Direito Regional e Local n.
° 04 • Outubro/Dezembro 2008
Urbanismo e interesses públicos
diferenciados
O novo regime de consultas a entidades externas nos procedimentos
de controlo prévio das operações urbanísticas
I. Planeamento municipal e interesses pú-
blicos diferenciados do Estado
Os planos municipais de ordenamento do
território projectam a sua disciplina sobre todo
o território do Município, cujo aproveitamen-
to óptimo resulta da ponderação de múltiplos
interesses, públicos e privados, e não apenas
da contraposição clássica entre os direitos dos
proprietários privados de terrenos e edifícios e
um interesse abstracto e omnipresente à ordem
pública, hoje quase imperceptível na actividade
urbanística.
Não existe, no quadro legislativo actual, um
interesse público urbanístico uno e indivisível
que se possa extrair directamente da lei e con-
trapor aos interesses privados dos cidadãos.
Aquele interesse é o resultado da ponderação de
um conjunto díspar de interesses fragmentados,
distintos não apenas na sua materialidade como
também na sua titularidade (1).
Existem, sim, diferentes perspectivas do in-
teresse público urbanístico, em que cada uma
das entidades que intervém no processo urba-
no vê esse interesse comum pelo prisma do seu
próprio interesse pessoal ou estatutário. Há, por
isso, também, tantas perspectivas do interesse
(1) Cfr. Pierre Moor, “La mise en oeuvre du droit de l’amé-
nagement du territoire”, in Heinz Aemisegger, Alfred Kutler,
Pierre Moor e Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesge-
setz über die Raumplanung (Commentaire de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire), Zurique, 1999, pp. 84-99.

público urbanístico quantas as políticas públi-
cas sectoriais com incidência sobre o território,
ainda que nenhuma delas com ele se confunda,
e todas devam ser por ele integradas, na medida
em que isso resulte num aproveitamento óptimo
dos solos urbanos (2).
Cabe ao Direito do Urbanismo, essencial-
mente através de instrumentos de planeamen-
to, e no quadro do sistema de gestão territorial,
estabelecer os mecanismos de ponderação dos
vários interesses inerentes ao aproveitamento
urbanístico do território, por forma a garantir o
correcto ordenamento da sua ocupação, utiliza-
ção e transformação (3).
(2) Não interessarão à administração urbanística, por
exemplo, os problemas relativos ao abastecimento ener-
gético de um determinado aglomerado urbano, que re-
levam ou das atribuições específicas de outras entidades
públicas, ou do exercício de competências materialmente
diferenciadas. Mas já a decisão sobre a localização de uma
central de energia eléctrica constitui inquestionavelmente
uma decisão com relevância urbanística, na medida que
implica a afectação de uma parcela do território a um
fim específico, com eventual prejuízo de usos alternati-
vos a que poderia ser afecta esta mesma parcela, ou com
consequências negativas para o ordenamento do território
urbano, globalmente considerado. Daí que a localização
ideal da referida central, na perspectiva da política de
abastecimento energético do aglomerado, não coincida
necessariamente com a solução correcta do ponto de vista
urbanístico. Sobre
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esta matéria vide, em especial, Vicenzo
Cerulli Irelli, “Pianificazione urbanistica e interesse dife-
renziati”, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1985, n.° 2,
pp. 386 e segs.
(3) Cfr. arts. 5.°, alínea c), e 7.°, n.° 1, da Lei de Bases
da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo
Urbanismo e interesses públicos diferenciados
É assim através da ponderação de interesses
que toda a actividade de planeamento pressupõe
que deverão ser dirimidos quaisquer conflitos
que possam surgir entre o Estado e as autar-
quias locais a propósito do aproveitamento ur-
banístico correcto de uma determinada parcela
de território.
De facto, os planos municipais propõem-se
obter um aproveitamento óptimo dos solos, pe-
lo que constituem um instrumento idóneo para
– directamente ou através da recepção das gran-
des opções de política de ordenamento do terri-
tório estabelecidas em instrumentos de gestão
territorial de âmbito regional ou nacional (4) –
assegurar a compatibilização de todos os inte-
resses que incidem na sua área de intervenção,
incluindo os interesses públicos sectoriais de que
são portadores os entes públicos estaduais (5).
Tais interesses, que na linha da doutrina ita-
liana designamos por interesses públicos dife-
renciados do Estado, não se confundem com o
interesse público urbanístico em sentido estri-
to, de âmbito local, e são ponderados na exacta
medida em que se projectam sobre o território
municipal, para que os diversos usos possíveis
deste sejam compatibilizados com os interesses
próprios das respectivas populações (6).
(LBPOTU), aprovada pela Lei n.° 48/98, de 11 de Agosto,
e arts. 8.° e segs. do Regime Jurídico dos Instrumentos de
Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.°
380/99, de 22 de Setembro.
(4) Cfr. art. 24.° do Decreto-Lei n.° 380/99.
(5) Neste sentido, os interesses urbanísticos tutelados
pelo plano também se podem qualificar como interesses
gerais, por contraposição à especificidade material dos
múltiplos interesses públicos diferenciados que incidem
no território municipal – cfr. Vicenzo Cerulli Irelli, “Pia-
nificazione urbanistica e interesse diferenziati”, cit., pp.
387-388.
(6) Cfr. Vicenzo Cerulli Irelli, “Pianificazione urbani-
stica e interesse diferenziati”, cit.

II. A tutela de interesses públicos diferen-
ciados no âmbito de procedimentos de controlo
prévio de operações urbanísticas
2. De acordo com a lógica do sistema descrito,
a tutela de interesses públicos diferenciados do
Estado no âmbito de procedimentos de controlo
prévio das operações urbanísticas resumir-se-ia
a uma simples operação de subsunção, que se
esgota na verificação da conformidade do pro-
jecto a realizar com o plano.
Idealmente, o interesse público urbanístico
expresso pelo plano resultaria já da ponderação
desses interesses públicos diferenciados, e da
sua compatibilização recíproca, pelo que nada
mais restaria a dirimir em sede da aprovação
dos projectos das correspondentes operações
urbanísticas.
Na prática, porém, isso quase nunca aconte-
ce, ou por falta de plano, ou falta de densidade
do plano existente para acautelar interesses que
apenas as soluções de projecto permitem avaliar,
ou porque o legislador entendeu dever excluir
determinado interesse do âmbito da ponderação
feita no plano, atribuindo-lhe uma relevância
autónoma no procedimento de controlo prévio
da respectiva operação urbanística, e consequen-
temente um valor jurídico reforçado.
Assim, em muitos casos, a nossa legislação
urbanística sujeita a realização de operações
urbanísticas à prévia obtenção de pareceres,
aprovações ou autorizações prévias de diferen-
tes serviços da administração central, directa ou
indirecta, do Estado, exigíveis ora em função
do tipo ou natureza das operações a realizar,
atendendo nomeadamente ao destino a dar às
edificações e demais construções nela previstas,
ora em função da sua localização (7).
(7) Cfr. arts. 13.°, 13.°-A, 13.°-B, 15.° e 37.° a 39.° do De-
creto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção
que actualmente lhe é dada pela Lei n.° 60/2007, de 4 de
Setembro.

Essa intervenção da administração central
pode constituir o objecto de um procedimento
autorizatório autónomo, se a complexidade do
projecto ou da sua apreciação assim o justifica-
rem (8), mas pode também ser feita incidental-
mente, no âmbito do próprio procedimento de
controlo prévio da correspondente operação
urbanística (9).
No primeiro caso, temos um sistema de «gui-
chets múltiplos», em que o particular tem de
«correr todas as capelinhas», relacionando-se
com as diferentes entidades para obter de cada
uma delas o acto permissivo ou autorizatório
necessário para realizar a operação urbanística
e desenvolver a actividade correspondente. No
segundo caso, temos o sistema de «guichet úni-
co», em que o particular se relaciona com uma
única entidade, em regra o Município, que por
sua vez age como sua interlocutora perante as
restantes (10).
3. Nos últimos anos, temos assistido a uma
progressiva municipalização dos procedimentos
autorizatórios destinados a ponderar interesses
diferenciados do Estado, no pressuposto de que
o sistema de «guichet único» constitui um factor
de simplificação administrativa e deve, por isso,
ser privilegiado.
A experiência revela, contudo, que o «gui-
chet único» não diminui, e até aumenta, a bu-
rocracia, não sendo um sistema feliz em todas
as circunstâncias. Além de criar um circuito
burocrático de circulação de informação entre
entidades públicas – um vai e vem constante de
ofícios e processos que consome mais tempo do
(8) Cfr. arts. 37.° a 39.° do Decreto-Lei n.° 555/99.
(9) Cfr. arts. 13.°, 13.°-A e 13.°-B do Decreto-Lei n.°
555/99.
(10) Sobre estes dois modelos alternativos de estrutura-
ção dos procedimentos de licenciamento, vide o relatório
do Conselho de Estado francês sobre a reforma da legisla-
ção urbanística – Conseil d’Etat, L’urbanisme: pour un droit
plus efficace. La documentation française, Paris, 1992.

Direito Regional e Local n.° 04 • Outubro/Dezembro 2008
que o necessário à apreciação dos projectos – o
«guichet único» dificulta a comunicação entre o
particular e a Administração, já que raramente
o seu interlocutor é o titular do interesse que
condiciona a decisão (11). É frequente, até, que a
câmara municipal decida contra os seus próprios
interesses, vinculada por um parecer negativo
ou pela recusa de uma aprovação ou autorização
devida por uma entidade externa.
Acresce que não é possível tratar os “pare-
ceres, aprovações e autorizações” de entidades
da Administração Central da mesma forma, sem
distinguir a natureza da intervenção e a relevân-
cia dos interesses envolvidos. Em alguns casos,
como por exemplo no licenciamento de empreen-
dimentos turísticos, em que está em causa a
aprovação do projecto pelo Turismo de Portugal,
a consulta é quase mais importante do que o pró-
prio procedimento de licenciamento urbanístico,
já que aquela decisão pressupõe a verificação
do cumprimento dos requisitos específicos que
a legislação turística impõe a este tipo de em-
preendimentos, em geral mais exigentes do que
as prescrições constantes dos planos municipais
de ordenamento do território aplicáveis (12).
Isso explica que, na maior parte dos casos,
não estamos perante um parecer – um acto me-
ramente opinativo – mas perante uma verda-
deira e própria decisão proferida no âmbito de
um subprocedimento autónomo, cujo desfecho
favorável constitui um pressuposto e um requi-
sito de validade do acto de licenciamento, ou de
qualquer outro acto de controlo prévio da ope-
ração urbanística.
Não é fácil, contudo, absorver no regime de
invalidade dos actos de licenciamento urbanísti-
(11) Foi, por isso, necessário prever na lei a possibilida-
de de o particular se substituir à Câmara na relação com
aquelas entidades, promovendo directamente as consul-
tas, matéria que aliás sofreu recentemente um grande im-
pulso com a Lei n.° 60/2007 que estabeleceu no seu art.
13.°-B um regime de consultas prévias.
(12) Ver Decreto-Lei n.° 39/2008, de 7 de Março, e legis-
lação complementar.
Urbanismo e interesses públicos diferenciados
co os efeitos decorrentes da inserção no respecti-
vo procedimento administrativo de um subpro-
cedimento decisório autónomo, tanto mais que
normalmente são consultadas mais do que uma
entidade e qualquer dessas consultas pode pre-
judicar o licenciamento da operação urbanística,
ou a admissão da sua comunicação prévia.
É necessário, desde logo, clarificar os efeitos
da falta de consulta ou de decisão das entida-
des consultadas, quer quanto à sequência da
tramitação do procedimento, quer sobretudo
quanto à validade do acto final de licenciamen-
to. É sobretudo necessário distinguir o regime
de invalidade consoante a natureza do vício se-
ja meramente formal – a ausência de consulta
ou a falta do respectivo parecer, aprovação ou
autorização – ou também substancial – em caso
de violação das normas legais e regulamentares
que tutelam os interesses defendidos pelas enti-
dades consultadas.
Desde 1991, com um curto período de ex-
cepção no regime do licenciamento municipal
de obras particulares (13), que a legislação ur-
banística portuguesa vem cominando com a
nulidade os actos de licenciamento urbanístico
praticados sem a prévia obtenção de pareceres,
aprovações ou autorizações legalmente exigí-
veis, sobrevalorizando assim excessivamente a
preterição de uma formalidade cuja falta, por si
só, nada revela que justifique a radicalidade da
sanção imposta.
No entanto, a falta do «parecer» das entidades
consultadas, em regra, não obstará à tutela dos
interesses materiais protegidos pela sua exigência
legal, uma vez que o acto de licenciamento urba-
nístico não deixará de ser inválido quando viole
as normas legais e regulamentares que poderiam
(13) O n.° 1 do art. 52.° do Decreto-Lei n.° 445/91, de 20
de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-
-Lei n.° 250/94, de 15 de Outubro, sancionava com a mera
anulabilidade os actos de licenciamento que não fossem
precedidos das consultas legalmente exigíveis. O referido
diploma viria a vigorar, com esta redacção, até à entrada
em vigor do Decreto-Lei n.° 555/99.

fundamentar uma decisão negativa vinculada (14).
Nalguns casos, até, a lei comina a violação daque-
las normas com a nulidade, como acontece com
a violação de planos especiais de ordenamento
do território (15), pelo que a invalidade formal
do acto de licenciamento é consumida pela sua
ilegalidade material, que além de ser insanável
impede também a repetição do acto (16).
Note-se, a este propósito, o absurdo que se
verifica nos casos em que a violação daquelas
normas legais e regulamentares gera normal-
mente a mera anulabilidade dos actos que com
elas não se conformem. Nesses casos, a falta de
promoção da consulta ou de resposta à mesma
tem uma sanção mais forte do que teria a vio-
lação directa das normas cuja efectividade a
consulta visa salvaguardar. Só não é assim, na
prática, porque o legislador comina também com
nulidade a desconformidade do acto de licencia-
mento ou admissão de comunicação prévia com
os respectivos pareceres, aprovações e autoriza-
ções das entidades externas. Significa isto, além
do mais, que a inserção daquelas consultas no
âmbito do procedimento de controlo prévio da
operação urbanística tem como efeito automá-
tico agravar o desvalor resultante da violação
das referidas normas (17).
(14) A questão só não será líquida naqueles casos em
que a aplicação das referidas normas legais e regulamen-
tares envolva uma margem de livre apreciação e decisão
que apenas possa ser preenchida pela entidade consulta-
da, em virtude do âmbito material das respectivas atribui-
ções e competências.
(15) É o caso, nomeadamente, dos planos de ordena-
mento dos parques naturais, cuja aplicação no âmbito de
procedimentos de controlo prévio de operações urbanísti-
cas está a cargo das respectivas comissões directivas – cfr.
art. 68.°, alínea a), do Decreto-Lei n.° 555/99, na redacção
actual.
(16) O regime de nulidade de um acto de licenciamento
que não foi precedido do parecer de uma entidade externa
não impede a renovação do acto se o parecer for entretanto
emitido, pelo que na prática a nulidade motivada por um
vício de forma não é insanável.
(17) Assim, por exemplo, a violação de uma disposi-
ção do Regulamento de Segurança contra Incêndios gera

III. O novo regime de consultas a entida-
des externas ao Município estabelecido pela
Lei n.° 60/2007
4. É neste quadro teórico, já de si problemá-
tico, que o novo regime de consultas a entida-
des externas ao Município definido pela Lei n.°
60/2007, de 4 de Setembro, deve ser analisado.
Nessa análise devemos ter presente também
que o móbil da reforma introduzida por aquele
diploma no regime jurídico da urbanização e
da edificação foi a simplificação dos procedi-
mentos de licenciamento urbanístico, ou mais
genericamente dos procedimentos de controlo
administrativo sobre a realização de operações
urbanísticas, pelo que, pelas razões que já apon-
támos, isso coloca o regime de consultas no cerne
das suas preocupações.
Para alcançar esse objectivo, a Lei n.° 60/2007
introduziu no Decreto-Lei n.° 555/99 dois novos
artigos – os arts. 13.°-A (Parecer, aprovação ou
autorização de localização) e 13.°-B (Consultas
prévias) –, tendo ainda procedido à alteração e
à re-sistematização do anterior art. 19.°, sobre
consultas a entidades exteriores ao município
no âmbito de procedimentos de licenciamento,
agora transformado em art. 13.° (Consultas a
entidades externas).
A mudança da sistemática é, aliás, a primeira
alteração digna de registo nesta matéria, já que,
ao inserir o regime de consultas a entidades ex-
ternas na Subsecção I da Secção II, dedicada às
disposições gerais das formas de procedimento,
a Lei n.° 60/2007 transformou aquele regime no
regime comum de consultas a entidades exter-
nas, aplicável quer às consultas no âmbito de
procedimentos de licenciamento, quer às con-
a mera anulabilidade do acto de licenciamento, quando
aplicada directamente pela Câmara Municipal, nomea-
damente nos casos em que os bombeiros são um serviço
municipal, mas pode gerar a sua nulidade, quando cons-
titua o fundamento de um parecer negativo emitido pelo
Serviço Nacional de Bombeiros.

Direito Regional e Local n.° 04 • Outubro/Dezembro 2008
sultas no âmbito de procedimentos de comuni-
cação prévia (18).
A exigência de consultas externas, no âmbito
de procedimentos de comunicação prévia, que
é corroborada pela nova redacção do n.° 2 do
art. 36.°, constitui uma alteração significativa
em relação ao anterior procedimento de auto-
rização, no âmbito do qual as mesmas estavam
expressamente dispensadas pela redacção inicial
do n.° 2 do art. 28.°.
Não se compreende a razão de ser da exigên-
cia de consultas a entidades externas em proce-
dimentos de comunicação prévia. A dispensa de
consultas a entidades externas em procedimen-
tos de autorização assentava no pressuposto de
que aquela forma de procedimento era reserva-
da para operações urbanísticas que já haviam
sido anteriormente objecto de apreciação no mo-
mento da aprovação dos respectivos planos de
pormenor ou operações de loteamento urbano,
no âmbito do qual a generalidade das entidades
interessadas já se havia pronunciado, ou para
operações com menor relevância urbanística,
que não justificam um controlo com a mesma
intensidade.
Ora, o novo procedimento de comunicação
prévia é um sucedâneo do anterior procedimen-
to de autorização com o qual mantém mais pon-
tos de contacto do que com o anterior procedi-
mento de comunicação prévia, nomeadamente
ao nível do respectivo âmbito material de apli-
cação, pelo que se mantêm no essencial válidos
(18) A sistemática do preceito, bem como o disposto no
n.° 7 do art. 13.°, sugerem também que aquele artigo cons-
titui o regime comum das consultas a entidades externas
em qualquer das fases do procedimento de licenciamento,
aplicando-se indistintamente, consoante se trate de licen-
ciamento de operações de loteamento urbano ou de obras
de edificação, às consultas no âmbito da aprovação do
projecto de loteamento ou de arquitectura e às consultas
no âmbito da aprovação dos projectos de obras de urbani-
zação ou das especialidades. E aplicando-se também, por
remissão expressa do art. 15.°, aos respectivos pedidos de
informação prévia.
Urbanismo e interesses públicos diferenciados
os fundamentos daquela dispensa (19).
Neste caso, até, as consultas externas têm
maior impacto na tramitação e decisão do pro-
cedimento de comunicação prévia do que teriam
no de autorização, tendo em conta que, em con-
dições normais, a admissão daquela comunica-
ção não pressupõe qualquer acto de instrução,
e muito menos ainda uma decisão expressa do
presidente da câmara municipal. Neste contexto,
a exigência de consulta é no mínimo um factor
de insegurança, já que, na falta de um acto de
rejeição da sua admissão no prazo de 20 dias,
permanece a dúvida sobre se aquelas eram ou
não exigíveis, podendo ser, inclusive, um factor
de bloqueio, se for claro que essas consultas são
exigíveis e as mesmas não forem promovidas (20).
Aquele impacto é ainda maior quando as
consultas tenham de ser feitas a entidades da
administração central, directa ou indirecta, do
(19) Aquela dispensa revelou-se no entanto problemáti-
ca em algumas situações em que a consulta se justifica em
função de detalhes de projecto que não podiam ter sido
objecto de apreciação no âmbito da aprovação dos respec-
tivos planos de pormenor ou operações de loteamento ur-
bano, como as relativas à protecção do património cultu-
ral ou à segurança contra incêndios. Isso não impedia, no
entanto, que naqueles casos em que a consulta se justifi-
casse a mesma fosse prevista em legislação especial, como
acontecia, por exemplo, na anterior legislação relativa a
empreendimentos turísticos, constante do Decreto-Lei n.°
167/97, de 4 de Julho, com a redacção que lhe deu o Decre-
to-Lei n.° 55/2002, de 11 de Março.
(20) Como vimos, a Lei n.° 60/2007 manteve a possibi-
lidade de o particular promover previamente as consultas,
mas não previu nenhum mecanismo que permita ultrapas-
sar a inércia da Administração nos casos em que essas con-
sultas são feitas no próprio procedimento. Não há sequer
um prazo estabelecido para o gestor do procedimento as
promover. Há apenas um prazo para a CCDR as promover
quando alguma entidade da administração central se deva
pronunciar (art. 13.°-A, n.° 2), mas mesmo nesses casos não
há um prazo para a câmara remeter os elementos à CCDR
(art. 13.°, n.° 2). E, em qualquer dos dois casos, a falta de
promoção das consultas dentro de determinado prazo não
tem como efeito automático o início da contagem do prazo
para as entidades se pronunciarem, que fica assim depen-
dente da efectiva disponibilização do processo (arts. 13.°,
n.° 4, e 13.°-A, n.° 3).

Estado, pois, como veremos, a tramitação e a
decisão do procedimento saem da esfera muni-
cipal e passam a ser controladas pela Comissão
de Coordenação e Desenvolvimento Regional
(CCDR) territorialmente competente, através
do subprocedimento previsto no art. 13.°-A, cuja
carga burocrática é, ela própria, maior do que a
prevista na lei para o próprio procedimento de
comunicação prévia.
Nessa medida, a Lei n.° 60/2007 constitui
claramente uma regressão em relação ao regi-
me anterior, contrariando assim a sua ratio de
simplificação administrativa.
5. É precisamente o novo regime de consultas
de entidades da administração central, directa
ou indirecta, do Estado que suscita as maiores
dificuldades interpretativas, e merece as maio-
res reservas.
Merece reserva, desde logo, a epígrafe do art.
13.°-A – “Parecer, aprovação ou autorização de lo-
calização” – que é susceptível de gerar confusão
com o regime das operações urbanísticas cujo
projecto carece de aprovação da administração
central, previstos nos arts. 37.° a 39.°. Confron-
tando, no entanto, o corpo do n.° 1 do art. 13.°-
-A com o disposto nesses artigos, parece possí-
vel estabelecer a distinção entre os pareceres,
aprovações e autorizações inseridos no âmbito
de procedimentos de controlo prévio de ope-
rações urbanísticas e os que são emitidos num
procedimento prévio e autónomo em relação ao
procedimento de licenciamento ou admissão de
comunicação prévia (21).
Merece também reserva a relativa indefini-
ção com que é delimitado o respectivo âmbito
de aplicação, já que não é inteiramente claro o
que se deva entender por entidade que se deva
(21) Estes procedimentos também não se confundem
com as consultas prévias previstas no art. 13.°-B, que sen-
do prévia não são no entanto autónomas do procedimento
de controlo prévio das operações urbanísticas a que res-
peitam. Excepto quanto à iniciativa, aquelas consultas têm
a mesma natureza e efeitos das consultas a entidades ex-
ternas realizadas nos termos dos arts. 13.° e 13.°-A.

pronunciar sobre a operação urbanística “em
razão da sua localização”. É questionável, por
exemplo, que nesse conceito se integrem todas
as entidades encarregues da defesa de servidões
administrativas e outras restrições de utilidade
pública, já que nem sempre o interesse público
que lhes está subjacente se define por referência
à localização da operação urbanística, podendo
também atender ao seu tipo e natureza, ou à fi-
nalidade das suas construções (22).
Mas, principalmente, merece reserva a atri-
buição às CCDR de uma função coordenadora
da intervenção de entidades da administração
central nos procedimentos de controlo prévio
de operações urbanísticas, expressa através de
uma “decisão global e vinculativa de toda a admi-
nistração central” (23).
Essa reserva é fundada em duas ordens dis-
tintas de razões.
Por um lado, porque não é claro que deva ser
atribuída esta função coordenadora e integrado-
ra de políticas públicas sectoriais diferenciadas
– que porventura faria sentido numa estrutura
autárquica regional legitimada democratica-
mente – a um serviço desconcentrado de um mi-
nistério encarregue de prosseguir directamente
algumas dessas políticas, nomeadamente, em
matéria ambiental.
Não é, aliás, claro o papel das CCDR naque-
(22) Basta pensar, por exemplo, que ao contrário do
que sucede com obras realizadas em zona de protecção de
imóvel classificado, a intervenção do IGESPAR no âmbito
de obras nos próprios imóveis classificados ou em vias de
classificação não é exigível em razão da sua localização,
mas sim dos interesses de protecção do património cultu-
ral nela implicados, relacionados com questões de estrutu-
ra e de forma da edificação, que definem o valor artístico
ou arquitectónico do imóvel, independentemente da sua
localização.
(23) Nos termos dos n.os 4 e do art. 13.°-A, aquela de-
cisão é proferida pela CCDR territorialmente competente
nos casos em que as posições das entidades consultadas
sejam convergentes. Se aquelas posições forem divergen-
tes, a decisão passa a ser da competência conjunta de to-
das aquelas entidades através de uma conferência decisó-
ria constituída de forma ad hoc.

Direito Regional e Local n.° 04 • Outubro/Dezembro 2008
les casos em que, além de assegurar a referida
função coordenadora, ela seja uma das entidades
encarregues de se pronunciar sobre a operação
urbanística em razão da localização, como su-
cede em tão poucos casos.
Por outro lado, e pelo contrário, porque é
claro que não é legalmente possível assegurar,
no âmbito de procedimentos de licenciamento
urbanístico, a coordenação, articulação e com-
patibilização entre diferentes políticas públicas
sectoriais que apenas podem ser alcançadas no
âmbito do sistema de gestão territorial ou por
intervenção directa do legislador.
Com efeito, não é possível reconduzir os in-
teresses públicos diferenciados do Estado a um
único interesse público estadual, expresso nu-
ma decisão global única e vinculativa de toda a
administração central, porque aqueles interesses
relevam do procedimento na medida da sua ex-
pressão normativa e não da vontade da CCDR
ou da maioria das entidades consultadas.
Se, como se refere expressamente no n.° 6 do
art. 13.°, aplicável a todas as consultas a entida-
des externas, incluído as que são especialmente
reguladas no art. 13.°-A, “os pareceres das entida-
des exteriores ao município só têm carácter vincula-
tivo quando tal resulte de lei, desde que se fundamen-
tem em condicionamentos legais ou regulamentares
e sejam recebidos dentro do prazo”, como pode a
CCDR, individualmente ou através de uma con-
ferência decisória, exprimir uma opinião contra
aqueles condicionamentos legais ou regulamen-
tares? Como podem, por exemplo, emitir uma
decisão favorável naqueles casos em que uma
– mesmo que apenas uma – das entidades con-
sultadas tenha exprimido uma posição negati-
va fundada numa norma legal ou regulamentar
imperativa, que obste ao licenciamento da ope-
ração urbanística? E, inversamente, qual o valor
jurídico de uma decisão desfavorável que não
se fundamente num qualquer condicionamento
daquela natureza?
Estas interrogações evidenciam que o le-
gislador confundiu os planos de actuação do
Estado.
Urbanismo e interesses públicos diferenciados
Como vimos anteriormente, é através dos
instrumentos de gestão territorial, e não do li-
cenciamento das respectivas operações urbanís-
ticas de execução, que o Estado deve procurar
assegurar a coordenação entre políticas públicas
com incidência territorial.
Na elaboração dos instrumentos de gestão
territorial de âmbito regional ou nacional, o Es-
tado deve, por isso, dispor de uma margem de
liberdade suficientemente ampla para introduzir
ordem e racionalidade no aproveitamento do
território e realizar a composição adequada dos
interesses que sobre ele incidem. E deve dispor
também dos instrumentos jurídicos adequados
para reflectir essa composição de interesses no
planeamento municipal, dando-lhes projecção
e eficácia jurídica externa.
Diversamente, no licenciamento das opera-
ções urbanísticas, ou na admissão da sua comu-
nicação prévia, aquilo que se pede às entidades
da administração central consultadas não é que
exprimam uma opinião sobre se a sua realização
é ou não adequada à satisfação dos respectivos
interesses, mas que acautelem que essa realiza-
ção não os ofenda, sempre que eles sejam mere-
cedores de uma protecção legal ou regulamentar
específica.
As entidades que se devem pronunciar so-
bre as operações urbanísticas em razão da sua
localização não dispõem da mesma margem de
livre apreciação e decisão de que gozam as enti-
dades responsáveis pelo planeamento, pelo que
não podem exigir ou transigir na composição
dos interesses públicos diferenciados do Estado
implicados na sua realização. Essa composição
é aquela que resulta dos instrumentos de ges-
tão territorial vinculativos para os particulares
e, na falta deles, ou mesmo para além deles, da
hierarquia de interesses definida pelo próprio
legislador. Não é a composição de interesses
que a CCDR ou a conferência decisória logrem
alcançar no caso concreto.
Nesse contexto, não se vislumbra qual seja o
conteúdo «decisório» que a CCDR pode acres-
centar à pronúncia das entidades consultadas. Se

todas as entidades consultadas se pronunciarem
favoravelmente, a «decisão» da CCDR não pode
delas divergir – pelo menos não em termos que
vinculem a câmara municipal a indeferir o pe-
dido ou rejeitar a admissão da comunicação –,
excepto se essa decisão for fundada ela própria
num condicionamento legal ou regulamentar,
nos termos do n.° 6 do art. 13.°. Se o parecer de
alguma delas for negativo, por exemplo, por-
que a lei exige o respeito por uma servidão ad-
ministrativa ou por uma restrição de utilidade
pública, a mesma lei não consente qualquer ou-
tra «decisão» que não inviabilize a realização da
operação urbanística em causa, pelo que é inútil
convocar uma conferência decisória.
Pretender que a decisão proferida em confe-
rência decisória pode sobrepor-se ao valor ju-
rídico dos pareceres emitidos por cada um dos
seus membros, retirando-lhe força vinculativa,
como sugere uma interpretação menos cuida-
da do n.° 9 do art. 13.°, é ignorar que a Cons-
tituição não permite “a actos de outra natureza o
poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar,
modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus
preceitos” (24).
Ora, retirar a força vinculativa dos pareceres
emitidos não é uma mera operação de «desclas-
sificação» daqueles pareceres; é também, por
força do regime estabelecido no n.° 6 do referido
art. 13.°, uma operação de «desvinculação» da
operação urbanística das normas legais e regu-
lamentares que fundamentaram a sua emissão.
É, por isso, manifestamente, uma operação in-
constitucional, e portanto inadmissível, sempre
que dela resulte uma decisão global que não
respeite aquelas vinculações.
Numa interpretação conforme à Constituição
do n.° 9 do art. 13.°-A, aceita-se que deixem de
ter natureza vinculativa aqueles pareceres que
exprimem condicionamentos legais e regula-
mentares abertos, i.e., cuja integração deva ser
(24) Cfr. art. 112.°, n.° 5, da Constituição da República
Portuguesa.

feita pela própria entidade consultada em fun-
ção das circunstâncias do caso concreto, e não
representem uma vinculação legal estrita.
Dito por outras palavras, “quando a decisão
seja proferida em conferência decisória, os pareceres
emitidos têm natureza não vinculativa” naqueles
casos em que consubstanciem actos opinativos
em sentido próprio, ou decisões predominante-
mente discricionárias da entidade consultada.
Mas não nos casos em que o próprio conteúdo
do «parecer» está contido em lei ou regulamen-
to, e em que a perda da sua natureza vinculativa
representaria uma degradação da força jurídica
dessas disposições legais ou regulamentares.
Trata-se, no entanto, de uma solução que, em
qualquer caso, deixa muito a desejar, porque im-
plica uma intromissão da conferência decisória,
e das diferentes entidades nela representadas,
em domínios estranhos ao respectivo âmbito
de atribuições e competências. Implica mesmo
aceitar, ao arrepio de princípios gerais de orga-
nização administrativa do Estado enraizados
na nossa tradição jurídica administrativa, uma
delegação tácita de competências das entidades
consultas num órgão de uma pessoa colectiva
ou ministério distinto.
IV. Conclusão
Ao prever a existência de uma decisão global
e vinculativa de toda a administração central do
Estado, o novo regime de consultas de entidades
externas nos procedimentos de controlo prévio
das operações urbanísticas estabelecido pela Lei
n.° 60/2007 parte do pressuposto errado de que,
naquele âmbito, é possível reconduzir os inte-
resses públicos diferenciados do Estado a um
único interesse público estadual, exigindo que
a CCDR territorialmente competente, ou uma
conferência decisória de serviços constituída de
forma ad hoc, realize uma coordenação, articula-
ção e compatibilização entre diferentes políticas
públicas sectoriais que apenas podem ser alcan-
Direito Regional e Local n.° 04 • Outubro/Dezembro 2008
çadas no âmbito do sistema de gestão territorial
ou por intervenção directa do legislador.
Este equívoco legislativo acarreta graves
consequências, quer para a celeridade da tra-
mitação daqueles procedimentos, quer para a
própria racionalidade do respectivo processo
de decisão.
Para a celeridade da tramitação dos proce-
dimentos, porque a intromissão das CCDR na
fase de consultas representa uma carga buro-
crática adicional, com a previsão de uma nova
decisão interlocutória, precedida, em alguns
casos, da reunião e deliberação de um novo ór-
gão ad hoc.
Para a racionalidade do respectivo processo
de decisão, porque aquele regime introduz um
factor adicional de complexidade na gestão dos
interesses públicos diferenciados do Estado, que
não deixará de se repercutir negativamente na
gestão das expectativas dos particulares, e, em
consequência, na tutela dos seus direitos subjec-
tivos e interesses legalmente protegidos.
Acresce que o saldo histórico do relaciona-
mento entre as CCDR e as câmaras municipais,
no âmbito de procedimentos de licenciamento
urbanístico, não oferece nenhuma garantia de
que aquela intervenção – que na maior parte
dos casos não estava anteriormente prevista a
nenhum título – não se fará com prejuízo dos
interesses urbanísticos próprios das populações
locais de que os municípios são portadores.
O novo regime de consultas de entidades
externas nos procedimentos de controlo prévio
das operações urbanísticas estabelecido pela Lei
n.° 60/2007 constitui, por isso, uma clara regres-
são em relação ao regime anterior, contrarian-
do a sua ratio de simplificação administrativa
e aumentando de forma imprevisível os níveis
de insegurança jurídica dos particulares, e das
próprias autarquias locais, contribuindo assim
para dificultar o funcionamento do sistema.
Cláudio Monteiro