Organização Administrativa da União

Enquanto o Governo é o responsável pelo estabelecimento de diretrizes e planos, a

Administração é o aparelhamento utilizado para pôr em prática essas decisões.

Entidades são pessoas jurídicas

Órgãos são centros de decisão
Agentes são pessoas físicas investidas em cargos e funções (não são objeto dessa disciplina)

Entidades Políticas e Administrativas

É a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica: pode adquirir direitos e contrair
obrigações.

Entidades Políticas: pessoas jurídicas de direito público que recebem suas atribuições
diretamente da Constituição - União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Possuem a
capacidade de:
 Autogoverno: competência para organizar os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
locais
 Auto-organização (e autolegislação): capacidade para se organizar na forma de sua
Constituição ou Lei Orgânica e suas leis - capacidade de legislar (editar atos normativos
que inovem na ordem jurídica, criando direitos e obrigações)
 Autoadministração: capacidade de prestar serviços (de saúde, educação, assistência
social...)

Entidades Administrativas: pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado criadas

pelas entidades políticas para exercer parte de sua capacidade de administração - autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, que formam a
Administração Indireta.
Possuem somente a capacidade de autoadministração, de forma restrita (especialização
da Administração).

Centralização e descentralização
Centralização: quando o Estado presta serviços por meio de seus próprios órgãos e agentes
integrantes da Administração Direta

Descentralização: distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.

 Descentralização política: distribuição de competências aos Estados membros e aos
municípios previstas na Constituição
 Descentralização administrativa: Estado não executa os serviços por meio de sua
Administração Direta.

Descentralização por outorga, por serviços, técnica ou funcional:

 ocorre quando o Estado cria uma entidade
 Transferência da titularidade e da execução de determinado serviço público
 dá origem à Administração indireta (A, FP, EP, SEM)
 Pressupõe a lei para criação ou elaboração da criação da entidade
 Somente por lei poderá ser retirada ou modificada
 Presunção de definitividade / exercida indeterminadamente
 Ex.: Anatel (autarquia), EPL (EP)
  Não há hierarquia ou subordinação - apenas vinculação. Órgão realiza tutela
administrativa, supervisão ou controle finalístico

Descentralização por delegação ou colaboração:

 por contrato (bilateral) ou por ato administrativo (unilateral)
 há a transferência da execução de um serviço a uma pessoa jurídica de
direito privado preexistente
 dá a origem aos delegatários de serviço público
 concessão, permissão ou autorização
 Para ato administrativo: não há prazo determinado para a delegação, mas
reveste-se de precariedade (pode ser revogado a qualquer tempo)
 Para contrato (concessão ou permissão): prazo determinado
 Ex.: Oi, Tim, Claro, Vivo
 Titularidade permanece com o Estado, podendo exercer formas de controle
mais amplas. Mas mesmo assim não há hierarquia!

Descentralização territorial ou geográfica:

 Criação de pessoa jurídica com limites territoriais determinados e
competências administrativas genéricas;
 Não possuem capacidade política, apenas administrativa genérica
 Não existem territórios federais no Brasil

Concentração e Desconcentração
Desconcentração:
 ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica;
 para simplificar, acelerar e distribuir internamente as competências;
 surgem os órgãos públicos;
 ocorre tanto para União, DF, estados e municípios quanto para entidades
administrativas;
 existe relação hierárquica, com comandos de controle, fiscalização, revisão, punição,
delegação, avocação, solução de conflitos, etc.

Desconcentração em razão da matéria: Ministério da Educação, da Saúde, da

Previdência
Desconcentração por hierarquia (ou grau): ministérios, superintendências, delegacias,
etc.
Desconcentração territorial ou geográfica: Superintendência Regional do INSS do Norte,
Superintendência Regional do INSS do Nordeste, etc.

Concentração: pessoa jurídica da Administração Pública extingue seus órgãos até então
existentes, reunindo em um número menor de unidades.

Órgãos Públicos
 Centros de competências, sem personalidade jurídica;
 Atuam por meio de seus agentes;
 O desempenho das suas atribuições é imputado à pessoa jurídica a que elas pertencem;
 Ex.: Ministérios, Superintendência Regional do INSS.

O Estado é uma pessoa jurídica, um ente abstrato, mas atua por meio de pessoas físicas
(agentes públicos). Existem 3 teorias para explicar essa atuação do Estado:
  Teoria do Mandato: agente público é mandatário da pessoa jurídica (como se houvesse
um contrato entre eles - mas quem outorga o mandato, se Estado não tem vontade
própria?);
 Teoria da representação: equipara o agente público à figura do tutor ou curador, que
representa os incapazes. Também não é adotada no Brasil;
 Teoria do órgão: a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio de órgãos, de modo
que quando os agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o
próprio Estado o fizesse - teoria de Otto Gierke. "Órgão faz parte do corpo da entidade...
Atuam mas suas manifestações de vontade são como da própria entidade".

Princípio da imputação volitiva: manifestação emanada de um órgão é atribuída

externamente à pessoa jurídica a que pertença. Assim, não há dois entes
autônomos (como na teoria da representação): há somente um, concluindo que o
órgão é parte integrante do Estado.

Órgãos são despersonalizados, mas exercem funções superiores de direção ou

mesmo meramente executiva. São "centros de competência", exercendo as
determinadas atribuições em nome da entidade.

Capacidade processual
Art. 70. [Código de Processo Civil] Toda pessoa que se encontre no exercício de seus direitos
tem capacidade para estar em juízo.

Órgãos são despersonalizados, logo, não teriam capacidade processual (não poderiam figurar
em nenhum dos polos de uma relação processual).

Todavia, essa capacidade processual alcança órgãos que recebem suas competências
diretamente da CF (possuem natureza constitucional). Podem impetrar mandado de
segurança, na defesa de suas competências.

Exemplos: Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ, TCU,
MPU, etc.

Criação de Órgãos Públicos

Em geral, depende da edição de lei (exceção: Poder Legislativo).

Poder Executivo: depende de lei em sentido formal para criação ou extinção de órgãos
públicos da Administração Direta. Iniciativa da lei pelo chefe do Poder Executivo. A
organização e o funcionamento dos órgãos são realizados por meio de decreto do Poder
Executivo - Decretos Autônomos.

Poder Legislativo: Câmara dos Deputados e Senado Federal dispõem por atos próprios de cada
Casa sobre a organização, funcionamento, criação de extinção de órgãos públicos.

Poder Judiciário: criação, extinção e organização depende de lei de iniciativa do Supremo

Tribunal federal, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justiça. O mesmo se aplica ao
Ministério Público e ao Tribunal de Contas.

Classificação
Quanto à posição estatal
  órgãos independentes: originários da CF, representativos dos poderes do Estado. Não
possuem subordinação hierárquica ou funcional. Ex.: Presidência da República, Câmara
dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ, TCU, MPU, demais tribunais;
 órgãos autônomos: estão na cúpula da administração, imediatamente abaixo dos órgãos
independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Ampla autonomia
administrativa, financeira e técnica. Ex.: Ministérios, secretarias dos estados e
municípios, Advocacia-Geral da União;
 órgãos superiores: detêm poder de direção, controle, decisão e comando de assuntos
específicos, mas subordinados ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não
gozam de autonomia administrativa nem financeira. Ex.: gabinetes, secretarias-gerais,
inspetorias-gerais, procuradorias, coordenadorias, departamentos, divisões...
 órgãos subalternos: atribuições de execução com reduzido poder decisório.
Subordinados a vários níveis. Realização de serviços de rotina, cumprimento de decisões,
atendimento ao público. Ex.: portarias e seções de expediente.

Quanto à estrutura
 simples ou unitários: um só centro de competência, inexistindo outros órgãos em sua
estrutura, inexistência de desconcentração, mesmo existindo vários cargos e agentes em
sua estrutura;
 órgãos compostos: desconcentração administrativa - vários órgãos menores em sua
estrutura.

Quanto à situação funcional

 órgãos singulares ou unipessoais: atuação e decisões através de um único agente, que é
seu chefe ou representante. Ex.: Presidência da República, Governadores, Prefeituras;
 órgãos colegiados ou pluripessoais: atuação e decisão pela manifestação conjunta de
seus membros, por meio de deliberação aprovada pela maioria. Ex.: Congresso Nacional,
STF, TCU.

Quanto às funções que exercem

 órgãos ativos: expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins. Ex.:
Ministérios;
 de controle: prepostos a fiscalizar e controlar. Ex.: TCU;
 consultivos: aconselhamento e elucidação (emissão de pareceres)

Quanto à sua estrutura

 burocráticos: equipara-se com os órgãos unipessoais. Há uma estrutura hierárquica,
ordenada verticalmente;
 colegiados: formados por coletividade de pessoas físicas ordenadas horizontalmente
(sem hierarquia).

Quanto à composição
 singulares: um único agente;
 coletivos: integrados por vários agentes.

Administração Direta
Serviços prestados diretamente pelas entidades políticas utilizando-se de seus órgãos internos
(que são centros de competências descentralizados).

Predominância da Administração Direta pelo Poder Executivo, mas existe em todos os poderes
e em todas as esferas da federação. No Poder Executivo Federal encontra-se nas estruturas da
Presidência da República (Casa Civil, Secretaria de Governo, Secretaria-Geral, Gabinete de
Segurança Institucional / Conselho de governo, Conselho de Desenvolvimento Econômico /
Conselho da República, Conselho da Defesa Nacional) e dos Ministérios (da Defesa, da Saúde,
do Esporte, da Educação).

Administração Indireta
Entidades Administrativas que executam atividades de forma descentralizada. São as
autarquias, as fundações públicas e as empresas estatais (sociedades de economia mista e
empresas públicas). Essas entidades NÃO possuem autonomia política e estão VINCULADAS
(não é subordinação, apenas controle finalístico) à Administração Direta.

Da mesma maneira, é prevista na CF (art. 37) que haja Administração Indireta em todas os
poderes e em todas as esferas da federação.

Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista não desempenham atividades

administrativas somente: exercem atividades econômicas em sentido estrito (conforme art.
173/CF).

Os consórcios públicos constituídos na forma de associação pública (direito público) integram a

Administração Indireta de todos os entes consorciados.

 Possuem personalidade jurídica própria: responsabilidade, patrimônio e receita

próprios
 Criação e extinção condicionada à previsão legal
 Finalidade específica definida pela lei de criação
 Não estão subordinadas à Administração Direta, mas apenas sujeitas a controle
finalístico (também chamado de supervisão ministerial).
 Estão sujeitas ao controle interno e ao controle externo. Submetem-se à fiscalização
contábil, financeira e orçamentária dos Tribunais de Contas, às ações do Ministério
Público, controle de legalidade do Poder Judiciário.

Autarquias e Fundações Públicas de direito público são cridas diretamente por lei
específica. Para o caso das Fundações Públicas, é necessária lei complementar para
determinar área de atuação.
Empresas públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas de direito
privado são criadas após o registro de seu ato constitutivo no órgão competente,
dependendo de autorização legislativa.
 Subsidiária: empresa controlada pela empresa matriz. Tem personalidade jurídica
própria, controlada por outra empresa. Ex.: Petrobrás Distribuidora e Petrobrás
Combustíveis. São empresas privadas controladas indiretamente, mas que não integram
a Administração Pública.

Autarquias
 Pessoas Jurídicas de Direito Público;
 Capacidade de autoadministração;
 Desempenho de serviços tipicamente da Administração Pública: personificação de um
serviço da Administração Direta;
 Patrimônio e receita próprios;
 Criadas por lei;
 Sujeição a controle ou tutela: não se subordinam a nenhum órgão da Administração
Direta, há somente vínculo;
 Ex.: INSS, vinculada ao Ministério da Economia; Anatel, vinculada ao Ministério das
Comunicações

Criação e Extinção
Devem ocorrer por meio de lei específica, como previsto na CF, Art. 37, XIX.

Criação e extinção de iniciativa privativa do Presidente da República (ou dos Governadores e

Prefeitos, por simetria). Entretanto, na autarquia vinculada aos Poderes Legislativo ou
Judiciário, a iniciativa de lei cabe ao respectivo chefe de Poder.

Atividades Desenvolvidas
Executar atividades típicas da Administração Pública:
 Serviços públicos de natureza social e atividades administrativas (excluindo-se serviços e
atividades de cunho econômico mercantil);
 Prestação de serviços públicos em sentido amplo;
 Realização de atividades de interesse social;
 Desempenho de atividades que envolvam as prerrogativas públicas;
 Desempenho e fiscalização de obras.

Conselhos de Fiscalização de Profissão: com exceção da OAB, os Conselhos Regionais e

Federais são autarquias federais.
o Tem o dever de prestar contas ao TCU;
 o A OAB não integra a Administração Pública, sendo considerada um serviço público
independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas;
o Submetem-se a um regime jurídico especial: os pagamentos devidos em razão de
pronunciamento judicial não se submetem ao regime de precatórios (cobrança por
intermédio da penhora de bens, por exemplo).

Tutela ou Controle do Ente Político

 Não há relação de hierarquia entre uma entidade autárquica e os órgãos da
administração direta;
 Há somente vinculação administrativa, com o controle finalístico - também conhecido
como tutela administrativa ou supervisão;
 Controle finalístico só pode ocorrer nos limites expressamente previstos em lei;
 Objetivo é a verificação do enquadramento da instituição no programa geral do Governo
e de seu acompanhamento, para garantir as finalidades da entidade controlada.

Patrimônio
CC. Art. 98. "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencem".
 Impenhorabilidade: não podem ser objeto de penhora - a execução judicial em desfavor
de uma autarquia se submete ao regime de precatórios;
 Imprescritibilidade: não podem ser adquiridos por meio de usucapião;
 Restrições à alienação de bens públicos: devem se submeter a regras específicas
 Patrimônio inicial é oriundo de transferências entre o ente que as criou, passando a
pertencer à nova entidade.

Pessoal
Segundo a CF/88, Art. 39, caput: União, Estados, Distrito Federal e Municípios deveriam
instituir regime jurídico único (RJU) para os servidores da administração pública direta, das
autarquias e das fundações públicas - prevaleceu o regime estatutário.

Emenda Constitucional 19/1998 alterou Art. 39 abolindo o regime jurídico único (permissão
para adotar o regime estatutário e o celetista).

Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 2.135, 02/07/2007: voltou ao Art. 39, mas sem anular
efeitos anteriores da data da decisão.

 Exigência de concurso público;

 Proibição para acumulação;
 Teto remuneratório;
 Direito à estabilidade;
 Regras de regime especial de aposentadoria;
 Seus atos são passíveis de remédios constitucionais e ao controle de improbidade
administrativa.

Nomeação e Exoneração dos Dirigentes

CF/88 Art. 84, XXV: A nomeação cabe privativamente ao Presidente da República (e aos
Governadores, e Prefeitos).

A lei de investidura será disciplinada na lei que criar a entidade, podendo prever aprovação
prévia do Senado Federal ou da Casa Legislativa dos Estados ou Municípios.
É vedada a exigência de autorização legislativa para a exoneração de dirigentes da
administração indireta.

Autarquias Sob Regime Especial

Deveriam ser regidas por um regime com disciplina específica, atribuindo como característica
algumas prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias. Porém é difícil saber o que
elas se distinguem.

São entidades que recebem características próprias do ordenamento jurídico, em geral com o
objetivo de outorgar-lhes maior autonomia.

Exemplos: Agências reguladoras, algumas universidades e consórcios públicos (quando

organizados na forma de associação pública).

Juízo Competente
Quando a autarquia federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente,
serão julgadas na Justiça Federal.

Quando a demanda apenas envolver o usuário e a concessionária, sem participação

(litisconsorte passiva necessária) da agência reguladora, o processo será de competência da
Justiça Estadual.

No caso das autarquias estaduais e municipais, não há regra específica.

Relações de trabalho:
 Servidores Públicos da esfera federal - Justiça Federal
 Servidores Públicos da esfera estadual e municipal - Justiça Federal
 Regime Celetista - Justiça do Trabalho

Atos, Contratos e Licitação

A autarquias são entidades de direito público e que realizam atividades típicas de Estado.
 Atos administrativos: presunção de veracidade e de legitimidade, imperatividade,
autoexecutoriedade;
 Contratos administrativos: cláusulas exorbitantes;
 Contratos de direito privado: condições de igualdade;
 Licitação: conforme Lei 8.666/1993.

Prerrogativas das Autarquias

 Imunidade tributária recíproca: desde que vinculadas a suas finalidades ou às que delas
decorram;
 Impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: débitos devem ser quitados por
meio do sistema de precatórios;
 Imprescritibilidade de seus bens: não podem ser adquiridos por meio de usucapião (são
bens públicos);
 Prescrição quinquenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra as autarquias
prescrevem em cinco anos;
 Créditos sujeitos à execução fiscal: possibilidade de inscrever em dívida ativa e realizar
cobrança por meio de execução fiscal;
  Prazo em dobro para manifestações processuais e sujeitas ao duplo grau de jurisdição
obrigatório; isenção de custas judiciais, dispensa de instrumento de mandato (pelos
procuradores de seu quadro de pessoal).

Agências Reguladoras e Agências Executivas

Agências Reguladoras
 Anatel e ANP possuem previsão na CF;
 Surgiram no Brasil a partir de 90;
 Dupla função:
o Assumem poderes e encargos do poder concedente nos contratos de concessão,
como os de fazer licitação, contratar, fiscalizar, punir, alterar, rescindir, encampar,
etc.;
o Exercem a regulamentação propriamente dita, abrangendo a competência de
estabelecer regras de conduta, fiscalizar, reprimir, punir, resolver conflitos, não só
no âmbito da própria concessão, mas também nas relações com outras
prestadoras de serviços (atuando em um campo mais amplo que os serviços
públicos) - poder de polícia.
 Definição em sentido amplo: qualquer órgão da Administração Direta ou Indireta com
função de regular a matéria específica que lhe está afeta (engloba também o Bacen, a
CVM, Cade...)
 Definição em sentido estrito: é entidade da Administração Indireta, em regra autarquia
de regime especial, com a função de regular a matéria que se insere em sua esfera de
competência, outorgada por lei (11 agências)
 Características:
o Possuem maior autonomia em relação ao ente instituidor. Mas tem controle
externo pelos tribunais de conta, controle interno e ao Poder Legislativo;
o Suas decisões não são passíveis de apreciação por outros órgãos ou entidades (em
regra);
o Autonomia financeira-orçamentária;
o Autonomia administrativa (personalidade jurídica);
o Autonomia patrimonial;
o Autonomia técnica (corpo de funcionários e dirigentes com alta capacidade);
o Vinculação ministerial (ausência de subordinação hierárquica);
o Escolha técnica e mandato fixo de seus membros (não podem ser exonerados ad
nutum - a qualquer momento). Só perderão os seus cargos se:
 Renúncia;
 Condenação judicial transitada em julgado;
 Processo administrativo disciplinar;
 Outras condições previstas na lei que criar a agência.
o Observação: membros se submetem ao período de quarentena (4 meses sem
poder prestar serviços para empresas do setor) - pois ainda ficam vinculados à
agência.

Agências Executivas
Agência Executiva é uma qualificação que se recebe, e não uma nova entidade! Somente
autarquias ou fundações podem receber essa qualificação.
 Autarquia e fundação pública devem ter um plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional em andamento;
 Devem ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor;
 É por meio de decreto que se torna agência executiva - concessão é ato discricionário do
Presidente da República;
 Contratos com periodicidade mínima de um ano;
 Regime jurídico especial:
o Maior autonomia para atuação;
o Exemplo: limite é duas vezes maior do que de costume para a entidade não ter
processo licitatório.