Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Economia

Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia

(UNICAMP-IE-NEIT)

Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior

(MDIC)
Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT)
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)

ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DE CADEIAS

INTEGRADAS NO BRASIL:
impactos das zonas de livre comércio

Coordenação Geral do Projeto:

Luciano G. Coutinho (NEIT-IE-UNICAMP), Mariano F. Laplane (NEIT-IE-

UNICAMP), Nelson Tavares Filho (MDIC/SDP), David Kupfer (IE-UFRJ), Elizabeth
Farina (FEA-USP) e Rodrigo Sabbatini (NEIT-IE-UNICAMP)

Campinas, Março de 2003

 2

Objetivos

Foram dois os principais objetivos que nortearam este estudo. Em primeiro lugar, a partir
de uma análise sobre a situação competitiva de 20 cadeias industriais brasileiras, procurou-se
avaliar quais seriam os impactos que novas rodadas de liberalização comercial, em especial
acordos Mercosul-União Européia e ALCA, imporiam à estrutura industrial do país. Em
segundo lugar, procurou-se descrever, sucintamente, quais seriam as ações políticas mais
relevantes para que cada cadeia e o conjunto da economia pudessem alcançar posições
competitivas mais avançadas, de modo a explorar oportunidades e ou reduzir as ameaças
impostas pela perspectiva de incremento da liberalização comercial. O objetivo de reduzir os
déficits setoriais já muito elevados e/ou ampliar os superávits comerciais das cadeias
competitivas tem como norte a necessidade de sustentação de um saldo comercial elevado (i.e.
igual ou superior a 3% do PIB) nos próximos anos de tal modo a assegurar a solvência
intertemporal das contas externas do país.

Com efeito, é consenso a necessidade de geração de expressivos superávits comerciais

como condição imprescindível à sustentabilidade macroeconômica, através da redução do
déficit em transações correntes de modo a permitir que a taxa de juros doméstica possa se
reduzir irreversivelmente. Para cumprir este objetivo considera fundamental a retomada de
políticas de competitividade que aliem instrumentos de política industrial e de política de
comércio exterior, especialmente aqueles específicas à cada cadeia produtiva.

Portanto, cada documento gerado apontaria as ações específicas necessárias para o

desenvolvimento competitivo das cadeias, relançando, desta forma, um amplo debate sobre a
retomada de políticas industriais ativas no país.

De maneira geral, este objetivos foram plenamente atingidos, com será visto adiante.

Nota metodológica

A metodologia adotada procurou privilegiar a confecção de análises setoriais específicas,

conduzidas por especialistas acadêmicos brasileiros em cada uma das vinte cadeias previstas.
Critérios que atendessem à importância da cadeia para a corrente de comércio do país e ou à
relevância para o tecido industrial brasileiro permitiram selecionar 18 cadeias produtivas. As
exceções ficam para dois segmentos, a saber, Complexo Saúde e Biotecnologia aplicada ao
agronegócio que foram escolhidos pela importância para o desenvolvimento tecnológico do
país.
 3

O Quadro 1 abaixo descreve as cadeias estudadas, e o consultor que executou a análise,

ressaltando a heterogeneidade institucional de especialistas.

Quadro 1 – Cadeias estudadas, especialistas e instituições envolvidas

Cadeia Consultor (Instituição)

Automobilística Fernando Sarti (NEIT-IE-UNICAMP)
Bens de Capital Roberto Vermulm (USP)
Biotecnologia–Agronegócios John Wilkinson (UFRRJ)
Biotecnologia-Complexo da Saúde Carlos Gadelha (Fiocruz)
Café Maria Silvia Maccioni Saes (USP)
Cerâmica Galeno Ferraz (UFRJ)
Cítricos Marcos Neves (USP)
Construção Naval João Carlos Ferraz (UFRJ)
Cosméticos Renato Garcia (Poli/USP)
Couro/Calçados Achyles Barcelos (UNISINOS)
Eletrônica de Consumo Mauro Thury V. Sá (UNICAMP)
Farmacêutica Jacob Frenkel (UFRJ)
Informática José R. Dória Porto (NEIT-IE-UNICAMP)
Madeira/Móveis Márcia Azanha (USP)
Papel e Celulose Maria da Graça D. Fonseca (UFRJ)
Petroquímica João Furtado (UNESP)
Plásticos Maria Carolina Souza (NEIT-IE-UNICAMP)
Siderurgia Germano M. de Paula (UFU)
Tele-equipamentos Rafael Oliva (CELAET)
Têxtil/Confecções Victor Prochnik (UFRJ)

Quanto às fontes de dados quantitativos, destaca-se o uso de bancos de dados de comércio

exterior da SECEX1, da UNCTAD, da ONU, além de informações sobre tarifas, também da
UNCTAD (Trains). Foram também utilizados dados da PIA-IBGE e diversas outras fontes
específicas a cada cadeia.

Sempre que possível, o especialista deveria executar um termo de referência, contendo

sobretudo reflexões sobre as tendências e o padrão competitivo (inclusive tecnológico) da
cadeia; sobre desempenho recente da cadeia no mundo e no Brasil; sobre dados brasileiros de
comércio exterior da cadeia, em especial com países que participam da negociação da ALCA e
com a União Européia; sobre o grau de proteção comercial praticada no Brasil e contra os
produtos brasileiros; sobre impactos na estrutura produtiva da cadeia em um cenário de nova
rodada de liberalização comercial; e, por fim, sobre um conjunto de recomendações de ações
políticas que reforçassem a competitividade da cadeia, incrementando assim suas oportunidades
e ou reduzindo suas ameaças potenciais.

1
As posições do sistema harmonizado (NCM-SH) que formam os dados de comércio de cada cadeia foram
propostas pelos especialistas. Por isto, certos dados agregados podem apresentar divergência com outras fontes.
 4

Qualquer uma das análises deveria sempre estar embasada por referências bibliográficas
nacionais e estrangeiras, por dados primários e secundários, e, principalmente por informações
qualitativas, estas últimas obtidas em mídia especializada e entrevistas com lideranças
empresariais.

Desta forma, prescindiu-se de metodologias econométricas – que utilizam modelos de

equilíbrio geral e parcial e procuram estimar impactos de redução tarifária. Esta opção por uma
análise mais qualitativa e menos embasada por técnicas estatísticas, pretendeu esmiuçar
características específicas de cada cadeia, com grau de detalhamento mais intenso, o que, por
sua vez, permitiria uma mais fácil adaptação dos resultados a uma ação de política mais
seletiva, tanto para a negociação comercial, quanto para ações de incremento da
competitividade.

Além disto, diferentes equipes do IPEA vinham trabalhando justamente nestes modelos,
cuja conclusão permitiria uma comparação entre os resultados macroeconômicos da
liberalização, estimados por esta análise econométrica, com os resultados dos efeitos
microeconômicos, ofertados pelos estudos setoriais resumidos na seção seguinte.

Antes, porém, cabe ressaltar que cada um dos trabalhos foi acompanhado durante sua
execução e após seu término por diversos técnicos do governo (MDIC, MCT, MRE, BNDES,
IPEA, INMETRO, FINEP, entre outros) e por lideranças empresariais e sindicais, inclusive em
dois seminários públicos realizados, conforme o caso, em Brasília, São Paulo, Rio de Janeiro e
outras cidades.
 5

Um esforço de síntese

Desempenho agregado das cadeias estudadas

Como a Tabela 1 mostra abaixo, as cadeias estudadas2 representavam em 2000 cerca de

53% do faturamento da indústria brasileira, 63% das exportações e 67% das importações do
país. Ainda que importantes ausências sejam sentidas3 a representatividade do conjunto não é
desprezível.

O faturamento deste grupo de 17 cadeias industriais cresceu em termos reais cerca de

3,8% ao ano entre 1996 e 2000, o que significou um ligeiro acréscimo da participação das
cadeias no total da indústria brasileira. Destaca-se aqui o movimento de desnacionalização da
indústria brasileira no período, uma vez que, neste conjunto de cadeias, a participação de
empresas estrangeiras no faturamento cresceu de 36% para cerca de 52%.

Tabela 1 – Síntese do desempenho recente de 18 cadeias industriais brasileiras

% de (A) no total da % Empresas % Exportações % Importações

Faturamento* (A)
Indústria brasileira Estrangeiras em (A) Brasileiras Brasileiras
1989 - - - 69,98 51,15
1996 268.189 50,00 35,86 64,10 65,80
1997 282.031 50,77 47,76 64,19 69,88
1998 283.335 51,91 51,00 64,84 71,16
1999 308.514 52,44 52,14 62,71 69,66
2000 310.882 53,17 51,76 63,19 67,09
* R$ milhões constantes de 2000 (IPA-industrial)
Fonte: NEIT-IE-UNICAMP a partir de IBGE-PIA e SECEX

A Tabela 2 mostra que cresceram acima da média do total da indústria (2,8% aa) apenas
as cadeias Automotiva, Siderurgia, Telequipamentos, e Informática, sendo que as duas últimas
representam ainda menos de 5% do total do faturamento. Todas as outras cadeias cresceram
menos que a média e ou retraíram suas vendas.

Do ponto de vista comercial, vale destacar que as exportações destas 18 cadeias

brasileiras contribuíram, em 1999, com cerca de 1% das exportações mundiais destes mesmos
segmentos, acompanhando a média do país nos últimos anos. No entanto, representaram uma
corrente de comércio de US$ 71 bilhões em 2001, para um resultado deficitário de cerca de
US$ 4,9 bilhões neste ano. Conforme discutido anteriormente, nota-se também aqui a
assimetria dos fluxos comerciais brasileiros, isto é, a prevalência de superávit com o Mercosul e

2
Por questões metodológicas excluiu-se da presente síntese os segmentos de Complexo Saúde, Biotecnologia e
Construção Naval.
3
Soja, carnes, álcool, bebidas, açúcar, não ferrosos, linha branca, aeronaves, etc.
 6

ALADI (excluindo México), de pequeno déficit com NAFTA e de grande déficit com UE e
“Ásia”4.

Tabela 2 – Importância de 18 cadeias no faturamento da indústria brasileira e de empresas

estrangeiras em cada cadeia

% no Faturamento da % Empresas
indústria* Estrangeiras *
Automotiva 9,4 86,5
Petroquímica 6,6 40,9
Bens de Capital 4,9 60,2
Siderurgia 4,3 35,0**
Têxtil 4,2 22,5
Transformados Plásticos 4,1 39,7
Papel e Celulose 3,9 37,1
Telequipamentos 3,2 90,0**
Farmacêutica 2,5 66,2
Madeira e Móveis 2,1 12,2
Couro e Calçados 1,9 8,8
Cosméticos 1,9 65,0**
Informática 1,4 72,4
Bens Eletrônicos de Consumo 1,4 50,0**
Citrícola 0,9 31,0**
Naval 0,07 60,00**
Cerâmicas de Revestimento 0,7 19,0**
Café 0,6 15,0**
Total Selecionadas 53,2 51,8

* % m 2000
** Estimativa
Fonte: NEIT-IE-UNICAMP a partir de PIA-IBGE

Se as cadeias estudadas forem agrupadas segundo o saldo acumulado no período 1996-

2001, encontraremos o mesmo perfil assimétrico, não apenas na distribuição geográfica do
saldo, mas também no volume de déficit e ou de superávit.

As cadeias deficitárias, descritas na Tabela 3 abaixo, têm déficits maiores com a UE do

que com o NAFTA, distribuindo assim os quase US$ 118 bilhões de resultados negativos das
10 cadeias deficitárias em 44% para a UE e 31% para o Nafta. Com exceção da Cadeia de
Têxtil e Confecções (que inclui algodão), todas estas cadeias fazem parte do complexo químico
e do complexo eletrônico, além de bens de capital mecânicos, reconhecidamente setores
industriais com deficiências competitivas, não sanadas pela forte pressão concorrencial
representada pela abertura unilateral com apreciação cambial em boa parte dos anos 90.
Destaca-se também a cadeia automobilística (autoveículos e autopeças), fortemente deficitária
com a UE (em autopeças, sobretudo) e significativamente superavitária, em 2001, com o Nafta.

4
Hong Kong, Indonésia, China, Filipinas, Coréia do Sul, Japão, Malásia, Singapura, Tailândia e Taiwan.
 7

Tabela 3 – Cadeias deficitárias em 1996-2001: saldo acumulado em US$ milhões

Cadeia Total Aladi* NAFTA UE

Cosméticos -426 240 -166 -493
Plásticos -1.995 769 -1.001 -1.130
Automobilística -3.302 3.837 5.562 -8.056
Têxtil-Confecções -5.341 -90 -425 -730
Eletrônica de Consumo -6.678 551 -809 -782
Telequipamentos -13.330 1.483 -6.177 -3.882
Farmacêutica -13.341 193 -3.566 -5.238
Petroquímica -17.322 1.282 -7.826 -6.045
Informática -26.751 2.779 -13.210 -5.596
Bens de Capital -29.044 5.471 -9.097 -19.376
Total Deficitárias -117.530 16.515 -36.715 -51.329
Total 18 Cadeias -32.903 24.566 -16.522 -23.221
Total Brasil -19.767 2.829 -12.235 -6.318
* Inclusive Mercosul; exclusive México
Fonte: NEIT-IE-UNICAMP a partir de SECEX

As demais 8 cadeias estudadas aportaram um superávit comercial acumulado pelo período

1996-2001 da ordem de US$ 84,6 bilhões (ver Tabela 4). Também neste caso, destacam-se
cadeias que já eram competitivas desde os anos 80, graças às vantagens naturais (clima, oferta
de matérias-primas, custo de energia e de mão-de-obra) ou construídas, como no caso de
cadeias intensivas em escala, como a siderurgia.

Tabela 4 – Cadeias superavitárias em 1996-2001: saldo acumulado em US$ milhões

Cadeia Total Aladi* NAFTA UE

Siderurgia 37.702 3.913 7.730 10.931
Café 13.472 531 2.388 6.626
Couro-Calçados 11.560 419 6.872 2.529
Cítricos 7.119 46 1.272 4.769
Celulose e Papel 7.086 2.131 -376 1.350
Madeira-Móveis 6.210 489 1.914 1.932
Cerâmica 1.036 520 406 -122
Naval 443 2 -14 93
Total Superavitárias 84.627 8.051 20.193 28.108
Total 18 Cadeias -32.903 24.566 -16.522 -23.221
Total Brasil -19.767 2.829 -12.235 -6.318
* Inclusive Mercosul; exclusive México
Fonte: NEIT-IE-UNICAMP a partir de SECEX

Sem a pretensão de exaurir a análise a partir destas informações, é importante ressaltar

que muitos dos resultados comerciais, positivos e negativos, apresentados por estas cadeias são
resultado da política econômica de períodos anteriores. Cadeias superavitárias tiveram sua
competitividade natural incrementada por políticas setoriais ativas5 até pelo menos os anos 80,
mas também tiveram seu desempenho exportador prejudicado pela valorização cambial do
período 1994-1999 (o caso de couro e calçados é paradigmático) e, em alguns casos, pela
retração dos preços internacionais (cadeias do agronegócio e de mineração).

5
Como nos casos da siderurgia e do setor de papel e celulose, aqui estudados, ou nos acasos ainda não analisados,
como aeronáutica e soja.
 8

Os resultados deficitários também são função das características da cadeia produtiva no

Brasil – sabidamente ainda menos competitivas do que países desenvolvidos – mas também
espelham a ausência de políticas específicas, tanto de liberalização comercial gradual quanto de
desenvolvimento industrial. Neste caso, as cadeias do complexo químico – envolvidas num
longo e não coordenado processo de reestruturação pós-privatizações - e eletrônico (que
explicitou o abandono de políticas setoriais claras, como a Lei de Informática) representariam
situações típicas. Além disto, a reestruturação microeconômica defensiva e com alto índice de
desnacionalização patrimonial, estimulou fortemente as importações de componentes de cadeias
como as eletrônica, química (inclusive farmacêutica) e automobilística.

Como será visto a seguir, nestes casos a presença de empresas multinacionais, a

prevalência de comércio intra-firma e o emprego de estratégias de global sourcing lançou novo
problema para a diminuição dos saldos comerciais: a menor sensibilidade das importações à
tarifas e câmbio vis-à-vis o crescimento econômico. Ou seja, as políticas de liberalização dos
anos 90 estimularam o aumento da elasticidade-renda das importações e ampliaram o papel das
empresas estrangeiras nos fluxos comerciais, agregando assim ainda mais dificuldade para a
condução de políticas que têm como meta a geração de consistentes superávits comerciais,
considerados como vetores fundamentais para a retomada do desenvolvimento da economia
brasileira.
 9

Foco de análise: efeitos da liberalização x prioridades de políticas

Em uma tentativa de sintetizar mais de 2000 páginas de resultados, optou-se pela criação
de uma tipologia que relacionasse, por um lado, a intensidade prevista dos efeitos (ameaças e
oportunidades) de novas rodadas de liberalização; e, por outro, os tipos de políticas prioritárias
para cada cadeia.

Dois foram os pressupostos que nortearam esta tentativa de agrupamento. Em primeiro

lugar, deve-se reconhecer que prevalece a heterogeneidade competitiva: podem ser encontradas
em uma mesma cadeia, em elos diferentes ou não, tanto grandes empresas fortemente
competitivas e atualizadas tecnologicamente, quanto pequenas empresas descapitalizadas e não
competitivas, só para citar um exemplo de combinação possível na configuração de um
segmento industrial.

Ou seja, nas novas rodadas de liberalização nenhuma cadeia se defrontará

exclusivamente com oportunidades ou ameaças competitivas.

Em segundo lugar, parte-se do pressuposto que a posição negociadora do Brasil e as

políticas de competitividade devam ser empreendidas com a meta de gerar saldos positivos
(e/ou de reduzir déficits) na balança comercial de cada cadeia, objetivando, além disto, um
maior grau de desenvolvimento industrial (inclusive tecnológico) e, por conseqüência, uma
melhor inserção qualitativa na ordem competitiva mundial. Como foi discutido, esta simbiose
entre política comercial e política de desenvolvimento industrial é considerada fundamental
para a geração de superávits comerciais consistentes. Estes, mais uma vez, devem ser
considerados como um dos mais importantes vetores de desenvolvimento econômico ao
assegurarem sustentabilidade às principais variáveis macroeconômicas.

Evitou-se também, graças ao primeiro pressuposto, agrupar as cadeias por seu grau de
competitividade, privilegiando, desta forma, um agrupamento pelo desempenho comercial em
2001.

No Grupo 1, encontram-se cadeias que se defrontariam com menores ameaças dada a

liberalização prevista. São em geral superavitárias no período 1996-2001 e, tendem a ser
competitivas, respeitando-se a heterogeneidade6. Por esta razão, a prioridade da política
negociadora é garantir maior acesso a mercados externos, em especial aqueles em negociação.
Nestas cadeias, nem sempre a barreira encontrada pelos produtos brasileiros é tarifária, o que
sugere uma negociação mais ampla do que apenas discutir a redução de tarifas. Do ponto de

6
Por exemplo, na Cadeia de Celulose e Papel, importantes elos do setor papeleiro têm sérias deficiências
competitivas.
 10

vista da política de competitividade, prevaleceriam ações que reforcem posições competitivas já

alcançadas, sobretudo no que tange a agregação de valor nas exportações (via diferenciação de
produtos) e no apoio a internacionalização de empresas, especialmente para melhorar e ou
controlar a distribuição nos mercados externos (via marcas próprias ou redes, por exemplo).
Encontram-se neste grupo as cadeias do agronegócio (Café, Celulose e Papel, Cítricos),
intensivas em mão de obra (Couro e Calçados) e intensivas em escala, como Siderugia.

No Grupo 2, estão as cadeias que têm sérias deficiências competitivas – por razões
diversas – e que são cronicamente deficitárias. Neste caso, a prioridade da política de
negociação é postergar ao máximo a desgravação tarifária. Deveriam ser empreendidas sólidas
políticas de competitividade para reduzir tais deficiências durante o prazo de maior proteção.
Ações como reestruturação patrimonial (promover concentração e saneamento financeiro),
desenvolvimento tecnológico (produtos e processos) e apoio a cooperação inter-firmas (entre
nacionais e ou destas com as estrangeiras) são essenciais para a superação ou a forte redução
destas deficiências competitivas. Encontram-se neste grupo importantes segmentos da base
industrial (Bens de Capital Seriados e Petroquímica), a cadeia de Transformados Plásticos, de
heterogeneidade comprovada (no tamanho e na competitividade das firmas), mas forte geradora
de empregos; além da Cadeia de Construção Naval, potencialmente competitiva (dado o acesso
privilegiado a matérias-primas), mas que sofreu forte desindustrialização nos anos 90.
Encontra-se também a Cadeia de Têxtil e Confecções, outra cadeia bastante heterogênea. De
fato, certos segmentos da indústria têxtil – de grandes empresas integradas e com alto índice de
mecanização – são bastante competitivos, mas convivem com outros segmentos – em especial
confecções – com deficiências competitivas, seja pela escala produtiva e patrimonial deficiente,
seja pelo alto grau de informalidade, seja por deficiências tecnológicas, entre outras.

No Grupo 3, prevalecem cadeias em que oportunidades e ameaças são localizadas e ou se

anulam. Não são necessariamente sensíveis à novas rodadas de liberalização, uma vez que são
mais dependentes, por exemplo, de certificação ambiental (Madeiras), diferenciação via marcas
e distribuição comercial (Cosméticos), ou são pouco tradeables (Cerâmica). Neste caso, a ação
negociadora e as políticas de competitividade devem ser mais seletivas e precisas, não
emergindo qualquer prioridade entre elas. De qualquer forma, políticas pró-internacionalização,
pró-diferenciação de produtos (marcas e design, por exemplo em Cosméticos e Móveis), pró-
reestruturação patrimonial e fundiárias/ambientais (Madeira) deverão ser empreendidas.

Finalmente, no Grupo 4 encontram-se cadeias que participam intensamente da corrente

de comércio, sempre deficitárias, e onde predomina o comércio intra-firma. Isto é, os fluxos
comerciais continuam dependendo da posição competitiva de cada cadeia, mas este
 11

condicionante não é o único nem o mais relevante. Entram em cena as estratégias das empresas
estrangeiras que controlam estes setores. Tais estratégias, tomadas de acordo com a importância
conjuntural e estrutural da filial brasileira na rede corporativa, definem o desempenho
comercial da cadeia.

Isto significa que a prioridade de política é uma negociação que promova o aumento da
relevância da filial local na estrutura mundial das empresas e que, desta forma, permita alcançar
superávits comerciais ou, pelo menos, imponha significativa retração dos déficits de cada
cadeia. Adiamento da desgravação, manutenção de políticas de conteúdo local e ou de comércio
administrado, acesso a mercados e políticas de apoio ao desenvolvimento tecnológico
continuam sendo muito relevantes, mas serão tão ineficientes quanto menor for a capacidade de
negociação com as empresas estrangeiras.

O Quadro 2 abaixo tenta resumir esta tipologia, ordenando graus de prioridade de cada
ação política (de Negociação ou de Competitividade) por cadeias, agrupadas pelo saldo
comercial em 2001 e pela tipologia acima descrita. Por exemplo, as cadeias do Grupo 2, as mais
ameaçadas, têm ênfase em Defesa, isto é, uma política de negociação que priorize o adiamento
da desgravação tarifária, assim como prioridade em políticas de competitividade para a
superação da condição pouco competitiva das cadeias.
 12

Quadro 2a – Grupo 1: Mapa de prioridades de políticas, por tipos e cadeias

Política Comercial Política Industrial Capital Estrangeiro

Acesso Defesa Promoção Modernização Reestruturação
Café
Celulose e Papel
Cítricos
Couro e Calçados
Siderugia

Quadro 2b – Grupo 2: Mapa de prioridades de políticas, por tipos e cadeias

Política Comercial Política Industrial Capital Estrangeiro

Acesso Defesa Promoção Modernização Reestruturação
Bens de capital
Naval
Petroquímica
Plásticos
Têxtil/confecções

Quadro 2c – Grupo 3: Mapa de prioridades de políticas, por tipos e cadeias

Política Comercial Política Industrial Capital Estrangeiro

Acesso Defesa Promoção Modernização Reestruturação
Cerâmica
Cosméticos
Madeira e Móveis

Quadro 2d – Grupo 4: Mapa de prioridades de políticas, por tipos e cadeias

Política Comercial Política Industrial Capital Estrangeiro

Acesso Defesa Promoção Modernização Reestruturação
Automobilística
Eletrônica Cons.
Farmacêutica
Informática
Teleequipamentos

Relevante Muito Relevante Prioritário

Fonte: ver texto acima
 13

Foco de análise: oportunidades e ameaças

Num esforço de síntese procurou-se agrupar as oportunidades e ameaças que cada cadeia
enfrentaria em um cenário futuro de hipotética liberalização comercial acelerada. Ressalte-se
que o esforço de síntese apresentado abaixo mascara involuntariamente a heterogeneidade
competitiva da indústria, ou seja, conforme já discutido anteriormente, é preciso compreender
que cada cadeia tem peculiaridades marcantes, que podem ser percebidas pela leitura atenta de
cada uma das Notas Técnicas do estudo. Pretendeu-se aqui sintetizar estes efeitos,
reconhecendo-se, de antemão, as limitações impostas por esta tentativa.

Ameaças

Antes de descrever as tipologias propostas para o caso das ameaças, se faz necessário
ressaltar que os efeitos aqui discutidos levam em conta não apenas o caso mais geral, a saber, a
perspectiva de liberalização comercial acelerada ou imediata, mas também situações de acesso
limitado a mercados externos, extensão de preferências para outros países/regiões e, no limite,
casos em que as negociações para integração comercial falhariam completamente.

São identificados quatro conjuntos de ameaças, a saber, A) aumento significativo de

importações oriundas do NAFTA e/ou da UE; B) forte redução das exportações para a América
Latina, exclusive o México; C) extensão das preferências para outros países/regiões anulando as
vantagens que beneficiariam as empresas brasileiras; D) deslocamento de Investimento Direto
Estrangeiro do Brasil para outros destinos concorrentes.

No primeiro caso se coloca a ameaça de um significativo incremento das importações

oriundas dos parceiros das duas integrações comerciais previstas que têm maior
desenvolvimento industrial, isto é, provenientes dos EUA e do Canadá. A rápida desproteção
tarifária do mercado brasileiro evidenciaria importantes diferenciais competitivos em relação a
estes parceiros mais desenvolvidos, quase sempre condicionados por escalas (empresariais e
produtivas) ineficientes, fragilidades sistêmicas (especialmente financiamento escasso e caro,
tributação onerosa e infra-estrutura precária), deficiências tecnológicas marcantes e baixa
capacidade de inovação.

Exposta a esta nova e forte pressão competitiva, certas cadeias produtivas encontrariam
dificuldades endógenas para reagir positivamente, o que certamente provocaria aumento
significativo das importações, além do risco de ocorrência de processos de desindustrialização e
de desnacionalização, potencializando assim efeitos macroeconômicos negativos (e.g.
constrangimento agravado do Balanço de Pagamentos e do desemprego).
 14

As cadeias mais ameaçadas por aumentos de importações são aquelas já identificadas

como mais dependentes de sólidas políticas de competitividade e de estratégias de negociação
para defesa da proteção. São elas: bens de capital, petroquímica e transformados plásticos
(Grupo 2). A estas cadeias mais expostas, podem ser agregadas cadeias dos outros grupos,
sejam aqueles em que o foco de política é seletivo (Grupo 3), sejam aquelas em que prevalecem
políticas de negociação com multinacionais (Grupo 4). Assim, podem ser citadas as demais
cadeias do complexo químico estudadas (Farmacêutica e Cosméticos), do complexo eletrônico,
da Automobilística, e de elos da cadeia de Celulose e Papel e de Madeira e Móveis.

Se o objetivo da atuação estatal for o de garantir elevados superávits comerciais – para

isto lançando mão de políticas que reduzam as deficiências competitivas das cadeias já
deficitárias – fica ainda mais evidente que para estas cadeias ameaçadas se faria necessário
adotar uma estratégia simultânea de adiamento da liberalização comercial combinada com
sólidas políticas industriais, além de uma negociação direta com as empresas estrangeiras.

Além disto, vale ressaltar que os estudos concluíram que a imensa maioria dos produtos
comercializados pelo Brasil enfrentam barreiras tarifárias significativamente menores do que
aquelas praticadas pelo Mercosul, sob a TEC7. Ou seja, é preciso considerar que o potencial de
ganho de acesso a mercados a partir da desgravação tarifária continental será quase sempre
muito menor do que o risco potencial de aumento de importações.

O segundo conjunto de ameaças seria materializado na perda de market share das

exportações brasileiras nos mercados da América Latina. Com efeito, os países da ALADI
(exceto México) representam 25,51% das exportações das 18 cadeias estudadas (acima dos
resultados do total Brasil, que é de 21,11%). Conforme Tabela 5 abaixo, em alguns casos o
mercado da América do Sul é muito relevante para as exportações das cadeias. Não por acaso,
cadeias fortemente ameaçadas como Plásticos, Têxtil-confecções, Bens de Capital e
Petroquímica (Grupo 2) encontram importante espaço para suas vendas externas nos países
vizinhos da América Latina. Cadeias com importante presença de empresas estrangeiras, como
Farmacêutica, Automobilística e Eletrônica de Consumo também destinam parte significativa
de suas exportações para a ALADI.

7
Exceções podem ser encontrados nos produtos vendidos para o México e em picos tarifários no estadunidenses e
canadenses, especialmente no Agronegócio, Têxtil e Confecções e Couro e Calçados. Outras cadeias enfrentam
importantes barreiras não tarifárias, como a Siderurgia.
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Tabela 5 – Brasil e cadeias selecionadas: participação das exportações para ALADI,

acumulado 1996-2001

Cadeia % Aladi*
Plásticos 62,17
Têxtil-Confecções 58,00
Cosméticos 50,45
Informática 47,86
Telequipamentos 42,26
Automobilística 42,10
Farmacêutica 38,91
Petroquímica 38,88
Bens de Capital 38,45
Cerâmica 35,95
Total 18 Cadeias 25,51
Celulose e Papel 23,93
Total Brasil 21,11
Eletrônica de Consumo 19,91
Madeira-Móveis 11,60
Siderurgia 9,86
Couro-Calçados 9,21
Café 3,94
Cítricos 1,14
Naval 0,80
* Inclusive Mercosul; exclusive México
Fonte: NEIT-IE-UNICAMP a partir de SECEX

Há, portanto, um elevado grau de correlação entre o primeiro tipo de ameaça (aumento da
pressão competitiva) o segundo tipo (ameaça de perda de espaço exportador nos países latino-
americanos). Assim, este segundo grupo de ameaças atingiria cadeias que também estavam
ameaçadas pelo aumento de importações, dado o elevado diferencial competitivo ante os
parceiros mais desenvolvidos.

Os estudos caso a caso indicam, ainda, que uma liberalização comercial continental no
âmbito da ALCA pode levar a um aumento das exportações dos EUA e do Canadá para os
mercados latino-americanos, o que aumentará a pressão competitiva nestes mercados e,
provavelmente, levará a uma perda de espaço das exportações brasileiras das cadeias acima
citadas. Isto pode ocorrer porque segmentos brasileiros com menor capacidade competitiva –
mas ainda assim exportadores para os vizinhos da América do Sul – enfrentariam diretamente
seus congêneres do norte, mais competitivos, na disputa por mercados agora liberalizados. Esta
concorrência direta com empresas mais competitivas, da mesma forma que o primeiro grupo de
ameaça acima descrito, poderá resultar em perdas comerciais para as empresas brasileiras de
menor competitividade que, assim, perderiam importantes mercados exportadores.

Este mesmo risco está presente em cadeias controladas por empresas multinacionais. Se a
liberalização continental reorientar as estratégias das multinacionais, as filiais brasileiras
poderiam perder seu status enquanto “centrais de distribuição” para os países da América do
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Sul. Neste caso as matrizes poderiam centralizar tal tarefa, o que implicaria em reduções das
exportações brasileiras destas cadeias.

Por fim, vale ressaltar que os efeitos potenciais de criação de comércio para as cadeias
mais competitivas dos países do norte podem ser tão mais intensos quanto mais emperradas
forem as negociações entre Brasil e EUA para a criação da ALCA. Neste caso, tende a
prevalecer a estratégia americana de proliferação de acordos bilaterais EUA-demais países, o
que tornaria a penetração das exportações oriundas do norte da região ainda mais deslocadora
das exportações brasileiras, que, neste caso, além de menos competitivas, seriam discriminadas
em benefício das empresas norte-americanas.

O terceiro conjunto de ameaças é composto por um perigo específico: o risco dos

mercados mais importantes da ALCA e da UE estenderem as preferências comerciais
oferecidas ao Brasil e demais países sul-americanos para terceiros, sobretudo para concorrentes
importantes na Ásia. Estas ameaças recaem sobretudo nas cadeias do Grupo 1, justamente as
que têm maiores oportunidades para ampliar suas vendas para EUA, Canadá e UE. Estas
cadeias poderiam deixar de se aproveitar da nova rodada de liberalização se os países
demandantes estendessem as preferências para, por exemplo, China (Têxtil e Confecções e
Calçados), Vietnã (Café) ou Coréia do Sul e Japão (Siderurgia). Neste caso, que é de
probabilidade não desprezível, o acesso das cadeias brasileiras aos mercados mais relevantes
não seria preferencial, e, portanto, poderiam não se viabilizar plenamente as oportunidades de
ganho comercial.

Finalmente, no último conjunto podem ser reunidas as ameaças relacionadas ao desvio de

investimentos diretos estrangeiros (IDE). Como já foi discutido, a integração comercial nas
Américas pode promover uma alteração nas estratégias das empresas multinacionais que têm
filiais produtivas no Brasil. Dentre estas alterações, destaca-se a possibilidade de haver um
deslocamento de investimentos produtivos do Brasil para outros países da América Latina (o
México é o maior candidato, mas não o único). Com efeito, uma vez que o comércio intra-
regional seria liberalizado, tais empresas poderiam operar com menores custos sem prescindir
do importante mercado brasileiro, a partir de outras bases locacionais inclusive em países que
lhes ofereçam incentivos fiscais e financeiros diferenciados. Seria, assim, aguçado o risco de
ocorrência de uma indesejável e onerosa “guerra fiscal” no âmbito continental.

Reflexos deste hipotético deslocamento poderiam ser sentidos no aumento das

importações e na retração das exportações, da produção e de empregos em cadeias como
Automobilística, Farmacêutica, Equipamentos de Telecomunicação, entre outras. Além disto,
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seriam disponibilizados menores recursos para a conta de capital do balanço de pagamentos do

país, já que novos investimentos viriam em menor volume para o Brasil.

Este conjunto de ameaças está correlacionado com a tipologia de cadeias reunidas no

Grupo 4 acima, em que a prioridade da ação política recai especialmente sobre a necessidade de
coordenar esforços para aumentar a importância da filial brasileira de empresas estrangeiras. O
risco de deslocamento de investimentos explicitaria a perda de relevância de filiais já instaladas
e a menor atratividade para novos projetos, o que constituiria uma das mais graves ameaças
para este grupo de cadeias.

Oportunidades

Conforme mencionado, os estudos também contemplaram uma identificação das

oportunidades existentes em cada cadeia. Em um esforço de sintetizar a detalhada análise
técnica realizada pelos consultores, duas características gerais podem ser destacadas em relação
às oportunidades que poderiam surgir com o êxito dos acordos com a ALCA e com a UE.

Em primeiro lugar, fica evidente a heterogeneidade de situações seja entre segmentos

dentro de uma mesma cadeia, seja entre as cadeias de cada grupo descrito. Em segundo lugar,
destaca-se a percepção de que, mesmo nos segmentos/cadeias mais competitivos, as
oportunidades descritas estão submetidas a condições diversas, que envolvem difíceis
negociações na fase de implementação dos acordos e/ou implementação de ações políticas de
melhoria da competitividade de cada cadeia e da economia como um todo.

As cadeias nas quais existem as melhores possibilidades de expansão das exportações são
aquelas já descritas no Grupo 1. Por serem cadeias cujos produtos já são competitivos, o
aumento do comércio dependeria quase exclusivamente da redução das barreiras não tarifárias
existentes tanto na UE quanto no mercado norte-americano, como é o caso das cadeias de Café,
Papel e Celulose, Cítricos e Siderurgia. Na cadeia de Couro e Calçados e Têxtil, além do acesso
aos mercados desenvolvidos, o aumento das exportações estaria condicionado à garantia de
preferência tarifária em relação aos concorrentes asiáticos, particularmente no caso da ALCA.

É importante ressaltar que nas cadeias do agronegócio, não obstante a alta

competitividade da produção nacional, a melhoria do acesso dos produtos ao mercado europeu
e americano dificilmente se daria de maneira expressiva com a assinatura dos tratados
regionais. Com efeito, a liberação do comércio de produtos agrícolas continua pendente na
OMC desde a Rodada Uruguai e encontra forte resistência por parte dos países desenvolvidos.
Dificilmente as divergências em relação a este tema serão resolvidas no âmbito de acordos
regionais de comércio, devendo ocorrer, outrossim, em futuras negociações no âmbito da OMC.
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Um outro grupo de oportunidades está relacionado ao potencial aumento das exportações

de produtos de empresas multinacionais presentes no Brasil. Trata-se de cadeias em que o
principal condicionante de um aumento de exportações reside no comércio intra-corporativo e
depende da estratégia das empresas multinacionais que aqui atuam. Neste caso a melhoria do
comércio é condicionada fortemente por uma decisão das matrizes em delegar às filiais
brasileiras uma posição relativa mais favorável enquanto plataforma de exportação,
principalmente para os EUA e para a Europa. Essa é a situação das cadeias Automotiva,
Farmacêutica, Informática, Telequipamentos e Bens Eletrônicos de Consumo, onde a presença
de subsidiárias de multinacionais é expressiva. Nestes casos, a necessidade de negociação direta
com as corporações é pré-condição para a melhoria do perfil de comércio, via aumento das
exportações e substituição de importações.

Os acordos de comércio também oferecem oportunidades potenciais para as cadeias nas

quais a escala de produção representa um fator importante para a sua expansão. Neste caso, a
possibilidade de aumento da exportação dentro dos novos acordos comerciais serviria como
forma de superar a limitação do mercado nacional (e regional). Contudo, a realização dessas
possibilidades é improvável no curto prazo, uma vez que são essas as cadeias que possuem
maior déficit de competitividade, tais como a Petroquímica e os Bens de Capital. Neste sentido,
conforme discutido, as ameaças imediatas superam as oportunidades potenciais.

Nas demais cadeias as oportunidades de melhoria do volume das exportações são

limitadas e dependem mais de políticas de desenvolvimento da competitividade do que
propriamente do acesso a mercado via redução de tarifas. Este é claramente o caso das cadeias
de Cerâmica, Cosméticos, Madeira e Móveis e Plásticos.

Síntese dos resultados por cadeias

No arquivo Caderno ECCIB encontram-se breves resumos de cada uma das cadeias
estudadas (com exceção de Biotecnologia-Agronegócios), procurando: quantificar importância
e desempenho recente de cada cadeia8; listar o grau de proteção vigente – no Brasil e enfrentado
por nossas exportações; apontar brevemente a capacidade competitiva da cadeia; elencar os
principais impactos das zonas de livre comércio em discussão na estrutura e no desempenho da
cadeia. Encontram-se também os resultados dos modelos macroeconômicos realizados pelo
IPEA-RJ (equilíbrio geral) e pelo IPEA-Brasília (equilíbrio parcial).

8
Dados de faturamento são uma estimativa da PIA-IBGE, deflacionado pelo IPA setorial. Devem ser considerados
para estimar a participação da cadeia no faturamento da Indústria. Podem divergir de agregações oriundas de
outras fontes em cada um dos estudos individuais.