1

CONSTITUCIONALISMO EUROPEU E DIREITOS FUNDAMENTAIS

APS O TRATADO DE LISBOA
*


ANA MARIA GUERRA MARTINS
Professora Associada da Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa
Juza do Tribunal Constitucional




Sumrio

1. Objecto e indicao de sequncia. 2. A Carta dos Direitos Fundamentais
da Unio Europeia. 2.1. Enquadramento geral. 2.1.1. A gnese da Carta.
2.1.2. Breve nota sobre o contedo da Carta. 2.2. A fora jurdica da Carta.
2.2.1. Da ausncia de fora vinculativa... 2.2.2. ... equiparao ao valor
jurdico dos Tratados. 2.3. Os limites equiparao da fora vinculativa da
Carta aos Tratados. 2.3.1. Os limites de atribuio de competncias. 2.3.2.
Os limites de interpretao. 2.3.2.1. Os limites endgenos. 2.3.2.2. Os
limites exgenos. 2.3.3. O estatuto especial de alguns Estados-Membros em
relao Carta; 3. A adeso da Unio Conveno Europeia dos Direitos do
Homem. 3.1. Antecedentes. 3.2. A atribuio de poderes Unio para aderir
CEDH. 4. Concluso.


1. OBJECTO E INDICAO DE SEQUNCIA

O presente estudo tem a sua origem numa conferncia proferida, em Maro de
2010, no mbito das Jornadas sobre o Tratado de Lisboa, organizadas pelo Instituto de
Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,
subordinada ao tema Constitucionalismo europeu e direitos fundamentais aps o
Tratado de Lisboa.
No obstante o fracasso do Tratado que estabelece uma Constituio para a
Europa (TECE)
1

2
, devido aos referendos negativos em Frana e na Holanda, em Maio e

*
As opinies expressas neste texto so da exclusiva responsabilidade da Autora, no vinculando
qualquer das instituies a que pertence.
1
O Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa est publicado no JOUE C 310, de
16 de Dezembro de 2004.
2
Sobre as consequncias deste fracasso, ver NEIL WALKER, After finalit? The future of the
European constitutional idea?, in GIULIANO AMATO / HERV BRIBOSIA / BRUNO DE WITTE (eds.),
Gense et Destine de la Constitution Europenne, Bruxelas, 2007, p. 1245 e ss; JO SHAW, What
happens if the Constitutional Treaty is not ratified ?, in INGOLF PERNICE / JIRI ZEMANEK (eds.), A
Constitution for Europe: The IGC, the Ratification Process and Beyond, Baden-Baden, 2005, p. 77 e ss;
STANISLAW BIERNAT, Ratification of the Constitutional Treaty and Procedures for the Case of Veto, in
2
Junho de 2005, respectivamente, ter posto seriamente em causa o carcter constitucional
do seu sucessor o Tratado de Lisboa (TL) , a verdade que ele no ficou
irremediavelmente comprometido
3
.
Se do ponto de vista poltico, o mandato da Conferncia Intergovernamental
(CIG)
4
, anexo s concluses do Conselho Europeu, de Junho de 2007, o qual
estabeleceu a base exclusiva e os termos em que a CIG deveria desenvolver os seus
trabalhos, assumiu expressamente que o TUE e o Tratado sobre o Funcionamento da
Unio no tero carcter constitucional, pelo que esta mudana reflectir-se- na
terminologia utilizada em todos os textos dos Tratados
5
, do ponto de vista jurdico, a
ausncia do termo Constituio e da terminologia constitucional no decisiva
6
. Desde
logo porque, apesar de os anteriores Tratados nunca terem usado essa terminologia, a
doutrina e a jurisprudncia do Tribunal de Justia (TJ)
7
nunca se coibiram de sustentar o
seu carcter constitucional
8
.
Ora, surgindo a proteco dos direitos fundamentais, historicamente, ligada, de
modo intrnseco, ao constitucionalismo moderno, a transferncia de poderes dos
Estados para a Unio Europeia no deve converter-se numa diminuio da proteco
das pessoas.
No obstante no incio do processo de integrao, se ter verificado alguma
resistncia ao reconhecimento dos direitos fundamentais por parte dos rgos das
Comunidades Europeias, designadamente do Tribunal de Justia (TJ)
9
, a partir dos

INGOLF PERNICE / JIRI ZEMANEK (eds.), A Constitution for Europe, p. 97 e ss; JEAN-CLAUDE PIRIS, Le
Trait Constitutionnel pour lEurope : une analyse juridique, Bruxelas, 2006, p. 248 e ss.
3
Neste sentido, KOEN LENAERTS, De Rome Lisbonne, La Constitution Europenne en
Marche?, CDE, 2008, p. 230 e 232; NICOLAS MOUSSIS, Le Trait de Lisbonne: une Constitution sans en
avoir le titre, RMCUE, 2008, p. 161 e ss.
4
Sobre este mandato ver, por todos, MARIA JOS RANGEL DE MESQUITA, Sobre o mandato da
Conferncia Intergovernamental definido pelo Conselho Europeu de Bruxelas: o Tratado de Lisboa um
novo Tratado?, in Estudos em Honra do Professor Doutor Jos de Oliveira Ascenso, vol. I, Coimbra, p.
551 e ss.
5
O texto do mandato encontra-se disponvel no stio da Unio Europeia. www.europa.eu.int
6
Neste sentido, STEFAN GRILLER, Is this a Constitution? Remarks on a Contested Concept, in
STEFAN GRILLER / JACQUES ZILLER, The Lisbon Treaty, EU Constitutionalism without a Constitutional
Treaty?, Nova Iorque, 2008, p. p. 22 e 23.
7
Ver, entre outros, ac. de 23/4/86, Os Verdes c. PE, proc. 294/83, Col. 1986, p. 1339 e ss.
8
Em anteriores trabalhos, defendemos o carcter constitucional escala transnacional da Unio
Europeia e dos Tratados que a instituem. Cfr. ANA MARIA GUERRA MARTINS, A natureza jurdica da
reviso do Tratado da Unio Europeia, Lisboa, 2000, p. 303 e ss. Idem, Curso de Direito Constitucional
da Unio Europeia, Coimbra, 2004, p. 119 e ss.
9
Ac. de 4/2/59, Stork, proc. 1/58, Rec. 1958-59, p. 43 e ss e ac. de 15/7/60, Comptoirs de vente
de la Rhur, procs. 36 a 38 e 40/59, Rec. 1960, p. 890.
3
finais da dcada de 60 tornou-se clara a insustentabilidade dessa posio, tendo o TJ
admitido que as Comunidades deveriam assegurar o respeito dos direitos fundamentais
consagrados nas tradies constitucionais comuns dos Estados-Membros
10
e no Direito
Internacional dos Direitos Humanos
11
, em especial na Conveno Europeia dos Direitos
do Homem (CEDH)
12
, como princpios gerais de Direito.
Essa jurisprudncia foi sendo sucessivamente, confirmada e desenvolvida pelo
TJ, tendo os princpios nela consignados sido, a posteriori, introduzidos nos Tratados
pela via das revises.
O Tratado de Lisboa (TL)
13
insere-se pois num contexto de afirmao dos
direitos fundamentais por parte da Unio Europeia, tendo prosseguido o caminho
traado pelos seus antecessores.
Em nosso entender, so, principalmente, duas as inovaes que cumpre salientar:
a) a equiparao do valor jurdico da Carta dos Direitos Fundamentais da
Unio Europeia (CDFUE)
14
ao dos Tratados operada pelo artigo 6.,
n. 1, do Tratado da Unio Europeia (TUE);
b) a atribuio de competncia Unio Europeia para aderir CEDH
prevista no artigo 6., n. 2, do TUE.
indiscutvel a centralidade destes dois temas para a problemtica que nos
ocupa neste estudo. Com efeito, a existncia de um catlogo de direitos fundamentais da
Unio Europeia equivalente ao dos seus Estados-Membros e, em muitos casos, at
mais amplo bem como a assuno dos poderes necessrios para aderir CEDH, desde
que preenchidos determinados pressupostos, contribuem, indubitavelmente, para o
reforo da vertente constitucional da Unio Europeia.
Mas a verdade que nesta rea tambm se multiplicaram as cedncias
soberania dos Estados e, consequentemente, ao intergovernamentalismo.

10
Ac. de 12/11/69, Stauder, proc. 29/69, Rec. 1969, p. 419 e ac. de 17/12/70, Internationale
Handelsgesellschaft, proc. 11/70, Rec. 1970, p. 1125.
11
Ac. de 14/5/74, Nold, proc. 4/73, Rec. 1974, p. 491.
12
Ac. de 28/10/75, Rutili, proc. 36/75, Rec. 1975, p. 1219; ac. de 15/5/86, Johnston, proc.
222/84, Col. 1986, p. 1651 e ss; ac. de 13/12/79, Hauer, proc. 44/79, Rec. 1979, p. 2727 e ss.
13
O Tratado de Lisboa modificou o TUE e o TCE, bem como o TCEEA (artigo 4, n. 2). O
texto do Tratado de Lisboa est publicado em JOUE C 306, de 17 de Dezembro de 2007, tendo sido as
verses consolidadas do TUE e do TFUE publicadas no JOUE C 115 de 9/5/2008, rectificadas pela Acta
de Rectificao do Tratado de Lisboa 2009/C 290/01, publicada no JOUE C-290, de 30/11/2009.
14
A Carta foi solenemente proclamada pelos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e
da Comisso, em Estrasburgo, em 12 de Dezembro de 2007, estando publicada no JOUE n. C 303, de 14
de Dezembro de 2007.
4
Eis o objecto da nossa reflexo no presente estudo.
Num primeiro momento, vamos debruar-nos sobre a CDFUE, comeando por
um breve enquadramento geral que abarcar a sua gnese e o seu contedo, devendo,
em seguida, concentrar-nos na questo da fora jurdica da Carta e nos limites que
decorrem quer da prpria Carta quer dos Tratados.
Num segundo momento, estudaremos a problemtica da adeso da Unio
Europeia CEDH, destacando especialmente as dificuldades que rodeiam essa eventual
adeso, bem como a forma como o TL as tenta antecipar, prevenir e ultrapassar.
A finalizar extrair-se- uma sinttica concluso.

2. A CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIO EUROPEIA

ENQUADRAMENTO GERAL

A GNESE DA CARTA

Em simultneo com a CIG 2000, na qual foi aprovado o Tratado de Nice,
decorreu uma conveno, com a misso de negociar e aprovar uma carta de direitos
fundamentais para a Unio Europeia.
A convocao dessa conveno surge na sequncia de uma deciso do Conselho
Europeu de Colnia, de 3 e 4 de Junho de 1999, tendo alguns meses mais tarde, o
Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999
15
, optado por criar um
grupo, com representao das vrias bases de legitimidade poltica
16
que deveria
apresentar as suas concluses ao Conselho Europeu. Esse grupo auto-denominou-se
Conveno
17
, fazendo lembrar a Conveno de Filadlfia que elaborou a Constituio

15
As concluses do Conselho Europeu de Tempere esto publicadas no Boletim da Unio
Europeia n. 10/1999.
16
A conveno integrou representantes dos parlamentos nacionais, do Parlamento Europeu, dos
Governos dos Estados-Membros, bem como da Comisso. Participaram ainda como observadores
permanentes, o Conselho da Europa e o Tribunal de Justia, com direito a usar da palavra. Alm disso,
verificou-se uma grande abertura sociedade civil.
17
Sobre a conveno como mtodo de reviso dos Tratados institutivos da Unio Europeia, ver
ANA MARIA GUERRA MARTINS, O modelo de reviso na Constituio Europeia: em busca de uma
terceira via?, in Estudos em Honra de Ruy de Albuquerque, Coimbra, 2006, p. 61 e ss; idem, As
Convenes de Filadlfia e de Bruxelas convergncias e divergncias do processo de formao das
Constituies americana e europeia, in JORGE MIRANDA e. a. (org.), Estudos em Memria do Professor
Doutor Antnio Marques Dos Santos, vol. II, Coimbra, 2005, p. 13 e ss; idem, Amendment of the
5
norte-americana. No se tratava, todavia, de uma assembleia constituinte, pois falta-lhe,
desde logo, a legitimidade democrtica: nem os membros do Parlamento Europeu nem
os membros dos parlamentos nacionais, que so eleitos por sufrgio directo e universal,
se encontravam mandatados pelos seus eleitores para criarem uma carta de direitos
fundamentais que se destinasse a servir de base a uma Constituio Europeia.
Segundo o mandato do Conselho Europeu de Colnia, a Carta no visava criar
direitos novos, mas sim tornar visveis os direitos j existentes que constituam
patrimnio comum dos europeus. Um dos principais objectivos da Carta foi, portanto, a
segurana jurdica e a consequente proteco dos cidados. No pretendendo ser
inovatria, a Carta inspirou-se na CEDH, no que diz respeito aos direitos civis e
polticos, nos prprios Tratados, em matria dos direitos do cidado e na Carta
Comunitria de Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores de 1989 e na Carta
Social Europeia de 1961, em relao aos direitos sociais.
Acrescente-se que a CDFUE pretendia constituir um forte impulso ao processo
de constitucionalizao da Unio Europeia, bem como consolidar um movimento de
implicao dos indivduos, isto , dos seres humanos enquanto tais, no processo de
integrao europeia, o que notrio em vrios considerandos do seu prembulo (a
referncia aos povos da Europa, a afirmao expressa de que a Unio coloca o ser
humano no cerne da sua aco e a preciso de que as pessoas individualmente
consideradas, assim como a comunidade humana e as geraes futuras adquirem
responsabilidades e deveres, por fora do gozo dos direitos enunciados na Carta).
Em suma, a elaborao da CDFUE pretendeu significar, na poca, um passo
mais no sentido da constitucionalizao da Unio.

BREVE NOTA SOBRE O CONTEDO DA CARTA

Na impossibilidade de levar a cabo, neste momento, um estudo aprofundado de
todos e de cada um dos direitos enunciados na CDFUE, proceder-se- somente a uma
breve apresentao do contedo da Carta
18
.

Constitution Procedural and Political Questions, in INGOLF PERNICE / JIRI ZEMANEK (eds.), A
Constitution for Europe..., p. 199 e ss, bem como toda a bibliografia citada nestes estudos.
18
Para um comentrio desenvolvido dos vrios preceitos da Carta, pode consultar-se LAURENCE
BURGORGUE-LARSEN e. al., Trait tablissant une Constitution pour lEurope Commentaire article par
article, Parte II La Charte des droits fondamentaux de lUnion, tomo II, Bruxelas, 2005; HANS D.
JARASS, EU-Grundrechte, Munique, Beck, 2005; JRGEN MEYER (org.), Kommentar zur Charta der
6
A CDFUE inicia-se com um prembulo seguido de sete ttulos Dignidade,
Liberdade, Igualdade, Solidariedade, Cidadania, Justia e Disposies Finais.
A inviolabilidade da dignidade do ser humano (artigo 1.) o prtico de entrada
para o sistema de direitos fundamentais consagrado na Carta. a base de todos os
outros direitos, incluindo os direitos vida (artigo 2.), integridade fsica (artigo 3.), a
proibio da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes (artigo 4.) e a
proibio da escravatura e do trabalho forado (artigo 5.).
O reconhecimento destes direitos na Carta foi alvo de um amplo consenso, uma
vez que eles fazem parte da maior parte dos instrumentos internacionais,
designadamente, da CEDH e do Pacto de Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas,
bem como das tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros.
O Ttulo II inclui as liberdades clssicas, como caso do direito liberdade e
segurana (artigo 6.), do respeito da vida privada e familiar (artigo 7.), o direito de
contrair casamento e de constituir famlia (artigo 9.), da liberdade de pensamento, de
conscincia e religio (artigo 10.), da liberdade de expresso e de informao (artigo
11.), da liberdade de reunio e de associao (artigo 12.) e a liberdade das artes e das
cincias (artigo 13.), a par de direitos sociais, como, por exemplo, a liberdade
profissional e o direito ao trabalho (artigo 15.) e o direito educao (artigo 14.) e de
direitos econmicos, como a liberdade de empresa (artigo 16.) e o direito de
propriedade (artigo 17.) e de direitos de terceira gerao como o caso do direito
proteco de dados pessoais (artigo 8.). O direito de asilo (artigo 18.) e a proteco em
caso de afastamento, expulso ou extradio (artigo 19.) enquadram-se nos direitos dos
estrangeiros de que a Unio deve assegurar o respeito.
A igualdade e a no discriminao, embora consagradas parcelarmente nos
Tratados desde a sua verso originria, so, pela primeira vez, equacionadas num texto
oficial com valor idntico aos dos Tratados numa perspectiva global. Reconhece-se a
igualdade perante a lei (artigo 20.), a proibio da discriminao em funo da
nacionalidade (artigo 21., n. 2) e a proibio da no discriminao em funo de
quinze categorias suspeitas, nas quais, entre outras, se incluem o sexo, a raa ou origem

Grundrechte der Europischen Union, Baden-Baden, 2003; ANTNIO GOUCHA SOARES, A Carta dos
Direitos Fundamentais da Unio Europeia, Coimbra, 2002; RUI MANUEL MOURA RAMOS, A Carta dos
Direitos Fundamentais da Unio Europeia e a proteco dos Direitos Fundamentais, Cuadernos
Europeos de Deusto, 2001, p. 161 e ss; AAVV, Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia,
Coimbra, 2001.
7
tnica, a religio ou crena, a deficincia, a idade e a orientao sexual. A igualdade
entre homens e mulheres (artigo 23.) foi sujeita a um tratamento especfico.
A Carta reconhece ainda que certas categorias de pessoas possuem problemas
particulares que necessitam de uma resposta especial. o caso das crianas (artigo
24.), das pessoas idosas (artigo 25.) e das pessoas com deficincias (artigo 26.)). A
incluso do respeito da diversidade cultural, religiosa e lingustica (artigo 22.) no Ttulo
relativo igualdade (Ttulo III) tem como pressuposto que a concretizao da
diversidade cultural, religiosa e lingustica deve efectuar-se, nomeadamente, atravs da
no discriminao.
O Ttulo IV relativo solidariedade inclui a maior parte dos direitos sociais
reconhecidos na CDFUE: o direito informao e consulta dos trabalhadores na
empresa (artigo 27.), o direito de negociao e de aco colectiva (artigo 28.), o direito
de acesso aos servios de emprego (artigo 29.), a proteco em caso de despedimento
sem justa causa (artigo 30.), as condies de trabalho justas e equitativas (artigo 31.), a
proibio do trabalho infantil e proteco dos jovens no trabalho (artigo 32.), a
proteco da vida familiar e da vida profissional (artigo 33.), o direito segurana
social e assistncia social (artigo 34.), a proteco da sade (artigo 35.), o acesso a
servios de interesse econmico geral (artigo 36.), mas tambm inclui os chamados
direitos de terceira gerao como o da proteco do ambiente (artigo 37.) e da defesa
do consumidor (artigo 38.).
As normas relativas cidadania previstas no Ttulo V da CDFUE retomam, no
essencial, as normas do Tratado da Comunidade Europeia (TCE) que sobre ela
versavam. O estatuto do cidado da Unio abrange o direito de eleger e ser eleito nas
eleies para o Parlamento Europeu (artigo 39.) e nas eleies municipais (artigo 40.),
o direito a uma boa administrao (artigo 41.), o direito de acesso aos documentos
(artigo 42.), o direito de petio ao Provedor de Justia (artigo 43.) e ao Parlamento
Europeu (artigo 44.), a liberdade de circulao e de permanncia (artigo 45.) e a
proteco diplomtica e consular (artigo 46.).
de sublinhar que, ao contrrio do que se verificava no TCE, a liberdade de
circulao e de permanncia pode vir a abranger os nacionais de terceiros Estados
legalmente residentes no territrio de um dos Estados-Membros da Unio (artigo 45.,
n. 2).
Por ltimo, em matria de Justia consagram-se o direito a aco judicial
efectiva e a julgamento imparcial (artigo 47.), a presuno da inocncia e os direitos de
8
defesa do arguido (artigo 48.), os princpios da legalidade e da proporcionalidade dos
delitos e das penas (artigo 49.) e o direito a no ser julgado ou punido penalmente mais
do que uma vez pelo mesmo delito (artigo 50.), ou seja, direitos que integram a CEDH
ou os seus protocolos.
O ltimo captulo da CDFUE estabelece as disposies gerais relativas ao
mbito de aplicao (artigo 51.), ao mbito e interpretao dos direitos e dos
princpios (artigo 52.), ao nvel de proteco (artigo 53.) e proibio do abuso de
direito (artigo 54.). Voltar-se- a algumas destas disposies mais adiante.

A FORA JURDICA DA CARTA

DA AUSNCIA DE FORA VINCULATIVA...

A CDFUE foi solenemente proclamada pela Comisso, pelo Parlamento
Europeu e pelo Conselho e politicamente aprovada pelos Estados-Membros, no
Conselho Europeu de Nice, em 7 de Dezembro de 2000.
Um dos principais objectivos da conveno que elaborou a Carta ter sido
conferir-lhe carcter vinculativo, atravs da sua insero no TUE. Porm, cedo se
verificou a ausncia do consenso necessrio neste sentido.
Da que o Tratado de Nice tenha includo uma declarao, na qual se previa a
convocao de uma CIG para 2004, com o objectivo de se debruar, entre outras
questes, sobre o estatuto jurdico da CDFUE.
At recente entrada em vigor do TL, a CDFUE no tinha fora jurdica
vinculativa, o que no impediu que as suas normas tivessem sido invocadas por certos
actores institucionais, tais como a Comisso
19
, os Advogados-Gerais do Tribunal de

19
A Comisso por deciso interna, de 13 de Maro de 2001, assumiu o compromisso de
conduzir a sua actuao em conformidade com a Carta. Ver tambm Comunicao da Comisso sobre o
respeito da Carta dos Direitos Fundamentais nas propostas legislativas da Comisso. Metodologia para
um controlo sistemtico e rigoroso (COM (2005) 172, final).
9
Justia
20
, o Tribunal de Primeira Instncia, rebaptizado como Tribunal Geral pelo
Tratado de Lisboa
21
e, mais recentemente, o prprio Tribunal de Justia
22
.
A problemtica da vinculatividade da Carta foi amplamente discutida na
Conveno sobre o Futuro da Europa, que precedeu e preparou a CIG 2004, tendo sido
avanadas vrias possibilidades de integrao da Carta no TECE
23
.
Assim, do Relatrio Final do Grupo II (integrao da Carta / Adeso CEDH)
constavam as seguintes opes:
a) Insero dos artigos da Carta no incio do Tratado Constitucional,
num Ttulo ou Captulo desse tratado; ou
b) Integrao de uma referncia adequada Carta num artigo do
Tratado Constitucional. Semelhante referncia poderia conjugar-se com a
transformao da Carta ao Tratado Constitucional num anexo ou num
apndice, quer como uma parte especfica desse tratado que apenas contivesse a
Carta, quer como texto jurdico independente (p. ex., sob a forma de protocolo).
(...).

A soluo, que acabou por vingar, nessa poca, foi a da integrao do texto da
Carta na Parte II
24

25
do TECE. A questo da fora jurdica da Carta teria, pois, ficado

20
Ver concluses dos Advogados-Gerais TIZZANO, de 8/2/2001, BECTU, proc. C-173/99, Col.
2001, p. I-4881, par. 27 e 28; JACOBS, de 22/3/2001, Z./PE, proc. C-270/99P, Col. 2001, p. I-9197, par.
40; LEGER, de 10/7/2001, Hautala, proc. C-353/99P, Col. 2001, p. I- 9565, par. 82 e 83; MISHO, de
20/09/2001, Booker, proc. C-20/00 e C-64/00, Col. 2003, p. I-7411, p. 26, POIARES MADURO, de
29/06/2004, Nardone, proc. C-181/03, Col. 2005, p. I-199; KOKOTT, de 8/9/2005, PE c. Conselho, proc.
540/03, Col. 2006, p. I-5769, par. 58.
21
Ver Acrdo de 31/01/2002, Max.mobil Telekommunikation Service, Proc. T-54/99, paras. 48,
57; Acrdo de 15/2/2005, Pyres / Comisso, proc. T-256/01, Col. FP, p. FP-IA-23, para. 66.
22
Ver ac. de 27/6/2006, PE c. Conselho, proc. C-540/03, Col. 2006, p. I-5769, par. 38; ac. de
11/12/2007, International Transport Workers Federation / Viking Line, proc. C-438/05, Col. 2007, p. I-
10779; ac. de 18/12/2007, Laval, proc. C-435/06, Col. 2007, p. I-10141; ac. de 14/2/2008, Dynamic
Medien, proc. C-244/06, Col. 2008, p. I-505, para. 44; ac. de 3/4/2008, Dirk Ruffert, proc. C-346/06, Col.
2008, p. I-1989. Sobre os acrdos Laval e Viking, cfr. FRANKLIN DEHOUSE, Les Arrts Laval et Viking
de la Cour de Justice: Vers une protection sociale plus petite dans une Europe plus Grande, in Mlanges
en hommage Georges Vandersanden, Bruxelas, 2008, p. 489 e ss.
23
Sobre a discusso deste assunto na doutrina, cfr., por exemplo, BERNARDETTE LEBAUT-
FERRARESE / MICHEL KARPENSHIF, La constitutionalisation de la Charte: un acte fondamental pour
lUnion europenne, in CHRISTIAN PHILIP / PANAYOTIS SOLDATOS, La Convention sur lavenir de
lEurope, Bruxelas, 2004, p. 136 e ss; EMMANUELLE BRIBOSIA, Les droits fondamentaux dans la
Constitution de lUnion, in MARIANNE DONY / EMMANUELLE BRIBOSIA, Commentaire de la Constitution
de lUnion europenne, Bruxelas, 2005, p. 117.
24
O artigo I-9., n. 1, do TECE estabelecia que a Unio reconhece os direitos, liberdades e os
princpios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais que constitui a Parte II.
25
Sobre a incluso da Carta no TECE, ver THOMAS SCHMITZ, Die Grundrechtecharta als Teil
der Verfassung der Europischen Union, EuR, 2004, p. 691 e ss; JOL RIDEAU, Le greffe de la Charte
des droits fondamentaux sur le projet de Constitution europenne, in OLIVIER BEAUD et al., LEurope en
voie de Constitution, Bruxelas, 2004, p. 347 e ss; BERNADETTE LEBAUT-FERRARESE / MICHAL
KARPENSHIF, La constitutionalisation de la Charte: un acte fondamental, in CHRISTIAN PHILIP /
PANAYOTIS SOLDATOS, La Convention sur lavenir de lEurope, Bruxelas, 2004, p. 125 e ss; ANA MARIA
10
definitivamente resolvida se aquele Tratado tivesse entrado em vigor, mas, como j se
sabe, assim no sucedeu.

... EQUIPARAO AO VALOR JURDICO DOS TRATADOS

O TL no seguiu este entendimento, antes tendo reconhecido aos direitos,
liberdades e princpios contidos na CDFUE valor jurdico idntico aos dos Tratados
(artigo 6., n. 1, TUE).
Apesar de o texto da Carta no ter sido includo nos Tratados, como acontecia no
TECE, a equiparao do valor jurdico da CDFUE aos Tratados no pode, na ptica do
constitucionalismo europeu, ser desvalorizada, na medida em que a diferena entre
incluir e equiparar acaba por ser mais simblica do que jurdica
26
. O que
verdadeiramente importa que a Unio passou a dispor de um catlogo de direitos
fundamentais, o qual pode ser invocado nos Tribunais da Unio Europeia e nos
tribunais nacionais, nos termos constantes do artigo 51., n. 1, 1 parte, CDFUE.
Pelo contrrio, esta ser, porventura, a alterao com maior impacto
constitucional.
Note-se, todavia, que a consagrao da fora vinculativa da Carta s foi possvel
custa de cedncias (alis, pouco compatveis com a filosofia subjacente proteco
dos direitos fundamentais) a certos Estados-Membros.

OS LIMITES EQUIPARAO DA FORA VINCULATIVA DA CARTA AOS TRATADOS

A equiparao da fora jurdica da Carta aos Tratados institutivos no deve
esconder uma outra realidade, isto as cautelas de que alguns Estados-Membros se

GUERRA MARTINS, O Projecto de Constituio Europeia Contributo para o debate sobre o futuro da
Unio, 2 ed., Coimbra, 2004, p. 51 e ss; DIMITRIS N. TRIANTAFYLLOU, Le projet constitutionnel de la
Convention europenne- Prsentation crituque de ses choix cls, Bruxelas, 2003, p. 56 e ss; JAVIER
ROLDAN BARBERO, La Carta de Derechos Fundamentales de la UE: su estatuto constitucional, Rev.
Der. Com. Eur., 2003, p. 943 e ss; FABIENNE TURPIN, Lintgration de la Charte des droits
fondamentaux dans la Constitution europenne, RTDE, 2003, p. 615 e ss; S. KOUKOULIS-
SPILIOTOPOULOS, Which Charter of Fundamental Rights was Incorporated in the Draft European
Convention?, ERPL, 2003, p. 295 e ss; ANDREW WILLIAMS, EU Human Rights Policy and the
Convention on the Future of Europe: a Failure of Design?, ELR, 2003, p. 794 e ss; CESARE PINELLI,
Diritti fondamentali e riasseto istituzionale dellUnione, Dir. Pub., 2003, p. 817 e ss.
26
EMMANUELLE BRIBOSIA, Le trait de Lisbonne: un pas supplmentaire dans le processus de
constitutionnalisation des droits fondamentaux, in PAUL MAGNETTE / ANNE WEYEMBERGH, LUnion
europenne: la fin dune crise?, Bruxelas, 2008, p. 187.
11
rodearam em relao a essa equiparao, as quais se vo traduzir em limites de trs
tipos:
- - os limites de atribuio;
- - os limites de interpretao (endgenos e exgenos);
- - os limites de aplicao a certos Estados-Membros.

OS LIMITES DE ATRIBUIO DE COMPETNCIAS

Nos termos do artigo 6., n. 1, TUE, de forma alguma, o disposto na Carta
pode alargar as competncias da Unio, tal como definidas nos Tratados (par. 2.).
Ao contrrio do que sucedia at entrada em vigor do TL, actualmente o
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) especifica as categorias de
competncias de que dispe a Unio competncias exclusivas (artigo 2., n. 1),
partilhadas (artigo 2., n. 2), de coordenao das polticas econmicas e de emprego
(artigo 2., n. 3) e complementares (artigo 2., n. 5) bem como as matrias que se
inserem em cada uma delas (artigos 3. a 6.)
27
. Acresce que a Unio dispe somente
das competncias que os Estados-Membros lhe atribuem (artigo 5., n. 2), explicitando
o Tratado que as competncias que no sejam atribudas Unio nos Tratados
pertencem aos Estados-Membros (artigo 4., n. 1). A prpria Carta corrobora este
entendimento no artigo 51., n. 1, 2. parte, in fine.
Em suma, so os Tratados que regem a repartio de atribuies entre a Unio e
os seus Estados-Membros e no a Carta.

OS LIMITES INTERPRETAO

O par. 3. do artigo 6., n. 1, TUE acima mencionado estabelece que os
direitos, as liberdades e os princpios consagrados na Carta devem ser interpretados de
acordo com as disposies gerais constantes do Ttulo VII (...) e tendo na devida conta
as anotaes a que a Carta faz referncia, que indicam as fontes dessas disposies.
Ou seja, este preceito vincula o intrprete a dois tipos de limites:

27
Sobre as atribuies da Unio ps-Lisboa, ver, entre outros, ISABELLE BOSSE-PLATIRE,
Trait de Lisbonne et clarification des comptences, RMCUE, 2008, p. 443 e ss; PATRIZIA DE
PASQUALE, Il riparto di competenze tra Unione europea e Stati membri, Dir. Pubb. Comp. Eur., 2008,
p. 60 e ss; PAUL CRAIG, The Treaty of Lisbon: Process, architecture and substance, ELR, 2008, p. 144 e
ss.
12
(i) endgenos as normas constantes dos artigos 51. a 54. da Carta;
(ii) exgenos as anotaes do Praesidium.

OS LIMITES ENDGENOS

As disposies do Ttulo VII da Carta que relevam, especialmente, para efeitos
de interpretao so o artigo 52., n.s 3 a 7, e o artigo 53. (o artigo 51. e os restantes
n.s do artigo 52. referem-se, no essencial, aplicao e no interpretao). de
realar que os n.s 4 a 7 do artigo 52. foram introduzidos, na Carta, aquando da
Conveno sobre o Futuro da Europa j mencionada.
Tendo em considerao que, no espao territorial da Unio Europeia, concorrem
trs sistemas jurdicos de direitos fundamentais a prpria CDFUE, a CEDH e as
tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros os n.s 3 e 4 do artigo 52.
regem a forma como se esses trs sistemas se relacionam entre si.
O artigo 52., n. 3, da Carta refere que sempre que os direitos contidos na
CDFUE coincidam com os da CEDH, o seu sentido e alcance so idnticos. Segundo as
anotaes Carta, este nmero do preceito visa garantir a coerncia necessria entre a
CEDH e a CDFUE. Por CEDH deve entender-se tanto a Conveno como os seus
protocolos e a jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) que
os aplica. Esta disposio no se ope, todavia, a que o Direito da Unio confira uma
maior proteco s pessoas. Ou seja, admite-se o tratamento mais favorvel por parte da
Unio Europeia.
O n. 4 do artigo 52. reproduz o seu n. 3, mas em relao s tradies
constitucionais comuns aos Estados-Membros, no salvaguardando, todavia, o Direito
da Unio que consagre uma proteco mais ampla, o que pode vir a ter consequncias a
vrios nveis, dos quais se destaca a afirmao do princpio do primado do Direito da
Unio sobre o Direito dos Estados-Membros.
O n. 5 do artigo 52. da Carta vem estabelecer, grosso modo, que as normas que
contenham princpios no podem ser invocadas em juzo, a menos que se trate de
apreciar a interpretao e a legalidade dos actos (da Unio ou dos Estados-Membros)
que as apliquem, sem, contudo, esclarecer quais so essas normas. Este preceito
consagra a distino entre direitos e princpios, a qual, embora tenha estado sempre
subjacente s negociaes da Carta, dela no constava expressamente.
13
A compreenso do significado e alcance desta distino, para efeitos de
interpretao da Carta, pressupe o conhecimento dos trabalhos preparatrios. Uma das
questes que se colocou na conveno que elaborou a Carta foi, precisamente, a de
saber se o catlogo de direitos fundamentais deveria incluir apenas os direitos civis e
polticos ou se tambm deveria abarcar os direitos sociais. As opinies manifestadas
quanto a este propsito foram muito divergentes, reflexo da diferente forma de encarar
constitucionalmente os direitos sociais por parte dos diversos Estados-Membros. A par
de sistemas constitucionais que se podem designar como minimalistas, como sejam os
do Reino Unido, da Irlanda, da ustria, da Alemanha e da Dinamarca, vigoravam ao
tempo noutros Estados-Membros sistemas que se poderiam considerar maximalistas,
como o da Frana, da Espanha ou de Portugal, situando-se a Blgica, o Luxemburgo, a
Grcia, a Sucia e a Finlndia numa zona intermdia
28
. Acresce ainda que os Estados,
que ento faziam parte da Unio, tambm no comungavam dos mesmos princpios em
matria de poltica social
29
.
Assim, se no que diz respeito aos direitos civis e polticos, as principais
discusses no seio da conveno se situaram ao nvel da redaco dos preceitos, j no
mbito dos direitos sociais, as divergncias estenderam-se prpria consagrao destes
direitos na Carta
30
.
A incluso dos direitos sociais na Carta deveu-se, essencialmente, aos franceses,
apoiados pelos italianos, belgas, espanhis e pela maioria dos alemes, com a oposio
dos pases nrdicos, da Holanda, da Irlanda e do Reino Unido, pois, sobretudo, estes
ltimos consideravam a afirmao constitucional dos direitos sociais como uma causa
de rigidez e acreditavam mais na flexibilidade e na negociao entre parceiros sociais
do que na legislao centralizada
31
.

28
Para um estudo comparativo dos direitos constitucionais nacionais no que toca aos direitos
sociais, veja-se CONSTANCE GREWE, Les droits sociaux constitutionnels: propos comparatifs laube de
la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, RUDH, 2000, p. 85 e ss.
29
Para maiores desenvolvimentos sobre estas questes, ver OLIVER DE SCHUTTER, La
contribution de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne la garantie des droits sociaux
dans lordre juridique communautaire, RUDH, 2000, p. 33 e ss.
30
Sobre as dificuldades de insero dos direitos sociais na Carta, ver ANA MARIA GUERRA
MARTINS, A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia e os direitos sociais, Direito e
Justia, 2001, tomo 2, p. 213 e ss; OLIVER DE SCHUTTER, La contribution, p. 41 e ss; JACQUELINE
DUTHEIL DE LA ROCHERE, La Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne: quelle valeur
ajoute, quel avenir?, RMCUE, 2000, p. 676 e ss.
31
Neste sentido, JACQUELINE DUTHEIL DE LA ROCHERE, La Charte des droits
fondamentaux, p. 676 e ss.
14
Perante estas dificuldades, as negociaes na conveno partiram de um mnimo
comum a todos os Estados-Membros, tendo posteriormente aditado outros direitos. Foi
pois com todas estas reticncias que os direitos sociais passaram a fazer parte da Carta.
A maior parte deles, como j se referiu, encontra-se no Ttulo IV (artigos 27. e
seguintes) e so direitos dos trabalhadores (artigos 27. a 33.) ou relacionados com o
trabalho
32
, mas, como tambm j tivemos oportunidade de sublinhar podem encontrar-
se direitos sociais noutros lugares
33
.
No obstante o acordo a que se chegou em 2000, as dificuldades quanto aos
direitos sociais voltaram a surgir durante a Conveno sobre o Futuro da Europa, tendo
sido invocadas, em especial pelas delegaes parlamentar e governamental do Reino
Unido. A necessidade de salvaguardar algumas especificidades nacionais e a
possibilidade de vinculao directa e imediata aos direitos sociais previstos na parte II
do TECE foram alguns dos aspectos mais controversos e que poderiam ter inviabilizado
a incluso da Carta no TECE. Com o intuito de acomodar as vrias posies, acabou por
se aditar o n. 5 ao artigo 52..
Estava lanada a primeira pedra de uma distino entre direitos e liberdades, por
um lado, e princpios, por outro, distino essa que at ento apenas pairava no ar, no
lhe sendo feita qualquer referncia expressa na verso originria da Carta. Alm disso,
tambm no se instituam regimes diferentes consoante o grupo de direitos que estivesse
em causa, o que, naturalmente, no significava que todos possussem a mesma fora
jurdica. Pelo contrrio, verificava-se que certos direitos no estavam dependentes de
quaisquer condies, o que indiciava a sua aplicabilidade directa e imediata, enquanto
que outros remetiam para as legislaes e prticas nacionais, o que impedia essa
qualificao e dificultava ou impossibilitava mesmo a sua invocao perante qualquer
rgo jurisdicional.

32
Sobre os direitos sociais consagrados na Carta, ver ANA MARIA GUERRA MARTINS, A Carta
dos Direitos Fundamentais..., p. 217 e ss; EMMANUELLE BRIBOSIA / OLIVIER DE SCHUTTER, La Charte
des droits fondamentaux de lUnion europenne, JT, 2001, p. 91 e ss; LORD GOLDSCHMITH Q.C., A
Charter of Rights, Freedoms and Principles, CMLR, 2001, p. 1212 e ss; FLORENCE BENOT-ROHMER,
La Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, Rec. Dalloz, 2001, p. 1485 e ss; OLIVER DE
SCHUTTER, La contribution, p. 41 e ss; JACQUELINE DUTHEIL DE LA ROCHRE, La Charte..., p. 676
e ss.
33
Note-se que tambm existem referncias a direitos sociais nos captulos relativos liberdade
a liberdade sindical, incluindo o direito de constituir sindicatos (artigo 12.), o direito de acesso
formao profissional e contnua (artigo 14., n. 1), a liberdade profissional e o direito de trabalhar
(artigo 15.) e a liberdade de empresa (artigo 16.) e igualdade a igualdade entre homens e mulheres,
designadamente, nos domnios do emprego, do trabalho e da remunerao (artigo 23., n. 1).
15
O artigo 52., n. 5, causa alguma perplexidade. Se o que se pretendeu foi excluir
o efeito directo dos direitos sociais, teria sido mais simples e mais claro afirm-lo
expressamente. Se, pelo contrrio, se visou excluir o efeito directo de todas as normas
que remetiam para as legislaes e para as prticas dos Estados-Membros ou que
necessitavam de actos das instituies, rgos e organismos da Unio para se poderem
aplicar, ento o preceito pura e simplesmente intil, uma vez que aquelas normas,
partida, dificilmente gozariam desse efeito.
Uma coisa certa: este preceito prejudica a clareza e a transparncia da Carta.
O artigo 52., n. 6, vem corroborar que as legislaes e prticas nacionais
devem ser tidas em conta tal como precisado na Carta. Esta disposio no traz nada de
novo, somente confirma o que consta de diversas preceitos ao longo da Carta. A nica
razo que a explica a insistncia obsessiva dos Estados-Membros
34
em afirmarem as
suas competncias.
O artigo 53. estabelece que as disposies da Carta no devem ser interpretadas
no sentido de restringir ou lesar os direitos do Homem e as liberdades fundamentais
reconhecidos pelo Direito Internacional e pelas convenes internacionais de que a
Unio ou todos os Estados-Membros so partes, designadamente a CEDH. Segundo a
anotao a este preceito, ele visa preservar o nvel de proteco actualmente conferido
pelas diversas Ordens Jurdicas no domnio dos direitos fundamentais a da Unio
Europeia, as dos Estados-Membros e a internacional.

OS LIMITES EXGENOS

Nos termos do artigo 52., n. 7, as anotaes Carta, inicialmente, elaboradas
pelo Praesidium da primeira Conveno e, posteriormente, revistas e actualizadas pelo
Praesidium da Conveno sobre o Futuro da Europa, destinam-se a orientar quer os
rgos jurisdicionais da Unio quer os dos Estados-Membros na interpretao da Carta.
Em nosso entender, no se trata de limitar os poderes do juiz na sua tarefa de
interpretao da Carta, o que, de resto, seria incompatvel com a independncia da
funo jurisdicional e das magistraturas em geral que faz parte integrante das tradies
constitucionais comuns aos Estados-Membros, mas antes tornar pblico qual o
entendimento dos autores da Carta sobre os vrios preceitos. A letra do preceito, alis,

34
A expresso de JACQUES ZILLER, Les nouveaux traits europens: Lisbonne et aprs, Paris,
Montchrestien, 2008, p. 64.
16
aponta nesse sentido ao afirmar que o juiz deve ter na devida conta. Ou seja, ao juiz
que cabe decidir qual a devida conta a conferir s anotaes em cada caso concreto.
Este preceito deve pois ser entendido no sentido de que, ao contrrio do que
normalmente sucede no Direito da Unio Europeia, em que a relevncia do elemento
histrico da interpretao muito reduzida, o juiz, quando interpreta a Carta, tem a
possibilidade de lhe dar mais relevncia, se assim o entender.

O ESTATUTO ESPECIAL DE ALGUNS ESTADOS-MEMBROS EM RELAO CARTA

O terceiro tipo de limites ao reconhecimento da equiparao do valor jurdico da
Carta ao dos Tratados resulta do estatuto especial de que gozam alguns Estados
relativamente Carta, como o caso da Polnia e do Reino Unido, estatuto esse que
lhes conferido pelo protocolo n. 30
35
, o qual extensivo Repblica Checa, com base
num acordo poltico entre este Estado e os restantes Estados-Membros, concludo
margem dos Tratados e do Direito da Unio Europeia em geral, mas que constituiu
conditio sine qua non de ratificao do TL por parte do Presidente checo.
O protocolo n. 30 espelha bem a preocupao do Reino Unido e da Polnia
relativamente aplicao da Carta, especialmente no que se refere ao seu Ttulo IV, mas
acaba por se repercutir em toda a Carta. Seno vejamos:
O artigo 1., n. 1, determina:
A Carta no alarga a faculdade de o Tribunal de Justia da Unio
Europeia, ou de qualquer tribunal da Polnia ou do Reino Unido, de considerar
que as leis, os regulamentos ou as disposies, prticas ou aces
administrativas destes pases so incompatveis com os direitos, as liberdades e
os princpios que nela so reafirmados.

Numa primeira leitura, poderia parecer que este preceito visa subtrair os actos
legislativos, regulamentares e administrativos destes dois Estados-Membros ao controlo
jurisdicional, quer dos Tribunais da Unio quer dos seus tribunais nacionais, para

35
Sobre este protocolo, ver FLORENCE BENOIT ROHMER, Valeurs et droits fondamentaux, in E.
BROSSET et al., Le Trait de Lisbonne Reconfiguration ou dconstitutionnalisation de lUnion
europenne?, Bruxelas, 2009, p. 155 e ss; SILVRE LEFVRE, Le Royaume-Uni et la Charte des Droits
Fondamentaux, in E. BROSSET et al., Le Trait de Lisbonne..., p. 165 e ss; ROBERTO BARATTA, Le
principali novit del Trattato di Lisbona, Dir. Un. Eur., 2008, p. 39 e ss; MICHAEL DOUGAN, The Treaty
of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts, CMLR, 2008, p. 665 e ss; AURELIE MORICEAU, Le Trait
de Lisbonne et la Charte des Droits Fondamentaux, RMCUE, 2008, p. 362 e ss; FRANZ C. MAYER,
Schutz vor der Grundrechte-Charta oder durch die Grundrechte-Charta? Anmerkungen zum
europischen Grundrechtsschtuz nach dem Vertrag von Lissabon, in INGOLF PERNICE (dir.), Der Vertrag
von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung? Kolloquim zum 10. Geburtstag des WHI, disponvel no
stio www.ecln.net, p. 88.
17
apreciao da sua compatibilidade com a Carta, com o consequente afastamento da
jurisprudncia firme e constante do TJ, a qual, desde a dcada de 80, afirma a
competncia do TJ para apreciar medidas estaduais de execuo de actos de Direito
Derivado
36
e medidas nacionais adoptadas em derrogao da proibio de restringir as
quatro liberdades
37
.
No entanto, assim no . Uma maior ponderao permite uma interpretao mais
amiga da Carta. Desde logo, o prembulo do referido protocolo afirma,
peremptoriamente, o carcter vinculativo da Carta, quer na remisso que faz para o
artigo 6. TUE e na invocao das obrigaes da Polnia e do Reino Unido por fora do
TUE e do TFUE e do Direito da Unio em geral, quer no desejo que estes dois Estados
expressaram de clarificar alguns aspectos da aplicao da Carta. Ou seja, do prembulo
resulta o carcter interpretativo do protocolo.
Alm disso, o prembulo do protocolo corrobora a ideia de que a Carta reafirma
os direitos, as liberdades e os princpios reconhecidos pelo Direito da Unio,
conferindo-lhes maior visibilidade, pelo que o Reino Unido e a Polnia (e, por
arrastamento a Repblica Checa) admitem atravs desta afirmao que continuam
vinculados por fora do artigo 6., n. 3, TUE.
Assim, o artigo 1. do protocolo deve ser interpretado no sentido que se limita a
determinar que a Carta no alarga a competncia do TJ nem dos tribunais internos
quanto apreciao do Direito interno em relao aos direitos, liberdades e princpios
consagrados na Carta, o que, de certo modo, revela a insistncia obsessiva dos
Estados-Membros de afirmao das suas competncias, a que j aludimos.
O artigo 2. do protocolo estabelece:
As disposies da Carta que faam referncia s legislaes e prticas
nacionais s so aplicveis Polnia e ao Reino Unido, na medida em que os
direitos ou princpios nela consignados sejam reconhecidos na legislao ou
nas prticas desses pases.

Numa primeira anlise, tambm este preceito poderia apontar no sentido
restritivo de que a aplicao das disposies da Carta que faam referncia s prticas e
s legislaes nacionais dependem de um acto interno de recepo na Polnia e no
Reino Unido. Porm, assim no . O preceito limita-se a retomar a ideia, constante de

36
Acrdo de 25/11/86, Klensch, procs. 201 e 202/85, Col. 1986, p. 3477 e ss e acrdo de
13/7/89, Wachauf, proc. 5/88, Col. 1989, p. 2609 e ss.
37
Acrdo de 18/6/91, ERT, proc. C-260/89, Col. 1991, p. I-2951 e ss.
18
algumas disposies da Carta, segundo a qual o exerccio dos direitos nelas consagrados
necessita de implementao nacional, isto , certos direitos no so directa e
imediatamente aplicveis.
Ainda que se dirijam primordialmente ao Ttulo IV, os preceitos do protocolo
atingem igualmente outras partes da Carta, na medida em que a se consagrem
princpios e no direitos e liberdades.
Em suma, este protocolo limita-se a clarificar o contedo da Carta, no se
configurando como um verdadeiro opt out
38
, idntico a outros de que goza o Reino
Unido, por exemplo, em matria de unio econmica e monetria, acervo Schengen e
espao de liberdade, segurana e justia.
Ora, se assim , perguntar-se- qual o interesse de fazer parte de um protocolo
que afinal no constitui um opt out, mas antes se limita a confirmar o que j existe?
Qual a razo que leva o Reino Unido, cujo governo tinha assinado o TECE, sem
reservas, a colocar tantos entraves dois anos e meio depois?
A nica explicao plausvel poltica. Para evitar o referendo, o governo
britnico necessitava de, internamente, fazer passar a ideia de que o TL era diferente da
Constituio Europeia e para isso necessitava de algo novo o protocolo que,
aparentemente, o isentasse do cumprimento de algumas disposies. A verdade que
junto dos seus homlogos, o Reino Unido difundia a ideia de que o protocolo visava
apenas interpretar a Carta e no criar um opt out
39
.
Ainda que sejam estas razes do protocolo, do ponto de vista do
constitucionalismo, a soluo a que se chegou no a mais satisfatria e muito menos
ideal, uma vez que no afasta liminarmente interpretaes contrrias que acabamos de
enunciar
40
. Ou seja, permite defender a opinio de que o mbito pessoal e material de
aplicao da Carta se encontram limitados, sem qualquer justificao legtima, o que, na
perspectiva da teoria dos direitos fundamentais, causa dificuldades, uma vez que no se
podem admitir ataques ao princpio da universalidade nem limites no acesso justia

38
Neste sentido, SERGIO DELLAVALLE, Constitutionalism beyond the Constitution The Treaty
of Lisbon in the Light of Post-National Public Law, Jean Monnet Working Paper 03/09, p. 21,
disponvel no stio www.jeanmonnetprogram.org; INGOLF PERNICE, The Treaty of Lisbon and
Fundamental Rights, in STEFAN GRILLER / JACQUES ZILLER, The Lisbon Treaty, EU Constitutionalism
without a Constitutional Treaty?, Viena, 2008, p. 245 e ss.
39
Ver CATHERINE BARNARD, The Opt-Out for the UK and Poland from the Charter of
Fundamental Rights: Triumph of Rhetoric over Reality?, in STEFAN GRILLER / JACQUES ZILLER, The
Lisbon Treaty, EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Viena, 2008, p. 277.
40
Ver SERGIO DELLAVALLE, Constitutionalism beyond the Constitution, p. 20
19
dos nacionais da Polnia e do Reino Unido (artigo 1. do protocolo), dado que tal se
consubstanciaria numa violao grosseira do princpio da igualdade entre cidados da
Unio, sem nenhuma justificao razovel.
Como melhor estudmos noutra sede
41
, nem a Polnia nem o Reino Unido
pretendiam atingir este resultado.
Apesar de todas estas vicissitudes, a soluo consagrada no TL quanto ao
estatuto jurdico da Carta no pode deixar de ser vista como um avano no sentido da
constitucionalizao da Unio. At entrada em vigor do TL, o estatuto jurdico da
Carta no passava de soft law, enquanto que actualmente, a Carta no s faz parte
integrante do hard law, como as suas normas constituem parmetro de referncia e
validade das outras normas do Direito da Unio, dado que a sua fora jurdica idntica
dos Tratados institutivos da Unio.
Em concluso, o TL, quando comparado com a verso anterior dos Tratados, a
qual nem sequer referia a Carta, nem continha qualquer outro catlogo de direitos
fundamentais, deve ser considerado como um avano no sentido da constitucionalizao
da Unio
42
.

3. A ADESO DA UNIO CONVENO EUROPEIA DOS DIREITOS DO HOMEM

ANTECEDENTES

Para alm do estatuto jurdico da Carta, o TL traz uma outra novidade
importante no domnio da proteco dos direitos fundamentais, na medida em que
confere Unio Europeia competncia para aderir CEDH.
Ora, a adeso das Comunidades (e mais tarde da Unio) CEDH foi defendida
por uma parte da doutrina e por alguns rgos comunitrios, desde os anos 70.
Um dos textos pioneiros, e mais importantes, nesta matria foi o memorando da
Comisso sobre a adeso das Comunidades Europeias CEDH de 1979
43
, onde se
sublinhavam algumas vantagens da adeso das Comunidades CEDH, tais como a

41
ANA MARIA GUERRA MARTINS, A igualdade e a no discriminao dos nacionais de Estados
terceiros legalmente residentes na Unio Europeia, no prelo.
42
Neste sentido, EMMANUELLE BRIBOSIA, Le trait de Lisbonne..., p. 198; FRANCISCO
BALAGUER CALLEJN, El tratado de Lisboa en el Divn. Una Reflexin sobre Estatalidad,
Constitucionalidad y Unin Europea, Rev. Esp. Der. Const., 2008, p. 88.
43
Publicado no Bul. CE, supl. n. 2/79, p. 3 e ss.
20
vinculao da Comunidade por um instrumento internacional em matria de direitos
fundamentais, com a consequente sujeio a controlo idntico ao dos seus Estados-
Membros, a existncia de um catlogo de direitos, que seria o fundamento jurdico das
decises do TJ, o que contribuiria para aumentar a certeza jurdica e a incorporao da
CEDH na Ordem Jurdica comunitria.
Apesar das vantagens enunciadas, as Comunidades nunca aderiram CEDH,
uma vez que esta soluo tambm apresenta dificuldades, por alguns consideradas
intransponveis, como sejam as relacionadas com problemas tcnicos e institucionais,
cujo principal a concorrncia de sistemas jurisdicionais distintos, que obedecem a
princpios diferentes.
Tendo em conta as opinies divergentes, quer ao nvel da doutrina, quer ao nvel
dos governos dos Estados-Membros e dos prprios rgos comunitrios, a Presidncia
belga resolveu submeter a questo ao TJ, em 26/4/94, ao abrigo da competncia
consultiva que lhe conferia o antigo artigo 300. TCE (actual artigo 218. TFUE).
Atravs do parecer 2/94, de 28/3/96, o TJ considerou que a Comunidade no
detinha competncia para aderir CEDH. Segundo o TJ, o ento artigo 235. TCEE
(posterior artigo 308. TCE e actual artigo 352. TFUE) no seria uma base jurdica
adequada, uma vez que a adeso CEDH no se enquadra nos objectivos comunitrios.
Por conseguinte, no Direito da Unio Europeia estava assente, desde o referido parecer,
que a adeso implicaria uma prvia reviso do Tratado. Assim sendo, o consenso
necessrio dos Estados-Membros nesse sentido s se conseguiu obter na CIG 2004.
Com efeito, a adeso da Unio CEDH voltou a inscrever-se na agenda
europeia durante a Conveno sobre o Futuro da Europa, que preparou o projecto de
Constituio Europeia entregue CIG 2004, tendo o artigo I-9., n. 2, do TECE
determinado que a Unio adere Conveno Europeia para a Proteco dos Direitos
do Homem e das Liberdades Fundamentais. Essa adeso no altera as competncias da
Unio, tal como definidas na Constituio
44
.

44
Sobre a adeso da Unio CEDH no TECE, ver, entre muitos outros, GRINNE DE BRCA,
Fundamental Rights and Citizenship, in BRUNO DE WITTE (ed.), Ten Reflections on the Constitutional
Treaty for Europe, E. book publicado em Abril de 2003 pelo Robert Schuman Centre for Advanced
Studies and European University Institute, San Domenico di Fiesole, p. 25 e ss; RUI MEDEIROS, A Carta
dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, a Conveno Europeia dos Direitos do Homem e o Estado
portugus, in Nos 25 anos da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, Lisboa, 2001, p. 7 e ss;
OLIVIER DE SCHUTTER, Ladhsion de lUnion europenne la convention europenne des droits de
lhomme comme element du dbat sur lavenir de lEurope, in MARIANNE DONY / EMMANUELLE
BRIBOSIA, Lavenir du systme juridictionnel de lUnion europenne, Bruxelas, 2002, p. 205 e ss; HANS
CHRISTIAN KRGER / JRG POLAKIEWICZ, Vorschlge fr ein kohrentes System des
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A ATRIBUIO DE PODERES UNIO PARA ADERIR CEDH

Na esteira do TECE, o artigo 6., n. 2, TUE determina que a Unio adere
CEDH e que essa adeso no altera as competncias da Unio, tal como definidas nos
Tratados.
Note-se que, de acordo com este preceito, a Unio Europeia adere CEDH a
dois importantes nveis: (i) substancial, aceitando um ncleo duro de direitos e
liberdades e (ii) jurisdicional, reconhecendo a jurisdio do TEDH no domnio dos
direitos fundamentais.
De um ponto de vista poltico, a adeso da Unio CEDH significar a
convergncia europeia no domnio dos direitos fundamentais, bem como a partilha sria
de valores em toda a Europa. Com efeito, a progressiva transformao da Unio numa
entidade poltica, dotada de poder poltico, segundo o modelo do Estado, tornou
evidente a necessidade de um controlo internacional dos direitos humanos.
Mas a adeso da Unio CEDH levanta problemas tanto do lado da prpria
CEDH como do lado da Unio Europeia.
Com efeito, a CEDH apenas previa a adeso de Estados, pelo que os Estados-
Membros tiveram de negociar com os restantes Estados partes na CEDH o protocolo n.
14, em que subscreveram a modificao do artigo 59. da Conveno, pois s assim ser
possvel, no futuro, a adeso da Unio CEDH. Note-se, contudo, que, nessa parte, o
protocolo ainda no entrou em vigor, devido recusa da Rssia em o ratificar.
Do lado da Unio Europeia, as dificuldades associadas a essa adeso so
inmeras, o que tem levado alguma doutrina, de entre a qual destacamos, entre ns,
FAUSTO DE QUADROS, a expressar srias dvidas quanto s vantagens desta adeso. Para
este Autor, do ponto de vista substantivo, o catlogo de direitos da CEDH limita-se aos
direitos civis e polticos, enquanto que o Direito da Unio abrange as trs geraes de
direitos (vide, a Carta) e, do ponto de vista jurisdicional, a adeso da Unio CEDH
significaria incluir no mbito do Direito da Unio a necessidade de esgotamento dos
meios de jurisdio internos (nacionais e da Unio), o que dificultaria o acesso ao

Menschenrechtsschutztes in Europa, EuGRZ, 2001, p. 92 e ss; FRANOISE TULKENS / JOHAN
CALLEWAERT, Le point de vue de la Cour Europenne des Droits de lHomme, in YVES CARLIER /
OLIVIER DE SCHUTTER (dir.), La Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne son apport
la protection des droits de lHomme en Europe, Bruxelas, 2002, p. 219 e ss; VITAL MOREIRA, A Carta e
a adeso da Unio Europeia Conveno Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), in AAVV, Carta
de Direitos Fundamentais da Unio Europeia, Coimbra, 2001, p. 89 e ss; FLORENCE BENOT-ROHMER,
Ladhsion de lUnion la Convention europenne des droits de lhomme, RUDH, 2000, p. 57 e ss.
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TEDH
45
. No fundo, a adeso da Unio CEDH acabaria por reverter num nivelamento
por baixo da proteco.
Pensamos que estas objeces tm todo o sentido, s podendo vir a ser
ultrapassadas pelo acordo de adeso da Unio CEDH que vier a ser concludo.
Alis, no Protocolo anexo ao TUE e ao TFUE relativo ao artigo 6., n. 2, TUE
(protocolo n. 8), mais do que evidente a apreenso da Unio quanto ao futuro
relacionamento das trs Ordens Jurdicas relevantes em matria de direitos
fundamentais as tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros, a Ordem
Jurdica da CEDH e a Ordem Jurdica da Unio Europeia.
Com efeito, no obstante os pontos de convergncia entre a Ordem Jurdica da
Unio e a da CEDH, tambm se encontram aspectos em que as divergncias entre elas
so visveis, pelo que a Unio se rodeou de cautelas para no ser sugada, por uma
Ordem Jurdica especializada em direitos humanos.
Assim sendo, na ptica da Unio, o acordo de adeso deve, em primeiro lugar,
preservar as caractersticas prprias da Unio e do seu Direito, com especial relevo para
a consagrao de regras especficas relativamente participao da Unio nas instncias
de controlo da CEDH e a criao de mecanismos necessrios para assegurar que os
recursos interpostos sejam correctamente dirigidos contra os Estados-Membros ou
contra a Unio (artigo 1. do Protocolo). Em segundo lugar, o acordo deve assegurar
que as atribuies e competncias da Unio no sejam afectadas pela adeso CEDH
(artigo 6., n. 2, TUE e artigo 2. do Protocolo). Em terceiro lugar, a situao dos
Estados-Membros no deve ser afectada, designadamente, no que diz respeito aos seus
protocolos, s medidas tomadas pelos Estados-Membros em derrogao da CEDH e s
reservas (artigo 2.). Por ltimo, a adeso CEDH no deve afectar o artigo 344.
TFUE, o qual impe aos Estados-Membros a obrigao de submeterem todos os
diferendos relativos interpretao ou aplicao dos Tratados a um modo de resoluo
nele previstos (artigo 3.).
Enquanto a Unio no aderir CEDH, nos termos do artigo 6., n. 3, TUE, os
direitos fundamentais nela reconhecidos sero aplicados no mbito da Ordem Jurdica
da Unio pela via dos princpios gerais, tal como sucedia at entrada em vigor do TL,
e ainda na medida em que seja acolhidos pela CDFUE.

45
Neste sentido, FAUSTO DE QUADROS, Droit de lUnion europenne Droit constitutionnel et
administratif de lUnion europnne, Bruxelas, 2008, p. 137 e ss.
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Concluindo, o facto de o Tratado conferir poderes Unio para aderir CEDH
no significa que essa adeso se venha a concretizar efectivamente.

4. CONCLUSO

Em sntese, a concluso a extrair do presente estudo a seguinte:
1. O TL transps para o domnio da proteco dos direitos fundamentais
a ambivalente tendncia das ltimas revises dos Tratados de
projectar a Unio Europeia em dois sentidos aparentemente
contraditrios e at incompatveis entre si o constitucionalismo e o
intergovernamentalismo.
2. Por um lado, o TL introduz modificaes que apontam no sentido
constitucional, como sejam a equiparao do valor jurdico da
CDFUE ao dos Tratados institutivos bem como a admissibilidade de
adeso da Unio CEDH. Por outro lado, proliferam os desvios, as
excepes e os regimes especiais com o intuito de acomodar as
pretenses dos diversos Estados-Membros e assim atingir o consenso
necessrio. o caso das constantes remisses para as legislaes e
para as prticas nacionais, da imposio de certas regras de
interpretao dos direitos reconhecidos na Carta, do valor conferido s
anotaes do Praesidium e last but not least do protocolo relativo
aplicao da Carta ao Reino Unido e Polnia bem como Repblica
Checa devido ao acordo poltica supra referido e, de certo modo,
tambm do protocolo relativo adeso da Unio CEDH.
3. A fragilidade desta construo por demais evidente, sendo at
configurveis casos extremos de inviabilizao do constitucionalismo
da Unio e de retorno ao intergovernamentalismo.
4. Ora, em matria de direitos fundamentais esta ambivalncia afigura-se
particularmente negativa, dado que pe em causa a segurana e a
certeza jurdicas e, por conseguinte, no assegura a proteco das
pessoas em relao s normas e aos actos da Unio e dos seus
Estados-Membros.

Lisboa, 20 de Junho de 2010