A REGULAÇÃO DA ECONOMIA

NO SALAZARISMO

JOAQUIM RAMOS SILVA

ISEGlUniversidade Técnica de Lisboa
j rsilva@iseg. u tI. pt

1999

Este texto foi elaborado no âmbito do Projecto "Controlo da Economia e Direito nas
Ditaduras Europeias", patrocinado pelo Max Planck Institute (Frankfurt) em colaboração
com outras instituições universitárias europeias e serviu de base a uma comunicação
apresentada no Congresso "A Europa das Ditaduras - Regulação, Economia, Direito",
realizado em Berlim, e organizado pela Academia das Ciências de Berlim e Brandenburg,
21-23 de Outubro de 1999.
 ,
Indice

Introdução 2
Antecedentes: Um século de liberalismo em condições
de declínio económico relativo e de instabilidade política 4
Os primeiros anos do "Estado Novo" 9
Política financeira e monetária 9
A política agrícola 10
Comércio externo 13
A doutrina e as leis básicas do sistema
de regulação da economia 15
O corporativismo 16
A Constituição de 1933 17
O Estatuto do Trabalho Nacional 18
Acto Colonial 21
A fase intermédia: desenvolvimentos, impasses
e reorientações 22
Os programas de investimentos públicos 22
Condicionamento Industrial 24
Investimento estrangeiro 25
O período final: planificação, adesão europeia mínima
e formação de grupos financeiros 27
Os Planos de Fomento 27
Integração europeia 28
A emergência de grupos financeiros 29
Conclusões 30

Referências 32
INTRODUÇÃO

Esta comunicação visa fornecer elementos de base e analisar, em traços gerais, o

processo de regulação da economia no salazarism01. Com efeito, a economia
portuguesa teve o mesmo enquadramento jurídico de fundo entre 1926 a 1974, ainda
que se tenha registado uma tentativa de reorganização em bases formalmente
diferentes, na fase final, a partir de 1968. Porém, os seus fundamentos foram no
essencial lançados nos anos 1930, ou seja, logo após a estabilização política do
"Estado Novo", expressão através da qual o regime saído do golpe militar de 28 de
Maio de 1926, se auto designou. No Pós-Guerra, também se verificaram neste
domínio, alguns aditamentos e adaptações importantes, em particular nas décadas
de quarenta e cinquenta.

A regulação da economia, que foi sem dúvida uma das suas preocupações centrais
do salazarismo, levou o Estado a interferir no normal funcionamento do mercado,
qualquer que fosse o seu nível: bens, capitais, trabalho ou monetário. A economia
ficou espartilhada dentro de uma regulamentação estrita de inspiração corporativista
e, embora se respeitasse a propriedade privada dos meios de produção, não se
deixava de pregar "os imperativos da sua função social". Em particular, visou-se
condicionar a capacidade de iniciativa e a livre concorrência, favorecendo a
emergência de cartéis e monopólios. Neste sentido, foi atribuído ao Estado um papel
determinante na programação e condução da vida económica, mas não no sentido
hoje corrente de reforço das estruturas concorrenciais, da busca da eficiência
empresarial ou do desenvolvimento da competitividade internacional. Todavia,
numa perspectiva temporal mais vasta, o Estado desempenhou também algumas
funções com vista ao desenvolvimento e consolidação da base económica interna,
designadamente em termos de criação de infra-estruturas, eliminando parte do
atraso histórico neste domínio. Levando em conta este conjunto de características,
Portugal pode mesmo ser considerado, neste período, como um vasto laboratório de
experiências de regulação jurídica da economia2, no contexto de um regime ditatorial
nascido entre as Duas Guerras.

1 Sendo produto de um projecto de investigação mais vasto, conduzido à escala europeia, de estudo do controlo da economia
na sua relação com o direito nos regimes ditatoriais, esta comunicação apresenta apenas as linhas fundamentais da questão,
designadamente as principais disposições políticas e legislativas, a serem, em princípio, analisadas aprofundadamente e
sistematizadas em publicações ulteriores. Isto é particularmente verdade no que concerne às relações coloniais, onde não
iremos além do estritamente necessário para compreender o seu lugar no conjunto.
2 Devido à formação jurídica de uma parte significativa dos seus quadros dirigentes, a começar por António de Oliveira
Salazar (Professor de Finanças na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, antes da sua entrada no governo), o
património que estabeleceram neste domínio, foi considerável. Por outro lado, até aos anos 1920 e 1930, o ensino da
economia e das finanças, ainda se fazia largamente nas Faculdades de Direito, e a separação nítida entre as duas áreas
encontrava-se apenas numa fase inicial, havendo uma só escola de economia no país, onde aliás, o peso do direito estava
longe de ser negligenciável, o Instituto Superior do Comércio que em 1930, com mais três escolas (Escola Superior de
Medicina Veterinária, Instituto Superior de Agronomia e Instituto Superior Técnico) deu origem à Universidade Técnica de
Lisboa, e alterou o seu nome para Instituto Superior de Ciências Económicas e Financeiras. Todas as outras faculdades de
economia são posteriores.

2
 Tendo presente o nosso objectivo fundamental, no âmbito desta análise, optámos por
dividir o período em diversas fases, conscientes embora de que não se deve operar
nenhum corte radical entre elas. Contudo, começaremos por dar previamente conta
das grandes tendências da evolução económica e política que precederam o advento
do salazarismo, em particular durante o século imediatamente anterior. Só depois
iniciamos a nossa análise propriamende dita. Assim, focaremos os primeiros anos do
"Estado Novo" (1926-1932), caracterizados pelo ímpeto revolucionário usual neste
tipo de regimes, o qual aliás se irá desvanecendo à medida que o tempo passar. Em
seguida, será a vez dos anos 1933-1934, quando se assistiu à institucionalização dos
pilares essenciais do regime corporativista português, em particular através da
Constituição e do Estatuto do Trabalho Nacional. Os anos 1935-1952 serão retratados
depois, num contexto em que são reafirmadas muitas ideias e práticas iniciais do
regime, mas onde também se verificam consideráveis adaptações, designadamente
após o fim da II Guerra Mundial (entrada na NATO e na OE CE, por exemplo); de
resto a componente pragmática e de sobrevivência sempre foi uma das suas
características principais. Isto mesmo se nota no longo período final, de 1953-1974,
quando entre outros aspectos, se adoptou uma planificação económica indicativa e
se praticou uma participação mínima, mas decisiva, nos mecanismos de integração
europeia, como membro fundador da EFTA por exemplo, enquanto tomavam forma
alguns grupos financeiros nacionais. Mas, neste período, entre outros factores, os
progressos económicos e a continuação da guerra coloinial, iniciada em 1961,
entravam cada vez mais em choque com a forma ditatorial do regime, determinando
o seu fim. Concluindo, o estudo formula ainda algumas questões que nos parecem
relevantes extraídas de toda a análise precedente. Devemos acrescentar que a divisão
temporal que fizemos não é rigorosamente seguida, e que, no tratamento dos
diversos tópicos, quando isso se justificar, essas barreiras não nos limitarão.
Obviamente, outras divisões do período serão possíveis, nós tivemos sobretudo em
conta a problemática da regulação da economia.

Deve-se ainda precisar que analisando o salazarismo, não se considera

exclusivamente o tempo em que António de Oliveira Salazar esteve no governo
português (como Ministro das Finanças de 1928 a 1940 e como Presidente do
Conselho de Ministros de 1932 a 1968)3, mas aquele em que vigorou o regime de que
foi a figura política mais influente.

3 Para uma biografia resumida de Oliveira Salazar, veja-se por exemplo, Valério, 1993.

3
ANTECEDENTES: UM SÉCULO DE LIBERALISMO EM
CONDIÇÕES DE DECLÍNIO ECONÓMICO RELATIVO E DE
INSTABILIDADE POLÍTICA

o estudo do regime ditatorial português, de 1926 a 1974, quer no que respeita à sua
implantação quer no que respeita à sua longevidade, reclama um certo recuo
histórico. Com efeito, a evolução económica, social e política, ao longo do século XIX
e do primeiro quartel do XX, são uma das principais chaves, senão mesmo a
principal, para a sua compreensão. Mais, embora o regime de Salazar fizesse
claramente parte da vaga totalitária que se instalou na Europa entre as duas guerras,
as suas fortes raízes locais são indiscutíveis e o contexto histórico concreto que lhe
deu origem foi diferente em aspectos importantes, por exemplo do nazismo ou do
fascismo italiano. 4 É óbvio que este tema só por si exigiria um estudo aprofundado,
designadamente comparativo, que não iremos fazer aqui. Assim, limitar-nos-emos a
definir os traços fundamentais da evolução de longo prazo que precedeu o
salazarismo, em particular desde o segundo quartel do século XIX.

Com efeito, durante todo este período, verificou-se um contraste marcado entre a
evolução económica portuguesa, colocada sob o signo da decadência, e a da maior
parte dos restantes países da Europa ocidental, onde apesar de alguma instabilidade
política se verificaram progressos sensíveis das suas economias, designadamente
através da sua modernização acelerada. O declínio económico relativo português ao
longo do século XIX, no contexto europeu, está amplamente documentado (Bairoch,
1976; Maddison, 1995) e foi debatido em vários contextos. Para Bairoch, por exemplo,
ele ficou a dever-se à má opção tomada relativamente à inserção na economia
europeia: complementaridade em vez de concorrência, sob uma forma passiva em
vez de activa (ao contrário do que fez com sucesso a Dinamarca), tendo como
consequência que a economia portuguesa fosse relegada para as últimas fileiras
europeias. O quadro 1 mostra-nos a acentuada quebra da performance exportadora
portuguesa entre 1830 e 1910, evidente quando comparada com a de países que se
encontravam em condições relativamente semelhantes. Por outro lado, e a título de
exemplo, veja-se o contraste com a Alemanha, que se lançou em novas indústrias,
tendo como base grandes empresas, organizadas em cartéis ou integradas
verticalmente, venceu o seu atraso de algumas décadas (por exemplo em relação à
Inglaterra; Kindleberger, 1996: 159), e alcandorou-se mesmo a um lugar de elevado
prestígio cultural e científico (a que de resto, não voltaria depois da destruição nazi).
Numa perspectiva de longo prazo, estes dois exemplos mostram bem as diferentes
situações históricas concretas de onde emergiu a vaga totalitária europeia.

4 Assim, enquanto que, no contexto europeu, Portugal era desde meados do século XIII, uma nação com fronteiras bem
demarcadas (excepção feita à reunificação dos dois reinos ibéricos de 1580 a 1640 e à perda do território de Olivença em
1807), a Alemanha e a Itália só se integraram nacionalmente e se constituiram como nações modernas com territórios bem
definidos, já na segunda metade do século XIX.

4
 Quadro 1

Evolução da parte relativa das exportações de alguns países europeus

em relação ao total da Europa
(em percentagem, na base de médias anuais trianuais)

Países 1830 1860 1880 1900 1910

Áustria-Hungria 4.7 5.8 7.4 7.0 5.6

Bélgica 2.9 4.0 5.9 6.1 7.3
Dinamarca - 0.5 1.1 1.4 1.5
Espanha 2.3 2.3 2.9 3.4 2.2
Grécia - 0.2 0.2 0.3 0.3
Itália - 5.1 5.3 4.9 4.5
Portugal 1.6 0.7 0.6 0.6 0.4
Suécia 1.2 1.0 1.4 1.8 1.8
Suíça 4,6 3.6 3.6 2.9 2.6

Fonte: P. Bairoch, 1976, p. 77

No que respeita à evolução política, as primeiras décadas deste período, podem ser
sucintamente caracterizadas da seguinte maneira:

"De 1808 a 1847, Portugal sofreu uma sene ininterrupta de choques e

humilhações: três invasões francesas, a fuga do rei para o Rio de Janeiro, a
independência do Brasil, a ocupação inglesa, o pró-consulado de Beresford,
quatro guerras civis, várias revoluções falhadas e várias intervenções
estrangeiras, militares e diplomáticas. Desde 1820 que a intelligentzia
indígena viveu com um agudo sentido da decadência nacional ... não havia
literato, político ou revolucionário que não sonhasse restaurar a antiga
grandeza de Portugal" (V. P. Valente, 1999: 27-8)

Desde os começos da década de 1850 e até meados dos anos 1880, no contexto da
Regeneração (designação que significa "restabelecimento do que está destruído", e
que tem sido aplicada a este período em que o Partido Regenerador foi
predominante), o processo de decadência económica e política, inverteu-se
sobretudo graças à acção de Fontes Pereira de Melo (Mónica, 1999). Todavia, foi
impossível consolidar estes avanços institucionalmente e a derrapagem vai continuar
nas décadas seguintes. Mais tarde, as sequelas deixadas pela Conferência de Berlim
em 1885 e posteriormente pelo Ultimato inglês de 1890, que se traduziram em

5
amputações do império colonial português, atearam o sentimento de frustração
nacionalista, que explorado pelos republicanos em ascensão, conduziram ao
regicídio de 1908 e à abolição da monarquia em 1910. Por seu turno, esta instituição,
pecando ora por omissão, ora por excesso de intervenção, revelou-se completamente
incapaz de inverter, ou sequer de travar, a marcha destes acontecimentos (Valente,
1999).

Finalmente, os anos 1910-26, também designados de Primeira República Portuguesa,

não só foram entrecortados pela I Guerra Mundial, onde Portugal, à sua escala,
participou de forma significativa, com o cortejo habitual de tensões internas e
externas, como ainda a instabilidade política foi levada a novos paroxismos e se
revelou uma incapacidade profunda de pôr a economia em andamento (não obstante
algumas experiências isoladas mais corajosas, mas infrutíferas quanto ao fundo),
cavando-se um hiato irremediável entre promessas e realidades, num contexto geral
de perda das referências mais tradicionais do país (novo hino, nova bandeira). A
solução ditatorial de 1926, emerge pois num quadro de profunda e duradoura crise
nacional económica, social e política.

N estas condições, não surpreende que Portugal tenha claramente divergido do resto
da Europa durante este longo período, em particular no final (desde meados dos
1890, o país não participou no importante ciclo de crescimento da "Belle Époque"
que então despoletou na Europa). Este resultado está patente no quadro 2, onde,
num vasto conjunto de países europeus, Portugal não só foi o que apresentou pior
performance entre 1870 a 1913, como ainda foi o único a ver cair o seu PIB per capita
em termos absolutos entre 1900 e 1913.

Note-se, por outro lado, que o fraco desenvolvimento económico não estimulava a
procura de trabalho tecnicamente mais qualificado, o que em particular, naquelas
condições históricas, contribuía para a estagnação do sistema de ensino, aliás já
muito atrofiado por todo um conjunto de razões, que não faz sentido aprofundar
aqui. De facto, no que diz respeito às taxas de escolarização, após uma melhoria
significativa dos indicadores entre 1850 e 1878, notou-se nas décadas seguintes, uma
estagnação a níveis muito mais baixos do que nos outros países europeus. 5 É
importante referir que mais do que os efeitos positivos esperados ao nível da
produtividade, o desenvolvimento do sistema de ensino neste período, por exemplo
em Inglaterra, como sublinha Reis (1994: 242), teve sobretudo o condão de reforçar a
cidadania política.

5 Para uma comparação entre Portugal, Espanha, Itália, França e Grécia neste domínio, entre 1850 e 1910, veja-se J. Reis,
1993: 232.

6
 Quadro 2

Evolução do PIB per capita

(em USD internacionais de 1990)

Países 1820 1870 1900 1913 1950 1973

Alemanha 1112 1913 3134 3833 4281 13152
Áustria 1295 1875 2901 3488 3731 11308
Bélgica 1291 2640 3652 4130 5346 11905
Dinamarca 1225 1927 2902 3764 6683 13416
Finlândia 759 1107 1620 2050 4131 10768
França 1218 1858 2849 3452 5221 12940
Itália 1092 1467 1746 2507 3425 10409
Noruega 1004 1303 1762 2275 4969 10229
Países Baixos 1561 2640 3533 3950 5850 12763
Suécia 1198 1664 2561 3096 6738 13494
Suíça - 2172 3531 4207 8939 17953
Reino Unido 1756 3263 4593 5032 6847 11992
Média 12 Países Acima 1228 1986 2899 3482 5513 11694
Espanha 1063 1376 2040 2255 2397 8739
Irlanda 954 1773 2495 2733 3518 7023
Portugal - 1085 1408 1354 2132 7568
Média "Europa do Sul" (a) 1194* 1676* 1788 2259 6770
Checoslováquia 849 1164 1729 2096 3501 7036
Hungria - 1269 1682 2098 2480 5596
Rússia 751 1023 1218 1488 2834 6058
Média Europa de Leste (b) - 876* 1174* 1527* 2235 5289

(a) Com a Grécia e a Turquia, a partir de 1913

(b) Com a Búlgaria e a Jugoslávia a partir de 1913, e a Polónia e a Roménia, a partir de 1950
* Médias estimadas para o conjunto, a partir dos países de que se dispõem dados

Fonte: A. Maddison, 1995: 20

De 1826 a 1926, isto é, da Carta Constitucional de D. Pedro IV ao golpe militar de 28

de Maio, não obstante todas as limitações práticas surgidas, sobretudo nos períodos
de maior instabilidade como os de revoluções, guerras civis e pronunciamentos
militares, Portugal viveu, para os padrões da época, sem dúvida num contexto
institucional liberal. As liberdades políticas estenderam-se aos movimentos
republicano e operário que participavam nas instituições vigentes. Mais, em 1867,
em plena Regeneração, Portugal foi um dos primeiros países no mundo a abolir a
pena de morte, e o direito ao sufrágio foi significativamente ampliado, para além do
que era então norma na Europa. Não sem alguma razão, Dias Ferreira (Presidente do
Conselho de Ministros durante algum tempo nos anos 1890), referia:

7
 "Não há país nenhum no mundo, monarquia ou república, que tenha
disposições reguladoras do direito de reunião e do direito de petição mais
amplas e mais liberais do que as que estão escritas nas páginas da nossa
legislação nacional".6

Contudo, apesar dos esforços de modernização política, não foi possível inverter de
uma forma consistente a decadência económica relativa: o Estado com as finanças
em profundo desequilíbrio achou -se demasiadas vezes à beira da falência,
designadamente face a entidades estrangeiras, a industrialização continuava lenta e
tardia 7, a agricultura onde trabalhava a grande maioria da população não se
reconverteu, permanecendo atrasada e em geral pouco competitiva, a inserção na
economia europeia e mundial realizou-se da pior maneira possível, a alfabetização
era escassa, a emigração atingiu valores máximos entre 1892 e 1929 (Tela, 1994: 781),
etc.

Mas para além de nos permitir compreender melhor as circunstâncias que levaram à
emergência e implantação do regime saído do golpe de Estado de 1926, a evolução
dos cem anos que o precederam, permite-nos também em larga medida, explicar a
sua longevidade, pelo menos em comparação com os regimes congéneres europeus,
uma das suas mais flagrantes especificidades. Com efeito, após um longo período de
estagnação e mesmo de relativo declínio económico, o jogo das expectativas, tendia a
beneficiar o novo regime, isto é, por pouco que fizesse era sempre comparado
favoravelmente com o que precedia (e, de facto, vai-se objectivamente iniciar um
processo de desenvolvimento, incluindo a construção em larga escala de algumas
infra-estruturas básicas - estradas e outras vias de comunicação, barragens,
urbanização, etc. 8 -, já implementadas há várias décadas, na maior parte dos países
da Europa Central e do Norte, promovidas senão mesmo financiadas pelo Estado,
aliás dentro da linha que Friedrich List tinha preconizado na primeira metade do
Séc. XIX)9. Paralelamente, operando no mesmo sentido, o próprio regime tratou de
não alimentar grandes expectativas na sociedade, antes pelo contrário.1 0

6 Citado por M. F. Mónica, 1999: 176.

7 Não deixa de ser significativo notar que, quando Portugal se lança na produção e exportação de têxteis, nas últimas
décadas do séc. XIX, nomeadamente a partir de 1892, com a criação de um mercado protegido nas colónias africanas
(Bairoch, 1976: 268-9), os outros países europeus, na linha do que aconteceu com a Alemanha e foi referido mais atrás,
passavam à chamada 2U Revolução Industrial, especializando-se já não no têxtil, mas noutros produtos que se revelavam
mais dinâmicos (electricidade, aço, etc.). Ainda que a modernização das economias, na esteira de Porter (1990) e outros
autores, não se possa colocar hoje em meros tern10S de mudança radical de fileiras, mas do seu upgrading, no que concerne
ao têxtil e ao vestuário, este processo também não se verificaria em Portugal, nas décadas seguintes.
8 Este processo tinha sido corajosamente iniciado pela já referida experiência política da Regeneração em parte da 2U metade
do séc. XIX, mas tinha ficado muito incompleto.
9 Não discutimos aqui, obviamente, se esta recuperação foi feita da forma e ao ritmo mais desejáveis e possíveis. No que diz
respeito a dados empíricos, o PIB português terá crescido a uma taxa média annual de 3,8% em 1928-1941 e de 5,6% em
1947-1973 (Nunes & Brito, 1992: 335). Por outro lado, o quadro 2 sugere que, entre 1913 e 1973, houve efectivamente uma
convergência com as economias europeias mais avançadas.
10 Aliás, um dos traços mais distintivos do próprio Salazar foi a pregação ascética e a luta contra o "luxo" e o que
considerava "necessidades artificiais", a este propósito, veja-se por exemplo, Casaca, 1983: 43.

8
 OS PRIMEIROS ANOS DO "ESTADO NOVO"

Numa perspectiva de regulação da economia, abordamos agora alguns dos traços

mais característicos do regime, na sua fase inicial, em particular nos primeiros quatro
anos da gestão de Salazar (1928-1932). Este período tem ainda o interesse adicional,
de saber como reagiu o novo regime face aos efeitos da "Grande Depressão
Mundial", com a qual em grande parte coincidiu, ainda que não seja nosso propósito
desenvolver o tema aqui.

Política financeira e monetária

Numa atitude representativa dos estudos sobre o salazarismo, A. B. Nunes e J. M. B.

de Brito sublinham desde logo que, "se algum aspecto da acção do Estado Novo, nesta
primeira fase, merece o título de política no sentido moderno do termo, é o que enquadra os
aspectos financeiros e monetários" (1992: 308-9). Neste sentido deve-se destacar as
políticas que visaram o combate ao défice público e à inflação, negligenciado em
regra nas décadas precedentes, num quadro de rígido equilíbrio financeiro, bem
como por outro lado, o esforço com vista à estabilização da moeda. Como refere Telo
(1994), na perspectiva da consolidação do regime, após alguma hesitação nos dois
anos iniciais, a política financeira precedeu tudo o resto, e a expressão "ditadura
financeira" tem sido com frequência aplicada ao governo dos anos 1928-1932.
Segundo este autor, nas circunstâncias então vigentes, esta orientação conduzia
necessariamente à concentração do poder não só financeiro mas também político nas
mãos do Ministro das Finanças.

A "obra financeira" de Salazar foi desde logo lançada pelo Decreto nO 15 465 de 14
Maio de 1928, ou seja cerca de duas semanas depois da sua tomada de posse como
Ministro das Finanças, que reformou o orçamento e instituiu o princípio da unidade
e da cobertura das despesas ordinárias pelas receitas ordináriasl l . Na sequência, o
orçamento para 1928-29, que seria o primeiro a evidenciar um saldo positivo,
assentava já numa nova ordem de prioridades: equilíbrio financeiro, estabilização
cambial, consolidação da dívida, e só em último lugar, o fomento (Telo, 1994: 788).

No domínio orçamental é também de referir a reforma tributária enquadrada pelo

Decreto nO 16 731 de Abril de 192912 . Esta reforma que teve como importante
precursora a lei nO 1368 de 21 de Setembro de 1922, pois "até aí, as normas
reguladoras da incidência, liquidação e cobrança de impostos eram avulsas e

11 Não se pense no entanto, que a vinculação aberta de Salazar com o regime se iniciou com esta data. Com efeito, logo a 24
de Julho de 1926, tinha sido nomeado presidente da comissão para a reorganização das contribuições e impostos.
12 Faz parte de um "pacote fiscal" aprovado na mesma altura, entre os quais se conta ainda o Decreto nO 16733 que tinha
como objectivo a luta contra a evasão fiscal (passa-se a tributar não o rendimento declarado, mas sim o considerado
"normal").

9
 andavam muito diversas" (Rodrigues, 1979: 15), estabeleceu as novas bases do
sistema fiscal português, produzindo um aumento considerável das receitas13 .

Por outro lado, é rejeitado o recurso a empréstimos externos (ainda que se continuem
as negociações com vista a obtê-los), e procurando atrair os volumosos capitais em
fuga, um dos objectivos principais da política deste período, o próprio Salazar
declarou: "Estabilizemos a nossa moeda e demos, logo que pudermos, a esses
capitais, com a segurança do seu valor, a liberdade de movimentos, e far-se-ão coisas
de maior vulto para a economia nacional"14. Com vista a satisfazer os sectores
atingidos pela estabilização da moeda (em particular, o escudo tinha-se
desvalorizado fortemente desde 1919, ainda que com surtos de recuperação, gerando
como é habitual em situações deste tipo, benefícios para os "lobbies" exportadores, e
simultaneamente, uma protecção adicional da concorrência estrangeira para os que
produziam para o mercado interno), determina-se em certos casos, a elevação dos
níveis da pauta aduaneira, como veremos melhor em seguida, noutros uma ajuda
imediata do Estado, sob a forma de créditos de emergência (como para os sectores
agrícolas de exportação, através do Decreto nO 18 740 de 31 de Julho de 1930).

N o que respeita à nova política monetária exterior é ainda importante referir o

significativo episódio do breve retorno do padrão-ouro durante cerca de três meses,
entre Junho e Setembro de 1931. Com efeito, através do Decreto nO 19 868 (de 9 de
Junho de 1931) restabeleceu-se o padrão do escudo em relação ao ouro, ao mesmo
tempo que a 1 de Julho do mesmo ano, era assinado um novo contrato com o Banco
de Portugal que o obrigava a defender nesta base a moeda nacional, pretendendo-se
com esta medida "restabelecer as tradições de estabilidade perdidas desde 1891"15).
Todavia, está-se em plena depressão mundial, e a 21 de Setembro de 1931, a libra
inglesa abandona o padrão-ouro e o escudo segue-lhe as pisadas. Seja como for, de
um modo semelhante ao défice público, a nova política, em circunstâncias que não
faz sentido aprofundar aqui, conduziu ao equilíbrio da balança de pagamentos a
partir de 1932.

A política agrícola

A relação do regime com a política agrícola revelou-se complexa. Muito marcado

inicialmente por uma tónica ruralista, esta foi no entanto progressivamente

13 Outras medidas que tem sido incluídas dentro da política financeira desta fase do Estado Novo são "a reorganização da
Caixa Geral de Depósitos (Decreto n° 16665, de 27 de Março de 1929), na qual foram incorporados os serviços de crédito e
previdência, a criação da Inspecção-Geral das Finanças (Decreto n° 18 177, de 8 de Abril de 1930), a reforma da
contabilidade pública (Decreto n° 18 381, de 24 de Maio de 1930) e a remodelação do Conselho Superior de Finanças, que
deu origem ao Tribunal de Contas (Decreto n° 18 962, de 25 de Outubro de 1930)"; Nunes e Brito, 1992: 311.
14 Citado por Telo, 1994: 789.
15 Telo, 1994: 796; 1891 foi o ano em que Portugal abandonou o padrão-ouro que havia adoptado em 1854, para detalhes,
ver Mata, 1991.

10
abandonada, mais no domínio dos factos do que formalmente, quer retirando
conclusões dos seus próprios insucessos, quer cedendo posições ao forte lobby
industrial que então se formava, como aliás veremos melhor nos pontos seguintes.

A primeira fase da política agrícola do regime foi marcada pela Campanha do Trigo,
lançada em 1929 (Decreto nO 17 252 de 16 de Agost0)16, ou seja logo nos seus
primeiros tempos, bem como da chegada de Salazar ao governo. 17 Na sequência
foram criados toda uma série de juntas, direcções e serviços, a fim de dirigir esta
campanha "nacional". Menos de um ano depois, a 31 de Julho de 1930, a Campanha
do Trigo é transformada na "Campanha de Produção Agrícola". A analogia desta
política com a "Battaglia deI Grano" então em curso na Itália de Mussolini é
flagrante. No quadro do salazarismo, independentemente das vicissitudes que
conheceu, ela foi sem dúvida representativa da política agrícola, por isso a
analisamos com maior detalhe.

A Campanha do Trigo, a designação que ficou para a "posteridade", foi iniciada

num clima de "fé" e de "euforia geral" (Casaca, 1983: 28-9), sendo representativa dos
primeiros anos do regime, na medida em que procurava colocar uma vasta parte da
sociedade portuguesa (e não só, pois no início também foi extensiva a Angola!), onde
a população activa se concentrava ainda maioritariamente na agricultura, para a qual
se dirigiu boa parte da legislação inicial, sob a influência directa do Estado. Em
síntese, o enquadramento e os resultados efectivos desta Campanha, podem no
entanto, ser descritos da seguinte maneira:

"Esta política de auto-suficiência da produção do trigo fixava os preços

anuais a pagar ao produtor, estabelecia quotas para a importação e limitava a
capacidade de moagem. A taxa nominal de protecção ao cultivo do trigo em
1932 atingia 85%. A produção em 1932 (com condições climáticas favoráveis)
é 137% superior à de 1926. Entre 1932 e 1934, tomam-se novas medidas. O
governo introduz a cartelização obrigatória da produção do trigo, criando a
Federação Nacional dos Produtores de Trigo, à qual é conferido o monopólio
da compra do cereal aos lavradores, sua armazenagem e assistência técnica e
financeira à produção. As empresas de moagem são cartelizadas na
Federação Nacional dos Industriais de Moagem (FNIM), que distribui quotas
de moagem a cada fábrica. A primeira Federação vendia o trigo à segunda, a
preço tabelado. É proibida a importação de trigo, salvo quando autorizada
pelo governo. Este fixa, ainda os preços do pão. O decreto que cria a FNIM
ordena a expropriação, com indemnização, das fábricas não necessárias à
satisfação das necessidades de consumo, até ao limite de 30% da capacidade.

16 Note-se que, desde os primeiros meses, tinham sido evidentes as preocupações do "Estado Novo" com esta política (ou
com aspectos relacionados), nomeadamente através do Decreto n° 12 023 (2 de Agosto de 1926), que estabeleceu um novo
regime sobre o tipo e preço de venda da farinha e do pão.
17Para detalhes sobre esta política bem como sobre a protecção frumentária conduzida nas décadas anteriores ao regime e as
posições do próprio Salazar, cuja identificação com a Campanha do Trigo se considera "abusiva", ver Casaca, 1983; uma
crítica sistematizada sobre alguns mitos relacionados esta Campanha é feita pelo mesmo autor em Casaca, 1987.

11
 São desta forma expropriadas 108 fábricas. Mas a falta de vantagens
comparativas do país nesta cultura, e o conflito de interesses entre os
empresários de moagem e os agricultores por um lado, e os consumidores
urbanos por outro, e perante a quebra da produção que, entretanto, se
verifica (a média em 1936-40 já é apenas 30% superior à de 1926-30), o
Governo decreta, em finais de 1936, o fim da Campanha do Trigo, embora
permaneçam importantes traços desta política" (Mateus, 1998: 59).

De uma forma similar, outros produtos agrícolas, silvícolas e da pesca foram

também enquadrados nos anos seguintes, pela organização corporativa com vista a
disciplinar os mercados", nomeadamente o vinho (Instituto do Vinho do Porto,
1/

Junta Nacional do Vinho), o azeite (Junta Nacional do Azeite), a cortiça (Junta

Nacional da Cortiça) e peixe (Instituto das Conservas de Peixe), surgindo toda uma
série de Organismos de Coordenação Económica18 que chegaram a atingir o número
de 24 em 1945 (Mateus, 1998: 60).

No que respeita ainda ao sector agrícola, muita água passará ainda pelas pontes até
ao final do regime, mas numa retrospectiva realizada a partir dos primeiros anos
1970, o seu balanço surgia particularmente pobre, mais ainda em comparação com
países como a Espanha ou a Grécia: estagnação da produção, a mais baixa
produtividade da Europa ocidental, emigração para o estrangeiro de centenas de
milhares de agricultores, maior incidência relativa de um já de si elevado e
persistente analfabetismo, etc. Em particular, durante a sua longa vigência o regime
foi incapaz de estabelecer uma orientação clara, prática e sustentável para a
especialização agrícola portuguesa, tendo em conta as vantagens comparativas reais
do país, designadamente a sua situação no Sul da Europa, que não recomenda certo
tipo de produções (como o trigo). Deve-se todavia referir que, após o falhanço da
Campanha do Trigo, o regime se orientou no sentido do povoamento florestal
planeado, em particular através da Lei nO 1971, de 15 de Junho de 1938 (Branco,
1998).

Infelizmente, o problema do atraso relativo da agricultura portuguesa não é somente

característico deste regime, sendo muito mais antigo e profundo, ainda que nem
sempre fosse colocado da melhor maneira l9 . Por outro lado, também não foi
resolvido de forma satisfatória no último quartel do século XX, pois a agricultura
portuguesa continua a ser globalmente a menos performant de toda a União Europeia,

18 Para uma análise extremamente bem documentada dos organismos de coordenação económica da lavoura, veja-se M.
Lucena, 1978 e 1979a.
19 Referimo-nos em particular à tendência para monopolizar a questão em tomo da chamada "crise das subsistências", isto
é colocá-la em termos de mera auto-suficiência alimentar, mais do que em termos de produção agrícola em geral, incluindo
florestal (onde o país dispõe em princípio, de maiores vantagens). A este propósito, entre outros exemplos que se poderiam
evocar, um autor escrevia no princípio do séc. XX: "Das subsistências sabe-se já que o território português poderia
alimentar um número de habitantes duas ou três vezes maior do que o actual, mas provam os factos, com uma exactidão
desconsoladora, que não pode sequer alimentar os que tem. Parece que nos últimos 50 anos, ao passo que a população da
Europa aumentou 25 por cento, terão aumentado as subsistências na proporção de 30. Em Portugal, as duas progressões
também não correm paralelamente, mas não é a das subsistências que caminha mais depressa", in J. Gentil da Silva, 1982:
984-5.

12
e os primeiros anos da adesão foram insensatamente desperdiçados numa tentativa
de manter um espectro alargado de produções agrícolas de frágil competitividade
(Castro, 1991), ao contrário por exemplo, da Irlanda, que se especializava no gado
bovino e nos seus derivados. Esta excepção é tanto mais saliente quanto se verificou,
a partir do período entre as Duas Guerras, em termos gerais, uma manifesta
convergência da economia portuguesa em relação às economias mais avançadas
(Reis, 1993; Mateus, 1998), o que parece no entanto, não ser o caso do sector agrícola.

Comércio externo

Desenvolvendo inicialmente o seu programa regulamentador num quadro de

autarcia e de auto-suficiência, como se viu no exemplo da Campanha do Trigo, a
área do comércio externo, mesmo pouco importante em termos económicos, não
podia deixar de ser visada pelo Estado Novo nos seus primeiros tempos, mais ainda
levando em conta a eclosão da Grande Depressão a partir de 1929. Assim, logo em
finais de 1926 e começos de 1927 a pauta aduaneira é aumentada de forma a proteger
o mercado interno e colonial (Decretos nOs 12 048 e 12 308), e o processo continuou
sendo em finais de 1929,

"adoptada uma nova pauta aduaneira de cariz francamente proteccionista, e,

em 1932, introduzida uma sobretaxa de importação de 20% ... o rácio dos
direitos aduaneiros sobre as importações atinge o máximo deste século em
1935, com 33,6%" (Mateus, 1998: 56-7).

Quanto aos efeitos da Grande Depressão sobre a economia portuguesa, como se

pode verificar através do quadro 3, comparando com outros países (os principais
parceiros comerciais de Portugal no início dos anos 1930, à excepção da Espanha),
eles foram relativamente pouco significativos. Procurando uma explicação para este
facto, importa em primeiro lugar, ter em conta que, como vimos mais atrás, as
exportações portuguesas tinham perdido muito peso desde o início do séc. XIX até
ao início do séc. XX, e, em 1929, num conjunto de vinte e quatro países europeus,
Portugal só não era ultrapassado neste domínio pela Bulgária e mesmo assim por
escassa margem. 20 Por outro lado, o grau de abertura da economia era baixo, cerca
de 12% em média nos anos 1926-29 (e tornou-se mesmo inferior a 10%, em média
anual, na década de 1930)21. Isto é, a economia portuguesa não tinha dinamismo

20 Com efeito, neste ano, o valor das exportações portuguesas foi apenas de 48 milhões de USD e o das exportações
búlgaras de 46 milhões de USD, encontrando-se muito aquém da Grécia (91 milhões), da Finlândia (162 milhões), da
Roménia (173 milhões) da Hungria (182 milhões), da Irlanda (225 milhões), da Espanha (407 milhões), etc.; (Maddison,
1995: 252).
21 Média das importações e das exportações anuais em percentagem do PIB, calculada a partir de Nunes e Brito, 1992: 351).
Por outro lado, embora não dispondo de dados estritamente comparáveis, note-se que a percentagem das exportações de
mercadorias no PIB era em 1929, de 6% em Portugal (o número bastante mais elevado que apresentamos no texto, deve-se
ao facto, aliás tradicional em Portugal, do valor das importações de mercadorias ser muito superior ao das exportações),
enquanto a relação similar era de 8,6% para França, 13,3% para o Reino Unido, 17,2% para os Países Baixos, 12,8% para a

13
exportador e era pouco aberta, encontrando-se por conseguinte relativamente
isolada do exterior22, mesmo antes da crise despoletar.

Quadro 3

Impacto da Grande Depressão

(Índice de 1929=100)

Ale-
EUA RU França Brasil Portugal
Anos manha
P.Ind. PIB P.Ind. P.Ind. P.Ind. P.Ind. PIB PIB P.Ind.

1925 82 92 90 86 87 86 82 85 87
1926 86 89 85 78 89 102 83 85 94
1927 86 96 98 98 88 89 89 100 96
1928 91 97 97 101 94 102 100 90 97
1929 100 100 100 100 100 100 100 100 100
1930 81 99 97 89 97 101 98 99 99
1931 66 94 93 69 91 85 96 104 100
1932 52 95 91 63 85 73 99 106 104
1933 62 98 94 67 91 81 108 113 110
1934 67 104 104 82 91 76 116 118 114
1935 78 108 112 99 88 72 119 112 113
1936 93 113 121 111 92 74 130 104 113
1937 97 117 128 126 97 78 134 121 122
1938 78 118 122 139 96 74 140 122 125

Fonte: Mateus, 1998: 49

o facto do comércio português estar ainda bastante concentrado na Inglaterra, e de,

neste país, a crise ter tido menor impacto, em especial depois da já referida
desvalorização da libra em Setembro de 1931, e de outras medidas proteccionistas
(como o Imports Duty Act de 1932, que visava sobretudo os EUA), acabou por
convergir no mesmo sentido.

Alemanha e 13,3% para a Europa ocidental (Maddison, 1995: 37; as duas séries, exportações e PIB, são neste caso a preços
constantes de 1990, Portugal não consta da amostra).
22 Uma análise particularmente ilustrativa a este respeito, foi feita pelo secretário para os assuntos comerciais da Embaixada
britânica de Lisboa, em 1932; veja-se a sua reprodução parcial em P. C. Schmitter, 1999: 50.

14
No entanto, a Grande Depressão não deixou de favorecer o clima geral existente no
país no sentido do fecho e da autarcia, designadamente na perspectiva do império
colonial (Miranda, 1987), susceptíveis de discussão quanto à sua profundidade, mas
em todo o caso bem presentes até final dos anos 1950, quando se atingiu um máximo
do comércio colonial (africano e asiático) dos últimos duzentos anos (Clarence-
Smith, 1985: 230). De certa forma a Depressão Mundial contribuiu mais para criar o
décor para o tipo de crescimento que se vai seguir, muito baseado nos modelos de
economia fechada e na substituição de importações, do que pelos seus consequências
propriamente ditas ao nível da produção, emprego, preços, etc. (talvez com a
possível excepção relativa das remessas de emigrantes, designadamente quando
provenientes do Brasil, cuja importância no período não pode ser subestimada).

Independentemente do já mencionado aumento das tarifas e da resposta

proteccionista à Grande Depressão, medidas que se generalizaram nos anos 1930, e
das suas inegáveis tendências autárcicas, vários autores têm chamado a atenção
para o facto de não se dever considerar o conjunto do salazarismo, aliás como outros
períodos da história comercial portuguesa dos últimos duzentos anos 23, como
particularmente proteccionista, excepção de certo modo feita à lógica da preferência
imperia124 . Referindo-se em concreto aos anos 1950, durante os quais acompanhou
pelo lado português, as negociações da OECE, conducentes a uma maior
liberalização comercial, o embaixador José Calvet de Magalhães, observou em obra
recente:

"Portugal, com a sua participação neste processo, atingiu um grau de

liberalização do comércio das mais elevadas, superior mesmo ao atingido
por certos países mais desenvolvidos economicamente como a Dinamarca";
Magalhães, 1997: 40).

Talvez isso se deva ao fraco grau de abertura, ou à pouca atenção dada ao sector
externo, de todo o modo é um facto que importa sublinhar.

A DOUTRINA E AS LEIS BÁSICAS DO SISTEMA DE REGULAÇÃO

DA ECONOMIA

Após os primeiros anos de implantação e consolidação políticas do salazarismo,

estavam reunidas as condições para o lançamento dos seus pilares institucionais
tendo como base o corporativismo. Foi o que aconteceu em particular em 1933, com a
aprovação da Constituição da República Portuguesa e do Estatuto do Trabalho

23 Sobre o séc. XIX, P. Bairoch escreveu: "Mas, se no conjunto, a política aduaneira portuguesa não pode ser considerada
como um livre-cambismo integral, convém todavia não cair no erro inverso considerando-a como proteccionista"; 1976:
269.
24 Todavia, mesmo nos anos 1950, quando se atingiu um máximo histórico no comércio colonial, este não ultrapassou
sequer os 30% do total à exportação, menos ainda à importação; J. R. Silva, 1990: 132.

15
Nacional (ETN), cujos articulados aliás, intercomunicam largamente. Embora, no
meio de muitas outras disposições de carácter geral, o que não deixa de ser típico
deste regime e de outros congéneres, na medida em que tentam enquadrar o
conjunto da vida dos cidadãos, estes são sem dúvida os dois textos legislativos com
maior projecção sobre a regulação da economia. No âmbito desta análise textual,
incluiremos também o Acto Colonial que, embora aprovado em 1930, talvez por
razões tácticas, acabou, cerca de duas décadas mais tarde, por ser integrado na
Constituição. Com efeito, para além de disposições reguladoras próprias neste
domínio, desde logo, e mais ainda à medida que o tempo decorria, a relação colonial
torna-se-ia essencial na vida institucional do regime.

o corporativismo

Não só o salazarismo, mas também outros regimes de cariz totalitarizante surgidos

entre as Duas Guerras, como o fascismo mussoliniano, o falangismo espanhol e o
governo de Vichy (França), estabeleceram quadros de referência em associação com
o corporativismo, utilizado como matriz de uma economia dirigida. Como sublinhou
Braga da Cruz, no caso do salazarismo, a contribuição da doutrina social da Igreja a
este respeito, não pode ser subestimada2s . Seja como for, no âmbito da experiência
portuguesa, importa sublinhar que houve não só um problema de moda política
europeia, mas também que, como noutras situações históricas semelhantes, a fim de
compreender melhor as leis então implementadas para regular a economia,
precisamos de levar em conta o que se passou no regime imediatamente anterior (em
particular durante a "Primeira República"), cujas práticas políticas e sociais o Estado
Novo pretendia contrapor. Em oposição à elevada conflitualidade social desses anos,
o salazarismo procurou criar um edíficio institucional baseado nas doutrinas
corporativas de colaboração de indivíduos e grupos sociais e da sua subordinação ao
Estado que se consideravam particularmente adaptadas àquele objectivo. Assim, o
Estado português foi definido como "uma república unitária e corporativa"
considerando-se que "a Nação Portuguesa constitui uma unidade moral, política e
económica, cujos fins e interesses dominam os dos indivíduos e grupos que a
compõem" (Decreto lei nO 23 048, ETN). Esta lógica era claramente extensível à vida
económica (cf. Art. 34° da Constituição, reproduzido mais adiante).

No mesmo sentido, as organizações sociais, em particular os sindicatos e as

associações empresarias perderam a sua autonomia, e passaram a fazer parte da
própria engrenagem do Estado, sendo estritamente controlados, tal como foi
estipulado pela Constituição da República e o ETN. Neste aspecto, as influências do
fascismo italiano, que precedeu de pouco o salazarismo, foram evidentes, em

25 "O pensamento social democrata-cristão, no interior do qual se forjou em Portugal o corporativismo salazarista,
constituiu-se como é sabido, como tentativa de resposta doutrinária interclassista ao liberalismo burguês e ao socialismo, nas
suas várias expressões teóricas"; Cruz, 1978: 267).

16
 particular da Carta deI Lavoro (supressão dos sindicatos livres - que passam a
"sindicatos nacionais II -, do direito à greve e do "lock-out", etc.). Vejamos pois com
maior detalhe, alguns aspectos fundamentais desta legislação.

A Constituição de 1933

A par de outras características (corporativismo, recusa de facto da democracia

liberal, defesa do Estado forte, etc.), o princípio da intervenção do Estado, dentro de
uma lógica de regulação e de promoção da economia "nacional", foi claramente
estabelecido na Constituião de 1933. Segundo Salazar, "não pode aspirar-se a
constituir um Estado equilibrado e forte sem a coordenação e desenvolvimento da
economia nacional", que teria de "fazer parte da organização política" .26 Esta
orientação é bem visível no seu Título VIII ("Da ordem económica e social"), valendo
a pena reproduzir aqui alguns artigos ilustrativos a este respeito:

Art. 29.° A organização económica da Nação deverá realizar o máximo de

produção e riqueza socialmente útil, e estabelecer uma vida colectiva de que
resultem poderio para o Estado e justiça entre os cidadãos.
Art. 31.° O Estado tem o direito e a obrigação de coordenar e regular
superiormente a vida económica e social com os objectivos seguintes:
1.° Estabelecer o equilíbrio da população, das profissões, dos empregos,
do capital e do trabalho;
2. ° Defender a economia nacional das explorações agrícolas, industriais
e comerciais de carácter parasitário ou incompatíveis com os interesses
superiores da vida humana;
3.° Conseguir o menor preço e o maior salário compatíveis com a justa
remuneração dos outros facrores da produção, pelo aperfeiçoamento da
técnica, dos serviços e do crédito;
4.° Impedir os lucros exagerados do capital, não permitindo que este se
desvie da sua finalidade humana e cristã;
5.° Desenvolver a povoação dos territórios nacionais, proteger os
emigrantes e disciplinar a emigração.
Art. 33° O Estado só pode intervir directamente na gerência das
actividades económicas particulares quando haja de financiá-las e para
conseguir benefícios sociais superiores aos que seriam obtidos sem a sua
intervenção.
Art. 34° O Estado promoverá a formação e desenvolvimento da economia
nacional corporativa, visando a que os seus elementos não tendam a
estabelecer entre si concorrência desregrada e contrária aos justos objectivos

26 Citado por F. Rosas, 1996, VoI. l, p. 201.

17
 da sociedade e deles próprios, mas a colaborar mutuamente como membros
da mesma colectividade" .

Tal como vimos, no caso da política financeira, isto é, da vida económica do Estado,
que desempenhou (e continuou a desempenhar) um papel primordial no regime,
constatamos agora de novo que, através da Constituição, o seu poder de intervenção
na economia, quase não tinha limites. Segundo F. Rosas: O corporativismo /I

português nascia, mesmo no seu enunciado legal básico, ... como fortemente
direccionado para a intervenção económica sob a tutela do Estado, tanto na iniciativa
de criação dos respectivos organismos, como na sua efectiva orientação e
articulação" (1996: 202).

o Estatuto do Trabalho Nacional

A inspiração corporativa está particularmente presente no Estatuto do Trabalho

Nacional (Decreto-Lei nO 23 048, de 23 de Setembro de 1933). Aliás, em simultâneo
com a sua aprovação foram criados diversos organismos27 que formavam um
sistema corporativo algo complexo que pretendia cobrir a generalidade da vida
económica e social do país.

No seu Título I ("Os indivíduos, a Nação e o Estado na ordem económica e social"), o

articulado do ETN corresponde em boa parte ao Título VIII da Constituição, cujas
passagens mais significativas já reproduzimos no ponto anterior.

Mas, a este propósito, tem particular interesse referir aqui alguns artigos que
contemplam a propriedade, o capital e o trabalho (Título II):

"Art. 11 0 : A propriedade, o capital e o trabalho desempenham uma função

social, em regime de cooperação económica e solidariedade.
Art. 120 : O Estado reconhece o direito de propriedade e respectivos poderes
de gozo e disposição, em vida ou por morte, como imposição racional da
natureza humana, condição de maior esforço individual e colectivo da
família e da sociedade, e uma das bases essenciais da conservação e
progresso sociais".

27 São de referir os Decretos-Lei n° 23 049 (que estabeleceu as bases da organização corporativa patronal- Grémios), n° 23
050 (que instituiu os Sindicatos Nacionais), n° 23 051 (que autorizou a criação de Casas do Povo), nO nO 23 052 (Casas
Económicas), n° 23 053 (que criou o Instituto Nacional do Trabalho e Previdência). De uma forma geral, estes organismos
eram enquadrados pelo Título III do ETN, referido mais adiante. Note-se que um dos importantes domínios que ficou sob a
alçada da organização corporativa foram as instituições de previdência social (Art. 48° do ETN). Aliás, também a
Constituição era clara neste aspecto, estabelecendo que: "O Estado promove e favorece as instituições de solidariedade,
previdência, cooperação e mutualidade" (Art. 40°).

18
 Art. 14°: Sobre o capital aplicado em exploração agrícola, industrial ou
comercial impende a obrigação de conciliar os seus interesses legítimos com
os do trabalho e os da economia pública.
Art. 15°: A direcção das empresas, com todas as suas responsabilidades,
pertence de direito aos donos do capital social ou aos seus representantes. Só
por livre concessão deles o trabalhador pode participar na gerência,
fiscalização ou lucros das empresas.
Art. 21°: O trabalho, em qualquer das suas formas legítimas, é para todos os
portugueses um dever de solidariedade social ...
Art. 22°: O trabalhador intelectual ou manual é colaborador nato da empresa
onde exerça a sua actividade e é associado aos destinos dela pelo vínculo
corporativo."

O Título III do ETN aborda a organização corporativa, vale a pena considerar aqui
alguns artigos:

"Art. 40°: A organização profissional abrange não só o domínio económico,

mas também o exercício das profissões livres e das artes, subordinando-se a
sua acção neste caso a objectivos de perfeição moral e intelectual, que
concorrem para elevar o nível espiritual da Nação.
Art. 41°: A organização profissional não é obrigatória salvo disposição
especial aplicável a indivíduos que exerçam determinadas actividades.
Incumbe porém ao Estado reconhecer os organismos que a representam e
promover e auxiliar a sua formação.
Os Sindicatos Nacionais de empregados e operários e os Grémios
formados pelas entidades patronais constituem o elemento primário da
organização corporativa e agrupam-se em Federações e em Uniões,
elementos intermédios da Corporação que realiza a forma última daquela
organização.
A Federação é regional ou nacional e constituída pela associação de
sindicatos ou grémios idênticos. A União conjuga as actividades afins já
organizadas em grémios ou sindicatos nacionais, de modo a representar em
conjunto todos os interessados em grandes ramos da actividade nacional.
As Corporações constituem a organização unitária das forças da
produção e representam integralmente os seus interesses.
Art. 45° Nas corporações estarão integralmente representadas as actividades
da Nação, competindo-lhes pelos seus vários órgãos tomar parte na eleição
das Câmaras Municipais e dos Conselhos de Província, e na Constituição da
Câmara Corporativa".

19
Estes são alguns dos aspectos mais relevantes do ETN28, cujas disposições
procuravam enquadrar o mais possível a vida económica e social do país e de todos
os que nela participavam activamente.

Outra vertente similar, que importa ter em consideração, diz respeito à

regulamentação do trabalho que foi objecto de importante legislação durante estes
anos e nos seguintes. F. Patriarca, autora de um estudo sobre a questão destaca em
particular, "0 lugar central que, nos textos jurídicos e doutrinários, o Estado Novo
atribuiu à negociação de convenções colectivas enquanto forma de harmonizar os
litígios entre capital e trabalho 1129. Nos termos da lei previa-se que a negociação dos
contratos e acordos decorresse livremente entre as duas partes (sindicatos e
grémios), a prática porém foi bem diferente e "o Subsecretário das Corporações e os
seus serviços iriam ver-se obrigados a desempenhar papel decisivo na abertura,
condução e desfecho da própria negociação" (p. 802), orientação que só vai ser
alterada muito mais tarde através do decreto nO 36 173 de 6 de Março de 1947 (p.
839). A regulamentação processou-se quer por via contratual, quer por via
administrativa. Neste sentido, é importante sublinhar que pelo Decreto nO 25 701 de
Agosto de 1935, o Estado passou a poder fixar unilateralmente salários em qualquer
ramo da actividade económica, segundo a fonte que estamos a utilizar, este direito à
intervenção ocorria sempre que se verificasse uma "baixa sistemática dos salários
provocada por concorrência desleal" (p. 807). Fazendo no entanto, um balanço desta
legislação (que, como já se referiu, foi revista em Março de 1947, no sentido de
reforçar os poderes patronais), F. Patriarca sublinha o aparente paradoxo "nunca os
patrões negociaram tanto como nos tempos em que o Estado mais interveio" (p. 839).

Outro aspecto importante sobre o enquadramento das relações entre o capital e o

trabalho, diz respeito aos meios de luta utilizados por cada parceiro para fazer valer
os seus interesses (por exemplo, a coligação de interesses dentro de cada um dos
grupos). Em particular, como já se referiu eram proibidos a greve e o lock-out. O art.
39° da Constituição estipulava mesmo a este propósito: "Nas relações económicas
entre o capital e o trabalho não é permitida a suspensão de actividade por qualquer
das partes com o fim de fazer vingar os respectivos interesses".3o Segundo Fátima
Patriarca:

"Pelo Decreto nO 23 203, de 6 de Novembro de 1933, a greve política e

revolucionária havia sido considerada 'delito político' e equiparada à
'rebelião'. Na sequência da tentativa de greve geral e revolucionária de Janeiro
de 1934, é publicado o Decreto nO 23 870, de 18 de Maio de 1934, viria tipificar

28 Dispunha ainda de um Título IV (" Magistratura do Trabalho"), que fundamentalmente regulamentava, através de
trâmites específicos, os conflitos de trabalho.
29 1994, p. 801. Esta obra apresenta abundante e relevante informação sobre o enquadramento jurídico da regulamentação
do trabalho, sobretudo entre o início dos anos 1930 e o fim da Guerra.
30 O art. 9° do ETN tem uma redacção mais prolixa sobre o mesmo tema, mas o conteúdo é semelhante. Em particular,
estabelece, desde logo, de modo claro, que" é acto punível a suspensão ou perturbação das actividades económicas" .

20
 minuciosamente as formas de coligação de trabalhadores e patrões e proceder
à hierarquização das penas que lhe eram aplicáveis" (1994: 801).

Acto Colonial

Na fase de institucionalização do regime que estamos a analisar, é imprescindível

mencionar o Acto Colonial, aprovado pelo Decreto nO 18 570 de 8 de Julho de 1930.
Como vimos, o nacionalismo fortemente pró-colonialista desempenhou um papel
importante na ascensão republicana. A prioridade à política financeira dos primeiros
tempos do salazarismo e os efeitos da Depressão Mundial mais sentidos nas
colónias, vulnerabilizaram o regime ainda em consolidação, às críticas republicanas
que o acusavam de negligência neste domínio. Este problema vai ser ultrapassado
com o Acto Colonial, preparado pelo próprio Salazar (que ocupou interinamente de
Janeiro a Julho de 1930, a pasta das Colónias), que visava reunir

"as garantias fundamentais da nação portuguesa como potência colonial, as

dos indígenas, as da governação ultramarina e as das relações económicas e
financeiras entre a Metrópole e as colónias e representasse, em face das
tendências e necessidades da época, uma proclamação do mais alto
nacionalismo e uma barreira contra os factores de desorganização" .31

Embora a sua substância fosse considerada" matéria constitucional", o Acto Colonial

manteve autonomia formal, durante pouco mais de duas décadas, sendo objecto de
duas revisões (1935 e 1945), e finalmente revogado em 1951. Só então, as suas
disposições foram integradas na Constituição, dando lugar a significativas alterações
formais, em particular no que concerne às "colónias" que passaram a designar-se
"províncias ultramarinas", enquanto o "império colonial português" passava a
"ultramar português". Não se pode deixar de ver nesta operação (aliás, sob a capa de
uma revisão constitucional), uma recusa do regime ao processo de descolonização
que então se iniciava, um pouco por todo o mundo.

De uma forma geral, reconhece-se que o Acto Colonial, integrado ou não na

Constituição, cerceou a política descentralizadora da Primeira República,
subordinando claramente as colónias à metrópole, e procurou promover uma
"assimilação uniformizadora", dentro de um Estado português pluricontinental, que
a propaganda oficial descrevia como" indivisível, unitário e permanente". Um caso
bem ilustrativo desta política era o do artigo 173° (Constituição revista), segundo o
qual "as províncias ultramarinas não podiam contrair empréstimos em países
estrangeiros", o que era uma resposta à maior liberalização de capitais que tinha
ocorrido durante a Primeira República, o que fora rapidamente aproveitado por

31 Termos de uma nota oficiosa de 29 Abril de 1930 do Ministério das Colónias de Salazar; Rosas e Brandão de Brito, 1996,
VoI. I, p. 21.

21
companhias estrangeiras. Mas, mais significativa ainda era a declaração geral,
segundo a qual: "é da essência orgânica da Nação Portuguesa a função histórica de
colonizar as terras dos descobrimentos sob a sua soberania" (Art. 1330 da
Constituição). Neste sentido, não surpreende que o salazarismo tenha
substancialmente reforçado a administração pública nas colónias, passando as suas
despesas de 22 % do total em 1938 para 38 % em 1954, e sextuplicando em termos de
valor (Matos, 1996: 493).

A FASE INTERMÉDIA: DESENVOLVIMENTOS, IMPASSES E

REORIENT AÇÕES

De 1935 a 1952, estende-se um longo período, durante o qual se desenvolveram

alguns dos aspectos que se tornaram mais paradigmáticos da economia do
salazarismo, concretamente no que diz respeito à sua faceta de intervenção na
economia, referimo-nos em particular aos programas de investimentos públicos, ao
condicionamento industrial e às limitações ao investimento estrangeiro.

Os programas de investimentos públicos

A intervenção do Estado na economia revestiu sobretudo a forma de planos, gerais

ou parciais, que se verificaram desde os primórdios até aos seus finais do
salazarismo. Em particular, ela foi funcional em relação à política de fomento
económico, visando sobretudo a construção de infra-estruturas, ainda que como
vimos, esta política se encontrasse subordinada a uma lógica de equilíbrio financeiro
(Franco, 1982). Numa sequência oficial, então muito comum a este respeito, um autor
considerava no início dos anos 1960: "Uma vez assegurada a estabilidade financeira
interna e externa, graças à política de saneamento adoptada a partir de 1928, tornou-se viável
pensar na resolução sistemática dos grandes problemas económicos nacionais através da
elaboração de diferentes programas, cuja execução se prolongaria ao longo de vários anos"
(Blanc, 1960: 5). É importante sublinhar este aspecto na medida em que separa
claramente estes programas das medidas contracíclicas de inspiração keynesiana,
também em fase de lançamento nos anos 1930 (no Reino Unido, por exemplo), e na
aparência semelhantes.

Esta orientação geral foi sobretudo consagrada na Lei de Reconstituição Económica de

1935, que se traduziu num vasto programa de investimentos, com particular
relevância ao nível das obras públicas, com a duração de 15 anos (isto é, até 1950,

22
correspondendo basicamente a esta fase), abrangendo sectores muito diversos. Ao
abrigo desta lei foram projectados e executados um conjunto de planos parciais32 :

- plano geral de remodelação dos correios, telégrafos e telefones (1937),

- plano de fomento hidro-agrícola (1938),
- plano de povoamento florestal (1938),
- programa de fomento mineiro (1939)
- plano rodoviário (1945)
- plano de renovação da marinha mercante (1945)

Particularmente significativo neste contexto, foi o plano de electrificação nacional

(Lei nO 2002 de 26 de Dezembro de 1944), que pressupunha o desenvolvimento
prévio da energia hidro-eléctrica conducente a uma menor dependência energética33 •

Um balanço da Lei de Reconstituição Económica, após o seu período de vigência,

mostra-nos que os investimentos efectivamente realizados corresponderam a dois
terços do programa iniciaP4. Mais de metade destes investimentos visaram o
fomento económico da metrópole (57% do total), tendo incidido prioritariamente
sobre transportes (39% do total), agricultura (21 %), edifícios escolares (12%), edifícios
públicos (7%) e para outros fins (os restantes 21 %) ..

Ainda em relação com esta política, um aspecto particular que vale a pena referir, foi
o aparecimento de algumas figuras públicas de grande dinamismo e visão que,
embora integrados nos quadros do regime autoritário, projectaram uma imagem de
competentes realizadores não necessariamente eivados de preconceitos políticos.
Dois casos diferentes, mas talvez os mais representativos foram os de Duarte
Pacheco (1899-1943) e Ferreira Dias Jr. (1900-1966), ambos Professores do Instituto
Superior Técnico,35 que desempenharam vários cargos governamentais. O primeiro
ficou célebre sobretudo como responsável da urbanização moderna de Lisboa, a
primeira operação a sério neste domínio, depois da realizada pelo marquês de
Pombal logo após o terramoto de 1755, isto é, em quase duzentos anos, bem como
promoveu inúmeras obras públicas (nos últimos anos da sua vida, 1938-40, chegou a
ser simultaneamente a ser ministro das Obras Públicas e Presidente da Câmara de
Lisboa, situação que mantinha quando faleceu em desastre de viação), a que de uma
forma geral, soube associar qualidade estética, modernidade e ousadia. O Eng.
Ferreira Dias Jr, foi o grande teórico da industrialização portuguesa nos anos 1940 e
50 e deixou obra assinalávep6, certamente marcada pelos conceitos dominantes na

32 o primeiro plano a ser aprovado dentro deste espírito, mas antes da Lei geral foi o portuário (decreto n° 17421 de
Outubro de 1929).
33 Sobre detalhes sobre este aspecto, ver Ribeiro, Fernandes & Ramos, 1987, pp. 950-7.
34 Os elementos aqui apresentados foram extraídos de A. B. Nunes e N. Valério, 1996; para uma análise mais detalhada da
execução desta Lei, vejam-se os mesmos autores, 1983.
35 O papel que os engenheiros, como grupo profissional, desempenharam no contexto do regime, tem sido um tema
importante, objecto de vários estudos, veja-se por exemplo, M. L. Rodrigues, 1999: 100-152.
36 Ver Ferreira Dias Jr.,1998, Linha de Rumo I e II e Outros Escritos Económicos, 1926-1962.

23
sua época (substituição de importações), mas um passo em frente em termos
históricos e de coerência. Foi subsecretário de Estado do Comércio e Indústria (1940-
1944) e ministro da Economia (1958-1962), procurou passar as suas ideias à prática
designadamente utilizando relevante legislação (como a já referida Lei da
Electrificação). Ambos se notabilizaram pelo carácter profundo e de futuro da acção
desenvolvida, em contraste nítido com o resto do regime melhor representado pelo
amorfismo, pela rotina e "cinzentismo".

Condicionamento industrial

Do ponto de vista da regulação da economia, uma das vertentes que assumiu maior
relevo foi sem dúvida a do chamado "condicionamento industrial", ou seja um
regime de autorização prévia para a criação de novas indústrias. O condicionamento
industrial, deu origem a uma longa série de diplomas legais, desde os primórdios até
quase ao período final do regime: na primeira fase, assumiu uma forma restrita e
transitória (Decreto nO 19 354 de 1931) para gradualmente se alargar e tornar
permanente (Leis nO 1956 e nO 2052, respectivamente de 1937 e de 1952). Num
levantamento exaustivo desta legislação, fosse ela de carácter geral, processual, ou
sectorial foram detectados 104 decretos, portarias e alvarás, entre 1926 e 1965 (Brito,
1989: 331-5). Por outro lado, a generalidade dos estabelecimentos industriais ficaram
sob a alçada desta legislação; apenas estavam livres os estabelecimentos que
empregassem até cinco operários ou utilizassem uma força motriz inferior a 5 CV, e
as indústrias caseiras (decreto nO 19 409); embora estas, mais tarde se tornassem
também semi-condicionadas (decreto nO 23 630). Assim, apesar de se tratar do
período em que a produção industrial passou a dominar no país, a industrialização
processou-se de uma maneira fortemente vigiada.

Através do condicionamento industrial, o regime pretendia "racionalizar" o

investimento, em particular cartelizando algumas indústrias, e suprimindo a
concorrência. No substrato da legislação estava particularmente presente a ideia de
obviar às "deficiências" da concorrência. Esta orientação era já evidente no Decreto nO
19 354 (de 03/01/1931), o primeiro texto básico da longa série de legislação sobre
condicionamento, que no seu preâmbulo, se justificava do seguinte modo:

"Embora transitoriamente e sem intuitos de ingerência na vida privada das

actividades nacionais, se promulgam medidas urgentes que visam o
condicionamento das indústrias por forma a evitar a sua desnacionalização, o
exagero ou falta de concorrência, as consequências deletérias da sua má
distribuição geográfica, os insucessos por falta de bases técnicas ou garantias
financeiras, e as graves contingências a que se expõe a classe obreira quando
liga a sua existência à vida precária de oficinas levianamente instaladas".

24
 Havia pois um largo espectro de razões para colocar barreiras à livre entrada de
empresas concorrentes. Neste sentido, ela é particularmente representativa da
regulação da economia no salazarismo, ainda que alguns investigadores discutam o
seu peso real no curso do desenvolvimento económico do período.

Seja como for, o condicionamento industrial contribuiu para uma forte concentração
sobretudo em alguns sectores: adubos, oleaginosas, cimentos, pasta para papel,
cervejas e moagens, entre outros. Embora tenha sido objecto de algumas críticas,
mesmo dentro do regime37, o seu espírito só foi mais claramente posto em causa já
na parte final do regime (1968-1974)38 e a abolição definitiva da lei só ocorreria já
depois do 25 de Abril de 1974 (Decreto-Lei nO 533 de 10 de Outubro de 1974).

Investimento estrangeiro

Ou tra área onde a regulação jurídica teve significado foi a do investimento

estrangeiro, principalmente através da lei de nacionalização de capitais (Lei nO 1994 de
13-4-1943)39, que procurou estabelecer um regime especial que limitava, e nalguns
casos proibia mesmo, a sua presença. Entre outras disposições, a lei estabelecia que,
no futuro, as empresas cujas actividades fossem de exploração de serviços públicos,
se desenvolvessem em regime de exclusividade, bem como cumprissem finalidades II

que interessem fundamentalmente à defesa do Estado ou à economia da nação",

deveriam ter pelo menos 60% de capitais portugueses. Esta política constituiu aliás,
uma das componentes fundamentais do que alguns autores chamaram
"nacionalismo económico", levando Portugal a despertar já muito tarde (nos anos
1960) para esta alavanca essencial do desenvolvimento económico moderno, mesmo
assim a um nível muito menor do que países comparáveis como a Espanha e a
Grécia (J. R. Silva, 1990).

Segundo L. S. Matos, esta

"lei estabelecia dois regimes diferentes conforme as empresas eram anteriores

ou posteriores à aprovação da lei - mais desfavorável este, procurava-se assim
não perturbar as situações adquiridas por empresas estrangeiras" (1973: 94)

No entanto o mesmo autor sublinha que a lei era bem menos ambiciosa do que o
II

sugerido pelo seu nome" (1996: 492). Mas para além de não se poder desprezar o seu
valor simbólico (liA censura autorizava ataques aos monopólios ingleses da Carris e

37 Da parte do Eng. Ferreira Dias, Jr., no final dos anos 1950, segundo o qual se verificava uma" inoperância do
condicionamento para, por si só, promover o indispensável desenvolvimento industrial", ainda que tenham sido
posteriormente amenizadas, Rosas & Brito, 1996: 267.
38 Veja-se Ribeiro, Fernandes & Ramos, 1987: 1002-5.
39 Antes não se observa qualquer legislação específica relevante, mas principalmente sobre a dívida externa e, no princípio
do regime, sobre a necessidade de atrair os capitais nacionais no exterior; para detalhes, ver L. S. Matos, 1996.

25
dos telefones lisboetas, dado assim vazão ao patriotismo económico dos portugueses
e dos oposicionistas"; Matos, 1996: 492-3), esta lei pouco mais fez do que
"portugalizar" , na medida em que a preferência na aquisição era dada aos
compradores nacionais, o capital de algumas empresas, sobretudo nas colónias.

No que concerne ao investimento estrangeiro, talvez o mais significativo da política

salazarista tenha sido a atitude ambígua (o elogio dos capitais que faziam falta por
um lado, e a pretensão de que" a economia nacional possa obedecer a um comando
nacional", por outro) e o pouco estímulo que de facto houve ao seu desenvolvimento
até ao início dos anos 1960, com o começo da guerra colonial, e a necessidade do
regime de quebrar o seu isolamento político. É importante também ter em conta que
o nível das reservas cambiais e os excedentes na balança de pagamentos, tornavam
dispensável o recurso ao IDE com vista a garantir o equilíbrio externo. Todavia, esta
política irá mudar na fase final, sendo a adesão à EFTA através da Convenção de
Estocolmo de 20 de Novembro 1959, o primeiro de uma série de passos que
conduziram ao esvaziamento da legislação nacionalista face ao investimento
estrangeiro. Com efeito, para além de outros, o seu artigo 16° concedia a liberdade de
estabelecimento e por conseguinte anulava, desde logo, boa parte da lei de
"nacionalização de capitais". Por outro lado, a 4 de Dezembro de 1959, no quadro da
OCDE, Portugal aprova o código de Liberalização do Movimento de Capitais e a 21
de Novembro do ano seguinte, é publicado o diploma que autoriza o país a aderir ao
FMI. A partir de então, a entrada de IDE vai-se verificar cada vez mais, mesmo antes
do país dispor de uma legislação minimamente enquadradora, o que só vai acontecer
já em meados da década com o Decreto-Lei nO 46312 de 28 de Abril de 1965.

Em suma, a legislação nacionalista face ao IDE só foi formalmente aprovada já

durante a II Guerra Mundial. Reconheça-se que entre o final dos anos 1920 e o final
da Guerra, ela também não teria muita substância para visar, atendendo à ruptura
dos laços comerciais e de investimento à escala internacional. No Pós-Guerra, apesar
da legislação restritiva entretanto aprovada, o regime encontrou-se face a tendências
internacionais adversas à sua filosofia de base neste domínio, procurando uma certa
acomodação, processo bem visível nos anos 1960. De todo o modo, à excepção de
alguns sectores onde a sua presença era tradicional (certos serviços de utilidade
pública, minas, comboios, onde os capitais externos, sobretudo ingleses, foram
importantes), o nível de IDE na economia portuguesa foi excepcionalmente baixo até
meados dos anos 1960 (Silva, 1990: 103-4).

26
o PERÍODO FINAL: PLANIFICAÇÃO, ADESÃO EUROPEIA
MÍNIMA E FORMAÇÃO DE GRUPOS FINANCEIROS

o período final do regime, de 1953 a 1974, caracterizou-se, entre outros aspectos,

pela implementação, em novos moldes, de um sistema de planificação da economia,
de carácter indicativo, e por uma progressiva integração da economia no espaço
europeu, mesmo a nível institucional através da OECE e da EFTA. Como referiu P.
Lains, os dois aspectos não deixavam de estar ligados:

liA realização de planos económicos foi também uma obrigação para os países
recebedores do auxílio americano (Plano Marshall) e esteve na base das
negociações levadas a cabo pela primeira organização com projecção na área
da coordenação económica internacional, a Organização Europeia para a
Cooperação Económica (OE CE) e a União Europeia de Pagamentos,
organismos a que Portugal aderiu quase desde o início" (1994: 926).

Todavia, no caso português, também há que considerar a experiência de "planos" já

adquirida que, de certa forma, preparou o terreno para esta nova política. No que
concerne ainda a este período, outro aspecto que não se pode deixar de referir é a
emergência de grupos financeiros modernos, com novas ambições de acção,
designadamente na Europa.

Os Planos de Fomento

Já vimos que as preocupações planificadoras se manifestaram desde o início do

regime, mas com o fim da vigência oficial da Lei de Reconstituição Económica, em
Maio de 19504°, entrou-se numa nova etapa com os Planos de Fomento que, desde
1953 até ao fim do regime, conheceram enquadramentos e vicissitudes várias, mas
foram relevantes em termos de regulação da economia. Como pano de fundo deste
processo, no início dos anos 1950, também se começou a fazer sentir, cada vez mais,
a atracção de uma parte da élite salazarista pelo keynesianismo, particularmente no
que respeita ao intervencionismo na economia, considerado análogo em ambos os
casos. Neste sentido, Bastien e Cardoso salientaram:

"Deve-se notar que esta aceitação do keynesianismo deu-se num período em

que o Estado Novo procurava vencer a sua primeira crise política séria, no
contexto do Pós-Guerra. Isto conduziu a uma nova estratégia assente no

40 Segundo C. F. Rodrigues: "A avaliação positiva, então realizada, da sua execução (Lei de Reconstituição Económica)
constituiu um elemento importante para a decisão de aprofundar as práticas de planeamento até aí ensaiadas e traduzi-las em
planos formais"; 1996: 740. Por outro lado, importa sublinhar que houve uma articulação entre as leis de "planeamento"
anteriores e os Planos de Fomento; veja-se para o caso da electricidade, Ribeiro, Gomes & Ramos, 1987: p. 950 e sgs.

27
 estímulo da aceleração do crescimento económico, embora aplicada num
quadro de autonomia relativa em termos internacionais" (1998: 85-6).

"O primeiro plano português depois da guerra apareceu neste contexto

(internacional e interno) com o cunho de Araújo Correia, tendo depois evoluído para
planos cada vez mais detalhados, designados por planos de fomento económico"
(Lains, 1994: 926)41. Vários planos viram a luz do dia, cobrindo a totalidade do
período:

- I Plano de Fomento (1953-1958)

- II Plano de Fomento (1959-1964)
- Plano Intercalar de Fomento (1965-67)
- III Plano de Fomento (1968-1973)
- IV Plano de Fomento (1974-1979) (não implementado)

É evidente que não faz sentido analisar aqui em detalhe esta política; os próprios
Planos de Fomento foram evoluindo à medida ao longo do tempo. De todo o modo,
eles traduziram-se num passo em frente, no que diz respeito à coerência da política
económica, designadamente no domínio dos investimentos públicos (que ganhavam
uma perspectiva plurianual), bem como melhoraram as técnicas e a metodologia que
a suportava, aliás dentro de uma linha então muito comum na Europa ocidental.
Todavia, os Planos de Fomento, só por si, não garantiam de modo algum a resolução
dos grandes problemas da economia portuguesa, nem mesmo, bem entendido, o da
aceleração do seu crescimento.

Integração europeia

Um dos domínios onde o salazarismo assumiu especificidade (em relação à Espanha

de Franco por exemplo) foi o da participação precoce na integração europeia. Com
efeito, Portugal participou não somente na fundação da OE CE, mas também na
EFTA (onde foi aliás o único regime ditatorial a ser admitido). Não deixou de ser um
significativo paradoxo que, nos anos 1950, quando as trocas comerciais com as
colónias atingiam um máximo histórico, o país, embora sob formas ainda limitadas
(EFTA e não CEE), se envolvesse inexoravelmente com a Europa. Embora o regime
mantivesse e, depois da eclosão da guerra em Angola em 1961, até intensificasse a
retórica colonial, agora em novos moldes do "Ultramar português", este retorno à
Europa vai desencadear toda uma série de transformações maiores na economia (a
partir de 1963, as exportações para a EFTA superam as exportações para as colónias,
e em breve, este comércio perderá importância relativa de modo sensível) e
amadurecer as condições para o regresso à democracia política (Baklanoff, 1978).

41 Para mais detalhes sobre Araújo Correia e o seu papel no processo de "programação e planeamento económicos" em
Portugal, veja-se por exemplo Bastien, 1985.

28
Com efeito, no período 1960-1973, a economia portuguesa articula-se cada vez mais
em função da Europa (Silva, 1990: 79-80). Como já vimos, o IDE, embora partindo de
níveis bastante baixos, cresceu fortemente, o comércio concentrou-se na Europa e a
economia tornou-se mais aberta (o que levou o país a beneficiar das correntes
internacionais muito favoráveis então em curso; em particular aumentando as
exportações industriais; Balassa, 1976). A emigração de centenas de milhares de
pessoas (sobretudo para França, e em menor escala, para a Alemanha e outros países
europeus), reflectindo embora os impasses e a falta de oportunidades da economia
nacional, integrou-se neste processo geral. Em 1968, quando Salazar foi afastado do
poder (tendo falecido cerca de um ano mais tarde), a economia portuguesa estava
significativamente mudada, processo que se acelerou nos anos seguintes sob os
governos de Marcelo Caetano (1968-1974). Em particular, a carapaça jurídica da
economia que tinha sido talhada no essencial, cerca de quarenta anos antes, estava
definitivamente desajustada da vida real portuguesa.

A emergência de grupos financeiros

De acordo com uma importante pesquisa realizada nos anos 1970 (Ribeiro,
Fernandes & Ramos, 1987), as políticas públicas levadas a cabo neste período foram
também essenciais para a formação de grandes grupos económicos nacionais, sob a
forma moderna de grupos financeiros. Com efeito, ocupando simultaneamente
posições na banca comercial e na grande indústria, encontramos no início dos anos
1970, quatro grupos financeiros, quais "estruturas-chave do tecido empresarial"
português (p. 947): dois tinham origem na grande indústria, o grupo Mello (ou CUF)
e o grupo Champalimaud; os outros dois tinham origem nos principais bancos
privados: o Banco Português do Atlântico e o Banco Espírito Santo e Comercial de
Lisboa. Um recuo até 1953 permitia constatar como este processo de polarização da
estrutura empresarial, foi lento mas efectivo. Todavia, referem os autores do estudo:

" À medida que a década de 60 foi avançando, mais se cristalizou a diferença

profunda entre, por um lado, estes grupos, tendo a sua base produtiva em
sectores capital intensivos virados para o mercado interno e localizados
sobretudo no Sul, e, por outro, os sectores exportadores de médias e grandes
empresas trabalho-intensivas e localizadas sobretudo no Norte e no Centro"
(p.949).

Isto é, os grupos desenvolveram-se num quadro de monopolização e de protecção,

que dificultava a sua capacidade de competir e mesmo de se reconverter, sobretudo
nas novas condições emergentes após o "1 0 Choque petrolífero". Por outro lado, as
medidas tomadas no período subsequente ao 25 de Abril de 1974, em particular a
nacionalização da grande indústria e da banca, comprometerá o futuro destes

29
grupos, enquanto tais, e novos elementos serão introduzidos no processo conducente
à formação de grupos financeiros modernos em Portugal. Em todo o caso, este é um
importante resultado da política de regulação adoptada pelo regime que não se pode
subestimar. Analisando retrospectivamente, é claro que ela influiu de uma maneira
paradoxal, por um lado favoreceu a sua gestação e desenvolvimento, por outro lado,
determinou as suas vulnerabilidades42 .

CONCLUSÕES

o regime salazarista teve uma relação peculiar com a economia, designadamente

numa perspectiva da sua regulação jurídica. Algumas questões têm sido discutidas
no âmbito desta problemática. Durante muito tempo, considerou-se a economia do
salazarismo sobretudo nos seus aspectos mais recuados que tinham sido apenas
representativos de parcelas da sua política ej ou de uma parte do tempo (defesa do
ruralismo; lógica corporativa, burocrática e anti-competitiva; nacionalismo
económico retrógado; parasitismo e rentismo colonial, etc.). Os estudos mais
recentes, sem ceder nas questões de princípio (a denúncia do carácter
desnecessariamente antidemocrático do regime, a crítica da sua pretensão ainda que
com algumas hesitações, de se manter à margem da Europa e do mundo no Pós-
guerra), avaliaram a experiência a uma luz mais equilibrada e tendo em conta as
circunstâncias históricas concretas em que ela se desenvolveu. Com efeito, foi
durante este período que se (re)iniciou a convergência, interrompida no séc. XIX,
com as economias mais avançadas (ainda que certos sectores como a agricultura
tenham ficado fora do processo), bem como foi concretizado um conjunto de infra-
estruturas que as economias europeias, na sua generalidade, já tinham posto de pé,
ou em todo o caso, iniciado há algumas décadas atrás. Talvez este facto, invertendo a
marcha secular de declínio relativo, explique em parte a sua longevidade, uma das
suas mais flagrantes especificidades. Qual o papel que a regulação jurídica da
economia desempenhou nesta recuperação é no entanto, difícil de avaliar e requer
análises mais aprofundadas.

Outra questão diz respeito à comparação do salazarismo com os regimes congéneres,

em particular os que surgiram na Europa entre as duas guerras, nazismo, fascismo,
diversas variantes de corporativismo, por vezes evidenciando diferenças políticas
consideráveis entre eles (que vão do totalitarismo puro e simples ao autoritarismo).
Uma das posições mais comuns tende a apresentar o salazarismo como uma mera
forma local de fascismo. Todavia, alguns autores têm salientado a importância das

42 Como salientou recentemente o jornal Financial Times (13.01.2000), os grupos económicos portugueses que se
desenvolveram no salazarismo como Champalimaud, Mello, Banco Português do Atlântico e Espírito Santo, embora tenham
de uma forma geral, sobrevivido ao próprio processo de nacionalizações de 1975, estão a experimentar sérias dificuldades
para subsistir no contexto da União Económica e Monetária, e já foram ou estão em vias de serem adquiridos por outros
grupos mais viáveis (Espírito Santo é o único que por agora, mantém relativa autonomia), de certa forma demonstrando que
o que nasce torto nunca se endireita.

30
suas diferenças com o fascismo mussolinian043 : peso do catolicismo social (versus
relativo laicismo no caso italiano), quase ausência de partidos e movimentos de
massas, velha nação de independência consolidada contra integração nacional
recente; etc. Uma boa hipótese para a análise desta questão, na perspectiva que mais
nos interessa aqui, foi levantada por A. J. Telo:

"Há algumas semelhanças com o que se passou em países da Europa do Sul,

mas elas são mais formais do que reais. O salazarismo nasceu de forma muito
diferente do fascismo e, com o correr dos tempos, as diferenças acentuaram-
se" ... "As novas funções do Estado (arbitragem, coordenação e protecção que
permitem manter a paz social e conter os conflitos) alteram substancialmente
o universo da luta política e as regras do jogo nessa instância suprema de
arbitragem de conflitos. Deixa de haver lugar para o papel tradicional da
classe política liberal, um papel fundamentalmente ideológico. Agora a luta
política torna-se talvez ainda mais dura e decisiva, mas trava-se de modo
diferente. A dimensão económica e a arte', sumamente difícil, de marcar
I

pontos no universo altamente regulamentado e todo-poderoso da organização

corporativa dos anos 30 tornam-se fundamentais ... O processo de criação do
salazarismo identifica-se, assim, com uma estratégia original para destruir o
Estado liberal. Nesse processo cria-se uma nova articulação das funções do
Estado e uma prioridade diferente na sua acção em relação à sociedade. Para
que tal pudesse suceder foi preciso alterar o modelo económico vigente, o que
passou por uma estratégia política de médio prazo, onde a primeira
prioridade era a obra financeira" (1994: 798-9).

A economia do salazarismo levantou e continua a levantar uma série de questões,

designadamente no que respeita aos seus antecedentes e às suas repercussões
históricas, ainda não totalmente esclarecidas. Uma das mais interessantes e actuais
tem a ver com as suas formas de regulação, em particular jurídica. Demos aqui
alguns passos com vista a entender a relação entre estes dois elementos.

43 Para uma discussão aprofundada desta comparação, em termos políticos, veja-se M. Lucena, 1979b.

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