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Este estudo tem como objetivo determinar o nível de eficiência dos municípios mineiros da
mesorregião do Alto Paranaíba e Triângulo Mineiro. Pretendeu-se analisar se os recursos recebidos
pelos municípios são realmente utilizados eficientemente para o fornecimento dos serviços públicos,
os serviços sociais básicos, que costumam, às vezes, ser escassos e ineficientes.
Metodologicamente utilizou-se da Análise Envoltória de Dados - DEA com um modelo de orientação
insumo, composto das variáveis: Receita Própria, Transferências intergovernamentais,
Transferências Sociais e Valor Adicionado Fiscal (Insumos) e, Índice Mineiro de Responsabilidade
Social (Produto). Foram considerados os 66 municípios da mesorregião. Partindo-se da premissa que
os municípios apresentam-se diferenciados nos aspectos de arrecadação tributária, Produto Interno
Bruto e, consequentemente nos indicadores sociais calcularam-se as eficiências técnicas com
retornos variáveis e constantes e a eficiência de escala, além disso, considerou-se a eficiência sob o
tipo de retorno. Observou-se que, dos 66 municípios, 50 possuem o problema maior com relação à
eficiência técnica (constante/variável), equivalendo a 75,76%, já 13 (19,7%) apresentam problema
relacionado à escala, operam abaixo da escala ótima. Sendo que, 3, não apresentam problema,
apenas 4,55%.
ABSTRACT
This study aims to determine the level of efficiency of the mining towns from the middle of the
Triangulo Mineiro and Alto Paranaíba. It was intended to examine whether the funds received by the
municipalities are actually used efficiently for the provision of public services, basic social services,
which tend to sometimes be scarce and inefficient. Methodologically, we used the Data Envelopment
Analysis - DEA model with an input orientation, composed of the variables: Own revenue,
intergovernmental transfers, Social Transfers and Value Added Tax (Input) and Mining Index Social
Responsibility (Product). We considered the 66 municipalities in the midland region. Starting from the
premise that cities present themselves in different aspects of tax revenue, GDP and consequently in
social indicators were calculated technical efficiencies with variable and constant returns to scale and
efficiency, in addition, we considered the efficiency in the return type. It was observed that the 66
municipalities, 50 have the biggest problem with respect to technical efficiency (constant / variable),
equivalent to 75.76%, since 13 (19.7%) had problems related to the scale, operating below the scale
great. Since, 3, does not present a problem, only 4.55%.
1.2. Objetivos
Partindo-se desse cenário, o objetivo geral do estudo fundamenta-se em determinar o nível
de eficiência dos municípios mineiros da mesorregião do Alto Paranaíba e Triângulo Mineiro, de
forma a analisar se aplicam eficientemente os recursos no oferecimento dos serviços sociais básicos.
Os objetivos específicos consistem em:
- Identificar o grau de eficiência técnica e de escala dos municípios da mesorregião do Alto
Paranaíba e Triângulo Mineiro;
- Identificar os municípios da mesorregião em grupos homogêneos segundo aspectos
relacionados ao grau de eficiência;
- Caracterizar os grupos de municípios formados em termos de variáveis de desempenho
social e arrecadação.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Segundo Brunozi Júnior (2010), no Brasil, considerando que o país passou por muitas
modificações nas Constituições e:
Para Silva (2005), na Constituição Federal de 1988, por meio do Federalismo buscou-se
resgatar o princípio federalista e estruturar um sistema de repartição de competências, tentando
refazer o equilíbrio das relações entre o poder central e os poderes estaduais e municipais. De
acordo com Santos (2006), esse fato provocou um expressivo revigoramento da Federação
Brasileira, dando status mais elevado aos Estados e Municípios ante a União.
Giambiagi e Além (2000) afirmam que, a busca por uma alocação de recursos mais eficiente
constitui um dos principais objetivos do processo de federalismo na Constituição Federal de 1988. Do
ponto de vista do setor público, representa determinar qual esfera do governo pode administrar de
forma mais eficiente os impostos, os gastos, as transferências, a regulação e outras funções públicas.
Segundo Rezende (1995), a Constituição de 1988 inaugurou uma nova etapa do federalismo
brasileiro, principalmente, quando se relaciona ao federalismo fiscal.
Conforme Domingues (2007), o Federalismo Fiscal pode ser definido como o conjunto de
providências constitucionais, legais e administrativas orientadas ao financiamento dos diversos entes
federados, seus órgãos, serviços e políticas públicas tendentes à satisfação das necessidades
públicas nas respectivas esferas de competência.
O referido autor ainda afirma que o Federalismo consiste em uma técnica que visa garantir o
melhor atendimento ao bem comum, e nessa medida é instrumento de ordenação das finanças
públicas de exemplo a ensejar a realização do federalismo político.
Segundo Musgrave e Musgrave (1980), a principal função do federalismo fiscal vem do
aspecto redistributivo, uma vez que se diz a respeito do desenvolvimento e do crescimento
econômico entre as regiões. Embora a responsabilidade pela política global de crescimento pertença
ao governo central, à implementação dessa política pode exigir uma orientação regional. Regiões
menos desenvolvidas sob o ponto de vista econômico podem permanecer estagnadas, caso existam
barreiras à mobilidade do capital e do trabalho. Uma solução consistiria na remoção de tais barreiras
e, consequentemente, na obtenção de maior mobilidade para os recursos econômicos.
De acordo a Elali (2005), o Federalismo Fiscal apresenta alguns princípios básicos que se
constituem na busca da harmonização nacional e do desenvolvimento socioeconômico, que devem
nortear as políticas públicas, enfatizando a soberania sobre a autonomia dos entes federados. Assim,
permite-se que, na imposição de tributos de alíquotas diferenciadas por regiões, busque-se a
diminuição das desigualdades regionais e sociais.
Nessa mesma linha de raciocínio, Martins (1998) afirma que, o desenvolvimento social e
regional por meio do Federalismo Fiscal deve ser visto como um estado de equilíbrio entre a geração
e o consumo de riquezas em todo o território nacional. Deve ser harmônico, sem que se perpetuem
unidades de miséria em determinadas regiões, fomentando as atividades econômicas que conjuguem
preservação ambiental, respeito ao consumidor e concretização de valores socialmente relevantes.
Segundo Nusdeo (2002), elementos fundamentais como a estabilidade econômica, a
ecologia, o controle da balança de pagamentos, o pleno emprego e a distribuição de renda estão
inseridos no desenvolvimento.
Rezende (1995) complementa que, no processo do Federalismo Fiscal, o Estado deve intervir
no sentido de assegurar a igualdade de oportunidades, em vez de buscar, de forma quase sempre
precipitada, promover a igualdade de rendimentos. Transferências de renda e vantagens fiscais
devem, pois, constituir-se em opções secundárias e não em instrumentos principais de intervenção. A
remoção das causas que contribuem para a reprodução das desigualdades, ao longo do tempo, é
que se pode constituir o alvo prioritário de atenção.
Por sua vez, Abrucio (2002) salienta que este tipo de federalismo bem-sucedido, além do
aspecto democrático, que torna mais republicana a esfera pública.
O sistema federativo se fundamenta, nos princípios da democracia e do republicanismo. Ao
salientar o sucesso da experiência norte-americana, lembra que a mesma nasceu ligada à ideia de
república, soberania popular e controle do poder. O poder não tem donos (patrimonialismo), os
cidadãos devem participar da política, preservando o sentido público do Estado. Para isso, são
importantes os espaços institucionais públicos, preenchidos pelos cidadãos, principalmente nos níveis
subnacionais de governo, onde se dá a iniciação política e permite a adequação de um sistema
tributário ideal e compartilhado.
2.2. O Federalismo Fiscal e as Transferências Intergovernamentais
Conforme o Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros (2007), embora cada federação existente
seja de certo ponto de vista, única e peculiar, não há dúvida de que as transferências
intergovernamentais que nelas ocorrem podem ser entendidas e analisadas segundo um esquema
teórico comum. Em todas as Federações, existem determinados tipos de transferências, com certas
características, que cumprem determinadas funções básicas, necessárias ao bom funcionamento da
Federação.
Pamplona (2009) afirma que o federalismo fiscal é compreendido como o conjunto das
normas relativas à competência tributária, às transferências intergovernamentais e à distribuição
intergovernamental de gasto público entre as entidades subnacionais.
A mesma autora define transferências intergovernamentais como repasses da receita
tributária entre as unidades subnacionais, que detém a relevante função social de equalização fiscal e
de redução da desigualdade socioeconômica regional.
De acordo Affonso (1996), com a função de redistribuição do Governo Federal, intensificada
pela Reforma Tributária de 1988, os governos subnacionais tiveram sua capacidade de obtenção de
recursos aumentada, especificamente no incremento das transferências intergovernamentais à
capacidade de aumento da tributação própria.
Segundo Paiva (2005), a necessidade de arrecadar mais e de forma eficiente parece ser a
saída para que os entes federados obtenham mais recursos e que esses estejam disponíveis para
investimentos nas mais diversas áreas. Uma arrecadação própria forte reduz a preocupação com a
variação das transferências intergovernamentais.
As transferências intergovernamentais em um sistema federativo também podem ser
analisadas através do trade-off entre eficiência e compartilhamento de riscos (PERSSON e
TABELLINI, 1996).
De acordo com Wanderley (2006), é possível pensar que tais transferências busquem
equalizar as bases tributárias regionais, assim como funcionar como sistema de seguro contra
possíveis estados da natureza ruins, não compartilhados por toda a federação. Entretanto, estas
incentivariam as unidades sub-federadas a não maximizarem suas receitas próprias.
2.3. A Teoria da Tributação: O porquê de tributar?
As atividades do governo influenciam a economia de forma que se realize uma política
econômica com o intuito de atingir seus principais objetivos, ou seja, suprir as necessidades da
coletividade com recursos provenientes dos ingressos públicos: receitas advindas da arrecadação
fiscal, rendas produzidas por organizações do Poder Público, multas, tarifas públicas, empréstimos
contraídos, doações e expropriações excepcionais (LONGO e TROSTER, 1993).
Segundo Mosquera (2005), é por intermédio dos ingressos públicos que os Estados
viabilizam, em termos financeiros, a realização das funções estatais que provocam gastos públicos
significativos. Desta forma, observa-se a busca incessante de financiamento público. Sem a receita, o
gasto fica comprometido; sem o gasto, os governos não conseguem realizar o fim almejado pela
sociedade: o bem comum.
No caso dos ingressos públicos advindos da tributação, Nogueira (2004) afirma que tributar é
um dever do Estado, porém, o tributo é um direito da sociedade. Além de que, o tributo é a receita
derivada que dá sustentação à existência do Estado.
Segundo a Secretaria da Fazenda de São Paulo (2011), o tributo é cobrado porque ele é o
custo do contrato social, da vida em sociedade. Infelizmente, muitos parecem pensar e agir como se
os benefícios sociais fossem gratuitos; na verdade, os bens e serviços públicos são custeados pelos
tributos pagos pelo cidadão.
A secretaria ainda afirma que diretamente, os tributos são revertidos para a sociedade em
forma dos bens e serviços públicos, tais como: segurança pública, saúde, educação, justiça, sistemas
de transportes, etc.
E finaliza ressaltando que indiretamente, seu retorno para a vida social está nos efeitos na
distribuição de renda (ao arrecadar dinheiro de quem tem para distribuir a quem não tem os tributos
potencialmente reduzem as desigualdades sociais), no incentivo ao desenvolvimento regional ou
setorial, na regulação do comércio interno e externo.
Rios (2006) ainda afirma que o poder de tributar é exercido pelo Estado por delegação do
povo. E a razão é que, qualquer que seja a concepção de Estado, este desenvolve atividade
financeira. Para cumprir estas funções, é necessário que o governo gere recursos, em que a
arrecadação tributária seja uma das principais fontes de obtenção de receitas (SOUZA, 2007).
Nesse mesmo sentido, Borba (2004) afirma que atualmente os tributos não têm unicamente a
função fiscal ou financeira, ou seja, arrecadar recursos para o Estado. Machado (2005) considera
que, no mundo moderno, os tributos são utilizados com o objetivo de interferir na economia privada,
estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e
produzindo, finalmente, os efeitos mais diversos na economia.
De acordo com Brunozi Júnior (2010), os objetivos gerais da tributação são: receita,
regulamentação e controle, enquanto, em termos específicos, os objetivos da tributação são:
restringir o consumo, redistribuir os recursos, proporcionar um fluxo de receita para o governo e
fornecer incentivos fiscais que venham alterar o comportamento e, com isso, facilitar o crescimento
social e econômico.
Portanto, segundo Giambiagi e Além (2000), uma vez que o governo necessita gerar
recursos, a principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. Partindo-se das
bases da teoria da tributação, cada indivíduo ou organização, pelo conceito da equidade, deve
contribuir com uma quantia “justa.” Baseado no conceito da progressividade, as alíquotas devem
aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes.
Neste sentido, o sistema tributário desenvolve e se apresenta como um alinhamento advindo
de influências políticas, econômicas e sociais. Dispondo que sua importância vem da necessidade,
em que uma estrutura ideal apresente ao setor público fatores que propiciem a utilização da política
tributária com objetivos de estabilização e crescimento. Para o segmento privado, os impostos devem
ser escolhidos com vistas à minimização de interferências com as decisões econômicas nos
mercados, que na ausência de tributos seriam eficientes. Ao mesmo tempo, os impostos podem ser
utilizados na correção de ineficiências do setor público (MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1980).
2.4. A Avaliação das Políticas Públicas Municipais por Indicadores Sociais
A expressão "indicadores sociais" surgiu nos EUA, em 1966, e:
o Valor Adicionado Fiscal (VAF): É um indicador econômico-contábil utilizado pelo Estado para
calcular o índice de participação municipal no repasse de receita do Imposto sobre
Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) aos municípios mineiros. É apurado pela Secretaria de Estado
de Fazenda de Minas Gerais (SEF-MG), com base em declarações anuais apresentadas
pelas empresas estabelecidas nos respectivos municípios (SECRETARIA DA FAZENDA DE
MINAS GERAIS, 2011).
• Produtos
Tabela 1 – Arrecadação total dos municípios da mesorregião do Alto Paranaíba e Triângulo Mineiro
em 2007
Coeficiente de
Variáveis Maior Menor Média Desvio-Padrão
Variação
Transferências Bolsa
10.606.261,30 46.749,12 801.068,00 1.487.957,00 185,75
Família
Benefícios pagos
442.589.426,70 0,01 25.929.243,30 67.711.616,44 261,14
Previdência Social
Repasse ICMS/IPI -
exportação - Lei 167.785.352,40 640.680,76 10.028.668,21 22.569.523,37 225,05
Robin Hood
VAF 156.640.773,20 120.045,60 8.795.981,29 21.101.691,38 239,90
Arrecadação
1.550.555,86 311,85 61.835,96 201.993,57 326,66
Tributária Própria
Fonte: Secretaria da Fazenda de Minas Gerais, Ministério da Previdência Social e Tesouro Nacional.
No caso dos 5 municípios com maior arrecadação per capita, destacam-se Cascalho Rico,
Pratinha, Frutal, Tapira, Santa Vitória e Gurinhatã. Em relação aos 5 municípios com menor
arrecadação per capita, têm-se Araguari, São Gotardo, Canápolis, Indianópolis e Romaria.
Na análise social dos municípios do estudo, considerou-se o Índice Mineiro de
Responsabilidade Social (IMRS) de 2007, sob as distintas dimensões. Estes indicadores sociais
demonstram os resultados que relatam a situação social de cada região. Representativamente são
consideradas nas áreas da saúde; educação; meio ambiente e saneamento; segurança pública;
renda e emprego; cultura, esporte e lazer.
Considerando a análise dos indicadores observou-se que, em média os municípios
apresentam indicadores entre 0,60 a 0,70, demonstrando uma situação razoável dentre os serviços
sociais públicos. Há de se ressaltar uma situação preocupante para o indicador de Meio Ambiente e
Habitação. Esta situação pode indicar pouca cobertura vegetal das áreas protegidas, acesso restrito
na utilização dos serviços habitacionais e falta de gestão ambiental.
4.2. Análise da eficiência dos municípios da mesorregião do Alto Paranaíba e Triângulo
Mineiro
Inicialmente, utilizou-se o modelo DEA pressupondo-se retornos constantes à escala, a fim de
obter a medida de eficiência técnica para cada município da mesorregião do Alto Paranaíba e
Triângulo Mineiro. A Tabela 2 apresenta os resultados obtidos através do cálculo, em que os
municípios foram agrupados de acordo com o resultado de cada tipo de eficiência.
Utilizou-se o modelo orientação insumo com inputs, como: receita própria, VAF,
transferências intergovernamentais, transferências sociais e outros recursos próprios recebidos pelos
municípios. Neste sentido, considerando que são fixos os insumos e escassos, o município que
consegue gerar mais eficientemente o produto alcança a eficiência ótima. É necessário aplicar os
insumos, inputs, de maneira a maximizar o produto, aplicando diretamente aos indicadores sociais ou
outras atividades do governo.
A partir do modelo considerado, notou-se que dos 66 municípios analisados apenas 3
obtiveram eficiência técnica máxima com retornos constantes, sendo estes municípios Douradoquara,
Grupiara e Santa Rosa da Serra.
E < 0,1 35 23 7
0,1 ≤ E < 0,2 13 16 4
0,2 ≤ E < 0,3 5 6 2
0,3 ≤ E < 0,4 4 3 3
0,4 ≤ E < 0,5 3 2 1
0,5 ≤ E < 0,6 2 3 4
0,6 ≤ E < 0,7 0 2 4
0,7 ≤ E < 0,8 1 2 7
0,8 ≤ E < 0,9 0 1 6
0,9 ≤ E < 1,0 0 1 23
E = 1,0 3 7 5
Total 66 66 66
Com relação ao tipo de retorno, nota-se que 71,21% dos municípios apresentam retornos
decrescentes, em que 6,06% são eficientes e 65,15% ineficientes. Neste sentido, constatou-se que,
estes municípios necessitam aplicar medidas qualitativas aos indicadores sociais para atingirem a
eficiência de escala.
Para os retornos crescentes, verificou-se a participação de 19,7% dos municípios, sendo
apenas ineficientes. Para esse nível de produção os municípios utilizam mais recursos em atividades
não vinculadas aos serviços sociais, diminuindo os recursos arrecadados aplicados às áreas
essenciais.
Já o retorno constante, na escala ótima, encontra-se apenas 9,09% dos municípios, sendo
dividido proporcionalmente em eficientes e ineficientes, equivalendo a 4,55%. Analisando os
resultados, apenas 3 municípios atuam na escala ótima (retornos constantes), estes obtiveram a
melhor relação entre insumos e produtos. Os 3 municípios eficientes são Douradoquara, Grupiara e
Santa Rosa da Serra.
Neste caso, o retorno constante, por sua vez, configura a escala ótima de produção, na qual
a aplicação dos recursos resulta nos melhores indicadores, apontado por Vasconcelos (2009) como
uma opção vantajosa para os municípios devido às necessidades da população e a quantidade de
recursos disponíveis.
Por fim, é importante destacar que, dentre os 66 municípios, 50 possuem o problema maior
com relação à eficiência, equivalendo a 75,76%, já 13 (19,7%) apresentam problema relacionado à
escala, operam abaixo da escala ótima. Sendo que, 3, não apresentam problema, apenas 4,55%.
5. CONCLUSÃO
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