UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

CENTRO DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA HIDRÁULICA E AMBIENTAL
CURSO DE ENGENHARIA AMBIENTAL

BRUNO BARBOSA ALMADA

PANORAMA DO SISTEMA INTEGRADO DE SANEAMENTO RURAL – SISAR (CE)

FORTALEZA
2019
 BRUNO BARBOSA ALMADA

PANORAMA DO SISTEMA INTEGRADO DE SANEAMENTO RURAL – SISAR (CE)

Trabalho de conclusão de curso referente ao

curso de Graduação em Engenharia Ambiental
da Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial à obtenção do título de
Bacharel em Engenharia Ambiental.

Orientadora: Profª. Drª. Ana Bárbara de Araújo

Nunes

FORTALEZA
2019
 BRUNO BARBOSA ALMADA

PANORAMA DO SISTEMA INTEGRADO DE SANEAMENTO RURAL – SISAR (CE)

Trabalho de conclusão de curso referente ao

curso de Graduação em Engenharia Ambiental
da Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial à obtenção do título de
Bacharel em Engenharia Ambiental.

Aprovada em: ___/___/______.

BANCA EXAMINADORA

________________________________________
Profª. Drª. Ana Bárbara de Araújo Nunes (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará (UFC)

_________________________________________
Profª. Drª. Fernanda Leite Lobo
Universidade Federal do Ceará (UFC)

_________________________________________
Andreza Dnarla Oliveira Santos
Msc em Gestão Ambiental
 Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)

A442p Almada, Bruno Barbosa.

PANORAMA DO SISTEMA INTEGRADO DE SANEAMENTO RURAL – SISAR (CE) / Bruno
Barbosa Almada. – 2019.
67 f. : il. color.

Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Centro de Tecnologia,

Curso de Engenharia Ambiental, Fortaleza, 2019.
Orientação: Prof. Dr. Ana Barbara de Araújo Nunes.

1. SISAR.. 2. Saneamento rural. . 3. Gestão comunitária. . I. Título.

CDD 628
A Deus.
Aos meus pais, Ângela e Antônio
À Núbia, meus irmão e amigos.
 AGRADECIMENTOS

À Deus que se apresenta na natureza.

Aos meus pais, por todo amor e dedicação, por terem incentivado e bancado meus
estudos. Ao meu irmão e amigo, Luan. À minha irmã, Janaína, por toda a ajuda e conselhos.
À Núbia, minha segunda mãe. À Jarlane, minha companheira de coronas e a melhor aluna da
agronomia. À dona Teresa, por ser a pessoa mais feliz que conheci. Aos meus cachorros, que
me aguentam nos piores e melhores dias.
À Neyla, que me faz sorrir sem motivo.
À UFC, que é uma universidade de alta qualidade, e aos seus funcionários, em
especial, ao Júnior e ao Chiquinho.
Aos meus professores, em especial ao professor Anderson Borghetti, o gaúcho
mais cearense da UFC.
À professora Ana Bárbara, que esteve presente em grande parte da minha
graduação, que sempre buscou incentivar os alunos a participarem e a serem independentes.
Obrigado por ter aceitado ser minha orientadora e me guiado na construção desse trabalho.
À CAGECE, pela experiência de ter trabalhado em umas das melhores empresas
da área de saneamento do Brasil. À GESAR e ao SISAR-BME, que sempre me receberam
muito bem, forneceram os dados da pesquisa e tiraram minhas dúvidas sobre o tema desse
trabalho.
Ao Jean, meu amigo desde a fila da matrícula.
À Carol e à Letícia, por terem me acolhido na primeira aula de ecologia. A
primeira topa todos rolês, por mais aleatórios que eles sejam, e é a pessoa mais doce e gentil
que conheço. A segunda foi a primeira pessoa a me incentivar na escolha do tema desse
trabalho e como ela mesma disse, uma irmã.
À Milena, que é um exemplo de dedicação no trabalho e que sempre me ensina a
ser mais paciente e cuidadoso. Ao outro ilustre morador de Pentecoste, Lucas, um exemplo de
ser humano, que carregou a tocha olímpica. Lugar bom esse, que me deu outra amiga, a
Mayara.
Ao Jefferson que formou o melhor quarteto e me fez rir durante cinco anos. Ao
Vitão, que é um amigo que está sempre do nosso lado, mesmo que ele não consiga ficar em
pé.
Ao Dudu, melhor cozinheiro e monitor. De monitores fui muito bem servido,
Verlane, sempre ajudou muito com sua experiência e prestação.
 À Iane, minha vizinha e amiga, que ainda não contou tudo que aconteceu no Peru.
À Amanda, que me ajudou bastante durante o estágio e me ensinou tudo que sabia
sobre a CAGECE.
Aos amigos espalhados pelo mundo, que alegram minha vida, Vinícius, Arthur,
Pedro, Viviane, Laís, Bárbara, Eva, Ellen, Samuel, Cássia, Hugo, Cíntia, Fernanda, Maurício.
Aos companheiros desses cinco anos, que foram fundamentais para eu chegar
aqui, Ian, Ramon, Levi, Lucas, PhD, Pedro da moto, Macário, João Pedro, João Paulo,
Lorayne, Nayara.
À toda turma da EEMA de 2015 e da Engenharia Ambiental de 2019, que
tornaram essa a melhor época da vida.
"A cidadania não é atitude passiva, mas ação permanente em favor da comunidade."
Tancredo Neves
 RESUMO

O Sistema Integrado de Saneamento Rural (SISAR) é uma organização sem fins lucrativos
criada pela parceria do Governo Estadual com o banco alemão KfW em 1996 para atender as
comunidades da zona rural cearense. Este trabalho objetiva apresentar a história, o
funcionamento e o cenário atual dessa instituição, que está presente em oito bacias
hidrográficas do estado. O panorama do SISAR foi construído através de análise
bibliográfica, de entrevistas com funcionários do SISAR, da Companhia de Água e Esgoto do
Estado do Ceará (CAGECE) e de órgãos públicos estaduais e de aplicação de questionário. Os
oito SISARs e as associações de moradores fazem a gestão compartilhada de sistemas de
abastecimento de água, que atendem um terço da população rural do Ceará. Apesar de serem
reconhecidos mundialmente pelo modelo de gestão participativo, ainda não alcançaram a
autossustentabilidade financeira, por isso, para conseguirem investimentos, além dos
governamentais, foi criado o Instituto SISAR que faz parcerias com empresas privadas.
Alicerçado em três áreas de atuação: administrativa, técnica e social, o SISAR tem o objetivo
de continuar crescendo e os desafios de diminuir as perdas de água e de manter a participação
da sociedade para continuar oferecendo um serviço de qualidade.

Palavras-chave: SISAR. Saneamento rural. Gestão comunitária.

 ABSTRACT

The Integrated Rural Sanitation System (SISAR) is a non-profit organization created by the
partnership of the Ceará State’s Government with the German bank KfW in 1996 to serve the
rural communities of Ceará. This paper intends to present the history, the operation and the
current scenario of this institution present in eight watersheds of the state. This scenario was
assembled through bibliographical analysis, a questionnaire application and interviews with
workers from SISAR, from the Ceará’s Water and Sewage Company (CAGECE) and from
public agencies of Ceará State. The eight SISARs and the residents' associations have a shared
management of water supply systems, which serve one third of Ceará's rural population.
Despite being recognized worldwide for the participative management model, they have not
yet achieved financial self-sustainability, therefore in order to obtain investments, besides the
governmental ones, the SISAR Institute was created to partner with private companies. Based
on three areas of activity: administrative, technical and social, SISAR have the aim of
maintaining growth and the challenge of decrease water losses and preserving society
participation to continue offering quality service.

Keywords: SISAR. Rural sanitation. Community management.

 LISTA DE FIGURAS
Figura 1– Plano e programas. ............................................................................................... 20
Figura 2 - Principais metas para a área urbana do Brasil em 2018, 2023 e 2033. ................... 21
Figura 3 - Principais metas para a área rural do Brasil em 2018, 2023 e 2033. ...................... 21
Figura 4 - Conceito de déficit em saneamento básico adotado no Plansab. ........................... 22
Figura 5 - Cobertura de serviços de abastecimento de água nos domicílios rurais brasileiros,
por macrorregiões e Brasil. .................................................................................................. 24
Figura 6 - Cobertura de serviços de esgotamento sanitário nos domicílios rurais brasileiros,
por macrorregiões e Brasil. .................................................................................................. 25
Figura 7 - Cobertura de serviços de manejo de resíduos sólidos nos domicílios rurais
brasileiros, por macrorregiões e Brasil. ................................................................................ 25
Figura 8 - Proporção de investimentos necessários à expansão e à reposição do abastecimento
de água e do esgotamento sanitário, em áreas urbanas e rurais.............................................. 26
Figura 9 - Moradores em domicílios particulares permanentes na área rural segundo a forma
de abastecimento de água. .................................................................................................... 28
Figura 10 - Moradores em domicílios particulares permanentes na área rural segundo o tipo de
escoadouro de esgoto. .......................................................................................................... 29
Figura 11 - Moradores em domicílios particulares permanentes na área rural segundo o
destino do lixo. .................................................................................................................... 29
Figura 12 - Gestão compartilhada......................................................................................... 36
Figura 13 - As oito unidades do SISAR-CE e suas datas de criação ...................................... 37
Figura 14 - Organograma do SISAR .................................................................................... 41
Figura 15 - Exemplo de conta SISAR-BME ......................................................................... 47
Figura 16 - Critérios de Elegibilidade ................................................................................... 48
Figura 17 - Crescimento do SISAR ...................................................................................... 54
Figura 18 – Alcance territorial do SISAR ............................................................................. 55
Figura 19 - Mananciais de captação de água ........................................................................ 57
Figura 20 - Classificação dos mananciais, segundo a qualidade da água ............................... 58
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1- Síntese dos Programas previstos no Plansab.......................................................... 20

Tabela 2 - Atendimento e déficit por componente do saneamento básico no Brasil, 2010...... 23
Tabela 3 - Caracterização da situação em relação ao déficit em saneamento rural no Brasil. . 23
Tabela 4 - Funções dos participantes ................................................................................... 40
Tabela 5 - Composição do nível estratégico. ......................................................................... 42
Tabela 6 - Funções do nível tático ........................................................................................ 43
Tabela 7 –Tarifa mínima de cada SISAR .............................................................................. 46
Tabela 8 - Tabela Tarifária do SISAR – BME ....................................................................... 46
Tabela 9 – Abrangência do SISAR ....................................................................................... 53
Tabela 10 - Recursos Humanos e Infraestrutura .................................................................... 56
Tabela 11 - Balanço financeiro de cada SISAR no ano de 2018. ........................................... 56
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas

AMR Avaliação Mensal de Resultados
ASAP Associação de Serviços de Água Potável
BAC Bacia Hidrográfica Acaraú e Coreaú
BAJ Bacia Hidrográfica Alto Jaguaribe
BBA Bacia Hidrográfica Banabuiú
BBJ Bacia Hidrográfica Baixo e Médio Jaguaribe
BCL Bacia Hidrográfica Curu e Litoral
BME Bacia Hidrográfica Metropolitana
BPA Bacia Hidrográfica Parnaíba
BSA Bacia Hidrográfica Salgado
BSC Balanced Scorecard "Indicadores Balanceados de Desempenho"
BSP Benefício da Superação da Extrema Pobreza
CAERN Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte
CAGECE Companhia de Água e Esgoto do Estado do Ceará
Central Central de Associações Comunitárias
CERB Companhia de Engenharia Rural da Bahia
CESAN Companhia Espírito Santense De Saneamento
CNIS Cadastro Nacional de Informações Sociais
Contag Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COPASA Companhia De Saneamento De Minas Gerais
FUNASA Fundação Nacional
GESAR Gerencia de Saneamento Rural
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ISS Imposto Sobre Serviços
ITR Imposto territorial rural
ITR Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
Plansab Plano Nacional de Saneamento Básico
PNSR Programa Nacional de Saneamento Rural
PRODETUR Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo
PROSAR-PI Programa de Saúde e Saneamento Básico na Área Rural do Piauí
SAAE Serviço Autônomo de Água e Esgoto
SDA Secretaria do Desenvolvimento Agrário
SEMA Secretaria do Meio Ambiente do Ceará
SISAR Sistema Integrado de Saneamento Rural
SRH Secretaria dos Recursos Hídricos
 SUMÁRIO

SUMÁRIO........................................................................................................................... 15
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 16
2 OBJETIVO ....................................................................................................................... 17
2.1 Objetivo Geral ............................................................................................................ 17
2.2 Objetivos específicos.................................................................................................. 17
3 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA .......................................................................................... 18
3.1 Saneamento Rural ...................................................................................................... 18
3.2 Programa Nacional de Saneamento Rural ................................................................... 26
3.3 Gestão Comunitária Dos Serviços de Saneamento Básico........................................... 30
4 METODOLOGIA ............................................................................................................. 38
5 RESULTADOS ................................................................................................................. 40
5.1 Estrutura Organizacional ............................................................................................ 40
5.2 Serviços Prestados...................................................................................................... 44
5.2 Estrutura Tarifária ...................................................................................................... 45
5.4 Critérios De Elegibilidade .......................................................................................... 47
5.5 Fontes De Investimento .............................................................................................. 48
5.5.1 Instituto SISAR .................................................................................................... 50
5.6 Ações Sociais ............................................................................................................. 51
5.7 Panorama ................................................................................................................... 53
5.8 Dificuldades do Modelo ............................................................................................. 58
6 CONCLUSÃO .................................................................................................................. 61
6.1 Sugestões Para Trabalhos Futuros............................................................................... 62
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................................. 63
 16

1 INTRODUÇÃO

O saneamento básico é fundamental para o bem-estar físico, mental e social das

pessoas e está assegurado pela Constituição a partir de investimentos públicos na área, já que
ele tem grande influência sobre a saúde pública e o desenvolvimento sócio econômico (EOS,
2018).
Serviços de qualidade em abastecimento de água potável, esgotamento sanitário,
manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais diminuem os casos de doenças de
veiculação hídrica, os índices de mortalidade infantil e a poluição ambiental, aumentando o
rendimento dos trabalhadores, o desempenho escolar e favorecendo o turismo (EOS, 2019).
A universalização do acesso ao saneamento é um dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável da Organização das Nações Unidas e um desafio para os governos,
principalmente, nas regiões rurais que possuem baixa densidade demográfica e pouco poder
aquisitivo. Devido a estas peculiaridades, não é economicamente viável para as empresas
estaduais ou os governos municipais prestarem serviços nessas áreas e, segundo levantamento
do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), 50% das estruturas hídricas acabam
sucateadas em até cinco anos na zona rural no Brasil. (AGUAMAISACESSO, 2019).
Como alternativas a esse cenário surgiram, na América Latina, diversas experiências
de gestão comunitária dos serviços de saneamento básico. No Brasil, a região que mais
desenvolveu esse modelo de gestão foi a Nordeste. Os Estados da Bahia, do Ceará, do Piauí,
do Rio Grande do Norte e de Pernambuco implantaram esse formato de gestão em várias
comunidades rurais (FUNDACIÓN AVINA, 2017) (ROCHA, 2013).
Apesar de terem nos seus cernes o mesmo ideal e, às vezes, até o mesmo nome, esse
modelo de gestão se desenvolveu de formas diferentes em cada local, tendo o do estado do
Ceará alcançado maior amplitude.
O SISAR tornou-se uma referência nacional, sendo reconhecido pelo Banco Mundial
como um modelo de sucesso na promoção do saneamento rural. Em 2018, ganhou Prêmio
ODS (Objetivos do Desenvolvimento Sustentável) Brasil, na categoria “Organização sem fins
lucrativos”, legitimando a relevância do modelo na execução do saneamento em zonas rurais
(EDITORIAL, 2019) (SISAR, 2019).
 17

2 OBJETIVO

2.1 Objetivo Geral

Avaliar o modelo de gestão do Sistema Integrado de Saneamento Rural – SISAR.

2.2 Objetivos específicos

 Apresentar o modelo SISAR no Ceará

 Levantar aspectos operacionais e sociais do SISAR
 Identificar os benefícios e dificuldades do modelo
 18

3 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

3.1 Saneamento Rural

Definir os limites dos espaços rurais e urbanos está cada vez mais complexo, devido a
alterações das paisagens e das atividades socioeconômicas que são encontradas no “novo
campo brasileiro”. Há uma pluralidade de atividades que modificaram a região rural desde a
agropecuária e o agronegócio às indústrias e os serviços, que eram considerados, até então,
como exclusivamente urbanos (RESENDE, 2018/ GRAZIANO DA SILVA, J.; DEL GROSSI,
M. E, 2000).
A delimitação do que é zona urbana e rural é função da administração municipal. E
não é raro que os municípios, visando o aumento da arrecadação de IPTU, ampliem a área
urbana o máximo possível sem que haja uma correspondente demanda do setor e real
necessidade da população. Como consequência, grande parcela dessas áreas “urbanas” são
desprovidas de efetivos serviços urbanos de transporte, saneamento básico, energia elétrica.
(DOMINGUES, 2016).
Para definirem o território de atuação do Programa Nacional de Saneamento Rural
(PNSR), Rigotti e Hadad (2016) estudaram diferentes metodologias para a definição de áreas
rurais e escolheram utilizar as densidades demográficas e as distâncias em relação aos centros
urbanos como parâmetros para classificar as regiões. Os autores supracitados não se
prenderam ao nível municipal, pois este possui sérias limitações, uma vez que no Brasil há
uma grande variedade de tamanho das áreas municipais. Valeram-se das menores unidades
geográficas possíveis, os setores censitários, que são áreas mais homogêneas, apesar de haver
diferenças regionais, uma qualidade rara em um país das dimensões e heterogeneidade
regional como o Brasil.
Comparando as duas metodologias e utilizando os dados do último Censo
Demográfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 2010, a
população rural oficial do Brasil era de 29,6 milhões de pessoas (15,5%) e o público-alvo do
PNSR era 39,9 milhões (21,0%) (RIGOTTI e HADAD, 2016).
Combinando os números do Censo de 2010 e do Plano Brasil sem Miséria, constata-se
que aproximadamente 7,6 milhões de pessoas, 25% da população rural, vivem em condições
de extrema pobreza na zona rural. Isso representa quase metade população brasileira que vive
com menos de R$ 70,00 por mês. (FUNASA, 2012).
O Instituto Trata Brasil (2019) entende o saneamento básico como um grupo de
medidas que modificam e preservam o meio ambiente com o objetivo de evitar doenças e
 19

melhorar o bem-estar das pessoas, a produtividade dos indivíduos e facilitar as atividades

econômicas. Por isso o saneamento nas zonas rurais constitui-se na forma de promover ações
na área de saúde, habitação e meio ambiente para garantir uma melhoria na qualidade de vida
da maior parcela da população em situação de extrema pobreza. (RESENDE, 2018).
A Lei de Saneamento Básico (Lei 11.445/2007) considera saneamento básico como o
conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água
potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e
manejo das águas pluviais.
Essa Lei tem entre seus princípios:
I - universalização do acesso;
V - adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais
e regionais;
VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de
habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de
promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da
qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante;
VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de
pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;

O artigo 52 da Lei 11.445/2007 determina que a União irá elaborar o Plano Nacional
de Saneamento Básico – Plansab – sob a coordenação do extinto Ministério das Cidades.
Esse plano irá guiar de forma institucional a sociedade e os governos pelos próximos 20 anos.
O mesmo define “as ações e os recursos para o alcance dos objetivos de universalização
impostos por essa Lei” (FUNASA, 2011).
O Plansab é composto por três programas para a operacionalização da política federal
de saneamento básico, conforme exposto na Figura 1. A concepção desses programas foi
pautada pelo princípio integralidade, reconhecendo “o olhar para os territórios e o conjunto de
suas necessidades em saneamento básico”. Outro princípio adotado é o da equidade, quando
foca em especificidades espaciais como área rural e áreas de interesse turístico (BRASIL,
2011 a).
 20

Figura 1– Plano e programas.

Fonte: (BRASIL, 2011 a).

A tabela 1 apresenta um resumo dos três programas que compõem o Plano Nacional de
Saneamento Básico.

Tabela 1- Síntese dos Programas previstos no Plansab.

Fonte: (BRASIL, 2011 a).

 21

As figuras 2 e 3 sintetizam as metas estabelecidas no Plansab para a cobertura pelos

serviços de água e esgotos e a coleta dos resíduos domiciliares em 2018, 2023 e 2033 para as
zonas urbana e rural, respectivamente. Destacam-se índices relativamente baixos esperados na
área rural, que não chegam ao 100%, a universalização.

Figura 2 - Principais metas para a área urbana do Brasil em 2018, 2023 e 2033.

Fonte: BRASIL, 2013.

Figura 3 - Principais metas para a área rural do Brasil em 2018, 2023 e 2033.

Fonte: BRASIL, 2013.

 22

Uma das etapas de elaboração do Plansab foi o diagnóstico do saneamento no Brasil.

Esse extenso estudo, denominado Panorama do Saneamento Básico no Brasil, buscou
caracterizar o déficit em saneamento básico no país e para isso houve a necessidade de se
construir uma definição mais ampla que “contemplasse, além da infraestrutura implantada, os
aspectos socioeconômicos e culturais e, também, a qualidade dos serviços ofertados ou da
solução empregada”, como pode visto na Figura 4 (BRASIL, 2013).

Figura 4 - Conceito de déficit em saneamento básico adotado no Plansab.

Fonte: (BRASIL, 2013)

Para organizar esse panorama foi necessário utilizar de forma crítica os distintos
sistemas de informação e bancos de dados sobre saneamento básico disponíveis no País, pois
os mesmos são concebidos segundo lógica própria e fornecem informações sobre diferentes
dimensões do déficit (BRASIL, 2013).
Então, segundo a definição adotada, foram classificados em situação deficitária a
ausência de atendimento e os serviços com atendimento precário, pois apesar de a população
ter acesso, eles são potencialmente prejudiciais à saúde humana e à qualidade do ambiente
domiciliar e do seu entorno.
 23

Na Tabela 2, nota-se que em 2010 é percebido que mais de 50% da população

brasileira tinha acesso a condições adequadas de abastecimento de água potável e manejo de
resíduos sólidos (Tabela 2). Por outro lado, em termos absolutos, esses valores indicam que,
praticamente, metade dos cidadãos ainda estão habitando ambientes insalubres que os expõem
a diferentes riscos, podendo, por fim comprometer a sua saúde (BRASIL, 2013).

Tabela 2 - Atendimento e déficit por componente do saneamento básico no Brasil, 2010.

Como pode ser visto na Tabela 3, a região rural do país apresenta um déficit bem
maior no esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos se comparado com o total do
Brasil. Sobre a informação de que 64,6% dos domicílios rurais tem o serviço de
abastecimento de água adequado, a FUNASA (2017) alerta que “a qualidade da água não foi
considerada, apenas o tipo de solução adotada. Portanto, o percentual de domicílios com
atendimento precário em abastecimento de água pode ser maior”.

Tabela 3 - Caracterização da situação em relação ao déficit em saneamento rural no Brasil.

Nas figuras 5, 6 e 7 encontram-se as situações dos serviços de abastecimento de água,

esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos nos domicílios rurais brasileiros, por
 24

macrorregiões para o ano de 2017. É visível que “as regiões Sul e Sudeste são as que
apresentam maior percentual de formas consideradas adequadas para todas as componentes do
saneamento” (FUNASA, 2017).

Figura 5 - Cobertura de serviços de abastecimento de água nos domicílios rurais brasileiros,

por macrorregiões e Brasil.

Fonte: (FUNASA, 2017).

Na Figura 5, percebe-se que a região Sul é a que tem maior cobertura de rede geral,
poço ou nascente com canalização interna (93,7%), enquanto a região Norte é a que tem o
maior porcentual (32,8%) de residências com outras formas de abastecimento.
Já pela Figura 6, constata-se que o esgotamento sanitário é o serviço do saneamento
básico com maior número de domicílios com “atendimento precário” (fossa rudimentar e
outras formas) em todo o Brasil (FUNASA, 2017).
 25

Figura 6 - Cobertura de serviços de esgotamento sanitário nos domicílios rurais brasileiros,

por macrorregiões e Brasil.

Fonte: (FUNASA, 2017)

Figura 7 - Cobertura de serviços de manejo de resíduos sólidos nos domicílios rurais

brasileiros, por macrorregiões e Brasil.

Fonte: (FUNASA, 2017).

 26

A Figura 7 mostra que em relação ao destino de resíduos sólidos, as regiões Norte e

Nordeste são as que apresentam os maiores porcentuais (83% e 79,3%) de destinação
diferente da coleta e de enterrar na propriedade, cuja a prática mais comum é a queima
(FUNASA, 2017).
No volume 5 do Panorama do Saneamento Básico no Brasil (2011) há uma previsão
dos “investimentos necessários ao cumprimento das metas previstas [no Plansab] para o
atendimento por abastecimento de água e esgotamento sanitário, em áreas urbanas e rurais do
país”. Observa-se na Figura 8 que o foco do governo está na zona urbana e em projetos de
expansão. Dos 3,7% de recursos investidos em áreas rurais do País, 2,7% se reportam à
expansão e 1% à reposição de ambos os serviços.
“Essas desigualdades na prestação de serviços de saneamento básico, justificam a
criação, no Plansab, de um Programa de Saneamento Rural que contemple as especificidades
de toda a população da área rural no País” (BRASIL, 2013).

Figura 8 - Proporção de investimentos necessários à expansão e à reposição do abastecimento

de água e do esgotamento sanitário, em áreas urbanas e rurais.

Fonte: (BRASIL, 2011 b).

3.2 Programa Nacional de Saneamento Rural

Coordenado pelo Ministério da Saúde, por meio da Funasa, o Programa Nacional de
Saneamento Rural – PNSR – é uma das propostas para a concretização do Plansab aprovado
em 2013.
Segundo EVANGELISTA (2018), a construção do programa está pautada em um
 27

“amplo diálogo que envolveu instituições científicas, entidades do setor de saneamento, saúde
e assistência técnica rural e entidades representativas de movimentos sociais”, pois busca
respeitar as particularidades dos povos do campo, das florestas e das águas.
O PNSR ainda está em construção, para a sua elaboração foram feitas seis oficinas,
uma nacional e cinco regionais, entre 2016 e 2017. Em 2018, um Seminário Nacional foi
realizado em Brasília, no qual se apresentou os resultados e propostas da versão preliminar do
‘Documento Central do PNSR’ e lançou a consulta pública para receber contribuições ao
documento (EVANGELISTA, 2018).
Esse programa busca olhar o saneamento além do viés tecnicista da engenharia. O
respeito aos direitos humanos, o enfrentamento da pobreza e a promoção da saúde estão no
cerne da sua criação (EVANGELISTA, 2018). Tanto que “o rol de diretrizes e estratégias do
programa [...] está pautado em três eixos estratégicos: (i) Gestão dos Serviços, (ii) Educação e
Participação social, (iii) Tecnologia, que estão interconectados no mundo prático”
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2018ª).
O Programa Nacional de Saneamento Rural traz uma definição diferente de zonas
rurais e isso altera o tamanho do público-alvo do PNSR, logo os indicadores na zona rural, o
que é visto nas Figuras 9, 10 e 11. Esse entendimento distinto foi utilizado porque, quando se
parte dos governos, a classificação tem influência sobre a arrecadação de impostos e isso não
leva em conta que a definição de rural tem mais “a ver com os meios de produção, reprodução
da vida, como também o caráter de dispersão da população e com as condições de
vizinhança” (EVANGELISTA, 2018).
Segundo a FUNASA (2016), “Ajustes nos indicadores a fim de se alcançar as
dimensões do atendimento e do déficit são necessários, mas esbarram na indisponibilidade de
informações”.
Em relação ao abastecimento de água, Figura 9, aproximadamente 30% da população
rural precisa recorrer a carro pipa ou água de rio ou açude e barreiro ou água de chuva
armazenada em cisterna, que não atendem critérios quantidade, qualidade, regularidade,
acessibilidade física e financeira. Em relação aos 70% que são atendidos por rede geral ou
poço e nascente na propriedade nada se pode afirmar sobre a potabilidade da água e nem
sobre a regularidade no seu fornecimento (FUNASA, 2016).
 28

Figura 9 - Moradores em domicílios particulares permanentes na área rural segundo a forma

de abastecimento de água.

Fonte: (FUNASA, 2016)

Já no esgotamento sanitário o cenário é bem mais complexo, Figura 10, pois cerca de
um quarto da população rural joga seu esgoto em vala, rio, lago e mar ou não possui banheiro.
Os outros 25% que possuem fossa séptica ou estão conectados à rede de esgotamento, não
significa necessariamente que há atendimento adequado, pelo fato de não se poder garantir
que o esgoto coletado é tratado. A predominância de fossas rudimentares – quase metade –
não necessariamente implica em soluções inadequadas, tendo em vista que, em determinadas
realidades, as fossas secas ou as fossas absorventes podem representar saídas que não
colocam em risco a saúde e salubridade ambiental (FUNASA, 2016).
 29

Figura 10 - Moradores em domicílios particulares permanentes na área rural segundo o tipo de

escoadouro de esgoto.

Fonte: (FUNASA, 2016)

No que tange os resíduos sólidos, Figura 11, quase 60% destina de forma inadequada,
desde queimar ou enterrar, até jogar nos rios e mares (FUNASA, 2016).

Figura 11 - Moradores em domicílios particulares permanentes na área rural segundo o

destino do lixo.

Fonte: (FUNASA, 2016)

 30

O PNSR além de fazer uma revisão dos indicadores do saneamento na zona rural, ele
apresenta um apanhado de iniciativas concretas relacionadas direta ou indiretamente com o
saneamento rural, o que foi chamado de “Jardins do PNSR”.
Essas experiências foram implementadas em diferentes biomas, comunidades, e
realizadas por uma variedade de atores que exercem múltiplos papéis e criam soluções
tecnológicas, de gestão, e de educação e de participação social, dentre as iniciativas tem-se:
Programa Um Milhão de Cisternas, Programa Saúde Comunitária, SISAR, CENTRAL e
tantos outros (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2018b)

3.3 Gestão Comunitária Dos Serviços de Saneamento Básico

A sustentabilidade dos serviços de saneamento rural está ligada a fatores técnicos,
sociais, institucionais, políticos e ambientais. Dentre eles vale destacar o modelo de gestão
que é adotado, pois o mesmo deve responder às demandas e às capacidades da população
local. A América Latina tem uma ampla experiência em gestão comunitária dos serviços de
saneamento básico (MEJÍA, 2016).
Os modelos de gestão variam de acordo com o país e forma como surgiram, podem ser
autônomos, comunitários ou de iniciativa estatal. Podem ser implementados de maneira
individual em cada comunidade de acordo com o sistema de água que a abastece, ou em
associação, no qual um só sistema de produção e distribuição atende diversas comunidades.
Existem experiências mistas, nas quais o Estado, as comunidades e agências de cooperação
internacional se unem para proporcionar os serviços. Há ainda casos de união de associações
comunitárias, formando uma federação (MEJÍA, 2016).
Segundo Mejía (2016), na maioria dos países latino americanos, as comunidades rurais
adotaram modelos de gestão autônomos. Por exemplo, em El Salvador, 68% dos aquedutos
são administrados pelas comunidades; na Nicarágua, cerca de 5.500 comunidades
administram seus próprios sistemas de abastecimento de água. O que falta incentivar, em
muitos locais, é a união das organizações autônomas para se criar uma instituição superior que
conseguiria enfrentar alguns problemas de forma exitosa aproveitando-se de economias de
escala.
A seguir são apresentados alguns modelos de Gestão no Saneamento rural.
 31

 Peru - La Asociación de Servicios de Agua Potable (ASAP)

A Associação de Serviços de Água Potável (ASAP) foi criada no ano de 1997 na
região de Ica, Peru. É uma organização sem fins lucrativos que reúne 14 associações
comunitárias situadas na mesma bacia hidrográfica que dividem a mesma fonte de água e a
mesma rede de distribuição com aproximadamente 54km de extensão (FUNDACIÓN
AVINA, 2017).
Antes da fundação da ASAP as comunidades operavam de maneira autônoma, o
sistema apresentava sérios problemas de funcionalidade e a arrecadação era muito baixa.
Desde 1997, com o apoio da ONG SUM Canadá, as comunidades se organizaram em uma
entidade superior que adota regras fixas, custos e sanções de cumprimento comum
(FUNDACIÓN AVINA, 2017).
Atualmente, a ASAP conta com uma estrutura técnico-administrativa constituída por
um administrador profissional e dois operários remunerados, tem taxas de arrecadação
próximas a 100% e consegue economizar para manter um fundo de aproximadamente 100.000
dólares para eventualidades (FUNDACIÓN AVINA, 2017).
A maior parte das tarefas de operação, reparação e gestão estão a cargo da estrutura
técnico-administrativa. As comunidades por sua vez são responsáveis por monitorar e reportar
a ASAP problemas no serviço de abastecimento; por ações de educação ambiental; pela
coleta, reciclagem e disposição final de resíduos sólidos; e por organizar a participação
comunitária em tarefas conjuntas de limpeza, manutenção do sistema (FUNDACIÓN AVINA,
2017).
Os governos municipais e estaduais dão um importante apoio a ASAP. Isso ficou mais
estruturado depois que foi aprovada a Lei Marco da Gestão e Prestação de Serviços de
Saneamento em 2016. Esse marco legal reconhece e incentiva a criação de associações de
comunidades para a gestão dos serviços de saneamento básico como uma opção viável para
melhorar o acesso, a eficiência e a sustentabilidade dos serviços, pois essas associações
podem se aproveitar das economias de escala, cujo o aumento no número de clientes resulta
em uma queda do custo médio do serviço. (FUNDACIÓN AVINA, 2017).

 Rio Grande do Norte - Autogestão em Sistemas de Saneamento Rural

Em 2005, a Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte (CAERN) iniciou
seu programa de saneamento rural no semiárido do Estado. Essa região é cortada por adutoras
de água tratada que abasteciam unicamente as sedes das cidades, mas atravessavam as áreas
rurais. A partir dessa rede de distribuição de água, foi estruturado o programa de saneamento
 32

rural para atendimento de localidades sem abastecimento (BRASIL, 2011 c).

A CAERN é responsável pela captação, tratamento e adução da água até a
comunidade. Esta se “responsabiliza pela operação e manutenção do sistema de distribuição
de água, na comunidade, compreendendo retirada dos vazamentos, leitura dos hidrômetros,
elaboração e entrega das contas” (BRASIL, 2011 c).
Antes de a associação de moradores e a CAERN assinarem o Contrato de Prestação de
Serviços, técnicos da assessoria de saneamento rural da Companhia fazem reuniões de
mobilização para explicar detalhadamente como funciona o modelo de autogestão. Depois de
todas as dúvidas sanadas e a decisão de comunidade, em assembleia, o contrato é firmado. O
mesmo deve ser “renovado a cada dois anos pois está sujeito à alternância de ocupação do
cargo de presidente da associação” (AESBE, 2010).
Após a celebração do contrato um morador é selecionado e treinado pela CAERN para
gerir e manter o sistema de abastecimento. As funções do operador vão desde fazer reparos na
rede e substituir peças e equipamentos até a leitura e cobrança das contas de acordo com o
consumo medido no hidrômetro de cada residência (AESBE, 2010).
A Companhia instala um macromedidor na saída da adutora ou na entrada da
comunidade e a conta é cobrada da associação comunitária. Esta rateia o valor de acordo com
o consumo de cada residência. Foi criado, dentro do quadro tarifário da CAERN, “uma taxa
diferenciada para as comunidades rurais que aderirem ao modelo de autogestão, que
representa em torno de 1/5 da tarifa normal cobrada nas sedes” (BRASIL, 2011 d).

Bahia - Central de Associações Comunitárias para Manutenção dos Sistemas de

Saneamento
O estado da Bahia possui a empresa de economia mista Companhia de Engenharia
Rural da Bahia (CERB), atualmente denominada Companhia de Engenharia Ambiental da
Bahia. A CERB é vinculada à Secretaria de Recursos, Saneamento e Habitação da Bahia e a
ela cabe executar os programas, projetos e ações de aproveitamento dos recursos hídricos no
Estado. É através dela que o governo estadual executa obras de saneamento básico em
pequenas localidades rurais, principalmente abastecimento de água (BRASIL, 2011 c).
Em 1984, o governo da Bahia com a cooperação do governo alemão cria o Programa
de Saneamento Básico no Oeste da Bahia, para a instalação de 172 sistemas simplificados de
abastecimento de água (CASTRO, 2015).
Quando concluía a construção dos sistemas de captação e distribuição de água a
CERB os entregava às prefeituras municipais para elas gerirem. As prefeituras, porém, não
 33

possuíam recursos humanos nem financeiros para a operação e a manutenção dos mesmos.
Além disso, segundo relatórios do banco KfW, algumas Prefeituras, então responsáveis pela
operação dos sistemas, estavam manipulando as verbas do projeto destinadas à manutenção e
à conservação dos sistemas. Por tudo isso, foi proposto, então, o estimulo a participação das
comunidades na administração e manutenção dos sistemas implantados (BRASIL, 2011 c)
(CASTRO, 2015).
Contudo, as associações comunitárias apresentavam grandes dificuldades para reduzir
o excesso de consumo de água, obter peças de reposição e mão-de-obra especializada e pagar
as despesas de operação dos sistemas. Para sanar esses problemas foi criada uma instituição
superior, que coordenasse os trabalhos de manutenção dos sistemas implantados, garantindo a
continuação dos benefícios e que amparasse as associações, através de educação
associativista, chamada de Central de Associações Comunitárias (CENTRAL) (BRASIL,
2011 d).
Nesse modelo de gestão cada agente tem diferentes atribuições. O governo da Bahia é
responsável pela implantação dos sistemas de abastecimento de água e/ou esgotamento
sanitário, desde a captação dos recursos financeiros e pagamentos de empréstimos, até a
elaboração de projetos e execução de obras por meio da CERB. Cabe ao Município propiciar
subsídio, quando necessário, e pagamento dos custos corretivos de manutenção, bem como
autorizar as associações a administrarem o sistema. A CENTRAL compete manutenção dos
sistemas e o fortalecimento das associações comunitárias. A operação de cada um dos
sistemas fica a cargo da associação comunitária (BRASIL, 2011 d).
Com recursos do governo estadual e do banco alemão KfW a primeira experiência se
deu em 1995 na região de Seabra. No ano 1998, o projeto foi replicado e instalou-se uma
segunda unidade de CENTRAL, na região de Jacobina (Castro, 2015). Segundo Vieira (2016),
as CENTRAIS de Associações Comunitárias de Seabra e Jacobina são associações civis de
direito privado, sem fins lucrativos que atuam na área do saneamento rural.
A CENTRAL de Seabra está presente em 15 municípios e tem 63 associações
comunitárias filiadas, já a de Jacobina presta serviço para as comunidades de 9 municípios
com 40 associações comunitárias filiadas (VIEIRA, 2016).
Na área da CENTRAL de Seabra a captação de água é feita em mananciais
subterrâneos, poços profundos protegidos, inicialmente não foi previsto qualquer tipo de
tratamento. Quando a qualidade da água não atendia as necessidades, perfurava-se outro poço,
pois a despesa era inferior à de instalar uma unidade de tratamento. Já na região da
CENTRAL de Jacobina, mesmo as fontes sendo poços profundos, existe o tratamento da água
 34

feito pelo Hidrogerox, um aparelho capaz de fabricar cloro a partir de sal de cozinha. Em
ambas, todas as ligações prediais são hidrometradas. Em relação ao esgotamento sanitário,
esse serviço só é oferecido na Central de Jacobina (BRASIL, 2011c).
A arrecadação é destinada a cobrir as despesas de operação e manutenção do sistema,
dividida entre as associações comunitárias e a CENTRAL, e a constituir um fundo de reserva
para despesas de reposição. “Esta receita deveria cobrir os custos de manutenção preventiva e
corretiva dos sistemas, como a compra de equipamentos e peças de reposição, hidrômetros e
gastos administrativos”, mas as duas CENTRAIS ainda têm a necessidade de receber recursos
do governo da Bahia e do banco alemão KfW, o que mostra que elas ainda não são
autossustentáveis do ponto de vista econômico (BRASIL, 2011c).

 Piauí – Sistema Integrado de Saneamento Rural

No ano de 2003, sob a coordenação do Ministério da Saúde e com o financiamento o
banco alemão KfW, a Secretária Estadual de Saúde do Piauí começou a executar o Programa
de Saúde e Saneamento Básico na Área Rural do Piauí (PROSAR-PI). Esse projeto se
responsabiliza pela construção de redes de abastecimento de água, redes de esgotamento
sanitário (conectadas a fossas sépticas) e instalações sanitárias, um banheiro com pia e
chuveiro em cada casa. Com isso busca melhorar os hábitos de higiene e, consequentemente,
a saúde dos povoados do semiárido piauiense (BRASIL, 2011c).
Desde o princípio, o PROSAR-PI procurou seguir o modelo das experiências bem-
sucedidas nos estados da Bahia e Ceará. Como a CENTRAL e o SISAR, ele emprega uma
“estratégia de desenvolvimento e mobilização comunitária”, é tanto que as benfeitorias nas
localidades só são feitas se, pelo menos, 60% de população der o aval (BRASIL, 2011c).
Para que as comunidades possam gerir os serviços de saneamento básico, é necessário
que o governo municipal aprove uma lei que autorize a concessão dos mesmos e isente a
cobrança do Imposto Sobre Serviços (ISS) e as associações comunitárias assinem um Termo
de Adesão. Após a assinatura desse termo, os grupos comunitários recebem capacitação para
administrar os serviços (BRASIL, 2011c).
Tendo a meta de assegurar a sustentabilidade e a auto-gestão dos sistemas de
abastecimento de água e esgotamento sanitário implementados, foi incentivado a união das
comunidades em uma organização sem fins lucrativos, de direito privado, com patrimônio e
administração própria, o Sistema Integrado de Saneamento Rural (SISAR-PI) (BRASIL,
2011c).
Criado em 2005, na região do Território Vale do Guaribas, na região de Picos, o
 35

SISAR-PI atende a 21 municípios e tem 33 sistemas em operação, sendo 29 comunidades e 4

sedes municipais (MENESES BEZERRA, 2014).
O padrão do serviço de abastecimento de água é: unidade de tratamento de água, rede
distribuição e hidrômetro em todos os domicílios. Como o estado do Piauí tem bons aquíferos,
a qualidade da água é boa. A captação é feita em poços profundos e o tratamento é a simples
cloração a partir do equipamento “Hidrogerox” (ROCHA, 2013).
Já o serviço de esgoto se resume à fossa séptica com sumidouro e direito a limpeza
periódica da fossa a cada dois anos. O destino final lodo não foi planejado antecipadamente,
por isso será necessário investimento para construção de unidades de tratamento (ROCHA,
2013).
A sustentabilidade financeira do SISAR-PI melhora à medida que novas comunidades
se filiam, com investimentos do PROSAR, ou quando expande a rede dentro de localidades já
filiadas, com recursos vindo de parcerias com “as prefeituras municipais (material) e mão de
obra dos próprios interessado”. O SISAR-PI vem ampliando sua cobertura nos municípios em
volta de Picos, mas ainda tem recebido “subsídio direto para cobertura de algumas despesas,
como, por exemplo, a contratação de caminhão limpa-fossa, além de haver o subsídio indireto
(assessoria) do PROSAR” (ROCHA, 2013).

 Ceará – Sistema Integrado de Saneamento Rural

Segundo Britto (1998), historicamente a estratégia adotada pelo governo estadual do
Ceará para o fornecimento de água à população rural era a construção de pequenos açudes e
abertura de poços artesianos. Devido à baixa qualidade e à falta de tratamento, as
comunidades não tinham acesso a água potável, o que colaborava para altos índices de
mortalidade infantil, assim como as doenças de veiculação hídrica.
No início da década de noventa, o estado do Ceará solicitou um empréstimo ao banco
estatal alemão KfW para financiar a implantação do Programa de Saneamento Básico Rural
do Estado do Ceará, Programa Ceará I. Esse programa tinha como objetivo a construção de
sistemas de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário em localidades rurais do
norte do Ceará (CASTRO, 2015).
O banco KfW, que já vinha acompanhado a implantação de sistemas de saneamento
rural na Bahia desde 1984, observou que os serviços de abastecimento de água estavam
enraizados em “estruturas sociais hierárquicas e paternalistas”, o que tornava população rural
submissa, por vezes implorando mais pela vontade divina do que pressionando os governos
municipais. Estes só implantavam sistemas de abastecimento, eventualmente, em épocas de
 36

eleições e não se preocupavam com a manutenção dos mesmos (CASTRO, 2015).

Uma opção para a gestão dos sistemas que estavam sendo construídos seria ela ficar
sob a responsabilidade da Companhia de Água e Esgoto do Estado do Ceará (CAGECE),
porém não seria sustentável econômica e financeiramente para a empresa. Por isso, aplicou-se
a mesma estratégia que acabara de começar a ser usada na Bahia, a autogestão de sistemas de
saneamento rural (SILVA; CORTEZ, 2014).
O SISAR foi idealizado para alcançar o que as comunidades isoladamente não
conseguiriam, que seria a manutenção técnica e o gerenciamento dos sistemas implantados.
Esse modelo de gestão veio para garantir que as obras entregues pelo Programa Ceará I, mais
conhecido como KfW I, durassem pelo menos a vida útil projetada de vinte anos, melhorando,
assim, a qualidade de vida da população rural (SILVA; CORTEZ, 2014).
Definido como uma federação de associações comunitárias, o SISAR é uma
“associação civil, de direito privado, sem fins econômicos, com personalidade jurídica e
administração própria, regida pelo Código Civil Brasileiro”. Essa metodologia se baseia na
gestão compartilhada entre as associações e o SISAR, Figura 12, aquelas operam os sistemas
e este faz a manutenção (ROCHA, 2013).

Figura 12 - Gestão compartilhada

Fonte: (SILVA; CORTEZ, 2014).

O primeiro SISAR-CE foi fundado, oficialmente, em 27 de janeiro de 1996, na Bacia

do Acaraú Coreaú (BAC), com sede no município de Sobral. A princípio era composto por
somente oito associações comunitárias: Missi, Camilos, Sapó, Aranaú, Preá, Furnalhão,
 37

Serrota e Panacuí, mas, já no mês de março do mesmo ano, tinha 35 comunidades filiadas
(CASTRO, 2015).
Incentivada pelo sucesso do SISAR de Sobral, em 2001, a CAGECE expande para
todo o estado esse modelo de gestão de saneamento rural. Foram criadas mais sete unidades,
organizadas por bacia hidrográfica (Figura 13) onde cada uma é autônoma com personalidade
jurídica própria. O vínculo entre as unidades se dá através da CAGECE, que organiza uma
Avaliação Mensal de Resultados (AMR) para trocar conhecimentos e aferir metas. (ROCHA,
2013).

Figura 13 - As oito unidades do SISAR-CE e suas datas de criação

Fonte: (ROCHA, 2013).

 38

4 METODOLOGIA

Prodanov (2013) classifica os dados, segundo sua origem, em duas categorias:

primários e secundários. Aqueles não se encontram registrados em nenhum documento e são
extraídos da realidade, pelo trabalho do próprio pesquisador. Estes não foram coletados
especificamente para o trabalho, mas já estavam disponíveis em alguma fonte como livros,
periódicos, teses etc.
O referido autor define algumas técnicas de levantamento de dados primários, dentre
elas tem-se a entrevista não padronizada ou não estruturada e o questionário. Na primeira o
pesquisador não tem um roteiro rígido, pode explorar amplamente as questões, tem liberdade
para conduzir um diálogo com o entrevistado. Já a segunda é limitada a “uma série de
perguntas que devem ser respondidas por escrito pelo informante”.
Este trabalho foi divido em três etapas:
 1ª Etapa: levantamento bibliográfico sobre o tema e acesso a relatórios do SISAR
disponibilizados pela GESAR (Gerência de Saneamento Rural).
 2ª Etapa: seis entrevistas não estruturadas com o supervisor do serviço de
abastecimento de água da Secretária de Desenvolvimento Agrário (SDA), a
supervisora da área técnica e social da Secretaria das Cidades, a supervisora da área
administrativa-financeira da GESAR, o coordenador de obras da GESAR, o
responsável da área técnica do SISAR-BME (bacia metropolitana) e a responsável da
área social do SISAR-BME.
 3ª Etapa: Elaboração e aplicação de questionário enviado a GESAR
Durante a segunda etapa, participou-se de duas reuniões de Avaliação Mensal de
Resultados promovidas pela GESAR (nos dias 21 de agosto e 3 de outubro de 2019) e de uma
reunião do conselho administrativo do SISAR-BME (em 17 de outubro de 2019). Foram
feitas visitas à Secretária de Desenvolvimento Agrário (em 06 de novembro de 2019) e à
Secretária das Cidades (07 de novembro de 2019).
Nesses eventos, pode-se presenciar exibição de indicadores, aprovação da filiação de
novas comunidades, do balanço financeiro e de penalidades para associações irregulares,
apresentação de nova fonte de investimentos e trocas de experiências entres os membros dos 8
SISARs. Esses momentos também foram aproveitados para entrevistar os gestores de diversas
áreas, como a jurídica, a de obras, a social, a administrativa e a fiscal. Buscou-se tirar dúvidas,
entender o funcionamento da gerência e de um SISAR e conversar sobre alguns temas que a
literatura não abordara. As perguntas feitas nas entrevistas encontram-se abaixo:
 39

1 – Por que o SISAR deixou de gerir o serviço de esgotamento sanitário?

2 – O SISAR tem planos de voltar a gerir o serviço de esgotamento sanitário?
3 – Quais os requisitos para que uma localidade rural possa se filiar a um SISAR?
4 – Quais os critérios para uma comunidade receber o financiamento do Projeto São
José?
5 – Quais os critérios para uma comunidade receber o financiamento do Programa
Águas do Sertão?
6 – Por que criaram o Instituto SISAR?
7 – Por que o SISAR da bacia metropolitana é o que mais recebe subsídios da
CAGECE?
8 – Por que o SISAR e a associação de moradores gerem sistemas de abastecimento de
água sem a concessão do poder municipal?

O questionário elaborado, referente a 3ª etapa, foi enviado por e-mail à GESAR. As

perguntas buscavam informações sobre o alcance, a saúde financeira, o patrimônio, os
recursos humanos, a parte técnica, os parceiros, as fontes de investimentos e as ações sociais
dos sete SISARs, para com elas terem uma visão abrangente desse modelo de gestão, as
qualidades que possui e os problemas que precisa enfrentar.

1. Qual o número de municípios, comunidades e pessoas atendidas por cada SISAR? Se

possível, mostrar o crescimento do número de comunidades filiadas.
2. Como foi o balanço financeiro de cada SISAR no ano de 2018? (Se possível, mostrar o
histórico do balanço financeiro.)
3. Qual a tarifa por m³ de água cobrada por cada SISAR? (R$/ m³)
4. Cada SISAR possui sede e/ou veículos próprios?
5. Quantos funcionários cada SISAR possui? Eles são próprios ou são funcionários da
Cagece?
6. Quais os tipos de mananciais de captação de água por SISAR?
7. Os tipos de tecnologias usadas no tratamento de água por SISAR?
8. Além da assessoria feita pela GESAR, quais outros serviços a Cagece faz em parceria
com os SISARs? Por exemplo: análises laboratoriais, manutenção de hidrômetros,
elaboração de projetos...
9. Quais os projetos já foram feitos com financiamentos do Instituto.
10. Quais ações sociais nas comunidades os SISARs apoiam?
 40

5 RESULTADOS

5.1 Estrutura Organizacional

Os SISARs surgiram para ocupar o vácuo institucional na gestão do saneamento rural.
No Ceará todos os oito sistemas possuem a mesma estrutura organizacional, na qual
diferentes atores participam, desde bancos internacionais, passando pelo governo estadual até
as associações de moradores (LIMA, 2019).
Cada ente participante desse modelo tem distintas funções, na Tabela 4 algumas são
apresentadas. O poder público pode usar seus próprios recursos, fazer parcerias entre estado e
municípios, buscar aportes do governo federal ou de financiadores internacionais, para prover
a estrutura física. O subsídio indireto oferecido pela CAGECE corresponde à assessoria em
gestão exercida pela Gerencia de Saneamento Rural (GESAR), já os diretos vão desde ceder
edifício para a sede do SISAR, passando por alocar funcionários e veículos, até fazer análises
laboratoriais e reparos em hidrômetros a preços de custo. Cada associação de moradores tem o
papel de selecionar, entre seus membros, um operador dos sistemas e cabe ao SISAR fazer o
treinamento dele (ROCHA, 2013)

Tabela 4 - Funções dos participantes

Operador/Associação
Poder Público CAGECE SISAR
comunitária
a) emissão de contas e
controle da inadimplência;
a) verificação de níveis e
b) assistência técnica
a) subsídios direto e funcionamento de bombas
preventiva/corretiva aos
indireto b) supervisão do tratamento
sistemas;
b) monitoramento de c) limpeza de filtros
d)fornecimento e dosagem de
prover a estrutura metas de desempenho e d) conservação e limpeza das
cloro;
física dos sistemas eficiência instalações
e)fornecimento de materiais
de abastecimento c) organização da AMR e) reparos de vazamentos
de manutenção, expansão e
de água e d) apoio em serviços de f) novas ligações
reposição;
esgotamento análises laboratoriais e g) leitura e entrega de contas
f) ações de educação sanitária
sanitário reparo de hidrômetros h) emissão de relatório dos
e ambiental;
e) capacitação da equipe dados operacionais
g) o treinamento dos
executiva (volumes, energia, dados de
operadores e conselheiros;
f) elaboração de projetos bombas,etc.).
h) as atividades de
fortalecimento das
associações

Fontes: (BRASIL, 2011c) (Freitas, 2015) (ROCHA, 2013)

 41

Em todos os oito SISARs esses entes participantes estão organizados em três níveis
hierárquicos: estratégico, tático e operacional, Figura 14.

Figura 14 - Organograma do SISAR

Fonte: (ROCHA, 2013)

Assembleia geral é o órgão máximo de um SISAR, ela pode decidir sobre qualquer
assunto e tomar as medidas cabíveis no âmbito do Estatuto e da Legislação vigente. É
formada por um representante de cada associação filiada, os quais têm direito a voto. Outros
dois órgãos são o Conselho de Administração e o Conselho Fiscal, o primeiro é formado por
11 membros e o segundo por 6. Ainda há uma Assessoria Técnica formada por representantes
da GESAR/CAGECE e do bando KfW (CASTRO, 2015).
O Conselho de Administração planeja e acompanha as ações que devem ser tomadas
para que as decisões de Assembleia Geral sejam realizadas de forma eficiente. Ele é
constituído conforme a Tabela 5. Os representantes das comunidades filiadas são eleitos em
Assembleia Geral e têm o mandato de três anos. Os membros co-partícipes são indicados
pelos órgãos governamentais, eles têm direito a voz e voto e ajudam o conselho (SILVA;
CORTEZ, 2014).
O conselho Fiscal é composto por membros efetivos e suplentes, eleitos em
Assembleia Geral para o mandato de dois anos, conforme a Tabela 5. Cabe a esse conselho
fiscalizar as ações contábeis, financeiras, orçamentaria e funcional do seu SISAR (SILVA;
CORTEZ, 2014).
 42

Tabela 5 - Composição do nível estratégico.

Nível Organizacional Estratégico

Conselho de Administração Conselho Fiscal Assessoria Técnica
Membros das Membros Membros das Instituições
associações co-partícipes associações parceiras
Presidente
SRH
Vice-presidente
SDA
1º Tesoureiro 3 Efetivos CAGECE /GESAR
CAGECE
2º Tesoureiro 3 Suplentes KfW
SEMA
1º Secretário
Prefeituras
2º Secretário
Fonte: (SILVA; CORTEZ, 2014).

Segundo Rocha (2013), a assessoria feita pela CAGECE através da Gerência de

Saneamento Rural (GESAR) é um dos principais motivos para que a experiência de gestão
comunitária dos serviços de saneamento básico no Ceará tenha se desenvolvido muito mais
que em outros estados como, Bahia e Piauí.
A GESAR tenta imprimir nesse modelo de gestão a cultura empresarial da CAGECE,
para isso ela prepara um sistema de metas de desempenho, realiza auditagem nos custos e nos
indicadores de eficiência e capacita a equipe executiva e os conselheiros de cada SISAR.
Mensalmente, ela reúne representantes de todos os oito SISARs para mostrar e debater os
indicadores de desempenho, listados abaixo, acreditando que a trocas de experiências entre os
membros pode servir para melhorar os serviços prestados (ROCHA, 2013).
Indicadores de desempenho em três áreas:
 Técnica-operacional: índice de perdas na distribuição; sistemas recuperados; prazo
médio de atendimento; eficiência na programação dos serviços; relatório de cloro e
Ph; índice de qualidade da água; índice de consumo de energia elétrica
 Administrativa-financeira: incremento de faturamento; eficiência de arrecadação;
ligações ativas; despesa de exploração; índice de água não faturada.
 Social: comunidade filiadas; regularização das associações; população atendida; ações
realizadas.
O banco alemão KfW além de fazer empréstimos ao Governo do Ceará também presta
assessoria aos SISARs. Representantes do banco ou de empresas contratadas por ele
 43

acompanham os indicadores e fazem auditorias das obras construídas através do

financiamento, essas visitas são chamadas de Missões KfW.
Segundo Silva e Cortez (2014), o sucesso do Modelo SISAR está alicerçado sobre três
pilares de ação. São as áreas técnica, administrativa e social. A primeira segue as normas da
ABNT para manutenção e recuperação de sistemas e as da portaria 518/04 do Ministério da
Saúde no que diz respeito a soluções alternativas de abastecimento de água para consumo
humano, gera os indicadores de desempenho técnicos e treina os operadores. A Segunda, além
de fazer o planejamento estratégico a partir da análise dos indicadores utilizando a
metodologia BSC (Indicadores Balanceados de Desempenho), realiza controles
administrativos como: o acompanhamento da arrecadação eletrônica, a atualização dos bancos
de dados, o monitoramento de veículos via satélite. Já a terceira busca acompanhar as
comunidades, desde a implantação do sistema de abastecimento de água, para proporcionar o
aprendizado da coparticipação e da corresponsabilidade pelas questões comunitárias. Funções
do nível tático nesses três pilares estão na Tabela 6.
Vale ressaltar que portaria 518/04 foi revogada e hoje os SISARs devem obedecer a
Portaria de Consolidação nº 5 de 2017, a qual versa sobre exigências administrativas, padrão
de potabilidade e plano de amostragem, dentre outros assuntos (MINISTÉRIO DA SAÚDE,
2017).

Tabela 6 - Funções do nível tático

Nível Organizacional Tático

Responsável Técnico Responsável Administrativo Responsável Social

financeiro

a) emitir relatórios,
laudos técnicos,
a) despertar nas
pareceres e análises a) planejar, organizar e dirigir
associações a real
estatísticas o processo de trabalho
importância da
b) fazer visitas técnicas b) monitorar os custos, quer
organização, do
para constatar a sejam eles operacionais ou
funcionamento e
viabilidade da não
gerenciamento das
implantação dos projetos c) controlar o incremento do
mesmas
c) supervisionar a faturamento
b) incentivar a criação
execução de obras d) verificar a eficiência no
outros projetos sociais
d) buscar avanços processo de arrecadação e o
c) conscientizar sobre o
tecnológicos quanto à índice de ligações ativas
uso sustentável da água
instalação de
bombeamento de água

Fonte: (SILVA; CORTEZ, 2014).

 44

Já a esfera operacional é composta por: Mecânicos Eletricistas I e II que fazem a

manutenção preventiva e corretiva dos sistemas de abastecimento de água, a instalação de
bombas, desmontagem de poço; Agentes Administrativos I e II são responsáveis por auxiliar o
Responsável Administrativo e também por atender e negociar com os clientes, elaborar rotas
da equipe de suporte; Apoio Comercial I e II encarregados de analisar os relatórios de cortes
antes de ir a campo e executar os mesmos quando o consumidor estiver em débito; E o por
fim, o Auxiliar de Serviços Gerais que é responsável por manter a sede do SISAR limpa.
(CRUZ; ALMEIDA NETO, 2011)

5.2 Serviços Prestados

Na sua concepção, em 1995, o SISAR iria gerir tanto o serviço de abastecimento de
água potável, quanto o de esgotamento sanitário. Nas comunidades do primeiro SISAR foram
construídos os dois sistemas (ROCHA, 2013).
O padrão do serviço de água é a distribuição na residência (rede e ramal predial),
tratamento, monitoramento da qualidade e micromedição (ROCHA, 2013).
No tocante ao esgotamento sanitário, inicialmente pretendia-se implantar sistemas de
esgoto condominial, com o tratamento feito em lagoas de estabilização ou fossas secas. Essa
segunda alternativa foi descartada, por se tratar de um método paliativo se comparado à rede
condominial. Quando não era possível atender um domicílio com a rede condominial, optava-
se por implantar fossas individuais seguidas de sumidouro ou filtro anaeróbio, de acordo com
o tipo de solo. Foram implantados sistemas coletivos de esgotos (rede e tratamento) em 15
localidades, nas outras vinte localidades foram implantados sistemas individuais (BRASIL,
2011c) (ROCHA, 2013).
Segundo o entrevistado, o SISAR de Sobral, na Bacia do Acaraú e Coreaú, não
conseguiu gerir corretamente os sistemas de esgotamento sanitário, que acabaram ficando
obsoletos e não atendiam aos padrões de lançamento de efluentes. Por isso, desde o ano de
2000, o SISAR não faz mais a gestão dos sistemas de esgotamento sanitário, se restringindo
somente aos sistemas de abastecimento de água (CASTRO, 2015).
Isso mudou abril de 2019, quando a localidade de Capitão-Mor, distrito de Pedra
Branca recebeu a primeiro sistema de esgotamento sanitário padronizado e gerido pelo SISAR
de Quixadá, na Bacia do Banabuiú, beneficiando cerca de duas mil pessoas. Um investimento
da ordem de R$ 5,3 milhões, empréstimo do banco KfW, dotou a localidade de 447 ligações
prediais, coletor tronco, kits sanitários, estação elevatória de esgoto e uma estação de
tratamento do tipo lagoas de estabilização. Esse sistema ainda faz o reuso do efluente, após o
 45

tratamento ele é aproveitado para irrigação de uma área da própria estação (SILVA, 2019).
Segundo funcionário da GESAR, para resolver essa grande lacuna da falta de gestão
dos efluentes sanitários, foi contratada em 2018 uma empresa de consultoria que criará uma
padronização para o esgotamento sanitário rural. Esse produto será utilizado no Programa
Águas do Sertão, KfW IV, que será lançado em 2020. Ele deverá mostrar quais as melhores
alternativas para o tratamento de esgoto em comunidades rurais do Ceará.

5.2 Estrutura Tarifária

Como visto, a estrutura do SISAR é enxuta e a operação do sistema é desempenhada
por um operador voluntário de cada localidade. Além disso, o SISAR não tem fins lucrativos,
logo consegue atender a um dos princípios da Lei de Saneamento Básico, que é cobrar taxas
de acordo com a capacidade de pagamento dos usuários dos serviços de saneamento básico
(ROCHA, 2013).
Segundo Bugiga (2017), os SISARs disponibilizam preços acessíveis as comunidades
mais pobres de forma que as famílias não gastem mais de 5% de sua renda com água e
saneamento, não afetando, assim, a capacidade das pessoas adquirirem outros bens e serviços
essenciais, incluindo alimentação, moradia, serviços de saúde e educação.
Rocha (2013) lembra que o SISAR não possui fundo reserva para reposição dos ativos.
A tarifa paga pelos usuários serve para a reposição de alguns equipamentos, como bombas e
medidores, e a conservação periódica das estruturas, reforma de unidades de captação, de
tratamento e de reservação de água.
A cobrança é dividida em duas parcelas. A primeira, definida por cada SISAR (Tabela
7), serve para cobrir os custos com pessoal próprio, materiais de manutenção, produtos
químicos, materiais administrativos, análises de água, veículos, serviços de terceiros - agente
arrecadador, contabilidade e assessoria jurídica, despesas de capacitação e reuniões, despesas
das instalações - luz, água, telefone, internet, e eventualmente aluguel de salas e galpão. Ela é
calculada de acordo com volume consumido, em metros cúbicos, cujo valor é variável e
progressivo, conforme a Tabela 8 (ROCHA, 2013).
 46

Tabela 7 –Tarifa mínima de cada SISAR

TARIFA 2019
SISAR
PARA ATÉ 10m³
BAC R$ 12,49
BAJ R$ 13,50
BBA R$ 12,20
BBJ R$ 12,30
BCL R$ 12,50
BME R$ 13,50
BPA R$ 12,10
BSA R$ 14,50
Fonte: SISAR, 2019.

Tabela 8 - Tabela Tarifária do SISAR – BME

Valor por m³ de água

Categoria de cliente
m³ Residencial Comercial/Público
0-10 13,50 18,07
11-15 1,35 1,81
16-20 1,76 2,36
21-25 2,37 3,17
26-30 2,70 3,62
31-35 3,04 4,08
36-40 3,35 4,48
Fonte: SISAR-BME, 2019.

A segunda parcela serve para a associação comunitária cobrir os custos com o

operador local, energia do sistema e administração da associação. Vale lembrar que o
operador não tem vínculo empregatício com a associação, ele é voluntário e recebe uma
gratificação definida pela própria comunidade. A despesa com energia é rateada
proporcionalmente ao consumo de cada ligação e um valor fixo mensal (taxa associativa) é
destinado para manter a entidade comunitária (ROCHA, 2013).
De acordo com Bugiga (2017), o padrão é a cobrança de um valor mínimo equivalente
a 10 m³/mês e também existe a diferenciação por categoria de usuário (residencial e
comercial/público).
O sistema de faturamento e cobrança dos SISARs é informatizado, mas a leitura é
manual feita pelo operador, que também é responsável por entregar as contas em cada
residência. A forma de arrecadação foi o que mais se alterou nos últimos anos, no início cabia
a associação de moradores receber o dinheiro e repassar ao SISAR, porém isso possibilitava
 47

desvios de dinheiro. Para impedir isso, foi terceirizada a arrecadação, os moradores agora
podem pagar as contas do SISAR em bancos, loterias e comércios credenciados (ROCHA,
2013).
Como exemplo, na Figura 15, tem-se a conta de uma Família da comunidade de
Jacarecoara, filiada ao SISAR-BME: no mês de setembro foram consumidos 7 m³ de água,
logo será cobrado o valor mínimo equivalente a 10 m³ R$ 13,50, soma-se a ele a gratificação
do operador R$ 2,00, o rateio da energia R$ 9,35 e a taxa administrativa R$1,00.

Figura 15 - Exemplo de conta SISAR-BME

Fonte: SISAR-BME, 2019

5.4 Critérios De Elegibilidade

Segundo funcionário da GESAR entrevistado, para se filiar a um SISAR a
comunidade rural precisa atender alguns requisitos, esses critérios variam se a comunidade já
possui, ou não, um Sistema de Abastecimento de Água (SSA).
As comunidades que já possuem um SSA completo até a micromedição, em bom
estado de conservação e com manancial e tratamento viáveis. Se o sistema não estiver em
bom estado, pode-se tentar uma parceria com a prefeitura para colocá-lo do padrão do SISAR.
As comunidades rurais que não possuem um SSA precisam entrar no edital de algum
programa de financiamento, como o Projeto São José (PSJ) ou Águas do Sertão, para que seu
SSA seja construído.
 48

Segundo o supervisor do serviço de abastecimento de água da Secretária de

Desenvolvimento Agrário (SDA), para uma comunidade ser beneficiada pelo PSJ na sua
terceira fase, ela precisa manifestar interesse, possuir associação de moradores e manancial,
ter entre 25 a 50 famílias, estar conectada à rede de distribuição de energia elétrica e,
obrigatoriamente, aceitar que a gestão do sistema será pelo SISAR ou por um SAAE (Serviço
Autônomo de Água e Esgoto).
Já a supervisora da área técnica e social da Secretaria das Cidades afirma que para
uma localidade ser selecionada para ter um SAA pelo programa Águas do Sertão ela precisa
ter disponibilidade de manancial e energia elétrica, uma população de 70 a 300 famílias,
associação de comunitária, interesse em se filiar ao SISAR e arcabouço legal aprovado pelo
município. Já para ter um sistema de esgotamento sanitário, ela precisa já ser filiada ao
SISAR e aceitar o pagamento de tarifas pelo esgotamento sanitário.
Esses critérios estão esquematizados na Figura 16.

Figura 16 - Critérios de Elegibilidade

Fonte: elaborado pelo autor.

5.5 Fontes De Investimento

Os quadros de despesas e de funcionários dos SISARs são reduzidos e esses custos
não crescem tanto com o aumento do número comunidades filiadas. Por isso é fundamental
que, para garantir a sustentabiliadade desse modelo de gestão, cada SISAR amplie sua
 49

abrangência geográfica, valendo-se, assim, dos beneficios da economia de escala (ROCHA,

2013).
Um possível mercado de expansão é o do grande número de comunidades rurais com
SSA implantado e que almeja se filiar ao SISAR. Para que isso ocorra, elas precisam mostrar
interesse dando entrada no documento denominado Carta Consulta. Feito isso, uma equipe do
SISAR realizará uma vistoria e emitirá um parecer técnico sobre as reais condições do sistema
e a legitimidade da associação (SILVA; CORTEZ, 2014). Contudo, na maioria dos casos há a
necessisade de investimentos em melhorias, principalmente no tratamento e reservação de
água e instalação de hidrometros. O problema disso é que os governos federal e estadual não
têm programas específicos para investimento em melhoria de sistemas rurais existentes
(ROCHA, 2013).
Outra oportunidade de aumentar a arrecadação é a expansão da rede de distribuição
para novos usuários dentro de localidades já pertencentes ao SISAR. Isso demanda recursos,
gerealmente se consegue fazer parcerias com as prefeituras que ofertam o meterial e a mão de
obra fica a cargo dos interessados (ROCHA, 2013).
A melhor opção para aumentar a arrecadação são investimentos governamentais em
novos sistemas. O primeiro financiador do SISAR foi o banco estatal alemão através do
programa KfW I, mas o grande patrocinador, que tornou possível a replicação do modelo de
gestão do SISAR pelo estado do Ceará, foi o Banco Mundial por meio do Projeto de Combate
à Pobreza Rural, que ficou conhecido por Projeto São José I (Freitas, 2015). Este projeto
visava combater a pobreza rural no estado mediante a “recuros não reembolsáveis e
contrapartida dos beneficiários”. Ele financiou subprojetos solicitados pela população, através
de suas associações comunitárias legalmente constituídas, como por exemplo: mecanização
agrícola, eletrificação rural e abastecimento de água (KHAN et al., 2007).
A princípio, eram exigidas contrapatidas (financeiras ou em serviços) das
comunidades para que essas fossem beneficiadas pelo programa, mas a partir da terceira fase
do Projeto São José, começou-se requerer a contrapartida da comunidade fosse em serviços
ambientais. Nessa fase, também foi criado um critério de priorização para as localidades de
desejarem aderir ao SISAR (ROCHA, 2013). Segundo Brown (2015), os programas
governamentais tanto os federais quantos estaduais não investem mais em obras que não serão
assumidas por um dispositivo de gestão como o SISAR ou um Sistema Autônomo da Água e
Esgoto.
As parcerias do Governo do Ceará com essas duas instituições financeiras deram tão
certo, que tanto o programa KfW quanto o projeto São José terão sua quarta fase. Além dessas
 50

fontes, o governo estadual utilizada recursos de programas do governo federal como,

Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), Programa Água para
Todos, Projeto Alvorada, Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), e recursos próprios
para bancar a construção de novos sistemas (SILVA; CORTEZ, 2014).

5.5.1 Instituto SISAR

Segundo supervisora da área Administrativa-financeira da GESAR entrevistada,

devido ao reconhecimento da qualidade dos serviços prestados pelos SISARs, empresas,
como a Coca-cola e a Ambev, buscaram apoiar esse sistema de gestão fazendo Investimentos
Sociais Privados (ISP). Por isso, foi necessário criar uma nona ONG para poder receber os
repasses desses parceiros privados.
Em 2015, foi fundada a Rede SISAR, hoje chamada de Instituto SISAR, pessoa
jurídica que tem como objetivo captar de recursos para incrementar o acesso à água potável
em comunidades rurais de pequeno porte, capacitar os técnicos dos SISARs e as associações
comunitárias (SISAR, 2019).
A parceria do Instituto SISAR com a empresa Ambev e o Fundação Avina beneficiou
sete comunidades: Quincuncá, Bom Nome, Carqueja do Sabino Mota, Sítio Volta, Sítio
Caiçara, Escalvado e Ventura, e 5594 pessoas. O projetos incluiam a perfuração de poços
profundos e a instação de placas solares para baratear custos com energia para distribuição da
água (ÁGUA AMA, 2019).
O Instituto SISAR é um dos participantes da Aliança Água+acesso, programa
idealizado pelo Instituto Coca-Cola, que foi lançado em março de 2017. Atuando em 8
estados do Brasil, no Ceará, esse programa já beneficiou mais de 14 mil pessoas. As
benfeitorias vão desde a instalação de “fábricas” de cloro e ozônio, passando filtros ultrafinos
e desalinizadores, até a compra de geradores (AGUAMAISACESSO, 2019).
Uma das melhorias feitas com o apoio do programa Água+acesso foi selecionada
como ‘case de sucesso’ na 30ª FENASAN (Feira Nacional de Saneamento e Meio Ambiente),
maior feira e encontro sobre saneamento da América Latina. O programa selecionou uma
solução inovadora para a remoção da dureza na água, ECO-ION, e instalou na comunidade
rural da Serra dos Vieiras (Russas-CE).
Com essa técnica de abrandamento eletrolítico 115 famílias tiveram melhoria na
qualidade de vida, pois a dureza da água causa dores de barriga, deixa a pele seca e
esbranquiçada após os banhos e forma uma crosta que entope tubulações e hidrômetros,
interropendo a distribuição da água (AGUAMAISACESSO, 2019).
 51

5.6 Ações Sociais

Um dos pilares que sustentam o modelo de gestão do SISAR é a área social, as
comunidades são acompanhadas por funcionários do SISAR e/ou da GESAR muito antes da
construção do SAA. As primeiras reuniões podem ser para constituir uma associação de
moradores, nas localidades que ainda não possuem, mas também podem ser para que os
moradores começem a ouvir e a entender sobre a proposta do SISAR. Os temas abordados
vão desde a discussão do projeto de engenharia, passando pelo valor da conta, as atribuições
da associação, a importância e os benefícios do sistema de abastecimento, os hábitos de
higiene e questões ambientais, até associativismo e cooperativismo, participação comunitária
(CASTRO, 2015).
Castro (2015) atesta, que para população do semi-árido cearense a implantação de
serviços de abastecimento de água, pelo SISAR, foi um marco, pois eles eram historicamente
esquecidos pelo poder público. Em algumas comunidades houve grande empolgação e boa
participação, por parte dos cidadãos, na fase de implantação, em outras, os moradores mais
receoso, devido ao historico de promessas não cumpridas, não participaram tanto da fase
inicial.
Castro (2015) observa dois comportamentos típicos depois da implantação do SAA.
Em algumas localidades, houve um aumento considerável do número de participantes das
reuniões da associação local, “seja porque a comunidade cresceu, depois do SISAR, por ter
aumentado o seu poder de atração, influenciando, inclusive, o custo dos imóveis, seja porque
as associações desenvolvem outros projetos comunitários”. Já em outras localidades, os
moradores já satisfeitos por terem conseguido o objetivo principal, o SAA, perderam o
empenho em participar das reuniões da associações comunitárias.
Essa perda interesse dos moradores pode levar ao enfrequecimento das associassções
comunitarias, tornando-as mais vulneráveis a interesses duvidosos, que podem trazer
prejuízos como, por exemplo, “a desfiliação do SISAR, sucateamento do sistema, queda da
qualidade e dificuldade para novos investimentos” (CASTRO, 2015 apud OKUN, 1988).
Por isso para manter o engajamento dos cidadãos, mesmo após a aquisição do SAA,
são necessárias ações sociais que melhorem os mais variados aspectos da vida da
comunidade. Assim, muitas associações, por conta própria ou com o apoio dos SISARs,
desenvolvem atividades nas áreas de cultura, saúde, educação, lazer, esporte,
profissionalização, geração de renda, manejo de residos sólidos, dentre outras (CASTRO,
2015).
 52

Através de publicações nas redes sociais oficiais de alguns SISARs (Facebook) pode-
se encontrar diferentes ações sociais desenvolvidas nas comunidades atendidas:

O SISAR-BBA realiza eventos chamados “SISAR em Ação”, no quais oferece à

população serviços como aferição de pressão, glicemia, realização de exames de prevenção,
saúde bucal, emissão de documentos, além seviços como de corte cabelo, manicure e lazer
para as crianças. Outras atividades desenvolvidas pelo SISAR Quixadá:
 Sorteio de caixa d’água entre usuários adimplentes;
 Campanha sobre consumo consciente de água em escolas;
 Campanha de concientização sobre o outubro Rosa;
 Curso de cabeleireiros;

O SISAR-BCL além de promover campanhas de uso consciente de água e celebração de

datas comemorativas, incentiva atividades esportivas com os eventos:
 O torneio de futebol, FUTSISAR;
 I corrida & caminhada outubro rosa e novembro azul;

O SISAR-BBJ desenvolveu junto com a associação comunidade de Tabuleiro Do Luna o

projeto “SISARando: Movimentando Vidas”, o qual busca incentivar a prática de atividade
física. Outras práticas viabilizadas pelo SISAR Russas:
 Palestras em escolas sobre o “Meio Ambiente, Resíduos sólidos e coleta seletiva” e
“Recursos hídricos em regiões semiáridas”;
 Visita de estudantes a ETA;
 CineSISAR, na comunidade de Lagoa dos Cavalos;
 Campanha de concientização câncer mama e de próstata;
 53

5.7 Panorama
O estado do Ceará possuía no último censo demográfico 8.452.381 de habitantes e
25% deles (2.105.824) viviam na zona rural. Segundo estimativa do IBGE a população
cearense em 2019 é de 9.132.078 de pessoas, considerando-se a que a porcentagem de
habitantes da zona rural se manteve, a população rural seria de aproximadamente 2.283.020.
Ao analisar a Tabela 9, percebe-se o SISAR consegue atender aproximadamente 32% da
população rural do estado em julho de 2019. Além disso, observa-se que o SISAR está
presente em 82% dos municípios do estado.

Tabela 9 – Abrangência do SISAR

Cobertura do SISAR
LOC. LIG.
SISAR MUNICÍPIOS SISTEMAS POPULAÇÃO
FILIADAS TOTAIS
Sobral
32 171 161 36.302 137.222
BAC
Acopiara
18 144 141 20.132 76.099
BAJ
Quixadá
23 170 174 25.698 97.138
BBA
Russas
15 67 78 16.553 62.570
BBJ
Itapipoca -
18 109 113 18.732 70.807
BCL
Fortaleza
16 69 84 11.834 44.733
BME
Crateús
16 223 228 33.599 127.004
BPA
Juazeiro
22 186 184 27.771 104.974
BSA
TOTAL 151 1139 1163 190.621 720.547

Fonte: GESAR, 2019.

 54

Os oito SISARs atendem a praticamente um terço da população rural, logo têm muito
espaço para crescer. Por ser um modelo de gestão baseado em ganhos de escala, o crescimento
é necessário para dar continuidade aos serviços prestados. Em 23 anos, partiu-se de 18
comunidades para 1.163, um aumento de 6.361%. (Figura 17).

Figura 17 - Crescimento do SISAR

Fonte: GESAR, 2019.

Na Figura 18, buscou-se apresentar um mapa com o alcance territorial do SISAR no

estado do Ceará, porém não foi possível exibir as localidades atendidas pelo SISAR-BAC,
sede em Sobral, devido algumas inconsistências nas coordenadas geográficas.
 55

Figura 18 – Alcance territorial do SISAR

Fonte: GESAR, 2019.

A CAGECE ainda subsidia direta e indiretamente os SISARs. Na Tabela 10, podem-se

ver algumas formas de como ela faz isso, desde o pagamento dos funcionários até a
concessão de edifícios para ser a sede de um SISAR.
 56

Tabela 10 - Recursos Humanos e Infraestrutura

Estrutura
Funcionários Funcionários Total Veículos Motos Veículos Comput.
SISAR Estagiários Própria Ou
Próprios CAGECE Pessoal Próprios Próprias Cagece Sisar
Alugada
Sobral 22 0 1 23 9 2 0 12 PRÓPRIA
Acopiara 16 1 0 17 5 3 0 11 ALUGADA
Quixadá 17 1 2 20 5 3 0 14 CAGECE
Russas 11 0 0 11 4 3 0 7 CAGECE
Itapipoca 18 0 0 18 5 7 0 8 ALUGADA
Fortaleza 5 6 2 13 2 3 1 6 CAGECE
Crateús 22 0 0 22 7 5 0 6 ALUGADA
Juazeiro 25 0 0 25 8 4 0 11 PRÓPRIA
TOTAL 136 8 5 149 45 30 1 75

Fonte: GESAR, 2019.

Tabela 11 encontra-se o balanço financeiro de cada SISAR no ano de 2018.

Comparando-se essas duas informações consegue-se ver quais os SISARs que estão mais
próximos de serem autossustentáveis, como o de Sobral e o de Russas. Vale salientar que
apesar de os oito SISARs possuírem um saldo acumulado positivo, esse valor serve como
uma reserva para emergências e manutenção dos SAA.

Tabela 11 - Balanço financeiro de cada SISAR no ano de 2018.

Balanço Financeiro 2018

SISAR Arrecadação Despesas Saldo acumulado
Sobral R$ 5.359.587,83 R$ 4.438.123,00 R$ 921.464,83
Acopiara R$ 2.602.624,65 R$ 2.107.747,00 R$ 494.877,65
Quixadá R$ 3.307.822,00 R$ 2.753.416,00 R$ 554.406,00
Russas R$ 2.525.164,72 R$ 1.833.984,00 R$ 691.180,72
Itapipoca R$ 2.856.566,11 R$ 2.474.088,00 R$ 382.478,11
Fortaleza R$ 1.574.999,31 R$ 1.381.413,00 R$ 193.586,31
Crateús R$ 4.860.603,32 R$ 4.532.696,00 R$ 327.907,32
Juazeiro R$ 4.983.084,28 R$ 4.563.561,00 R$ 419.523,28
TOTAL R$ 28.070.452,22 R$ 24.085.028,00 R$ 3.985.424,22

Fonte: GESAR, 2019.

 57

Um caso interessante é o do SISAR da bacia metropolitana. Ele é o que atende a

menor população e, consequentemente, é o que tem o menor saldo acumulado (Tabela 11),
por isso é o que recebe mais subsídios da CAGECE, mais da metade de seus funcionários são
pagos por ela (Tabela 10). A responsável da área social do SISAR-BME explicou, em
entrevista, que uma das razões para a defasagem desse SISAR é que, a princípio, o Banco
Mundial, financiador do Projeto São José, considerava que não existiam áreas rurais na região
metropolitana de Fortaleza, logo as comunidades da BME não puderam receber investimentos
dele.
No tocante a qualidade, quantidade e tipos de mananciais o SISAR-Ceará, diferente do
SISAR-Piauí, não tem boa disponibilidade hídrica. Enquanto o segundo só capta água de
poços profundos e só precisa de simples cloração, o primeiro tem que recorrer a diferentes
mananciais para conseguir água (ROCHA, 2013).
Na figura 19, mostram-se os percentuais das diferentes formas de captação de água.
Além de mananciais subterrâneos e superficiais, em algumas localidades é necessário fazer o
injetamento de água em adutora ou rede de distribuição. A CAGECE vende essa água para os
SISARs a preço de custo, outra forma de subsídio.

Figura 19 - Mananciais de captação de água

Fonte: GESAR, 2019.

Na figura 20, exibe-se a qualidade da água encontrada nos mananciais, classificando-

as em doces (88%) ou salobras (12%) e quanto a presença (6%) ou ausência (94%) de ferro.
 58

Nos poços em que há presença de ferro é necessária a oxidação e filtração como tratamento
(ROCHA, 2013). Já para águas de captação superficial é exigido o processo de filtração. E
“toda água para consumo humano, fornecida coletivamente, deverá passar por processo de
desinfecção ou cloração” (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2017).

Figura 20 - Classificação dos mananciais, segundo a qualidade da água

Fonte: GESAR, 2019.

De acordo com resposta do questionário aplicado, o processo de tratamento da água

predominante para mananciais superficiais é a filtração de fluxo ascendente, já para fontes
subterrâneas é a simples desinfecção, a depender da presença de ferro na água. Outras
tipologias empregadas são: filtração direta descendente, tratamento convencional (ciclo
completo) e projetos pilotos em ultrafiltração, ozônio e dessalinização. O tipo de tratamento
dependerá da qualidade da água.

5.8 Dificuldades do Modelo

A partir o desenvolvimento deste trabalho identificou-se algumas dificuldades do modelo do
SISAR visando oportunidades de melhoria e possíveis desafios que ele poderá enfrentar.
 Regularização de municípios e associações
O SISAR é uma federação de associações comunitárias, que gere de forma
compartilhada serviços de saneamento básico. Como a titularidade desses serviços é do poder
municipal, é necessário que este delegue àqueles a prestação desses serviços. “O problema é
que vários sistemas foram construídos e estão sendo gerenciados pelos SISARs, antes de
 59

aprovada lei de concessão”, afirma entrevistada. Para solucionar esse impasse legal, que
atrapalha investimentos e licenciamentos ambientais, a GESAR está indo de município em
município, para conversar com prefeitos e vereadores e tentar acelerar a aprovação dessas leis.
Outro desafio é manter as associações de moradores regularizadas, em julho de 2019,
88% estavam regularizadas (GESAR, 2019). Como são cogestoras dos serviços de
saneamento básico, as associações precisam estar com as documentações em dia. Isso é tão
importante que é um dos indicadores que a GESAR acompanha mensalmente é o
“Regularização das Associações”.
 Perdas de água
Os SISARs têm como meta manter o Índice de Perdas na Distribuição (IPD) abaixo de
42%, que é mesma média de perda da cidade de Fortaleza e superior à média nacional (39%),
segundo o Instituto Trata Brasil (2018). Esse índice frequentemente não é atingido por alguns
SISARs, e mesmo que seja, ainda está muito elevado, já que o estado do Ceará se encontra no
semiárido, região que sofre com escassez hídrica (GESAR, 2019).
No mês de julho de 2019, a diferença entre os volumes macromedidos (689.633 m³) e
micromedidos (432.014 m³) foram de 257.619 m³, o que equivale a 37% de perdas. Os
motivos, para essa diferença, vão desde as perdas físicas até fraudes. Foi compartilhado
durante uma AMR por um funcionário do SISAR, que em algumas localidades, os operadores
responsáveis pela leitura dos hidrômetros, não estavam enviando o valor correto das leituras
ou para favorecerem conhecidos ou porque criminosos não permitiam que eles fizessem a
leitura.
 Vulnerabilidade financeira das comunidades
Segundo estudo de PASSOS et. Al (2015), existem domicílios que não foram alvo de
mudanças estruturais mesmo depois da chegada do sistema de abastecimento de água. Os
autores supracitados identificaram residências com apenas um ponto de água, de modo geral,
uma torneira instalada próximo ao hidrômetro. Isso obriga as pessoas transportar a água para
dentro de casa e pode explicar um consumo abaixo do recomendável por algumas famílias.
Castro (2015) afirma que, apesar do SISAR atender, de modo geral, comunidades de
baixa renda, a taxa de inadimplência é baixa. Ele elenca como possíveis motivos: a
consciência que as comunidades têm de que é necessário pagar para os sistemas sejam
autossustentável; o fato de a própria população poder fixar parte do valor da conta; e
programas de transferência de renda do governo federal. Esses repasses de renda como, o
Bolsa Família e a Aposentadoria Rural têm contribuído para que as famílias mais pobres pelo
menos tenham recursos para o mais essencial, dentre os quais, a água.
 60

Alterações nesses programas de transferência de renda poderiam dificultar

financeiramente as comunidades rurais. De acordo com Almeida (2019) o governo federal
prepara uma revisão desses programas. A proposta é fundir o Bolsa Família, o Salário-
Família, a dedução por dependente para crianças no Imposto de Renda Pessoa Física e o
abono salarial em um único projeto. Isso pode provocar uma redução drástica no Benefício da
Superação da Extrema Pobreza (BSP), o qual famílias que vivem em contextos de muita
escassez recebem. Dependendo do modelo adotado pelo governo, podem ser afetadas entre
8,8 milhões e 9,4 milhões famílias.
Em junho de 2019, foi sancionada a Lei 13.846, a qual determina que os trabalhadores
devem comprovar o tempo de exercício da atividade rural por meio de autodeclaração
ratificada pelo INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) e partir de 1º de janeiro de 2023,
essa comprovação ocorrerá, exclusivamente, pelas informações constantes no Cadastro
Nacional de Informações Sociais (CNIS). Essas mudanças podem fazer com que milhares de
trabalhadores percam o benefício da aposentadoria rural, segundo sindicatos dos trabalhadores
rurais (AGÊNCIA SENADO, 2019).
Houve um aumento da burocratização, pois a autodeclaração que precisa ser
preenchida pelo agricultor requer uma série de informações, como CPF dos vizinhos e ITR
(Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural) do dono da terra, que acabam dificultando a
concessão da aposentadoria (SANTOS; BERTOLACINI, 2019). Além disso, o representante
da Contag (Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura) faz um alerta de que o
CNIS conta com o registro de apenas 3% do total de trabalhadores agrários do Brasil
(AGÊNCIA SENADO, 2019).
 61

6 CONCLUSÃO

Devido as particularidades do meio rural como, menor poder aquisitivo da população e

baixa densidade demográfica, a gestão dos serviços de saneamento básico por empresas
estatais não permite uma relação custo benefício, sob o aspecto financeiro, muitas vezes
satisfatória. Para garantir que a população rural tivesse acesso ao saneamento básico foi
escolhido um modelo de gestão compartilhado, no qual os consumidores são responsáveis por
parte da administração.
A forma de trabalhar do SISAR-CE foi estruturada em três eixos de atuação o
administrativo-financeiro, o técnico e o social. Nos quais diferentes atores participam, o que
confere maior sustentação ao programa. Um dos partícipes dessa organização é a GESAR,
que presta serviço de consultoria para os oitos SISARs, sendo este um dos motivos pelo qual
o Ceará se destaca quanto a implantação do modelo.
Atualmente o SISAR-CE atende a, aproximadamente, um terço da população rural do
estado oferencendo o serviço de abastecimento de água potável. Em relação ao serviço de
esgotamento sanitário, não conseguiu atingir seu objetivo, os sistemas de coleta e tratamendo
de esgoto ficaram obsoletos e o SISAR-CE não os opera mais. Situação que se espera mudar,
pois estão previstos investimentos nessa área pelo o programa Águas do Sertão que será
lançado em 2020.
A autosustentabilidade financeira ainda é uma meta para os SISARs. Por enquanto,
eles ainda recebem subsídios de diferentes formas do governo do estado, via CAGECE. Outro
desafio para os SISARs do Ceará é a baixa qualidade da água bruta disponível na zona rural, o
que os obriga a buscar diversas tecnologias para torná-las próprias para o consumo humano.
O maior desafio talvez esteja na área social, que é manter a população rural
participativa e consciente da importância do seu papel nesse modelo de gestão. Com
asssociações comunitárias fortalecidas e empoderadas, os benefícois trazidos pelo SISAR vão
além de acesso a água potável, os cidadãos ficam mais críticos e mais mobilizados tanto para
lutarem por outros direitos como para desenvolverem projetos culturais, educacionais e até de
geração de renda.
O desenvolvimento do SISAR como uma política pública do governo do Ceará é uma
forma de avançar no caminho da universalização do acesso a água potável no zona rural. Mas
ele ainda precisa solucionar alguns problemas como, regularizar concessões e diminuir as
perdas de água, para que possa crescer sustentavelmente e oferecer um serviço de qualidade.
 62

6.1 Sugestões Para Trabalhos Futuros

 Investigar se existe um nível ótimo de crescimento de cada SISAR, que o torne

autossustentável financeiramente ao mesmo tempo que garante a qualidade do
serviço ofertado.
 Analisar capacidade dos SISARs de prestarem serviços durante os períodos de
estiagem, que estão mais frequentes, e investigar se projetos pilotos de
dessalinização, ultrafiltração e desinfecção por ozônio são viáveis de serem
replicados.
 63

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