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MUNIC1PIO - CRIAÇÃO - NATUREZA JUR1DICA - LIMITES'

DO PODER DO ESTADO FEDERADO - DIREITO AO TER-
RITÓRIO
- A realização das condições de fato, previstas na lei,
não confere à povoação de um território o direito de ser
Município, não dá nascimento a um direito subjetivo pú-
blico, correlato à obrigação do Estado de proferir o ato
solene de declaração da autonomia municipal.
- Embora a criação de um Município tenha caráter
constitutivo, pressupondo a realização de determinadas con-
dições sócio-econômicas, nem por isso, ou por isso mesmo,
deixa de estar subordinada a certos limites.
PARECER
CONSULTA da Lei estadual n.O 1. de 18 de setembro
1. Segundo me é relatado pelos dig- de 1947, com a redação da Lei n.O 2.081.
nos representantes do Município de Gli- de 27 de dezembro de 1952.
cério, um de seus antigos distritos, o de Isto exposto, perguntam-me:
Braúna, pleiteou a sua elevação à cate- a) Se a alteração das divisas. pro-
goria de Município, de modo a abranger, cessada ilegalmente, atentou contra um
em seu território, também o de Luisiânia. direito fundamental do Município, com
Em virtude dos resultados dos plebis- desrespeito de sua autonomia.
citos realizados nos limites da circuns- b) Quais os remédios legais de que
cricáo do distrito de Braúna, foi a pre- pode lançar mão a Municipalidade de
tensão desta comunidade acolhida pela G1icério na defesa de seus direitos.
Lei n.O 2.456, de 30 de dezembro de 1955,
a qual, nas "Notas" do Anexo n.O I, item
100, assim dispõe: PARECER
"0 MunIcípio de Braúna é criado com 1
sede na vila do mesmo nome e com o
território do respectivo distrito." 2. A resposta à Consulta supra im-
Isto não obstante, o Anexo n.O 2 da plica na necessidade de determinar-se,
mesma lei velo surpreender a população com o possível rigor, a natureza jurídica
de Glicério pela fixação de novas divisas do ato pelo qual o Estado dá nascimento
entrf" ~ste Município e o de Braúna, de a uma nova entidade municipal.
manelrfl a transferir a êste uma imensa 3. A criação de um município, ou se-
e rica região, de vital interêsse para a ja, o aparecimento de uma nova pessoa
municipalidade matrIz. jurídica de direito públiCO de base ter-
O motivo dessa mutilação indevida do ritorial na ordenação de um Estado, não
territórIo de Glicério prende-se, segun- constitui problema puramente jurídico.
do se alega, a exigências de ordem geo- Trata-se de questão eminentemente "po-
gráfica, mas, na realidade, nenhum aci- lítica", tomado êste têrmo na sua acep-
dente geográfico permanente e fàcil- ção genérica, pois se a Política ou Ciên-
mente identificável autorizou tão pro- cia do Estado não abrange e integra em
funda ofensa aos direitos de um MunI- síntese todos os elementos sociais e eco-
cípio à integridade de seu territórIo. nômicos, históricos e éticos, jurídicos,
O que é maIs grave, consoante a expo- geográficos, demográficos ou étnIcos de
sição oral que me foi feita e resulta do qualquer esfera de realidade humana,
Memorial já oferecido ao exame do Go- não pode deixar de levá-los em conta,
vêrno do Estado, a transferência para como dados essenciais ao alcance de seu
Braúna de uma parte Imensa de Gl1cé- objetivo prec1puo, que é o bem comum
rio importou no deslocamento da linha da sociedade.
divisória, fixada em 1948, para muito Quer isto dizer que, no ato do reco-
mais de 200 metros, contrarIando, aSSlm, nhecimento das condições de fato, in-
o disposto no art. 2. 0 , parágrafo únIco dispenSáveis para se conferir a uma co-
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'munhão de homens a dignidade de mu-
nicípio, a decisão do estadista depende
de um sistema de múltiplos elementos
que se conjugam e se completam, sendo
impossível fixar, em normas genéricas de
·caráter absoluto, o seu número, influên-
cia e natureza. Em última análise, o que
'prevalece é sempre o critério de oportu-
nidade ou conveniência político-social,
que se afirma perante cada hipótese em
-exame, em função das circunstância pe-
.culiares aos diferentes casos concretos.
A formação de um novo município
pressupõe uma realidade complexa e mul-
tiforme, insuscetível de enquadramento
nas estruturas genéricas das normas de
Direito. A experiência social, com o seu
ineditismo permanente, jamais poderia
.ajustar-se a moldes gerais necessària-
mente abstratos e uniformes, máxIme no
Brasil, onde as cidades se multipl1cam
dia a dia, estacionando-se uma, em pro-
gresso vertiginoso ou em impressionante
regresso outras, por fõrça das mais im-
previstas e desconcertantes conjunturas.
Dai a especIal natureza dos preceitos
legais concernentes à matéria da "cria-
-ção dos municípios", estabelecendo ape-
nas condições mínimas. sem as quaIs a
personalidade jurídica municipal não po-
<le surgir; mas condições que por si sós,
pelo simples fato de sua verificação, não
determinam imperativamente o ato so-
lene do reconhecimento do Estado, com
-o qual se completa e se configura a en-
tidade autõnoma.
A "pessoa jurídica" é uma crIação do
Direito e não uma situação de fato. A
nota de "juridicidade" é .algo que se acres-
centa à realidade social, dando-lhe uma
dimensão eflpecífica. Vézes há em que ao
Poder Público não é lícito contestar ou
negar a qualidade de pessoa a certos
entes ou entidades <todo homem, por
exemplo, é, hoje em dia, sujeito de di-
reitos e obrigações pelo simples fato do
nascimento com vida) mas, outras vêzes,
os órgãos estatais exigem a satisfação de
determinados requisitos, e, outras ainda,
reservam-se prudentemente a faculdade
de conferir, ou recusar personalidade,
não obstante situações de fato plena-
mente configuradas.
Dentre êsses atos de discricionarleda-
de destaca-se, pela sua Importância e
conseqüência, o que os Estados da Fe-
deração brasileira exercem, recusando
ou outorgando, discricionàriamente, a
dignidade da autonomIa municipal às
comunidades que nêles se formam.
4. A realização das condições de fato,
previstas 11a lei, não confere à povoaçll.o
de um território o direito de ser munt-
cípio, ou seja, não dá nascimento a um
direito subjetivo público. correlato à obri-
gação do Estado de proferir o ato solene
de declaração da almejada autonomia
municipal. Daí a afirmação categórica
de Pontes de Miranda, que sob êste pris-
ma se nos afigura procedente: "O mu-
nicípio de hoje existe porque a lei quer"
<Comentários á Constttuição de 1946, vo-
lume I, pág. 478).
No Direito brasileiro. o poder de crIar
"municípios" como entidades jurídicas•
antes cabia às províncias e passou, com
a República, para os Estados federados.
]j; uma faculdade discricionária de agtr
que não pode ser exercida desprezando
condições legalmente estabelecidas. Não
lhe corresponde, pois, um ato exigível
por qualquer porção do território esta-
dual, a não ser que a constituição mes-
ma do Estado o estabeleça expressa-
mente, o que seria êrro imperdoável.
Tratando desta matéria, o ilustre Len-
tini observa:
"Le modificazioni delle circoscrizionl
territoriali di cui ci siano occupati, an-
che quando eventualmente v1 concorra-
no manifestazioni di volontá degli enti
interessati, non sI verificano se 110n In
forza di manifestazlone di volontá dello
Stato che ha carattere discrezionale e
costitutivo" (lstituzione di Diritto Am-
ministrativo", 1939, voI. I, pág. 376).
Como observa ainda o mesmo autor,
as condições ou limites mínimos vin-
culam a ação do Estado no sentido de
que o Poder Público não pode preSCIn-
dir dêles ("requisiti essenziali vincolatl-
vi") ao passo que a atividade estatal é
discricionária em se tratando de "reqUl-
siti essenziali di opportunitá". Mesmo
aquêles vínculos, porém. são meramente
negativos, porque não asseguram ao ter-
ritório a faculdade de exigir que a cria-
ção do muniCípio se positive.
No mesmo sentido é a lição de Zano-
bini, o mest.re de Direito Administrativo
da Universidade de Roma:
"Mentre le cause (de formação de mu-
nicípios) sono puramente di fatto, le
trasformazioni non possono verificarsi se
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non in forza di atti di volontá dello Sta-
to, i quali hanno sempre carattere dis-
crezionale e costitutivo" (v. Corso di Di-
ritto Ammtnistrativo, 1946, voI. IlI, pá-
gina 215, cir., também, Francesco D'Ales-
sio, Dtrifto Amministrattvo, voI. I, pá-
ginas 404 e segs.).
Quem, porém, a nosso ver, com gran-
de penetração cuidou dos aspectos legais
da formação dos municípios, e especial-
mente da natureza jurídica do ato esta-
tal de reconhecimento da autonomia mu-
nicipal, foi o Professor Luigi Raggl, que
dedica o 2.0 volume de seu Diritto Ammt-
nistrativo às autarquias territoriais, que
tais se consideram os municípios no di-
reito italiano.
Aponta o ilustre mestre da Universi-
dade de Gênova o equIvoco daqueles que
sustentam que o Município representa
uma "formação natural", de sorte que
o ato do Estado, atribuindo foros de au-
tonomia a um território seria mera-
mente declarativo, ou de pura verifica-
ção de condições objetivas corresponden-
tes às hipóteses legais.
Sustenta êle o ponto de vista por nOs
adotado e que concorda com a praxe
administrativa brasileira, de que,
quando o Estado estabelece limites ou
condições para a criação de municípios,
não faz senão fixar a "latitude de sua
discricionariedade". O Estado, em suma,
não se restringe a certificar simples-
mente a existêncía das condições previs-
tas, porque lhe cabe apreciar e avaliar
tais condições, reconhecendo-as ou não
segundo um critêrio superior de oportu-
nidade politlca: o ato de reconhecimento
da personalidade das entidades autâr-
quicas territoriais é, pois, discricionário
e constitutivo (v. Raggi, 00. cit., voI. lI,
Parte lI, pág. 105 e segs.).
Dentro de tais pressupostos, o Estado
poderá até mesmo considerar inoportu-
na a revisão do quadro territorial e ad-
ministrativo em uma dada época. ainda
que prefixada em lei.
~sse poder discricionário não exclui,
entretanto, a existência de condições ob-
jetivas. Quando, em verdade, dizemos
que o Estado "cria" o município, refe-
rimo-nos à "entidade jurldica", ou seJa,
fazemos uma afirmação do ponto de
vista jurídico-formal. Entre a velha con-
cepção de um "direito natural" das co-
)T'unas, anterior ao Direito do Estado, e
a teoria oposta que considera o municí-
pio uma simples entidade política, "cria-
da" pelo Estado, podemos colocar uma.
corrente intermediária, segundo a qual a
comuna é uma criação do Direito que
pressupõe uma formaç!!.o natural, sendo
derivado o pOder político por ela exer-
cido.
Alguns preferem dizer que o Estado
"reconhece", mas não "cria" o município:
"Não é criado pela lei, diz Mário Ma-
sagão, muito embora as leis de vários
Estados pretendam criar municípios e
usem da palavra criaç!!.o a propósito do
reconhecimento da existência dessas en-
tidades. O Município nasce e surge em
consequencia de elementos puramente
objetivos, a saber, de circunstâncias de
população, de desenvolvimento econômi-
co, de situação topogrâfica. sob a. In-
fluência do clima e de outros fatores na-
turais resultantes da fixação de um n11-
cleo de população sôbre um determinado
ponto do território. Somente depois que
essas condições naturais, êsses elementos
objetivos da existência do municlplo se
manifestam, depois que êsses elementos
estão perfeitamente caracterizados, a lei
do Estado o que faz é reconhecer a exis-
tência do município" (Preleções de Di-
reito Administrativo, 1937, pág. 128).
Na mesma ordem de idéias, Gustavo
Ingrosso declara:
"Dire che gli enti autarchici terrlto-
ria li sono organi costituzionali significa
accogUere con forte limitazione la dottrl-
na giuridica per la quale lo Stato crea
quegli organi. Che il loro ordinamento
e la loro attivitá siano regolati deI ãi-
ritto obbietivo é un presupposto che non
include l'altro presupposto che essi trag-
gano la ragion della 101'0 esistenza dalla
legge. Questa trova la istituzioni locall
originarie e le rlconosce. non le crea".
(Cfr. La posizione costituzionale degli
cnti autarchici territoriali, 1920, pág 12).
~ste modo de ver, diga-se de passa-
gem, sustentando a prévia existência na-
tural de um Município, ao depois apenas
reconhecida pela ordem jurídica, pren-
de-se, de certa forma, a uma concepção
de Upo jusnaturalista, na sagaz observa-
ção de Hans Kelsen. O antigo mestre
da "Reinechtslehre" observa, com efeito.
que, na apontada doutrina, "a ordem es-
tat.al, a ordenação do Direito Positivo é
contraposta a uma ordem local dela dis-
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tinta, derivada da natureza das coisas.
Assim como o Direito Natural - de acõr-
do com a sua orientação fundamental-
mente individualista - aceita uma sub-
jetividade juridica fundada na existen-
eia natural do homem psico-fisico, dis-
tinta, portanto, da ordem jurídica posi-
tiva, do mesmo modo afirma hoje uma
administração local independente da or-
dem juridica estatal, fundada em um da-
do natural sociológiCO, cujo conteúdo é
aceito integralmente pela legislação po-
sitiva, que se limita a reproduzi-lo"
(Teoria General del Estado, 1934,
gina 245).
Entende Kelsen, ao contrário, que o
Município não é senão uma expressão da
ordem jurídica estatal, válida e autôno-
ma como elo de um sistema unitário de
normas.
A essa concepção podem aproxImar-se
outras, menos densas de conteúdo teO-
rico, IIlas não menos radicais em subor-
dinar a criação e alteração da entidade
municipal ao poder do Estado. ,Nesse
sentido, por exemplo, assim se express~
Zink:
"As in the case of countrIes, cities are
the legal creations of states. Rence theIr
very existence in the first place as well
as their governamental structure and
powers depend upon the will of the state
in wich they are located" (Zink, Govern-
ment and Palites in the United States,
1947, pág. 934).
A divergência talvez seja mais apa-
rente do que real. Quando o Estado re-
conhece a existência de condições obje-
tivas de ordem social, econômica, demo-
gráfica, etc. cria a personalidade jurídica
municipal. Não há que confundir o as-
pecto social com o aspecto jurídico da
questão, poIs todo fenõmeno jurídico é
tridimenclonal, pressupondo uma ordem
de fatos integrada normativamente se-
gundo valores a realizar. Se à faculdade
estatal de reconhecer a autonomia não
corresponde, por parte da convivência
humana que a pretende, uma faculdade
de exigi-la, por mais que sejam perfeitas
as condições objetivas, é sinal que o ato
de reconhedmento implica em uma cria-
cão no plano normativo: dessarte, o ato
de reconhecimento não é declaratório,
mas constitutivo.
5. Três são, pois, as atitudes possíveis,
nesta matéria, em face da personalidade
jurídica conferida às entidades autôno-
mas. Uma primeira e velha corrente,
apegada a subentendidos pressupostos
jusnaturalistas, concebe tais entidades
como extra-estatais ou pré-estatais, de
sorte que se abre, como observa Kelsen,
"um dualismo teoreticamente inadmissi-
vel de dois sistemas normativos, atrás do
qual se oculta a antítese entre os prin-
cípios de organização autocrática e de-
mocrática" (cf. Kelsen, Teoria General
del Estado, pâg. 460).
Uma segunda corrente, no extremo
pa.- oposto, dando à qualidade de pessoa ju-
ridica mero valor técnico e pragmático,
a serviço de exigências da descentrali-
zação administrativa, vê os municípios
apenas como órgãos derivados do Esta-
do, ou melhor, como graus periféricos da
unidade estatal, incompatível com qual-
quer formação interna dotada de outra
autonomia, que não seja reflexo ou ou-
torga do poder constitutivo.
Uma terceira corrente, sem contrapor
os corpos autônomos ao Estado, mas
também sem os integrar na disciplina
hierárquica da Administração, reconhe-
ce, de outro lado, que a personalidade
jurídica do município expressa uma in-
dividuação, um conjunto coerente e uni-
tário de normas de direito consagrado-
ras de uma unidade histàricamente cons-
tituída, e, de outro, que, apesar de com-
petir-lhe uma esfera de ação como sua.
e própria, o critério mesmo da persona-
lidade jurídica pressupõe o conceito ge-
ral de Estado: a validade da personali-
dade jurídica municipal explica-se em
função de sua inserção no sistema juri-
dico superior do Estado a que pertence,
m:1S com ordenamentos juridicos autô-
nomos e coexistentes.
6. Do exposto resulta que, embora a
criação de um município tenha caráter
constitutivo, pressupondo a realização de
determinadas condições sócio-econômicas,
nem por isso, ou por isso mesmo, deixa
de estar subordinada a certos limites.
Desnecessário se toma apontar a dife-
rença essencial entre ato discricionário e
ato arbitrário, caracterizado êste como
sendo o ato que, no dizer preciso de Ru-
dolf Stammler, é "norma de si mesmo",
ou seja, não está sujeito senão à impre-
vista e imprevisível vontade de quem o
pratica, sem normas delimitadoras dessa
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opção ou preferência (cf. Lehrbuck der
Rechtsphilosphie, § 48).
Nos atos discricionctrios, o que fica à
discrição da autoridade é a escolha desta
ou daquela outra vIa, que se abram no
âmbito das possibilidades legais, ficando
a decisão subordinada a razões de con-
veniência, de necessidade ou de oportu-
nidade, em função do bem público, sem
ser dado a outros Poderes ou a parti-
culares, em princípio, contestar o acêrto
da eleição feita, salvo, é claro, o caso de
abuso de poder.
Ora, no que tange à criação dos muni-
cípios, - se é certo que a unidade fe-
derada, no exercicio de suas atribuições
institucionais, pode acolher ou não a
pretensão dos moradores no sentido de
sua emancipação político-administrativa,
não é menos certo que tal decisão se
subordina, necessàriamente, a determi-
nadas condições, como sejam, a popula-
ção mmlma de 5.000 habitantes; renda
não inferior a Cr$ 300.000,00 mensais;
distância de mais de 12 quilômetros da
cidade-sede do município desmembran-
do; pronunciamento favorável da popu-
lação interessada, mediante plebiscito; e,
"last no least", que o território em ques-
tão já tenha antes assurgido à categoria
de subdistrito ou de distrIto.
Esta última exigência é a que apre-
senta mais direto lnterêsse para o ob-
jeto da Consulta, merecendo uma espe-
cial atenção.
Quando da promulgação da Lei Orgâ-
nica dos Municípios de São Paulo, em
18 de setembro de 1947, entendeu o le-
gislador de possibilitar a transformação
de "qualquer território" em entidade mu-
nicipal. Essa faculdade esbarrou, desde
logo, com óbices no plano jurídico e prá-
tico.
Em primeiro lugar, com tôda proce-
dência se argüiu a inconstitucionalidade
da Lei Orgânica, visto como, nos têrmos
do art. 73 da Constituição do Estado, se
impunha que, mediante plebiscito de con-
sulta, houvesse a anuência das "popu-
lações da circunscrição cuja situação se
pretenda alterar", de modo que não po-
dia a lei ordinária referir-se, indiscri-
minadamente, a "qualquer território".
Por outro lado, se sàmente os distritos
e subdistritos possuem área e divisas cer-
tas, como realizar-se um plebiscito em
qualquer território, sem a preVla deter-
minação de suas linhas divisórias?
Daí a oportuna reforma da Lei Orgâ-
nica, pela Lei n.o 2.081, de 27 de dezem-
bro de 1952, estabelecendo que apenas
distritos ou subdistritos podem ser ele-
vados à categorias de município (art. 1.0).
Com essa providência, ficou em vigor
a regra segundo a qual se processa uma
ascenção gradual na escala da emanci-
pação política e administrativa, que vaI
de uma região não circunscrita até ao
município, passando pelo seu prévio re-
conhecimento como "circunscrição" sub-
distrital ou distrital.
7. Por conseguinte, desde 1952 é o DIs-
trito que se converte em Município,
mantidas, em princípio, as suas linhas
divisórias anteriores. ll: o que decorre dos
expressos têrmos do art. 2.0 da Lei Orgâ-
nica, conforme sua nova redação, e no-
tadamente do parágrafo único, assim re-
digidO:
"Deslocar-se-á a linha divisória até
200 metros para mais ou para menos,
entre o novo município e aquêle de onde
se desmembrou, sempre que seja possível
aproveitar acidentes geográficos perma-
nentes".
Pela leitura dêsse texto desde logo se
verifica que a variação de 200 metros,
para mais ou para menos, representa
uma garantia de estabilidade de divisas
entre o novo e o antigo município, res-
peitados assim, os perimetros dos dis-
tritos.
Não é possível, pois, a pretexto de con-
veniências técnico-geográficas, desprezar
aquêle limite legal: qualquer alteração
para mais ou para menos, que a lei con-
sagre, representa ofensa iniludível ao pa-
trimônio geoeconômico do município, en-
volvendo violação da autonomia muni-
cipal.
8. Irrecusável se nos afigura o direito
do município ao próprio território: é um
direito da essência mesma de sua estru-
tura política, constituindo, no dizer pa-
cífico dos autores, um de seus elementos
constitutivos.
ll: com apoio no elemento territorial
que se desenvolve a distinção entre as
duas grandes categorias de autarquias:
as territoriais e as institucionais, as prt~
meiras abrangendo especialmente as en-
tidades comunais ou municipais.
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Apreciando a natureza dos municípios
como "entidades autárquicas territoriais",
Rafael Bielsa pondera que estas não se
caracterizam só por desenvolverem a sua
atividade em um dado território (o que
poderia ocorrer também com alguns ti-
pos de autarquias institucionais), mas
sim pelo papel que o território nelas re-
presenta: "el territorio es siempre ele-
mento integrancial de la personalidade
de la entidade autárquica territorial;
dentro deI territorio ella tiene verda-
dera jurisdiscion administrativa general"
(Bielsa, Derecho Administrativo, 4." ed.,
t. lI, pág. 12).
Também Luigi Raggi acentua a essen-
cialidade do território como elemento In-
tegrante da personalidade jurídica mu-
nicipal:
"Ma nel Comune (come nello stato)
certamente há anche importanza l'ele-
mento territoriale e la caratteristlca per-
sona giuridica territoriale.
Che questo elemento sla essenzlale da
un punto di vista oggettivo cl vlen di-
mostrato daI fatto che una mutazlone
territoriale produce il cambiamento d1
nn Comune. C'é invero una relaztone
tale tra associazione comunale e terri-
torio, che dá aI Comune caratteristiche
proprie come le dá allo Stato, slcché
non pare errata la opinione di coloro
che affermano doversi tali enti ascrlve-
re a una categoria a sé: quella degli
enti territoriali; persone giuridiche difi-
nibili come associazioni che perseguono
publici scopi; ma che hanno col terrt-
torio una adereza specifica" (cf. Raggl,
Dtritto Amrninistrativo, voI. lI, Il Co-
mune, 3." ed., pág. 75 e seg.' .
Igualmente, o insigne V. E. Orlando
acentua que as autarquias territoriais,
como os municípios, exercem "un diritto
sul territorio proprio, il quale serve anche
a delimitare la estensione dei poteri e
degli obblighi e costituisce un elemento
inseparabile dalla essenza della perso-
nalitá giuridica dell'ente" (Principii di
diritto amministrativo, 5." ed., n.O 230,
pág. 148).
Em artigo recente sôbre a estrutura po-
lítica do município brasileiro, Orlando
M. Carvalho considera-o expressivamente
"um terceiro grau de circunscrição terri-
torial", pondo em realce a correlação ne-
cessária entre a sua estrutura jurídica e
o território (cf. Revista Forense, voI. 147,
pág. 20).
9. Ora, essa vinculação essencial en-
tre o município e o seu território, acen-
tuada até mesmo em países onde o mu-
nicipio não representa senão um fenô-
meno de descentralização administrativa,
cresce de ponto no Brasil, onde o Muni-
cípio desempenha também funções polí-
ticas. como entidade autônoma mais do
que autárquica. Para empregarmos ex-
pressões de Pontes de Miranda, diremos
que em nosso paIs "o município é enti-
dade intra-estatal rígida como o Estado-
Membro" (Comentários à Constituição
de 1946, voI. I, pág. 486).
Assim sendo, se o município, no dizer
preciSO de V. E. Orlando, possui um di-
reito sôbre o próprio território, da essên-
cia mesma de SUa personalidade jurídica,
que restaria de sua autonomia, tão sole-
nemente proclamada na Carta Maior, se
fôsse lícito considerar letra morta as leis
disciplinadoras das alterações no elemen-
to territorial?
O território de uma entidade política
autônoma, com as garantias constitucio-
nais que cercam a sua existência, só po-
de sofrer diminuição em virtude de lei
própria, que atenda, desde a sua origem,
a tôdas as exigências consagradas pela
Constituição do Estado e por suas leis
complementares, entre as quais sobres-
sai a "Lei Orgânica dos Municípios".
Se o poder de criar municípios é dis-
cricionário, pois o Estado decide livre-
mente sôbre a conveniência ou não da
medida solicitada pelos habitantes de um
Distrito, não é menos certo que não esta-
mos diante de um poder arbitrário que
trace a si próprio as suas leis, a seu ca-
pricho e talante.
10. Não é, aliás, apenas em São Paulo
que se exige a anuência expressa das
populações. Nos Estados Unidos da Amé-
rica do Norte, onde a autonomta mun1-
cipal não tem as galas de "principio
constitucional", mas é imperativo histó-
rico de convivência poUtica, não se alte-
ram as divisas das entidades adminis-
trativas locais, desde as "countries" até
aos "villages and borroughs" sem o voto
popular:
1) "New countries may not be establi-
shed 01' the boundaries of existing coun-
tries changed without the consent of the
voters concerne" ( ...... ).
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2) "The usual course is for the inha-
bitants to present a petition to some de-
signated officier, who submits the ques-
tion of incorporation to a vote of the
people, and if they decide affirmatively,
the petition is garanted. The region i8
thereupon incorporated as village, bor-
rough town or city, as the case may be"
(Mun;O, The Government of the Uni-
ted States, 5.B ed., págs. 800 e 816) .
l1. As considerações acima desenvol-
vidas demonstram que houve manifesta
violação da autonomia do município de
Glicério, quando, pelo Anexo n.o 2 da Lei
estadual n. O 2.456, de 30 de dezembro de
1955, foram alteradas as linhas divisórlas
do Distrito-sede, à inteira. revelia da po-
pulação local.
Assim sendo, o primeiro remédio legal
que se impõe é o previsto na Constitui-
ção federal. arts. 7.0, 8.0 e 13.0 •
Desde 1946, com efeito, cabe ao Pro-
curador Geral da República submeter ao
exame do venerando Supremo Tribunal
Federal todo e qualquer ato, legislativo
ou não, praticado por qualquer dos po-
deres do Estado, desde que importe na
violação dos princípios constitucionais
claramente discriminados no art. 7.0 da
Lei Magna, impondo-se a intervenção
federal, no caso de ser reconhecida a In-
constitucionalidade argüida.
Conforme estatui o art. 13, o Congres-
so Nacional, à vista do pronunciamento
do Supremo Tribunal, se limitará a sus-
pender a execução do ato argüido de in-
constitucionalidade, se essa medida bas-
tar para o restabelecimento da normali-
dade no Estado.
Ora, na hipótese da Consulta a vio-
lação do principio da autonomi~ muni-
cipal (art. 7.0 , VII, letra e, da Const.)
operou-se tão-somente no Anexo n.o 2
da Lei n.o 2.456, acima citada, e não no
Anexo n. O 1, o qual se limitou a crlar o
Município de Braúna, "com o território
do respectivo distrito". Dêsse modo, de-
clarado inconstitucional o disposto no
Anexo n. o 2, na parte em que fixou as
novas divisas entre os municípios de Gl1-
cério e Braúna, em nada ficaria afetada.
a legítima criação dêste último municí-
pio, com ressalva dos inegáveis direitos
do primeiro.
Assim sendo, a via legal mais pronta
que se oferece a Glicério para a defesa
de seus interêsses consiste em uma Re-
presentação ao egrégiO Procurador Geral
da República, nos têrmos e para os fins
do parágrafo único do art. 8.0 da Carta
Magna.
12. Além da mencionada Representa-
ção, se o Município de Braúna começar
a intimar os moradores da região con-
testada, a fim de recolherem quaisquer
tributos municipais, como seja os im-
!lostos de Indústrias e Profissões ou a
Taxa de Conservação de Estradas de Ro-
dagem, caberá à municipalidade de GIl-
cério impetrar mandado de segurança
contra aquela exigênCia.
Em princípio, não cabe mandado de
segurança contra "lei em tese", mas, no
caso da Consulta, o mandado de segu-
rança seria requerido contra o ato me-
diante o qual o Municfpio de Braúna da-
ria execução a uma lei eivada de incons-
titucionalidade.
Pela mesma razão, por caber mandado
de segurança contra o ato que concretiza
o disposto em determinada lei, o prazo
de 120 dias concedido para o emprêgo
daquele remédio heróico começará a fluir
a partir da efetivação do ato, isto é, des-
de quando se verificar a pretensão de
arrecadar tributos no território ilicita-
mente desmembrado.
Neste passo evidencia-se, como se vê,
a íntima conexão entre a intangibilidade
do território e a autonomia tributária
que a Constituição federal, em seu ar-
tigo 29, confere solenemente aos muni-
cípios.
É claro que o uso das duas vias legais
acima apontadas não exclui a proposi-
tura de ação ordinária destinada a plei-
tear-se a declaração de nulidade de ple-
no direito da alteração de divisas pro-
cedida no Anexo n.o 2 da Lei no 2.456,
restabelecendo-se as antigas linhas .que
separavam o Distrito-sede do antigo Dis-
trito de Braúna.
É o meu parecer, salvo melhor juízo.
São Paulo, 7 de agôsto de 1955. - Mi-
guel Reale, Prof. na Faculdade de Di-
reito de São Paulo.