Parecer Alteração Loteamento (Uso Exclusivo para Estudo)

FERNANDA PAULA OLIVEIRA
Professora da Faculdade de Direito de Coimbra
A. SITUAÇÃO DE FACTO
1. Da informação com despacho exarado a 8 de maio de 2019, consta o
seguinte:
“1.1. Os serviços de fiscalização, por deslocação ao Parque Empresarial da …..verificaram

que a firma ……., está a proceder a obras de ampliação de um pavilhão no Lote B3, sem
que tenha havido sujeição destas obras a comunicação prévia;”
“1.2. De acordo com a informação dos serviços de fiscalização datada de 09/04/2019, as
obras consistiram até ao momento na montagem de uma estrutura constituída por perfis
metálicos, revestidos com chapas metálicas tipo “sandwich”, ampliando assim o
pavilhão existente no lote B3 em cerca de 150 m2;”
“1.3. De acordo com o constante na planta síntese do loteamento do Parque Empresarial
da ……, a área máxima de implantação do lote B3 é de 450 m2;”
“1.4. A área de implantação do armazém que se encontra já construído no lote B3 é de
450 m2 conforme consta do processo n.º 98-04/2013 cuja autorização de utilização foi
emitida em 24/08/2018;”
“1.5. A área de implantação do edifício existente (450,00 m 2) mais a área de implantação
referente à ampliação efetuada sem a apresentação de comunicação prévia (150,00 m2)
1
ultrapassa a área de implantação máxima permitida no loteamento;”
“1.6. Assim, uma vez que se trata de uma legalização e a área máxima de implantação
permitida no loteamento é ultrapassada proponho que seja solicitado parecer jurídico no
sentido de averiguar qual a tramitação a dar ao processo;”
2. Face ao exposto e nos termos do despacho exarado a 8 de maio de 2019,
para além de se ter instaurado o processo por contraordenação, foi
solicitado parecer jurídico, constando do mesmo, nomeadamente no que
se refere à sua nota conclusiva, o seguinte:
“1.ª O n.º 2 do artigo 102.º do RJUE estabelece que as medidas de tutela e restauração da
legalidade urbanística podem, entre outras, consistir na legalização das operações
urbanísticas e na determinação da demolição total ou parcial de obras – cf. Alíneas d) e
e).”
“2.ª A medida de demolição só poderá ser adoptada pela administração municipal depois
de realizada uma apreciação relativamente à viabilidade ou inviabilidade da
possibilidade de legalização da operação urbanística.”
“3.ª De modo a aferir qual a medida que deverá ser adoptada, deverão os Serviços de
Planeamento Territorial e Gestão Urbanística da CM empreender desde logo uma
apreciação relativamente à viabilidade ou inviabilidade da possibilidade de legalização
da operação urbanística promovida, por exemplo, através de uma alteração ao
loteamento em causa.”
“4.ª Resultando da apreciação dos Serviços de Planeamento Territorial e Gestão
Universidade de Coimbra
Pátio da Universidade 3004-545 Coimbra
Urbanística da CM a conclusão de que não mostra minimamente viável a possibilidade

de legalizar a operação urbanística promovida pela empresa, deverá a CM adoptar a
medida de demolição com vista à reposição da legalidade urbanística.”
“5.ª Para o efeito, deverá o Presidente emanar e a CM notificar à empresa, na pessoal do
seu legal representante, a intenção de ordenar a demolição das obras executadas
ilegalmente, nos termos do disposto no artigo 106.º do RJUE, concedendo-se o prazo de
15 dias para pronuncia sobre o conteúdo da mesma (n.º 3).”
“6.ª Caso os Serviços de Planeamento Territorial e Gestão Urbanística da CM concluam
que se mostra viável a possibilidade de legalização da operação urbanística, deverá a CM
notificar a empresa, na pessoa do seu legal representante, fixando um prazo para que a
mesma apresente todos os elementos que se sustentem que a operação é efectivamente
passível de legaslização.”
3. O Loteamento da Zona Industrial de……., que passou a designar-se
Parque Empresarial de …….. tal como o respetivo regulamento, foi
aprovado a 1 de abril de 2011, à luz do disposto no Plano Diretor
Municipal de …, nomeadamente dos artigos …...º e …..º do seu
Regulamento e da Portaria n.º 216-B/2008 de 3 de março e demais

2
legislação em vigor.
4. De acordo com o disposto no n.º … do artigo …. do Regulamento do Plano
Diretor Municipal de ………(versão à data em vigor), o projeto de
loteamento industrial cumpriu os seguintes condicionamentos:
− Área mínima de lote – 800 m2;
− Índice de implantação limite – 0,50;
− Índice volumétrico limite – 3 m3/m2;
− Número de lugares de estacionamento – 1/100 m2 Ab;
− Afastamento mínimo ao limite da frente do lote – 5,0 m;
− Afastamento mínimo ao limite tardoz do lote – 10,0 m;
− Afastamento mínimo ao limite lateral do lote – 5,0 m;
− Perfil transversal mínimo da via de acesso à frente do lote (domínio
publico) – 12,5 m;
− A altura do volume não poderá ultrapassar um plano de 45º definido
a partir de qualquer limite do lote;
− Em lotes contíguos, poder-se-ão admitir construções industriais
geminadas, desde que pertencentes à classe C ou D;
− A altura máxima do volume edificado não poderá exceder 10 m,
excetuando-se os órgãos fabris devidamente justificados;
− Prever á área necessária à carga e descarga de veículos pesados e ao
estacionamentos dos mesmos, no interior do lote, em função do tipo
de indústria as instalar;
− É obrigatório o tratamento paisagístico das áreas não
impermeabilizadas;
− É interdita no seu interior a edificação de construções para fins
habitacionais, exceto para guarda das instalações;
− Prever a existência de uma faixa de proteção com um afastamento
mínimo do limite da zona industrial às zonas residenciais, de 3

equipamento e de habitações de 50 m;
− Para as zonas existentes, nos caos em que seja possível, a localização
de indústrias da classe B ficará condicionada aos lotes que permitam
afastamentos de pelo menos 50 m a qualquer habitação ou
equipamento público;
− Prever a existência de uma cortina arbórea em torno das zonas
industriais que ocupe pelo menos 60% da faixa referida na alínea p).
5. O Loteamento do Parque Empresarial de ….foi objeto de 9 alterações (7
delas nos termos do n.º 8 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de
dezembro, na sua redação atualizada, isto é, aprovadas por simples
deliberação da Câmara Municipal, com dispensa de quaisquer outras
formalidades, e 2 delas procedidas de consulta pública).
6. As bases urbanísticas gerais deste loteamento e as disposições especificas
aplicáveis a cada lote que se encontram atualmente em vigor são as que
resultam do 9.º Aditamento ao Loteamento do Parque Empresarial de
……, nos termos da deliberação da Câmara Municipal de 1 de fevereiro
de 2019.
7. Tendo em consideração a 1.ª Revisão do Plano Diretor Municipal de …..,
a área correspondente ao Loteamento do Parque Empresarial de ……
insere-se, nos termos da Carta de Ordenamento, em Solo Urbano,
Urbanizado, Espaços de Atividades Económicas (as quais correspondem
a espaços destinados a Indústria, Armazenagem e Serviços).
8. No que se refere ao regime de edificabilidade, determina o artigo …..º do
Regulamento do Plano Diretor Municipal que as intervenções devem
cumprir as seguintes exigências:
− O índice máximo de ocupação do solo é de 80%;

4
− A altura máxima da fachada é de 12 metros, com exceção das
instalações técnicas;
− O número de pisos abaixo da cota de soleira é de 2.
− No que se refere aos afastamentos mínimos da construção aos
limites do lote ou parcela devem ter as seguintes características:
− O recuo é de 5 metros;
− O afastamento lateral é de 5 metros, exceto as situações de
unidades germinadas ou em banda;
− O afastamento posterior é de 8 metros.
− A área destinada a habitação para os encarregados e pessoal afeto
à vigilância, dentro da mesma parcela e com acesso único, não pode
ser superior ao menor dos seguintes valores:
− 10% da área total de construção do edifício;
− 140 m2.
9. De acordo com informação técnica datada de 9 de outubro de 2019 da
autoria do Senhor Arquiteto ……, uma vez que o índice de ocupação de
solo é mais vantajoso no Plano Diretor Municipal de 2015 do que era na
versão de 1999, é teoricamente possível uma alteração ao loteamento do
parque Empresarial de modo acolher ampliação ilegalmente realizada
(quer quanto aos usos quer quanto à edificabilidade). De todo o modo,
como se refere nessa informação, poderá para o efeito haver necessidade
de o promotor do pedido de alteração ter de adquirir área remanescente
arborizada de domínio privado municipal, como forma de acautelar os
requisitos, nomeadamente no que se refere a afastamentos.
10. Alude ainda a referida informação técnica que caso tal alteração da licença
de operação de loteamento venha a ser desencadeada, terá de ser
assegurado o cumprimento dos parâmetros de dimensionamento de
estacionamento, áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, 5
infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva (artigo …..º e …...º
do Regulamento do Plano Diretor Municipal), devendo ainda ser
precedida de consulta pública nos termos do disposto no n.º … do artigo
…...º do mesmo Regulamento.
11. É igualmente referido, na informação técnica a que nos vimos reportando,
como opinião do autor, que “qualquer alteração à licença de operação de
loteamento com aumento de área de implantação e construção, embora de
iniciativa privada, deveria ser proporcional aos demais lotes, no sentido de
assegurar o equilíbrio urbano do respetivo loteamento, cabendo essa mesma
decisão à Câmara Municipal”.
12. Ainda que, dada a escassez de elementos, não é conclusivo que a alteração
à licença de operação de loteamento possa ser manifestamente viável
(atendendo aos circunstancialismos elencados), o referido parecer técnico
conclui no sentido de ser notificada a empresa ……Lda, para dar início a
um procedimento de alteração da operação de loteamento (fixando-lhe
um prazo para o efeito) e, consequentemente apresentado um projeto de
legalização da ampliação realizada ilegalmente.
B. CONSULTA
Considerando o que foi referido (e defendido) no Parecer Técnico de 19 de
outubro de 2019, da autoria do Senhor Arquiteto ……., foi-nos solicitada a
emissão de um Parecer jurídico no sentido de se saber se, dentro dos
pressupostos elencados, é razoável ou não notificar a empresa no sentido de dar
início à alteração da operação de loteamento ou se deverá a Câmara Municipal,
pelo contrário, notifica-la, na pessoa do seu legal representante, da intenção de
ordenar a demolição das obras executadas ilegalmente, nos termos do disposto
no artigo 106.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na sua redação

6
atualizada, concedendo-se o prazo de 15 dias para pronunciar sobre o conteúdo
da mesma.
C. PARECER
Razão de ordem
De modo a fornecer uma resposta cabal à questão que nos vem colocada na
Consulta, iniciaremos o nosso percurso qualificando a situação em apreço como
uma situação ilegal para efeitos da adoção de medidas reposição da legalidade
urbanística. Com efeito, em causa está a realização de uma obra de ampliação de
um edifício localizado num lote por um lado, sem o desencadeamento do
necessário procedimento de controlo municipal e, por outro, em violação das
prescrições para ele previstas na licença de loteamento em vigor (1.).
Identificada, assim, a presente situação com uma ilegalidade (seja de ordem
formal ⎯ por falta do desencadeamento do procedimento adequado ⎯ seja de
caráter material ⎯ por violação das normas aplicáveis), coloca-se a questão de
saber quais as medidas de reposição da legalidade urbanística adequadas,
sabendo que a demolição é sempre a medida de última instância (ainda que, em
muitos casos, a única medida) e a legalização a via alternativa (que se impõem
nos casos em que estão verificados os respetivos pressupostos). Tendo presente
este facto, o que faremos de seguida, depois de caraterizada a situação como uma
ilegalidade, é: enumerar as medidas de reposição da legalidade que podem ser
mobilizadas e os respetivos pressupostos, particularmente os pressupostos para
a legalização em alternativa à demolição e os pressupostos em que esta (a
demolição) é a via que se impõe (2.1.), e analisar a solução que vem apresentada
para a reposição da legalidade na situação concreta ⎯ que passa pelo
desencadeamento prévio de uma alteração à licença de loteamento nos termos e
pressupostos que constam da informação técnica emitida em 9 de outubro de
2019 (2.2.). 7
Desta análise resultará a resposta à questão colocada na consulta: se se
concluir que aquela primeira solução é viável, deve o interessado ser notificado
para dar início a um procedimento de legalização apresentando, em primeiro
lugar, uma alteração ao loteamento e, num segundo momento, um procedimento
de legalização da edificação erigida; caso se conclua que não é, deve ser-lhe
notificada uma proposta de demolição da ampliação ilegalmente realizada,
dando-lhe prazo para se pronunciar em sede de audiência prévia (3.).
1. Da caraterização da presente situação como uma ilegalidade
i. Como é sabido, o legislador elenca, no n.º 1 do artigo 102.º do Regime
Jurídico da Urbanização e Edificação (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de
16 de dezembro, doravante RJUE) as situação consideradas de ilegalidade que,
por esse motivo, podem ser objeto, precisamente, de medidas de tutela ou de
reposição de legalidade urbanística. Nesse elenco temos situações de ilegalidades
formais ⎯ que não obtiveram à data da sua prática o ato de controlo preventivo
exigido ou a respetiva comunicação prévia ⎯, como de ilegalidades materiais ⎯
que redundam na violação de normas substantivas.
É possível, ainda, que uma mesma situação revele estes dois tipos de
ilegalidades: é o caso, por exemplo, de uma construção sem o desencadeamento
do procedimento exigível e, ademais, em desconformidade com o disposto no
plano diretor municipal ou a licença de loteamento aplicável.
O artigo 102.º do RJUE merece algumas precisões.
a. Em primeiro lugar, o conceito de ilegalidade que dele consta é distinto do
de conceito de invalidade: este pressupõe a prática de um ato por parte da
Administração em desconformidade com as normas jurídicas que o regulam, o
que pareceria ter sempre como consequência a existência de uma ilegalidade para
efeitos do disposto no artigo 102.º. Porém, nos casos de mera anulabilidade sem
que tenha havido anulação no prazo previsto para o efeito (sendo que agora o 8
prazo de anulação judicial é distinto do prazo de anulação administrativa) não
se pode falar de uma ilegalidade subsistente, que justifique o recurso a medidas
de reposição de legalidade. Neste caso, tendo-se consolidado o ato na ordem
jurídica, a sua validade e, também a sua legalidade, não podem ser colocadas em
causa.1 Assinale-se que uma ilegalidade fundada numa situação de invalidade
merece um tratamento jurídico particular, dada a boa-fé que, em regra, é
depositada pelo destinatário na validade do ato de licenciamento praticado. Por
isso, além de uma eventual indemnização, há formas de extração de efeitos dos
atos nulos ⎯ como as previstas no artigo 69.º, n.º 4, do RJUE e no artigo 162.º, n.º
3, do CPA ⎯ que não estão previstas, nem faz sentido estarem, para as meras
1Nas situações em que haja uma ilegalidade fundada numa invalidade do ato (seja uma
anulabilidade, seja uma nulidade) terá, previamente à adoção de medidas de reposição da
legalidade, de se desencadear o respetivo procedimento de segundo grau ou judicial destinado a
afastar o ato da ordem jurídica. Apenas após a anulação (anterior revogação por invalidade) ou
declaração de nulidade poderão ser legitimamente desencadeados estes procedimentos de
medida de tutela da legalidade, como resulta da alínea c) do n.º 1 do artigo 102.º do RJUE.
situações de ilegalidade que não se fundam num ato administrativo praticado
pela administração.
b. Em segundo lugar, a ilegalidade também não se confunde com a ineficácia,
apesar de os dois conceitos entretecerem relações entre si. Um licenciamento ou
comunicação que não sejam eficazes podem gerar uma situação de ilegalidade,
dado que o ato ou atuação apenas potencialmente encerram a possibilidade de
legitimar a operação urbanística, mas sem que, todavia, enquanto não se der
cumprimento aos requisitos de eficácia, essa legitimação opere. Logo, uma
licença relativamente à qual não exista alvará pode, em última linha, conduzir à
adoção de uma medida de reposição de legalidade se, entretanto, a obra tiver
sido iniciada. O mesmo sucederá com uma comunicação prévia
desacompanhada do pagamento das taxas devidas.
É claro que, tratando-se de requisitos de eficácia e não de validade, será 9
sempre mais fácil enquadrar legislativamente a operação urbanística ilegalmente
levada a cabo. Pense-se, para o efeito, no conjunto de institutos que promovem a
“recuperação” ou o “prolongamento” da eficácia de atos administrativos ou
comunicações prévias: a prorrogação, o procedimento de declaração de
caducidade, as possibilidades de execução pelo município ou por terceiro e a
licença especial por obras inacabadas. Na verdade, só se todos estes mecanismos
falharem é que terá lugar a aplicação de medidas de reposição urbanística nos
casos vertentes.
ii. Considerando o que acabámos de afirmar, resulta claro da descrição da
situação de facto que aqui estamos a analisar que, no presente caso existe,
efetivamente uma ilegalidade. Porém, na medida em que não ocorreu a prática,
por parte da Administração Municipal, de qualquer ato administrativo, esta
ilegalidade não está relacionada com qualquer invalidade ou ineficácia de
decisões administrativas, a significar que tal ilegalidade é totalmente imputada ao
interessado. Com efeito, este realizou a obra de ampliação sem que para tal tenha
desencadeado o procedimento legalmente exigido ⎯ o que significa que a
ampliação levada a cabo tem uma ilegalidade formal ⎯, mas também incumprindo
as normas aplicáveis e que, no presente caso, são as prescrições definidas na
licença e alvará de loteamento para o lote em apreço ⎯ o que significa, por
conseguinte, que tal ampliação contém também uma ilegalidade material.
Ainda que não exista, do ponto de vista substancial, uma diferença entre
estes dois tipos de ilegalidade (já que, formal ou material, a situação será sempre
de ilegalidade) é mais simples, como facilmente se percebe, a reposição da
legalidade nas situações em que esta é meramente formal do que nas situações
em que ela é de cariz material já que, neste último caso, se se pretender manter a
situação de facto tal como ela resultou da atuação ilegal, terá, em momento
anterior à legalização da edificação, de ter ocorrido a (ou de se proceder à) 10

alteração das normas que foram violadas, o que nem sempre se apresenta como
possível.
2. Das medidas de reposição da legalidade adequadas ao caso
2.1. Das medidas em abstrato
Concluindo, como concluímos no ponto anterior, que estamos aqui perante
uma situação de ilegalidade totalmente imputável ao interessado, várias são as
medidas enumeradas no artigo 102.º, n.º 2 do RJUE que abstratamente se
posicionam como possíveis para que a legalidade possa ser reposta.
Logo à partida, e como soluções que se colocam em lados radicalmente
opostos da lista das medidas mobilizáveis, temos de um lado a legalização da obra
“tal qual foi realizada” e de outro, a sua demolição integral. Entre estes dois polos,
são várias as alternativas que existem: legalização parcial, demolição parcial,
realização de obras de correção2, etc. etc.
2 De facto, mesmo nas situações de operações urbanísticas realizadas em desconformidade
É certo que, entre nós, a demolição, embora sempre adequada a repor a
legalidade, por a eliminar, nem sempre pode ser mobilizada. E isto porque, sendo
ela, de todas, a medida mais gravosa, o princípio da proporcionalidade exige que
a sua mobilização apenas funcione em última instância. É isso que decorre, de
forma expressa, do n.º 1 do artigo 106.º do RJUE (de acordo com o qual a
mobilização da demolição depende de não ser possível assegurar a conformidade
da operação ilegalmente realizada com as disposições legais e regulamentares
que lhe são aplicáveis) e do n.º 1 do artigo 102.º-A do RJUE, segundo o qual a
Câmara Municipal deve notificar o interessado para a legalização, caso conclua,
preliminarmente, pela suscetibilidade de assegurar a sua conformidade com as
disposições legais e regulamentares em vigor, fixando um prazo para o efeito.
É esta análise preliminar que consta, no presente caso, da informação
técnica datada de 9 de outubro de 2019 da autoria do Senhor Arquiteto …., que 11

conclui preliminarmente (e de forma abstrata, por não se estar a pronunciar sobre
um projeto concreto) pela possibilidade, em face das normas em vigor, de a
legalização da ampliação talqualmente foi realizada ser alcançada por via de uma
alteração ao loteamento.
Para podermos fornecer uma resposta adequada às questões da consulta,
impõe-se analisar, com mais pormenor, esta solução, que nos merece algumas
reflexões.
2.2. Da alteração ao loteamento como solução (abstratamente) adequada e
respetivos pressupostos
A possibilidade de se proceder a uma alteração a um loteamento para, dessa
forma, permitir legalizar uma obra realizada num dos lotes que não cumpriu as
prescrições que para ele estavam definidas é, efetivamente, uma via possível.
com as regras de ordenamento em vigor, tal não implica que as mesmas sejam, objetivamente,
ilegalizáveis, uma vez que poderá sempre haver lugar uma conformação da situação de facto com
a de direito, através, por exemplo, da realização de trabalhos de correção e de alteração.
Com efeito, embora os loteamentos tenham uma natureza e efeitos próximos
dos instrumentos normativos ⎯ por isso lhe reconhece a Procuradoria-Geral da
República natureza normativa traduzida nas especificações obrigatoriamente
fixadas para a edificação em cada lote3 ⎯ os mesmos correspondem a atos
administrativos que, tal como os planos, podem ser objeto de modificação.
Porém, ao contrário do que sucede com os instrumentos de planeamento ⸺ que
se apresentam como instrumentos exclusivamente de iniciativa e
responsabilidade públicas, estando, por isso, funcionalizados à prossecução de
interesses públicos4 ⸺, o mesmo não sucede com as operações de loteamento,
que são, em regra, de iniciativa privada e, mesmo quando não o sejam, são
aprovados numa lógica de mercado (visam a criação de lotes destinados a serem
disponibilizados e transacionados neste), estando, por conseguinte,
funcionalizados às suas necessidades. Assim se percebe que sempre que as 12

necessidades do mercado (necessidades dos operadores privados) se alterem, as
prescrições dos loteamentos possam ser correspondentemente modificadas para
lhes dar resposta.
É por este motivo que os vários diplomas legais que sucessivamente
regularam o regime dos loteamentos urbanos sempre disciplinaram a sua
alteração: não estando verificados os pressupostos, mais excecionais, do artigo
48.º do RJUE (alteração para execução de um plano entrado em vigor em
momento posterior à aprovação do loteamento), tal alteração terá de obedecer ao
3 Cfr Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 33/2016, publicada no Diário da

República, 2.ª série, N.º 116, de 19 de junho de 2017, 5.ª conclusão.
4 Isto significa que será mais difícil, ainda que não seja impossível, alterar um plano para
regularizar uma situação que foi realizada em desconformidade com ele, do que alterar um
loteamento com as mesmas intenções. Se nada impede, do ponto de vista jurídico, a alteração a
um loteamento para posteriormente realizar uma operação que não estava prevista de acordo
com as suas prescrições iniciais, nada impedirá que, caso esta operação já tenha sido realizada, se
proceda à alteração ao loteamento em momento posterior com a intenção de a regularizar. E para
essa alteração (antes ou depois da realização da operação) ser possível bastará que os normativos
em vigor no momento da alteração ao loteamento o permitam.
disposto no artigo 27.º do RJUE, que admite alterações por iniciativa dos interessados,
considerando-se como tal, para este efeito, todos aqueles que sejam titulares de
direitos que lhes permitam realizar a alteração pretendida, designadamente,
como é mais comum, os proprietários dos lotes.
Afigura-se, assim, genericamente admissível que o proprietário de um lote
desencadeie um procedimento de alteração às especificações do loteamento que
lhe são aplicáveis, sem que tenha de apresentar para o efeito qualquer justificação
acrescida; fundamental é que tal alteração cumpra as normas em vigor no
momento em que se pretende realizar a alteração.
É por assim ser que a informação técnica datada de 9 de outubro de 2019
aponta a alteração ao loteamento como uma via possível para a regularização da
obra ilegalmente realizada no lote B3, ainda que perspetive alguns problemas
que se prendem, precisamente, com a necessidade do cumprimento das regras 13

aplicáveis. É justamente por a ampliação ilegalmente realizada poder estar em
desconformidade com as novas regras de planeamento (estamos a pensar
especificamente, nas regras relativas aos afastamentos posteriores das
edificações), que o referido parecer técnico afirma que a alteração poderá ter de
passar pela necessidade do interessado “adquirir área remanescente arborizada de
domínio privado municipal, como forma de acautelar os requisitos, nomeadamente no que
se refere a afastamentos”.
Uma vez que a alteração que aqui vem pressuposta incidirá sobre parcelas
cedidas ao município no âmbito do presente loteamento, a solução apontada
pressupõe que sobre ela sejam feitas algumas considerações complementares.
Desde logo, coloca-se a questão de saber se as parcelas cedidas ao município
para as finalidades previstas no artigo 43.º do RJUE podem ser objeto de alteração
e, em caso afirmativo em que condições.
Refira-se, desde já, que o artigo 27.º do RJUE permite alterações aos
loteamento por iniciativa dos interessados, sendo que, por interessados se
consideram tanto os particulares proprietários dos lotes como a própria câmara
municipal relativamente a lotes ou parcelas de que o Município seja proprietário
no âmbito do loteamento.5 Não estando aqui em causa os pressupostos do artigo
48.º, mas admitindo-se que a Câmara Municipal possa promover, em relação a
lotes/parcelas que lhe pertençam alterações a um loteamento, tem tal alteração de
se sujeitar às exigências previstas no artigo 27.º destinadas a proteger a confiança
terceiros adquirentes de lotes (concretamente, a exigência de que não “exista
oposição escrita dos titulares da maioria da área dos lotes constantes do alvará” e a
sujeição a discussão pública quando a mesma esteja prevista em regulamento
municipal ou quando sejam ultrapassados alguns dos limites previstos no n.º 2
do artigo 22.º do RJUE).
Esclareça-se que esta alteração também pode incidir sobre parcelas que, no
âmbito de um loteamento, tenham sido cedidas para o domínio público 14

municipal e não apenas para o seu domínio privado6, posto se garanta, em
qualquer dos casos, que ainda assim o loteamento cumpre os parâmetros de
dimensionamento das áreas destinadas a usos coletivos que, nos termos da lei,
tenham de ser cumpridas (neste sentido aponta também a informação técnica de
9 de outubro de 2019).
É isso que decorre, a título de exemplo, do Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo de 9 de julho de 1996, proferido no processo 031321: nos termos
desta decisão judicial, o ato de alteração pode permitir que sejam retiradas do
domínio público parcelas de terrenos que, de acordo com a conceção urbanística
da operação de loteamento inicial, aí haviam sido integradas, desde que tal
5As parcelas de que o município é proprietário no âmbito de um loteamento são aquelas

que nesse âmbito lhe são cedidas ao abrigo do artigo 44.º do RJUE e que tanto podem integrar o
seu domínio público como o seu domínio privado. Sobre a consideração do Município como
interessado na alteração de um loteamento, cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira
Neves, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. Comentado. Coimbra, Almedina, 4.ª Edição,
comentário 5. ao artigo 27.º.
6 Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Regime Jurídico da
Urbanização e Edificação. cit., comentário 8. ao artigo 27.º.
cedência deixe de se justificar perante o novo projeto (de alteração) e desde que
o loteamento, resultante da alteração, continue a cumprir as exigências de
dimensionamento de áreas para fins coletivos.7-8
Quanto à solução apontada na informação técnica de 9 de outubro de 2019
a que nos vimos referindo ⸺ de ser “anexada” a um lote privado uma parte de
uma parcela que havia sido cedida ao domínio municipal ⸺, cumpre fazer
algumas precisões.
Em primeiro lugar, e como resulta óbvio, esta alteração, por questões de
legitimidade, apenas pode ser feita se o Município com isso concordar, o que
significa que esta solução tem de ser prévia e devidamente ponderada pela
Câmara Municipal e apenas pode ser apresentada ao interessado como uma
possibilidade para efeitos de legalização da ampliação ilegalmente realizada se
tal órgão tiver antecipadamente concluído pela sua viabilidade. 15

Ou seja, e dito de outro modo, apenas deve notificar-se o interessado para
vir apresentar um pedido de alteração ao loteamento que pressuponha um
aumento do lote à custa de uma parcela municipal caso o Município tenha já
concluído, de uma ponderação prévia, que tal é viável. A esta questão voltaremos
no ponto seguinte do presente parecer, por tal se apresentar como relevante na
resposta à questão que nos foi colocada.
Em segundo lugar, e caso exista viabilidade nesta solução, coloca-se a
questão da forma da sua concretização. Ora, quanto a nós, existindo acordo entre
7 Neste sentido cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de outubro de

1999, processo 044 470 (cfr. a nossa anotação a este acórdão “Cedências para o domínio público e
alterações a loteamento: como conciliar?”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 21, maio/junho,
2000).
8 Quanto à competência para a redefinição das cedências para o domínio público no âmbito
das alterações ao loteamento consideramos desnecessária a intervenção da assembleia municipal.

Neste sentido vide o nosso “Competências dos órgãos municipais na gestão de bens dominiais
integrados em loteamento: breves considerações”, in Revista das Assembleias Municipais e dos
Eleitos Locais, AEDREL, n.º 15, julho/setembro de 2020. Não interessa, porém, desenvolver aqui
esta questão uma vez que a parcela municipal que integra o caso em apreço é do domínio privado
do Município.
o Município e o proprietário do imóvel, pode tal “anexação” ser feita no âmbito
da mesma alteração ao loteamento: conforme consta do Parecer do Conselho
Técnico do Instituto dos Registos e do Notariado, Proc. R.P. 106/2008 SJC-CT: “3
– Decorrendo dos documentos juntos ao procedimento de licenciamento da alteração da
operação urbanística e do próprio licenciamento o acordo de vontades entre o município e
o proprietário dos lotes envolvidos naquele pedido de licenciamento quanto à transmissão
da parcela de terreno em causa, o aditamento ao alvará de loteamento constituirá título
não apenas do licenciamento da alteração da transformação fundiária, mas também da
desafectação do domínio público e da transmissão da parcela de terreno do município para
o proprietário dos lotes”.
Considerando o que decorre deste Parecer do Conselho Técnico do Instituto
dos Registos e do Notariado, neste caso o procedimento a desencadear passará
por: 16
1.º avaliar a parcela e saber quanto custa;
2.º desencadear o procedimento de alteração por iniciativa conjunta da câmara
e do interessado, devendo resultar de forma clara, das peças que integram
o processo, o que “sai” do domínio municipal e, concomitantemente,
“entra” no lote, explicitando a solução final;
3.º cumprimento das exigências constantes do n.º 3 do artigo 27.º do RJUE;
4.º aprovação da alteração pela câmara municipal.
Esta solução torna desnecessária a celebração de um negócio jurídico de
compra da parcela municipal por parte do interessado, mas não significa que a
incorporação desta parcela no lote privado seja gratuita: não só não o é como não
o pode ser. Por isso deve ser feita uma avaliação da parcela, determinando o valor
a pagar pelo proprietário do lote e por isso se afirma no Parecer do Conselho
Técnico do Registo e Notariado antes referido que “6- A alteração da transformação
fundiária inicial que implique a deslocação de parcela de terreno do município para o
proprietário dos lotes envolvidos (…) é facto tributário sujeito a IMT cuja qualificação
compete à administração tributária.”
3. A solução adequada ao caso: o que deve ser notificado ao interessado?
Identificada, assim, a alteração ao loteamento, como uma solução
juridicamente adequada à legalização da ampliação realizada, estamos em
condições de responder à questão colocada na consulta. Vejamos, então.
Como referimos supra, n.º 1 do artigo 102.º -A do RJUE determina que a
Câmara Municipal deve notificar o interessado para a legalização, caso conclua,
preliminarmente, pela suscetibilidade de assegurar a sua conformidade com as
disposições legais e regulamentares em vigor, fixando um prazo para o efeito.
É esta análise preliminar (sobre a viabilidade de legalização) que consta da
informação técnica datada de 9 de outubro de 2019 da autoria do Senhor
Arquiteto ……, que conclui (de forma abstrata, por não se estar a pronunciar 17
sobre um projeto concreto9) pela possibilidade, em face das normas em vigor, de
a legalização da ampliação talqualmente foi realizada ser alcançada por via de
uma alteração ao loteamento.
Não é feita nessa informação uma análise pormenorizada da possibilidade
de legalização parcial da referida ampliação ⎯ o que compreendemos porque se
existe uma possibilidade de permitir a manutenção da obra tal qual foi realizada,
é a essa possibilidade que deve ser dada particular relevância, sem prejuízo de o
interessado, quer por opção própria quer perante as dificuldades que possam
surgir no procedimento de alteração do loteamento, poder optar por outra
solução de reposição de legalidade (designadamente, a realização de obras de
correção ou demolições parciais, se tal for possível).
9O que a lei exige, efetivamente, é apenas e somente uma análise preliminar, na medida em
que não existe nesse momento um qualquer projeto concreto sobre o qual a Câmara Municipal se
esteja a pronunciar, projeto esse que depende sempre da vontade do interessado (isto é, que
traduza exatamente aquilo que ele quer legalizar e como o quer fazer).
Ou seja, estando em causa, na presente situação, uma ampliação ilegalmente
realizada que não cumpre ou excede as exigências aplicáveis (que são as
prescrições do loteamento), mas sendo perspetivada a possibilidade de
superação de tal ilegalidade por via da alteração de tais exigências (no caso, a
alteração ao loteamento), deve ser dada ao interessado a oportunidade de vir
regularizar a situação através do desencadeamento desse mesmo procedimento,
notificando-o para tal. Apenas julgamos que a informação técnica a que nos
vimos referindo deveria ser mais clara no sentido de saber se a alteração ao
loteamento é em exclusivo a única via possível e a única mobilizável (é isso que dela
inferimos) ou se existem outras soluções, ainda que conjugadas com a alteração
ao loteamento ⎯ que apenas pode ser permitida se a alteração cumprir as regras
de planeamento atualmente em vigor ⸺, por exemplo, alterando o loteamento
para aumentar as áreas de construção e de implantação permitidas, e procedendo 18

à demolição parcial do edificado, para dar cumprimento aos afastamentos
exigidos no Plano Diretor Municipal.
O que aqui referimos é relevante porque a notificação ao interessado para vir
legalizar a ampliação por via de uma alteração ao loteamento não é mais do que
a indicação de que essa é uma via possível e não a garantia de que ela será
alcançada, até porque o seu sucesso está dependente de fatores externos à
vontade da Camara Municipal (como o comprova, a título de exemplo, a
exigência do n.º 3 do artigo 27.º do RJUE) e está, sobretudo, dependente da
vontade do interessado e do concreto projeto que ela venha apresentar para
efeitos de legalização.
De todo o modo, porque a legalização é um procedimento de iniciativa dos
interessados (à exceção das legalizações oficiosas que não têm aqui aplicação) ⎯
o que significa que estes têm de dar início a um procedimento especificamente
desencadeado para o efeito com a apresentação dos concretos projetos relativos
às operações a legalizar ⎯, não se pode exigir da Câmara Municipal, na
apreciação preliminar que deve fazer sobre a viabilidade de legalização da
operação, uma tomada de posição definitiva quanto à decisão final que será
tomada. O que dela deve resultar de forma clara, e é isso que deve ser notificado
ao interessado, é a concreta posição em que este se encontra: ou a total
impossibilidade de legalizar a construção nos termos em que foi erigida ou a
possibilidade dessa legalização, pelo menos, em certas circunstâncias (por
exemplo, indicando a necessidade de desencadear e levar até ao fim um
procedimento de alteração ao loteamento ou indicando, de forma clara, as
normas aplicáveis, designadamente as do atual Plano Diretor Municipal, de
modo a permitir ao interessado perceber se existem aspetos que, não podendo
ser resolvidos por via da alteração do loteamento, implicam alterar o edificado).
Tudo aspetos fundamentais para que o interessado pondere devidamente o
pedido de legalização que deve apresentar. 19

Ora, em nossa opinião, a informação técnica datada de 9 de outubro de 2019
contém todos estes elementos, embora nele se suscite uma questão ⸺ a que já nos
referimos supra ⸺, que terá de ser devidamente ponderada e decidida antes de
determinar exatamente o que notificar ao interessado.
Trata-se da questão da disponibilidade da Câmara Municipal para permitir
o “aumento do lote” à custa de uma parcela do seu domínio privado, o que
pressupõe que este órgão faça desde já, e preliminarmente, por um lado, uma
ponderação de ordem patrimonial (já que tal alteração pressupõe a alienação
direita a um privado de um bem que integra o seu património) e, por outro lado,
uma ponderação de ordem urbanística, cujos termos resultam da informação
técnica referida. Com efeito, aí se afirma “enquanto opinião, entendo que qualquer
alteração à licença de operação de loteamento com aumento de área de implantação e
construção, embora de iniciativa privada, deveria ser proporcional aos demais lotes, no
sentido de assegurar o equilíbrio urbano do respetivo loteamento, cabendo essa mesma
decisão à Câmara Municipal”.
Se atentarmos na planta de síntese do loteamento, percebe-se a chamada de
atenção que consta desta informação: o aumento do lote B3 sem o concomitante
aumento dos restantes lotes que lhe são contíguos do mesmo lado da rua, terá
consequências do ponto de vista da “harmonia” do desenho urbano deste
loteamento; a integração urbanística, que consta do artigo 24.º do RJUE como um
motivo de indeferimento de pedidos relativos a operações urbanísticas, permite,
efetivamente, que este tipo de juízo esteja subjacente à decisão que o município
venha a tomar.
Note-se que a alteração dos restantes lotes não pode ser imposta aos
respetivos proprietários (que podem não estar interessados em ter um lote maior,
até porque tal tem implicações em termos de despesas: as que decorrem da
aquisição de mais área e do pagamento dos impostos associados); nem pode uma
alteração levada a cabo conjuntamente entre o Município e o proprietário do lote 20

B3 alterar os restantes lotes (quanto mais não seja, por falta de legitimidade).
Assim, e em relação a esta situação, das duas uma: ou bem que a Câmara
Municipal conclui desde já que o aumento da parte posterior do lote não afeta
manifestamente, o enquadramento urbanístico do loteamento, o que torna a
solução da sua alteração, nos termos previstos na informação técnica, viável10; ou
bem que considera que tal aumento tem claras e inequívocas implicações no
enquadramento e desenho urbanísticos do loteamento o que torna a solução
proposta (de fazer aumentar o lote B3 à custa de uma parcela municipal integrada
no loteamento) inviável.
Tendo em consideração o que acabamos de referir, dúvidas não restam de
que o juízo sobre viabilidade de legalização da operação por via da alteração ao
loteamento a ser notificado ao interessado pressupõe que a Câmara Municipal
avalie e decida, desde já, preliminarmente, quer quanto à sua disponibilidade
Esta solução apenas será possível caso se conclua que esta alteração ao loteamento
10
cumpre ainda assim, as normas em vigor.
para permitir o aumento do lote à custa de parcelas municiais quer quanto à
solução urbanística que daí decorre. Caso conclua em sentido positivo, torna-se
viável, em abstrato, a alteração ao loteamento como via possível para a
legalização da ampliação efetuada, devendo o interessado ser notificado dessa
possibilidade, sendo-lhe dado um prazo para que dê início ao respetivo
procedimento. Consideramos também, por uma questão de celeridade
procedimental, que da referida notificação deve constar ainda, expressamente, a
determinação de que, caso o interessado não dê cumprimento ao que lhe foi
comunicado (de dar inicio a um procedimento de alteração ao loteamento) será
promovida a medida de tutela de legalidade que se impõe nesse caso, a
demolição, o mesmo acontecendo ou, caso o procedimento de alteração tenha
sido efetivamente desencadeado mas se venha a revelar, afinal, inviável (pense-
se na hipótese de haver a oposição a que se refere o n.º 3 do artigo 27.º do RJUE). 21

Caso a Câmara Municipal conclua já, preliminarmente, pela sua
indisponibilidade para permitir o aumento do lote à custa de parcelas municiais
ou pelo desenquadramento urbanístico que resulta da ampliação de apenas um
dos lotes, deve ainda ser feita uma avaliação sobre se, mesmo sem o aumento do
lote é, ainda assim, possível haver legalização, ainda que com alteração do
edificado (por exemplo eliminando parte da ampliação). Se for o caso, a solução
é a mesma que antes apontamos: deve o interessado ser notificado sobre a
viabilidade de legalização da ampliação efetuada nesses termos (isto é, com
diminuição da área ampliada). Se não for o caso, deve então ser comunicado ao
interessado que, em face dos elementos disponíveis, a legalização da ampliação
legalizada não se mostra viável, devendo o interessado ser notificado de uma
proposta de demolição com prazo para pronuncia em sede de audiência dos
interessados (artigo 106.º do RJUE).
Este é, salvo melhor, o nosso Parecer

Parecer Alteração Loteamento (Uso Exclusivo para Estudo)

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FERNANDA PAULA OLIVEIRA

Professora da Faculdade de Direito de Coimbra

1. Da informação com despacho exarado a 8 de maio de 2019, consta o

“1.1. Os serviços de fiscalização, por deslocação ao Parque Empresarial da …..verificaram

2. Face ao exposto e nos termos do despacho exarado a 8 de maio de 2019,

para além de se ter instaurado o processo por contraordenação, foi

solicitado parecer jurídico, constando do mesmo, nomeadamente no que

se refere à sua nota conclusiva, o seguinte:

Professora da Faculdade de Direito de Coimbra

Urbanística da CM a conclusão de que não mostra minimamente viável a possibilidade

3. O Loteamento da Zona Industrial de……., que passou a designar-se

Parque Empresarial de …….. tal como o respetivo regulamento, foi

aprovado a 1 de abril de 2011, à luz do disposto no Plano Diretor

Municipal de …, nomeadamente dos artigos …...º e …..º do seu

Regulamento e da Portaria n.º 216-B/2008 de 3 de março e demais

4. De acordo com o disposto no n.º … do artigo …. do Regulamento do Plano

Diretor Municipal de ………(versão à data em vigor), o projeto de

loteamento industrial cumpriu os seguintes condicionamentos:

− Área mínima de lote – 800 m2;

− Índice de implantação limite – 0,50;

− Índice volumétrico limite – 3 m3/m2;

− Número de lugares de estacionamento – 1/100 m2 Ab;

− Afastamento mínimo ao limite da frente do lote – 5,0 m;

− Afastamento mínimo ao limite tardoz do lote – 10,0 m;

− Afastamento mínimo ao limite lateral do lote – 5,0 m;

− Perfil transversal mínimo da via de acesso à frente do lote (domínio

− A altura do volume não poderá ultrapassar um plano de 45º definido

a partir de qualquer limite do lote;

Professora da Faculdade de Direito de Coimbra

− Em lotes contíguos, poder-se-ão admitir construções industriais

geminadas, desde que pertencentes à classe C ou D;

− A altura máxima do volume edificado não poderá exceder 10 m,

excetuando-se os órgãos fabris devidamente justificados;

− Prever á área necessária à carga e descarga de veículos pesados e ao

estacionamentos dos mesmos, no interior do lote, em função do tipo

− É obrigatório o tratamento paisagístico das áreas não

− É interdita no seu interior a edificação de construções para fins

habitacionais, exceto para guarda das instalações;

− Prever a existência de uma faixa de proteção com um afastamento

mínimo do limite da zona industrial às zonas residenciais, de 3

− Para as zonas existentes, nos caos em que seja possível, a localização

de indústrias da classe B ficará condicionada aos lotes que permitam

afastamentos de pelo menos 50 m a qualquer habitação ou

− Prever a existência de uma cortina arbórea em torno das zonas

5. O Loteamento do Parque Empresarial de ….foi objeto de 9 alterações (7

delas nos termos do n.º 8 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de

dezembro, na sua redação atualizada, isto é, aprovadas por simples

deliberação da Câmara Municipal, com dispensa de quaisquer outras

formalidades, e 2 delas procedidas de consulta pública).

6. As bases urbanísticas gerais deste loteamento e as disposições especificas

aplicáveis a cada lote que se encontram atualmente em vigor são as que

Professora da Faculdade de Direito de Coimbra

resultam do 9.º Aditamento ao Loteamento do Parque Empresarial de

……, nos termos da deliberação da Câmara Municipal de 1 de fevereiro

7. Tendo em consideração a 1.ª Revisão do Plano Diretor Municipal de …..,

a área correspondente ao Loteamento do Parque Empresarial de ……

insere-se, nos termos da Carta de Ordenamento, em Solo Urbano,

Urbanizado, Espaços de Atividades Económicas (as quais correspondem

a espaços destinados a Indústria, Armazenagem e Serviços).

8. No que se refere ao regime de edificabilidade, determina o artigo …..º do

Regulamento do Plano Diretor Municipal que as intervenções devem

cumprir as seguintes exigências: