desenvolvimento
urbano
I N S T I T U T O
IDÉIAS PARA A AÇÃO MUNICIPAL
N o 181
ESTATUTO DA CIDADE
Esta nova legislação permite ao poder público intervir no mercado de terras e nos processos
de urbanização, indo além da simples normatização dos usos dos territórios.
O s governos municipais enfrentam gran-
des dificuldades de controlar e orientar
os usos, o desenvolvimento e a expansão das
cidades. Dessa maneira, o crescimento e o de-
senvolvimento das cidades ficam entregues prin-
cipalmente ao comportamento dos mercados
imobiliários, formal e informal, que objetivam o
atendimento imediato às demandas dos diferen-
tes setores da cidade, de forma a maximizar os
lucros dos empreendedores.
Agora, pela primeira vez na história brasileira,
temos uma regulação federal para a política urba-
na, definindo uma concepção de intervenção no
território que se afasta do tradicional caráter tec-
nocrático que apenas aponta os usos ideais ou
desejáveis para cada parte do território. Após mais
de dez anos de lutas, foi aprovado no Congresso
o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o capí-
tulo de política urbana da Constituição de 1988
(artigos 182 e 183). Com ele, os municípios dis-
põem de um marco regulatório para a política
urbana, que pode levar a importantes avanços.
O Estatuto da Cidade dá respaldo constitucional a
uma nova maneira de realizar o planejamento ur-
bano. Sua função é garantir o cumprimento da
função social da cidade e da propriedade urbana,
o que significa o estabelecimento de “normas de
ordem pública e interesse social que regulam o
uso da propriedade urbana em prol do bem cole-
tivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos”
(art. 1o). Para isso, o Estatuto da Cidade coloca à
disposição dos municípios uma série de instru-
mentos que podem intervir no mercado de terras
e nos mecanismos de produção da exclusão.
Os instrumentos que fazem parte do Estatuto si-
tuam-se em três campos: um conjunto de novos
instrumentos de natureza urbanística voltados para
induzir – mais do que normatizar – as formas de
uso e ocupação do solo; uma nova estratégia de
gestão que incorpora a idéia de participação direta
do cidadão em processos decisórios sobre o des-
tino da cidade; e a ampliação das possibilidades
P Ó L I S
de regularização das posses urbanas.
INSTRUMENTOS DE
INTERVENÇÃO NO
USO E OCUPAÇÃO
DO SOLO
O
Estatuto da Cidade regulamenta dispo-
sitivos que procuram combater a espe-
culação imobiliária nas cidades. A partir de ago-
ra, áreas consideradas vazias ou subutilizadas
situadas em regiões dotadas de infra-estrutura
estão sujeitas à edificação e parcelamento com-
pulsórios (artigos 5º e 6º). O município tem o
poder de determinar os critérios de definição
das terras que considera ociosas ou subutiliza-
das, e poderá definir prazos e condições para
induzir o aproveitamento dos terrenos pelos pro-
prietários – no mínimo um ano para a entrada de
um projeto no órgão competente, e dois anos a
partir de sua aprovação para a efetiva edificação.
No caso do não-cumprimento dos prazos ou
condições da edificação ou utilização compul-
sória, o Município poderá aplicar sobre esses
terrenos o instrumento do IPTU progressivo no
tempo (artigo 7o). Esse instrumento consiste no
aumento progressivo da alíquota de imposto
sobre a propriedade predial e territorial, por até
cinco anos consecutivos. A alíquota de IPTU
poderá dobrar de ano a ano, podendo atingir um
máximo de quinze por cento do valor venal do
imóvel. Se o proprietário ainda assim não reali-
zar o aproveitamento do terreno, a cobrança po-
derá permanecer na alíquota máxima.
Se após cinco anos de cobrança do IPTU pro-
gressivo o proprietário não tiver cumprido a obri-
gação de parcelamento, edificação ou utilização,
2001
o Município poderá desapropriar o imóvel pelo
preço-base de cálculo do IPTU, pagando ao pro-
prietário com títulos da dívida pública (artigo 8º).
Esse conjunto de instrumentos – edificação com-
pulsória, IPTU progressivo e desapropriação
com pagamento em títulos da dívida pública –
pode representar uma possibilidade de intervir
efetivamente no crescimento da cidade, promo-
vendo uma ocupação mais intensa nas áreas onde
a infra-estrutura é mais presente e dessa maneira
reduzindo a pressão pela urbanização das áreas
periféricas, sem infra-estrutura e ambientalmen-
te frágeis. Este combate ao espraiamento signi-
fica também menores necessidades de desloca-
mento, otimizando o uso da malha viária e das
redes de transporte público.
Estão também disponíveis no Estatuto instru-
mentos que permitem que o poder público fi-
nancie parte dos investimentos que realiza no
espaço urbano, de forma que os empreendedo-
res paguem ao Município em torça do direito de
edificar – é o caso do solo-criado e das opera-
ções urbanas (artigos 28 a 34).
INSTRUMENTOS DE
REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA
O
utro conjunto de instrumentos previsto
no Estatuto da Cidade trata da regulari-
zação fundiária de áreas ocupadas e ainda não
tituladas. Grande parte de nossas cidades é cons-
tituída por assentamentos irregulares, ilegais ou
clandestinos, que contrariam de alguma forma
os padrões legais de urbanização. Entretanto –
embora a urbanização de favelas seja defendida
e praticada há décadas – a titularidade definitiva
destas áreas para seus verdadeiros moradores
vem esbarrando em processos judiciais intermi-
náveis e enormes dificuldades de registro junto
aos cartórios. Para enfrentar esta questão, o Es-
tatuto aprovado no Congresso prevê a regula-
mentação do usucapião urbano para regularizar
posses em terrenos privados (artigos 9º ao 12).
Esse instrumento só se aplica para imóveis até
250 metros quadrados, que são a única moradia
do ocupante da terra há mais de cinco anos, sem
contestação por parte do proprietário legal. O
usucapião urbano pode ser concedido de forma
coletiva, para um grupo de moradores que ocu-
pa um mesmo terreno.
INSTRUMENTOS
DE GESTÃO
DEMOCRÁTICA
DA CIDADE
O Estatuto incorpora a idéia da participação direta
e universal dos cidadãos nos processos decisóri-
os da política urbana, tornando obrigatória a par-
ticipação popular na definição da política urbana
(artigos 43 a 45). Estão previstos instrumentos
como conferências e conselhos de política urbana
nos âmbitos nacional, estadual e municipal (veja
DICAS Nº 137), audiências e consultas públi-
cas, além da obrigatoriedade de implementação
do Orçamento Participativo (veja DICAS Nº 92).
Estes instrumentos devem ser utilizados pelos
municípios para abrir espaço para os interesses
dos cidadãos em momentos de tomada de deci-
são a respeito de intervenções sobre o território, e
são obrigatórios nos Planos Diretores.
Ainda no campo da ampliação do espaço da
cidadania no processo de tomada de decisões
sobre o destino urbanístico da cidade, o Esta-
tuto prevê o Estudo de Impacto de Vizinhança
para empreendimentos que a lei municipal con-
siderar como promotores de mudanças signifi-
cativas no perfil da região onde se instalar (ar-
tigos 36 a 38). O Estudo de Impacto de Vizi-
nhança deverá levar em conta os efeitos positi-
vos e negativos decorrentes dos grandes em-
preendimentos no que diz respeito à vida dos
moradores das áreas próximas ao possível
empreendimento, e deverá obrigatoriamente
garantir o acesso aos documentos e a consulta
pública junto à comunidade afetada.
COMO APLICAR
Para aplicar os instrumentos urbanísticos pre-
vistos no Estatuto, o Poder Executivo do muni-
cípio deverá obrigatoriamente produzir um Pla-
no Diretor, uma lei que deverá ser aprovada na
Câmara, que é o instrumento básico da política
de desenvolvimento e expansão urbana (artigos
39 a 42). O Plano Diretor é obrigatório para
municípios com mais de 20 mil habitantes, e sua
função principal é expressar os instrumentos por
meio dos quais o município vai garantir o cum-
primento da função social da cidade e da propri-
edade urbanas e garantir o atendimento às ne-
cessidades dos cidadãos quanto à qualidade de
vida e justiça social.
Para implementar um Plano Diretor, o Executi-
vo deve mobilizar uma equipe técnica, que fará
uma leitura da situação e dos conflitos existen-
tes. A partir dessa leitura, será possível definir
quais são os instrumentos mais interessantes,
bem como os critérios para sua aplicação. Al-
guns dos instrumentos podem exigir que sejam
feitas leis específicas para sua implementação.
O Plano Diretor deverá contar necessariamente
com a participação da população e de associa-
ções representativas dos vários segmentos eco-
nômicos e sociais, não apenas durante o proces-
so de elaboração e votação, mas, sobretudo, na
implementação e gestão das suas diretrizes. As-
sim, mais do que um documento técnico, o Pla-
no é um espaço de debate dos cidadãos e de
definição de opções, conscientes e negociadas,
por uma estratégia de intervenção no território.
Após sua aprovação na Câmara, o Plano Diretor
precisa ser revisto periodicamente.
DIFICULDADES
O Estatuto da Cidade dá aos municípios o poder
de interferir sobre os processos de urbanização
e sobre o mercado imobiliário. Isso significa
que a Prefeitura pode mexer com práticas e pri-
vilégios muito arraigados, principalmente no que
se refere aos maiores proprietários urbanos Tam-
bém as práticas clientelistas envolvendo a regu-
larização fundiária podem ser combatidas. Al-
guns setores provavelmente insistirão pela per-
manência desses privilégios.
É fundamental que a Prefeitura envolva ativa-
mente os diferentes setores da sociedade nos
debates dos instrumentos e do Plano Diretor.
Apenas dessa maneira poderá ficar claro para
todos que em alguns casos é preciso que uma
minoria abra mão de seus privilégios para que
sejam garantidos os recursos territoriais e mate-
riais que permitirão um crescimento mais equili-
brado da cidade.

Os potenciais resultados
da aplicação democrática
dos instrumentos propos-
tos no Estatuto da Cida-
de são muitos: a demo-
cratização do mercado de
terras; o adensamento
das áreas mais centrais e
melhor infra-estrutura-
das, reduzindo também a
pressão pela ocupação
das áreas mais longín-
quas e ambientalmente
mais frágeis; a regulari-
zação dos imensos terri-
tórios ilegais. Do ponto de
vista político, os setores
populares ganham muito,
à medida que a urbani-
zação adequada e lega-
RESULTADOS
lizada dos assentamen- cutivo. O Legislativo tam- reção aos seus reais ob-
tos mais pobres passa a bém ganha, pois a supe- jetivos: a elaboração e
ser vista como um direi- ração das práticas clien- aprovação das leis e o
to, e deixa de ser objeto telísticas pode elevar o acompanhamento crítico
de barganha política com patamar da política pra- da atuação do Executivo.
vereadores e o poder Exe- ticada na Câmara, em di- O Estatuto abre novas
possibilidades de prática
P ara ler a ínteg ra do Estatuto:
ínteg do planejamento e da
gestão urbana, mas de-
http://www.polis.org.br/publicacoes/download/111.html
pende fundamentalmente
P ara ler ar tigos sobre o Estatuto:
artigos
de seu uso eficaz no nível
de Raquel Rolnik: local. Mesmo havendo
http://www.polis.org.br/publicacoes/artigosemanal.html perdas pontuais para al-
de Nelson Saule Jr.: guns dos grandes propri-
http://www.polis.org.br/publicacoes/artigos/estatuto.html etários urbanos, a coleti-
e vidade tem muito a ga-
http://www.polis.org.br/publicacoes/download/112.html nhar com a democratiza-
ção do planejamento e da
Autor: Renato Cymbalista. Consultores: Nelson Saule Jr. e Raquel gestão urbana que o Es-
Rolnik. tatuto agora permite.
Instituto Pólis- Rua Cônego Eugênio Leite, 433 - São Paulo - SP - Brasil
CEP 05414-010 - Telefone: (011) 3085-6877 - Fax: (011) 3063-1098 -
http://www.polis.org.br - e-mail: dicas@polis.org.br