Encontro Anual da AD URBEM | 12 Dez.

2008

A Flexibilização e a Privatização no planeamento urbanístico alemão

- O fim das Leis de Bases e a primeira Lei Federal de Ordenamento do Território na
Alemanha prevista para 2009

Anja Bothe – anjabothe@hotmail.com

Doutorada pela Faculdade de Direito da Universidade de Hamburgo

Na Alemanha, está em vias de ser revogada a Lei Federal de Bases de Ordenamento do

Território,1 datada de 1997,2 mas cuja versão original é de 1965.3 A sua revogação deve-se à
reforma do federalismo:4 o legislador eliminou por completo um tipo de lei, a lei de bases.5
As matérias que eram objecto de leis de bases passaram a ser matérias de competência
exclusiva ou prioritária do Estado Federal.6 A matéria do ordenamento do território foi
transferida para o subnúmero 31 do n.° 1 do artigo 74 da Constituição Alemã. Assim, foi
aprovada, pela primeira vez na história da legislação alemã, uma Lei Federal de Ordenamento
do Território (Raumordnungsgesetz). A sua promulgação está prevista para o início de 2009.
O Legislador Federal, apesar da sua nova competência ao nível da legislação sobre o
ordenamento do território, optou, no entanto, por uma certa moderação legislativa7 a favor da
competência legislativa dos Estados Federados e somente legislou as matérias que considerou
indispensáveis por motivos técnicos.8 Referimos de seguida alguns aspectos da nova Lei:
1.º) Os princípios do ordenamento do território são adaptados às orientações e estratégias de
acção para o desenvolvimento do ordenamento do território (artigo 2.º) ;

1
Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG), In
Boletim do Parlamento Federal (Bundestags-Drucksache) de 12 de Novembro de 2008.
2
Raumordnungsgesetz (ROG) de 18 de Agosto de 1997, In Boletim Federal (Bundesgesetzblatt, BGBl.) I, p.
2081, alterada pela Lei de 15 de Dezembro de 1997 BGBl. I S. 2902, pela Lei de 24 de Junho de 2004 BGBl. I, p.
1359, pela Lei de 3 de Maio de 2005 BGBl. I, p. 1224, pela Lei de 25 de Junho de 2005 BGBl. I p. 1746, e pela
Lei de 9 de Dezembro de 2006 BGBl. I p. 2833.
3
ROG de 8 de Abril de 1965, BGBl. I p. 306.
4
Ver p.ex. W. Spannowsky, 2006.
5
O artigo 75.° da Constituição foi eliminado pela Lei Constitucional de 28 de Agosto de 2006, In Boletim
Federal (BGBl.) I p. 2034.
6
Nos casos de competência exclusiva, as matérias não podem ser objecto de legislação dos Estados Federados
(artigo 73.° Constituição Alemã), enquanto nas situações de comptência prioritária, as matérias não podem ser
objecto de legislação dos Estados Federados, caso o Estado Federal emita legislação sobre as matérias (artigo 74
Constituição Alemã)
7
Gesetzgeberische Zurückhaltung.
8
Fundamentação da proposta de lei do ordenamento do território do Governo Federal, Bundestags-Drucksache
16/10292 de 22 de Setembro de 2008, p. 19, disponívem em
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/102/1610292.pdf.

1
2.º) Com vista a conferir maior flexibilidade ao sistema de planeamento, esclarece-se que as
excepções à vinculatividade dos objectivos determinados nos planos de ordenamento do
território podem ser definidas como tais nos próprios planos (artigos 6.º n.° 1, 21)9;
3.º) Procede-se à transposição da Directiva da UE sobre a avaliação ambiental estratégica,10
(artigo 9.º);
4.º) Para conferir uma maior segurança jurídica, é introduzido um prazo para impugnar planos
de ordenamento do território, em cuja elaboração e aprovação, tenham sido violadas as
normas procedimentais (artigo 12.º n.° 5);
5.º) São ampliadas as possibilidades de planeamento informal e de cooperação entre regiões,
autarquias locais e entidades privadas (artigo 13.º).

1. Conceitos e características da Lei Federal (de Bases) do Ordenamento do Território

Apesar de as matérias de ordenamento do território e de urbanismo fazerem agora parte da

competência prioritária do Estado Federal, a distinção dos dois conceitos continua
fundamental no sistema legislativo alemão. Em Portugal, a Lei de Bases da Política de
Ordenamento do Território e de Urbanismo e o regime jurídico dos instrumentos de gestão
territorial abrangem as duas matérias. A diferenciação dos conceitos de “ordenamento do
território” e de “urbanismo”, na legislação portuguesa, não constitui, nem nunca constituiu,
fundamento para a distinção de competências, segundo as respectivas matérias.11 A
competência legislativa é da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (artigo
165° n° 1 z) CRP).
Na Alemanha, há uma Lei Federal de Ordenamento do Território, por um lado, e um Código
Federal do Urbanismo, por outro. Para compreender esta distinção, analisaremos a sua
história.
Até à citada alteração constitucional de 2006, o Estado Federal (Bund) tinha apenas a
competência legislativa das bases do ordenamento do território12, segundo o artigo 75.º n.°
1, subn° 4 da Constituição, e a competência legislativa do direito dos solos,13 de acordo com
o artigo 74.º n.° 1, subn° 18 da Constituição.

9
Fundamentação da proposta de lei do ordenamento do território do Governo Federal, Bundestags-Drucksache
16/10292 de 22 de Setembro de 2008, p. 23.
10
Directiva n.° 2001/42/CE de 27 de Junho de 2001
11
F. Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, 2008, p. 77.
12
Exercida ao aprovar a Lei Federal de Bases de Ordenamento do Território.
13
Exercida ao aprovar o Código Federal do Urbanismo.

2
Em 1954, o Tribunal Federal Constitucional debruçou-se sobre o âmbito e a amplitude destes
conceitos constitucionais. O objectivo era a definição da competência legislativa em relação
ao direito dos solos. Em seguida, a matéria do urbanismo (Städtebau) foi legislada sob a
forma do Código Federal do Urbanismo. O conceito de urbanismo em si não se encontra na
Constituição Alemã, baseando-se unicamente no conceito constitucional do direito dos solos
(Bodenrecht).14

1.1. Distinção entre as matérias do ordenamento do território e as do urbanismo, na

Alemanha

Analisemos então como se distinguem, na Alemanha, as matérias do ordenamento do

território das do urbanismo. Enquanto o grau de concretização do direito do urbanismo
(Städtebaurecht) e com ele igualmente o do direito dos solos (Bodenrecht), atinge
directamente o planeamento do solo em si, o direito do ordenamento do território
(Raumordnungsrecht) apenas regula a tarefa administrativa como tal, sendo ela definida como
uma actuação concentrada e em posição superior aos restantes planeamentos.

No caso da matéria do direito dos solos, há uma incorporação do posicionamento legal do

homem em relação ao solo. Os planos aprovados no âmbito do direito dos solos vinculam, por
isso, directamente os particulares.

Relativamente ao ordenamento do território (Raumordnung), ele tem como função a

concentração e a coordenação dos problemas territoriais, alastrando-se para outras matérias
sem, no entanto, substituir os outros tipos de planos, nomeadamente os planos sectoriais.15
Deduzimos desta definição que o planeamento sectorial, na Alemanha, não é como em
Portugal, parte integrante do ordenamento do território.16

Partindo destas distinções fundamentais, o legislador federal alemão aprovou, em 1960, o

Código Federal do Urbanismo17 e, em 1965, a Lei Federal de Bases do Ordenamento do
Território.

14
H.-J. Koch/R. Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 2004, p. 33.
15
Parecer do Tribunal Federal Constitucional sobre a competência do Estado Federal de poder aprovar um
Código Federal do Urbanismo (Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts über die Zuständigkeit des
Bundes zum Erlass eines Baugesetzes), E 3, 407 de 16 de Junho de 1954.
16
O conceito de planeamento sectorial traduz-se no Fachplanung.
17
Bundesbaugesetz, BGBl. Parte I, de 29 de Junho de 1960, p. 341.

3
1.2. Diferenças no conceito de Ordenamento do Território segundo as leis de bases
portuguesa e alemã

Na Alemanha, o conceito de ordenamento do território (Raumordnung) refere-se sempre a um

planeamento supra-local, vinculando apenas as entidades públicas, tal como o planeamento
regional, sectorial e nacional português. No entanto, o “direito do ordenamento do território”
português inclui, para além disso, o planeamento municipal e especial, que vincula
directamente os particulares.
Em Portugal, os planos de todos os níveis são denominados “planos... de ordenamento do
território”. Não existem “planos municipais de urbanismo”. Na Alemanha, seria este o
conceito para os planos aprovados pelas autarquias locais, porque eles fazem parte do
Städtebaurecht – conceito que traduzimos por “urbanismo”. Resta dizer que a denominação
de Städtebaurecht é justificadamente criticada: ela significa, literalmente traduzida, “direito
da construção de cidades”. No entanto, o urbanismo alemão não se encontra limitado a
determinações sobre a construção, pois aplica-se fora e dentro das cidades.

2. Reformas do Código Federal do Urbanismo

Concretizemos agora as reformas legislativas no Direito do Urbanismo, durante os últimos

dez anos. Para além de várias alterações menores, constatamos as seguintes cinco revisões
legislativas mais abrangentes ao Código Federal do Urbanismo:

1.ª) Em 1998, foram alterados o Código Federal do Urbanismo e a Lei Federal de Bases de
Ordenamento do Território, integrando ou abandonando normas provisórias provindas do
contrato de reunificação da Alemanha e da legislação que intencionou facilitar a produção de
habitações18;
2.ª) Em 2001, foi introduzida a avaliação de impacte ambiental19;
3.ª) Em 2004, entre outros instrumentos, foi admitida a avaliação ambiental de planos e
programas20;

18
Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (BauROG, Lei
que altera o Código Federal do Urbanismo e actualiza o Direito do Ordenamento do Território) de 18 de Agosto
de 1997, BGBl. (Boletim Federal) I p. 2081.
19
Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum
Umweltschutz (Lei que transpõe a Directiva n.° 97/11/CE, de 3 de Março de 1997) de 27 de Julho de 2001,
BGBl. I p. 1950.

4
4.ª) Em 2005, foram estabelecidas normas para diminuir os riscos inerentes às cheias21;
5.ª) Em 2007, foi desenvolvido o objectivo da racionalização dos perímetros urbanos22;

Destas alterações legislativas vamos focar duas tendências que temos vindo a observar no
Direito do Urbanismo Alemão e reflectir acerca da comparabilidade, ou não, destes
fenómenos, com os que ocorrem no Direito do Urbanismo Português.

2.1. Maior flexibilidade

Um objectivo comum importante, na introdução de alterações legislativas nos dois países, é a

procura de uma maior flexibilidade na gestão urbanística. Assim, o primeiro vector essencial
destacado no preâmbulo do Decreto-Lei n.° 316/2007 é a “simplificação de procedimentos,
associada à descentralização e responsabilização municipal...”. A lista das medidas de
simplificação procedimental trazidas pelo DL 316/ 2007 é extensa:
- a consagração do carácter facultativo do acompanhamento da elaboração dos PU e dos PP;
- o aligeiramento da composição das comissões de acompanhamento dos PDM e dos PEOT;
- o encurtamento de vários prazos procedimentais23;
- a introdução da conferência de serviços;
- a drástica diminuição dos perímetros da ratificação governamental dos planos municipais;
- a possibilidade de os PP procederem a operações de transformação fundiária;
- a substituição do registo pelo depósito na DGOTDU.24
De seguida apresentamos medidas introduzidas pelo legislador alemão, com mesmo objectivo
da flexibilização do planeamento que se encontra presenta nas medidas portuguesas acabadas
de enumerar.
Em primeiro lugar, o abandono, desde 1987, da ratificação dos planos vinculativos de uso do
solo pelas entidades estaduais.25 Sublinhamos, no entanto, que o plano de utilização de zonas
na Alemanha, comparável ao plano director municipal em Portugal, na medida em que
abrange igualmente a área da autarquia local por inteiro, nunca deixou de estar sujeito à tutela

20
Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau, Lei de adaptação do Código Federal do Urbanismo às
Directivas da UE) de 24 de Junho de 2004, BGBl. I p. 1359.
21
Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes (Lei para melhorar a protecção preventiva de
cheias) de 3 de Maio de 2005, BGBl. I p. 1224.
22
Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte (Lei para facilitar a
implementação de projectos que desenvolvem o centro das cidades) de 21 de Dezembro de 2006.
23
São os casos da emissão de pareceres, no âmbito do acompanhamento dos planos, bem como os prazos de
discussão pública das propostas dos planos e igualmente a diminuição dos prazos para a publicação no DR dos
PMs.
24
F. Alves Correia , 2008: p. 392.

5
da legalidade por parte da autoridade superior, que é, na maior parte dos Estados Federados, o
ministério com competências para o planeamento territorial do respectivo Estado Federado.26
Em segundo lugar, a aprovação de planos vinculativos de uso do solo em desconformidade
com o plano de utilização de zonas foi facilitada em várias alterações legislativas, desde
1979.27 Em princípio, o plano de utilização de zonas é superior aos planos vinculativos de uso
do solo, pois o primeiro abrange a totalidade do território municipal – comparável ao Plano
Director Municipal -, e o segundo abrange uma pequena parte dele – sucedâneo do Plano de
Pormenor28.
Enquanto que em Portugal a elaboração de PDMs é obrigatória, na Alemanha é a autarquia
local que decide sobre a necessidade da elaboração de um plano de utilização de zonas.
Enquanto que os PDMs são directamente vinculativos para os particulares, isto nunca
acontece na Alemanha: o Código Federal do Urbanismo designa o grau de vinculatividade dos
planos de utilização de zonas apenas em relação aos planos vinculativos de uso do solo (artigo
8.º n.° 2, primeira frase Código Federal do Urbanismo). No entanto, pode haver excepções a
esta exigência de vinculatividade. Conforme dispõe o artigo 8.º n.° 2, segunda frase, pode
haver planos vinculativos de uso do solo chamados autónomos, isto é planos vinculativos de
uso do solo que a autarquia local considere necessários, considerando simultaneamente que
não é necessário aprovar nenhum plano de utilização de zonas. Para além desta forma de
flexibilização do sistema de planeamento, encontramos, desde 1979, a possibilidade de
aprovação de planos vinculativos de uso do solo de forma temporalmente paralela à
aprovação do respectivo plano de utilização de zonas (artigo 8.º n.° 3 do Código Federal do
Urbanismo). E, segundo o artigo 8.º n.° 4 Código Federal do Urbanismo, podem ser
aprovados planos vinculativos de uso do solo antes da aprovação do plano de utilização de
zonas, isto é, anteriormente à aprovação de um plano de utilização de zonas que deve ser
considerado necessário. Em Portugal, é igualmente possível aprovar um plano de urbanização
que contenha disposições desconformes com as normas do PDM, revogando ou alterando as

25
Gesetz über das Baugesetzbuch de 8 de Dezembro de 1986, BGBl. I p. 2253.
26
O nível administrativo superior no sector do ordenamento do território e do planeamento de cada Estado
Federado encontra-se nos Estados Federados da Alemaha nas mãos do Governo, quer dizer do Primeiro-ministro
e dos restantes Ministros de cada Estado Federado. Subordinado a estas autoridades superiores de planeamento
existem um ou dois níveis de autoridades planeadoras. Regra geral, o número de níveis da administração
corresponde à dimensão territorial do respectivo Estado Federado. Assim, os Estados Federados que criaram um
nível administrativo intermédio suplementar são Baden-Wuerttemberg, Baviera, Hesse, Renânia do Norte-
Vestefália, Renânia-Palatinado, Saxónia e Saxónia-Anhalt;26 entretanto, e ao contrário dos Estados Federados
acabados de citar, Brandenburgo, Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental, Baixa Saxónia, Sarre, Schleswig-
Holstein e Turíngia não criaram este nível administrativo intermédio.
27
A chamada Beschleunigungsnovelle (actualização da lei para acelerar) de 6 de Julho de 1979, In: BGBl. I p.
949.
28
Anja Bothe, „Vergleich des portugiesischen und deutschen Bauplanungs- und Sanierungsrechts“. 2003, p. 125
e seg.

6
disposições deste e, bem assim, aprovar um plano de pormenor que encerre disposições
desconformes com o PDM ou com um plano de urbanização, revogando ou alterando essas
disposições. Estas possibilidades têm – tal como na Alemanha - como objectivo o aumento de
flexibilidade no sistema de planeamento.
Em terceiro lugar, o período de participação das autoridades e dos cidadãos por motivos de
concertação dos interesses foi reduzido em 1990/ 199329, mas foi novamente alargado em
1998.30 Na Alemanha, o período de participação pública na elaboração dos planos municipais
é, no mínimo, de um mês que se inicia uma semana depois de publicitado o aviso de abertura
desse trâmite (artigo 3.º n.° 2, Código Federal do Urbanismo).31 Em relação à participação
preventiva, aplica-se o direito das autarquias locais de cada Estado Federado. A violação
destas normas, no entanto, não leva à invalidade do respectivo plano municipal.32
Em Portugal, o período da participação pública preventiva baixou em 2007 de 30 para 15 dias
e o período de participação pública sucessiva, passou em 2007, na elaboração de PDMs, de 44
dias para 30 dias, artigo 77.° n.° 2 e 4 RJIGT.33
Nos dois países, o acompanhamento das autoridades foi alterado de modo fundamental e com
o objectivo de facilitar, flexibilizar e acelerar a gestão do planeamento.34 Aqui, não nos é
possível abordar os detalhes das diferenças nos procedimentos de acompanhamento das
autoridades na elaboração dos planos municipais. Limitamo-nos apenas a destacar uma
diferença importante nas formas de acompanhamento e a referir as últimas duas medidas
legislativas que têm como objectivo principal a aceleração da elaboração de planos
municipais. Segundo o artigo 4.º do Código Federal do Urbanismo, as autoridades
acompanham a elaboração de planos municipais mediante a comunicação da sua posição
acerca da proposta do plano. No entanto, os artigos 75.°-A e B do RJIGT estabelecem que ,
no âmbito do procedimento de elaboração de Planos Directores Municipais, deve ser
constituúda uma comissão de acompanhamento.35

29
Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz (Lei que facilita a construção de habitações) de 17 de Maio de 1990, In:
BGBl. I p. 926; Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz (Lei que facilita os investimentos e a
construção de habitações) de 22 de Abril de 1993, In: BGBl. I p. 466.
30
Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung(BauROG, Lei
que altera o Código Federal do Urbanismo e actualiza o Direito do Ordenamento do Território); comparar
Bielenberg/Ernst/Krautzberger/Zinkahn, Baugesetzbuch. 2008: § 3 An. 4.
31
Entre 1990 e 1997, havia a possibilidade de reduzir o período de participação pública para duas semanas, para
além disto era possível renunciar a participação pública prévia, artigo 2 n.° 2, 3 Lei de medidas ao Código
Federal do Urbanismo.
32
O artigo 214 n.° 1, primeira parte elenca as infracções formais, que levas à invalidade de planos. O
procedimento da participação prévia não está referido.
33
Até 2007: artigo 77° n.° 2 e 5 RJIGT.
34
Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 2004, p. 103.
35
Artigo 75.°-C RJIGT: „O acompanhamento da elaboração dos planos de urbaniszação e dos planos de
pormenor é facultativo.”

7
Segundo o artigo 4.º n.° 2, alínea a) do Código Federal do Urbanismo,36 faz parte do poder
discricionário da autarquia local, que os períodos de participação preventiva e sucessiva
(discussão pública) dos cidadãos e das autoridades possam decorrer em simultâneo.37
Segundo o artigo 4.º alínea b do Código Federal do Urbanismo, as autarquias podem transferir
a tarefa da realização dos procedimentos de participação pública e de participação das
autoridades para um particular.38
Em quarto lugar, desde 2007, qualquer pessoa que não tenha feito alguma observação durante
o período da participação pública, fica impedida de impugnar o plano, com base em
fundamentos que poderia ter apresentado nesse trâmite procedimental.39
Em quinto lugar, os planos directores municipais são obrigatoriamente revistos decorrido que
seja o prazo de 10 anos após a sua entrada em vigor ou após a sua última revisão.40 Pode
haver prazos de vigência dos planos municipais mais curtos se na aprovação assim for
determinado (artigos 83.°, 85.° n.° 1 alínea u) do RJIGT). Na Alemanha, apenas em 2004 foi
introduzido no Código Federal do Urbanismo o dever dos planos de utilização de zonas serem
reapreciados decorridos 15 anos após a sua aprovação, caso seja necessário41 adaptá-los aos
desenvolvimentos urbanísticos (artigo 5.º n.° 1, terceira frase). Com o objectivo de evitar
encargos desnecessários, não foi, no entanto, introduzida nenhuma obrigação de elaborar um
plano novo, pelo que não há nenhum prazo de vigência desses planos. Ao introduzir a
obrigatoriedade da verificação dos planos de utilização de zonas, o legislador pretendeu
aumentar a importância e actualidade deste instrumento de um planeamento urbanístico global
e abrangente da totalidade da área daa autarquia local.42
Em sexto lugar, foram adoptadas medidas que podemos reunir sob o conceito do chamado
Direito de Construir válido durante um período de tempo limitado (“Baurecht auf Zeit”).
Segundo o artigo 9.° número 2 do Código Federal do Urbanismo Alemão, pode, no plano
vinculativo de uso do solo, haver determinações de usos válidas apenas durante um certo

36
Introduzido em 2004.
37
Esta possibilidade foi introduzida com o artigo 4 n.° 2 do Código Federal do Urbanismo de 1987, o actual
artigo 4 a n.° 2 do Código Federal do Urbanismo foi introduzido com a alteração legislativa de 2004.
38
Introduzido especificamente para estas duas etapas de procedimento de elaboração dos planos municipais, com
as alterações legislativas de 1998. Em 2001 foi introduzido a possibilidade de transferir a tarefa da elaboração do
relatório ambiental para entidades particulares. A introdução do actual artigo 2 a do Código Federal do
Urbanismo com as alterações legislativas de 2004 determinou numa norma declarativa, que a tarefa de
elaboração do relatório ambiental possa ser transferida para um particular.
39
A chamada Präklusion (preclusão) segundo o artigo 3 n.° 2 do Código Federal do Urbanismo e o artigo 47 do
Estatuto do Tribunal Administrativo.
40
segundo o Artigo 98° n.° 3 do RJIGT, mas assim já também previa o artigo 19° n.° 5 do Decreto Lei n.° 69/90,
de 2 de Março.
41
A questão da necessidade deve ser julgada com base no artigo 1 n.° 3, primeira frase do Código Federal do
Urbanismo.
42
Fundamentação da proposta de alteração da lei do Governo (Begründung des Regierungsentwurfs)
Bundestagsdrucksache (Boletim do Parlamento Federal) 15/2996, P. 64 e seg.

8
período de tempo ou até à verificação de certas circunstâncias.43 O objectivo desta norma é
possibilitar que a admissibilidade de certos usos fique dependente de outras implementações
urbanísticas e ocorrências44 e que os planos se possam tornar mais actualizados, sem
necessidade de proceder à suaalteração.45 É, no entanto, importante sublinhar que esse tipo de
norma apenas é aplicável “em casos especiais”. Sem esta restrição teria sido necessário uma
alteração sistémica do Direito do plano vinculativo de uso do solo, algo que o legislador não
pretendeu fazer.46
Em sétimo lugar, eventualmente, numa aplicação conjunta com a norma acabada de citar,
também para os contratos urbanísticos foi explicitada a determinação de que o objecto de um
contrato urbanístico podia ser um prazo ou uma condição para um certo uso (artigo 11.°
número 1, ponto 2 do Código Federal do Urbanismo).
Em oitavo lugar, no artigo 35, n.° 5, quanto à admissibilidade de construções fora dos
perímetros urbanos e na ausência deplano vinculativo de uso do solo eficaz, foi introduzida,
em 2004, uma exigência adicional no procedimento de licenciamento de projectos: o
requerente é obrigado a declarar que se compromete a demolir a construção quando deixar de
a utilizar. Com a aplicação dessa declaração obrigatória pretende-se que, por um lado, se
efectuem os investimentos necessários fora dos perímetros urbanos e, por outro lado,
assegura-se que a paisagem não fique prejudicada pela proliferação de ruínas.47

2.2. Maior relevância dos contratos urbanísticos

A segunda tendência que pretendemos analisar, na legislação urbanística da Alemanha e de

Portugal, refere-se ao aumento da relevância dos contratos urbanísticos. Segundo oProfessor
Michael Krautzberger que, até 2003, dirigiu o Departamento Urbanístico do
Bundesbauministerium48: “O contrato urbanístico tornou-se a regra, especialmente quando a
autarquia e o particular dependem do financiamento e da implementação de certos projectos.
Isso não quer dizer que os instrumentos tradicionais tenham perdido o seu significado; mas
eles passaram a caracterizar menos o dia-a-dia da gestão urbanística do que há 20 anos
atrás...”

43
Introduzido pela Lei de 24 de Junho de 2004, BGBl. I p. 1359.
44
Bielenberg/Ernst/Krautzberger/Zinkahn, Baugesetzbuch, 2008: § 9 An. 240a.
45
M. Krautzberger, “Zu aktuellen bodenpolitischen Perspektiven des Städtebaurechts”. 2008: p. 5.
46
Boletim do Parlamento Federal (BTDrucks.) 15/2250, P. 34, 49.
47
M. Krautzberger, “Zu aktuellen bodenpolitischen Perspektiven des Städtebaurechts”. 2008: p 5.
48
Ministério Federal das Construções.

9
Nos dois ordenamentos jurídicos, podemos constatar que este aumento de inclusão de
particulares na gestão e implementação urbanística representa não apenas um reflexo da
realidade urbanística, mas, igualmente, o resultado de uma vontade expressa pelo legislador.
Assim, na LBPOTU, um dos princípios gerais, ao qual a política de ordenamento do território
e do urbanismo deve obedecer, é o da “Contratualização, incentivando modelos de actuação
baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos
instrumentos de gestão territorial, Artigo 5.° alínea h).”
Apresentamos agora somente um instrumento de contratualização de particulares em cada
regime jurídico sob análise: em Portugal, o artigo 6.° -A do RJIGT,49 e na Alemanha, o artigo
171.º alínea f) do Código Federal do Urbanismo,50 que são as normas que vão mais longe.
Voltando a citar o antigo Director do Departamento Urbanístico do Bundesbauministerium,
estamos perante uma “introdução para uma nova atribuição de papéis do sector público e
privado no urbanismo”51. Deste modo, prevê o artigo 6.° A – do RJIGT, “n.° 1, que ”os
interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de um plano
de pormenor podem apresentar à câmara municipal propostas de contratos que tenham por
objecto a elaboração de um projecto de plano, sua alteração ou revisão, bem como a
respectiva execução.” E o n.° 2 dispõe que ”os contratos previstos no número anterior não
prejudicam o exercício dos poderes públicos municipais relativamente ao procedimento,
conteúdo, aprovação e execução do plano, bem como à observância dos regimes legais
relativos ao uso do solo e às disposições dos demais instrumentos de gestão territorial com os
quais o PU ou o PP devam ser compatíveis ou conformes.”

Por seu turno, o artigo 171.º alínea f) do Código Federal do Urbanismo determina o seguinte:
“Conforme legislação do Estado Federado, e sem interferir com outras medidas previstas
neste Código, podem ser definidas áreas, onde serão realizadas operações urbanísticas, com
efeitos naquela zona económica, sob responsabilidade dos particulares, servindo, com base
num conceito de finalidades urbanísticas acordadas com a autarquia local, para reforçar ou
desenvolver as zonas centrais das cidades, bairros, zonas habitacionais e industriais, assim
como outras zonas importantes para o desenvolvimento urbanístico.”52 Experiências feitas nos

49
Na sua actual versão aditado pelo artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 316/2007, de 19 de Setembro.
50
Introduzido pela Lei para facilitar a implementação de projectos a favor do desenvolvimento interior das
cidades, de 21 de Dezembro de 2006 (Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung
der Städte), BGBl. I p. 3316.
51
M. Krautzberger, „Zu aktuellen bodenpolitischen Perspektiven des Städtebaurechts“. 2008: p. 8.
52
Nach Maßgabe des Landesrechts können unbeschadet sonstiger Maßnahmen nach diesem Gesetzbuch Gebiete
festgelegt werden, in denen in privater Verantwortung standortbezogene Maßnahmen durchgeführt werden, die
auf der Grundlage eines mit den städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmten Konzepts der Stärkung

10
Estados Unidos e no Canadá com os chamados “Business Improvement Districts (BID)”
serviram, na Alemanha, de base para a introdução do instrumento legal acabado de referir: Há
estudos que demonstram que o aumento do valor imobiliário e do lucro comercial ultrapassam
em muito as taxas para os Business Improvement Districts. Por isso, existem, nos Estados
Unidos, mais de 1.200 BIDs, com um orçamento anual que vai dos 30 mil aos 50 milhões de
Dolares.53 Os Business Improvement Districts norte-americanos são associações sem fins
lucrativos que intervêm numa área delimitada, por forma a promover a sua revitalização
económica. Actuam em diversas áreas, tais como a manutenção e regulamentação dos espaços
públicos, a publicidade e a segurança.54 Uma característica destas organizações prende-se com
o facto de serem financiados, a título obrigatório, pelos seus associados, não estando, por isso,
dependentes da existência e do montante dos financiamentos públicos55.
Na Alemanha, seis dos dezaseis Estados Federados (Länder) estabeleceram – quatro deles já
antes da introdução do artigo 171.º alínea f) do Código Federal do Urbanismo, acabado de
citar - uma legislação que possibilita a constituição de Áreas de Desenvolvimento Económico
(Business Improvement Districts).56 Para além disso, foi aprovado, pelo Estado Federado de
Hamburgo(57), uma legislação para a implementação de Housing ou Neighbourhood
Improvement Districts.58
A legislação, as experiências, os estudos e os debates sobre esta nova forma de cooperação de
proprietários têm neste momento um amadurecimento insuficientepara se poder, desde já,
apresentar conclusões. Referimos aqui, e apenas de forma muito resumida, algumas

oder Entwicklung von Bereichen der Innenstädte, Stadtteilzentren, Wohnquartiere und Gewerbezentren sowie
von sonstigen für die städtebauliche Entwicklung bedeutsamen Bereichen dienen.
53
P. Kersten, „Business Improvement Districts“. In UPR 2007: p. 121.
54
“clean and safe” é o objectivo central da maior parte dos BID nos EUA, S.Kreutz/T. Krüger, Urban
Improvement Districts, 2008: p. 261.
55
Para mais desenvolvimentos sobre estas „Áreas de Desenvolvimento Económico”, cfr. C. J. L. Balsas,
Urbanismo Comercial em Portugal, In Temas de Economia, 1999: pp.69-72.
56
Hamburgo, Lei para o fortalecimento de zonas centrais de comércio a retalho e de serviços, de 28 de
Dezembro de 2004, Boletim legislativo de Hamburgo (Hamburger Gesetz- und Verordnungsblatt, - GVBl. -
2004, p. 525); Hesse, Lei para o fortalecimento de quateirões comerciais dentro das cidades, de 21 de Dezembro
de 2005, Boletim legislativo de Hesse (GVBl. I p. 867); Schleswig-Hostein, Lei da fundação de associações para
revitalizar zonas de centros, de serviços e de tourismo, de 13 de Julho de 2006, Boletim legislativo p. 158;
Bremen, Lei para o fortalecimento de zonas centrais de comércio a retalho e de serviços, de 18 de Junho de
2006, Boletim legislativo p. 350 e seg; Sarre, Lei para a constituição de associações para mais investimentos e
serviços (Gesetz zur Schaffung von Bündnissen für Investition und Dienstleistung), 2007; Renânia do Norte-
Vestefália, Lei de associações imobiliárias numa área económica (Gesetz über Immobilien- und
Standortgemeinschaften), 2007.
57
Hamburgo é um chamado Stadtstaat, isto quer dizer que, tal como Bremen und Berlim, é na mesma área
Estado Federado e cidade.
58
Lei para o fortalecimento de quarteirões habitacionais por iniciativas privadas (Gesetz zur Stärkung von
Wohnquartieren durch private Initiativen), de 20 de Novembro de 2007, Boletim legislativo de Hamburgo, de 30
de Novembro de 2007, p. 393; legislação parecida encontramos apenas em poucos Estados Americanos, p.ex.
Housing Improvement Areas em Minnesota, Multifamily Improvement Districts na California e Neighbourhood
Improvement Districts em Pennsylvania.

11
características e posições acerca das experiências feitas com a implementação deste
instrumento em vários Estados Federados da Alemanha:
- há diferenças quanto à natureza da entidade coordenadora: p.ex. no Estado Federado de
Renânia do Norte-Vestefália, os particulares têm de constituiruma associação, uma
cooperativa ou uma sociedade para poderem estabelecer um contrato com a autarquia, mas,
em Hamburgo, essa entidade pode seruma pessoa singular que age sob o mandato da
associação dos particulares e conclui o respectivo contrato com a autarquia. Este contrato e o
correspondente regulamento da autarquia servem de base para a cobrança de taxas para a Área
de Desenvolvimento Económico.
- na Alemanha, mais do que nos EUA, encontramos uma certa resistência, por parte dos
proprietários, em se sujeitarem a mais uma taxa, isto é, à taxa para a Área de
Desenvolvimento Económico, porque os comerciantes já pagam montantes elevados de
impostos e taxas às autoridades e quotas à Câmara de Indústria e Comércio.59
- o instrumento da Área de Desenvolvimento Económico pode ser implementado de forma
preventiva, isto é, para evitar a degradação da respectiva área, ou para contrariar uma
degradação em curso.60
- decisivo para o sucesso da associação é a capacidade financeira dos seus associados.61
- a existência de uma grande heterogeneidade dos particulares envolvidas numa área de
desenvolvimento económico é considerada um obstáculo.62
Nos Estados Federados Alemães, onde não foi desenvolvida a Legislação Federal sobre as
Áreas de Desenvolvimento Económico, pode haver - e já houve – Associações que procuram
implementar melhorias nas suas áreas com um financiamento voluntário dos particulares e
com o apoio de Programas por parte do Estado Federal, do Estado Federado e da autarquia
local. Nestes casos, no entanto, falta o elemento da tributação obrigatória e, por issao, não
podemos falar do instrumento de Área de Desenvolvimento Económico (Business
Improvement Districts).
A opção, em Portugal, tem passado pela reabilitação urbana e económica mediante
programas financeiros e acordos de cooperação voluntária entre particulares e autoridades
estaduais e municipais. Existe a legislação, citada em cima, que possibilita aos particulares

59
Handelsverband BAG/Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, „Business
Improvement Districts“, 2003; S. Heerde, „Business Improvement Districts“. In DEMO n.° 7-8/2004: p. 4.
60
S. Kreutz/T. Krüger, „Urban Improvement Districts“. 2008: p. 262.
61
S. Kreutz/T. Krüger, „Urban Improvement Districts“. 2008: p. 259.
62
M. Abraham, Business Improvement Districts, 2006, p.129; S. Kreutz/T. Krüger, “Urban Improvement
Districts”. 2008: pp. 256, 259.

12
terem a iniciativa para o estabelecimento de um plano de urbanização ou de um plano de
pormenor, no entanto não há legislação que preveja associações com poderes tributários.

Finalizamos este ponto com uma tese da Federação Alemã de cidades e autarquias, que exige
em primeiro lugar uma reforma das finanças locais e sublinha as responsabilidades públicas.63

Referências bibliográficas

ABRAHAM, Michael, „Business Improvement Districts im Kontext von Good Governance“.

Berlim: Technische Universität Berlin/Institut für Stadt- und Regionalplanung, Berlim:
Deutsches Seminar für Städtebau und Wirtschaft im Deutschen Verband für Wohnungswesen,
Städtebau und Raumordnung, 2006

ALVES CORREIA, Fernando, Manual de Direito do Urbanismo. Coimbra: Almedina, 2008

BALSAS, Carlos José Lopes, “Urbanismo Comercial em Portugal e a Revitalização do

Centro das Cidades”. In Temas de Economia, Lisboa: GEPE, 1999, pp. 69-72

BIELENBERG, Walter/RUNKEL,Peter/SPANNOWSKY, Willy/REITZIG,

Frank/SCHMITZ, Holger, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der
Länder. Berlim, Erich Schmidt Verlag, 2008

BIELENBERG, Walter/ERNST, Werner/KRAUTZBERGER, Michael/ZINKAHN, Willy,

Baugesetzbuch Kommentar. Munique: Verlag C. H. Beck, 2008

BÖNKER, Christian/HOPPE, Werner/GROTEFELS, Susan, Öffentliches Baurecht –

Bauplanungsrecht mit seinen Bezügen zum Raumordnungsrecht, Bauordnungsrecht.
Munique: Verlag C. H. Beck, 2004

BOTHE, Anja, Vergleich des portugiesischen und deutschen Bauplanungs- und

Sanierungsrechts im Hinblick auf die Zielsetzung einer sozial ausgeglichenen
Wohnraumversorgung – Erfahrungen in den Metropolen Lissabon und Berlin. Hamburgo:

63
Deutscher Städte- und Gemeindebund, 10 Thesen des DStGB, 2008: p. 5.

13
Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Hamburg (Tese de doutoramento em
Direito), Lit Verlag, 2003

Deutscher Städte- und Gemeindebund, „10 Thesen des DStGB zur Stadtentwicklung
zwischen privatem Einfluss und öffentlicher Verantwortung“, 2008:
http:://www.dstgb.de/homepage/kommunalreport/archiv2004/newsitem00870/870_3_4788.pd
f.

Handelsverband BAG/Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung,

„Business Improvement Districts – Gemeinsames Positionspapier von BAG und DV“, 2003:
http://www.cima.de/freedocs/projekte/BID%20Positionspapier%20BAG.pdf

HEERDE, Stefan, „Business Improvement Districts – ein Modell für ostdeutsche

Geschäftslagen?“. In DEMO – die Monatszeitschrift für Kommunalpolitik, Berliner vorwärts
Verlagsgesellschaft mbH, n.° 7-8, 2004, p. 4.

KERSTEN, Peter, „Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland –

Urban Governance zwischen privater Initiative und staatlichem Zwang“. In Zeitschrift für
Umwelt und Planungsrecht, 2007: p. 121-126

KOCH, Hans-Joachim/HENDLER, Reinhard, Baurecht, Raumordnungs- und

Landesplanungsrecht. Estugarda: Richard Boorberg Verlag, 2004

KRAUTZBERGER, Michael, „Zu aktuellen bodenpolitischen Perspektiven des

Städtebaurechts“, 2008: http://krautzberger-
online.de/texte/aufsatz/GuG_2008_Zu_aktuellen_bodenpolitischen_Perspektiven_des_Staedte
baurechts.pdf

KREUTZ, Stefan/KRÜGER, Thomas, Urban Improvement Districts: Neue Modelle

eigentümerfinanzierter Quatiersentwicklung, pp.253-265: http://www.urban-improvement-
districts.de/files/File/Kreutz-Krueger_UIDBeitrag_Jahrbuch-Stadterneuerung-2008.pdf.

14
SINZ, Manfred, „Raumordnung/Raumordnungspolitik“. In Akademie für Raumforschung und
Landesplanung, , Handwörterbuch der Raumordnung. Hanover: Verlag der ARL, 2005, pp.
863-872

SPANNOWSKY, Willy, Stellungnahme an den Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages

zum Anhörungsthema „Föderalismusreform - Raumordnung“, de 4 de Maio de 2006:
http://www.bundestag.de/ausschuesse/a06/foederalismusreform/anhoerung/01_allgemeiner_te
il/stellungnahmen/prof__dr__willy_spannowsky.pdf

15