ESTUDANTE: MANUEL NILTON ISAAC MORAIS.

FORMAS DE INTERVENÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Aprendemos nós no segundo ano que a administração pública é uma entidade proativa
que busca fundamentalmente satisfazer de forma cabal as necessidades da coletividade.
Para atingir o seu principal objetivo ou, se preferirmos, fim a administração pública
necessita de intervir, exercendo os seus poderes para que se verifique os resultados
esperados. Até ao momento, em sede de Direito Administrativo falamos sobre algumas
formas típicas de intervenção ou de exercício do poder administrativo que são,
nomeadamente: o acto administrativo, o regulamento administrativo e o contrato
administrativo. Existe, todavia, para efeitos do ordenamento do território, as designadas
operações do ordenamento do território que constituem formas específicas de
intervenção da administração pública no ordenamento do território.
OS PLANOS TERRITORIAS
São diversas as actividades cujo exercício está dependente de um plano ou de uma
devida planificação. Podemos destacar a aula em que temos o plano de aula, há ainda o
plano de investimento, o plano Marshall, plano de desenvolvimento nacional, etc.,
conseguimos perceber, então, o quão amplo é a necessidade de uso de um plano para a
concretização eficiente e concreta de uma actividade e para efeitos de ordenamento do
território não é diferente. Dai, portanto, planos territoriais.
Mas antes de definirmos planos territoriais, é importante passarmos ainda um pequeno
conceito de plano, em termos gerais. Assim, entendermos por plano como sendo um
esquema estrutural de orientação do exercício de uma actividade em que se enfatizam o
conjunto de procedimentos mediante os quais se introduz uma maior organização e
racionalidade nas acções e actividades previstas por meios de recursos limitados tendo
em vista alcançar determinados objectivos. A planificação, independentemente do tipo,
terá sempre como denominador comum a presença de objectivos, princípios e recursos a
ter em conta para se alcançar um determinado fim preconizado.
Chegados aqui, julgamos estar preparados para definir, então, os planos territoriais. Os
planos territoriai, à luz do art.º 28.º, n.º da LOTU, é definido como o conjunto de
instrumentos de cariz regulamentar que estabelecem o paradigma da ordenação e
aproveitamento do solo compreendido no território, com vista a determinar a gestão
correcta das actividade humanas no território.
Classificação dos planos territoriais
A classificação dos planos territoriais podemos encontrar na LOTU na sua secção II,
art.º 28.º, na qual encontramos:
Classificação dos planos territoriais em função do âmbito territorial (n.º 2):
 Planos Nacionais: são aqueles que abrangem todo o território nacional.
 Planos provinciais: são aqueles que abrangem o território de uma província.
 Planos interprovinciais: são aqueles que abrangem o território de duas ou mais
províncias

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  Planos municipais: são aqueles que abrangem o território de um município
 Planos intermunicipais: são aqueles que abrangem o território de dois ou mais
municípios.
Classificação dos planos territoriais em função do objecto específico (n.º 3):
 Planos especiais:
 Planos sectoriais:
Classificação dos planos territoriais em razão dos espaços, n.º 4
 Planos do ordenamento rural
 Planos urbanísticos

Princípios estuturantes do planos

Os princípios são a ossatura do ordenamento jurídico, num plano restrito, do
ordenamento –jurídico – territorial e urbanístico. Irradiam quer seja os planos
territorias como actos que representam a conclusão lógica procedimental quer
dos procedimentos de elaboração e aprovação dos planos territoriais. Razão
pela qual são estuturantes, pois se proliferam nos vários tratamentos
específicos do planos territoriais.
Se vai começar por tratar sobre os princípios se por considerar gerais.
Princípio da legalidade: e os princípios em que se subdivide
Surgindo como uma manifestação da actividade da administração pública, os
planos urbanísticos estão necessariamente vinculados à lei. Esta vinculação
estabelecida na lei tocam vários aspectos do plano urbanísticos e assumem
vários graus de intensidade. Este princípio desdobra-se em vários
subprincípios.
a) Princípio da homogeneidade dos planos
O que está sudjacente a este princípio é que a lei pretendeu sujeitar as áreas
urbanas e rurais a um mesmo tipo de plano, com finalidade de equiparar ou de
parificar as condições de vida na cidade e no campo.Artigo 31.º da lei 3/ 04 de
25 de Junho.
b) Princípio do desenvolvimento territorial em conformidade com os planos
O desenvolvirmento de todo o território deve decorrer da planificação, e não
de actos individuas e concretos da administração pública. Artigo 11º da lei
3/04 de 25 Junho.
Princípio da legalidade da competência
A competência para a elaboração e aprovação dos planos são determinados
por lei, é a lei que estabelece o seu âmbito bem como seu respetivo limites.
c) Princípio da fundamentação
A lei obriga que o órgão administrataivo explicite as noções de facto e de
direito que suporte a determinação das acções fundamentais territoriais.
Sustentado pelo artigo 200.º n.º 3 da Constituição da República de Angola.

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d) Princípio da tipicidade dos planos
Este princípio se traduz no facto de que a administração pública não pode
elaborar planos que entender, mas sapenas aquelas que a lei prevê. É lei que
indica a designação dos planos, define os respectivos fins e estabelece o seu
conteúdo técnico.
e) Princípio da hierarquia
Um outro aspecto que vem limitar a liberdade de modelação do plano é o que
resulta de acordo (Correia, 1990) do princípio da ordenação hierárquica do
planeamento urbanístico. O que significa dizer que as disposições dos planos
devem respeitar as determinações dos planos hierarquicamente superiores.
Ainda na sequência (Correia, 1990), refere que no âmbito da subordinação de
um plano urbanístico hierarquicamente superior poderá ser entedida com base
no princípio da conformidade e da compatibilidade.
A hierarquia em sede da planificação pode ser susceptível da seguinte nuance:
A hierarquia tem um pendor menos forte do que sucesside em hieraquia
administrativa, aqui as disposições hierarquicamente superiores devem
respeitar as situações jurídicas já constituída em virtude das disposições
inferiores.
Princípio contra-correntes
Os planos de nível superior devem ter em conta os planos de nível inferior,
pois se pretende assegurar a ideia de segurança e certeza jurídica.
Princípio da articulação
Consiste na hamonização das opções fundamentais das partes colocadas na
posição de paridade.
f) Princípio da garantia constitucional do direito de propriedade
Este princípio impõe aos órgãos da administração dois postulados:
1. Da protecção existente
2. Obrigação da ponderação
g) Princípio da separação das utilizações territoriais incompatíveis
Este princípio se refere que, nas finalidades que se pretende com o território
poderão não ser harmonizáveis. Este princípio pressupõe que os planos devem
apartar as disposições territoriais que sejam por natureza inconsiliáveis.
h) Princípio da proporcionalidade em sentido amplo ou da “proibição do excesso”
Significa dizer que as medidas dos planos que estabelecem restrições ou que
proibem a realização de transformação urbanísticas nos imóveis dos
particulares devem ser adequadas ( no sentido de ser idóneas para pressecução
dos objectivos dos planos); devem ser necessárias ( no sentido de que não
devem ser estabelecidas quando os mesmo fins puderem ser atingidos com os
outros meios menos onerosos para o cidadão); e por último proporcionais ( no
sentido de que as custos ou inconvenientes que delas resultam não podem ser
notoriamente excessivos em relaçaõ ao fim público por elas realizado).

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Principios atinentes a elaboração dos planos territoriais

Após a exposição dos princípios estruturais dos planos, que sem sombras de
dúvidas ganham espaço nesta aborgem, pelo facto de serem de alcance geral,
agora se vai tratar de outros aspectos que tem que ver com os princípios
respeitantes a procedimentalização da elaboração do planos.
a) Princípio entre vários sujeitos de direito público na elaboração dos planos

Este princípio é uma referência a colaboração no âmbito do

procedimento de elaboração dos planos de departamentos ministeriais e
pelas administrações provínciais e administrações municipais.
b) Princípio da participação dos interessados na elaboração dos planos

No processo elaborativo do plano a administração pública de dialogar

com os particulares, consultando –os, ouvindo –os, recebendo sugestões
e informações, bem como os poderes de consultar os documentos
administrativos sem, contudo, esfrear a sua autoridade, ou mesmo
prejudicar o interesse público por cumprir com este dever para os
particulares.

c) Princípio da justa ponderação e da superação dos conflitos de interesses co –

envolvidos nosplanos
Este princípio orienta que devem ser adoptados métodos de resolução de
conflitos emergentes na elaboração dos planos e até mesmo na sua aplicação.
Estabelecendo postulados nos planos territoriais que estejam muito próximo
da realidade social e económica das comunidades para assegurar o justo e o
oportuno de modo a valorar a realidade existente.
Os aspectos referenciados na alínea a). b) e c) dos princípios atinentes ao
procedimento de elaboração dos planos com ligeiras adaptações, foram
subtraídos, referência em rodapé.
Fases de elaboração dos planos territoriais
De acordo (Santos, 2019), apresenta três fases de elaboração dos planos
territoriais, que são:
1. Fase da iniciativa
A iniciativa pode ser despoletada por uma entidade administração ou por
petição do particular, é importante salientar que é essencialmente a
administração pública que deve começar a caminhada de elaboração dos
planos, não obstante isso, os particulares poderão provocar , mediante
uma petição a iniciativa, instando a administração pública no sentido de
elaborar um determinado plano territorial para melhorar a gestão do solo.
2. Fase instrutória

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 Consiste em juntar todos os elementos de prova necessária, para que a
administração pública possa decidir com equidade.
Nesta fase do procedimento, muitos actos poderão ser praticados,
particularmente pareceres técnicos, actos de inspecção e visitas ao local
visados.
É relevante salientar dois apectos: o primeiro diz respeito ao direito de
participação no procedimento, através da audição dos interessados, o
segundo está relacionado com o prazo.
3. Fase decisória
Terminada a fase de instrunção, os autos são conclusos ao órgão decisor
para formular a sua vontade. Após as deligência, e submetido o projecto
de plano de territorial ao executivo para efeito de ratificação, só assim é
considerado plano territorial definitivo, de tal modo que a inobservância
desta exigência gera nulidade do plano territorial.
4. Fase integrativa de eficácia
Com a decisão, o procedimento ainda não está concluído, cabe a decisão
a conformação a ordem jurídica, ou seja, configuração jurídica que lhe
potencia a produzir plena e integralmente os seus efeitos; é fácil observar
que se está a referir à publicidade do acto.
Os planos territoriais são registados pelo órgão de titula do ordenamento
do território e posteriormente publicados no diário da república,
concretizando assim o princípio da publicidade dos planos.
Natureza jurídica dos planos territoriais
Neste subtópico importa-nos abordar sobre a natureza em concreto dos planos
territoriais, isto é, agora pretendemos saber se esse instituto, enquadra-se nas formas
jurídicas típicas de manifestação da actividade administrativa, o regulamento e o acto
administrativo, ou se, pelo contrário, constituem antes algo de diferente, um institute sui
generis do direito administrativo.
Plano urbanístico como um acto administrativo individual
É a posição defendida por alguns autores italianos como A. DANDULLI que defende
que aos wh as planos reguladores gerais deve em princípio negar-se caracter
normativo. Com efeito estes planos contêm uma disciplina diferenciada, particularizada
e detalhada do território, tomando fundamentalmente em consideração os aspetocs e os
interesses próprios de um espaço singularmente dotado. Dai que estes tenham por objeto
bens determinados e as suas estatuições digam respeito aos bens em si.
Na opinião desse autor o plano urbanístico não se distingue de qualquer outro acto
destinado a impor um vínculo real sobre um bem.
Em síntese, para a doutrina que defende nesse sentido em geral e, em particular, para o
autor SANDULLI, é erróneo tentar procurar nos planos características de actos gerais,
uma vez que estes não têm como destinatário uma generalidade não específica de
pessoas ou sujeitos, têm antes (à semelhança de todos os outros actos que produzem
efeitos no campo dos direitos reais) como função produzir de modo particular em

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relação a n bens imóveis determinados especificamente e aos titulares presentes e
futuros de direito que incidem sobre tais bens. Por esse motivo, estes possuem a
natureza de um acto administrativo individual e não geral.
Plano urbanístico como um acto administrativo geral
Essa posição doutrinária à semelhança da já abordada, nega outrossim o carácter
normativo do plano urbanístico, todavia diferente da posição anterior considera que se
trata de uma decisão administrativa que tem como destinatários um conjunto
indeterminado de pessoas. Para os adeptos dessa doutrina, os destinatários das
prescrição do plano são, no entanto, indeterminados no momento da sua publicação,
uma vez que são abrangidos os actuais proprietários e todos aqueles que vierem a
adquirir direitos reais sobre os terrenos situados no seu âmbito territorial de aplicação.
Plano urbanístico como um regulamento administrativo
A parte da doutrina que defende os planos urbanísticos como regulamento
administrativo é claramente maioritária no direito comparando.
De acordo com a minha esta concepção, os planos urbanísticos apresentam as notas
características da generalidade e da abstração que são próprias das normas jurídicas,
tendo como função a integração da lei e fixando o ordenamento urbanístico aplicável a
um determinado território. Estaremos assim, em síntese, perante a regras gerais, ou seja,
que não têm destinatário ou destinatários concretamente mencionados ou mencionáveis
e de regras abstratas que regulam ou disciplinam não um caso ou uma hipótese
determinada concreta ou particular, mas um número indeterminado de casos, uma
pluralidade de hipóteses reais que venham a verificar-se no futuros. A generalidade
revelar-se-ia no facto de os planos urbanísticos se aplicarem a todas as pessoas que no
momento da sua publicação ou no futuro sejam ou venham a ser titulares de direitos
reais imóveis abrangidos no seu âmbitos territorial de aplicação. Por sua vez, a
abstração brota da ideia de que os planos os planos disciplinam todas as hipóteses de
uso, transformação e destino do solo e não uma utilização concreta.
Dito doutro modo, os planos territoriais o plano não se aplica a uma situação de facto
determinada, estende a sua eficácia a todas as situações de facto que se verificarem
durante a sua