Direito do Urbanismo

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1. Direito do Urbanismo / Direito ordenamento Território

O direito do urbanismo surgiu do fenómeno do crescimento da cidade em

contraposição com as populações rurais. Com o aumento continuo da população nos
aglomerados urbanos, aumentou a taxa de urbanização, provocando assim um
crescimento caótico e desordenado das cidades, que devido há ausência de
habitações conduziu se ao aparecimento de bairros operários. Este acontecimento
levou a criação de uma disciplina jurídica: o direito do urbanismo.

O conceito de direito do urbanismo pode ser analisado numa perspetiva ampla ou de

forma restrita. Com efeito, para alguns autores, entre os quais Alves Correia, o direito
do urbanismo é o conjunto de normas e institutos respeitantes ao uso, ocupação e
transformação do solo globalmente considerado. Para outros autores como o
professor Freitas de Amaral, considerava, que a noção revelava se demasiado ampla
apresentando uma noção mais restrita de acordo com a qual, o direito do urbanismo
compreende apenas normas jurídicas aplicáveis ao ordenamento racional do espaço
de uma cidade.
A par da conceção ampla e restrita de direito de urbanismo surge a conceção
intermédia preconizada pela doutora Fernanda Paula Oliveira. De acordo com esta
teoria, o direito do urbanismo é constituído por um conjunto de normas que disciplinam
o uso, ocupação e transformação do solo para fins urbanísticos.
Em suma, a noção ampla de direito do urbanismo defende que este é um conjunto de
normas e institutos que respeita o uso, ocupação e transformação do solo e a noção
restrita de direito do urbanismo defende que este apenas compreende normas
jurídicas aplicáveis ao ordenamento do espaço de uma cidade.

A principal essência do direito do urbanismo é a tentativa de harmonização e

compatibilização entre os diferentes interesses implicados, ao uso, ocupação e
transformação do solo. O direito do urbanismo é assim constituído por normas
jurídicas cuja função é a ponderação e a superação de conflitos de interesse sugeridos
a propósito da utilização dos mesmos. Os conflitos que poderão surgir são:
1. Entre interesses públicos e privados colidentes;
2. Entre interesses públicos que não sejam coincidentes;
3. Entre interesses privados divergentes.
Setores do Direito Urbanismo

 Instrumentos de Gestão territorial (regras que disciplinam o uso);

 Direito e Política dos solos (constituído pelo regime urbanístico);
 Sistemas e instrumentos de execução de planos (sistemas de cooperação,
imposição administrativa; expropriações; licenciamentos e autorizações de
operações de loteamento e edificação.);
 Direito administrativo da construção (constituído por um conjunto de regras
técnicas e jurídicas a que deve oferecer a construção de edifícios.);
 Contencioso do urbanismo (litígios, dirimidos em tribunal que resultam de
relações jurídico-urbanísticas.)

Relativamente a natureza jurídica, levanta se a questão de saber se trata se de um

ramo autónomo ou se trata se de um ramo especial de direito administrativo.
Do ponto de vista didático, poderia pensar que se trata de um ramo autónomo.
Todavia, o direito do urbanismo procede de interesse público de forma comum com o
direito administrativo, os princípios que informam o direito administrativo, quer
constitucionais quer os princípios que regulam a atividade administrativa são os
mesmos; os sujeitos típicos são a autoridade pública e os particulares. Por fim, os
instrumentos são o ato, regulamento e contrato; são aplicados no domínio do direito do
urbanismo pelo que se constituiu que o direito do urbanismo é um ramo especial do
direito administrativo.

Três diplomas: constituição, regime jurídico dos instrumentos de gestão

territorial e a lei de bases da política publica dos solos ordenamento de território
e urbanismo.

Distinção entre Urbanismo e Ordenamento de Território

Trata se de realidades muito próximas, distintas, mas complementares. O legislador

constituinte não define o ordenamento de território nem urbanismo. Por outro lado, a
lei de bases da política publica dos solos, ordenamento do território e urbanismo
(LBPPSOTU) define conjuntamente os fins e os princípios da política publica dos
solos, ordenamento de território e urbanismo, não apresentando, contudo, qualquer
critério de distinção. Compete então, há doutrina demarcar a fronteira entre uma
disciplina e a outra, sendo que esta socorre se dos seguintes critérios distintivos:

1. Critério do âmbito territorial de aplicação;

Quanto ao critério do âmbito territorial de aplicação, diz se que o urbanismo respeita

ao ordenamento racional da cidade, ou da urbe, ou seja, tem uma aplicação local, ao
passo que o ordenamento de território tem um âmbito territorial de aplicação mais
vasto, ou seja, um planeamento territorial local. De acordo com este critério, o direito
do urbanismo, corresponderia há noção restrita de urbanismo e o ordenamento de
território corresponderia há noção ampla.
Este critério, não serve individualmente para estabelecer a distinção porque existem
normas de ordenamento de território que se aplicam só ao espaço de uma cidade, e
existem normas por outro lado, de direito de urbanismo que se aplicam ao território
globalmente considerado, como é o caso das normas do programa nacional da política
do ordenamento do território.

2. Critério da contraposição direito/politico;

Quanto ao critério da contraposição direito/politica, diz se que o objetivo do

ordenamento do território é garantir a igualdade de oportunidades entre pessoas,
sendo que, o urbanismo teria objetivos mais concretos, concisos e diretos. De acordo
com este critério, o urbanismo seria o direito, e o ordenamento de território a política.
No entanto, o ordenamento de território deve ser visto também como uma matéria
regulada pelo direito.

3. Critério dos instrumentos jurídicos;

Quanto a este critério, diz se que, o urbanismo utiliza medidas imperativas e

unilaterais como o regulamento e os atos administrativos, enquanto o ordenamento de
território utiliza medidas de apoio e de incitamento da atividade dos particulares e
formas contratuais de cooperação com os agentes económicos.
Contudo, as formas de concertação também existem no direito do urbanismo
(exemplo: contrato de urbanização) e existem medidas unilaterais no ordenamento de
território (exemplo: licenciamento de empreendimentos industriais, licenças para
empreendimentos turísticos).
 4. Critério da eficácia jurídica das normas.

Finalmente, no que contende com o critério da eficácia jurídica das normas, diz se que
o urbanismo contém normas direta e imediatamente vinculativas para os particulares e
para os entes públicos, estabelecendo o regime do uso, ocupação e transformação do
solo.
Já o ordenamento do território, contém meras diretivas, isto é, com conteúdo
orientador e coordenador das ações a desenvolver numa determinada zona.
Este critério também é insuficiente porque, os PDM´s tem normas de ordenamento e
de urbanismo. Não há um critério rigoroso, há apenas características predominantes.
A distinção entre uma realidade e outra, só é possível através de um critério misto que
combine os quatro critérios anteriores.

Constituição urbanística: princípios constitucionais do direito do urbanismo.

Violação de princípios de constituição urbanística

Art.65ºnº4: princípio da cooperação; (entre entidades públicas); lei de bases: artigo

8º. (remissão)- manifestação do princípio da cooperação. Dispõe de ampla aplicação
do RGIT, artigo 22º ao 25º. (remissão).
IGT âmbito nacional: art.30º; Art.35º; art.36º: acompanhamento do IGT entre as
entidades públicas. Art.48º; Programas especiais: art.49º. Programa Regional:
art.57º/58º. Programa intermunicipais: art.67º. Planos: art.83º. PDM: art.86º.
Ratificação dos planos: art.91º.

participação: entre particulares.

Art.65ºnº5: princípio da participação entre particulares.
Remissões: RGIT artigo 6º: grande manifestação do princípio da participação; estes
particulares tem o direito de intervir na elaboração de IGT. Dá se oportunidade de os
particulares de participarem. Caso estes não tenham oportunidade trata se de uma
violação do princípio da participação. Manifesta se sempre em duas fases: fase inicial
onde se manifesta o procedimento para elaboração do IGT; fase mais adiantada onde
existe um projeto de IGT já elaborado que tem que ser proposto a fase de discussão
pública.
PNPOT: Art.37º - participação numa fase já mais avançada; (âmbito nacional)
Setorial: art.50º; programas regionais: art.59º; programas intermunicipais: art.67º;
Planos: art.88º.

Dever de informação: resume se a que na atividade urbanística, a administração

publica tem o dever de informar os interessados sobre todos os elementos solicitados.

Ajusta ponderação e superação de conflitos de interesses nos planos: consegue-

se através do princípio da participação dos interessados. O decisor vai ponderar os
múltiplos interesses envolvidos e fazer uma opção.

Princípio da publicidade: artigo 191º do RGIT.

Princípio da Legalidade: artigo 266ºnº2 CRP. Significa que a elaboração e execução

dos planos está toda ela vinculada á lei, ou seja, todas as fases, formalidades etc.
estão previstas na lei. Este princípio tem algumas manifestações, nomeadamente a
primeira participação: homogeneizar na planificação de forma a equiparar se as
condições de vida reguladas pelos diferentes tipos de planos.
Segunda manifestação: tipicidade dos planos: a lei prevê os planos existentes
(nome, objetivos e elementos essenciais) e pra alem destes não podem existir outros.
Terceira manifestação: desenvolvimento urbanístico de acordo com o plano; Quarta
manifestação: definição das competências e do procedimento: a lei define quais os
órgãos competentes, o procedimento de elaboração e a necessidade de colaboração
dos particulares.
Quinta manifestação: dever de fundamentação: o plano de qualquer IGT tem que ser
fundamento na lei.

Princípio da proporcionalidade: as medidas do plano que estabelecem restrições ou

proíbem a realização de transformações urbanísticas devem ser adequadas e
proporcionais ao fim urbanístico do plano.

Princípio da igualdade: art.13º e art.18º da CRP.

Princípio da conjugação ou harmonização das normas dos planos: RGIT, art.26º

ao 29º- normas de relacionamento entre programas e planos. Estabelecimento de uma
hierarquização entre as normas.

Garantia constitucional do direito de propriedade privada: art.62ºCRP.

A lei permite a intervenção da administração pública nos solos, mesmo que seja uma
propriedade privada: princípio ou direito da propriedade privada; e direito de
expropriação por parte do estado, das regiões autónomas, das autarquias locais para
a satisfação de necessidades públicas. São dois direitos que não são incompatíveis. A
expropriação da origem a um novo princípio sendo este o princípio da justa
indeminização: art.62ºnº2/art.65º;

O três órgão das autarquias locais tem competências no âmbito do direito do

urbanismo. A nível de administração central direta, o governo através de vários
ministérios garante o direito do urbanismo, relativamente ao ministério do ambiente, da
coesão, as CCDR entre outros.

Sistema de Planeamento e Gestão territorial

Lei de bases da política pública dos solos, ordenamento de território e urbanismo

(LBPPSOTU)
RGIT
Estes dois diplomas constituem aquilo que conhecemos como sendo o sistema de
gestão territorial que também se designa como planeamento territorial. Toda a política
de ordenamento de território e urbanismo está nestes diplomas. Este sistema, é
conhecido com IGT´s:
1. Artigo 2º do RGIT: nacional, regional, intermunicipal e municipal;
enumeração dos IGT´s de cada nível territorial; Art.38º da lei de bases.
Diferença entre os programas e os planos: o programa tem objetivos mais
genéricos, mais alargados. Os planos estabelecem as opções e ações
concretas em matéria de planeamento e organização do território (tem
objetivos mais concretos).
A outra diferença substancial é a da vinculação porque os programas
apenas vinculam entidades públicas e os planos vinculam entidades
públicas e privadas
Classificação dos IGT´S: há quatro critérios para a classificação do IGT.
1º critério da finalidade: trata se de uma classificação dos planos de acordo com a
natureza dos objetivos prosseguidos. Três tipos de planos: globais ou gerais (visam
estabelecer um ordenamento integrado do território por eles abrangido e disciplinado
os usos e destinos do espaço), setoriais (visam a programação e a concretização de
politicas de desenvolvimento económico-social com incidência na organização do
território: ambiente, saúde, agricultura), especiais (visam a tutela e a salvaguarda de
interesses públicos específicos relacionados com recursos e valores naturais e
assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis ao desenvolvimento
sustentável do território – integração programas especiais).

2º critério do âmbito espacial de aplicação: trata se de uma classificação de acordo

com a abrangência espacial ou territorial do plano. Nacional (PNPOC), regional
(Programas regionais), intermunicipal (Programas intermunicipais, PPI, PUI) e
municipal.

3º critério do grau analítico das previsões: este critério assenta na relação funcional
entre as previsões dos planos e os factos por si contemplados. De acordo com este
critério poderemos ter os seguintes IGT: IGTS projetivos (mais genéricos, definem
opções em linhas gerais - programas), IGTS determinativos (planos operativos –
desenvolvem o conteúdo dos projetivos e tem o maior grau que os anteriores – planos
de pormenor municipal), IGTS planificação apto (estes não são posteriormente
concretizados por outros planos, tem o maior grau de concretização e força analítica).

4º critério da eficácia jurídica: este critério classifica de acordo com o grau de

vinculação e os sujeitos destinatários do plano. Três categoriais: Auto planificação
(vinculam os sujeitos de direito público que o legislador), heteroplanificação (vinculam
a entidade publica que os fez outra entidade publicas), planificação plurisubjetiva
(vinculam direta e imediatamente particulares)
Lei de bases – art.46º remissão do artigo 3º

2. Planificação Urbanística

O planeamento urbanístico afirma se, deste modo, como um dos domínios de

intervenção mais importantes do direito do urbanismo, apresentando uma relação de
necessidade, por ser atualmente indispensável uma administração e uma prática
urbanística.
Assume se assim um conceito mais complexo de planeamento enquanto processo,
que abrange não apenas a sua elaboração de planos (planeamento em sentido
estrito), mas também a sua execução, seja esta material (concretização das
determinações dos planos que se traduzem em regras de ocupação e uso dos solos)
ou jurídica (concretização das disposições do plano que implicam uma perequação de
benefícios e encargos deles decorrentes).
Os planos que a atual administração utiliza realçasse os planos económicos ou
socioeconómicos (visam o estabelecimento de opções relativas á evolução
económica, definindo orientações para o mesmo) e os planos territoriais (têm o
território por objeto com o intuito de intervir diretamente sobre ele).
O plano é o instrumento que visa a realização de um certo fim, estabelecendo
para esse efeito um leque de medidas que permitam alcançá-lo. Esclarecendo de
outra forma os planos são um ato de um órgão administrativo que, através de
diferentes medidas interligadas, visa a realização de uma situação de
ordenamento.
O principio da tipicidade visa que, a administração não possa elaborar os planos que
entender, mas apenas aqueles que a lei prevê de um modo típico. De outra forma, o
sistema de gestão territorial está contido a um conjunto articulado de planos
tipificamente identificados pelo legislador, que a administração deverá utilizar
consoante a finalidade que pretenda atingir.
Existem dois grandes marcos legislativos:
1. Lei de Bases da política de ordenamento do território e do urbanismo – lei
nº48/98º de 11 de agosto;
2. Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão territorial (RJIT) – decreto lei
nº380/99 de 22 de setembro;
Os três tipos de instrumentos de gestão territorial (PNPOT, PIMOT e PROT) passaram
a integrar uma categoria mais genérica que a lei de bases designou de instrumentos
de desenvolvimento territorial, ou seja, instrumentos estratégicos e de definição das
grandes opções com relevância para a organização do território, estabelecendo
diretrizes de caráter genérico sobre o modo de uso do mesmo. (artigo 8 a) LB).
O legislador veio a reconhecer por fim os planos setoriais, que são instrumentos de
programação ou concretização de politicas de desenvolvimento económico e social
com incidência espacial de responsabilidade dos diversos setores da administração
estadual no domínio dos transportes, comunicações, energia e recursos geológicos,
educação, cultura, saúde, habitação entre outros (art.9ºLB).

- Programa Nacional da Política de

ordenamento do território;

instrumentos de desenvolvimento - Plano Regional de Ordenamento do

 Territorial Território;
- Plano Intermunicipal de
Ordenamento do Território.
Instrumentos de planeamento setorial - Planos setoriais
- Planos Ordenamento de Águas
Protegidas;

Instrumentos de planeamento - Planos de Albufeiras de Águas

especial Públicas;
- Planos de Ordenamento da Orla
Costeira.

Instrumentos de planeamento - Plano Diretor Municipal;

territorial ou planos municipais de - Plano de Urbanização;
ordenamento do território -Plano de Pormenor

De acordo com a lei de bases de 1998, relativamente á tipologia dos instrumentos de

gestão territorial, nomeadamente ao seu âmbito, a lei arrumava-os em três níveis
distintos.
O primeiro nível, incluía-se os instrumentos de planeamento que visavam a
processão de interesses comuns a todo o território nacional, definindo essencialmente
o quadro estratégico para o ordenamento do mesmo e estabelecendo diretrizes a
considerar no ordenamento regional e municipal, bem como a compatibilização entre
os diversos instrumentos de política setorial. Enquadravam se neste âmbito, os
PNPOT, os planos setoriais e os planos especiais de ordenamento do território, cuja
elaboração e aprovação eram da responsabilidade do estado.
O segundo nível, tratava de instrumentos de gestão territorial de cariz regional, ou
seja, instrumentos que visavam a prossecução de interesses que sendo de âmbito
mais restrito que o nacional, assumiam o âmbito mais amplo que o meramente local
(municipal). A sua função era definir o quadro estratégico para o ordenamento do
espaço regional em estreita articulação com as políticas nacionais de desenvolvimento
económico e social. Neste âmbito enquadravam se os planos regionais de
ordenamento do território.
O terceiro nível, encontrava se os instrumentos de âmbito municipal, cuja finalidade
era a prossecução de interesses de foro estritamente local, estivesse em causa a sua
gestão apenas por um só município (planos municipais) ou por municípios em
associação (planos intermunicipais). Por isso, os mesmos eram elaborados por este
nível de administração territorial (municípios), isoladamente ou associados.
Em suma:
- Programa Nacional da Política de
ordenamento do território;

Âmbito Nacional - Planos setoriais;

- Planos especiais de ordenamento do
território.
Âmbito Regional - Planos Regionais de Ordenamento
do Território.
- Planos Intermunicipais de
Âmbito Municipal ordenamento do território;
- Planos Municipais de Ordenamento
do território.

Tipologia dos planos:

1. Critério da finalidade: estabelecem um ordenamento integral da área por eles
abrangido, aplicando se assim a totalidade do seu território e disciplinam todos
os usos e destinos do solo ou espaço, com vista á satisfação dos vários
interesses com repercussão nessa área. É o caso dos planos municipais,
planos setoriais, que visam apenas a disciplinar ou a persecução de um
interesse publico em específico.
Instrumentos globais ou gerais: que visam estabelecer um ordenamento integral do
território por eles abrangido e disciplinar os usos e destinos dos espaços. – Cabem
todos os outros.
Setoriais: que visam a programação e concretização de diversas políticas de
desenvolvimento económico-social com incidência na organização do território (Ex:
ambiente, saúde, agricultura). – Só cabem os programas setoriais.
Especiais: visam a salvaguarda de interesses públicos específicos mediante a
consagração de um regime de proteção de recursos e valores naturais assegurando a
permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território. – Só
cabem os programas especiais.
2. Critério do âmbito espacial de aplicação
Nacional: art. 2º nº2 do RJIGT + 40º da LB
Regional: art. 2º nº3 do RJIGT + 41º da LB
Intermunicipal: art. 2º nº4 do RJIGT + 42º da LB
Municipal: art. 2º nº5 do RJIGT + 43º da LB
 3. Critério do grau analítico das previsões: Assenta na relação funcional entre as
previsões de um plano e os factos por si contemplados. De acordo com este
podemos ter 4 tipos de instrumentos, mas só trabalhamos com 3.
Planificação projetiva (planos diretivos): definem opções e linhas gerais, todos os
programas são planos projetivos.
Planos operativos ou planificação determinativos: desenvolvem o conteúdo dos planos
projetivos e tem um maior grau de concretização, cabem todos os restantes planos
Planos de execução (planificação ato): as respetivas disposições não são
concretizadas ulteriormente e tem uma grande força analítica. – Plano pormenor e
plano pormenor intermunicipal
4. Critério de eficácia jurídica: Todos tem eficácia jurídica, mas o grau de
vinculação e os sujeitos variam:
Auto planificação: vinculam apenas os sujeitos de direito/entidades que os elaboraram;
Heteroplanificação: para além da entidade que os elaborou, também vincula outras
entidades publicas;
Plurifiplanificativa: planos intermunicipais e planos municipais – vinculam entidades
publicas e privadas.

3. Instrumentos de Gestão Territorial

Os planos são instrumentos mais concretizantes e vinculam a entidade pública e os
particulares; em contrapartida os programas são mais abrangentes, tem linhas de
orientação e só vinculam as entidades públicas.
A lei de bases e o RJIT constituem aquilo que é o sistema de gestão territorial ou de
planeamento.
A gestão territorial é um meio de intervenção administrativa no solo e contribui para a
realização dos objetivos de política pública dos solos e regulação fundiária a nível
nacional, regional e local. Este sistema está previsto no artigo 27º da lei de bases e é
constituído por instrumentos de planeamento e gestão. No âmbito territorial de
aplicação temos os instrumentos com âmbito:
 Nacional;
 Regional;
 Intermunicipal;
 Municipal.
3.1. IGT âmbito Nacional
- Previsto no artigo 30º e seguintes do RJIT.
O programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as opções
estratégicas com relevância para a organização do território nacional, consubstancia o
quadro de referência a considerar na elaboração dos demais programas e planos
territoriais e constitui um instrumento de cooperação com os demais estados –
membros para a organização do território da união europeia.
A nível do âmbito de aplicação está presente o âmbito nacional no artigo 2ºnº1 e nº2
do RJIT. Existem determinadas situações em que este pode estabelecer diretrizes
aplicáveis a determinado tipo de áreas ou de temáticas, com incidência territorial,
visando assegurar a igualdade de regimes e a coerência na sua observância pelos
demais programas e planos territoriais (art.32ºnº2RJIT). O objetivo deste IGT é
aproximar se mais do ordenamento do território visto que tem objetivos em comuns
(art.31ºRJIT). Relativamente ao conteúdo material presente no artigo 32º RJIT, este
concretiza e articula as opções definidas nos demais instrumentos estratégicos de
âmbito nacional e define um modelo de organização espacial que estabelece
determinados aspetos referidos nas alíneas do artigo 32º.