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Abstract: The Public Environmental Management occurs from the implementation of environmental
policies. The environmental licensing is an instrument established by the National Environmental
Policy (BRAZIL, 1981), by which the Government sets conditions and limitations on the exercise of a
particular activity. The Federal Constitution (BRAZIL, 1988) established administrative skills
common to licensing entities, providing for publication of additional laws for the establishment of
norms of cooperation. The Resolution Nº 237 (BRAZIL, 1997) deliberated on the administrative
competences of entities and ordered the licensing process. The municipalization environmental
licensing has been established in several specific regulations. The Complementary Law Nº 140
(BRAZIL, 2011) imposed new responsibilities to Municipalities. This study aims to verify its
implications on municipal environmental licensing, based on a questionnaire sent and answered by
twenty-eight municipalities. It was questioned about the technical teams and structure of municipal
environmental agency, as well as its performance against the impositions of Complementary Law. The
results showed deficiencies regarding to the technical staff, available infrastructure and if municipal
environmental agencies were acting in disagreement to the precepts imposed by the Law. It was
observed that occurred improvements and difficulties after the implementation of the Law and, it’s
possible to conclude that the Complementary Law Nº 140 (BRAZIL, 2011) has contributed to the
decentralization of environmental management.
1. INTRODUÇÃO
As iniciativas de gestão ambiental nos níveis global e regional pouco valem, se não forem
acompanhadas de iniciativas nacionais e locais (BARBIERI, 2012). Sendo assim, a gestão ambiental
pública ocorre nos níveis nacional e local, a partir da implementação de políticas públicas ambientais
pela ação do Poder Público, com o uso dos mais diversos instrumentos.
A Lei Federal Nº 6.938 (BRASIL, 1981) dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente – PNMA e objetiva a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia
à vida, visando assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico. Criou o Conselho Nacional
do Meio Ambiente - CONAMA com a atribuição de estabelecer normas e critérios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e instituiu, entre outros instrumentos
de ação, o licenciamento ambiental.
A Constituição Federal (BRASIL, 1988) dedicou ao meio ambiente seu Capítulo IV e
estabeleceu as competências administrativas comuns aos entes federativos na tutela do meio ambiente,
através de um regime de colaboração. Para evitar sobreposições na atuação dessas competências
comuns, previu a publicação de Leis complementares para a fixação das normas de cooperação (Art.
23, incisos III, VI e VII e parágrafo único).
A Resolução CONAMA Nº 237 (BRASIL, 1997) deliberou sobre as competências dos
entes federativos (Art. 4º, 5º e 6º), procurando preencher a lacuna deixada pela Constituição Federal
(BRASIL, 1988). Estabeleceu a competência do órgão ambiental municipal para o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local, regulamentando o
Licenciamento Ambiental Municipal (Art. 6º).
O Código Estadual do Meio Ambiente - Lei Estadual Nº 11.520 (RIO GRANDE DO
SUL, 2000) ordenou o Licenciamento Ambiental de âmbito local, em seu Art. 69, estabelecendo a
competência municipal ao licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades consideradas
como de impacto local.
O estado do Rio Grande do Sul instituiu o Sistema Estadual de Proteção Ambiental -
SISEPRA - Lei Estadual Nº 10.330 (RIO GRANDE DO SUL, 1994), com atribuições de
planejamento, implementação, execução e controle da Política Ambiental. Fazem parte do SISEPRA,
além dos órgãos ambientais municipais e outras entidades, o Conselho Estadual do Meio Ambiente -
CONSEMA, a Secretaria do Meio Ambiente - SEMA e a Fundação Estadual de Proteção Ambiental
Henrique Luis Roessler - FEPAM. Esses órgãos, de forma integrada, desenvolveram ações de
descentralização na gestão ambiental do Estado buscando a autonomia e qualificação municipal.
De forma pioneira, foi editada a Resolução CONSEMA Nº 102 (RIO GRANDE DO
SUL, 2005a) que elencou, em seu Anexo Único, as atividades consideradas de impacto local, seu porte
e potencial poluidor. Esta foi ampliada pelas suas resoluções subsequentes.
A Resolução CONSEMA Nº 167 (RIO GRANDE DO SUL, 2007a) definiu os critérios e
diretrizes para a qualificação mínima que os municípios deveriam comprovar para se habilitarem,
junto ao CONSEMA e à SEMA (caput do Art. 1º). Os processos de qualificação eram instruídos pela
Comissão de Municipalização da SEMA, avaliados pela Câmara Técnica Permanente de Gestão
Compartilhada Estado-Município do CONSEMA e resultavam em resoluções de habilitação aos
municípios aptos à gestão ambiental local.
No estado do Rio Grande do Sul, a gestão ambiental compartilhada no Licenciamento
Ambiental decorre de fatores estruturais e de acordos político-institucionais no sentido da
implementação e gestão de políticas públicas. Neste sentido, o Departamento de Recursos Hídricos -
DRH/SEMA é responsável pela outorga de uso de água no Estado, de forma prévia ao processo de
Licenciamento Ambiental.
Da mesma forma, o Departamento de Florestas e Áreas Protegidas - DEFAP/SEMA é
responsável pela autorização do manejo da vegetação nativa nas implantações ou ampliações de
empreendimentos e atividades sujeitas ao Licenciamento Ambiental, assim como pela anuência prévia,
nos casos de intervenção e supressão de vegetação em APP, nos termos do Art.4º, §1º e §2º da
Resolução CONAMA Nº 369 (BRASIL, 2006b). Tal intervenção se dará apenas para os casos de
excepcionalidade - utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental - respeitando-se as
delimitações impostas no Art. 4º do novo Código Florestal - Lei Federal 12.651 (BRASIL, 2012a) e
suas alterações na Lei Federal Nº 12.727 (BRASIL, 2012b).
A gestão florestal, em conformidade à Lei da Mata Atlântica (BRASIL, 2006a), é
competência da Divisão de Licenciamento Florestal – DLF do DEFAP/SEMA, no que concerne ao
manejo do bioma Mata Atlântica. Bem como, são obrigatórias as solicitações de anuência prévia ao
órgão responsável pela administração das Unidades de Conservação – UC, no licenciamento ambiental
em zonas de amortecimento de UC localizadas no estado do Rio Grande do Sul, visto que, o Código
Estadual do Meio Ambiente (RIO GRANDE DO SUL, 2000) estabeleceu legislação específica neste
sentido (parágrafo único do Art. 55).
A Lei Federal Complementar Nº 140 (BRASIL, 2011) foi sancionada com o objetivo de
fixar normas à cooperação entre os entes federativos nas ações administrativas decorrentes do
exercício da competência comum à proteção ambiental (Art.1º), conforme estabelecido no parágrafo
único do Art. 23 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Em seu Art. 5º, parágrafo único, definiu como órgão ambiental capacitado aquele que
possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a
demanda das ações administrativas a serem delegadas.
Para evitar a sobreposição das competências e a ocorrência de conflitos entre os entes
federativos elencou as ações de cooperação da União (Art. 7º), imputando aos Estados uma
competência residual (Art. 8º, XIV), ou seja, licenciará os empreendimentos ou atividades não
elencados como sendo de competência da União ou dos Municípios.
No que concerne ao Licenciamento Ambiental Municipal, definiu que é competência dos
Municípios, observadas as atribuições dos demais entes federativos, o licenciamento ambiental das
atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local,
segundo as tipologias definidas pelos respectivos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente (Art. 9º,
XIV, “a”).
No caput do Art. 13, a Lei definiu que os empreendimentos e atividades serão licenciados
ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, de acordo com a repartição das
competências, estabelecendo que a supressão de vegetação, decorrente do licenciamento ambiental,
será autorizada pelo ente federativo licenciador (Art. 13, § 2º).
Ordenou sobre os prazos nos processos licenciatórios (Art. 14), a complementação de
informações, pelo empreendedor (Art. 14, § 1º e § 2º), o decurso de prazo sem emissão da licença pelo
órgão ambiental competente (Art. 14, § 3º) e a renovação das licenças ambientais (Art. 14, § 4º).
Para o controle e fiscalização das atividades e empreendimentos, definiu a competência
do órgão responsável pelo licenciamento ambiental de lavrar o auto de infração e instaurar o processo
administrativo necessário (caput do Art. 17), atribuindo ao ente federativo que tiver conhecimento de
fato iminente de degradação da qualidade ambiental a responsabilidade de efetuar ações para evitá-la,
fazer cessar ou mitigar o dano, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências
cabíveis (Art. 17, § 2º).
O manejo e a supressão de vegetação ocorrerão nos termos da legislação em vigor no
caso de situações ou áreas não previstas nesta Lei (Art. 19). Portanto, continuam válidas, naquilo que
não contrariem esta Lei Complementar, as previsões legais impostas pela Lei Federal Nº 11.428
(BRASIL, 2006a), pela Resolução CONAMA Nº 369 (BRASIL, 2006b), pelas leis federais que
instituíram o novo Código Florestal – Nº 12.651(BRASIL, 2012a) e Nº 12.727 (BRASIL, 2012b),
entre outras.
A Lei Complementar Nº 140 (BRASIL, 2011) alterou o Art. 10 da PNMA (BRASIL,
1981), que passa a ter o seguinte texto em seu Art. 20:
Em seu Art. 21, revoga os demais parágrafos do Art. 10 da PNMA (BRASIL, 1981), bem
como o § 1º do Art. 11, instituindo sua vigência a partir da data de sua publicação (Art. 22).
Metodologia
Inicialmente foi realizado um levantamento bibliográfico da legislação ambiental
brasileira relacionada ao licenciamento ambiental nas esferas federal e estadual e, especificamente,
sobre o licenciamento municipal no estado do Rio Grande do Sul, antes e após a publicação da Lei
Complementar Nº 140 (BRASIL, 2011).
Para a verificação das experiências dos órgãos ambientais de municípios licenciadores foi
elaborado um questionário contendo perguntas referentes à identificação do órgão ambiental e tempo
de atuação, formação da equipe técnica, infraestrutura, bem como questões específicas sobre a atuação
e os procedimentos necessários ao licenciamento ambiental no município e junto aos demais órgãos
vinculados à SEMA.
A seguir, foram identificadas as percepções dos municípios a respeito da existência de
melhorias e/ou dificuldades enfrentadas pelos órgãos municipais após a publicação da Lei
Complementar Nº 140 (BRASIL, 2011).
Todas as respostas foram tabuladas em planilhas de Excel™ e, posteriormente,
elaborados gráficos, de forma a possibilitar uma análise descritiva dos resultados obtidos, numa
abordagem quantitativa.
A discussão dos resultados foi contextualizada de acordo com o histórico de
descentralização da gestão ambiental no estado do Rio Grande do Sul e a situação atual do
licenciamento ambiental em nível local, após a implantação da referida Lei Complementar.
As conclusões foram baseadas nas análises dos resultados da pesquisa e na interpretação
dos preceitos imputados pela Lei Complementar Nº 140 (BRASIL, 2011) aos municípios
licenciadores.
2. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Na Tabela 1 é possível verificar que 50% dos municípios já estavam habilitados junto ao
CONSEMA, à execução do licenciamento ambiental e os demais municípios iniciaram tal atribuição
após a Lei Complementar Nº 140 (BRASIL, 2011).
No estado do Rio Grande do Sul, considera-se órgão ambiental capacitado, aquele que
possui técnicos próprios, à disposição ou em consórcio, devidamente habilitados, em número
compatível com as demandas ambientais. A Figura 3 mostra a composição da equipe técnica dos
órgãos ambientais municipais.
Destaca-se que 28,5% dos municípios atuam exclusivamente com equipe técnica própria,
enquanto que 43% dos municípios (25% + 14,3% + 3,7%) dispõem de equipe técnica própria e
terceirizada, através da contratação de Consultoria, de Profissional Contratado com habilitação
específica ou de ambos. Observa-se que 28,5% dos municípios não têm equipe técnica própria
disponível no quadro de servidores, atuando tão somente através de contratação técnica terceirizada.
Entretanto, ressalta-se que o fato de muitos profissionais que atuam no licenciamento não pertencerem
ao quadro próprio do município, faz com que o conhecimento não permaneça no órgão licenciador,
dificultando sua atuação, caso o terceirizado deixe de atuar, conforme pode ser observado na citação a
seguir.
Foi questionada a formação profissional dos técnicos nos municípios que têm equipe
técnica própria. Os resultados, visualizados na Figura 4, evidenciam uma significativa ocupação por
profissionais da área das Ciências Biológicas, em contrapartida a uma inexpressiva participação de
profissionais de outras áreas, e destacada atuação de profissionais de nível técnico, mais
especificamente, das áreas de meio ambiente, agricultura, topografia e administração.
Figura 6 - Número de municípios que responderam ter, pelo menos, uma unidade do item.
Antes da referida Lei, bastava que a atividade ou empreendimento estivesse em APP para
que o licenciamento passasse à competência do órgão ambiental estadual, independente da atividade
ou porte. Todavia, mesmo que a competência fosse da FEPAM (órgão ambiental estadual
competente), já havia a necessidade de anuência, sempre em caráter prévio, junto ao DEFAP.
Foi questionada a posição dos municípios frente àquelas atividades “não listadas” nas
resoluções do CONSEMA, mas sabidamente de impacto local, ou mesmo isentas de licenciamento
pela FEPAM, ou seja, atividades de baixo impacto ambiental ou potencial poluidor que, por esse
motivo são dispensadas de licenciamento pelo órgão ambiental estadual.
Na Figura 9 são apresentadas informações sobre os municípios que licenciam atividades
não listadas nas resoluções do CONSEMA.
Salienta-se que dos dez municípios que licenciam as atividades não listadas nas
resoluções de impacto local, 50% justificou sua atuação com base em Lei Municipal.
Da mesma forma, os municípios que licenciam as atividades isentas pela FEPAM
justificaram possuir Lei Municipal definindo tais atividades como de impacto local (prerrogativa do
CONSEMA) ou que se baseiam em normativas e resoluções estabelecidas pelos respectivos CMMA.
Dentre os que não licenciam, alguns encaminham os empreendedores à FEPAM, outros emitem
Certidão de que aquela atividade não está listada nas resoluções do CONSEMA, ou ainda emitem
Declaração de Isenção (prerrogativa da FEPAM), conforme os resultados apresentados na Figura 10.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Agradecimentos
As autoras agradecem aos técnicos e responsáveis pelos órgãos ambientais municipais
que responderam ao questionário. Bem como, aos técnicos e servidores dos órgãos ambientais
estaduais – SEMA e FEPAM – que auxiliaram direta ou indiretamente para a realização deste
trabalho.
4. REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado
Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p.
BRASIL. Lei Complementar Nº 140, de 08 de dezembro de 2011. Fixa normas para a cooperação
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do
exercício da competência comum. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 09/12/2011.
BRASIL. Lei Federal Nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial
da União, Brasília, DF, 02/09/1981.
BRASIL. Lei Federal Nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006a. Dispõe sobre a utilização e proteção da
vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, e dá outras providências. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 26/12/2006.
BRASIL. Lei Federal Nº 12.651, de 25 de maio de 2012a. Dispõe sobre a proteção da vegetação
nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428,
de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de
abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
Diário Oficial da União, Brasília, DF, 28/05/2012.
BRASIL. Lei Federal Nº 12.727, de 17 de outubro de 2012b. Altera a Lei no 12.651, de 25 de maio de
2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de
1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; e revoga as Leis nos
4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, a Medida Provisória no 2.166-67,
de 24 de agosto de 2001, o item 22 do inciso II do art. 167 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de
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RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Nº 10.330, de 27 de dezembro de 1994. Dispõe sobre a
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RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Nº 11.520, de 03 de agosto de 2000. Institui o Código Estadual
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RIO GRANDE DO SUL. Resolução CONSEMA Nº 167, de 19 de outubro de 2007a. Dispõe sobre a
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