Organizacao de Estados e Poderes

CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA
PORTARIA Nº 1.004 DO DIA 17/08/2017
MATERIAL DIDÁTICO
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DOS

PODERES
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SUMÁRIO
UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO ..................................................................................... 3
UNIDADE 2 – ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA ................................ 5
2.1 FORMAS DE ESTADO ............................................................................................. 5
2.2 FORMAS DE GOVERNO .......................................................................................... 8
2.3 SISTEMAS DE GOVERNO ........................................................................................ 9
2.4 REGIMES DE GOVERNO ....................................................................................... 13
UNIDADE 3 – O FEDERALISMO BRASILEIRO ...................................................... 15
UNIDADE 4 – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ................................................ 24
4.1 MÉTODOS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ...................................................... 24
UNIDADE 5 – PODER LEGISLATIVO ..................................................................... 31
5.1 O CONGRESSO NACIONAL (ARTS. 44 A 50) ........................................................... 32
5.2 A CÂMARA DOS DEPUTADOS (ART.51) ................................................................. 33
5.3 O PROCESSO LEGISLATIVO (ART. 59).................................................................... 34
5.4 SENADO FEDERAL (ART. 52)................................................................................ 35
UNIDADE 6 – PODER EXECUTIVO......................................................................... 38
6.1 INVESTIDURA ...................................................................................................... 39
6.2 RESPONSABILIDADES E TIPOS DE CRIMES ............................................................. 40
6.3 DAS FUNÇÕES EXERCIDAS E DOS MINISTROS DE ESTADO ...................................... 47
6.4 OS CONSELHOS ................................................................................................. 47
UNIDADE 7 – PODER JUDICIÁRIO ......................................................................... 49
7.1 GARANTIAS DO PODER JUDICIÁRIO ....................................................................... 51
7.2 ESTRUTURA DO PODER JUDICIÁRIO ...................................................................... 53
7.3 DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS DA JUSTIÇA ................................................................. 59
UNIDADE 8 – DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUÇÕES DEMOCRÁTICAS ... 63
8.1 ESTADO DE DEFESA ............................................................................................ 64
8.2 ESTADO DE SÍTIO ................................................................................................ 65
8.3 FORÇAS ARMADAS .............................................................................................. 66
8.4 SEGURANÇA PÚBLICA ......................................................................................... 67
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 70
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UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO
O Estado existe quando possui três elementos essenciais: povo, território e

governo soberano e tem como funções primárias, legislar, executar e fiscalizar, ou
seja, o Estado precisa de três poderes que são o Legislativo (elabora as leis),
Executivo (executa as leis, é uma função administrativa) e Judiciário (aplicador das
leis). Esses três poderes são distintos, independentes e harmônicos entre si,
conforme o art. 2º da nossa Constituição Federal de 1988 e conforme os preceitos
estabelecidos por Montesquieu.
 Legislativo: é exercido por um sistema bicameral, o Congresso Nacional,
composto pela Câmara dos Deputados e o Senado Federal e a sua função é
a elaboração das leis.
 Executivo: é exercido pelo Presidente da República com o auxílio dos
Ministros de Estado e a sua função principal é a transformação da lei em fato
concreto.
 Judiciário: é exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de
Justiça, Tribunais Superiores e demais tribunais, cuja função é a aplicação
coativa da lei nos casos de litígio.
A Constituição Federal estabelece que a organização político-administrativa
da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos do texto constitucional (art.
18).
Esse dispositivo constitucional indica a opção do legislador constituinte pela
forma federativa de Estado para a repartição territorial de poderes. Aponta, também,
a adoção da forma republicana de governo, para a regulação dos meios de
aquisição e exercício do poder pelos governantes. Apresenta, ainda, a enumeração
dos entes federativos que compõem a federação brasileira – União, estados, Distrito
Federal e municípios –, todos dotados de autonomia política, nos termos delineados
pela própria Constituição.
Essas premissas acima mostram claramente o que se propõe estudar neste
módulo não é mesmo? Ou seja, vamos analisar alguns dos aspectos da organização
político-administrativa do Estado.

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Falamos “alguns” porque o assunto é extenso, as regras são muitas e

algumas podem ficar para pesquisas posteriores.
Passaremos pelas formas de Estado, governo, regime, o federalismo típico
adotado no Brasil, a repartição de competências, os poderes legislativo, executivo e
judiciário, as funções essenciais da justiça e a questão da defesa do Estado e das
instituições democráticas.
Boa leitura a todos!
Ressaltamos em primeiro lugar que embora a escrita acadêmica tenha como
premissa ser científica, baseada em normas e padrões da academia, fugiremos um
pouco às regras para nos aproximarmos de vocês e para que os temas abordados
cheguem de maneira clara e objetiva, mas não menos científicos. Em segundo lugar,
deixamos claro que este módulo é uma compilação das ideias de vários autores,
incluindo aqueles que consideramos clássicos, não se tratando, portanto, de uma
redação original e tendo em vista o caráter didático da obra, não serão expressas
opiniões pessoais.
Especificamente neste módulo muito nos embasamos nos ensinamentos de
VICENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO (2008), renomados e consagrados
estudiosos de matérias diversas na seara do Direito, os quais possuem uma didática
simples, sendo capazes de transportar para o “papel” a mesma forma perfeita com
que ministram aulas sobre os temas percorridos pelos operadores do Direito.
Ao final do módulo, além da lista de referências básicas, encontram-se
outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas, mas que, de todo modo,
podem servir para sanar lacunas que por ventura venham a surgir ao longo dos
estudos.

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UNIDADE 2 – ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
2.1 Formas de Estado

O conceito de forma de Estado está relacionado com o modo de exercício do
poder político em função do território de um dado Estado. A existência (ou não) da
repartição regional de poderes autônomos é, pois, o núcleo caracterizador do
conceito de forma de Estado (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
O Estado será federado (federal, complexo ou composto) se o poder político
estiver repartido entre diferentes entidades governamentais autônomas, gerando
uma multiplicidade de organizações governamentais que coexistem em um mesmo
território. O Estado federado é caracterizado por ser um modelo de descentralização
política, a partir da repartição constitucional de competências entre as entidades
federadas autônomas que o integram. O poder político, em vez de permanecer
concentrado na entidade central, é dividido entre as diferentes entidades federadas
dotadas de autonomia.
O Estado federado – nascido nos Estados Unidos, em 1789, com a
promulgação da Constituição dos Estados Unidos da América – compõe-se de
diferentes entidades políticas autônomas que, em um vínculo indissolúvel, formam
uma unidade, diversa das entidades componentes, que é o Estado soberano. Não
há subordinação hierárquica entre as entidades políticas que compõem o Estado
federado. Todas elas encontram-se no mesmo patamar hierárquico, para o exercício
autônomo das competências que lhes são atribuídas pela Constituição Federal.
Porém, a nenhuma delas é reconhecido o direito de secessão1, pois não poderão
dissolver a unidade, imprescindível para a manutenção do próprio Estado soberano.
O Estado será unitário (ou simples) se existir um único centro de poder
político no respectivo território. A centralização política em uma só unidade de poder
é a marca dessa forma de Estado. É o que ocorre no Uruguai, por exemplo, em que
só existe um centro de poder político (nacional), que se estende por todo o território
e sobre toda a população, controlando todas as coletividades regionais e locais.
O Estado unitário pode assumir a feição de Estado unitário puro ou Estado
unitário descentralizado administrativamente.
1
Ação de desligar ou separar daquele ou daquilo a que se estava unido.
6
O Estado unitário puro (ou centralizado) é aquele em que as competências

estatais são exercidas de maneira centralizada pela unidade que concentra o poder
político. A centralização do exercício do poder será a característica dessa forma de
Estado unitário.
O Estado unitário descentralizado administrativamente (ou regional) é aquele
em que as decisões políticas estão concentradas no poder central, mas a execução
das políticas adotadas é delegada por este a pessoas e órgãos criados para esse
fim administrativo.
No Estado unitário, a opção por exercer suas atribuições de maneira
centralizada (sem divisão administrativa) ou descentralizada (com divisão
administrativa) cabe unicamente ao poder central, que poderá, portanto, promover a
descentralização ou regredir para a centralização absoluta, com a extinção das
unidades administrativas, criadas na forma e no momento em que entender
conveniente.
Modernamente, predominam os Estados unitários descentralizados,
admitindo-se, inclusive, a outorga de certa autonomia política para as entidades e
órgãos de execução, para que eles, no momento da execução das decisões políticas
do poder central, tenham alguma discricionariedade para avaliar a melhor solução a
ser dada ao caso concreto. Entretanto, essa descentralização, por mais ampla que
seja, não confere aos entes de execução autonomia política, como se dá numa
federação. Temos, no máximo, uma descentralização do tipo autárquico (em
contraposição ao tipo federativo), formando-se uma autarquia territorial, em que as
coletividades internas, responsáveis pela execução, ficam na dependência do poder
unitário, nacional e central (SILVA, 2007).
Para UADI LAMMÊGO BULOS (2008, p. 722), “a federação é uma genuína
técnica de distribuição do poder, destinada em coordenar competências
constitucionais das pessoas políticas de Direito Público Interno”. O mesmo autor em
outra obra prolata que “a federação é um pluribus in unum, ou seja, uma pluralidade
de Estados-membros dentro da unidade que é o Estado Federal (2009, p. 377)”.
Para DALMO DE ABREU DALLARI (1985, p. 227), “os Estados que
ingressam na federação perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso,
preservando, contudo, uma autonomia política limitada”.

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Não se pode deixar de registrar que o estabelecimento do Estado Federal,

além da referida autonomia dos Estados-membros, deverá ser aliado a outros
elementos e características como a necessidade de uma Constituição Federal e a
vedação ao direito de secessão (OLIVEIRA, 2010).
Outra forma de organização de Estado reconhecida é a denominada
confederação.
Segundo CELSO RIBEIRO BASTOS (2002), a confederação consiste numa
união dissolúvel de Estados soberanos, que se vinculam, mediante a celebração de
um tratado, sob a regência do Direito Internacional, no qual estabelecem obrigações
recíprocas e podem chegar, mesmo, a criar um órgão central encarregado de levar a
efeito as decisões tomadas.
O Estado confederado assenta-se na aderência de Estados soberanos
interessados a um dado tratado internacional, que o disciplina. A principal
característica dessa forma de Estado é a denominada dissolubilidade, isto é, cada
Estado aderente mantém o direito de, a qualquer momento, retirar-se da
confederação, de acordo, exclusivamente, com seus interesses e conveniências.
Reconhece-se, pois, aos Estados integrantes da confederação o direito de
secessão.
A confederação não pode ser confundida com a federação, pois, conforme
nos ensina CELSO RIBEIRO BASTOS (2002, p. 146), na Confederação
os Estados que a compõem não perdem sua individualidade do ponto de

vista do Direito Internacional. Todos eles continuam plenamente detentores
da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento da
Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos
assuntos internos de cada um dos Estados que a formam. Quer dizer, as
decisões tomadas no nível da Confederação dependerão sempre de leis
internas de cada um dos Estados, para que se tornem efetivas.
Guarde o quadro comparativo abaixo:

8
A nossa Constituição de 1988 adotou como forma de Estado o federado,

integrado por diferentes centros de poder político. Assim, temos um poder político
central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais
(municípios), além do Distrito Federal, que, em virtude da vedação constitucional à
sua divisão em municípios, acumula os poderes regionais e locais (CF, art. 32, § 1º).
2.2 Formas de Governo

O conceito de forma de governo refere-se à maneira como se dá a
instituição do poder na sociedade, e como se dá a relação entre governantes e
governados.
Caso a instituição do poder se dê por meio de eleições, por um período certo
de tempo, e o governante represente o povo, bem como tenha o dever de prestar
contas de seus atos, teremos a forma de governo republicana (res publica, coisa do
povo).
Segundo JOSÉ AFONSO DA SILVA (2007), o princípio republicano impõe,
no Brasil, a necessidade de legitimidade popular do Presidente da República,
governadores de estado e prefeitos municipais, a existência de assembleias e
câmaras populares nas três órbitas de governo da Federação, eleições periódicas
por tempo limitado – que se traduz na temporalidade dos mandatos eletivos e,
consequentemente, não-vitaliciedade dos cargos políticos – e prestação de contas
da Administração Pública.
Portanto, são as seguintes as características básicas da república:
a) eletividade, seja ela direta ou indireta;
b) temporalidade no exercício do poder;
c) representatividade popular;
d) responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
Guarde...
A República não é uma mera Forma de Governo. O princípio republicano
veicula as ideias de soberania popular, como base do poder político, ausência de
privilégios e ampla responsabilidade dos agentes públicos.

9
Se a forma de governo for marcada pela hereditariedade, vitaliciedade e

ausência de representação popular, teremos a monarquia.
Na monarquia, a instituição do poder não se dá por meio de eleições (e sim
pela hereditariedade), o mandato é vitalício (e não temporário) e o monarca não
representa o povo (e sim a linhagem de alguma família), tampouco responde perante
o povo pelos atos de governo (não há o dever de prestar contas) (PAULO;
ALEXANDRINO, 2008).
Logo, são as seguintes as principais características da monarquia:
a) hereditariedade;
b) vitaliciedade;
c) inexistência de representação popular;
d) irresponsabilidade do governante.
O Brasil não nasceu república. A primeira forma de governo adotada no País
foi a monarquia, com a chegada da família real portuguesa.
Somente com a Constituição de 1891 implantou-se a forma republicana de
governo.
2.3 Sistemas de governo

O conceito de sistema de governo está ligado ao modo como se relacionam
ou como se processam os Poderes Legislativo e Executivo no exercício das funções
governamentais.
Se há uma maior independência entre esses Poderes, temos o
presidencialismo. Se há maior colaboração, uma corresponsabilidade entre esses

10
Poderes, na condução das funções governamentais, estaremos diante do sistema

parlamentarista.
O presidencialismo é um sistema de governo que tem as seguintes
características:
a) O Presidente da República exerce o Poder Executivo em toda a sua
inteireza, acumulando as funções de Chefe de Estado (quando representa o Estado
frente a outros Estados soberanos), Chefe de Governo (quando cuida da política
interna) e Chefe da Administração Pública (quando exerce a chefia superior da
Administração Pública). Entre nós, por exemplo, a chefia do Executivo é
monocrática, concentrada na figura do Presidente da República, porquanto os
Ministros são meros auxiliares, de livre nomeação e exoneração.
b) O Presidente da República cumpre mandato autônomo, por tempo certo,
não dependendo do Legislativo, nem para sua investidura, nem para sua
permanência no poder.
c) O órgão do Legislativo (Congresso, Assembleia, Câmara) não é
propriamente Parlamento, sendo seus membros eleitos por período fixo de mandato.
d) O órgão do Legislativo não está sujeito à dissolução, porque os seus
membros são eleitos para um período certo de mandato.
e) As relações entre os Poderes são mais rígidas, vigorando o princípio da
divisão de Poderes, que são independentes e autônomos entre si (embora não mais
com a clássica rigidez; modernamente fala-se em harmonia).
f) A responsabilidade pela execução dos planos de governo, mesmo quando
aprovados por lei, cabe exclusivamente ao Executivo (significa que, bem ou mal
executados tais planos, ou mesmo não executados, o Chefe do Executivo tem
assegurado o direito à permanência no poder até o término do mandato).
g) É sistema típico das repúblicas.
No sistema parlamentarista, a relação entre os Poderes Executivo e
Legislativo é bem diferente. Em vez de independência, fala-se em colaboração entre
os Poderes Executivo e Legislativo no exercício do poder, isto é, a manutenção do
poder no âmbito de um depende da vontade do outro (PAULO; ALEXANDRINO,
2008).
Em resumo, temos o seguinte:

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i) o Chefe do Executivo, que exerce a chefia de Estado, escolhe o Primeiro

Ministro, para que exerça a chefia de Governo;
ii) uma vez escolhido, o Primeiro Ministro elabora um plano de governo e o
submete à apreciação do Parlamento;
iii) a partir de então, o Primeiro Ministro somente permanecerá no poder
enquanto o seu plano de governo obtiver apoio do Parlamento;
iv) por outro lado, o governo poderá, em certas circunstâncias, dissolver o
Parlamento, convocando novas eleições, como forma de renovar a composição
parlamentar e, em consequência, aumentar o apoio ao seu plano de governo.
Assim, o parlamentarismo é um sistema de governo que tem as seguintes
características:
a) o Poder Executivo se divide em duas frentes distintas: chefia de Estado
(exercida pelo Monarca ou Presidente da República) e chefia de Governo (exercida
pelo Primeiro Ministro); por isso, ao contrário do presidencialismo, em que o
Executivo é monocrático, no parlamentarismo, diz-se que sua chefia é dual;
b) o Primeiro Ministro é indicado pelo Presidente da República (feita a
indicação, cabe a ele elaborar um plano de governo e submetê-lo à aprovação do
Legislativo, a fim de obter apoio da maioria; aprovado o plano de governo, aprovada
estará sua indicação; constata-se, destarte, que o Legislativo assume
responsabilidade de governo, vinculando-se politicamente perante o povo);
c) o Legislativo (Parlamento) assume função político-governamental mais
ampla, uma vez que compreende o próprio Governo, na figura do Primeiro Ministro;
d) o Governo é responsável ante o Parlamento, dependendo de seu apoio e
confiança para manter-se (assim, se o Parlamento, a qualquer tempo, retirar a
confiança no Governo, ele cai, exonera-se, para dar lugar à constituição de um novo
Governo);
e) o Parlamento é responsável perante o povo (forma-se, então, a seguinte
cadeia: há responsabilidade política do Governo para com o Parlamento e deste
para com os eleitores; se o Governo perde a confiança no Parlamento, poderá
dissolvê-lo e convocar novas eleições para a formação de um novo Parlamento);
f) classicamente é sistema típico das monarquias, embora atualmente seja
muito adotado nas repúblicas da Europa.

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Com base nessa enumeração das características dos sistemas

presidencialista e parlamentarista, extraímos facilmente as suas diferenças
essenciais, que podem ser assim resumidas:
a) no presidencialismo, existe independência entre os Poderes no exercício
das funções governamentais, ao passo que no parlamentarismo há colaboração,
corresponsabilidade entre o Legislativo e o Executivo na condução da política
governamental;
b) no presidencialismo, os governantes possuem mandatos com prazo certo,
enquanto no parlamentarismo não há prazo determinado para o exercício do poder
(o Primeiro Ministro permanecerá na chefia de Governo somente enquanto possuir
maioria parlamentar, o que pode ocorrer durante vários anos, ou por apenas alguns
meses; por outro lado, é possível que os mandatos dos parlamentares sejam
abreviados, mediante a dissolução do Parlamento e a convocação de novas
eleições);
c) no presidencialismo, a chefia do Executivo é monocrática (unipessoal,
concentrada em uma só pessoa), diversamente do que ocorre no parlamentarismo,
em que a chefia do Executivo é dual (o Chefe do Executivo exerce a chefia de
Estado; o Primeiro Ministro exerce a chefia de Governo);
d) no presidencialismo, há responsabilidade de governo diretamente perante
o povo, enquanto no parlamentarismo a responsabilidade ocorre ante o parlamento
(se o plano de governo perde o apoio parlamentar, o Primeiro Ministro exonera-se
imediatamente) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Anote o quadro resumo abaixo:

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O sistema adotado pela Constituição Federal de 1988 é o presidencialismo.

Entretanto, vale notar que o Brasil já viveu, na sua história política, duas
experiências parlamentaristas: uma, na época do Império; outra, de curta duração,
às vésperas do golpe militar de 1964 (1961-1963).
2.4 Regimes de Governo

Distinguem-se os regimes de governo em democrático e autocrático, com
base na existência, ou não, de participação do povo – destinatário das ações
governamentais – na escolha dos governantes, na elaboração e controle da
execução das políticas públicas e na elaboração das normas a que o Estado e o
próprio povo estarão sujeitos (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Na autocracia, os destinatários das normas e da política governamental não
participam da sua produção. Trata-se de regime estruturado de cima para baixo, de
imposição da vontade do governante ao povo, sem o direito de manifestação deste.
Na democracia, temos:
 a participação dos destinatários das normas e políticas públicas na escolha
dos titulares de cargos políticos, na produção do ordenamento jurídico e no
controle das ações governamentais, formando o governo de baixo para cima
– governo do povo;
 prevalece a vontade da maioria, conquanto sejam reconhecidos e protegidos
os direitos das minorias;
 suas principais características são: a liberdade do povo para votar, a divisão
de poderes e o controle popular da autoridade dos governantes.
A democracia poderá ser exercida de diferentes formas, originando:
democracia direta, democracia indireta ou representativa, e democracia semidireta
ou participativa.
a) Na democracia direta, o povo exerce, por si mesmo, os poderes
governamentais, elaborando diretamente as leis, administrando e julgando as
questões do Estado.
b) A democracia indireta ou democracia representativa é aquela na qual o povo,
fonte primária do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado
diretamente, em face da extensão territorial, da densidade demográfica e da

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complexidade dos problemas sociais, outorga as funções de governo aos

seus representantes, que elege periodicamente (SILVA, 2007).
c) A democracia semidireta ou participativa combina a democracia
representativa com alguns institutos de participação direta do povo nas
funções do governo, tais como o referendo e o plebiscito. Essa a forma
adotada pela Constituição Federal de 1988 (art. 1º, parágrafo único, c/c art.
14).
Sobre os regimes não democráticos, cabe anotar que podem assumir
intensidades diversas. Assim, são genericamente identificados três tipos:
 autoritário – existe oposição política aos governantes com sua capacidade de
ação relativamente tolhida por vários tipos de atos e procedimentos de força;
 ditatorial – baseado na repressão e supressão de oposição política aos
governantes;
 totalitário – baseado na extensão do poder do Estado a todos os níveis e
aspectos da sociedade, notadamente no plano das iniciativas pessoais
(CASTRO, 2014).

15
UNIDADE 3 – O FEDERALISMO BRASILEIRO
A utilização do termo federalismo no universo dos manuais jurídicos e em

alguns trabalhos científicos se faz de tal forma que o seu significado se restringe à
forma de estado adotada nos chamados Estados Federais, ou para ser mais
específico, a doutrina do Estado Federal. Porém, como não é novidade entre os
especialistas e estudiosos no tema, o vocábulo federalismo possui uma acepção
bem mais abrangente comparada à expressão designativa da forma estatal
complexa que seria apenas um modo de realização do federalismo, a mais
importante, sem dúvida, ao Direito (MUNIZ, 2013).
Em termos estritamente jurídicos, e conforme Pedro Nunes (s.d. apud
TRENTO, 2012), Federação é a
união de várias províncias, Estados particulares ou unidades federadas,

independentes entre si, mas apenas autônomas quanto aos seus interesses
privados, que formam um só corpo político ou Estado coletivo, onde reside a
soberania, e a cujo poder ou governo eles se submetem, nas relações
recíprocas de uns e outros.
O termo Federalismo decorre do latim foederale, derivada da palavra foedus,

que significa união ou acordo. Este termo, em sua acepção de base, conforme
ressaltou SVENTOMIR SKARIC (1998, p. 148 traduzido por MUNIZ, 2013),
denota várias formas de livre associação de um vasto número de elementos

de diferentes naturezas, assim como: estados, regiões, partidos políticos,
sociedades econômicas e associações civis.
Esta acepção ampla que confunde federalismo com a união de elementos é

claramente vista no modo como se estrutura algumas instituições, por exemplo, nas
sociedades empresárias onde existem o estabelecimento central e as filiais
regionais, que em alguns casos possuem uma autonomia considerável com
competências próprias dispostas no estatuto. A divisão de competências e a
descentralização são características marcantes do modelo federal.
Nesta linha, que nitidamente transborda o tradicional corte kelseniano do
direito, o federalismo seria uma doutrina social, isto pela possibilidade de se aplicar
dito plexo teórico em várias estruturas sociais. Dentre as estruturas sociais que

16
adotam a doutrina federalista, há o direito, e uma das formas de associações

englobada no campo de estudo do federalismo em seu sentido amplo de doutrina
social é a associação entre estados. Sem dúvida, há um substrato social nas
sociedades onde se observa o fenômeno do Estado Federal, neste caso o
importante papel desta doutrina social é analisar, estudar, solidificar este substrato.
A existência de um paradigma organizacional federalista em alguns setores
nos Estados Federais é fator importantíssimo, quiçá até imprescindível para a
solidificação desta forma de estado. Por exemplo, a existência de diretórios
estaduais e municipais com competências próprias, paralelamente à executiva
nacional, na organização dos partidos políticos. Caso os diretórios regionais ou
estaduais dos partidos políticos tivessem autonomia para indicar os candidatos a
senadores dos Estados-Membros, o princípio federativo sairia fortalecido, pois o
Senado é o órgão que representa a vontade dos Estados-Membros no poder central,
segundo JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (1986, p. 48), um elemento de
uma “união verdadeiramente federal”.
Quanto à essência do federalismo, entendendo por essência os elementos
fundamentais que determinam a natureza ser, ele surgiu nos Estados Unidos da
América com a Constituição de 1787. Esta Carta Magna foi o marco de um
movimento político iniciado com a independência das treze colônias britânicas na
América do Norte. Estes novos Estados Soberanos se viram obrigados a estabelecer
uma união por diversos motivos, mas o principal: garantir a sua independência
recém conquistada, defendendo-se das ameaças externas.
Porém, a aceitação da União como centro de poder paralelo aos Estados-
Membros não seduziu as lideranças políticas regionais com tanta facilidade,
havendo bastante receio por parte de alguns antifederalistas sobre quais poderes
deveriam ser concedidos à esfera federal. Nesta situação havia o medo da perda de
poderes pelas elites locais e o medo de transformar o Estado em interventor na
economia desrespeitando o dogma liberal vigente à época (ARAÚJO, 2001, p. 43).
Esta primeira experiência federal é denominada de Federalismo Dual e tem
como principal característica o fato das competências terem sido rigidamente
distribuídas entre centro e periferia, sendo os poderes enumerados para a União

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(Centro) e reservados para os Estados-Membros (Periferia). Era como se existisse

uma barreira intransponível entre as duas esferas de poder.
Segundo VICENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO (2008), o
federalismo dual é identificado por uma rígida separação das competências entre a
entidade central (União) e os demais entes federados.
Esse modelo de federalismo vem sendo gradativamente substituído pelo
federalismo de cooperação, em razão das pressões e exigências impostas ao novo
modelo de Estado do bem-estar social, também explicado por JOÃO GUILHERME
DE MOURA ROCHA PARENTE MUNIZ (2013): um modelo onde há competências
privativas, comuns e concorrentes, ou seja, o federalismo cooperativo é
caracterizado por uma divisão não-rígida de competências entre a entidade central e
os demais entes federados. É o caso, por exemplo, da Federação brasileira.
Seja qual for a espécie de federalismo, deve-se ressaltar que somente o
Estado é soberano, não os entes federados, separadamente considerados; estes
possuem apenas autonomia.
Existem Estados criados ou reestruturados mais recentemente, onde a
forma federal foi utilizada ou onde se propõe a utilização desta não só com o intuito
de unir o diverso, mas com outros objetivos, por exemplo, o federalismo como
instrumento que, através da descentralização de um Estado Unitário, objetivaria
promover uma maior democratização ou uma divisão de responsabilidades entre os
focos de poder, acomodando-os (ARAÚJO, 2001).
Um exemplo da possibilidade de utilização do federalismo como instrumento
para a democratização do Estado é o debate que ainda ocorre na República da
Macedônia, estado reconhecido pela ONU com o nome de Fyron, sobre qual forma
de estado esta nação deveria moldar-se para acomodar uma população tão diversa.
As diversas minorias que compõem a população – aproximadamente 30% da
população total – deste país clamam pelo poder de reger o seu destino e a sua terra,
porém o cenário mundial indica a inviabilidade de uma ruptura sustentável e a
necessidade da união (MUNIZ, 2013).
A discussão, ainda no nível doutrinário na República da Macedônia, também
foi elaborada na Bélgica e teve por final a transformação deste Estado num Estado
Federal em 1993, onde foi explicitamente posta na Constituição a lealdade federal

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com a finalidade de prevenir e solucionar o choque de interesses entre o governo

federal de um lado e as comunidades linguísticas do outro (SKARIC, 1998, p. 150
apud MUNIZ, 2013).
No primeiro exemplo, nota-se que os partidários da instauração de um
Estado Federal na República da Macedônia objetivam com esta reestruturação uma
maior democratização daquele Estado, observando-se as prerrogativas almejadas
pelas minorias – albaneses, turcos, entre outras que hoje se submetem ao poder da
maioria.
No caso Belga, diferentemente, já se observa a existência de um sentimento
democrático mais amadurecido, portanto o federalismo neste Estado teria por
escopo principal a divisão de responsabilidades entre focos de poder do que uma
forma de democratizar a sociedade belga. Esta divisão de competências foi mister
para a manutenção da unidade do país harmonizando as diversas comunidades
linguísticas que clamavam por mais autonomia.
Antes de passarmos a discutir o federalismo brasileiro, é importante pontuar
que a essência do federalismo não está no objetivo que justificou a sua instauração
em determinado estado, não é apenas um instrumento de defesa da unidade
territorial, ou de democratização, ou de repartição de responsabilidades. Ele pode
ser utilizado para estes e outros escopos diversos, porém será sempre necessário
existir a unidade dialética, em que de um lado estará a união e do outro a
diversidade. Não poderá haver apenas a união, pois geraria um estado unitário ou
uma empresa centralizada, do mesmo modo em que não poderia haver só
diversidade, pois encontraríamos uma cooperação entre associações civis ou
estados soberanos confederados. Ao cabo, a união e a diversidade são essenciais
ao Federalismo, cada uma em certa dosagem, a depender da estrutura social e dos
desígnios daquela sociedade (MUNIZ, 2013).
O Brasil, desde a instauração da República, em 1889, adotou a forma
federativa inspirado no constitucionalismo norte-americano (TRENTO, 2012).
A nossa Federação é indissolúvel segundo princípio estabelecido desde a
primeira constituição (1891). Esse princípio da indissolubilidade tem duas
finalidades: a primeira, a unidade nacional; a segunda, a necessidade
descentralizadora das suas ações.

19
A atual Constituição Federal reafirma o princípio da indissolubilidade no

caput do seu artigo 1º.
A organização político-administrativa federal compreende a União, que
representa o estado perante o direito público interno, bem como perante o direito
público internacional; os estados-membros, o Distrito Federal e os municípios.
A União, internamente, é pessoa jurídica de direito público e existência
necessária, autônoma em relação aos estados-membros e municípios, possuindo
órgãos e sistema de governo que lhe são próprios, e organização política lastreada
na divisão entre os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), que guardam
independência e harmonia entre si (MASCARENHAS, 2008).
O símbolo do pacto federativo é a Constituição Federal, que é o instrumento
de manifestação da soberania popular, e é quem determina as competências da
União e dos demais entes da Federação (Estados-membros, Distrito Federal e
municípios), “todos autônomos possuidores da tríplice capacidade de auto-
organização e normatização própria, autogoverno e autoadministração” (MORAES,
2004, P. 270).
Outra característica que encontramos está na existência do Supremo
Tribunal Federal como órgão competente para
interpretar e proteger a Constituição Federal, e dirimir litígios ou conflitos

entre a União, os Estados, outras pessoas jurídicas de direito interno, e as
questões relativas à aplicação ou vigência de lei federal (HORTA, 1995, p.
348).
O controle de constitucionalidade e a resolução dos conflitos entre os entes

federativos são elementos essenciais no Estado Federal brasileiro e estão previstos
como competência do STF no artigo 102, I, a e f. (MUNIZ, 2013).
Mais uma característica do nosso federalismo, que, diga-se de passagem, é
fundamental em um Estado Federal: a existência de uma Câmara de representantes
dos Estados-Membros no poder central que no Brasil é denominada Senado
Federal.
VICENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO (2008) expõem alguns
pontos sobre o federalismo brasileiro que merecem ser elencados:

20
a) A República Federativa do Brasil, é pessoa jurídica reconhecida pelo Direito

Internacional, o único titular de soberania.
b) Os entes federados – União, estados, Distrito Federal e municípios – são
pessoas jurídicas de direito público interno que gozam, apenas, de
autonomia, traduzida na tríplice capacidade de auto-organização e legislação
própria, autogoverno e autoadministração.
c) Os entes federados são todos autônomos (nunca soberanos), nos termos
estabelecidos na Constituição Federal, inexistindo subordinação entre eles.
d) Todos os entes federados retiram sua autonomia do texto da Constituição,
isto é, das competências que lhes são por ela outorgadas. Não há
precedência de um ente federado sobre outro, mas sim distribuição de
competências, em caráter privativo ou concorrente.
e) No exercício de suas atribuições fixadas constitucionalmente, o município é
tão autônomo quanto, por exemplo, a União, quando esta atua no
desempenho de suas competências próprias. Se qualquer um dos entes
federados extrapolar suas competências constitucionais, invadindo as
atribuições de outro ente, estará agindo inconstitucionalmente, em flagrante
desrespeito à Constituição Federal.
f) Embora a regra seja a autonomia dos entes federados, há situações em que
uma entidade federada poderá intervir em outra, afastando temporariamente
sua autonomia. Nas excepcionalíssimas hipóteses permitidas pela
Constituição Federal, a União poderá intervir nos estados, no Distrito Federal
e nos municípios localizados em Territórios (arts. 34 e 35), e os estados
poderão intervir nos municípios localizados em seu território (art. 35).
g) A Constituição Federal não admite nenhuma pretensão de separação de um
estado-membro, do Distrito Federal ou de qualquer município da Federação,
ou seja, inexiste, entre nós, o denominado direito de secessão. Movimentos
de um dado estado-membro que tendam à secessão poderão ensejar a
decretação de intervenção federal para manter a integridade nacional (CF, art.
34, I).
h) Ainda que não houvesse vedação expressa na Constituição Federal (nossa
Federação é indissolúvel, reza o art. 1º), entende-se, doutrinariamente, que

21
nos Estados federados não existe o direito de secessão. Uma vez efetivada a
adesão de um Estado a uma federação, este não pode mais se retirar por
meios legais. Haveria, portanto, uma vedação implícita ao direito de
secessão.
i) A Constituição Federal de 1988 conferiu à federação brasileira um alto nível
de centralização, concentrando as mais relevantes competências na entidade
central (União).
j) Na República Federativa do Brasil, nem todos os entes federados participam
da formação da vontade nacional. Os estados-membros e o Distrito Federal
têm efetiva participação, por meio dos seus representantes no Senado
Federal (CF, art. 46) e da possibilidade de apresentação de proposta de
emenda à Constituição Federal (CF, art. 60, III). Os Municípios,
diferentemente, não participam de nenhum modo na formação da ordem
jurídica nacional, pois não possuem representação no Poder Legislativo
federal, nem atuam no processo legislativo de modificação da Constituição
Federal.
k) A República Federativa do Brasil enquadra-se no tipo federação de equilíbrio,
o que significa que está fundada no equilíbrio entre as competências e a
autonomia conferidas aos entes federados pela Constituição Federal.
l) Esse equilíbrio está consubstanciado, também, nas regras constitucionais de
criação de regiões de desenvolvimento entre os estados (CF, art. 43) e de
regiões metropolitanas entre os municípios (CF, art. 25, § 3º), de concessão
de benefícios fiscais (CF, art. 151, I) e da repartição de receitas tributárias
(CF, arte. 157 a 159).
m) Modificações no modelo de equilíbrio delineado pelo legislador constituinte
originário, que tendam à quebra do pacto federativo, são inconstitucionais, por
ofensa à cláusula pétrea (CF, art. 60, § 4º, I).
Assim, preocupado em assegurar a autonomia dos entes federativos, núcleo
do equilíbrio federativo, o legislador constituinte originário estabeleceu, no próprio
texto constitucional, mecanismos que visam a estabelecer proteção ao pacto
federativo por ele desenhado. São vários os dispositivos constitucionais que, em
maior ou menor grau, têm essa preocupação.

22
Vejamos alguns destes comandos constitucionais que, segundo a doutrina

publicista pátria, representam as mais expressivas garantias constitucionais da
nossa Federação:
a) Repartição de competências: ao distribuir as competências públicas
entre os diferentes entes políticos, a Constituição Federal outorga-lhes autonomia
para a atuação no âmbito das respectivas áreas, assim assegurando o equilíbrio
federativo.
b) Rigidez da Constituição: o fato de a Constituição Federal ser rígida,
dificulta a modificação da repartição de competências entre os entes políticos, haja
vista que esta somente será possível mediante a aprovação de emenda à
Constituição, pelo procedimento especial e árduo, exigido constitucionalmente.
c) Controle de constitucionalidade: a atribuição ao Poder Judiciário da
competência para exercer o controle de constitucionalidade possibilita que ele
fiscalize o exercício pelos entes federados das competências delineadas no texto
constitucional, porquanto a atuação de qualquer um dos entes federados fora de
suas competências próprias configura atuação inconstitucional, passível de anulação
pelo Poder Judiciário, por meio dos mecanismos de controle de constitucionalidade.
d) O processo de intervenção, previsto nos arts. 34 a 36 da CF/88: em
certas hipóteses, a intervenção de um ente federado sobre outro tem por fim
específico assegurar a manutenção e o equilíbrio de nossa Federação.
e) Imunidade recíproca de impostos, prevista no art. 150, VI, “a”, da
CF/88: forma de expressão do princípio federativo que, além de explicitar a isonomia
política entre os entes federados, impõe a vedação constitucional à exigência de
impostos uns dos outros, impedindo que a autonomia de um ente político seja
prejudicada por outro, mediante a imposição gravosa de impostos, com o que
resultam afastadas eventuais pressões que umas e outras poderiam exercer entre si
de forma recíproca, comprometendo a unidade política essencial ao perfeito
funcionamento do regime federativo.
f) Repartição das receitas tributárias, prevista nos arts. 157 a 159 da
CF/88: ao estabelecer a obrigatoriedade da repartição das receitas de certos tributos
entre os entes federados, buscou o legislador constituinte assegurar uma relativa

23
equivalência econômico-financeira entre eles, aspecto fundamental para o equilíbrio

federativo (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

24
UNIDADE 4 – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
Repartição de competências é a técnica que a Constituição utiliza para

partilhar entre os entes federados as diferentes atividades do Estado federal. Trata-
se do ponto nuclear do conceito jurídico de Estado federal, haja vista que a
autonomia dos entes federativos assenta-se, precisamente, na existência de
competências que lhes são atribuídas como próprias diretamente pela Constituição
da Federação (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Os ensinamentos de JOSÉ AFONSO DA SILVA (2005) corroboram com a
assertiva acima: a autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de
competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade. Esta distribuição
constitucional de poderes é o ponto nuclear da noção de Estado federal. São
notórias as dificuldades quanto a saber que matérias devem ser entregues à
competência da União, as que competirão aos Estados e quais as que se indicarão
aos Municípios.
4.1 Métodos de repartição de competências

O princípio fundamental que orienta o Legislador Constituinte na divisão de
competências entre os entes federativos é o da predominância do interesse. Neste,
competirão à União as matérias de predominante interesse nacional, v.g., manter
relações com Estados Estrangeiros e participar de organizações internacionais (CF,
art. 21, I), aos Estados, as matérias de predominante interesse regional, v.g.,
instituir, mediante lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas
e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes (CF, art. 25,
§3º), restando aos Municípios as matérias de predominante interesse municipal, v.g.,
criar, organizar e suprimir distritos (CF, art. 30, IV). É importante salientar que ao
Distrito Federal, em face da vedação de sua divisão em Municípios, são atribuídas
as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
Neste sentido, a título de exemplo, partindo das premissas oriundas da
predominância do interesse, o Legislador Constituinte Originário estabeleceu que
compete à União explorar os serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros (CF, art. 21, XII, e), que compete aos Municípios
explorar os serviços de transporte intramunicipal (CF, art. 30, V) e aos Estados, em
25
virtude de sua competência reservada (art. 25, § 1º), competirá explorar o transporte
intermunicipal (BALTAZAR, 2007).
Indo direto para nosso modelo de repartição de competências (lembrando
que existem outros modelos para outros países), a partir da técnica originária de
repartição de competências baseada na organização da federação norte-americana,
e, em decorrência da evolução conceitual e orgânica do federalismo, houve a
adoção de técnicas complexas de distribuição de poderes, onde se verifica o
encaminhamento a um federalismo cooperativo, com competências concorrentes
(CF, art. 24), competências comuns (CF, art. 23) e delegação de competências (CF,
art. 22, parágrafo único).
a) Competência residual e reservada:
Na competência residual, certa matéria jurídica é atribuída pela Constituição
Federal a título de competência a todos os entes da federação de forma exaustiva,
específica e exclusiva. No entanto, se houver fato novo a respeito desta matéria, tem
que estar expressamente atribuída na Constituição Federal para um dos entes da
federação. No nosso caso, temos como exemplo a competência residual em relação
aos impostos, conforme art. 154, I, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 154. A União poderá instituir:
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior,
desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo
próprios dos discriminados nesta Constituição.
De outro lado, na competência reservada ou remanescente, certa matéria
jurídica é atribuída parcialmente a algumas das categorias dos entes da federação
de forma expressa. A parcela da matéria que não foi expressamente atribuída
presume-se como sendo daquela categoria de ente da federação que não recebeu
competências enumeradas. A competência reservada ou remanescente, no caso
brasileiro, foi atribuída aos Estados-membros, conforme art. 25, § 1º, da Constituição
Federal.
b) Competências administrativas e competências legislativas:
Teremos competências administrativas quando a Constituição outorgar ao
ente político a competência para realizar atos de execução, administração, ou seja, o
núcleo conceitual destas competências se expressa por verbos que estabelecem

26
atos de fazer, v.g., manter, executar, explorar, emitir, administrar, organizar. Em

relação ao nosso ordenamento jurídico constitucional, podemos apontar como
competências administrativas as normas constantes do art. 21 do Texto
Constitucional, onde são expostas as competências exclusivas da União, e as
normas constantes do art. 23, onde figuram as competências comuns dos entes
federativos.
De outro lado, teremos competências legislativas quando a Constituição
outorgar ao ente político a competência para legislar, ou seja, para a edição de atos
normativos gerais e abstratos. Como expressão das competências legislativas, a
Carta de Outubro estabelece competências legislativas privativas da União no art. 21
e competências legislativas concorrentes dos entes políticos no art. 24.
c) Competência exclusiva e competência privativa:
A doutrina constitucional nacional, comumente, diferencia a competência
exclusiva da privativa, apontando que naquela a delegação de competências é
proibida, isto é, é indelegável, enquanto nesta ela é possível.
JOSÉ AFONSO DA SILVA (2004, p. 478) assim as distingue:
a diferença que se faz entre competência exclusiva e competência privativa

é que aquela é indelegável e esta é delegável (...) Mas a Constituição não é
rigorosamente técnica neste assunto. Veja-se, por exemplo, que nos arts.
51 e 52 traz matérias de competência exclusiva, respectivamente da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mas diz que se trata de
competência privativa. Não é deste último tipo, porque são atribuições
indelegáveis.
Portanto, adotando tal técnica, o constituinte originário estabeleceu, no art.

21 da Constituição Federal, competências materiais ou administrativas que serão
exercidas de modo exclusivo pela União, não podendo haver o exercício de qualquer
dos outros entes políticos, ou seja, impossível a delegação para eles (BALTAZAR,
2007).
Necessário ressaltar, por imprescindível, que os Estados-membros, embora
possuam, em regra, competências remanescentes ou reservadas, foram
presenteados com o estabelecimento de duas competências exclusivas, a saber:
(i) a competência para a exploração direta, ou mediante concessão, dos
serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida
provisória para a sua regulamentação (CF, art. 25, § 2º); e,
27
(ii) a possibilidade de instituição, via lei complementar, de regiões

metropolitanas, conglomerados urbanos ou microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para melhor execução da prestação do
serviço público (CF, art. 25, § 3º).
Em relação aos municípios, foram indicadas as competências previstas no
art. 30 da Carta Política.
No que tange às competências privativas, é possível afirmar que se permite
a delegabilidade. Portanto, o constituinte, ao atribuir as competências privativas da
União, que são sempre legislativas (CF, art.22), possibilitou sua delegação, desde
que realizada através de Lei complementar, aos Estados-membros (CF, art. 22,
parágrafo único) (BALTAZAR, 2007).
Para que a aventada delegabilidade venha a ocorrer de forma válida, é
necessária a observância dos requisitos estabelecidos no parágrafo único do art. 22.
São eles:
 o Instrumento normativo autorizador da Delegação será a Lei complementar
federal;
 embora não haja disposição expressa a delegação também é estendida ao
Distrito Federal, haja vista que cabe ao Distrito Federal as competências
legislativas reservadas aos Estados e Municípios (CF, art. 32, § 1º);
 a União só poderá delegar questões específicas e não toda a matéria que lhe
é originariamente estabelecida;
 observância do respeito ao princípio da isonomia, isto é, a delegação deve ser

estabelecida a todos os Estados-membros e não só a um deles, pois a
Constituição Federal, no art. 19, veda o estabelecimento de preferências entre
os Estados.
c) Competência comum e concorrente:

A competência comum, cumulativa ou paralela é modelo típico de repartição
de competências do moderno federalismo cooperativo. Nela distribuem-se
competências administrativas a todos os entes federativos para que as exerçam sem
preponderância de um ente sobre o outro, ou seja, sem hierarquia.

28
Em nosso ordenamento jurídico-constitucional sua delimitação foi

estabelecida no art. 23 da Constituição Federal, onde se apresentam as atividades
administrativas que podem ser exercidas de modo paralelo entre a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, onde todos os entes federativos atuam em igualdade,
sem nenhuma prioridade de um sobre o outro.
Deste modo, a atuação de um ente federativo não depende da atuação de
outro, e, da mesma forma, a atuação de um ente federativo não afasta a
possibilidade de atuação de outro. A competência comum, ou paralela, se expressa
na possibilidade da prática de atos administrativos pelas entidades federativas, onde
esta prática pode ser realizada por quaisquer delas, em perfeita igualdade, de forma
cumulativa (CF, art. 23).
Portanto, com o objetivo de fomentar o cooperativismo estatal, dispôs o
Legislador Constituinte que, no âmbito da competência comum, lei complementar
deverá fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional (CF, art. 23, parágrafo único).
Importante é assinalar que a competência comum não se refere a atividades
legislativas, sob pena de os entes da federação legislarem diferentemente sobre o
mesmo assunto, com a possibilidade de imperar o caos social (BALTAZAR, 2007).
A competência concorrente é típico caso de repartição vertical de
competência em nosso país. Ela se expressa na possibilidade de que sobre uma
mesma matéria diferentes entes políticos atuem de maneira a legislar sobre
determinada matéria, adotando-se, em nosso caso, a predominância da União, que
irá legislar normas gerais (CF, art. 24, § 1º), e aos Estados estabelece-se a
possibilidade, em virtude do poder suplementar, de legislar sobre assuntos
referentes aos seus interesses locais (CF, art. 24, § 2º), onde suplementar tem
alcance semântico de pormenorização, detalhamento, minudenciamento
(BALTAZAR, 2007).
Guarde...
Grosso modo, a repartição de competências constitui a maior garantia da
autonomia política de cada ente federado.

29
Vejamos a ilustração abaixo:
Fonte: Neves e Loyola (2011, p. 24).
Anote:
 Competência exclusiva da União (art. 21 da CF) - Indelegável enumerada.
 Competência privativa da União (art. 22 da CF).
Só pode delegar por lei complementar federal editada pelo Conselho
Nacional (ver mudanças constitucionais da EC nº 61/2009 no art. 103-B da CF,
modificando a composição do CNJ).
Só pode delegar sobre “questões específicas”. Ex.: a lei complementar não
pode delegar competência para o Estado membro legislar sobre direito do trabalho
(normas gerais), mas para questões específicas no âmbito do direito do trabalho.
Se houver delegação tem de ser para todos os entes.
Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos da Polícia Civil
militar e do Distrito Federal.
 Compete à União legislar privativamente sobre crimes de responsabilidade,
ainda relacionados ao governador, prefeito (art. 22, I, CF).
 Competência comum (art. 23 da CF) – a todos os entes. Cabe à lei
complementar fixar normas para cooperação entre a União, os Estados,
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
 Competência Iegislativa concorrente: Só entre a União, os Estados e o Distrito
Federal. Repartição vertical - art. 24 da CF:
- para a União, reserva-se as normas gerais (limitação).
- é inconstitucional a União legislar estabelecendo relações para os Estados-
membros e Distrito Federal, ressalvando as normas gerais, pois senão geraria
invasão de competência.

30
Quando a União estabelecer normas gerais caberá aos Estados e Distrito

Federal adequação às peculiaridades locais, por meio de normas específicas no uso
de atividades suplementares.
Caso a União não edite normas gerais, os Estados e o Distrito Federal
exercerão a competência plena para atender suas peculiaridades (art. 24, § 3º, da
CF), automaticamente.
A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende (e não
revoga) a lei estadual ou do Distrito Federal, no que apenas lhe for contrária.
 Competência dos Estados – não é numerada (taxativa), mas remanescentes
(CF, art. 25, § 1º).
Porém encontramos na Constituição Federal alguns poucos competentes,
expressamente, a saber: criação, incorporação, fusão e desmembramentos de
Municípios direta ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizados;
instituição de regulamentação metropolitana (lei complementar); aglomerados
urbanos e microrregiões, organização de justiça.
 Competência do Distrito Federal (art. 32 da CF) – ao Distrito Federal são
atribuídas competências legais do Estado e Município.
 Competência municipal (art. 30 da CF) – suplementar dos Estados e União e
exclusiva. Faz parte da competência municipal: saber o horário de
funcionamento do comércio, dispor sobre segurança (portal eletrônico),
serviço funerário, competência enumerada municipal (NEVES; LOYOLA,
2011).

31
UNIDADE 5 – PODER LEGISLATIVO
Na maioria dos países, o princípio basilar de organização estatal é o da

separação dos poderes.
PAULO MASCARENHAS (2008) nos lembra que o americano John Locke foi
quem primeiro separou os poderes em Legislativo, Executivo e Federativo.
Montesquieu aperfeiçoou o princípio da organização estatal no seu livro O Espírito
das Leis, dividindo-o, como conhecemos hoje, em Legislativo, Executivo e Judiciário.
A ideia da divisão dos poderes foi no sentido de se evitar o abuso do poder.
Assim, ‘poder freando poder’ a separação dos poderes promove a limitação do
potencial despótico do estado, de modo a que ninguém fique obrigado, por exemplo,
a fazer coisas que a lei não obriga e não fazer as que a lei permite.
A separação de poderes é compatível com o estado liberal, porque visa à
limitação dos poderes, e possibilita a formação do Estado Democrático de Direito
porque previne os abusos dos governantes, submetendo-os ao império da lei.
No Brasil, o Poder Legislativo é exercido tanto através da União –
Congresso Nacional –, como dos estados – Assembleias Legislativas – e dos
municípios – Câmaras Municipais.
Somente no caso da União, o sistema é bicameral, sendo o Congresso
nacional composto de Senado Federal e Câmara dos Deputados.
Ao Poder Legislativo compete legislar e fiscalizar o estado. Por legislar se
entende a capacidade de fazer, alterar, emendar e revogar as leis do estado. Essas
são as funções típicas do Poder Legislativo.
Ou como explicam VICENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO (2008):
no desempenho da função legislativa, cabe a ele, obedecidas as regras
constitucionais do processo legislativo, elaborar as normas jurídicas gerais e
abstratas. Em cumprimento à função fiscalizadora, cabe ao Congresso Nacional:
 realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial do Poder Executivo (CF, art. 70);
 fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do
Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (CF, art. 49, X); bem
como,

32
 investigar fato determinado, por meio da criação de comissões parlamentares

de inquérito - CPI (CF, art. 58, § 3º).
É importante destacar que essas duas funções típicas do Poder Legislativo
dispõem da mesma dignidade, do mesmo grau de importância, vale dizer, não há
hierarquia entre elas. As duas foram atribuídas pelo constituinte originário ao Poder
Legislativo, sem nenhuma relação de subordinação entre elas.
As funções atípicas são as de administrar e julgar. A primeira, quando
dispõe sobre sua organização e operacionalidade interna, provimento de cargos,
promoção de seus servidores; a de julgar ocorre no processo e julgamento do
Presidente da República por crime de responsabilidade (MASCARENHAS, 2008).
5.1 O Congresso Nacional (arts. 44 a 50)

O Poder Legislativo Federal é bicameral, ou seja, é composto de duas
Casas Legislativas, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados.
Esse bicameralismo decorre da forma federativa do estado brasileiro, onde o
Senado representa, de forma paritária, todos os estados brasileiros e o Distrito
Federal, consagrando o equilíbrio da Federação. Demais disso, reforça a ideia de
que os estados-membros são realmente partícipes ativos da formação da vontade
nacional.
O Congresso Nacional é dirigido por uma mesa, presidida pelo Presidente
do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, de forma alternada, pelos
cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Assim, o 1º
Vice-Presidente do Congresso será o 1º vice-Presidente da Câmara, o 2º vice, o 2º
vice-presidente do Senado, e assim sucessivamente.
Muitos devem estar se perguntando: mas não seria ou deveria ser o
presidente da Câmara a presidir o Congresso?
As razões são decorrentes da tradição e da dogmática constitucional e seria
preciso voltar à Grécia e à Roma antiga para encontrar as explicações.
Seremos sucintos, talvez não convincentes, mas reza no art. 57, § 5º que a
Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e
os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos
equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

33
Historicamente encontramos em Homero, Sócrates e no Senado Romano

valorizações do poder senatorial, devido à idade e sabedoria dos integrantes.
Homero, na Ilíada e na Odisseia já mostrava a valorização dos conselhos
advindos dos mais idosos, apontados como fonte de sabedoria, mercê da sua
experiência de vida (BARBOSA SOBRINHO, 2011).
Outros momentos da história também mostram a questão etária como sendo
um diferencial, seja em relação à experiência ou ao respeito. Tanto que no art.14 §
3º, inciso VI, alíneas a e c, da CF temos dentre as condições de elegibilidade dos
senadores a idade mínima de trinta e cinco anos, enquanto a idade mínima para
deputado federal é de apenas vinte e um anos.
Evidentemente que existem lacunas e muitas outras justificativas. Sugerimos
a leitura do artigo “Por que o presidente do Senado preside o Congresso nacional?”,
disponível em: http://osoriobarbosa.com.br/node/33 e deixamos que façam suas
próprias conclusões ou busquem novas respostas a esse questionamento.
5.2 A Câmara dos Deputados (art.51)

A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos
pelo sistema proporcional, para mandatos de quatro anos, permitidas sucessivas
reeleições.
A representação de cada estado e do Distrito Federal é proporcional à
população, isto é, quanto mais populoso, maior será o número de representantes do
ente federado na Câmara dos Deputados.
A CF determina o número máximo (70) e mínimo (8) de cadeiras por estado
na Câmara Federal. Assim, estados menos populosos, como Acre e Amapá, por
exemplo, que tem oito (8) cadeiras na Câmara Federal, acabam super-
representados enquanto outros, como São Paulo, por exemplo, com uma população
muitas e muitas vezes maior que o estado do Acre, pode ter apenas 70 cadeiras.
À Câmara Federal compete, privativamente:
 autorizar, por 2/3 de seus membros, a instauração de processo contra o
presidente e o vice-presidente da República e os ministros de Estado;

34
 proceder à tomada de contas do presidente da República, quando não

apresentadas ao Congresso Nacional dentro de 60 dias após a abertura da
sessão legislativa;
 elaborar o seu regimento interno;
 dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação
ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa
de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
 eleger dois membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.
5.3 O processo legislativo (art. 59)

Segundo previsão constitucional contida no artigo 59, o processo legislativo
compreende a elaboração de:
 emendas à Constituição;
 leis complementares;
 leis ordinárias;
 leis delegadas;
 medidas provisórias;
 decretos legislativos;
 resoluções.
Estas são as espécies normativas primárias, aquelas que retiram seu
fundamento de validade diretamente da Constituição.
Com exceção das emendas constitucionais, todas as demais espécies estão
situadas no mesmo plano jurídico, cada qual dentro do seu próprio campo de
atuação, inexistindo, assim, hierarquia entre elas. Daí que, na lição de CELSO
RIBEIRO BASTOS (1999, p.357), “se uma espécie invadir campo de atuação de
outra estará ofendendo diretamente a Constituição. Será inconstitucional”.
O que distingue uma espécie normativa de outra são certos aspectos na
elaboração e o campo de atuação de cada uma delas. Lei Complementar não pode
cuidar de matéria de lei ordinária, da mesma forma que lei ordinária não pode tratar
de matéria de lei complementar ou de matéria reservada a qualquer outra espécie
normativa, sob pena de inconstitucionalidade (BASTOS, 1999).

35
O parágrafo único do artigo 59 determina que lei complementar disporá

sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Para esse efeito foi
promulgada a LC nº 95, em 26/02/98 (ver LC nº 107/2001 e Dec. nº 4.176/2002).
Cabe falar da Emenda Constitucional que se situa em um plano acima das
demais espécies normativas, uma vez que, após a sua aprovação através de
processo legislativo específico, ela adquire a mesma natureza jurídica e o mesmo
posicionamento hierárquico das normas constitucionais originárias
(MASCARENHAS, 2008).
A emenda constitucional sofre limitações expressas, de natureza formal (art.
60, caput, §2º e 3º), circunstancial (encontram-se previstas no art. 60, §§ 1º e 5º), e
substancial (ou material) (art. 60, §4º) em razão das vedações e limitações que
foram impostas pelo legislador constituinte; e, para alguns doutrinadores, limitações
implícitas, que são aquelas que visam a assegurar a efetividade das cláusulas
pétreas.
Ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal na Adin nº 939/7-DF, decidiu
ser cláusula pétrea a garantia constitucional assegurada ao cidadão no art. 150, III,
b, da CF – princípio da anterioridade tributária – ao argumento de que emenda
constitucional que vise a abolir o princípio da anterioridade tributária fere direitos e
garantias individuais constitucionalmente assegurados.
5.4 Senado Federal (art. 52)

É a casa legislativa composta de representantes dos estados e do Distrito
Federal, eleitos segundo o princípio majoritário. São três senadores por estado para
cada uma unidade federativa, com mandato de 8 (oito) anos para cada um, eleitos
alternadamente a cada quatro anos: em uma eleição elegem-se dois, e, na outra,
elege-se um senador.
Além das condições mínimas de elegibilidade, é exigido, lembre-se, que o
senador tenha a idade mínima de 35 anos.
O Senado Federal possui a mesma relevância e força dada à Câmara dos
Deputados, diferentemente do bicameralismo britânico onde o Senado tem uma
função secundária.

36
A competência privativa do Senado Federal encontra-se fixada no art. 52,

incisos I a XIV, da Constituição Federal.
O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 15 de
fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro.
§ 1º - As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o
primeiro dia útil subsequente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados.
A Câmara e o Senado podem se reunir separadamente ou em conjunto,
dependendo da situação prevista na CF. O Congresso Nacional vale dizer, a
Câmara e o Senado atuando conjuntamente, somente atua para os casos previstos
na Constituição, em especial os mencionados no art. 57:
a) inaugurar a sessão legislativa;
b) elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às
duas Casas;
c) receber o compromisso do presidente e do vice-presidente da República;
d) conhecer do veto e sobre ele deliberar.
O Congresso Nacional organiza seus trabalhos por legislaturas, que tem a
duração de 4 (quatro) anos, coincidindo com o mandato do Deputado Federal. Cada
legislatura possui 4 (quatro) sessões legislativas ordinárias, constituindo o calendário
anual dos trabalhos ordinários.
O Congresso Nacional, a partir da emenda constitucional n° 50, de
14/02/2006, reúne-se, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de
julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro, diminuindo, assim, o recesso de meio e
final de ano que antes totalizavam noventa dias, e que agora perfazem 55 dias.
Fora desse período, o Congresso poderá se reunir em virtude de
convocação extraordinária, por convocação do Presidente do Senado (em casos de
decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização
para decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e
do Vice-Presidente da República) – é a hipótese do inciso I, do §6º, do art. 57 – ou,
ainda, por convocação do Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara e
do Senado, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em
caso de urgência ou interesse público relevante, sendo que, neste último caso,

37
mediante a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso

Nacional (inciso II, do § 6º, do art. 57).
Observar que na sessão legislativa extraordinária o Congresso Nacional
somente poderá deliberar sobre a matéria para a qual foi convocado, salvo se
houver medidas provisórias em vigor na data da convocação, pois, neste caso, serão
elas automaticamente incluídas na pauta da convocação, sobrestando as demais,
vale dizer, as medidas provisórias terão que ser votadas antes mesmo daquelas
constantes da convocação extraordinária (MASCARENHAS, 2008).
Por fim, a emenda constitucional de n° 50, em muito boa hora, acabou com o
pagamento de parcela indenizatória em razão da convocação extraordinária

38
UNIDADE 6 – PODER EXECUTIVO
O Poder Executivo, no âmbito federal, é exercido pelo presidente da

República, auxiliado pelos Ministros de Estado.
No Brasil, o sistema de governo é o presidencialista, a forma de governo é a
República e o Estado adota a forma de Federação (PAULO; ALEXANDRINO, 2008;
MASCARENHAS, 2008; NEVES; LOYOLA, 2011).
Dos três poderes, que na doutrina clássica dividem entre si as funções do
Estado, sem dúvida é o Poder Executivo o que mais exerce atos de administração.
Conceitualmente, o Poder Executivo é o que cria e administra os serviços
assistenciais, comanda a vida econômica e financeira, impulsiona e controla os
serviços públicos essenciais e, ainda, exerce a gestão das relações exteriores, da
burocracia, das forças armadas e da polícia.
Enquanto o Poder Legislativo traça o rumo, a orientação, cabe ao Poder
Executivo zelar para que a legislação proferida pelo legislador seja aplicada e
cumprida, se preciso for, pela coação.
Lembremos que desde a primeira Constituição (1891), vige no Brasil o
sistema de governo presidencialista, tendo uma breve passagem pelo
parlamentarismo após renúncia de Jânio Quadros.
No sistema presidencialista, o presidente da República concentra as funções
de Chefe de Estado e de Chefe de Governo, enquanto no sistema parlamentarista
tais funções são exercidas por pessoas distintas, respectivamente, o presidente ou o
monarca e o primeiro-ministro.
Como Chefe de Estado o Presidente da República representa o estado nas
suas relações internacionais e corporifica a sua unidade interna. Como Chefe de
Governo exerce a gerência dos negócios internos, de natureza política – quando
participa do processo legislativo – e de natureza administrativa, dirigindo a máquina
administrativa, contando com a ajuda dos ministros de estado, auxiliares do
presidente, e que podem ser demitidos a qualquer tempo, ad nutum, a seu livre
arbítrio (MASCARENHAS, 2008).

39
6.1 Investidura
As atribuições do presidente da República encontram-se elencadas no artigo
84 da CF.
No Brasil, desde a sua redemocratização, o presidente e o vice-presidente
da República são eleitos pelo povo para um mandato de quatro anos, pelo sistema
majoritário, onde é considerado vencedor aquele que obtiver maior número de votos.
A eleição deve ser realizada no primeiro domingo de outubro, em primeiro
turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior
ao do término do mandato do último presidente (CF, art. 77).
O segundo turno da eleição somente se faz necessário se nenhum
candidato alcançar a maioria absoluta no primeiro turno de votação.
Para concorrem na eleição, os candidatos a presidente e vice-presidente da
República devem atender a alguns requisitos básicos de elegibilidade:
a) ser brasileiro nato;
b) estar no pleno exercício dos seus direitos políticos;
c) ser eleitor;
d) ser filiado a um partido político;
e) ter 35 anos de idade, pelo menos;
f) não estar inelegível.
Com a introdução da Emenda Constitucional nº 16, de 04/07/1997, o
presidente da República pode ser reeleito para, apenas, mais um mandato
consecutivo, sem a necessidade de se desincompatibilizar do cargo.
Ressalte-se que não há um limite de vezes para que o mesmo cidadão seja
eleito Presidente da República. O que a Constituição veda, em respeito ao princípio
da temporalidade do mandato, marca da forma republicana de governo, é a
possibilidade de mais de uma reeleição para períodos sequenciais (é possível uma
reeleição para período sequencial, não duas). Assim, nada impede que um mesmo
cidadão exerça a Presidência da República por três, quatro, ou mais vezes, desde
que não mediante duas reeleições seguidas, isto é, desde que não exerça três
mandatos consecutivos (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
As posses do presidente e do vice-presidente eleitos ocorrem no dia 1º de
janeiro do ano imediatamente seguinte ao da eleição. Caso sejam ultrapassados dez

40
(10) dias da data fixada sem que os eleitos tomem posse, salvo motivo de força
maior, será declarada a vacância do cargo pelo Poder Legislativo, por se tratar de
ato político, e não jurídico. Caso o presidente não compareça à posse, mas o vice
compareça, este será empossado na presidência da República, temporariamente.
Se a ausência do presidente, motivada ou não, se transformar em impossibilidade
absoluta, a posse do vice-presidente na presidência se tornará definitiva.
O vice-presidente da República substitui o presidente nos casos de
impedimento – viagem para o exterior e licenças médicas, por exemplo – e o
sucede, no caso de vaga.
Caso os dois estejam impedidos a um só tempo, ou havendo a vacância de
ambos os cargos, a presidência será exercida pelo Presidente da Câmara dos
Deputados (3º na linha sucessória), ou, no impedimento deste, e sucessivamente, o
Presidente do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Em caso de vacância (afastamento definitivo do Presidente, decorrente de
morte, de renúncia ou de perda do cargo em razão de pena imposta pela prática de
crime comum ou de responsabilidade) dos dois cargos ainda nos dois primeiros anos
do mandato, será feita nova eleição 90 (noventa) dias depois de aberta a última
vaga; se ocorrer nos últimos dois anos do período presidencial, será feita nova
eleição no prazo de 30 dias, de forma indireta pelo Congresso Nacional
6.2 Responsabilidades e tipos de crimes

Integra a estrutura dos regimes democráticos a responsabilidade assumida
pelos seus dirigentes. No presidencialismo, o próprio Presidente da República é
responsável, ficando sujeito a sanções de perda de cargo por infrações definidas
como crimes de responsabilidade. Os crimes são classificados em comuns ou de
responsabilidade.
Os crimes comuns são aqueles definidos na legislação penal comum ou
especial. Os crimes de responsabilidade são aqueles ligados a infrações políticas ou
funcionais. Só podem ser praticado por pessoas investidas em certas funções
públicas, entre elas o Presidente da República, segundo demonstra a Constituição
Federal/88.

41
O Presidente da República poderá, pois, cometer crimes de

responsabilidade e crimes comuns.
A Câmara dos Deputados Federais compete autorizar, por 2/3 (dois terços)
de seus membros, a instauração de processo, por crime comum ou por crime de
responsabilidade, contra o Presidente da República, o Vice-Presidente e os Ministros
de Estado.
Em caso de crime de responsabilidade, recebida a autorização para
instaurar o processo, o Senado Federal se transformará em tribunal de juízo político,
sob a Presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 86 e art. 52,1, da
C.F/88). Se o crime for comum, o processo será instaurado pelo Supremo Tribunal
Federal com o recebimento da denúncia ou queixa-crime (art. 86 e art. 102, 1, “b” e
“c”, CF/88).
Sabe-se que uma das características marcantes da forma republicana de
governo é a possibilidade de responsabilização daqueles que gerem a coisa pública,
quer dizer, os governantes têm o dever de prestar contas sobre sua gestão frente
aos administrados.
Assim, como corolário do princípio republicano, a Constituição Federal prevê
a possibilidade de responsabilização do Presidente da República, tanto por infrações
político-administrativas, quanto por infrações penais comuns.
Quanto aos crimes de responsabilidade, estes são infrações político-
administrativas, definidas em lei especial federal, que poderão ser cometidas no
desempenho da função pública e que poderão resultar no impedimento para o
exercício da função pública (impeachment).
A Constituição Federal aponta as condutas do Presidente da República que
caracterizarão crime de responsabilidade, nos termos seguintes:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República
que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério
Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV - a segurança interna do País;

42
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Como se vê, não se trata de lista exaustiva, mas, sim, meramente
exemplificativa.
Na realidade, a Constituição Federal aponta, apenas genericamente,
aquelas condutas que poderão configurar a prática de crimes de responsabilidade
pelo Presidente da República, deixando à lei especial a competência para defini-los
e estabelecer as respectivas normas de processo e julgamento (art. 85, parágrafo
único). Essa lei especial deverá ser, necessariamente, lei federal. Deveras, a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que somente a União dispõe
de competência para definição formal dos crimes de responsabilidade, pois estes se
inserem, segundo o Tribunal, na competência privativa da União para legislar sobre
direito penal (CF, art. 22, I)2 (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
A competência para processar e julgar o Presidente da República nos crimes
de responsabilidade é do Senado Federal (art. 52, I), após autorização da Câmara
dos Deputados, por dois terços dos seus membros (art. 51, I).
Determina a Constituição que, durante o processo de julgamento dos crimes
de responsabilidade pelo Senado Federal, funcionará como Presidente o do
Supremo Tribunal Federal (art. 52, parágrafo único). Na realidade, o Senado Federal
não estará atuando como órgão legislativo, mas sim como órgão judicial híbrido,
porque composto de senadores da República, mas presidido por membro do Poder
Judiciário.
Qualquer cidadão é parte legítima para oferecer a acusação contra o
Presidente da República à Câmara dos Deputados, pela prática de crime de
responsabilidade. As pessoas jurídicas, públicas ou privadas, os órgãos públicos, os
inalistados, os inalistáveis e todos aqueles que não estiverem no gozo dos seus
direitos políticos não poderão fazê-lo, uma vez que essa prerrogativa é privativa do
cidadão, na qualidade de titular do direito de participar dos negócios políticos do
Estado. Na prática, qualquer autoridade pública ou agente político poderá fazê-lo,
desde que na condição de cidadão.
2
STF, Súmula 722: "São da competência legislativa da União a definição dos crimes de
responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento.
43
Como se vê, o processo de impeachment tem início na Câmara dos

Deputados, a partir da apresentação da denúncia por qualquer cidadão, pois cabe
privativamente a essa Casa autorizar, por dois terços de seus membros, a
instauração do processo contra o Presidente da República.
O exame realizado pela Câmara dos Deputados, sobre a procedência ou
improcedência da acusação, é de natureza política, com forte conteúdo de
discricionariedade. Caberá à Câmara dos Deputados, no procedimento de
admissibilidade da denúncia, proferir um juízo político, em que verificará se a
acusação é consistente, se tem ela base em alegações e fundamentos plausíveis,
ou se a notícia do fato reprovável tem razoável procedência, não sendo a acusação
simplesmente fruto de quizílias ou desavenças políticas.
Na realidade, a Câmara dos Deputados não examinará propriamente se
houve cometimento de crime de responsabilidade, mas sim a conveniência político-
social da permanência do Presidente da República na condução dos negócios do
Estado.
Não é o imperativo da lei que decide. Mas a conveniência aos interesses da
nação, a oportunidade da deposição, ainda que merecida. Entre o mal da
permanência no cargo de quem tanto mal causou e poderá repeti-lo, além do
exemplo da impunidade, e o mal da deposição numa atmosfera social e política
carregada de ódios, ainda que culpado o Presidente, a Câmara dos Deputados
poderá isentá-lo do julgamento, dando por improcedente a acusação (SAMPAIO
DÓRIA, 1946 apud ALEXANDRE DE MORAES, 2004).
A acusação oferecida à Câmara dos Deputados coloca o Presidente da
República na condição de acusado, razão pela qual lhe deverá ser assegurado o
direito à ampla defesa e ao contraditório (MS 21.564/DF, rel. Min. Octávio Gallotti,
23.09.1992), sob pena de nulidade do procedimento.
O Presidente da República poderá, então, durante a tramitação da denúncia
perante a Câmara dos Deputados, produzir as provas que entender necessárias, por
meio de testemunhas, documentos e perícias.
Admitida a acusação pela Câmara dos Deputados, o processo será
encaminhado ao Senado Federal, para julgamento. A admissão da acusação pela
Câmara dos Deputados vincula o Senado Federal, obrigando-o a dar início ao

44
procedimento para a apuração do crime de responsabilidade, não sendo permitida

ao Senado qualquer discricionariedade quanto à instauração, ou não, do processo
de impeachment. Não cabe ao Senado Federal emitir um novo juízo de
admissibilidade. Se a Câmara dos Deputados decidir pela admissão da denúncia, o
Senado Federal estará obrigado a proceder ao julgamento concernente ao crime de
responsabilidade objeto de acusação, devendo assegurar ao processado,
evidentemente, integral direito ao contraditório e à ampla defesa.
Da mesma forma que ocorre a respeito da deliberação da Câmara dos
Deputados sobre a admissibilidade da acusação, a doutrina dominante entende que
o julgamento do Senado Federal tem natureza eminentemente política, vale dizer, o
Senado Federal apreciará não só a caracterização da conduta do Presidente da
República, mas, sobretudo, a conveniência política do seu afastamento do cargo
para o País. Não se trata simplesmente de aferir a prática, ou não, do crime de
responsabilidade, mas sim, e especialmente, de examinar a sua gravidade para a
continuidade do exercício das chefias de Estado, de Governo e de Administração.
No momento em que é instaurado o processo de julgamento pelo Senado
Federal, o Presidente da República ficará suspenso de suas funções, somente
retornando ao exercício da Presidência se for absolvido ou se, decorrido o prazo de
cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, hipótese em que retornará
ao exercício das suas funções, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo
(CF, art. 86, § 1º). Enfim, se expirado o prazo de cento e oitenta dias sem a
conclusão do julgamento, o processo prosseguirá normalmente, mas o Presidente
reassumirá a Presidência da República.
A condenação do Presidente da República pela prática de crime de
responsabilidade, que somente será proferida pelos votos de dois terços dos
membros do Senado Federal, em votação nominal aberta, acarretará a perda do
cargo, com a inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem
prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (CF, art. 52, parágrafo único).
VICENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO (2008) destacam a
imposição das sanções pela prática do crime de responsabilidade [...] não exclui a
aplicação das demais sanções judiciais cabíveis e desse modo, se o Presidente da

45
República praticou atos que se enquadram como ilícitos penais, esses deverão ser
apurados pelos órgãos competentes do Poder Judiciário, em ações próprias.
Também cabe ressaltar que a inabilitação, por oito anos, para o exercício de
função pública alcança todas as funções de natureza pública, sejam as resultantes
de concurso público, sejam as de nomeação em confiança, sejam os mandatos
eletivos. Na prática, portanto, a condenação no impeachment impõe ao Presidente
da República uma absoluta ausência do cenário público do País, haja vista que ele
não poderá, nos oito anos seguintes, ocupar nenhum cargo político eletivo,
tampouco exercer qualquer outra função pública, de provimento efetivo ou em
comissão.
A sentença será formalizada por meio da expedição de uma Resolução do
Senado Federal (Art. 35 da Lei nº 1.079/1950).
Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a renúncia ao
cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o
processo de impeachment.
Essa questão foi suscitada no julgamento do então Presidente da República
Fernando Collor de Melo, em que este renunciou ao cargo no início do julgamento,
com o objetivo de extinguir o processo de impeachment e, com isso, impedir a
imposição da sanção de inabilitação, por oito anos, para o exercício de função
pública. A argumentação era de que, com a prévia renúncia, extinguir-se-ia o
processo de impeachment, o que impediria o Senado Federal de impor a pena de
inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública.
Essa argumentação, porém, não foi aceita pelo Supremo Tribunal Federal,
que deixou assente que, no atual regramento de responsabilização do Presidente da
República pela prática de crime de responsabilidade (Lei nº 1.079, de 1950),
conquanto a pena de perda do cargo não possa ser aplicada isoladamente, vale
dizer, embora a pena de perda do cargo obrigatoriamente implique a inabilitação, por
oito anos, para o exercício de função pública, a pena de inabilitação não assume
caráter de acessoriedade. Assim, mesmo tendo havido a renúncia – e, portanto, não
cabendo mais falar em “perda do cargo” –, deve o processo prosseguir e, se
condenatória a decisão, haverá a imposição, isoladamente, da pena de inabilitação
(PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

46
Nessa mesma ação, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de

que, apresentada a denúncia enquanto o Presidente da República estiver no
exercício do cargo, prosseguirá o julgamento, mesmo após o término do mandato.
Com isso, havendo a denúncia durante o exercício do mandato, ulterior renúncia não
prejudicará o prosseguimento do julgamento, com vistas a decidir pela imposição, ou
não, da inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública.
Ainda na mesma ação, o Supremo Tribunal Federal deixou assente que o
Poder Judiciário não dispõe de competência para alterar a decisão proferida pelo
Senado Federal no processo de impeachment.
Segundo o Tribunal, a Constituição reservou ao Senado Federal toda a
jurisdição a respeito da matéria, excluindo, por conseguinte, a interferência do Poder
Judiciário. Assim, quando o Senado Federal julga o Presidente da República, não
procede como órgão legislativo, mas sim como órgão judicial, exercendo jurisdição
recebida diretamente da Constituição, razão pela qual “não pode o Poder Judiciário
reformar a decisão do Senado, por se tratar de matéria da sua exclusiva
competência e no exercício de sua original e conclusiva jurisdição” (MS 21.689-1,
rel. Min. Carlos Velloso, 16.12.1993).
É importante ressaltar que a decisão do Senado Federal é absolutamente
definitiva e não sujeita a controle por nenhum órgão do Poder Judiciário no que diz
respeito ao mérito. Diferentemente, durante o processo de impeachment, se o
processado entender que um direito seu está sendo lesado ou sofrendo ameaça de
lesão, tem direito a provocar a tutela do Poder Judiciário, com fulcro no inafastável
inciso XXXV do art. 5º da Constituição. Assim, por exemplo, se não lhe fosse
assegurado o efetivo exercício da ampla defesa, poderia a autoridade processada
ajuizar mandado de segurança (ou qualquer outra ação judicial que fosse cabível)
contra o cerceamento do seu direito de defesa e, se o Judiciário entendesse que tal
cerceamento realmente ocorrera, poderia, conforme o caso, proferir sentença
decretando a anulação do ato ilegal ou determinando que fosse suprida a omissão
ilegítima.
Quanto aos crimes comuns, o Presidente da República dispõe de
prerrogativas e imunidades em relação ao processo que vise à sua incriminação pela
prática de crime comum.

47
Essas garantias constitucionais não são um privilégio pessoal; elas têm por
objetivo preservar a independência do Poder Executivo frente aos outros Poderes da
República, permitindo o livre exercício das funções presidenciais, no exercício das
chefias de Estado, de Governo e de Administração.
6.3 Das funções exercidas e dos Ministros de Estado

As principais funções do Presidente da República são exercidas via:
a) DECRETO – são atos administrativos da competência exclusiva dos
chefes do Poder Executivo.
b) REGULAMENTO – são atos administrativos postos em vigência por
decreto, para especificar os mandamentos da lei, ou prover situações ainda não
disciplinadas por lei.
Os Ministros de Estado estão na cúpula da organização administrativa
federal.
Conforme versa o texto constitucional, os Ministros auxiliam ao Presidente
da República no exercício de suas atribuições (art. 76 da C.F.).
Sendo assim, os Ministros ocupam cargos de confiança, que serão
preenchidos livremente pelo Presidente da República, obedecidos os requisitos
legais (art. 87 da C.F./88). O Parágrafo Único do art. 87 da CF. define as atribuições
dos Ministros.
O Vice-Presidente da República sempre poderá ser convocado pelo
Presidente da República para o exercício de missões especiais, exercendo assim
papel de auxiliar do Chefe da República. Além dessa função auxiliar, terá outras
atribuições que lhe serão conferidas por lei complementar (art. 79, Par. Único).
6.4 Os Conselhos
Conselhos são organismos públicos destinados a assessoramento de alto
nível e de orientação e até de deliberação em determinado campo de atuação do
governo.
O Conselho da República é o órgão superior de consulta do presidente da
República, composto pelo vice-presidente da República, presidente da Câmara dos
Deputados, presidente do Senado Federal, líderes da maioria e da minoria na

48
Câmara dos Deputados e no Senado Federal, o ministro da Justiça e 6 (seis)

cidadãos brasileiros natos, estes últimos atendidas as seguintes exigências: ter mais
de 35 anos; dois nomeados pelo presidente da República; dois eleitos pelo Senado
Federal; dois eleitos pela Câmara Federal, todos com mandato de 3 (três) anos,
vedada a recondução.
Ao Conselho da República compete pronunciar-se nos casos de intervenção
federal, estado de defesa e estado de sítio, e em questões relevantes para a
estabilidade das instituições democráticas.
O Conselho de Defesa Nacional é o órgão de consulta do presidente da
República nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do
Estado democrático. É composto pelo vice-presidente da República, pelos
presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, pelos ministros da
Justiça, do Planejamento, das Relações Exteriores e da Defesa, e pelos
Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica.

49
UNIDADE 7 – PODER JUDICIÁRIO
O Poder Judiciário é um dos três poderes expressamente reconhecidos pela

Constituição da República (art. 2º). Além de instituí-lo como Poder independente, a
Carta Política protege como cláusula pétrea essa independência, em seu art. 60, §
4º, III.
VICENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO (2008) afirmam sem
exagero que não é possível conceber um Estado de Direito sem um Poder Judiciário
independente, responsável não só pela solução definitiva dos conflitos
intersubjetivos, mas, talvez precipuamente, pela garantia da integridade do
ordenamento jurídico, mediante a aferição da compatibilidade entre os atos estatais
e os comandos vazados na Constituição.
O Poder Judiciário é o sustentáculo do Estado Democrático de Direito, pois é
quem garante a devida separação entre os poderes e a proteção dos direitos
individuais e coletivos (MASCARENHAS, 2008).
É interessante observar que a plena independência entre os Poderes
Executivo e Legislativo não é um pressuposto obrigatório para termos um Estado de
Direito. Deveras, no sistema parlamentarista, a relação entre os Poderes Executivo e
Legislativo não é propriamente de independência, mas sim de colaboração, uma vez
que a manutenção do exercício do poder por parte de um depende da vontade do
outro.
O Poder Judiciário, diferentemente, seja qual for o sistema de governo –
presidencialista ou parlamentarista – sempre e obrigatoriamente deve ser um Poder
plenamente independente, em um Estado Democrático de Direito, incumbido da
guarda da Constituição, a fim de conferir efetividade, dentre outros, aos princípios da
legalidade e da igualdade (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
De todo modo, sua importância, independente para a garantia de um Estado
Democrático de Direito, pode ser facilmente constatada pela análise de inúmeros
dispositivos da Constituição.
Em primeiro lugar, a guarda da Constituição, em caráter definitivo, é
atribuída ao órgão de cúpula do Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal (CF,
art. 102, caput).

50
Além dessa relevantíssima atribuição, impende notar que inúmeros direitos

fundamentais, individuais ou coletivos, catalogados ou não, são concernentes
especificamente ao Poder Judiciário, isto é, a garantia de acesso a um judiciário
imparcial e independente é garantia fundamental, estruturante de nossa organização
político-jurídica.
Assim, além de asseverar que “a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV), a Carta Política estabelece o
princípio do juiz natural (art. 5º, XXXVII), reconhece o Tribunal do Júri, atribuindo-lhe
competência para julgar os crimes dolosos contra a vida (art. 5º, XXXVIII), assegura
que “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal
condenatória” (art. 5º, LVII) etc.
São, ainda, essenciais à garantia de um Judiciário imparcial e independente
as diversas prerrogativas da magistratura, vazadas essencialmente nos arts. 93 e 95
da Constituição, e a expressa garantia de autonomia administrativa e financeira (CF,
art. 99) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Dentre as funções do Poder Judiciário encontramos aquelas tidas como
“típicas” que é exatamente a aplicação contenciosa das leis aos casos particulares
(ZIMMERMANN, 2002) e as funções atípicas, de natureza administrativa – cuidar da
sua própria administração, conceder férias aos seus integrantes, elaborar
orçamento, entre outros – e legislativa – propor leis de interesse do Poder Judiciário,
como por exemplo, as normas regimentais.
O Poder Judiciário brasileiro encontra-se organizado no título IV, capítulo III,
da Constituição Federal, com as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional
n. 45, de 8/12 2004.
O capítulo IV, complementar ao capítulo III, versa sobre os órgãos
promotores dos interesses múltiplos e juridicamente protegidos, ou seja, o Ministério
Público, a Advocacia Pública (da União), e Advocacia e a Defensoria Pública.
Diferentemente do que ocorre na França, onde o Ministério Público integra o
Poder Judiciário, entre nós, o Ministério Público é órgão do Poder Executivo, embora
expressamente reconhecido como essencial no exercício da função jurisdicional do
estado (MASCARENHAS, 2008).

51
O Poder Judiciário brasileiro, mantendo a tradição federalista inaugurada

com a Constituição de 1891, encontra-se disposto em um duplo aspecto federal e
estadual. Em razão da competência outorgada pela Constituição Federal, existe,
também, a dualidade de justiças, a comum e a especializada, esta prestando
atendimento jurisdicional nas áreas militar, eleitoral e trabalhista (MASCARENHAS,
2008).
7.1 Garantias do poder judiciário

Para que os magistrados possam exercer tão importantes atribuições e
deveres faz-se necessária a existência de garantias constitucionais de modo a
salvaguardar a sua independência e imparcialidade.
Essas garantias do Judiciário podem ser divididas em garantias institucionais
do Poder e garantias aos membros do próprio Poder, sendo que as primeiras dizem
respeito à independência do Poder Judiciário nas suas relações com os demais
Poderes.
ALEXANDRE DE MORAES (2001, p. 467), a respeito das garantias
institucionais da magistratura, assim define:
Tão importante são as garantias do Poder Judiciário, que a própria

constituição considera crime de responsabilidade do Presidente da
República atentar contra seu livre exercício, conforme o art. 85, pois como
afirma Carlos S. Fayt, as imunidades da magistratura não constituem
privilégios pessoais, mas relacionam-se com a própria função exercida e o
seu objeto de proteção contra os avanços, excessos e abusos dos outros
poderes em benefício da Justiça e de toda a Nação. A magistratura se
desempenha no interesse geral e suas garantias têm fundamento no
princípio da soberania do povo e na forma republicana de governo, de modo
que todo avanço sobre a independência do Poder Judiciário importa em um
avanço contra a própria constituição.
São garantias institucionais:

1) Autonomia funcional, administrativa e financeira do Poder Judiciário (CF,
art. 99) – é a primeira garantia institucional do Judiciário. Essa garantia assegura aos
Tribunais o autogoverno, garantindo-lhes o direito de elaborar suas próprias
propostas orçamentárias, dentro dos limites previamente estipulados com os demais
Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

52
Além disso, o Poder Judiciário é quem organiza administrativamente a sua

secretaria e serviços auxiliares necessários ao desempenho de suas atividades; dá
provimento, na forma prevista na própria Constituição e no Estatuto da Magistratura,
aos cargos de juiz de carreira; propõe a criação de novas varas; concede licenças
prêmio, sem vencimento, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes
e servidores, entre outros.
2) Modo de escolha dos dirigentes dos Tribunais – a CF assegura aos
Tribunais a competência para eleger os seus órgãos diretivos, sem qualquer
ingerência dos demais Poderes.
As garantias aos membros do poder judiciário (art. 95) podem ser de duas
naturezas: garantias de liberdade e de garantias de imparcialidade.
1) Garantias de liberdade:
a) Vitaliciedade – é o direito que tem o magistrado de ser mantido no cargo,
após o cumprimento do estágio probatório (2 anos), dependendo a perda do cargo,
nesse período, de deliberação do tribunal a que o juiz estiver vinculado, e, nos
demais casos, quando condenado em processo judicial através sentença transitada
em julgado.
b) Inamovibilidade – é a garantia que tem o magistrado de não ser
destituído, removido e nem promovido sem que haja o seu consentimento.
A exceção à regra é o chamado interesse público, quando, pelo voto de 2/3
dos votos do órgão competente, mediante escrutínio secreto e com direito a ampla
defesa, um magistrado pode ser removido ou promovido ex officio.
c) Irredutibilidade de subsídios – é a garantia que têm os magistrados de não
sofrerem redução alguma nos seus vencimentos, salvo no que respeita à incidência
de impostos.
2) Garantias de imparcialidade:
As garantias de imparcialidade decorrem de vedações constitucionais
previstas no art. 95, parágrafo único, incisos I a III e as decorrentes da EC nº 45 de
2004:
 exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de
magistério;
 receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou participação em processo;

53
 dedicar-se às atividades político-partidárias;

 receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas
físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em
lei (redação dada pela EC nº 45/2004);
 exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual se afastou, antes de
decorridos três anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou
exoneração (redação dada pela EC nº 45/2004).
Além disso, como todo agente público, o juiz está obrigado a residir no local
onde exerce a sua função, salvo autorização do tribunal.
7.2 Estrutura do poder judiciário

A estrutura do Poder Judiciário no Brasil, tal como disposto no artigo 92 da
Carta Magna, é a seguinte:
I – Supremo Tribunal Federal.
I-A – o Conselho Nacional de Justiça.
II – Superior Tribunal de Justiça.
III – Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais.
IV – Tribunais e Juízes do Trabalho.
V – Tribunais e Juízes Eleitorais.
VI – Tribunais e Juízes Militares.
VII – Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
As principais diretrizes sobre o funcionamento do Poder Judiciário são
encontradas na Constituição Federal, mas as normas sobre ingresso na carreira,
provimento das vagas, subsídios, promoção e acesso dos juízes, assim como a
formação e os princípios procedimentais dos tribunais são fixados através de Lei
Complementar, através do Estatuto da Magistratura (art. 93, CF).

54
Vejamos abaixo duas estruturas do Poder Judiciário no Brasil

ESTRUTURA DO PODER JUDICIÁRIO

55

56
Apesar do Conselho Nacional de Justiça – CNJ – (criado no âmbito do Poder

Judiciário pela EC nº 45/2004) integrar o Poder Judiciário não está nos quadros
acima por não dispor de competência jurisdicional.
A Emenda Constitucional nº 45/2004 extinguiu os tribunais de alçada, onde
existiam, determinando que seus membros passem a integrar os tribunais de justiça
dos respectivos estados-membros, respeitadas a antiguidade e a classe de origem.
O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores têm jurisdição em
todo o território nacional e, assim como o Conselho Nacional de Justiça, têm sede na
Capital Federal (CF, art. 92, §§ 1º e 2º). O Supremo Tribunal Federal é o órgão
máximo do Poder Judiciário, ocupando a digna posição de especial guardião da
Constituição Federal.
É composto de 11 membros, divididos em duas Turmas de cinco membros
cada, ambas no mesmo plano hierárquico – o presidente apenas participa das
sessões plenárias, vale dizer, conjuntas das duas Turmas – e tem a sua sede em
Brasília.
Os membros do STF são nomeados pelo presidente da República após
prévia escolha da maioria absoluta do Senado Federal, dentre aqueles brasileiros
natos e no gozo dos seus direitos políticos, com mais de 35 e menos de 65 anos de
idade, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
Cabe ao Supremo Tribunal realizar, originariamente e com exclusividade, o
controle abstrato de leis e atos normativos em face da Constituição Federal e,
também, atuar no controle difuso, em que aprecia, em último grau, as controvérsias
concretas suscitadas nos juízos inferiores.
O Conselho Nacional de Justiça é o órgão de controle da atuação
administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juízes, cabendo-lhe desempenhar as atribuições que lhe foram
diretamente outorgadas pela Constituição Federal, além de outras que venham a ser
estabelecidas pelo Estatuto da Magistratura.
O CNJ compõe-se de quinze membros com mais de trinta e cinco e menos
de sessenta e seis anos de idade, com mandato de dois anos, admitida a
recondução apenas uma vez.
São membros do Conselho Nacional de Justiça:

57
 um Ministro do Supremo Tribunal Federal, indicado pelo respectivo tribunal;

 um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, indicado pelo respectivo tribunal;
 um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo
tribunal;
 um desembargador de Tribunal de Justiça, indicado pelo Supremo Tribunal
Federal;
 um juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal;
 um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado pelo Superior Tribunal de
Justiça;
 um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça;
 um juiz do Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do
Trabalho;
 um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;
 um membro do Ministério Público da União, indicado pelo Procurador Geral
da República;
 um membro do Ministério Público estadual, escolhido pelo Procurador Geral
da República dentre os nomes indicados pelo órgão competente de cada
instituição estadual;
 dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do Brasil;
 dois cidadãos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um
pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
O Conselho Nacional de Justiça será presidido pelo Ministro do Supremo

Tribunal Federal, que votará em caso de empate. Em razão da sua participação no
CNJ, e enquanto durar o seu mandato, o Ministro do STF ficará excluído da
distribuição de processos no seu tribunal.
O Superior Tribunal de Justiça, o Tribunal Superior Eleitoral, o Tribunal
Superior do Trabalho e o Superior Tribunal Militar são os quatro Tribunais
Superiores, com sede na Capital Federal e jurisdição em todo o território nacional.
O Superior Tribunal de Justiça – STJ – tem por função precípua assegurar a
uniformização na interpretação da legislação federal, apreciando as mais diferentes
58
controvérsias acerca da aplicação do direito federal. O STJ não realiza controle

abstrato de constitucionalidade, mas somente controle difuso, no qual aprecia as
controvérsias concretas a ele submetidas originariamente (competência originária)
ou em processos resultantes de recursos contra as decisões dos Tribunais de
Justiça dos estados e do Distrito Federal e dos Tribunais Regionais Federais
(competência recursal).
Os demais Tribunais Superiores integram a justiça especializada, haja vista
que só atuam num dado ramo do Direito. Assim, o Tribunal Superior Eleitoral aprecia
matéria eleitoral; o Superior Tribunal Militar, os crimes militares; e o Tribunal
Superior do Trabalho, matéria afeta ao direito do trabalho (PAULO; ALEXANDRINO,
2008).
Dentre os órgãos de segundo grau, destacam-se os Tribunais de Justiça dos
estados-membros, que, além de realizarem o controle difuso de constitucionalidade
como qualquer outro órgão do Poder Judiciário, efetivam também o controle abstrato
das leis e atos normativos locais em face da Constituição estadual.
Cabe a todos os juízes e tribunais do Poder Judiciário exercer a jurisdição
constitucional, na defesa da supremacia da Constituição Federal. Com efeito, todos
os órgãos do Poder Judiciário, juízes e tribunais, dispõem de competência para
proteger a Constituição, devendo afastar, nos casos concretos a eles submetidos, a
aplicação das leis que considerarem inconstitucionais. Dessa forma, embora a
guarda da Constituição seja função precípua do Supremo Tribunal Federal, ele não
a exerce de forma exclusiva, haja vista que os demais órgãos do Poder Judiciário
também podem reconhecer a invalidade das leis.
A única jurisdição exclusiva do Supremo Tribunal Federal é a abstrata, em
face da Constituição Federal, em que a Corte examina, em tese, a validade de leis e
atos normativos em confronto com a Carta Federal, com o fim de resguardar a
harmonia do ordenamento jurídico. Ainda assim, cabe destacar, só é atribuição
exclusiva do Supremo Tribunal Federal a jurisdição abstrata em face da Constituição
Federal, haja vista que os Tribunais de Justiça dos estados e do Distrito Federal
também exercem controle abstrato, mas sempre em confronto com a Constituição
estadual (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

59
7.3 Das funções essenciais da justiça

A Constituição de 1988 agrupou em um capítulo específico (Capítulo IV, arts.
127 a 129) disposições acerca do que denominou “Funções Essenciais à Justiça”.
Sob essa rubrica, trata o texto constitucional do Ministério Público, da advocacia
pública, da defensoria pública e da advocacia privada. Note-se que nenhuma dessas
pessoas ou órgãos integra a estrutura do Poder Judiciário. São, como afirma o
próprio texto constitucional, pessoas ou órgãos que atuam perante o Judiciário.
Mais do que isso, sua atuação é imprescindível ao próprio exercício da
função jurisdicional, tendo em conta, sobretudo, o fato de que o Poder Judiciário não
atua de ofício, isto é, por iniciativa própria, sem provocação. Em outras palavras, é o
modo de acionar o Poder Judiciário em casos de violação dos direitos e garantias
fundamentais.
A não-atuação de ofício do Judiciário é uma importante garantia do equilíbrio
entre os Poderes, um relevante mecanismo de contenção recíproca, dentre os
diversos “freios e contrapesos” estabelecidos nas Constituições em geral. Deveras, o
Poder Judiciário pode controlar e declarar ilegítima a atuação do Executivo,
obstando ou anulando atos desse Poder; pode, até mesmo, retirar do mundo
jurídico, por considerá-los inconstitucionais, atos normativos primários do Legislativo,
Poder integrado pelos representantes do povo, legítimo titular da soberania do
Estado.
Com todas essas prerrogativas, se tivesse o Judiciário a possibilidade de
atuar de ofício, por iniciativa própria, ele seria, sem dúvida, um Poder acima dos
demais, com força para paralisá-los inteiramente, a seu alvedrio.
Além disso, a exigência de provocação para que o Judiciário atue é garantia
de sua imparcialidade, porquanto é evidente que o autor de uma ação sempre tem o
objetivo de alcançar determinado resultado, predeterminado, situação inteiramente
incompatível com a figura de um julgador equilibrado e imparcial (literalmente, o juiz
não pode ser parte na ação, não pode ser autor nem réu, deve manter-se
equidistante das partes, sem o que não há como esperar uma decisão justa).
Embora o acesso à Justiça deva ser o mais amplo possível, todo o conjunto
de garantias processuais, decorrentes do princípio do devido processo legal em
acepção formal, torna bastante técnica a disciplina da postulação em juízo, fazendo

60
muito improvável que se pudesse obter uma prestação jurisdicional satisfatória,

equilibrada, isonômica, se qualquer pessoa, sem preparação especializada, pudesse
atuar diretamente perante o Judiciário. Daí a importância da função do advogado.
Nesse aspecto, particularmente relevante é assegurar defesa de qualidade aos
necessitados, mormente, quando acusados de crimes, papel da defensoria pública.
Ademais, é desejável que existam órgãos com capacidade postulatória que atuem
em juízo em defesa dos interesses gerais da população, como é o caso do Ministério
Público - titular da ação penal pública e investido em diversas outras competências
fundamentais para a proteção da sociedade. Também o Poder Público precisa ter
quem o represente em juízo, justificando a existência de uma advocacia pública
(PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Vejamos um pouco sobre dessas estruturas:
O Ministério Público, segundo dispõe o artigo 127 da CF, é instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.
São princípios do Ministério Público, constitucionalmente expressos, a
unidade, a indivisibilidade, a independência funcional e a autonomia administrativa e
financeira (CF, art. 127, §§ 1º e 2º).
A nova Carta Constitucional ao Ministério Público incumbe a guarda do
ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, fundado no Estado Democrático de
Direito, atuando na defesa da lei, e não dos governantes. Daí o legislador
constituinte, reconhecendo esse papel do Ministério Público, conceder aos seus
membros as mesmas garantias constitucionais conferidas aos magistrados, de
vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos (art. 128, §5º, I, a, b e
c) (MASCARENHAS, 2008).
ALEXANDRE DE MORAIS (2007, p. 625) conceitua a Advocacia Pública,
como sendo:
(...) a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa

a União, judicial ou extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organização, prevendo o ingresso
nas classes inicias das carreiras da instituição mediante concurso público –
e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do
Poder Executivo.
61
A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de

livre nomeação pelo Presidente da República, entre cidadãos maiores de 35 anos,
de notável saber jurídico reputação ilibada, prevendo necessária relação de
confiança entre representado (Presidente, como Chefe do Executivo Federal) e
representante, que justifique a livre escolha.
Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal exercerão a
representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas e
serão organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público
de provas e títulos, trazendo a Emenda Constitucional nº 19/98 a inovação de que a
Ordem dos Advogados do Brasil – OAB – deve atuar em todas as fases do
processo.
Aos procuradores é assegurada a estabilidade após o término de três anos
de efetivo exercício do cargo, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos
próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias.
A respeito da remuneração, aplica-se a Advocacia Pública, as normas
remuneratórias previstas no art. 39, § 4° e os teto e subteto previstos pelo inciso XI,
do art. 37, com sua redação dada pela EC n. 41/03.
A Advocacia de Estado assume, portanto, o desafio de defender a execução
das políticas públicas, dentro dos primados do Estado Democrático de Direito,
notabilizando-se como essencial à consecução da Justiça – princípio fundante da
República Federativa do Brasil (art.3º, inciso I, da CF/88) (DREBES, 2009).
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 134, prevê ainda, a criação da
Defensoria Pública, como instituição essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus e gratuitamente
dos necessitados, impossibilitados de pagar honorários advocatícios (DREBES,
2009).
O Congresso Nacional, através de Lei Complementar, possui a competência
para organizar a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos territórios e
de prescrever normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de
carreira providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos,
assegurada a seus integrantes a garantia de inamovibilidade, sendo vedado o
exercício da Advocacia fora das atribuições institucionais.

62
De acordo com o art. 22 do ADCT, o texto constitucional assegurou, de

forma excepcional e taxativa, aos defensores públicos investidos na função até a
data de instalação da Assembleia Nacional Constituinte o direito de opção pela
carreira, com observância das garantias e vedações previstas no art. 134, parágrafo
único, da Constituição. Seus membros, portanto, podem ser caracterizados como
“advogados públicos”.
A Emenda Constitucional nº 45/04 fortaleceu ainda mais o instituto das
Defensorias Públicas Estaduais, assegurando-lhes autonomia funcional e
administrativa e a iniciativa de suas propostas orçamentária dentro dos limites
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Com isso, percebe-se que a Defensoria Pública é uma instituição pública
cuja função é oferecer serviços jurídicos gratuitos aos cidadãos que não possuem
recursos financeiros para contratar advogados, atuando em diversas áreas
(DREBES, 2009).

63
UNIDADE 8 – DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUÇÕES

DEMOCRÁTICAS
O Título V da Constituição Federal trata “Da Defesa do Estado e das

Instituições Democráticas”, disciplinando, do ponto de vista jurídico-constitucional, o
estado de defesa, o estado de sítio, as Forças Armadas e a Segurança Pública.
Os dois primeiros – estado de defesa e estado de sítio – medidas de
exceção – consubstanciam-se em instrumentos normativos de que dispõem o estado
para a preservação do ordenamento jurídico-constitucional em momentos de crise,
situações verdadeiramente atípicas em que a ordem constitucional se encontra
ameaçada. Saliente-se que a utilização dessas medidas excepcionais somente pode
ter como objetivo a proteção da Constituição e do Estado Democrático de Direito,
jamais com o objetivo de se voltar contra a legalidade (MASCARENHAS, 2008).
Frise-se de imediato que a execução dessas medidas excepcionais só será
validada se estiverem presentes, pelo menos, três requisitos:
a) necessidade (as medidas só deverão ser decretadas diante de situações
fáticas cuja gravidade torne imprescindível a sua adoção);
b) temporalidade (as medidas deverão vigorar somente pelo prazo
necessário ao restabelecimento da normalidade, sob pena de se converterem em
arbítrio ou ditadura);
c) obediência irrestrita aos comandos constitucionais (a atuação do Estado
deverá obedecer fielmente às regras e limites constitucionais, sob pena de ulterior
responsabilização – política, criminal e cível – dos executores) (PAULO;
ALEXANDRINO, 2008).
Portanto, o estado de defesa e o estado de sítio são cercados das
necessárias cautelas constitucionais no que respeita à possibilidade ou necessidade
da sua efetivação, e, a partir daí, a competência para a decretação, e o limite de
tempo (temporariedade) da medida empregada.
Durante o estado de defesa e no estado de sítio, podem ser reprimidos, por
via do controle de legalidade, eventuais abusos e ilegalidades cometidos na sua
execução, inclusive por meio de mandado de segurança e de habeas corpus. É de
se observar, no entanto, que a análise de mérito das medidas – estado de defesa e
estado de sítio – a sua conveniência e oportunidade política para decretação não
64
pode ser feita pelo Poder Judiciário. Esse controle discricionário é feito pelo próprio
Poder Executivo na hipótese do estado de defesa, e pelos Poderes Executivo e
Legislativo, na hipótese do estado de sítio (MASCARENHAS, 2008).
Tanto no estado de defesa quanto no estado de sítio deverá a Mesa do
Congresso Nacional designar comissão composta de cinco membros para fiscalizar
e acompanhar a execução das medidas a eles referentes. Cessados os motivos que
deram causa ao estado de defesa ou ao estado de sítio, este deverá também
cessar, e, consequentemente, os seus efeitos, sem prejuízo da responsabilidade
pelos excessos ilícitos cometidos por seus executores ou agentes.
Demais disso, o presidente da República deverá comunicar ao Congresso
Nacional, através de mensagem, as medidas aplicadas, as suas especificações e
justificativas, a relação nominal dos atingidos e a indicação das restrições aplicadas
As Forças Armadas e a Segurança Pública, de seu lado, têm como missão a
defesa do país e a proteção da sociedade.
8.1 Estado de defesa

O estado de defesa encontra-se disciplinado no artigo 136 da Constituição
Federal, sendo que as medidas a ele inerentes, colocadas à disposição do Poder
Executivo da União, são menos gravosas aos direitos fundamentais do que aquelas
outras previstas para o estado de sítio.
Isto em razão do necessário e indispensável princípio da proporcionalidade
das medidas que se deve adotar a cada caso concreto: para situações menos
urgentes, medidas menos gravosas; para situações mais urgentes e sérias, medidas
mais fortes.
O estado de defesa somente poderá ser decretado
para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e

determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e
iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes
proporções na natureza (Art. 136, CF).

65
8.2 Estado de sítio

Consubstancia-se na suspensão temporária e localizada de garantias
constitucionais, devendo o presidente da República, obrigatoriamente, solicitar
autorização da maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal para a sua decretação.
Trata-se de modalidade de suspensão de garantias constitucionais mais
graves do que o estado de defesa, daí a necessidade da oitiva dos Conselhos da
República e de Defesa Nacional, e a autorização da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal para a sua aplicação.
O estado de sítio somente pode ser decretado ocorrendo as seguintes
causas:
a) comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que
comprovem a ineficácia de medidas adotadas durante o estado de defesa;
b) declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada
estrangeira (Art. 137, I e II).
Após a decretação do estado de sítio poderão ser adotadas contra os
indivíduos, cidadãos ou não, as seguintes medidas:
a) obrigação de permanecer em determinado local;
b) detenção em edifícios não destinados originalmente a acusados ou
condenados por crimes comuns;
c) quebra do sigilo das correspondências e das comunicações, restrição à
prestação de informações, à liberdade de imprensa escrita, radiodifusão e televisão;
d) suspensão da liberdade de reunião;
e) busca e apreensão de documentos, coisas e pessoas em domicílio;
f) intervenção nas empresas de serviços públicos;
g) requisição de bens (Art. 139, I a VII).
Guarde...
 Em ambos os estados, a competência é do Presidente da República (art. 84,
IX);
 São hipóteses para Estado de Defesa: ordem pública ou paz ameaçada;
instabilidade constitucional e calamidade natural.

66
 São hipóteses para Estado de Sítio: comoção nacional e ineficiência do

Estado de Defesa (art. 137, I); declaração de guerra e resposta a agressão
armada estrangeira (art. 137,II).
 Prazo para Estado de Defesa: máximo de 30 dias, prorrogáveis por mais 30
dias uma única vez.
 Prazo para Estado de Sítio: máximo de 30 dias, prorrogáveis por mais 30 dias
uma única vez (art. 137, I) e o tempo necessário da guerra ou para repelir a
agressão armada estrangeira (art. 137, II).
 Áreas abrangidas no Estado de Defesa: locais restritos e determinados
segundo art. 136, caput.
 Áreas abrangidas no Estado de Sítio: âmbito nacional. Após o Decreto, o
Presidente especificará as medidas e as áreas abrangidas (CF, art. 138,
caput).
 Restrição a direitos e garantias individuais no Estado de Defesa: CF, art. 5º,
XII, XVI e LXI.
 Restrições a direitos e garantias individuais no Estado de Sítio: art.137, I: CF,
art. 5º, XI, XII, XVI, XXV, LXI; art. 220. Em relação ao art.137, II: Todas as
garantias constitucionais (em tese), desde que: 1) necessidade da medida; 2)
tenham sido objeto de deliberação por parte do Congresso Nacional quando
da autorização da medida; 3) devem estar expressamente previstos no
Decreto Presidencial (CF, art. 138, caput, c.c. 139, caput).
8.3 Forças armadas

As Forças Armadas, consoante dispõe a Constituição Federal, são
instrumentos constitucionais de defesa do estado e da democracia.
Compostas pelo Exército, pela Marinha e pela Aeronáutica, formam
instituições nacionais permanentes e regulares, baseadas na hierarquia e na
disciplina.
As Forças Armadas têm como finalidade constitucional precípua a garantia
da segurança externa do estado, e, em casos excepcionais, assegurar a garantia
dos Poderes constituídos e a ordem interna (por exemplo, em situações de guerra
civil, ante-eventual impossibilidade dos órgãos policiais manterem a lei e a ordem).

67
O Comandante Supremo das Forças Armadas é o presidente da República,

a teor do artigo 84, XIII, da CF.
Em razão do princípio da hierarquia a que os militares estão subordinados,
as punições disciplinares militares não ensejam a impetração de habeas corpus,
sendo-lhes vedados, expressamente, a sindicalização e a greve. Também não pode
o militar, enquanto estiver em serviço ativo, filiar-se a partido político.
O militar poderá ocupar cargo ou emprego público civil sem necessitar ser
transferido para a reserva, desde que temporário e não eletivo. Se o cargo for
permanente deverá passar para a reserva. É o que determina o artigo 142, incisos II
e III da Constituição Federal.
Os militares conscritos durante o serviço militar obrigatório não podem se
alistar como eleitores. Os demais militares de carreira podem se alistar
eleitoralmente e podem, também, se candidatar a cargo eletivo, devendo, neste
caso, ser agregado pela autoridade superior caso conte com menos de dez anos de
serviço. Eleito, o militar passará para a reserva (inatividade) no ato da diplomação
(CF, art. 14, § 8º, I e II).
8.4 Segurança Pública

A segurança pública é tratada no Título V, Capítulo III, da Constituição
Federal, como dever do estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Os órgãos de segurança pública do Estado são: a) polícia federal; b) polícia
rodoviária federal; c) polícia ferroviária federal; d) polícias civis; e) polícias militares e
corpos de bombeiros militares.
A atividade policial é dividida em duas categorias, a saber:
a) Polícia judiciária – a quem incumbe o trabalho de repressão do crime,
após a ocorrência criminal, através da investigação buscando, por meio do inquérito
policial, a certeza da materialidade e da sua autoria.
b) Polícia administrativa, também chamada preventiva ou repressiva – a
quem incumbe a prevenção do crime, vale dizer, a quem incumbe impedir que o
crime seja praticado (MASCARENHAS, 2008).

68
ALEXANDRE DE MORAES (2004) explica que a multiplicidade dos órgãos

de defesa da segurança pública, pela nova Constituição, teve dupla finalidade: o
atendimento aos reclamos sociais e a redução da possibilidade de intervenção das
Forças Armadas na segurança interna.
A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e
mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento
de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão
interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em
lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos
públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela
União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das rodovias federais.
A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela
União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das ferrovias federais.
Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem
ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de
infrações penais, exceto as militares.
Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública.
Aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei,
incumbe a execução de atividades de defesa civil.
As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e
reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos estados, do Distrito Federal e dos Territórios. A lei disciplinará a

69
organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de

maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção
de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
Finalmente, determina a Constituição Federal que a remuneração dos
servidores policiais será fixada na forma de subsídio, prevista no § 4º do art. 39 do
texto constitucional (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

70
REFERÊNCIAS
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aplicação do Princípio de Subsidiariedade na repartição de competências legislativas
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nioLindemberg/toq18_antonio_henrique.pdf
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Congresso nacional? (2011). Disponível em: http://osoriobarbosa.com.br/node/33
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conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 3 ed. São Paulo: Saraiva,
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Editor, 2002.
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2006.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
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BRASIL. Emenda Constitucional n. 50 de 14 de fevereiro de 2006. Modifica o at. 57
da CF. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc50.htm
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. São Paulo: Saraiva,
2008.
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2.2 Formas de Governo

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2.3 Sistemas de governo

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