife.
A variável Fator de conservação (FC) é um parâmetro numérico atribuído às diferentes
categorias de manejo de unidades de conservação, quanto maior o Fator de conservação maior
a pontuação da unidade de conservação e expressam a restrição de uso de cada categoria de
acordo com a Tabela 5:

Tabela 5. Fator de Conservação das categorias de manejo de unidades de conservação

Categoria de manejo de unidades de conservação Fator de
conservação
Reserva Biológica 1,00
Estação Ecológica 1,00
Parque Nacional, Estadual e Municipal 0,90
Monumento Natural 0,70
Refúgio de Vida Silvestre 0,75
Reserva Particular do Patrimônio Natural 0,80
Floresta Nacional, Estadual e Municipal 0,60
Área de Relevante Interesse Ecológico 0,45
 34

Reserva Extrativista 0,50

Reserva de Desenvolvimento Sustentável 0,40
Reserva da Fauna 0,60
Com zoneamento ZPVS 0,70
Área de Proteção
ZCVS 0,50
Ambiental
Demais zonas 0,10
Sem zoneamento 0,05
Reserva Ecológica* 0,30
* Categoria de manejo criada pela Lei Estadual nº 9.989, de 13 de janeiro de 1987.

Variáveis Qualitativas
 Coeficiente de conservação da unidade de conservação;
 Desempenho das ações de melhoria e conservação da UC

As variáveis qualitativas deveriam considerar aspectos importantes a respeito da

efetividade da conservação ambiental na área protegida, tais como: regularização fundiária, a
qualidade física da área, a fiscalização da área, o plano de manejo e a infra-estrutura
administrativa da unidade, entre outras. Essas variáveis não foram calculadas semestralmente
como ordena a Lei nº 12.206/02, no seu art. 2º, II, 2.1. Sendo mesmo descartada a avaliação
qualitativa devido à capacidade de funcionamento da CPRH.
O Coeficiente de Conservação da Biodiversidade da Unidade de Conservação deve ser
obtido através da fórmula:

Sendo:
CB = Coeficiente de Conservação da Biodiversidade da Unidade de Conservação;
AUC = área, em hectares, da unidade de conservação ou parte dela, situada no
território do Município, de acordo com dados fornecidos pelo órgão responsável por sua
gestão;
AM = área total do Município, em hectares, de acordo com o último dado
disponibilizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
FC = parâmetro numérico atribuído às diferentes categorias de manejo de unidades de
conservação;
 35

AQUC = avaliação da qualidade da conservação das unidades de conservação e dos

meios necessários para tal, de acordo com Tábua de Avaliação aprovada em portaria da
CPRH;

De acordo com o Decreto Nº 25.574/03 o ICBM, definido para cada Município, deve
ser obtido a partir do Coeficiente de Conservação da Biodiversidade da Unidade de
Conservação (CB), calculado para cada uma das unidades de conservação ou porção destas
situadas no território do Município. Assim o ICBM é expresso pela fórmula:

Onde:
CBM = Somatório de todos os Coeficientes de Conservação da Biodiversidade
calculados para o Município;
CBE = Somatório de todos os Coeficientes de Conservação da Biodiversidade
calculados para todos os Municípios do Estado.

Nenhum município pode ultrapassar 10% do valor total distribuído às unidades de

conservação, caso isso aconteça, o excedente será distribuído igualmente entre todos os
Municípios que possuírem unidades de conservação. Se houver sobreposição física entre
unidades de conservação, será considerada, para a área comum, o maior fator de conservação.
A falta de uma avaliação qualitativa das unidades de conservação provoca algumas
distorções entre o cálculo do ICBM e o objetivo do ICMS Socioambiental, sendo possível que
incentive a implantação de Unidades de Conservação, mas que estas em nada contribuam com
a melhoria da qualidade ambiental se não houver uma fiscalização e gestão adequadas.
Outra distorção se dá em relação às Unidades de Conservação já criadas, sem um
acompanhamento muitas das Reservas Ecológicas da Região Metropolitana do Recife,
instituídas pela Lei nº 9.989/87, simplesmente foram invadidas ou bastante degradadas a
ponto de alterarem as características que procuravam ser preservadas, assim o recebimento de
uma parcela do ICMS Socioambiental sem uma contraprestação por parte do município, não
incentiva uma ação melhoria ambiental.

5.2 Análise da aplicação dos recursos do ICMS Socioambiental de Pernambuco

aos municípios da Região Metropolitana do Recife
 36

A partir de 2004 e até 2009, no Estado de Pernambuco, 8% do que era destinado aos
Municípios foi repassado segundo critérios socioambientais (a partir de 2010 esse valor é
aumentado para 20%), dos quais só podem receber os municípios que cumprirem as
exigências estabelecidas no cálculo de cada índice. (figura 3).
Para esta pesquisa destacamos os dois critérios mais relevantes para a discussão
ambiental na Região Metropolitana do Recife: Resíduos Sólidos e Unidades de Conservação.
Os outros critérios são Saúde, Educação e Receita Tributária Própria, e têm importantes
relações com o meio ambiente. No critério Saúde, por exemplo, os cálculos das participações
são feitos através da participação relativa do inverso do coeficiente de mortalidade infantil de
cada município do estado, e as causas de mortalidade infantil estão intimamente ligadas com
as condições ambientais, porém diante da dificuldade que seria tratar de cada critério e as suas
inter-relações ambientais buscamos focar apenas nesses dois critérios citados acima.
De acordo com a Figura 3 podemos perceber que as parcelas destinadas diretamente
para a remuneração de aspectos ambientais constituem os critérios de Resíduos Sólidos e
Unidades de Conservação que são calculadas pela CPRH, com os depósitos realizados pela
Secretaria da Fazenda de Pernambuco (SEFAZ) nas contas das Prefeituras no Banco do
Brasil, já deduzidos da parcela de 15% do FUNDEF que é repassado automaticamente ao
fundo cuja competência de gestão é da União.
Na Tabela 6 abaixo podemos ver o montante de recursos para um período de cinco
anos e a sua distribuição por critérios para cada município da Região Metropolitana do Recife
e o total de Pernambuco.

Tabela 6. Valor acumulado em reais (R$) do repasse do ICMS Líquido para o qüinqüênio 2004-
2008
Receita
Valor Diferença Resíduos Unidades de
Município Educação Saúde Tributária
Adicionado Positiva Sólidos Conservação
Própria
Abreu e Lima 49.789.799,79 4.567.238,71 - 421.060,34 550.431,08 977.957,74 209.831,31

Araçoiaba 225.083,45 3.455.027,02 - - 268.498,44 486.218,86 105.857,50

Cabo de Stº
310.278.893,32 12.474.333,31 - 830.598,87 2.656.913,36 815.678,64 1.145.292,51
Agostinho
Camaragibe 13.827.239,17 7.972.632,89 - - 932.297,83 895.640,04 639.187,06

Igarassu 72.881.689,36 10.536.973,46 - 1.114.060,21 981.326,70 1.039.430,11 239.261,29

Ilha de 1.549.802,79 781.021,70 - 1.453.229,22 187.630,12 1.064.694,80 1.209.191,34
Itamaracá
Ipojuca 488.475.065,95 - 124.456,97 169.782,99 1.184.448,04 777.340,91 4.550.460,92

Itapissuma 23.747.517,57 31.364.147,11 - 694.288,85 249.180,42 935.864,57 509.148,11

Jaboatão dos 389.199.472,08 42.881.266,64 - 565.837,98 3.865.597,79 666.686,95 1.058.144,87
Guararapes
Moreno 3.509.026,49 5.367.656,66 - 796.390,07 755.847,96 604.684,75 410.187,06
 37

Olinda 102.386.376,55 10.372.151,44 893.414,58 39.748,23 2.073.991,46 703.451,85 1.346.234,64

Paulista 56.696.091,05 48.439.553,32 - 1.515.105,71 1.797.019,87 784.850,57 793.165,34

Recife 1.483.761.111,11 276.989.732,00 - 926.807,75 9.695.596,92 651.681,77 4.345.195,07

São Lourenço
19.579.331,16 7.602.491,24 - 1.440.295,42 1.223.996,25 950.456,39 123.702,96
da Mata
Total RMR 3.015.906.499,83 462.804.225,50 1.017.871,55 9.967.205,65 26.422.776,23 11.354.637,94 16.684.859,97

Total PE 3.787.026.105,41 858.392.583,89 100.987.362,81 50.493.681,41 100.987.362,81 100.987.362,81 50.493.681,41

RMR/PE 79,64% 53,92% 1,01% 19,74% 26,16% 11,24% 33,04%

Média RMR 85,10% 13,06% 0,03% 0,28% 0,75% 0,32% 0,47%
Fonte: SEFAZ PE, 2009.

O principal critério que contribui para a arrecadação do ICMS socioambiental dos

municípios da região Metropolitana é o Valor Adicionado seguido da Diferença Positiva, para
esses a região Metropolitana recebe a maior parte dos repasses líquidos do estado no período
considerado, 79,64% e 53,92% respectivamente. (Tabela 6). Quando, porém, consideramos
os critérios socioambientais a participação relativa da RMR é menor. As parcelas referentes
aos critérios socioambientais constituem uma fração ínfima do repasse total, representando,
para a média da RMR no período considerado, 0,31% do total. Para os municípios, temos a
Tabela 7 abaixo:

Tabela 7. Proporção do repasse do ICMS Líquido para o qüinqüênio 2004-2008

Município Valor Diferença Resíduos Unidades de Educação Saúde Receita
Adicionado Positiva Sólidos Conservação Tributária
Própria
Abreu e Lima 88,10% 8,08% - 0,75% 0,97% 1,73% 0,37%
Araçoiaba 4,96% 76,09% - - 5,91% 10,71% 2,33%
Cabo de Stº 94,54% 3,80% - 0,25% 0,81% 0,25% 0,35%
Agostinho
Camaragibe 56,98% 32,85% - - 3,84% 3,69% 2,63%
Igarassu 83,97% 12,14% - 1,28% 1,13% 1,20% 0,28%
Ilha de Itamaracá 24,81% 12,51% - 23,27% 3,00% 17,05% 19,36%
Ipojuca 98,63% - 0,03% 0,03% 0,24% 0,16% 0,92%
Itapissuma 41,30% 54,55% - 1,21% 0,43% 1,63% 0,89%
Jaboatão dos
88,81% 9,78% - 0,13% 0,88% 0,15% 0,24%
Guararapes
Moreno 30,66% 46,90% - 6,96% 6,60% 5,28% 3,58%
Olinda 86,90% 8,80% 0,76% 0,03% 1,76% 0,60% 1,14%
Paulista 51,53% 44,03% - 1,38% 1,63% 0,71% 0,72%
Recife 83,53% 15,59% - 0,05% 0,55% 0,04% 0,24%
São Lourenço da
63,32% 24,59% - 4,66% 3,96% 3,07% 0,40%
Mata
 38

O impacto de todas as parcelas dos critérios socioambientais varia bastante de

município para município, desde Recife (0,88%) até Ilha de Itamaracá (62,68%). Assim os
municípios devem traçar estratégias para aumentarem a transferência naquelas áreas que
apresentam um desempenho insatisfatório.
Cabe destacar o papel da Diferença Positiva. Esse critério funciona como um
amortecedor para a queda na participação no Valor Adicionado do município, que pode
ocorrer, por exemplo, por causa de uma catástrofe ambiental, climática ou uma forte
emigração. É distribuído com base na participação relativa de cada Município no somatório
das diferenças positivas entre o índice percentual de participação vigente para cada
Município, no exercício anterior, e a sua participação relativa no valor adicionado do Estado.
Isso evita grandes flutuações e permite um reforço de caixa para o poder municipal responder
frente ao motivo que ocasionou a baixa na produção mercadorias, serviços de transportes e
comunicação.

5.2.1 Unidade de Tratamento e Destinação Final de Resíduos Sólidos

O Lixo produzido pelos domicílios da RMR é coletado na sua maior parte, embora a
destinação final seja um problema que precisa ser enfrentado seriamente com políticas
públicas que realizem investimentos para a solução desse problema ambiental. Antes, porém
da destinação final é necessário lembrar que as etapas na hierarquia de ações na Gestão de
Resíduos Sólidos preconizam primeiramente a redução da geração de resíduos, depois a
reutilização, em seguida a reciclagem, para então decidir qual a melhor solução: incineração
ou aterramento.
As soluções privilegiadas pela Administração Estadual são: o aterro sanitário
entendida como a técnica de disposição final de resíduos urbanos no solo, sem causar danos à
saúde pública e ao meio ambiente, utilizando recursos de engenharia sanitária para confinar os
resíduos sólidos à menor área possível e para reduzi-los ao menor volume possível, cobrindo-
os com uma camada de terra na conclusão de cada jornada de trabalho, ou a intervalos
menores, se necessário, promovendo a drenagem e o tratamento dos gases e líquidos
percolados (chorume) (Figura 4) e a Unidade de Compostagem composta por instalações e
equipamentos para o desenvolvimento de processos e procedimentos que possibilitem a
transformação da matéria orgânica contida nos resíduos sólidos urbanos, em húmus, por meio
de processo biológico para tratamento e estabilização, de forma controlada, e que possibilite a
segregação da parcela inorgânica para efeitos de reciclagem.
 39

Figura 4. Esquema de um aterro sanitário.

Nesse sentido, o ICMS Socioambiental é um instrumento de subsídio ao planejamento

municipal oferecendo recursos financeiros para a implantação do Sistema de Gestão de
Resíduos no Município, focando na destinação final em aterros sanitários, ou no tratamento
dos resíduos orgânicos nas Unidades de Compostagem. O Decreto n. 23.473/01 estabeleceu
que a Unidade de Compostagem necessita estar associada a um aterro sanitário, para o
descarte dos resíduos refugados do processo de compostagem e da segregação para efeito de
reciclagem. Este decreto ainda prevê o compartilhamento de um aterro sanitário por vários
municípios e a fixação de pontos iguais para os municípios que operarem nesse modelo.

Tabela 8. Destino do Lixo dos Domicílios da Região Metropolitana do Recife (2000)

Município Total Coletado Queimado Enterrado Jogado em Jogado em rio, Outros
terreno baldio lago ou mar
Abreu e Lima 100% 82,5% 4,1% 0,5% 11,2% 0,7% 1,0%
Araçoiaba 100% 57,6% 10,8% 0,9% 29,8% 0,1% 0,8%
Cabo de Santo
100% 57,6% 10,8% 0,9% 29,8% 0,1% 0,8%
Agostinho
Camaragibe 100% 86,4% 3,9% 0,3% 8,5% 0,8% 0,2%
Igarassu 100% 84,6% 4,7% 0,4% 8,9% 1,0% 0,4%
Ipojuca 100% 78,3% 7,8% 1,2% 11,8% 0,6% 0,3%
Ilha de Itamaracá 100% 71,6% 6,9% 0,5% 19,7% 0,5% 0,8%
Itapissuma 100% 36,9% 18,6% 1,5% 41,9% 0,6% 0,5%
Jaboatão dos
100% 92,4% 2,4% 0,9% 2,9% 1,3% 0,0%
Guararapes
 40

Moreno 100% 72,0% 3,1% 0,2% 22,0% 1,5% 1,2%

Olinda 100% 67,1% 6,6% 0,3% 23,8% 1,6% 0,5%
Paulista 100% 86,9% 2,5% 0,2% 7,3% 2,5% 0,6%
Recife 100% 80,1% 3,0% 0,2% 13,4% 1,1% 2,2%
São Lourenço da
100% 96,2% 0,4% 0,0% 2,1% 1,1% 0,1%
Mata
Total RMR 100% 71,4% 9,5% 0,4% 16,6% 1,6% 0,4%
Total PE 100% 86,2% 2,4% 0,2% 9,3% 1,3% 0,6%
Fonte: IBGE, 2000.

A legislação reguladora do tema preconiza o tratamento dos resíduos sólidos de duas

formas possíveis para o recebimento dos benefícios do ICMS Socioambiental: Aterro
sanitário e Usina de Compostagem. Porém, há a necessidade de que o município destine no
mínimo 80% dos resíduos sólidos gerados ao aterro sanitário, e a usina de compostagem
precisa estar ligada a um aterro sanitário para o tratamento de refugo. Porém de acordo com a
Tabela 8, oito (8) municípios não chegavam nem a coletar 80% do resíduo sólido produzido
nos domicílios, no ano de 2000.
A Região Metropolitana do Recife não se destaca nesse aspecto socioambiental para o
qüinqüênio 2004-2008, chegando a participar com apenas 1,01% no critério resíduo sólido
para o período considerado, condição rapidamente revertida em 2009 com a entrada em
operação de um aterro privado em Jaboatão dos Guararapes (Figura 5).
No restante do Estado de Pernambuco, o ICMS Socioambiental fomentou a criação de
novos aterros sanitários, no início de 2002, portanto antes da sua implantação, não havia
nenhum aterro sanitário no Estado, dois anos depois, em 2004, quatro (4) municípios
(Caruaru, Goiana, Gravatá e Garanhuns), todos do interior do Estado tiveram a instalação de
aterros em seu território, e treze (13) projetos haviam obtido licença junto à CPRH para a sua
instalação. (FERNANDES, 2005).
 41

Figura 5. Participação da Região Metropolitana no total de Pernambuco nos recursos distribuídos às

Unidades de Tratamento de Resíduos Sólidos.

No ano de 2009, os recursos obtidos pela arrecadação da parcela referente aos resíduos
sólidos será maior na Região Metropolitana do Recife do que em qualquer outra Mesorregião
do estado de Pernambuco, levando essa região ao nível de mais importante no recebimento
deste recurso. O retardo da implantação de um aterro sanitário na RMR, fez com que nos
primeiros anos essa parcela fosse percebida praticamente por municípios do interior, que
apesar de possuírem uma população urbana menor, atendiam aos requisitos de repasse.

5.2.2 Unidades de Conservação

As unidades de conservação presentes na Região Metropolitana do Recife são, em sua
maioria, estaduais, instituídas ainda na década de 1980, mas sem uma regulamentação e
elaboração de plano de manejo e sem uma gestão adequada, a maior parte delas existe apenas
por previsão legal. (Tabela 9).
No total são 46 Unidades de Conservação, sendo 7 APAs, 2 Estações Ecológicas, 1
Parque Estadual, 34 Reservas Ecológicas e 2 RPPNs. O restante do estado possui no total 20
Unidades de Conservação espalhadas em 28 municípios, havendo ainda os Municípios de
Escada e Vitória de Santo Antão que dividem a Reserva Ecológica Mata do Urucu com o
Cabo de Santo Agostinho.

Tabela 9. Unidades de Conservação de Pernambuco computadas para a distribuição do

ICMS Socioambiental (2005)
 42

FC Categoria da UC RMR Resto do Estado

0,7 – 0,05 APA 7 5
1 Estação Ecológica 2
0,9 Parque Estadual 1
0,3 Reserva Ecológica 34
0,8 RPPN 2 8
0,9 Parque Ecológico 2
1,0 Parque Nacional 1
0,9 Parque Natural Municipal 1
1 REBIO 3
TOTAL 46 20

Há uma maior concentração de UC na região Metropolitana do que em qualquer outra

região do estado, tendo em média uma área de 362,34 ha, enquanto nas UC localizadas
totalmente nos outros municípios do estado possuem uma área média de 12.538,33 ha, ou
seja, mais de 340 vezes maior, destacando-se a APA Chapada do Araripe, Parque Nacional do
Catimbau, e a APA de Guadalupe.
A distribuição da parcela referente a Unidades de Conservação do ICMS
Socioambiental apresenta-se concentrada. Para 2005, o Parque Nacional do Catimbau
representava aproximadamente 30% (nenhum município pode exceder 10%) do total dessa
parcela, distribuída aos municípios de Buíque, Ibimirim e Tupanatinga.
A pulverização das unidades de conservação na RMR, que apresenta municípios
pequenos se comparados aos do interior, e forma de cálculo, que leva em consideração a
proporção de área preservada por município, e não a sua área absoluta, é o que faz a RMR
aumentar a sua participação nessa parcela do ICMS Socioambiental. (Tabela 10).

Tabela 10. Unidades de Conservação da Região Metropolitana - (2005.2)

Municípios Área Total Área Protegida Área Protegida no Área Protegida na

(ha) (ha) Munic. (%) RMR (%)
Abreu e Lima 12.599,10 573,47 4,55% 2,64%
Araçoiaba 9.638,10 0,00 0,00% 0,00%
Cabo de Santo
44.787,50 3.904,51 8,72% 17,96%
Agostinho
Camaragibe 5.508,30 0,00 0,00% 0,00%
Igarassu 30.556,50 6.544,27 21,42% 30,10%
Ilha de Itamaracá 6.541,10 2.051,11 31,36% 9,43%
Ipojuca 52.731,70 372,68 0,71% 1,71%
Itapissuma 7.424,90 2.413,76 32,51% 11,10%
Jaboatão dos
25.607,30 1.338,86 5,23% 6,16%
Guararapes
 43

Moreno 19.560,30 1.201,39 6,14% 5,53%

Olinda 4.354,80 13,36 0,31% 0,06%
Paulista 9.351,80 1.372,71 14,68% 6,31%
Recife 21.749,40 796,32 3,66% 3,66%
São Lourenço da Mata 26.434,60 1.158,12 4,38% 5,33%
Total RMR 276.845,40 21.740,56 8,31%* 100,00%
Total PE 9.831.161,60 513.181,79 10,36%* -
Proporção RMR / PE 2,82% 4,24% 80,19%** -
*O campo Área Protegida no Município indica a proporção de áreas protegidas no município em %, o Total
RMR mostra a média apenas para os municípios que possuem Unidades de Conservação em seu território,
excluindo, portanto, Araçoiaba e Camaragibe na RMR e para o Total PE a média é apresentada para todos os
municípios do estado que possuem UCs, inclusive os da Região Metropolitana.
** O campo “Área Protegida no Município” na linha “Proporção RMR / PE” mostra a relação entre a proporção
de áreas protegidas nos municípios da RMR com UC e a média do estado de Pernambuco.

Pela Tabela 10 percebemos que a média da Região Metropolitana do Recife em áreas

protegidas é 8,31% da área municipal, mas este valor varia bastante, desde 0% como em
Araçoiaba e Camaragibe, até mais de 30% como em Itapissuma e Ilha de Itamaracá. Porém,
os municípios do estado que possuem Unidades de Conservação, 42 dos 184 (há o Distrito
Estadual de Fernando de Noronha, que abriga um Parque Nacional), possuem uma média de
10,36% do seu território situados nessas áreas protegidas (concentrado em alguns
municípios), que é maior, portanto, do que a média da Região Metropolitana do Recife. No
total a RMR corresponde a 4,24% de toda a área de unidades de conservação do estado de
Pernambuco.
O município da RMR com maior área protegida, em números absolutos, é Igarassu
com 6.544,27 ha (30,10% da sua área total) em 7 Unidades de Conservação, mas o município
com maior proporção de área protegida é Itapissuma com 32,51% de seu território em apenas
1 Unidade de Conservação.
No critério Unidades de Conservação, apesar de representar apenas 2,82% da área do
estado, a RMR possui 46 UCs que lhe garantem uma participação relativa maior na receita
transferida. Ainda assim para o período analisado obtemos uma média de R$ 35.597,16 por
UC/ano, o que é insuficiente para a manutenção dessas áreas protegidas se for investido
apenas o ICMS Socioambiental, o que mostra que esse instrumento econômico é apenas um
incentivo, não devendo constituir a única fonte de receitas pela qual o município/estado efetua
a gestão de suas Unidades de Conservação.
 44

Figura 6. Participação da Região Metropolitana, no total de Pernambuco, nos recursos

distribuídos às Unidades de Conservação.

Analisando os valores pertencentes à Região Metropolitana do Recife percebemos que

esta recebe aproximadamente 20% dos recursos destinados à Unidades de Conservação,
mostrando assim ser uma das áreas mais preservadas do estado. A variação dos recursos
recebidos ao longo do período 2004-2009 é bastante pequena, assim como o número de áreas
conservadas que também se manteve praticamente estável. (Figura 6).

5.2.3 Arrecadação municipal e investimento em meio ambiente

Os recursos do ICMS recebidos apresentam diferentes impactos nas Receitas
Orçamentárias dos municípios integrantes da Região Metropolitana do Recife. Há também
uma variável temporal importante, pois o fato gerador do ICMS (a circulação de mercadorias,
serviços de transporte e de comunicação) é também dinâmico. Essa desigualdade na
distribuição dos recursos e as diferentes importâncias que esse Imposto assume pra cada
município afetam a profundidade das políticas que o ICMS socioambiental procura promover
(Meio Ambiente, Educação, Saúde e Tributária), pois a eficácia está diretamente relacionada
com o provimento de recursos. (Tabela 11).

Tabela 11. Participação do ICMS Líquido na Receita Orçamentária Anual

para o qüinqüênio 2004 – 2008
Municípios 2004 2005 2006 2007 2008 Média
Abreu e Lima 33,77% 26,35% 26,36% 24,32% 25,48% 27,25%
 45

Araçoiaba 10,53% 8,64% 7,41% 6,72% - 8,33%

Cabo de Santo Agostinho 33,95% 37,81% 34,99% 34,58% 30,70% 34,40%
Camaragibe - 8,30% 8,13% 4,98% - 7,14%
Igarassu 32,65% 29,60% 29,55% 27,20% 26,12% 29,02%
Ilha de Itamaracá 10,39% 10,02% 10,11% 7,98% 9,17% 9,53%
Ipojuca 56,17% 56,04% 57,46% 57,20% 56,43% 56,66%
Itapissuma 50,89% 49,90% 49,45% 45,90% - 49,03%
Jaboatão dos Guararapes 30,97% 29,54% 28,91% 27,14% 27,01% 28,71%
Moreno 8,37% 7,91% 7,54% 5,31% - 7,28%
Olinda 14,03% 11,72% 11,12% 12,59% 11,27% 12,15%
Paulista 17,08% 16,44% 16,15% 14,83% 12,41% 15,38%
Recife 20,82% 22,25% 21,62% 20,96% 20,13% 21,16%
São Lourenço da Mata 13,88% 13,80% 14,84% 10,90% 8,63% 12,41%
Média ICMS / Receita 28,5% 24,5% 24,1% 23,3% 23,5% 23,8%
Fonte: SEFAZ, STN.

O ICMS constitui uma importante fonte de receita para os municípios da Região

Metropolitana do Recife, constituindo em média 23,8% das receitas orçamentárias para o
período 2004-2008. Dentro do universo dos 14 municípios há situações bastante diferentes
quanto à dependência dessa transferência governamental, desde municípios extremamente
dependentes até pouco dependentes. (Figura 7).

Figura 7. Grau de dependência dos municípios quanto ao ICMS para a Receita

Orçamentária. Média para o período (2004-2008).

A Figura 8 abaixo mostra a classificação dos municípios da Região Metropolitana do

Recife quanto à dependência do orçamento anual do repasse de ICMS pelo governo estadual.
 46

Figura 8. Classificação dos municípios quanto à dependência dos ICMS Socioambiental

para a receita total do orçamento municipal no período 2004-2008.

Comparando com os dados apresentados na Tabela 7, podemos observar que a

importância dos critérios socioambientais diminui a medida que aumenta a participação do
ICMS na receita orçamentária. Isso se explica pelas características do tributo, que
corresponde em 75% do montante total ao valor adicionado pelos municípios. Assim, quanto
maior for a participação do município no PIB do Estado, vale dizer, industrializado, menos ele
perceberá os critérios socioambientais como fonte de receitas. Os municípios com uma maior
diversificação (Recife, Olinda e Paulista) das atividades também apresentaram uma menor
dependência do ICMS como fonte de receitas.

Quadro 1. Relação ICMS Total e Critérios Socioambientais

 47

ICMS TOTAL
Pouco Razoavelmente Extremamente
Muito Dependentes
Dependentes Dependentes Dependentes
Dependentes
Itapissuma
Recife Cabo de Stº Agostinho
Pouco

Paulista Igarassu Ipojuca

Olinda Jaboatão dos Guararapes
CRITÉRIOS SOCIOAMBIENTAIS

Abreu e Lima
Razoavelmente
Dependentes

Araçoiaba
São Lourenço da Mata
Camaragibe
Dependentes
Muito

Moreno
Extremamente
Dependentes

Ilha de Itamaracá

Pelo Quadro 1, acima podemos perceber a tendência para uma relação inversa entre a
dependência de critérios socioambientais e do ICMS Total, seguindo a dinâmica econômica
sobre a qual incide o tributo. Disso decorre que onde há uma maior arrecadação, os critérios
socioambientais contribuem pouco para isso, e onde eles representam uma parte significativa
da transferência, essa não constitui uma fonte de receita importante para o município.
Quando analisamos os gastos de iniciativa dos governos municipais com subfunções
ambientais, que representam uma partição da função, visando a agregar determinado
subconjunto de despesa do setor público, percebemos que as despesas médias superam em
muito o recebimento médio de recursos oriundos do ICMS socioambiental.
No critério Unidades de Conservação oito municípios receberam mais recursos,
advindos das Unidades de conservação presentes em seus territórios, do que investiram em
Preservação e Conservação Ambiental. No critério Resíduos Sólidos, todos os municípios
investem mais do que recebem do Governo estadual devido à presença de aterros sanitários ou
unidades de compostagem no município.
 48

Tabela12. Média Anual de Despesa com Subfunções de Serviços Urbanos e Preservação

e Conservação Ambiental para o quadriênio 2005-2008.
Despesas com Recebimento Despesas com Recebimento
Preservação e de ICMS para Serviços de ICMS para
Municípios
Conservação Unidades de Urbanos Resíduos
Ambiental Conservação Sólidos
Abreu e Lima 0 84.212,07 1.921.059,12 0
Araçoiaba 2.836,90 0 2.518.689,01 0
Cabo de Santo Agsotinho 11.485,75 166.119,77 4.855.889,89 0
Camaragibe 0 0 978.906,17 0
Igarassu 395.581,32 222.812,04 27.507.247,34 0
Ilha de Itamaracá 15.350,15 290.645,84 8.638.097,29 0
Ipojuca 89.532,40 33.956,60 10.026.669,29 24.891
Itapissuma 0 138.857,77 713.176,01 0
Jaboatão dos Guararapes 7.537,76 113.167,60 4.810.846,74 0
Moreno 7.065,08 159.278,01 4.404.757,44 0
Olinda 272.659,82 7.949,65 10.549.747,71 178.683
Paulista 0 303.021,14 0,00 0
Recife 7.437.200,31 185.361,55 147.806.821,49 0
São Lourenço da Mata 0 288.059,08 0,00 0
Média das Prefeituras 588.517,82 142.388,65 16.052.279,11 14.541,02
Fonte: STN, SEFAZ.

Pela Tabela 12 acima vemos situações bastante diferentes na RMR, para o critério de
Unidades de Conservação temos (Quadro 2):

Quadro 2. Comparação entre investimento e recebimento da parcela “Unidades de

Conservação”
ICMS SOCIOAMBIENTAL – Unidades de Conservação
Recebem Não Recebem
Cabo de Santo Agostinho
Igarassu
Ilha de Itamaracá
Investem
RECURSOS PRÓPRIOS

Ipojuca
Araçioaba
Jaboatão dos Guararapes
Moreno
Olinda
Recife

Abreu e Lima
Investem

Itapissuma
Não

Camaragibe
Paulista
São Lorenço da Mata

Dentre os oito municípios que recebem recursos da parcela referente a Unidades de

Conservação e investem em Preservação e Conservação Ambiental (Cabo de Santo
 49

Agostinho, Igarassu, Ilha de Itamaracá, Ipojuca, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Olinda e
Recife), apenas quatro (Igarassu, Ipojuca, Olinda e Recife) investem mais recursos do que
recebem, para o período considerado. E somente Araçoiaba investiu algum recurso no período
mesmo não tendo recebido nenhuma transferência decorrente da presença de Unidade de
Conservação em seu território.
O não investimento em Preservação e Conservação, mesmo com o recebimento de
recursos, evidencia o caráter jurídico das transferências que não estão vinculadas a qualquer
tipo de prestação estatal específica pelo poder público municipal.
Analisando o critério de Resíduos Sólidos temos (Quadro 3):

Quadro 3. Comparação entre investimento e recebimento da parcela “Resíduos Sólidos”

ICMS SOCIOAMBIENTAL – Resíduos Sólidos
Recebem Não Recebem
Abreu e Lima
Araçoiaba
Cabo de Santo Agsotinho
Camaragibe
Investem
RECURSOS PRÓPRIOS

Ipojuca Igarassu
Olinda Ilha de Itamaracá
Itapissuma
Jaboatão dos Guararapes
Moreno
Recife
Não Investem

Paulista
São Lourenço da Mata

Apesar da maior parte dos municípios não receberem a parcela referente ao critério
Resíduos Sólidos, a maior parte investe em Serviços Urbanos (limpeza, coleta e disposição
final dos resíduos, por exemplo), e os dois únicos que receberam (Ipojuca e Olinda) não
dependeram dessa parcela para a realização desses Serviços Urbanos, investindo cerca de 402
e 59 vezes mais do que o recebido nessa transferência, respectivamente. Isso mostra que essa
função foi incorporada às Administrações Municipais, de forma que não dependam dessa
parte especificamente para realizarem suas atividades.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
 50

O ICMS socioambiental no estado de Pernambuco constitui um instrumento de

incentivo aos municípios na implementação de uma política ambiental municipal que
considere as áreas protegidas como estruturadoras do crescimento urbano e um aspecto de
melhoria da qualidade de vida da população. Contudo, devido à sua natureza jurídica, ou seja,
a não obrigatoriedade de uma prestação, torna-se um instrumento com sérias limitações.
Por sua natureza econômica, ele não representa um ônus sobre o poluidor, nem um
incentivo à iniciativa privada de conservação da biodiversidade, tratamento e disposição dos
resíduos sólidos. Não há a ampliação do fato gerador quando nos referimos ao ICMS
Ecológico ou Socioambiental, o imposto continua a ser o mesmo e a incidir da mesma
maneira que o disposto na Constituição Federal de 1988.
O que caracteriza esse instrumento como um incentivo ambiental é a repartição
tributária segundo a previsão, pelo Estado, de determinada situação para o recebimento da
parcela de até 25% devida aos municípios. A competição por recursos é realizada entre
municípios, e depende da dinamicidade da Administração Municipal em perceber uma nova
fonte de recursos, e iniciar uma gestão ativa das unidades de conservação em seu território e
do Sistema de Tratamento de Resíduos Sólidos.
Na forma como foi implantado no Estado de Pernambuco, os critérios ambientais são
percebidos mais facilmente nas transferências para municípios com menor participação no
valor agregado, porém o valor absoluto dos recursos ainda assim é insuficiente para gestão de
unidades de conservação, se isso ocorrer exclusivamente através dessa fonte de
financiamento. Ainda assim, por não vincular um dever, esse recursos podem ser alocados em
outras áreas, a depender da discricionariedade do poder municipal.
No critério Unidades de Conservação observa-se que as várias categorias em
diferentes esferas (Nacional, Estadual e Municipal) provocam o recebimento das parcelas pelo
município como uma forma de compensação pela restrição ambiental imposta sobre
determinada área do município.
A falta de uma avaliação qualitativa, apesar de prevista em lei, revela uma fragilidade
institucional que busca desenvolver-se em direção a padrões mais elevados de eficiência, mas
que, por hora, ainda não apresenta a maturidade suficiente para isso. Essa avaliação
qualitativa permitiria uma maior competição pelos recursos e um maior controle institucional
sobre as áreas protegidas, promovendo não apenas a criação, mas também a manutenção de
Unidades de Conservação, fiscalização, regularização e a recuperação de áreas degradadas ao
longo do processo irregular de ocupação do solo.
 51

De qualquer forma isso se daria no decurso de vários mandados políticos, de duração

de quatro (4) anos, e teria que ser inserido no planejamento municipal mais amplo, como o
Plano Diretor, que tem um prazo de revisão de dez (10) anos. O montante de recursos
provenientes do ICMS Socioambiental pode ser significativo apenas para deflagrar esse
processo.
No critério Resíduos Sólidos, o comportamento dos municípios foi deveras diverso.
Sendo a coleta e a disposição uma competência exclusivamente municipal, estes assumem um
papel ativo, ao menos nos Serviços Urbanos de varrição e coleta. O problema da destinação
do lixo ainda está em aberto na Região Metropolitana do Recife, ao menos no que diz respeito
a uma destinação final que seja sustentável ambientalmente.
O ICMS Socioambiental oferece uma resposta também limitada, pois o montante não
chega a ser suficiente para as despesas com os serviços urbanos, podendo arcar com a
construção de um aterro sanitário apenas em longo prazo.
Podemos concluir que o ICMS Socioambiental do Estado de Pernambuco, conforme
analisado nesse trabalho, para o contexto e período estudados, constitui um instrumento de
incentivo aos municípios da Região Metropolitana do Recife para a realização de ações
ambientais de preservação e disposição de resíduos sólidos. Para atingir uma maior eficácia é
necessário que esteja integrado ao planejamento municipal, figurando como uma das diversas
ferramentas dispostas pelo poder local. O Estado deve repassar as verbas previstas, como o
próprio município deve prever em seu orçamento despesas relacionadas com a gestão
ambiental.
 52

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Modifica os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do
Ato das Disposições constitucionais Transitórias.

_______. Emenda Constitucional n. 18, de 1º. de dezembro de 1965.

_______. Lei Federal 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário
Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e
Municípios.

_______. Lei Federal 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I,
II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza e dá outras providências.

_______. Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
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_______. Lei Federal 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na
forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá
outras providências.

_______. Lei Complementar nº 14, de 8 de junho de 1973. Estabelece as regiões

metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém
e Fortaleza.

_______. Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996. Dispõe sobre o imposto dos
Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, e dá
outras providências. (LEI KANDIR)
 53

_______. Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação da despesa por

funções de que tratam o inciso I, do § 1º, do art. 2º, e § 2º, do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320,
de 17 de março de 1964; estabelece conceitos de função, subfunção, programa, projeto,
atividade, operações especiais e dá outras providências.

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