Modulo 1 - História e Conceitos Básicos

21/03/2020 História e conceitos básicos
História e conceitos básicos
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB Impresso por: Thiago Godoi

Curso: Introdução ao Controle Interno - Turma 1 Data: sábado, 21 mar 2020, 13:50
Livro: História e conceitos básicos
https://saberes.senado.leg.br/mod/book/tool/print/index.php?id=45394 1/34
Descrição
Módulo I - História e Conceitos Básicos
Sumário

Sensibilização
Unidade 1 - As Atividades de Controle da Vida em Geral
Pág. 02
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Pág. 04
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Pág. 07
Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas diversas definições
Pág. 09
Pág. 10
Pág.11
Pág. 12
Pág. 13
Pág. 14
Unidade 3 - Características e princípios da gestão pública, distinguindo os diferentes tipos de controle
Pág.16
Pág. 17
Pág. 18
Pág. 19
Pág. 20
Pág. 21
Pág. 22
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Resumo
Conclusão
Ao final do módulo você será capaz de:
Identificar as atividades de controle na vida em geral;

Compreender o processo histórico de desenvolvimento de controle e suas diversas definições;
Identificar características e princípios da gestão pública e de controle, distinguindo os tipos existentes.
Sensibilização
Se existe um jeito fácil e

rápido
de amarrar os cordões dos

sapatos,
não vejo razão alguma para

submeter o aluno
às dores de inventar um jeito

diferente.
Rubem Alves
Unidade 1 - As Atividades de Controle da Vida em Geral
Você já parou para pensar alguma vez na palavra CONTROLE?
Veja as seguintes situações. Você provavelmente já praticou algumas dessas atividades:
Fechar portas e janelas ao sair de casa para evitar a entrada de estranhos, insetos, chuva, etc;
Avisar aos parentes para onde vai, que horas pretende voltar, como pode ser encontrado;
Tirar um extrato no banco, ao menos semanalmente, para ver se recebeu o salário ou acompanhar os débitos e créditos em sua conta;
Levantar a tampa da panela para ver se a comida está no ponto;
Dirigir dentro do limite de velocidade conforme a rua ou estrada evita o prejuízo das multas; mas, principalmente, salva vidas nos acidentes;
Respeitar a preferência e a ordem de atendimento na fila da bilheteria, do caixa no supermercado, da agência bancária;
Respeitar as vagas reservadas para idosos ou pessoas com deficiência, na rua, em shoppings etc.
Controlar entrada e saída de nossas casas. Conferir a conta bancária.
Esses são exemplos diretamente relacionados ao nosso comportamento individual, às regras adotadas no dia a dia objetivando atingir uma finalidade
específica. E ainda que você não tenha sistemática e tecnicamente pensado em controle no momento em que as praticou, certamente adotou vários
procedimentos que expressam como definimos esse conceito.
Apesar de simples, são reveladores de algumas características iniciais importantes que precisamos aprender.
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Veja que esses pontos nos ajudam a compreender o que é controle.
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Considere, agora, os indivíduos com os quais lidamos diariamente: familiares, vizinhos, colegas de trabalho, pessoas desconhecidas, etc.
Você perceberá que fora do âmbito de nosso interesse pessoal e imediato direto, conforme os exemplos citados anteriormente, nós ainda nos
deparamos com um conjunto de situações que exigem comportamentos específicos.
Veja mais algumas situações do dia a dia que expressam controle:
Ser educado e respeitoso com nossos pais, com os idosos, com autoridades religiosas, civis e públicas;
Respeitar os direitos dos demais cidadãos, assegurando-lhes a privacidade, o sossego;
Cuidar dos bens públicos financiados com os impostos, zelando por sua integridade;
Obedecer às leis, normas e regras comuns aplicáveis nos deslocamentos no trânsito.
Respeitar a fila da bilheteria. Obedecer às regras de trânsito.
Nessas situações, controle tem a ver com a observância de valores, normas e

regras gerais de conduta, social ou politicamente estabelecidas. Esse conceito
é muito utilizado na Sociologia quando essa área do conhecimento se refere
ao controle social. Nós voltaremos a falar sobre ele mais à frente
Até aqui, você refletiu sobre controle a partir de duas dimensões, as quais ocupam posições diferentes: uma na esfera individual, e outra na esfera
social.
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Uma terceira dimensão precisa ser incorporada à nossa reflexão. À medida que você vai ampliando ainda mais o contexto em que vive, percebe que,
toda vez que dedica tempo para monitorar ou avaliar algo que está fazendo, para verificar se está indo no caminho do que pretende alcançar, está
realizando o que podemos chamar “função controle”.
Para manter o foco nos objetivos que você deseja ou precisa atingir no trabalho, por exemplo, frequentemente se depara com demandas para:
Registrar nossa frequência diária;

Executar adequadamente nossas tarefas;
Cumprir objetivos e metas estabelecidos: vendas, atendimento, relatórios;
Zelar pelos bens e equipamentos sob nossa responsabilidade.
Essas situações também expressam controle, só que com uma distinção importante. Nesse caso, os controles estão diretamente relacionados aos
objetivos e interesses de um órgão ou entidade pública (prefeitura, hospital, escola, etc.) ou mesmo particular (fábrica, supermercado, farmácia, etc.).
Nessa dimensão, portanto, devemos pensar sobre as instituições como entes (pessoas jurídicas) dotados de interesses e objetivos bem definidos, que
exigem processos, procedimentos e atividades que visem assegurar sua realização e existência.
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Como os indivíduos, que buscam proteger suas casas, seus bens, ou como a sociedade, que procura preservar seus valores e o respeito às normas de
conduta estabelecidas pelos cidadãos e seus representantes políticos, também as organizações promovem esforços para conseguir atingir os seus
objetivos.
Dentre os inúmeros instrumentos que as organizações usam com a intenção de alcançar suas metas, um dos mais importantes são os instrumentos
de controle.
Observe que, na medida em que avançamos em nossos estudos, controle deixa de constituir um processo meramente intuitivo, como nos exemplos
iniciais citados, e passa a se caracterizar como instrumento e processos sistemáticos e técnicos que visam assegurar com razoável certeza a
realização dos objetivos da organização:
Sistemáticos
Os controles são sistemáticos por serem produto de planejamento e da execução de todos os processos e atividades previstos. Além disso, os controles
são ininterruptamente empregados durante a existência da organização. Ou seja, ao longo de toda a sua existência o controle será aplicado às
atividades exercidas pela organização.
Técnicos
São técnicos quando baseados em critérios de racionalidade (adequabilidade dos meios com relação aos fins almejados), e passíveis de serem
avaliados quanto à suficiência para o atingimento de seus fins.
Em resumo, vimos que os exemplos citados expressam situações da vida em geral em que o controle está presente, contemplando dimensões
relacionadas aos indivíduos, à sociedade e às organizações que trabalhamos, indicando, portanto, diferentes perspectivas: pessoal, social e
organizacional.
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A figura abaixo expressa as três dimensões de controle. Nos tópicos subsequentes teremos oportunidade de aprofundar a questão.
Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas diversas

definições
Ciente de que o controle está presente em muitas atividades de nossas vidas, você deve estar curioso para saber como processos relativamente
simples que fazem parte de nossas atividades diárias resultaram na moderna construção de conceitos, instrumentos e processos tão úteis às atividades
desempenhadas pela administração pública.
De onde surgiu a ideia de controle? Nós vamos refletir sobre isso, agora.
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Um pouco de história!
Várias referências e evidências sugerem que nossos ancestrais também tiveram que enfrentar situações que exigiam controle. Obviamente, não na
dimensão que hoje utilizamos.
Desde os mais rudimentares até os mais modernos instrumentos usados na sociedade atual, diversos processos e procedimentos foram utilizados com
essa finalidade.
A diferença é que as situações e necessidades eram outras.
Na incansável luta pela sobrevivência, nossos ancestrais recorriam à caça, à pesca e à coleta de alimentos. Hoje, nós procuramos um supermercado. A
própria ideia de órgãos públicos e empresas era inimaginável.
Naquelas circunstâncias, no entanto, o ser humano precisou construir instrumentos que facilitassem sua vida. Muitos desses instrumentos estão na raiz
dos modernos processos de controle.
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Veja o caso dos números. Eles surgiram há cerca de 30.000 anos como uma necessidade de contar, de controlar os bens de uso diário, produtos da
caça, da pesca e, posteriormente, da criação doméstica.
Nossos ancestrais, assim, usavam pedras, ossos, faziam riscos em madeiras, tudo como instrumentos de controle.
Assista ao vídeo A História dos Números.
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Processo semelhante ocorreu com a escrita.
A necessidade de registrar eventos e situações da vida está relacionada tanto às inscrições rupestres Pré-Históricas, quanto à criação da escrita.
Foi na Mesopotâmia, por volta de 4.000 a.C., que os sumérios a

desenvolveram: a escrita “cuneiforme”. Usavam placas de barro, conforme
demonstrado na figura a seguir. Processo semelhante também ocorreu
com os egípcios, com a escrita “demótica” e a “hieroglífica”.
Placa de barro com escrita cuneiforme

dos sumérios.
A escrita, assim, contribuiu muito para o aperfeiçoamento dos modernos instrumentos de controle.
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Cruz e Glock (2007) também destacam que diversas áreas do conhecimento trazem referências históricas sobre o surgimento da palavra controle.
Segundo os autores, uma dessas referências informa que o termo derivou da palavra francesa “rôle”.
Rôle: registro de nomes.
Contre-rôle: outro registro, o qual, ao ser confrontado com o original, proporcionava uma ação de controle (Cruz & Glock, 2007).
A expressão controle é citada, ainda, como originada da expressão francesa contrôle, que já no século XVII significava “o poder ou ato de controlar,
averiguar, verificar, etc.” (CRUZ e GLOCK, 2007). Segundo o dicionário Michaelis (2017), controle significa “ato de dirigir qualquer atividade,
fiscalizando-a e orientando-a do modo mais conveniente” ou “fiscalização e domínio de alguém ou alguma coisa: controle de si mesmo. Controle dos
impulsos, das emoções, das paixões”.
Controle, portanto, surge como um processo sistemático, empregado com uma finalidade específica. Essa noção vai estar presente em grande parte do
sentido moderno do termo.
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Outras disciplinas científicas acrescentaram definições próprias e conferiram significado especial consoante seus campos e objetos de estudo, embora
tenham preservado parte do significado comum:
Finanças:
Originária da palavra rotulum: relação de contribuintes que teriam seus impostos

cobrados. O controle, assim, se vincula à função de cobrança de impostos (Castro,
2009).
Da mesma forma na Administração:
Administração:
Função administrativa que visa assegurar que os resultados planejados sejam

alcançados (Fayol, 1916).
O Direito também incorporou o termo:
Direito:
Origem francesa (contrôle), introduzida no Direito Brasileiro por intermédio da

monografia “O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário”.
Controle tem a finalidade de garantir que a administração atue de acordo com os

princípios explícitos e implícitos na Constituição Federal: legalidade, moralidade,
impessoalidade, publicidade e eficiência (Seabra Fagundes, 1941).
Poder de fiscalização e correção que sobre a Administração Pública exercem os

órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, com o objetivo de garantir
a conformidade de sua atuação com os princípios que lhes são impostos pelo
ordenamento jurídico. (Di Pietro, 1998).
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Mesmo a Filosofia e a Ciência Política conceberam conceitos de controle importantes na vida social e política:
Filosofia e Ciência Política:
Controle se reveste de um sentido mais amplo de limitação de poder ou de abuso

de poder, perspectiva em que somente uma força semelhante ou equivalente pode
fazê-lo. De acordo com Montesquieu (1689-1755) somente poder freia poder,
havendo no Estado três espécies de poderes: legislativo, executivo e judiciário, os
quais, sob o pressuposto da manutenção da liberdade política, devem ser
independentes e harmônicos, mas mutuamente fiscalizados e controlados num
sistema de freios e contrapesos prescritos na Constituição (Montesquieu, 1748).
Você poderá aprofundar essa discussão pesquisando as obras e autores citados.
Nossa intenção, até aqui, é demonstrar como o conceito de controle e seu processo de sistematização percorreram um longo caminho histórico e
intelectual de construção, passando a constituir um importante processo de gestão das organizações.
No próximo tópico nós começaremos a refletir sobre controle na administração pública. Você aprenderá que, embora controle constitua instrumento
empregado tanto pelos órgãos e entidades do Estado quanto por empresas privadas, a administração pública dispõe de princípios e características
distintos, mas muito fáceis de compreender.
Unidade 3 - Características e princípios da gestão pública, distinguindo os diferentes tipos

de controle
A gestão pública
De acordo com o que aprendemos até aqui, controle pode ser compreendido como um instrumento empregado por pessoas e organizações (indivíduo,
sociedade e o Estado). Entretanto, neste curso introdutório de controles internos pretendemos apresentar e discutir controle como instrumento de
gestão governamental adotado internamente por órgãos da administração pública (prefeituras, secretarias, escolas, etc.) e voltado para a consecução
de objetivos públicos relacionados à entrega de bens e serviços aos cidadãos.
Neste tópico teremos a oportunidade de refletir a respeito de como o controle está presente na gestão pública, quais são seus princípios e tipos.
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Um ponto importante no estudo de controle na gestão pública consiste em distingui-la da gestão privada. Nesse esforço teórico, precisamos investigar
alguns de seus princípios e características, refletindo sobre os instrumentos de controle que lhes são próprios.
Você deve lembrar que, ao falar de controle, adotamos uma distinção que passou por três esferas diferentes: o indivíduo, a sociedade e, finalmente, as
organizações.
Esse caminho metodológico decorreu do fato de que controle, enquanto instrumentos e processos gerenciais e administrativos, são comuns às
organizações públicas e privadas. Não há, sob essa perspectiva, uma distinção relevante nesses dois tipos de organização.
Isso se deve ao fato de que, em seu sentido geral, o conceito de organização diz respeito tanto aos órgãos e entidades do setor público (prefeituras,
hospitais, escolas, etc.), quanto às empresas de forma geral (fábricas, bancos, supermercados, farmácias, etc.).
Veja que, enquanto entes, ambas as organizações (públicas e privadas) dispõem de pessoas (empregados encarregados de tarefas), instalações físicas
(prédios) e equipamentos (veículos, computadores, armários, mesas, cadeiras) utilizados objetivando entregar bens e serviços aos cidadãos e
consumidores.
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Há, no entanto, uma diferença essencial entre o Estado (e seus órgãos e entidades)
e as empresas, no que diz respeito aos “fundamentos”, aos princípios de cada uma.
Essa diferença traz implicações importantes na forma como os controles são
estruturados e devem ser classificados. A esse respeito, veja a tabela abaixo:
Fonte: Rubem Cesar Fernandes. Privado porém público: o terceiro setor na América Latina. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994.
* O terceiro setor é o termo utilizado, academicamente, para se referir à sociedade civil.
A partir da tabela acima fica fácil identificar que o Estado é um setor que tem fins públicos e é formado por agentes públicos. E, por sua vez, está
gerenciando recursos públicos, o que torna ainda mais importante a função de controle, a fim de preservar e dar o melhor uso possível a esses
recursos.
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Controles na gestão pública
De forma simples, dois princípios fundamentais distinguem os órgãos e entidades do Estado das organizações do setor privado:
Os órgãos e entidades do Estado só podem fazer aquilo que está previsto em lei, ou, de outra forma, fazer apenas o que a lei autoriza. As
organizações privadas, por outro lado, podem fazer tudo que a lei não veda, não proíbe.
A implicação direta desse princípio é que as normas (leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc.) constituem as principais referências a
orientar a ação administrativa das entidades e órgãos públicos. Esse princípio é conhecido como Princípio da Legalidade.
Na perspectiva do controle, essas normas constituem as fontes onde os instrumentos e processos buscam seus fundamentos e referências e mediante
os quais são aplicados.
Veja o caso das contratações públicas. A Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações) estabelece todos os procedimentos que devem ser seguidos e
documentos que devem ser produzidos quando um órgão ou entidade pretende adquirir um bem ou serviço.
Essa norma, no entanto, não se aplica às empresas em suas contratações. Elas podem utilizar quaisquer possibilidades utilizadas no mercado,
observando apenas as vedações gerais estabelecidas. Por exemplo: as empresas não podem comprar produtos objeto de roubo.
Vejamos o outro princípio:
Os órgãos e entidades do Estado geram “valores públicos”, compreendidos como mudanças sociais, econômicas e culturais na sociedade. As
organizações privadas, ao contrário, geram riquezas financeiras (lucros) para seus proprietários.
Em outras palavras, isso quer dizer que órgãos e entidades do Estado não visam ao lucro. Os serviços oferecidos aos cidadãos são gratuitos: saúde,
educação, segurança, etc., ou melhor, são financiados com os recursos dos impostos que todos pagamos. Esse princípio pode ser chamado de Princípio
do Interesse Público.
Esses serviços, no entanto, devem propiciar “valor público” na forma de plena satisfação das necessidades dos cidadãos. Isso implica a obediência,
pelos órgãos e entidades públicos, a critérios de economicidade (custos razoáveis) eficiência (custos e racionalidade na relação entre meios e fins),
eficácia (cumprimento de metas) e efetividade (produzirem mudanças no grau de satisfação das necessidades dos cidadãos).
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Esses critérios são muito importantes para a Administração Pública! Vamos aprofundar nossos conhecimentos sobre eles:
Economicidade: diz respeito à redução de custos, à aquisição de bens e serviços a preços razoáveis. Isso pode ser feito por meio de uma ampla
pesquisa de preços em fornecedores variados, compras em lotes, utilização de pregão eletrônico, verificação de produtos similares com preço mais em
conta, etc.
Mas preste atenção: a economia deve ser obtida sem que se sacrifique a qualidade! Assim, por exemplo, comprar um produto mais barato está de
acordo com a dimensão da economicidade, no entanto, se esse produto logo se deteriora ou não funciona a contento, o que houve, de fato, foi um
desperdício de recursos. Vamos dar um exemplo de como isso ocorre na Administração Pública: se a Secretaria de Saúde de um município adquire um
antibiótico de uma marca mais barata, mas que não surte os efeitos esperados e os pacientes permanecem doentes, os gastos, na verdade, serão
maiores! Essa relação deve ser ponderada com os critérios que veremos adiante.
Eficiência: quando falamos em eficiência, estamos querendo medir a relação entre o custo na realização das ações, de um lado, e de outro, os
padrões de desempenho estabelecidos. Assim, para avaliarmos a eficiência é preciso que tenhamos padrões de comparação. Ainda no exemplo da
saúde, podemos avaliar que, se o antibiótico chegou ao paciente logo após a prescrição médica (retirado na farmácia do posto de saúde) houve
eficiência no processo, o que não significa, necessariamente, efetividade, que veremos logo mais.
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Eficácia: a eficácia está relacionada ao atingimento de um objetivo previamente determinado. Ou seja, cumprir as metas estipuladas por um
planejamento, por exemplo. Podemos verificar esse critério em diversas áreas da Administração, como o município que define e cumpre metas de
governo tais como matricular todas as crianças na escola, aumentar o número de leitos hospitalares, construir postos de saúde, etc.
Efetividade: essa dimensão trata dos benefícios advindos do cumprimento das metas atingidas. Nesse caso, devemos perguntar se uma dada
iniciativa gerou avanços e melhorias, suprindo a necessidade do público a que ela se destina. Voltando ao nosso exemplo do antibiótico mais barato
usado no critério de economicidade: uma compra econômica e cuja entrega foi feita com eficiência ao paciente. Temos agora que avaliar se ele atende
ao atributo da efetividade, ou seja, se o remédio foi capaz de controlar a doença e restabelecer a saúde de quem buscou o atendimento. Primeira
hipótese: o medicamento curou o paciente. Então podemos dizer que a compra foi econômica, eficiente e efetiva. Segunda hipótese: apesar de
eficiente, a compra não foi nem econômica e nem efetiva, pois o dinheiro foi gasto em um produto de baixa qualidade.
Os instrumentos e processos de controle, por terem como objetivo verificar o cumprimento dos critérios expostos, são extremamente importantes para
a criação do “valor público”.
Caso queira saber mais, consulte, no Módulo de Apoio, o texto Eficácia,

Efetividade, Eficiência e Economicidade em Auditoria de Desempenho
Operacional (Alipio Reis Firmo Filho, 2012).
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Classificação dos tipos de controle
Dois processos usuais são empregados na construção de tipologias de controle.
O primeiro leva em consideração a natureza dos entes responsáveis pelo exercício do controle. Nessa perspectiva, o controle divide-se em:
institucional e social. Cada tipo subdivide-se em nova classificação consoante a posição que ocupa com relação ao órgão ou entidade controlado e a
finalidade do controle exercido.
O controle institucional é, nessa perspectiva, aquele realizado pelo próprio Estado ou, melhor, por intermédio de suas instituições: o Congresso
Nacional, o Poder Judiciário, o Ministério Público, os Tribunais de Contas, as Controladorias-Gerais das Prefeituras, as Unidades de Auditorias das
Secretarias, etc.
Cada uma dessas instituições se posiciona de forma diferente com relação ao órgão ou entidade auditado, e tem competência legal para exercer um
tipo específico de controle.
Vamos exemplificar para que você possa compreender melhor. Assim, considere a prefeitura de sua cidade.
Todas as instituições que fiscalizam a prefeitura e que não estão vinculadas a ela constituem órgãos de controle externo. Enquadram-se nessa
classificação os seguintes órgãos:
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As instituições que, por sua vez, pertencem à prefeitura e suas secretarias constituem órgãos de controle interno. Enquadram-se também nessa
classificação os seguintes órgãos:
Controladoria-Geral do Município: responsável pelo controle de legalidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de todos os órgãos que
integram a estrutura administrativa do município.
Unidades de Auditoria: responsável pelo controle de legalidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade restrito a uma unidade
administrativa específica: Secretaria de Saúde, Secretaria de Educação, Instituto de Previdência do Município, etc.
Uma distinção importante deve ser feita, no entanto, com relação ao controle de legalidade pelos órgãos de controle
interno. Esses órgãos limitam-se a examinar a conformidade dos atos e contratos administrativos aos ditames das normas.
Você lembra: leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc. Não emitem, portanto, julgamentos como os que são
expedidos ou realizados pelos Tribunais de Justiça e de Contas. Eles também não condenam os gestores ou definem
sanções ou penas.
Os órgãos de controle interno são os que mais diretamente zelam pela realização dos serviços públicos com a qualidade e a quantidade estabelecidos
nos instrumentos de planejamento.
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Vejamos o outro tipo de controle:
O controle social, por sua vez, é aquele realizado por entes que não pertencem ao Estado. São, dessa forma, vinculados à sociedade civil.
Enquadram-se nessa categoria:
Cidadãos;
Associações;
Sindicatos;
Conselhos Sociais;
Imprensa (rádio, TV, jornais).
Nesse controle, a sociedade acompanha, cobra dos órgãos do Estado, a entrega de bens e serviços segundo os mesmos preceitos (critérios) citados
acima. Exige não apenas o cumprimento das leis, mas a promoção de padrões de justiça social, de igualdade entre os cidadãos no atendimento pelo
Estado.
A segunda forma de classificação encontrada em livros e artigos científicos, adota uma metodologia diferente. Ao invés de considerar a natureza do
órgão e a posição que ele ocupa com relação ao auditado, leva em conta a “relação de poder” que se expressa entre esses órgãos e entre eles e os
cidadãos no que concerne à obrigatoriedade de prestação de contas (também designada de accountability) de suas ações (FILGUEIRAS, 2011).
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O controle ou a accountability, nesse caso, segundo Filgueiras (2011), é de três tipos: vertical, horizontal e societal.
Vejamos cada um deles:
Vertical: é controle dos cidadãos com relação aos representantes eleitos para a defesa de seus interesses no
Executivo e no Parlamento (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas, Câmara de Vereadores). O mecanismo
empregado pelos cidadãos nesse tipo de controle é o voto. Os cidadãos (os eleitores) exercem controle elegendo ou
reelegendo seus representantes nas funções públicas.
Horizontal: é aquele exercido pelos órgãos da própria administração pública: Controladorias-Gerais, Tribunais de
Contas, Ministério Público Estadual, Ministério Público Federal, etc. Nesse tipo de controle, o poder e as competências
dos órgãos são definidas previamente na Constituição e leis ordinárias federais, estaduais e municipais, conforme as
esferas de governo.
Societal: o controle societal, uma categoria mais recentemente incorporada ao conjunto dos instrumentos e processos
à disposição dos cidadãos, consiste no exercício direto do controle mediante participação nos processos de tomada de
decisão (elaboração dos orçamentos públicos, dos serviços de saúde, educação e assistência social a serem
executados), do monitoramento da gestão e de seus resultados, mediante participação nos Conselhos Gestores e de
Controle Social. Atualmente, ele pode ser exercido até mesmo utilizando as páginas de transparência dos órgãos
públicos na internet.
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Agora já podemos conceituar o Controle Interno! A partir da inclusão do controle como etapa fundamental no processo de administração de
qualquer organização, surge a definição de “controle interno”, que pode dar nome a um setor, um departamento ou mesmo um conjunto de
atividades na empresa ou órgão público, podendo assim ser chamado de Sistema de Controle Interno (SCI).
Uma outra definição de controle, trazida pelo autor Marcelo Cavalcanti Almeida, conceitua o controle interno em uma organização como “o conjunto
de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos de proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis e ajudar a
administração na condução ordenada dos negócios da empresa” (ALMEIDA, 1996).
É importante ressaltar que, tanto nessa definição, como em outras definições já estudadas, controle interno é visto como um conjunto ordenado de
procedimentos. Dessa forma, ações de controle interno não são meramente pontuais ou eventuais, mas consistem em uma rotina a ser estabelecida
nas atividades de qualquer organização, seja pública ou privada.
William Attie (2011) apresenta de forma didática as 4 finalidades do controle em uma empresa ou repartição pública:
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Na Administração Pública brasileira, a Constituição de 1988 estabeleceu no artigo 74 as finalidades do sistema de controle interno, que deve ser
mantido por cada órgão de cada poder: Executivo, Legislativo e Judiciário.
Essas mesmas finalidades foram repetidas nas constituições estaduais e nas leis orgânicas municipais, de modo que aos sistemas de controle interno
dos estados e dos municípios se aplicam as mesmas finalidades, respeitadas as devidas proporções e competências específicas. A lista a seguir está
adaptada de modo mais genérico, sem mencionar especificamente o governo federal:
Finalidades do Sistema de Controle Interno
Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA) e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos Anuais;
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas
entidades da Administração Pública, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do órgão ou entidade pública;
Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
O tema do Controle da Administração Pública tem algumas normas fundamentais. Uma das primeiras é a Constituição Federal do Brasil (CF). Essa é a
“mãe” de todas as normas brasileiras. Todas as outras normas são chamadas infraconstitucionais, porque estão abaixo da Constituição e a ela devem
se adequar, sob risco de serem consideradas inconstitucionais (falha que uma norma possui por ser contrária à CF).
O artigo 37 da Constituição de 1988 estabeleceu os princípios nos quais a Administração Pública deve pautar-se em todas as suas ações: Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Esses princípios devem ser seguidos por todos os agentes públicos, e a melhor forma de um administrador garantir seu cumprimento é implantando
controles internos. Eles não são os únicos princípios mencionados na CF, mas são os mais importantes quando se fala em administração dos recursos
públicos arrecadados com o dinheiro dos nossos impostos.
No módulo II os princípios constitucionais da Administração Pública serão mais detalhados.
Caso você queira saber mais sobre o tema, leia os dois artigos no Módulo de Apoio:
Os princípios constitucionais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição brasileira (Andressa da

Silva Santos, 2012).
Poderes basilares da Administração Pública – Artigo 37 da Constituição Federal (Flavia Martins André da Silva, 2006).
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Já sabemos que “controlar” significa verificar se a realização de uma determinada atividade não se desvia dos
objetivos ou das normas e princípios que a regem (ENAP, 2015).
Na Administração Pública, o ato de controlar possui significado similar, na medida em que pressupõe examinar se a atividade governamental atendeu à
finalidade pública (em contraste com as finalidades privadas), à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público, como acabamos de ver.
Como já frisamos, a Constituição de 1988, seguida de muitos outros instrumentos, trata do tema Controle, responsabilizando órgãos da estrutura do
poder público e dando mais oportunidade à participação ativa da sociedade.
Resumo
Vimos até aqui que, mesmo sem uma reflexão prévia, sistemática e técnica sobre controle, ele está presente em várias ações que realizamos no dia a
dia em nossos lares, em nossa convivência com outros indivíduos em sociedade e nos órgãos públicos ou empresas onde trabalhamos.
Aprendemos que, ao adotar determinadas ações, intuitivamente consideramos situações de riscos que envolvem a possibilidade de ocorrência de
eventos que podem comprometer os objetivos que almejamos.
Essas ações, por sua vez, podem constituir instrumentos e processos sistemáticos e técnicos de controle visando assegurar a realização de objetivos.
Essas ações (controle), assim, possuem finalidades específicas.
Vimos também que há muitos anos nossos ancestrais começaram a utilizar os primeiros instrumentos de controle.
Aprendemos que as necessidades impostas em cada período histórico - caça, pesca, coleta, criação de animais domésticos, assim como os registros de
eventos importantes da vida de nossos ancestrais - foram influentes na construção de instrumentos como os números e a escrita que, por sua vez,
também contribuíram para a criação e aperfeiçoamentos dos processos modernos de controle.
Você aprendeu, ainda, que diversas áreas do conhecimento, como as finanças, administração, direito, filosofia e ciência política deram significados
específicos (mas semelhantes) ao termo controle.
Verificou que os instrumentos e processos de controle utilizados pelo Estado se orientam por normas (Constituição, Leis Orgânicas dos municípios,
leis, decretos, portarias) e por planos e procedimentos que conduzem à economicidade, à eficiência, à eficácia e à efetividade.
Considerando esses pressupostos, pudemos refletir sobre como os controles se estruturam para
garantir: legalidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública.
Você também aprendeu que o controle exercido pelos órgãos e entidades da própria Administração Pública é chamado de controle institucional, que
pode ser interno (quando feito pelo próprio órgão sobre si mesmo) ou externo (quando feito por um órgão sobre as atividades de outro). Quando
exercido pela sociedade, chama-se controle social.
Assim, quando nos referimos a controle interno dizemos respeito àquele instituído dentro de uma organização, tomada em sua estrutura geral: um
Poder (Executivo, Legislativo, Judiciário), uma unidade administrativa que expresse o Poder: a prefeitura, ou uma unidade vinculada, a secretaria de
educação, por exemplo. Muito interessante, não é mesmo?
Bem, você já percorreu um bom caminho em sua jornada de aprendizagem sobre controles internos.
A partir de agora você olhará para o órgão ou empresa em que trabalha, assim como para as tarefas e atividades que realiza, com outros olhos. Terá
uma melhor compreensão da importância de seu trabalho para tornar esse órgão ou empresa mais eficiente.
Nos módulos seguintes poderá aprofundar esses estudos. Mantenha seu entusiasmo! Desejamos bons estudos.
Controle, portanto, exige:
Instrumentos: planos, estratégias, etc.;

Processos: conjunto de atividades coordenadas visando ao processamento de insumos e entrega de produtos e resultados;
Atividades: ações específicas, tais como registrar a entrada/saída de material, assinar frequência, etc.
Conclusão
Parabéns! Você chegou ao final do módulo I do curso. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você apreenda esses conhecimentos
resolvendo os Exercícios de Fixação referentes às unidades estudadas. O resultado não faz parte da sua nota final, mas servirá como oportunidade de
avaliar o seu domínio do conteúdo, já que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas. Você poderá refazer as questões, se
achar necessário.
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Modulo 1 - História e Conceitos Básicos

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21/03/2020 História e conceitos básicos

História e conceitos básicos

Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB Impresso por: Thiago Godoi

Módulo I - História e Conceitos Básicos

Módulo I - História e Conceitos Básicos

Módulo I - História e Conceitos Básicos

Ao final do módulo você será capaz de:

Identificar as atividades de controle na vida em geral;

Se existe um jeito fácil e

de amarrar os cordões dos

não vejo razão alguma para

às dores de inventar um jeito

Unidade 1 - As Atividades de Controle da Vida em Geral

Você já parou para pensar alguma vez na palavra CONTROLE?

Veja as seguintes situações. Você provavelmente já praticou algumas dessas atividades:

Controlar entrada e saída de nossas casas. Conferir a conta bancária.

Veja que esses pontos nos ajudam a compreender o que é controle.

Veja mais algumas situações do dia a dia que expressam controle:

Respeitar a fila da bilheteria. Obedecer às regras de trânsito.

Nessas situações, controle tem a ver com a observância de valores, normas e

Registrar nossa frequência diária;

Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas diversas

A diferença é que as situações e necessidades eram outras.

Assista ao vídeo A História dos Números.

Processo semelhante ocorreu com a escrita.

Foi na Mesopotâmia, por volta de 4.000 a.C., que os sumérios a

Placa de barro com escrita cuneiforme

Rôle: registro de nomes.

Originária da palavra rotulum: relação de contribuintes que teriam seus impostos

Da mesma forma na Administração:

Função administrativa que visa assegurar que os resultados planejados sejam

O Direito também incorporou o termo:

Origem francesa (contrôle), introduzida no Direito Brasileiro por intermédio da

Controle tem a finalidade de garantir que a administração atue de acordo com os

Poder de fiscalização e correção que sobre a Administração Pública exercem os

Filosofia e Ciência Política:

Controle se reveste de um sentido mais amplo de limitação de poder ou de abuso

Você poderá aprofundar essa discussão pesquisando as obras e autores citados.

Unidade 3 - Características e princípios da gestão pública, distinguindo os diferentes tipos

* O terceiro setor é o termo utilizado, academicamente, para se referir à sociedade civil.

Controles na gestão pública

Vejamos o outro princípio:

Caso queira saber mais, consulte, no Módulo de Apoio, o texto Eficácia,

Classificação dos tipos de controle

Dois processos usuais são empregados na construção de tipologias de controle.

Vejamos o outro tipo de controle:

Vejamos cada um deles:

Finalidades do Sistema de Controle Interno

No módulo II os princípios constitucionais da Administração Pública serão mais detalhados.

Os princípios constitucionais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição brasileira (Andressa da

Controle, portanto, exige:

Instrumentos: planos, estratégias, etc.;

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