OS DEZ ANOS DA LEI DE BASES DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO

DO TERRITÓRIO E DO URBANISMO

Título: A LBOTU e a Tomada de Decisão - “Visão e Acção Territorial”

Autor: Ana Roxo, Arquitecta

Contacto: Atkins Portugal / 217937482 (tel.) / 217937500 (fax) / aroxo@wsatkins.pt

RESUMO

Uma das vertentes da diferenciação básica do sistema consagrado na LBOTU em vigor assenta na
lógica de “cascata” ou seja, no encadeamento linear do processo de planeamento balizado por
diferentes escalas de aproximação à realidade (ainda que esta cadeia muitas vezes seja invertida).

Contudo, a prática tem vindo a evidenciar situações em que, frequentemente,

a) No seio de um instrumento, e independentemente da sua escala ou natureza, emerge a

necessidade de desenvolver estudos/tarefas que, teoricamente, estão muito para além, não
só do âmbito, como dos conteúdos materiais e documentais previstos no actual
enquadramento jurídico;

b) Se evidencia como fundamental desenvolver figuras de planeamento não previstas na

LBOTU mas que, não vinculando o uso do solo, permitem a reflexão em torno das
possibilidades de desenvolvimento urbanístico, ou outro, de uma determinada área do
território.

Ou seja, embora toda a actividade de planeamento implique a gestão da incerteza e a transferência

desta incerteza para níveis e escalas de planeamento de maior aproximação à realidade, existem
graus de incerteza que não são aceitáveis e se constituem como factores de bloqueio da tomada de
decisão, da Administração e dos particulares.

Por outro lado, verificando-se, na prática, que todas as escalas de planeamento podem conter
dimensões mais estratégicas, conceptuais, prospectivas e por isso abertas e não vinculativas do uso
do solo e que, complementarmente, todas as escalas podem também exigir a focalização em torno da
acção / concretização, mais ou menos imediata, constata-se que o edifício de instrumentos
actualmente erigido não dá resposta às necessidades específicas da realidade.

O que esta comunicação pretende questionar é, considerando o sistema de avaliação dos planos
instituído, até que ponto a lógica actualmente consagrada dá garantias ao processo de tomada de
decisão, tanto ao nível da flexibilidade e abertura necessárias à reflexão estratégica e à dinâmica de
transformação do território, como ao nível da gestão do risco inerente à concretização física das
opções que os instrumentos de planeamento contêm.

Procurar-se-á, assim, encorajar o aprofundamento de uma nova diferenciação básica do sistema

associada ao binómio Visão Territorial / Acção Territorial (timidamente contemplada no âmbito dos
Programas de Acção Territorial já hoje previstos) e ao completamento do edifício por figuras de
planeamento que dêem resposta, em todas as escalas, à dimensão estratégica que elas podem
conter.

Em função do tempo disponível para a comunicação, poderão ser apresentados exemplos práticos
que ilustram algumas das dificuldades e soluções adoptadas para contornar o actual sistema.
COMUNICAÇÃO

1. Introdução

A construção do sistema de planeamento contemplado na actual LBOTDU está directamente

articulada com o edifício político-administrativo do Estado e, nessa medida, estruturado
fundamentalmente segundo uma lógica associada às atribuições e competências de gestão
territorial dos vários níveis e órgãos do sistema de poder convocados para a actividade de
planeamento. De uma forma simplista, digamos que este sistema se organiza verticalmente em
forma de uma pirâmide de poder, acompanhada por uma “cascata” de figuras de plano
hierarquizadas de cima para baixo.

Mesmo quando a dinâmica temporal de planeamento conduz à inversão desta cadeia, o modelo
dominantemente vertical de abordagem do território permanece intacto e subsiste a sujeição à
lógica de “zoom” de cima para baixo, salvaguardando os diferentes níveis de gestão do interesse
público e a natureza específica da decisão em cada um destes níveis. Esta lógica assenta no
princípio de que aos níveis superiores desta “cascata” cabe a reflexão de natureza estratégica
não directamente associada à intervenção e à vinculação do uso do solo e no seio da qual se
consensualizam as opções fundamentais relativas aos diferentes sectores da actividade
governativa do Estado e às grandes redes estruturantes da organização do espaço nacional,
enquanto os níveis mais próximos da base da pirâmide devem atender à verdadeira gestão de
direitos e deveres ou seja, ao confronto entre interesses basicamente divergentes que actuam
localmente.

Ora, da prática de planeamento emergem situações em que tem vindo a verificar-se que este
sistema em “cascata” não assegura a resposta às necessidades de minimização do risco inerente
a certas opções com tradução territorial. A tomada de decisão, tanto em escalas superiores como
locais, cada vez tolera menos o risco de desconhecimento da realidade e obriga ao
aprofundamento dos conhecimentos e visitação de informação própria de escalas inferiores.
Efectivamente, por vezes e mesmo quando se trata de um nível de decisão de escala macro, o
imperativo de contacto com a realidade que a intervenção no território exige, implica a adopção
de uma lógica “boomerang” ou seja, que integre uma aproximação em vai-vem à realidade, por
forma a minimizar o risco da decisão estratégica. Isto é verdade, em qualquer escala, sempre que
a informação de carácter físico se constitua como factor crítico da decisão, o que acontece
frequentemente.

Inversamente, muitas vezes em escalas micro não é possível, nem desejável, fixar disposições
que não admitem qualquer plasticidade à tomada de decisão. Ou seja, mesmo quando se dispõe
de informação física muito aproximada à realidade mas não é possível conhecer com precisão a
estratégia dos principais actores desse território, torna-se recomendável adoptar uma abordagem
em dois eixos: a definição fechada dos elementos estruturantes da solução e, em paralelo, uma
abordagem ilustrativa, aberta e não vinculativa, que permita acolher modelos vários de ocupação.

Ainda que hoje a simplificação dos mecanismos de revisão dos instrumentos de planeamento
vise dar resposta a este constrangimento, há que reconhecer que, mais que escalas diferentes,
existem tipologias de reflexão sobre o território que variam basicamente segundo a sua maior ou
menor proximidade à intervenção física. Esta diferenciação coloca-nos perante um paradoxo que
constitui, hoje, o principal desafio que se impõe a uma tentativa de reflexão sobre o sistema de
planeamento vigente: por um lado, a margem de tolerância à incerteza associada à tomada de
decisão é crescentemente reduzida, tanto no sector público como privado, requerendo um cada
vez maior domínio dos efeitos ambientais, socioeconómicos, técnicos e financeiros que a
concretização dos instrumentos de planeamento induz; por outro lado, a dinâmica de
transformação das estratégias de actuação no território é também cada vez mais acelerada,
exigindo uma flexibilidade ao seu enquadramento que, simultaneamente, não hipoteque os
diferentes interesses e valores que esse território encerra.

A explicitação deste paradoxo e o enunciar de algumas pistas de reflexão para o futuro é o que
se pretende com esta comunicação. Genericamente, centramo-nos na preocupação em torno da
crescente exigência que pende sobre a tomada de decisão político-administrativa por via da
complexidade cada vez maior do modelo socioeconómico em que nos inserimos, marcado por
uma competitividade nunca vista e uma consciência relativa à escassez dos recursos e ao
imperativo de sustentabilidade bem como pelo reforço da percepção da opinião pública sobre a
matéria, tendencialmente mais informada e consistente.

2. O reforço de garantias na tomada de decisão, a lógica “boomerang” e o papel dos

sistemas de avaliação

O ponto de partida é, como já referido, saber se o actual sistema de planeamento dá garantias no

processo de tomada de decisão, procurando perceber qual a margem de risco aceitável no actual
quadro socioeconómico e cultural. A premissa desta comunicação é afirmar muito claramente
que, actualmente, o sistema de planeamento, conforme instituído legalmente, não dá resposta
satisfatória a estas questões.

Efectivamente, em muitos casos, a Administração está perante opções estratégicas, em particular

em escalas macro e territórios críticos ou sensíveis (do ponto de vista social, cultural ou
ambiental), em que a opção pela melhor solução exige que a incerteza não seja transferida para
escalas mais próximas da realidade, obrigando ao desenvolvimento de estudos mais ambiciosos
e/ou de escala inferior para sustentar a tomada de decisão.

O inverso pode igualmente acontecer quando, em escalas inferiores, se verifica a inexistência de

informação mais abrangente que permita delimitar com segurança soluções micro. Trata-se de
conciliar, por um lado, o imperativo de salvaguarda de valores / recursos e a segurança de
pessoas / bens e, por outro, a necessidade crescente de racionalizar o investimento, público e
privado, assegurando a sustentabilidade global das decisões de planeamento.

Exemplos:

A - Avaliação Estratégica da Rede Rodoviária Nacional na Região Centro Interior

Em torno da opção entre cenários alternativos de rede rodoviária composta por três itinerários
complementares (IC6, IC7, IC37), a realizar à escala 1/ 250 000, foi necessário estudar
soluções de corredor a 1/ 25 000, por um lado, sendo que para a decisão final se revelou
fundamental a utilização de um vai-vem de escalas de trabalho, bastante profícua, na procura
do eixo rodoviário ambientalmente menos impactante. Ainda assim, manteve-se uma margem
de incerteza considerável no tocante ao atravessamento da Serra da Estrela, a qual assentou
no desconhecimento relativamente às condicionantes geológicas, apenas sanável mediante
estudos especializados e que, teremos que o admitir, pode ter prejudicado a decisão sobre o
cenário preferencial.

B – Plano de Urbanização de Almada Nascente

• Com vista à identificação de soluções de ocupação urbana de um antigo estaleiro

naval sobre o qual existiam suspeitas associadas à geotecnia do aterro onde se
implantava bem como ao grau de contaminação dos solos decorrente da sua
actividade histórica, houve que elaborar estudos muito detalhados (implicando
sondagens, análise laboratoriais de solos, águas e sedimentos) que permitissem
garantir uma gestão do risco compatível com os objectivos de ocupação daquela
área.

• Dada a localização geográfica da área de intervenção, e a sua condição de área

estrangulada do ponto de vista da acessibilidade, e ainda o objectivo de adoptar uma
mobilidade sustentável, a determinação dos parâmetros de estacionamento e o
dimensionamento da rede viária obedeceu a um Estudo de Tráfego.

• Para delimitação das zonas inundáveis e consequente determinação das cotas de

soleira do edificado, foi necessário projectar os previsíveis efeitos das alterações
climáticas na subida do nível do Estuário do Tejo, elemento que ainda não se
encontra traduzido nos instrumentos de planeamento superiores (plano de bacia,
PROT, plano de estuário).
Este é o mecanismo que denominamos de “boomerang”. Consiste na adopção de um modelo
projectual que amplia os conteúdos materiais tradicionais e supõe um vai-vem entre escalas, no
seio de uma mesma figura de planeamento. Ou seja, ainda que o plano em causa tenha natureza
estratégica e se formalize à escala 1/ 250 000, ele implica a descida a 1/ 25 000 ou menor em
determinados momentos, áreas e/ou tarefas técnicas. Outra hipótese, mais comum, é quando se
está em presença de uma figura de escala 1/ 5000, e não estando disponível informação de
escala 1/ 50 000, há que produzir informação de escala macro no seio da figura inferior.

Genericamente, é no planeamento sectorial e municipal, mais confrontado com a implementação

directa de decisões com impacte territorial, que a questão se coloca com maior premência. Estas
necessidades surgem, nestes casos e, diríamos, na maioria das vezes, quando existem lacunas
de informação de carácter físico que permitam analisar aspectos de viabilidade técnica,
segurança, impactes ambientais e/ou custos das intervenções. Devemos, contudo, admitir que a
lógica “boomerang” pode ser útil noutras dimensões nomeadamente, social, económica ou
cultural.

Registe-se que o modelo “boomerang” associado à ampliação do conhecimento sobre

determinado território acarreta um esforço suplementar muito importante para os instrumentos de
planeamento e as equipas técnicas responsáveis, implicando a operacionalização de
competências e recursos raramente disponíveis na prática convencional. Note-se aliás que, mais
que uma realidade abrangente, esta é ainda e apenas uma tendência que só em casos limitados
se tem verificado no contexto nacional.

Na prática, ela tem-se traduzido no reforço dos conteúdos materiais dos instrumentos através da
realização de estudos complementares especificamente relacionados com as matérias em
análise (engenharia rodoviária, tráfego, geotecnia, engenharia ambiental, engenharia hidráulica,
etc.) e desenvolvidos às escalas em que é possível minimizar, em cada caso, o risco da tomada
de decisão. Esta questão remete-nos para o domínio emergente dos modelos de avaliação
antecipativa dos efeitos dos planos que carece de profunda análise no quadro do sistema de
planeamento.

Defende-se, assim, que as denominadas avaliações ambientais estratégicas (AAE) possam

reforçar a sua contribuição para a consolidação do sistema de planeamento precisamente
enquanto figuras de apoio à tomada de decisão político-administrativa. Para isso, terão que
alargar substancialmente o seu âmbito de actuação, por enquanto muito centrado na avaliação
preventiva de impactes ambientais, transformando-se em verdadeiras avaliações de
sustentabilidade que ponderem, para além de efeitos sobre o ambiente (ainda que, teoricamente,
já se assuma o ambiente como o conceito que abrange toda a actividade humana e a sua
interacção sobre o suporte natural), os riscos, os custos e os demais efeitos que uma intervenção
territorial induz.

Neste quadro, não poderá deixar de se referir também, ainda que só esta questão pudesse
originar uma reflexão com uma abrangência que não cabe na presente comunicação, a
relevância de assegurar, no âmbito dos processos de planeamento, modelos de participação que
aprofundem a responsabilidade cívica e se possam constituir como mais um dos contributos para
a consolidação e minimização do risco da tomada de decisão.

3. Ajustemos momentos e objectivos: etapas intercalares de pré-plano são possíveis

Para além da escala, é imperativo clarificar os objectivos subjacentes a cada acto de

planeamento ou o percurso de cada estratégia de intervenção territorial. O sistema de
instrumentos de gestão territorial assume como premissa que à actividade de planeamento cabe,
não só a previsão das soluções de futuro mais ajustadas à organização do espaço em cada
contexto temporal, supostamente integrando o comportamento dos actores desse território
(Administração Pública e/ou particulares), como também a clarificação dos direitos e deveres
inerentes ao uso, ocupação e transformação do território.

Conforme vimos, quando situados à escala macro dos instrumentos ditos de natureza estratégica,
o sistema apresenta as limitações referidas anteriormente, limitações que bloqueiam muitas
vezes a tomada de decisão por via da dificuldade de, àquela escala, aceder a informação
suficientemente robusta para suportar uma decisão de risco aceitável.

Quando situados à escala micro, e num contexto de não intervenção directa e imediata no
território, o sistema não dispõe de figuras que permitam a reflexão estratégica em torno de uma
visão de futuro de médio prazo, não vinculativa de direitos e obrigações, mas fundamental para a
avaliação da sua viabilidade e aceitação. O objecto deste ponto é o de discutir a possibilidade de
considerar figuras de pré-plano que contenham esta dimensão visionária e que, não vinculando
directamente os particulares, configurem já uma estratégia de intervenção.

Efectivamente, no contexto da reflexão sobre o meio urbano, é possível e desejável discutir e

avaliar modelos de composição, cargas de ocupação, imagens, ambientes e vivências urbanas,
objectivos e metas. Um plano, à luz do enquadramento vigente, deveria ser tão só a definição dos
mecanismos necessários à implementação destas grandes linhas orientadoras. Então, porque
não admitir o papel fundamental no aprofundamento da cidadania e da discussão em torno da
cidade e do território de figuras que lançam esta reflexão. Em particular, no caso da figura de
plano de pormenor que a nossa legislação consagra, e não sendo possível, na maioria das vezes,
conhecer com precisão a estratégia dos seus principais actores, qual a vantagem de produzir
instrumentos de pormenor quando estes não se encontram directamente associados a intenções
de intervenção. É reconhecível, de resto, a tendência para um abrandamento na elaboração de
planos de pormenor em todo o país, passando estes a ser transferidos para o momento do
investimento, público ou particular. São também conhecidas as dificuldades na elaboração de
planos de pormenor de áreas turísticas de grande dimensão, a desenvolver no futuro por vários
promotores, com base na impossibilidade de antecipar as estratégias desses promotores.

Uma figura que a prática tem adoptado para responder a estas dificuldades é a dos estudos
estratégicos, elaborados antes da fase de plano (pré-plano) e que, contendo uma reflexão em
torno da visão e do modelo territorial para uma parcela do território urbano, permite definir os
Termos de Referência para o plano que se lhe segue e que irá enquadrar as intenções dos
particulares.

Exemplo:

Estudo Estratégico de Almada Poente

• Caracteriza a área de intervenção, evidenciando as suas debilidades e

potencialidades, para delimitar uma visão estratégica para essa parcela de território e
definir um modelo territorial e um conjunto de recomendações para os futuros planos
que vierem a implementar este modelo no futuro.

• Assegura a participação de uma comissão local de acompanhamento e da Câmara

Municipal responsável, colhendo ainda pareceres de entidades com competências ou
jurisdição sobre a sua área de intervenção.

• É aprovado pela Assembleia Municipal.

Trata-se de um instrumento que recupera, por um lado, a tradição do planeamento estratégico

urbano instaurado nos programas comunitários dos anos 90, e transfere para a escala local os
conteúdos dos instrumentos de natureza estratégica de escala regional (PROT). Ou seja, não
vinculando os particulares, afirma contudo a dimensão estratégica de qualquer acto de
planeamento, independentemente da sua escala, permitindo desenvolver reflexão em torno da
cidade e do território, produzindo um normativo variável e ajustável às dinâmicas de evolução.
4. Pistas conclusivas

Face à complexidade e exigência crescente do actual quadro social, económico e cultural,

assume-se que a prática de planeamento tende a configurar-se, a prazo, segundo um modelo
que aconselha a que se questione o edifício de figuras contidas na Lei de Bases da Política de
Ordenamento do Território e Urbanismo e a lógica de planeamento que lhe está associada.
Genericamente, evidencia-se o imperativo de integrar uma plasticidade no sistema que a
realidade exige, tanto ao nível do figurino de instrumentos como dos conteúdos materiais, dos
procedimentos metodológicos, dos sistemas de avaliação e dos mecanismos de participação.

Perante o paradoxo ditado pela dupla necessidade de minimizar riscos, por um lado, e ganhar
flexibilidade, por outro, o sistema de planeamento deveria repensar-se. Neste contexto, defende-
se que, para além da escala e natureza dos instrumentos de planeamento associados às
atribuições e competências dos órgãos responsáveis, há que introduzir no sistema uma lógica de
planeamento que, independentemente dessa diferenciação básica, responda simultaneamente
aos requisitos da “acção no território” e aos do “visionamento do território”.

Ou seja, haverá que diferenciar as figuras com base nas quais se vai suportar a decisão da
Administração e dos particulares, macro ou micro, das figuras de visionamento das possibilidades
de futuro, ainda afastadas da decisão/ intervenção e, nessa medida, eminentemente plásticas. A
introdução dos factores tempo e risco é, deste modo, essencial na diferenciação básica do
sistema de planeamento.

Assim, propõe-se uma diferenciação complementar do sistema assente em:

• Instrumentos de natureza estratégica em todas as escalas de planeamento e que, ao

nível local, se assumem como modelos territoriais urbanos ou “masterplan”;

• Instrumentos de acção, independentemente da escala, que exigem um sistema de

avaliação antecipativo que identifique os seus efeitos e seja focalizado na sua viabilidade
técnica e financeira e nessa medida, na produção de informação com o detalhe ajustado
à sustentação da tomada de decisão.