Cidade, Democracia e Direito.

A autonomia do poder local em matéria urbanística

Claudio Monteiro

I – Introdução

1. Uma revolução implica necessariamente uma ruptura com a ordem jurídica anterior, pelo que
seria de esperar que o 25 de Abril tivesse trazido consigo alterações significativas no quadro
legal aplicável à construção e à expansão das cidades.

Mas não foi isso que aconteceu, pelo menos não imediatamente, já que no essencial a legislação
urbanística se manteve inalterada até finais da década de oitenta.

Se descontarmos a legislação destinada a legalizar os bairros de construção clandestina 1 e

algumas incursões no domínio da política de solos, nomeadamente através da aprovação de uma
nova Lei dos Solos2, e de um novo Código das Expropriações3, foi preciso esperar pelo início
dos anos noventa para encontrarmos uma reforma sistemática da legislação urbanística, que
abrangesse os domínios do planeamento e da construção urbana4.

Este aparente desinteresse do legislador pela legislação urbanística tem várias explicações,
sobretudo tendo em conta o contexto político conturbado dos anos que se seguiram à revolução,
mas existem duas razões principais que nos interessa reter.

Por um lado, não foi o 25 de Abril que alterou o panorama demográfico das nossas cidades, já
que a revolução urbana antecedeu a revolução política, e a verdadeira ruptura foi aquela que se
verificou na década de sessenta, como consequência dos crescentes fluxos migratórios de
populações rurais para as cidades.
1
V. Decreto-Lei nº 804/76, de 6.11, que determina as medidas a aplicar na construção clandestina, bem como nas operações de loteamento
urbano.
2
V. Decreto-Lei nº 794/76, de 5.11, que aprova a política de solos.
3
V. Decreto-Lei nº 845/76, de 11.12, que aprova o Código das Expropriações
4
Entre 1990 e 1991 foram aprovados diversos diplomas fundamentais em matéria urbanística, dos quais se salientamos seguintes: o Decreto-Lei
nº 69/90, de 2 de Março, relativo aos planos municipais de ordenamento do território; o Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, que aprova o
novo Código das Expropriações; o Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, relativo ao licenciamento municipal de obras particulares; e o
Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, relativo ao licenciamento municipal das operações de loteamento urbanos e obras de urbanização -
sobre a matéria v., especialmente, Fernando Alves Correia, As grandes linhas da recente reforma do Direito do Urbanismo português,
Almedina, Coimbra, 1993.

1
Tendo perdido nessa altura a iniciativa e o controlo do processo de urbanização que tinha tido
nos primórdios do Estado Novo sob a orientação do Engenheiro Duarte Pacheco, quando pode
levar a cabo uma política de solos agressiva, baseada na expropriação sistemática dos terrenos
necessários à expansão urbana, à data da revolução o Estado já não tinha capacidade de resposta
às necessidades crescentes do mercado de habitação.

Parecia por isso natural que as prioridades políticas do novo regime fossem dirigidas a enquadrar
juridicamente o fenómeno da construção clandestina e a controlar o mercado privado de terrenos
para construção, pelo menos até que fosse possível cumprir o novo desígnio constitucional de
proceder à “ necessária nacionalização ou municipalização dos solos”, conforme previsto na
redacção inicial do número 4 do artigo 65º da Constituição da República Portuguesa (CRP) de
1976

Por outro lado, a legislação urbanística tinha sido sistematicamente revista nas vésperas do 25 de
Abril pelos governos do Professor Marcello Caetano, tendo-se incluído nessa revisão, além da
própria política de solos5, entretanto novamente alterada em 1976, a legislação sobre
planeamento urbanístico6, e a legislação sobre loteamentos urbanos e obras particulares7.

O país dispunha, por isso, de um quadro legislativo actualizado nessas matérias, não se
justificando a sua imediata reavaliação, tanto mais que regulamentar e controlar a actividade
urbanística dos particulares não era a tarefa prioritária à luz das novas orientações
constitucionais.

Com efeito, à luz daquelas orientações a nacionalização ou municipalização dos solos urbanos
conferiria à Administração o poder de livremente definir o respectivo direito de utilização, e não
seria por isso necessário controlar a transformação do território através de planos urbanísticos
vinculativos para os particulares, como aliás já não tinha sido necessário no passado, quando a
expansão urbana foi sustentada numa política de expropriação sistemática dos solos destinados a
esse fim.

5
V. Decreto-Lei nº 576/70, de 24.11, que define a política de solos tendente a diminuir os custos dos terrenos para construção.
6
V. Decreto-Lei nº 560/71, de 17.12, e também o Decreto nº 561/71, que definem, respectivamente, o procedimento de elaboração e os requisitos
técnicos dos planos gerais e parciais de urbanização e os planos de pormenor.
7
V. Decreto-Lei nº 289/73, de 6.6, que revê o regime aprovado pelo Decreto-Lei nº 46.673, que regula a intervenção das autoridades
administrativas responsáveis nas operações de loteamento urbano; e o Decreto-Lei nº 166/70, de 15.4, que procede à reforma do processo de
licenciamento municipal de obras particulares.

2
II - A autonomia do poder local na Constituição

2. Aquilo que de verdadeiramente novo trouxe o 25 de Abril foi um novo quadro institucional
para a governação política das cidades, que permitiu substituir a legitimidade tecnocrática das
decisões urbanísticas impostas pela Administração Central do Estado pela legitimidade
democrática das decisões tomadas pelos órgãos representativos autarquias locais.

A própria legislação herdada dos governos do Professor Marcello Caetano ganhou uma nova
dimensão com emergência de um poder local democrático, tendo assegurado, pelo menos numa
primeira fase, uma considerável autonomia de decisão às câmaras municipais em matéria
urbanística.

Na verdade, a Constituição de 1976 fez uma opção clara por uma orientação descentralizadora na
repartição de atribuições entre o Estado e as autarquias locais, estabelecendo assim um critério
normativo de preferência local.

Conforme refere António Cândido de Oliveira, a Constituição portuguesa não se limitou a

garantir uma autonomia local de conteúdo mínimo, mas o máximo de autonomia dentro do
respeito pelos princípios da eficácia e da unidade de acção na prossecução do interesse público8.

As autarquias locais passaram, por isso, dispor de um conjunto de poderes próprios que lhes
permitem prosseguir as suas atribuições de modo pleno e completo.

De acordo com a Constituição, essas atribuições não se restringem a um círculo de interesses

exclusivamente locais, visando de forma mais ampla a prossecução de todos os «interesses
próprios» das populações respectivas (art. 237º/2 CRP), ou seja, de todos os interesses que com
elas tenham uma relação específica.

A ideia de que o legislador apenas está limitado pelo respeito do «conteúdo essencial» da
autonomia local, fora do qual todos os interesses têm uma dimensão regional ou nacional e
podem ser prosseguidos em comum pelo Estado e pelas autarquias locais não encontra apoio no
nosso texto constitucional.

A autonomia local não se restringe a uma garantia institucional desprovida de conteúdo material
e assente exclusivamente em normas organizatórias. Não basta que existam autarquias locais,

8
Cfr. António Cândido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, pp. 225-226.

3
designadamente municípios e freguesias, e que as mesmas participem no processo de formação
das decisões que afectem as respectivas populações.

A prossecução de «interesses próprios» têm, por isso, de ter correspondência necessária num
elenco de matérias relativamente às quais as autarquias locais disponham de competência
dispositiva própria para definir as suas opções políticas.

E o urbanismo é inquestionavelmente uma dessas matérias.

III - O critério de repartição de competências em matéria urbanística entre o Estado e as

autarquias locais

3. O sentido descentralizador para que aponta a nossa Constituição não foi o caminho seguido
pela legislação urbanística produzida ao longos destes trinta anos, sobretudo a partir do momento
em que o planeamento urbano substituiu a política de solos nas prioridades políticas do governo
público das cidades.

A estreita relação existente entre o ordenamento do território e o urbanismo tem sido

frequentemente invocada para justificar a invasão pelo Estado da esfera de competências
próprias das autarquias locais em matéria urbanística.

Com base na ideia de que "os seus contornos são praticamente imperceptíveis"9, o ordenamento
do território é visto como uma "continuação" do urbanismo, como uma espécie de urbanismo
estratégico e supra-municipal, a tal ponto de o legislador já não estabelecer qualquer distinção
entre aquelas duas realidades.

Assim, os amplos poderes de intervenção estadual em matéria urbanística tem sido justificados
com base nas normas constitucionais que cometem ao Estado a obrigação de assegurar um
"correcto ordenamento do território" (arts 9º/1/e) e 66º/2/b CRP), no pressuposto de que esta
incumbência abarca tudo o que respeita à ocupação, uso e transformação dos solos, incluindo
aquilo que era tradicionalmente reservado à competência dos órgãos municipais.

É isso que explica, nomeadamente, que desde a reforma legislativa levada a cabo no início da
década de noventa pelos governos do Professor Cavaco Silva, sob a orientação do Professor

9
Cfr. Fernando Alves Correia, O plano urbanístico e o princípio da igualdade, 1989, p. 64.

4
Valente de Oliveira10, que todos os instrumentos de planeamento municipal passaram a ser
genericamente designados por «planos municipais de ordenamento do território», ainda que
tenham ou devam ter funções exclusivamente urbanísticas, como o plano de urbanização ou o
plano de pormenor.

A própria Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo11, e o Regime

Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial12, que entretanto vieram substituir os diplomas
aprovados naquele período, não apenas mantiveram como, inclusive, ampliaram
consideravelmente os poderes de intervenção de órgãos estaduais, nomeadamente no âmbito dos
procedimentos de elaboração dos planos municipais. Aqueles instrumentos estão sujeitos a um
controlo externo de tal forma exigente, através dos mecanismos do acompanhamento, ratificação
e registo, que hoje já não é possível identificar com clareza a autoria material dos planos.

Na base do entendimento perfilhado nestes diplomas, sustentado aliás em jurisprudência recente

do Tribunal Constitucional13, está a ideia de que os poderes do Governo e dos demais órgãos da
Administração Central em matéria urbanística são autónomos em relação aos poderes dos órgãos
municipais sobre a mesma matéria, porque visam a prossecução de interesses próprios do Estado,
inerentes às suas atribuições em matéria de ordenamento do território.

Nesta perspectiva, quaisquer intromissões do Estado em matérias urbanísticas que sejam da

competência dos órgãos autárquicos não podem ser juridicamente entendidas como
manifestações de tutela administrativa, e não estão por isso sujeitas aos limites constitucionais
estabelecidos para este tipo de actuações14.

Isso significa, concretamente, que o Estado não se limita a verificar a legalidade da actuação do
órgão autárquico, tendo também uma palavra a dizer sobre o mérito da decisão. Na prática, isso
significa que aquelas competências, nomeadamente as de planeamento, são exercidas
simultaneamente por órgãos do Estado e por órgãos do Município em regime de «condomínio de
competências».

10
V., entre outros, o Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março.
11
V. Lei nº 48/98, de 11 de Agosto.
12
V. Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro.
13
Cfr., entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional nº 517/99, de 22 de Setembro.
14
Rejeitando a adopção de um critério material de distinção entre o ordenamento do território e o urbanismo, e justificando as competências de
intervenção do Estado em matéria urbanística pela necessidade de este prosseguir as suas atribuições próprias relativas ao ordenamento do
território v., na doutrina, Fernando Alves Correia, O plano urbanístico e o princípio da igualdade, Coimbra,1989, pp. 64 e segs., 165 e 271-272
e As grandes linhas da recente reforma do Direito do Urbanismo português, Coimbra, 1993, pp. 34 e segs., 86 e segs., 105-106 e 120-122; Luís
Perestrelo de Oliveira, Planos Municipai de Ordenamento do Território, Coimbra, 1991, pp. 14 e 20 e segs.; Rui Chancerelle de Machete,
«Privilégio da Execução Prévia. Embargo de obra nova», in Estudos de Direito Público e Ciência Política, Lisboa, 1991, p.511 segs.

5
4. A questão que se coloca, hoje, é a de estabelecer os limites dessa intervenção estatal, sob pena
de por essa via se produzir um completo esvaziamento do poder local em matéria urbanística, e
de porventura já não se justificar o próprio reconhecimento legal da sua autonomia.

O Estado não pode continuar a exigir que os Municípios respondam perante os cidadãos por
decisões de planeamento que, na verdade, são impostas por órgãos e serviços directamente
dependentes do Governo, e que não se submetidas, por si próprias, à discussão pública e aos
demais crivos de legitimação política a que estão submetidos os órgãos municipais.

Aliás, não é sustentável que, a pretexto de tutelar interesses gerais de âmbito nacional, a
elaboração de um plano municipal se arraste por mais de dois anos nos diferentes gabinetes da
Administração Central, e que não chegue sequer a estar dois meses à disposição dos cidadãos
para sua apreciação, discussão e legitimação democrática.

Não está obviamente em causa que os poderes urbanísticos dos municípios não possam e até
devam ser limitados pelos poderes do Estado, na exacta medida em que isso se revele adequado e
necessário para tutelar outros interesses públicos que a lei repute como mais relevantes,
designadamente os relativos ao ordenamento do território ou ao ambiente.

Mas ainda assim é essencial reconhecer a existência de um espaço de actuação autónoma dos
municípios para a prossecução de interesses próprios das respectivas populações locais, ainda
que esse espaço se tenha de conter dentro dos limites das opções políticas de âmbito mais vasto,
contidas em outros planos ou instrumentos de gestão territorial de âmbito regional ou nacional.

E, nessa perspectiva, continua a ser actual recuperar a distinção material entre ordenamento do
território e urbanismo como critério decisivo de repartição de atribuições e competências entre o
Estado e as autarquias locais neste domínio.

A própria Constituição pressupõe a distinção entre estas duas matérias, ao estabelecer no seu
artigo 65º/4) que a definição do direito de utilização dos solos urbanos é feita através de
instrumentos de planeamento "no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao
urbanismo".

A este propósito, é significativo referir que o legislador constituinte não incluiu a disciplina da
ocupação, uso e transformação dos solos no âmbito dos fins do ordenamento do território

6
previstos no artigo 66º/2/b), matéria que apenas é objecto de uma referência constitucional no
citado artigo 65º/4, exclusivamente a propósito dos solos urbanos.

Com efeito, é na definição do direito de utilização dos solos urbanos, ou, noutra perspectiva, na
definição da forma das cidades, que reside a singularidade do urbanismo, ao qual deve ser
reconhecida uma função limitadora ou conformadora do direito de propriedade privada que, por
princípio, é estranha ao ordenamento do território.

A estas duas áreas de actividade devem, pois, corresponder níveis de responsabilidade distintos,
sendo certo que enquanto a Constituição incumbe expressamente o Estado de proceder a um
correcto ordenamento do território (arts. 9º/1/e) e 66º/2/b), o urbanismo, pela natureza dos
interesses envolvidos, é uma atribuição própria das autarquias locais.

Não é sequer evidente que o Estado de que falam os preceitos constitucionais em questão seja
sempre o Estado-Administração, e que estas atribuições não possam ser prosseguidas por outros
entes territoriais, designadamente as próprias autarquias locais15.

O facto de o artigo 65º/4 da Constituição atribuir a responsabilidade pela definição de regras de

ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, em conjunto, ao Estado e às autarquias locais,
também não afasta este entendimento, já que a referência ali feita ao Estado deve ser interpretada
no contexto global do artigo, tendo em conta, nomeadamente, a relação de compatibilidade
necessária existente entre planos de ordenamento do território e planos urbanísticos.

Dentro dos respectivos níveis de actuação, Estado e autarquias locais contribuem ambos para a
definição do aproveitamento urbanístico dos solos de que trata aquele preceito constitucional, e
que depende da actuação em "cascata" dos diversos instrumentos de planeamento físico do
território previstos na lei.

É, pois, ao nível da elaboração e aprovação dos referidos instrumentos de planeamento

urbanístico que devem ser dirimidos os conflitos de interesse entre o Estado e as autarquias
locais, razão pela qual, aliás, estes planos são submetidos a um estrito controlo de legalidade,
destinado a assegurar a sua compatibilidade com as opções contidas em planos de ordenamento
do território, nomeadamente no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
(PNPOT) e nos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT) ou em outras
disposições legais.

15
No artigo 9º/e), por exemplo, a referência ao Estado tem de ser interpretada no seu contexto sistemático, relacionando-se com os fins da
comunidade política em geral, e não apenas com o exercício da função administrativa.

7
IV - Conclusão

Depois de um período inicial de uma certa euforia democrática local, tem se verificado nos
últimos anos uma tendência perigosa para associar a democracia, e em particular a democracia
local, ao caos urbanístico em que se encontram muitas das nossas cidades, e para reclamar níveis
crescentes de intervenção estadual nas decisões urbanísticas dos municípios.

Não está, no entanto, demonstrado que o problema esteja necessariamente no poder local e não
na teia legislativa e administrativa em que o mesmo está enredado, nomeadamente por força do
excesso de controlo burocrático a que o mesmo se encontra sujeito por parte do órgãos e serviços
da Administração Central do Estado, ou do défice de controlo democrático por parte dos
cidadãos.

Aliás, também não está demonstrado que a Administração Central esteja melhor preparada do
que as autarquias locais para gerir o território ou que tenha menor responsabilidade do que elas
nos erros do passado, mesmo porque nada se fez em Portugal nos últimos trinta anos sem o seu
conhecimento ou mesmo sem o seu consentimento expresso.

Em qualquer caso, e enquanto se mantiver o actual quadro legal e constitucional, o Estado não
pode interferir na prossecução das atribuições dos municípios em matéria urbanística para além
do estritamente necessário para assegurar a relação de compatibilidade entre os instrumentos de
planeamento municipal e os demais instrumentos de gestão territorial válidos e eficazes.

O Estado não pode, nomeadamente, arrogar-se o direito de interferir na elaboração dos

instrumentos de planeamento urbanístico municipal sem que tenha, ele próprio, elaborado e
aprovado os instrumentos de gestão territorial que legalmente lhe competem.

Apenas o governo democraticamente legitimado, e não um qualquer tecnocrata por si nomeado,

ou de si dependente, pode definir que interesses gerais de âmbito nacional devem prevalecer
sobre os interesses próprios das populações locais em cuja defesa os órgãos autárquicos estão
legitimamente investidos

Agora que se iniciou o ciclo de revisão da grande maioria dos Planos Directores Municipais, é
bom que o Governo se apresse a aprovar o Programa Nacional da Política de Ordenamento do
Território e os Planos Regionais de Ordenamento do Território. E é bom também que os
cidadãos sejam chamados a participar no processo de elaboração desses instrumentos.