PROBLEMAS ATUAIS DA DESAPROPRIAÇÁO*

CAIO TÁCITO··

Evolução histórica. Desapropriação e inflação. Desapropriação de

ações. Desapropriação e desvio de poder. Desapropriação e urbanis-
mo. Desapropriação e reforma agrária. Outras situações relevantes.
Conclusão.

Evolução histórica

A desapropriação é contemporânea da garantia do direito de propriedade.

Este nasceu, na ordem capitalista e no Estado Liberal, com a limitação im-
posta pelo interesse superior da comunidade. São duas faces da mesma moe-
da, cunhada na forja do constitucionalismo nascente sob signo dos direitos
individuais e da proteção do domínio privado.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, adotada pelo Assem-
bléia Nacional Constituinte em 20 de agosto de 1789, aceita pelo Rei de
França em 3 de outubro e promulgada a 3 de novembro do mesmo ano eleva.
como bandeira da ordem política que então se instaura e paradigma do novo
século que se avizinha, o princípio de que a propriedade é "um direito in-
violável e sagrado".
Mas, desde logo, a par do direito individual assim solenemente enfatizado,
acrescenta a mesma Carta Política que ninguém dele poderá ser privado,

"senão quando a necessidade pública, legalmente verificada, o exija de

modo evidente e sob condição de uma justa prévia indenização".

• Conferência pronunciada, em 25 de fevereiro de 1975, no I Congresso Brasileiro

de Direito Administrativo, reunido em Curitiba.
.. Professor da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

R. Dir. adm., Rio de Janeiro, 120: 1-13 abr.ljun. 1975

 :ea noção de um domínio eminente do Estado, irradiação do interesse
geral, que se pode sobrepor ao domínio privado, permitindo a transferên-
cia da propriedade particular ao patrimônio público, mediante plena com-
pensação.
Fiel ao espírito do século e ao modelo das instituições da época, a primeira
Constituição Brasileira - a do Império, outorgada a 25 de março de 1824 -
garante o direito de propriedade "em toda a sua plenitude", aditando, porém,
a condicionante de que "se o bem público, legalmente verificado, exigir o
uso e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado
do valor dela".
O poder expropriatório manteve a sede constitucional, através de todas
as Constituições republicanas, em termos que praticamente se repetem até
a de 1946: comparem-se o art. 72, § 17 da Constituição de 1891; o art. 113,
n Q 17, da de 1934; o art. 122, nQ 14 da Carta de 1937; o art. 141, § 16 da
Constituição de 1946.
Esta última Constituição - de 1946 - acrescentou aos casos tradicionais
de utilidade ou necessidade pública mais outra forma: a desapropriação por
interesse social.
Mas, em verdade, somente á partir de 1964, com a Emenda Constitucional
nQ 10, de 9 de novembro, surge uma diferença específica: nas desapropria-
ções de propriedade territorial, admite-se o pagamento das indenizações em
títulos especiais da dívida pública, com cláusula de exata correção monetária,
a importar, assim, em uma forma oblíqua de empréstimo compulsório.
A Constituição de 1967 repetiu o preceito, mas o Ato Institucional nQ 9,
de 25 de abril de 1969, levou mais além o caráter excepcional da desapro-
priação de bens rurais, para fins de reforma agrária, dispensando até mesmo
o pagamento prévio das indenizações.
A desapropriação, que alcança, no direito brasileiro, a partir da lei de 1941,
todos os bens, a se estender, portanto, aos bens móveis, sempre foi voltada
historicamente para a propriedade imobiliária, posta a serviço do interesse
público, pela transferência coativa do domínio. Como observa Seabra Fa-
gundes, embora o texto constitucional não limitasse o alcance, a desapropria-
ção somente abrangia, desde a Lei de 1826 até o Código Civil, aos bens
imóveis. A posição abstencionista do Estado clássico tornava insignificante
a necessidade pública do uso de bens móveis, que justificasse o remédio extre-
mo da desapropriação.
A desapropriação era a arma de que se valiam as administrações na
execução de obras públicas, tanto ligadas a serviços urbanos, como para
implantação dos sistemas de viação, de portos ou outros serviços públicos

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essencIaIs. Os critérios legais herdados do Império e mantidos nas leis do
início deste século atendiam aos casos de necessidade ou de utilidade pública,
que se distinguiam pelo rito processual.
~ curioso observar como os marcos da legislação brasileira sobre desa-
propriação coincidem com a intensificação de planos de obras públicas. A
primeira reforma legislativa - a de 1855 - foi feita para permitir a
construção de estradas de ferro autorizadas pelo Governo Imperial. A conso-
lidação de 1903 corresponde à fase das primeiras reformas urbanas que, sob
a inspiração de Pereira Passos, viriam a criar a nova fisionomia da Capital
da República, cuja modernização contribuiria, em 1941, para colocar em
pauta a necessidade de lei mais flexível e atualizada.
As perspectivas da reforma agrária dariam impulso às desapropriações
por interesse social, reguladas a partir de 1962 em sucessivas leis, de forma
a fortalecer a competência da União na política distributiva de terras em
área prioritárias.
A esse quadro de evolução histórica se acrescentam, mais recentemente,
tendências novas, que merecem ser realçadas, resultantes de dois fenômenos
com influência decisiva na jurisprudência e na legislação.
Não se trata de reforma de fundo na temática do instituto jurídico. Cuida-
se, porém, de afeiçoá-lo aos novos objetivos do Estado na ordem econômica
e social e de ajustar o princípio da indenização aos ciclos da economia
contemporânea.
De um lado, à afirmação solene da função social da propriedade se asso-
ciam os processos atuais de intervenção do Estado no domínio econômico
e social. De outra parte, o reconhecimento do impacto da desvalorização
da moeda sobre as obrigações de valor gera, em vários setores do Direito,
soluções terapêuticas, visando preservar dos efeitos da inflação o conteúdo
intrínseco das obrigações e o equihõrio financeiro dos negócios jurídicos.
Propomo-nos, nesta palestra, a documentar alguns aspectos das tendências
modernas, no direito brasileiro, sobre o uso da desapropriação como arma
da política administrativa e econômica do Estado. Recolheremos na experiên-
cia dos últimos anos os acertos e desvios do poder administrativo diante do
conflito latente entre o direito individual e o interesse público, que se
contém na desapropriação.

Desapropriação e inflação

Primeiramente, merece ser destacada a construção jurisprudencial, que mais

tarde levaria à reforma da lei, no sentido de atualizar o valor das indeoiza-

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ções diante do agravamento da desvalorização da moeda. Se a economia
brasileira convivia, desde o Império, com uma moderada taxa inflacionária,
foi a crise do segundo pós-guerra que acentuou a intolerável distância entre
os valores nominais e reais das dívidas em dinheiro.
A primeira reação se fez sentir na repulsa ao teto fixado no parágrafo
único do art. 27 do Decreto-lei nQ 3.365, de 1941, que, tratando-se de imó-
veis urbanos, limitava as indenizações a 20 vezes o valor locativo anual
declarado para lançamento do imposto predial. O princípio não era novo:
tinha raízes seculares, no art. 13 do Regulamento de 1855, que tomava
como referência, nos prédios sujeitos à décima, o valor de 20 anos de ren-
dimento.
Premidos pela celeridade da valorização imobiliária (fruto, em grande
parte, do descrédito da moeda e valores mobiliários), os tribunais brasileiros
terminaram declarando inconstitucional, por incompatibilidade com a regra
da plena indenização, a limitação baseada no paradigma fiscal. E essa
reforma branca da lei afinal se tomaria expressa, em 1956, com a revoga-
ção do malsinado preceito, pela Lei nQ 2.786, conhecida como Lei Bilac
Pinto, que harmonizou também o texto de 1941 com outras inovações juris-
prudenciais que visavam manter íntegro e atual o valor das indenizações,
tais como:

a estipulação de valores mínimos para o depósito initio litis (que mais tarde
a Lei nQ 1.075, de 1970 viria ampliar) e a permissão do levantamento ime-
diato de 80% dele; a condenação do expropriante em honorários de advogado
sobre a diferença entre o depósito e a condenação; a fixação do valor da
indenização contemporânea à avaliação, e não mais à declaração de utilidade
pública.

Mais expressivamente, ainda, a jurisprudência passou a admitir que nas

execuções retardadas de decisões transitadas em julgado, nas quais o valor da
indenização já estava determinado, o particular prejudicado com a demora
no pagamento possa, mediante ação direta, obter a complementação do
preço, ou mesmo, em casos especiais, nova avaliação do imóvel.
Para superar, nesse caso, a alegação de coisa julgada, o Supremo Tribunal
Federal construiu a tese da distinção entre a simples correção monetária da
indenização e a responsabilidade civil pela demora no pagamento, o que
leva a permitir a extensão do princípio a condenações anteriores à lei de
1965 (acórdãos nos RE n.os 74.581. 76.372 e 74.651, RTI-66/237-243;
67/609-615 e 68/467-468).

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 A Lei nQ 4.686, de 21 de· junho de 1965, consagrou o princípio da corre-
ção monetária nas desapropriações. Decorrido prazo superior de um ano a
partir da avaliação, o juiz ou tribunal deverá sempre atualizar monetaria-
mente o valor apurado, de forma a manter - embora com a defasagem de
um ano - a atualidade das indenizações.
Como os tribunais passassem a aplicar a lei retroativamente, o legislador,
por inspiração do Executivo, interveio, através da Lei nQ 5.670, de 2 de
julho de 1971, para limitar no tempo o cálculo da correção monetária que
nãOl poderá recair sobre período anterior à data do início de vigência da lei
que a instituiu, ou seja, 23 de junho de 1965 (data da publicação e vigência
da Lei nQ 4.686/65).
Não prevaleceu, no Supremo Tribunal Federal, a tese superiormente de-
fendida pelo Ministro Luiz Gallotti - e que nos parece mais acertada -
no sentido de que a aplicação da regra na correção monetária promana
diretamente da norma constitucional da justa indenização (acórdão no Re-
curso Extraordinário nQ 69.304 - RTI-61/719-743).
Entendemos que o princípio constitucional é de caráter econOIDlCO e não
meramente ético. Tal como nos preceitos equivalentes sobre a justa remu-
neração nas tarifas de serviço público, ou a revisão obrigatória de proventos
de inatividade quando a perda do valor da moeda leva ao reajuste dos ven-
cimentos na atividade, a regra da justa indenização exprime a garantia da
justeza, e não apenas da justiça da reparação patrimonial.

Desapropriação de ações

A lei brasileira permite amplamente o exercício do poder expropriatório que

pode alcançar quaisquer bens, inclusive direitos.
Essa latitude, que a lei de 1941 tomou explícita, abriu campo a uma
experiência singular que já facultou, em casos concretos, a intervenção do
Estado na ordem econômica privada, mediante a desapropriação de ações
de sociedades comerciais.
Temos notícia de cinco casos dessa natureza, além de uma tentativa
frustra.
Antes de a eles nos referirmos, permitimo-nos realçar as implicações que
o tema oferece em face da incidência da norma de direito público sobre
conceitos básicos do direito comercial.
Através da desapropriação de ações, o Estado pode instituir um processo
de transformação de sociedades comerciais privadas que leva a desnaturar
a sua essência.

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 o ingresso ativo de um sócio não desejado. atinge a effectio societatis e
deixa em aberto, se for parcial a expropriação das ações, o problema da
natureza jurídica da sociedade, a se converter ou não em uma sociedade
de economia mista, assim. como toma indefinida a posição dos acionistas
particulares remanescentes.
O primeiro caso de desapropriação de ações foi o do Banco Hipotecário
e Agrícola de Minas Gerais, praticada mediante ato formalmente legislativo,
o Decreto-lei nQ 6.953, de 12 de outubro de 1944. A questão teve raízes
políticas, mas a colocação jurídica se situou em tomo da alegação de que
o Banco se desviara de sua finalidade de fomento agrícola.
Foi contestada a constitucionalidade da lei, especialmente de seu art. 3<'>,
que fixou critério específico para a avaliação das ações, mandando fosse
observado o da "divisão do ativo líquido constante do último balanço pu-
blicado pelo número das ações em circulação".
Em decisão de 8 de julho de 1959, o Supremo Tribunal Federal rejeitou,
por voto de desempate, a argüição de inconstitucionalidade, tendo participado
do julgamento cinco Ministros do Tribunal Federal de Recursos, dos quais
quatro entenderam constitucional a lei, juntamente com dois dos Ministros
efetivos (acórdão no RE nQ 38.644, in RDA-57/262-286).
Embora mantido o critério da lei, ou seja, o do valor contábil líquido das
ações, perduraram dúvidas sobre a forma do cálculo, tendo o Supremo Tri-
bunal Federal, em nova decisão de 4 de setembro de 1973, admitido o exame
dos resultados finais para que, nas palavras do Ministro Aliomar Baleeiro,
o Tribunal mineiro "verifique se há justa indenização em face da realidade".
Pesou, nesse julgamento, a convicção de que, segundo a lei comercial da
época, o valor do ativo indicado nos balanços estava deformado pela adoção
do custo histórico dos bens, sem adequada correção monetária (acórdão
no citado RE nQ 38.644, RTI-67/382-406).
O segundo caso conhecido foi o da Companhia Paulista de Estrada de
Ferro, cujas ações, em sua quase totalidade, foram desapropriadas pelo então
Governador do Estado de São Paulo, Professor C. A. Carvalho Pinto, con-
forme Decreto nQ 38.548, de lQ de junho de 1961.
Em acórdão de 13 de novembro de 1968, o Supremo Tribunal Federal,
acompanhando o voto do Relator, Ministro Themístocles Cavalcanti, julgou
válida a via expropriatória, como forma extintiva da concessão do serviço
público ferroviário, ao invés do processo normal da encampação. Por essa
forma, podia o Estado alcançar, através do domínio da sociedade, todo o S\!U
patrimônio, e não somente o dos bens vinculados ao serviço (acórdão no RE
nQ 65.464 - RTI-47/688-697).

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 Outro caso foi o da desapropriação de ações da Faculdade de Ciências
Médicas, decretada pelo Governo do então Estado da Guanabara, mediante
Decreto nQ 569, de 11 de setembro de 1961, visando permitir a incorporação
dos bens desse estabelecimento de ensino à então Universidade do Rio de
Janeiro, atual Universidade do Estado da Guanabara.· Pende, ainda, de
julgamento final da Justiça a determinação do valor das indenizações corres-
pondentes às ações expropriadas.
O Governo Federal, em data mais recente, desapropriou ações do Con-
sórcio Construtor Rio-Niterói S.A., com o qual havia contratado, após licita-
ção pública, a construção da Ponte Presidente Costa e Silva, ligando as duas
cidades (Decreto nQ 68.110, de 26 de janeiro de 1971). No mesmo decreto
ficou autorizada a transformação do consórcio em empresa pública. Reuni-
ram-se, assim, três efeitos distintos mediante simples ato executivo: a aqui-
sição compulsória das ações, a transformação da sociedade privada em em~
presa pública e a virtual extinção do contrato administrativo de construção
da ponte.
Finalmente, o último caso é o da desapropriação de ações e quotas das·
sociedades do Grupo Conceição, do Rio Grande do Sul, que acaba de ser
decretada pela União, para conjurar grave crise relacionada com a assistên-
cia hospitalar a segurados do INPS. Não conhecemos, ainda, os termos do
decreto, mas, segundo noticiário dos jornais, já foi requerida a imissão na·
posse das ações e quotas, o que facultará ao expropriante exercer todos
os direitos de gestão das sociedades, como fixado na Súmula do STF, T}Q
476 (especialmente, acórdão no RMS-9.644 - RDA - 76/211-216).1
O noticiário informa que foi feito depósito de Cr$ 47 milhões e 500 mil,
correspondente ao valor nominal dos títulos desapropriados. Não é conheci-.
do o valor líquido do patrimônio das sociedades, devendo ser calculada a.
indenização mediante levantamento do respectivo ativo e passivo.
Situa-se, desde logo, uma questão que provavelmente será suscitada na
ação. Podem os expropriados levantar, como admite a lei, 80% do depósito
inicial, diante da expectativa de um passivo vultoso?

* N. do E. Após a fusão entre os Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara, ve-

rificada em 15.3.75, a Universidade do Estado da Guanabara passou a denominar-se
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
1 A desapropriação em causa teve declarada a utilidade pública pelo Decreto
n9 75.403, de 20.2.75, alterado pelo de n9 75.457, de 7.3.75, que limitou a medida
apenas a 51 % do capital das sociedades, mandando avaliar as ações segundo o cri-
tério do art. 107 do Decreto-lei n9 2.627/40, ou seja, na proporção do ativo líquido
constante do último balanço aprovado.

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 Em caso semelhante, na ação de desapropriação das ações do Consórcio
Rio-Niterói, o então Juiz Federal, e hoje Ministro do Tribunal Federal de
Recursos, Jorge Lafayette Pinto Guimarães, indeferiu a impugnação do
expropriante (DNER) que alegava a existência de dúvida quanto ao valor
definitivo da indenização, em face do vulto do passivo. Realçou o despacho
que o passivo é da sociedade, e não dos acionistas, e o Estado, optando pela
desapropriação das ações, e não dos bens do ativo imobilizado, não pode
transferir diretamente aos desapropriados a responsabilidade pelas dívidas
da sociedade (Diário Oficial, Parte m, 5.3.1971. p. 3130-1).
A tentativa frustra, a que nos referimos, foi a da desapropriação de ações
do Banco da Província do Rio Grande do Sul, decretada pelo Governo desse
estado, com o propósito de evitar que o controle acionário passasse, através
de venda da maioria das ações, a grupo financeiro paulista.
Como a medida importava na intervenção do Governo do Estado em área
de competência da União, foi imediatamente baixado o Decreto-lei nQ 856,
de 11 de setembro de 1969, vedando aos estados, Distrito Federal ou muni-
cípios, desapropriar ações, cotas ou direitos representativos do capital de
sociedade, cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal,
salvo mediante prévia autorização do Presidente da República. 2

Desapropriação e desvio de poder

Os tribunais brasileiros têm acolhido, como causa de nulidade de desapropria-

ções, a chamada tredestinação do bem expropriado, ou seja, a sua destina-
ção a um fim incompatível com o interesse público.
Arrolei, em livro que acaba de ser publicado (Direito administrativo. Edi-
ção Saraiva, 1975. p. 128-32) 16 casos judiciais em que a nulidade do ato
administrativo foi proclamada, por vício de finalidade.
Destaco, entre eles, dois julgamentos recentíssimos do Supremo Tribunal
Federal, de grande repercussão.
No primeiro caso, o Supremo Tribunal Federal, em decisão de 12 de junho
de 1974, anulou, 16 anos depois, a desapropriação de imóvel para efeito
de doação à Sociedade Pestalozzi do Brasil, instituição particular de utilidade

2 Outro caso de desapropriação de ações, que por lapso deixou de ser referido foi
o da Companhia Eletromecânica CELMA, objeto do Decreto n9 57.683, de 28.1.i966.
As ações, pertencentes à Massa Falida da Panair do Brasil S. A. tiveram o seu
valor fixado em perícia judicial, aceita em sentença do Juízo da 'I' Vara Federal
do Estado da Guanabara, ora em grau de recurso, na Apelação Cível n9 32.470,
perante o TFR.

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pública, com serviços relevantes na assistência a excepcionais (acórdão no
RE n9 78.229). :e de notar que a desapropriação fora feita mediante ato
legislativo - Lei n9 3.162, de 19 de junho de 1957 - embora incidisse
sobre bem privado. A adoção de bem desapropriado tomou, certamente,
como paradigma o precedente da Fundação Getulio Vargas, que viria a me-
recer o beneplácito do Supremo Tribunal Federal (acórdão no RE nQ 52.113
- RDA - 77/238-244).
:e interessante mencionar que, decorridos seis meses, o Governo do Esta-
do da Guanabara, mediante decreto E n9 7.648, de 11 de dezembro de 1974,
tomou a declarar a utilidade pública do imóvel para desapropriação, tendo
como objetivo "a instalação de centro escolar dedicado exclusivamente à
educação de excepcionais".
Em outra decisão, da mesma época, o Supremo Tribunal Federal anulou
igualmente a desapropriação de imóveis tombados como do patrimônio histó-
rico nacional, porque, a seguir, haviam sido cedidos a uma instituição par-
ticular de ensino, para fins comerciais (acórdão no mandado de segurança
n9 19.901, sessão de 12.6.74.
:e oportuno observar que, no julgamento desse caso, o Supremo Tribunal
Federal também decidiu, como preliminar, a questão de que a ação direta
da desapropriação não exclui o cabimento do mandado de segurança, quando
reunidos os seus pressupostos.
Em parecer de 15 de dezembro de 1971, aprovado pelo Sr. Presidente da
República, o Sr. Consultor-Geral da República opinou contrariamente à
pretensão de instituição particular de ensino que pleiteava fosse desapropria-
da uma área, para lhe ser doada a fim de atender ao ensino de educação
física. Fundamentou-se, especialmente, o parecer no desvio de poder em que
importaria o atendimento do pedido (Diário Oficial, 8.6.1972. p. 5045-6).

Desapropriação e urbanismo

Questão de grande interesse e atualidade é a da validade da revenda de par-

tes sobrantes de áreas desapropriadas para obras públicas, ou quando o ato
visa diretamente a implantação de zonas ou centros industriais.
Discutiu-se se a revenda importaria em destinação final do bem a um
particular, em violação ao pressuposto de interesse público da desapropria-
ção. As decisões recentes de tribunais estaduais (desconheço, na matéria,
pronunciamento específico do Supremo Tribunal Federal) têm feito, a pro-
pósito, uma distinção que reputo correta.

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 Não se deve confundir a desapropriação que, sob pretexto de um fim
público, realmente atende a estrito interesse particular, dos casos em que a
revenda do bem é o meio de alcançar o fim público que inspira o ato ex-
propriatório.
N as medidas administrativas de urbanismo - que se inscrevem entre as
finalidades previstas na lei de desapropriações (Decreto-lei n Q 3.365, de
1941, art. 5Q, alíneas e e i) estão as que supõem a revenda de lotes, pre-
cisamente para permitir o zoneamento que se pretende realizar.
O Tribunal de Justiça de São Paulo proferiu, sobre a matéria, decisões
recentes, aceitando a revenda em áreas vizinhas às estações do Metrô, i.nte-
grantes do plano de renovação urbana nos bairros de Santana e Jabaquara
(acórdão de 24 de julho, 11 e 21 de setembro de 1973, nos mandatos de
segurança n.OS 220.706, 222.643 e 220.707, in R.T. 459/59-63, 461/55-64
e 464/69-72).
Um aspecto correlato ao que estamos expondo é o da superveniência de
um conflito de interesses entre os planos de urbanismo e as licenças defini-
tivas de construção, em alguns casos até mesmo já inscritas no Registro d~
Imóveis, com efeitos perante terceiros.
, A possibilidade, em tais casos, de revogação da licença validamente con-
cedida fere o princípio do direito adquirido. Mas a execução da obra, discre-
pante de novos requisitos de urbanismo, lesa o interesse coletivo.
A opinião tradicional tem procurado dirimir o conflito, aceitando a título
excepcional a revogação do ato, com a indenização por perdas e danos.
A solução, todavia, não me parece adequada porque, além de ferir os
princípios gerais sobre a revogabilidade dos atos administrativos, importa em
admitir que o administrador possa praticar conscientemente um ato ilícito,
desde que o Estado por ele civilmente responda. A hipótese deveria, a rigor,
conduzir à responsabilidade regressiva do autor do dano (Constituição, art.
107, parágrafo único).
Venho há muito sustentando o ponto de vista de que, dentro da sistemática
do direito administrativo brasileiro, a solução do conflito mais bem se encon-
trará na desapropriação do direito à construção licenciada.
Sem lesão à ordem jurídica, poderá a Administração alcançar, pela via
expropriatória, o fim colimado de desfazimento da autorização, com a van-
tagem, para o particular, do recebimento de indenização prévia e sujeita à
correção monetária, ao invés da via crucis das indenizações por ato ilícito.
Apraz-me destacar no mesmo sentido a valiosa opinião do Prof. Oswaldo
Aranha Bandeira de Melo (Princípios gerais de direito administrativo. 1969.
v. 1, p. 567-8).

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 Matéria paralela, que merece referência especial, à da tese, já agora conso-
lidada na jurisprudência, de que a mais-valia da área remanescente, provo-
cada pela obra pública que deu causa a desapropriação, não mais pode ser
abatida do valor da indenização, não obstante o disposto no art. 27, in fine,
do Decreto-lei nQ 3.365/41.
Com a criação, para esse fim específico, da contribuição de melhoria, con-
forme norma constitucional, ficou derrogado o preceito da Lei de Desapro-
priações, segundo o julgamento dominante do Supremo Tribunal Federal
(acórdãos de 18.1.1954 e 31.8.73 in: RDA, 53/150, 151 e RTl 69/222,
225).

Desapropriação e reforma agrária

Como lembramos de início, a desapropriação por interesse social, para fins

de reforma agrária, adquiriu a partir de 1964 um tratamento excepcionaJ,
facultando-se o pagamento da indenização em títulos públicos com correção
monetária e dispensando-se o seu caráter prévio.
A legislação ordinária trouxe, ainda, outras inovações que especializam
a incidência da desapropriação sobre bens rurais, tais como:
a) a Lei nQ 3.833, de 8 de dezembro de 1960, criou regime es.pecial de desa-
propriação por utilidade pública para execução de obras no Polígono das
Secas;
b) o Estatuto da Terra (Lei nQ 4.504, de 30 de novembro de 1964, art. 19)
restabeleceu o direito de extensão que desaparecera da legislação com o
advento da Lei de Desapropriações de 1941: quando a área agrícola rema-
nescente de desapropriação parcial se tomar muito reduzida ou prejudicada
substancialmente para exploração econômica, poderá o proprietário optar pela
desapropriação total do imóvel;
c) o mesmo preceito do Estatuto da Terra também voltou a adotar o valor
fiscal do imóvel como base para o cálculo da justa indenização e do depósito
inicial para imissão liminar na posse (art. 19, § 2Q);
d) a liquidação, por acordo, das desapropriações efetuadas no Nordeste teve
disciplina simplificada com a Lei nQ 4.519, de 2 de dezembro de 1964, à
qual foi acrescentado, pela recente Lei nQ 6.160, de 6 de dezembro de 1974,
preceito especial permitindo que a escritura de venda ou permuta se faça
por instrumento particular.
Mais importante é, todavia, a modificação feita ,pelo Decreto-lei nQ 554,
de 25 de abril de 1969, no procedimento administrativo e judicial da desa-
propriação agrária, imprimindo-lhe condições peculiares de celeridade.

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Outras situações relevantes

Não pretendemos, nesta palestra, esgotar a matéria. Apenas destacamos certas

peculiaridades e tendências.
Antes de concluir, convém destacar mais alguns pontos de relevo.
O art. 59 do Decreto-lei n9 271, de 26 de fevereiro de 1967, excluiu da
indenização as benfeitorias ou construções feitas em lotes ou loteamentos
irregulares e deixou de admitir como loteadas ou loteáveis as glebas não
inscritas regularmente como loteamentos urbanos.
Outra norma - a do art. 59 do Decreto-lei n9 1.260, de 26 de fevereiro
de 1973 - isentou do imposto sobre a renda o lucro imobiliário auferido
pela pessoa jurídica na desapropriação de imóveis do seu ativo imobilizado,
desde que os resultados sejam incorporados ao capital ou levados à conta de
reserva para aumento de capital, no prazo de seis meses.
A competência dos estados para desapropriar bens privados ficou subordi-
nada à prévia autorização do Presidente da República quando alcançar ações,
cotas ou direitos representativos do capital de pessoa jurídica dependente
de autorização federal (Decreto-Iei n9 856, de 11.9.1969) ou incidir sobre
bens vinculados aos serviços de energia elétrica (Decreto-lei n9 7.062, de
22.1.1944) .
A lei federal não estabelece prazo de caducidade senão a partir do decreto
de utilidade pública. A aprovação de planos de urbanização ou alinhamento
não está sujeita a qualquer prazo legal expresso. Sustentei, em trabalho anti-
go, com apoio em decisão do Supremo Tribunal Federal e no direito com-
parado, que não podia subsistir, a prazo indeterminado, a eficácia de planos
de alinhamento ou urbanização, restringindo sem indenizar o exercício do
domínio privado (Servidão de alinhamento da propriedade imobiliária, RDA,
49/225-30) .
O Estado da Guanabara encontrou, para a hipótese, uma solução original
e eficaz. Ressalvados os casos de recuo progressivo, os projetos deurbaniza-
ção cuja execução for iniciada no prazo de cinco anos serão obrigatoriamente
revistos, a requerimento do interessado, a fim de serem expressamente retifi-
cados ou revogados (Decreto E n9 7.468, de 24 de outubro de 1974, art. 2 Q).
Como exemplo de construção jurisprudencial, invocamos a orientação fir-
mada pelo Supremo Tribunal Federal sobre a desapropriação de gado bovino.
Em duas decisões, a Corte Suprema considerou que o tabelamento do
preço de venda do gado não limita o cálculo da justa indenização. O teto
fixado pelo estado, no uso de seu poder de polícia, apenas se aplica aos atos

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voluntários do comércio, e não à transferência coativa da propriedade (acór-
dãos nos RE n.os 74.664 e 75.372, RTJ, 63/838-40 e 68/168-9).
A indenização ao locatário pelo fundo de comércio atingido pela desa-
propriação é devida conforme jurisprudência antiga, recentemente confirmada
pelo Supremo Tribunal Federal (acórdãos de 25.10.1951 no RE 9.557, e de
27.2.73, no RE 74.142, in RDA, 35/221-3 e RTJ, 65/464-8), devendo
igualmente ser indenizado, quando cabível, o going value, ou seja, o valor
rentável do capital investido (acórdão de 21.9.1973, no RE 76.735, RTJ
67/299-301).

Conclusão

Toda a documentação legislativa e jurisprudencial aqui arrolada exprime,

através de suas particularidades, a polarização de dois princípios essenciais
que formam o balizamento do instituto da desapropriação:
Não há direito individual tão forte que se possa opor à supremacia social
da destinação de bens e direitos aos fins públicos qualificados em lei.
Mas, não há também poder expropriante tão poderoso que possa trazer,
ainda que indiretamente, prejuízo ou diminuição patrimonial aos adminis-
trados.
A regra da justa indenização, compreendida a expressão em seu teor eco-
nômico, é o termo de equihôrio entre esses dois valores.
Graças a essa garantia, pode a desapropriação expandir-se, em toda a sua
plenitude, como instrumento moderno de justiça social e de política ec0-
nômica, sem violentar a proteção de direitos patrimoniais, como é peculiar
à nossa formação constitucional.

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