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A IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA NA CONTRATAÇÃO PÚBLICA

SUMÁRIO
1. Introdução 2. Actividade administrativa e contratação pública 3. Impugnação
administrativa 4. Impugnação administrativa na contratação pública 4.1. Princípios
subjacentes 4.2. Tramitação 5. Conclusão 6. Referências bibliográficas

Abreviaturas, acrónimos e siglas

AA – Actividade administrativa || Al. – Alínea || AP – Administração Pública || Art. – Artigo ||
CC – Código Civil, STP || CCP – Código dos Contratos Públicos, Portugal || CEDIPRE –
Centro de Estudos de Direito Público e Regulação (Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra) || CP – Contratação pública || CPAPT – Código do Procedimento
Administrativo, Portugal || CPASTP – Código do Procedimento Administrativo, STP || CPTA
– Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Portugal || CSTP – Constituição de
São Tomé e Príncipe || CRP – Constituição da República Portuguesa || DAE – Direito
Administrativo Especial || IA – Impugnação administrativa || IAs – Impugnações
administrativas || LBSJ – Lei de Bases do Sistema Judiciário, STP || LCSP – Lei dos
Contratos do Sector Público, Espanha || N.º - Número || RAU – Reforma Administrativa
Ultramarina, STP || RLCP – Regulamento de Licitações e Contratações Públicas, STP ||
STP – São Tomé e Príncipe

Resumo: Este trabalho versa sobre a impugnação administrativa na contratação pública,

com um enquadramento concreto nos regimes legais de Portugal e de São Tomé e
Príncipe, abordando, para efeitos de contextualização, a contratação pública na actividade
administrativa do Estado e o regime geral de impugnação administrativa.

Em termos de metodologia e tipologia de investigação, trata-se de um estudo descritivo,

baseado na metodologia qualitativa (análise subjectiva e individual) e na investigação
bibliográfica.

Abstract: This work deals with the administrative impugnment in public procurement, with
a concrete framework in the legal regimes of Portugal and São Tomé and Príncipe,
addressing, for purposes of contextualization, public procurement in the administrative
activity of the State and the general regime of administrative impugnment.

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In terms of research methodology and typology, it is a descriptive study based on qualitative

methodology (subjective and individual analysis) and bibliographical research.

Palavras-chave: Administração Pública, contratação pública, impugnação, impugnação

administrativa.

Keywords: Public administration, public procurement, impugnment, administrative

impugnment.

1. Introdução

ROUSSEAU1 destaca que “cada um de nós põe em comum sua pessoa e todo o seu poder
sob a suprema direção da vontade geral; e recebemos, coletivamente, cada membro como
parte indivisível do todo” e a “pessoa pública, assim formada pela união de todas as demais,
tomava outrora o nome de Cidade, e hoje o de República ou de corpo político, o qual é
chamado por seus membros de Estado”.

No caso de São Tomé e Príncipe (artigo 10.º, CSTP) e de Portugal (artigo 9.º, CRP), a tal
pessoa pública chamou a si determinadas tarefas ou objectivos fundamentais para cuja
concretização ALEXY2 indica o caminho do “direito a uma acção positiva do Estado”,
atingindo “prestações em dinheiro e outros bens”.

Sobre a matéria em causa MIRANDA3 defende que o “fim, tarefa ou incumbência que
correspondente a certa necessidade colectiva ou certa zona da vida social e não tem
apenas a ver com o Estado enquanto poder, tem também que ver com o Estado enquanto
comunidade”, levando a acções dos órgãos públicos ou entidades da sociedade civil.

1 ROUSSEAU, Jean-Jacques, O CONTRATO SOCIAL – PRINCÍPIOS DO DIREITO POLÍTICO, tradução

António de Pádua Danesi e revisão de Edison Darci Heldt, São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 21 e 22
2 ALEXY, Robert, TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS, tradução de Virgílio Afonso da Silva, 24.ª

edição, 4.ª tiragem, São Paulo: Malheiros, 2015, p. 433 e 442

3 MIRANDA, Jorge, MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL, tomo V, Coimbra: Coimbra Editora

Limitada, 1997, p. 8 e 9
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AMARAL , neste mesmo sentido, descortina que a existência de colectividades humanas
leva ao surgimento de necessidades colectivas e de serviços públicos para satisfazê-las
em nome e no interesse da colectividade, o que para nós, implica realizar a AA que se
justificar e nos estritos termos da legalidade.

A AA realizada para o cumprimento dos fins, objectivos ou tarefas do Estado, desdobra-se

na prática de actos e no estabelecimento de diversos tipos de relações, incluindo as
contratuais com os particulares.

Mesmo tratando de relações contratuais para a satisfação do interesse público, estas não
podem justificar que quem actua em nome do Estado agrida, arbitrariamente, a esfera dos
direitos fundamentais dos cidadãos nem recorra a procedimentos que, em ultima ratio,
lesem a sociedade com o dispêndio de recursos públicos que não chega a provocar o
correspectivo retorno em bens e serviços para todos.

É sob estas premissas que neste trabalho trataremos de discorrer sobre as IAs enquanto
meios de defesa dos direitos e garantias dos particulares em face da AA, particularizando
a sua utilização na CP à luz dos regimes legais de STP e de Portugal.

Nesta senda, estaremos a reflectir sobre (1) a CP na AA do Estado, com destaque para os
traços característicos, as etapas, os princípios reitores e as entidades que dirigem que
participam neste tipo de contratação, (2) os termos gerais, a natureza e as virtudes da IA e
(3) a manifestação deste tipo de impugnação na CP, com destaque para a sua tramitação
e os princípios da CP que a ela subjazem.

2. Actividade administrativa e contratação pública

Uma definição de AA pode ser encontrada em CORREIA5 que a conceitua em sentido

negativo como actividade do Estado que não seja puramente actividade política, legislativa

4 AMARAL, Diogo Freitas do, CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, VOLUME I, 2.ª edição, Coimbra:
Livraria Almedina, 1999, p. 31 e 33
5 CORREIA, José Manuel Sérvulo, CONTRATOS PÚBLICOS, p. 4, disponível em
http://www.fd.ulisboa.pt/wp-content/uploads/2014/12/Correia-Jose-Servulo-Modulo-de-Contratos-
Publicos.pdf, acesso em 24/06/2020
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ou jurisdicional e, em sentido positivo como actuação orientada para a prossecução do
interesse público e de protecção dos direitos fundamentais.

ANDRADE6 realça que na AA ocorre a participação dos particulares através da colaboração

directa, concertação, iniciativa e iniciativa de controlo, numa cada vez maior privatização
funcional da AP, enquanto que nas actuações típicas de direito público, ou seja, como titular
do interesse público e com “prerrogativas de autoridade”7 em relação ao particular,
sobressaem como formas de AA o regulamento, o acto e o contrato, todos, administrativos.

Isso mesmo refere OLIVEIRA8 quando pontualiza a crescente participação de pessoas

colectivas privadas (sociedades anónimas, associações e fundações) na AA, mas
reconhecendo que se continua a percepcionar o núcleo essencial da organização
administrativa – serviços que realizam a AA – constituído por pessoas colectivas de direito
público e os seus respectivos órgãos.

As decisões tomadas no curso da AA podem ser, segundo a doutrina9, vinculadas ou

discricionárias, embora se considere que não existe decisão administrativa, absolutamente,
discricionária porque, mesmo que a lei confira, dentro dos seus limites, liberdade ao
administrador, a actuação será sempre vinculada à finalidade legal e à competência10.

É, pois, na AA, seja ela realizada por pessoas colectivas públicas ou privadas, que surge a
necessidade da CP nas suas duas vertentes11 que podem ser os fornecimentos e os
serviços.

6 ANDRADE, José Carlos Vieira de, LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO, 5.ª edição, Coimbra:
Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017, p. 135 e 138
7 OLIVEIRA, Fernanda Paula, ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, slide 10, disponível em
https://www.fd.uc.pt/~fpaula/pdf/apoio_aulas/da/5_Org_%20Administrativ4.pdf, acesso em 08/08/2020
8 Idem, slides 6 e 7
9 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p 54; MELLO, Celso Antônio Bandeira de, CURSO DE DIREITO

ADMINISTRATIVO, 32.ª edição, São Paulo: Malheiros, 2015, p. 438 e 439; MEIRELLES, Hely Lopes,
DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, 42.ª edição, São Paulo: Malheiros, 2016, p. 191 e 193
10 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p. 54 e 55; MELLO, Celso António Bandeira de, op. cit., p. 439;

MEIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p. 194 e 195

11 Comissão Europeia, LIVRO VERDE SOBRE A MODERNIZAÇÃO DA POLÍTICA DE CONTRATOS

PÚBLICOS DA UE PARA UM MERCADO DOS CONTRATOS PÚBLICOS MAIS EFICIENTE NA

EUROPA, 27/11/2011, p. 15
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Porém, a CP não abarca todos os contratos subscritos pela AP nem muito menos pelo
Estado, pois aquela pode recorrer a contratos de direito privado (civis e/ou comerciais) e
este pode ser parte de contratos do direito internacional com a natureza de tratados ou
acordos em forma simplificada.

Parece ser consensual que as linhas distintivas da CP em sentido lato12 não estão,
unicamente, na intervenção de entes públicos dotados de supremacia nem muito menos na
finalidade de satisfazer necessidades colectivas; são muito mais profundas e residem na
“contratação administrativa (formação do contrato) e [no] regime substantivo da relação
contratual (execução do contrato)”13.

Sobre a matéria, são elucidativas as asserções de MEIRELLES14 que vê na “participação

da Administração, derrogando normas de Direito Privado e agindo publicae utilitatis causa,
sob a égide do Direito Público”, a essência da AA de CP.

Por essa razão, a AP15 está investida de poderes para fixar as chamadas cláusulas
exorbitantes sobre os procedimentos adjudicatórios e “o conteúdo e o cumprimento”16 dos
contratos (fiscalização, imposição de sanções e rescisão unilateral), desequilibrando a
relação em nome do interesse público.

Do ponto de vista do direito privado este desequilíbrio da posição dos sujeitos não pode
ocorrer por consubstanciar discriminação de uma das partes em favor da outra, o que
mesmo na CP é corrigido com “garantias a favor do contratado, já que de outra forma,
nenhum empresário razoável aceitaria”17.

12 Dizemos sentido lato porque parece-nos haver um sentido restrito ou técnico da CP que abarca a formação e a
celebração do contrato, sem abranger a execução (cfr. MANUAL DE PROCEDIMENTOS DA
CONTRATAÇÃO PÚBLICA DE BENS E SERVIÇOS, Sérvulo & Associados | Sociedade de Advogados, RL,
sem outros dados de edição, p. 8).
13 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p. 254
14 MEIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p. 240
15 Na CP, em Portugal a AP assume a designação de entidade adjudicante e de contraente público, conforme se

trate de formação ou execução do contrato (cfr. MANUAL DE PROCEDIMENTOS DA CONTRATAÇÃO

PÚBLICA DE BENS E SERVIÇOS, op. cit., p. 10 e 11) e, em STP assume a designação de órgão contratante ou
órgão concedente conforme a licitação e a contratação sejam para a empreitada, fornecimento de bens ou prestação
de serviços ou, concessão [cfr. al. t) e u), art. 3.º, RLCP].
16 MACHADO, Santiago Muñoz, TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PÚBLICO

GENERAL, tomo XIII, CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO, 2.ª edição, Madrid: Boletim Oficial do
Estado, 2018, p. 13
17 Idem

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Importa salientar, com as palavras de MELLO18, que a contratada goza de “integral proteção
quanto às aspirações econômicas”, sendo esta uma garantia “absolutamente intangível e
[que] poder algum do contratante público, enquanto tal, pode reduzir-lhe a expressão, feri-
la de algum modo, macular sua fisionomia ou enodoá-la com jaça, por pequena que seja”,
pois “a desigualdade dantes encarecida equilibra-se com o resguardo do objetivo de lucro
buscado pelo contratante privado”.

Estando em causa dinheiros públicos, tem de haver “procedimentos específicos para a

adjudicação de contratos públicos, de modo a permitir que os processos de aquisição do
sector público sejam conduzidos da forma mais racional, transparente e equitativa
possível”19, essencialmente, naqueles contratos entre a Administração e o particular em
que as “prestações suscitem, pelo menos potencialmente, a concorrência no mercado”20.

Como alinhaváramos acima, já é possível dizer que a CP se subdivide em duas grandes

fases, nomeadamente, a fase pré-contratual ou de formação do contrato e a fase contratual
ou de execução do contrato.

Os procedimentos pré-contratuais na CP são arrumados ora em fase interna e fase

externa21, ora em fase de habilitação e fase de julgamento22, num exercício que em ambos
casos, encontramos a devida destrinça em ANDRADE23 nos seguintes termos: (a) fase de
iniciativa, (b) fase de apresentação e aceitação formal das propostas, (c) fase de avaliação,
(d) preparação da adjudicação, (e) fase decisória e (f) fase de celebração do contrato.

Na formação do contrato, a AP pode, no caso de Portugal (n.º 1, art. 16.º, CCP), adoptar
como procedimento (a) o ajuste directo, (b) a consulta prévia, (c) o concurso público, (d) o
concurso limitado por prévia qualificação, (e) o procedimento de negociação, (f) o diálogo
concorrencial e (g) a parceria para a inovação.

18 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., p. 641

19 Comissão Europeia, op. cit, p. 6
20 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p. 255
21 MENDES, Renato Geraldo, O PROCESSO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA – FASES, ETAPAS E ATOS,

Curitiba: Zênite, 2012, p. 35 e 36

22 MELLO, Celso António Bandeira de, op. cit., p. 536
23 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p. 263 a 265

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Olhando para as modalidades licitatórias existentes em STP (art. 32.º, RLCP), nos
propendemos a equiparar a consulta prévia com o concurso de pequena dimensão e, com
base nas palavras de ANDRADE24, sublinhamos que o concurso em duas etapas se afigura
como o mais próximo do diálogo concorrencial e do procedimento de negociação. O que
sim não tem paralelo em STP é a parceria para a inovação, acontecendo o mesmo com o
concurso público internacional que não tem paralelo em Portugal, quiçá pelo facto de o
mercado da CP naquele país estar aberto aos nacionais de outros países europeus (art.
34.º, CCP) e também por força da regras do mercado único europeu onde é garantida a
livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais.

Deste mercado europeu da CP resultam os princípios comunitários “da concorrência (que

acaba por ser uma derivação específica do princípio da igualdade), da proibição de
discriminação em razão da nacionalidade, do reconhecimento mútuo”25, sendo que a
concorrência é o valor predominante da CP no direito da União Europeia26 e nas directrizes
da União Africana27.

Os princípios irrompem como “uma fonte de direito fundamental na contratação pública”28,

assumindo nesta, como lecciona OLIVEIRA29, (1) a função negativa ao parametrizar o
direito aplicável, afastando normas infra-ordenadas incompatíveis e, (2) a função positiva
quando sejam vertidos como (i) norma-do-caso como fundamento directo e autónomo de
uma solução jurídica, factor de (ii) integração para a densificação de espaços normativos
abertos, (iii) interpretação do direito positivo ou (iv) de legitimação quando numa posição
de supra-ordenação validar as regras constantes da lei ou dos regulamentos
administrativos.

Pela sua essencialidade, “a concorrência, a transparência e a igualdade são os princípios

fundamentais da contratação pública”30 porque nestes princípios é que se “assenta o bom

24 Idem, p. 263
25 OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, OS PRINCÍCIOS GERAIS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA in
ESTUDOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA I, CEDIPRE, Coimbra Editora (sem outros dados de edição), p.
55, disponível em https://www.vda.pt/xms/files/v1/Publicacoes/Rodrigo_Esteves_Oliveira_-
_Os_Principios_Gerais_da_Contratacao_Publica_-_Estudos_de_Contratacao_Publica-I_-_Cedipre-2008.pdf,
acesso em 23/08/2020
26 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p. 261,
27 União Africana, MANUAL DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA, 2016, p. 15, 16, 22, 46, 47
28 OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, op. cit., p. 51
29 Idem, p. 52 a 54
30 Idem, p. 56

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nome do mercado da contratação pública, em termos tais que quebrar aqui as suas
exigências é, afinal, pôr em causa a função, a confiança e o crédito do público no
funcionamento desse mercado”31.

Em suma, os princípios da CP estão positivados na respectiva ordem jurídica (n.º 1, art. 1.º,
CCP; art. 4.º, RLCP) e os acima referenciados, não excluem outros como a
proporcionalidade, a legalidade, o interesse público, tutela jurisdicional, imparcialidade,
entre outros consagrados pelo direito administrativo geral e pelo direito constitucional.

3. Impugnação administrativa

Em todas as sociedades democráticas, a impugnação é uma das garantias dos

administrados para que estes possam reagir contra actos ou omissões que lesem os seus
direitos ou interesses, legalmente, protegidos.

Junto dos tribunais, a impugnação é judicial e se for intentada perante a própria AP, esta
será administrativa. Ao contrário da primeira que, por força da separação de funções, não
pode entrar no mérito ou na conveniência do acto ou omissão, “as impugnações
administrativas desempenham um papel potencialmente relevante na fiscalização da
legalidade e também da oportunidade administrativa”32, permitindo aos particulares “fazer
o autor reflectir sobre a decisão tomada ou [chamando], para uma eventual revisão do acto,
um órgão superior, supostamente mais habilitado ou de vistas mais largas”33.

Do lado da AP, não é demais repetir que “as impugnações administrativas […] constituem
um benefício […], na medida em que lhe conferem uma segunda oportunidade para,
querendo, apreciar a situação, […] evitando que tenham de ser os Tribunais […] a repor a
legalidade violada”34, o que nutre os cidadãos de confiança na AP que, igualmente, ganha
em reputação e credibilidade.

31 Idem, p. 57
32 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit., p. 243
33 Idem
34 CALDEIRA, Marco, "Impugnações Administrativas e Contencioso Pré-Contratual Urgente - Um Olhar Sobre

a Jurisprudência", Publicações CEDIPRE Online - 6, http://www.cedipre.fd.uc.pt, Coimbra, Março de 2011, p. 46

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Com a IA o administrado “obtém logo ali a satisfação das suas pretensões”35 com a
possibilidade de “uma reapreciação mais ampla do conteúdo e sentido decisório […], uma
vez que o órgão ad quem, ao contrário de qualquer Tribunal, pode fundamentar a sua
decisão em razões de mérito”36. A este rol de vantagens, resta-nos agregar a simplicidade
processual e a desnecessidade do patrocínio de um advogado, o que permite ao
administrado intervir no procedimento impugnatório pessoalmente e sem os habituais
custos com honorários de advogados nem o tecnicismo do processo judicial.

Tradicionalmente, a IA assume as formas de “reclamação, recurso hierárquico ou recursos

administrativos especiais”37, para pedir “revogação, anulação, modificação, substituição,
sanação ou declaração de nulidade de um acto ou regulamento ou, emissão do acto em
falta nos casos de omissão”38.

É ponto assente que em Portugal a IA tem natureza facultativa, salvo se outra for a
determinação da lei (n.º 2, art. 185.º, CPAPT), já que, neste caso, o contencioso
administrativo tem como pano de fundo a lesividade do acto ou omissão (n.º 4, art. 268.º,
CRP) e não, propriamente, a sua definitividade vertical, daí que o objecto da lide pode ser
discutido nos tribunais administrativos na pendência da IA (n.º 5, art. 59.º, CPTA).

Em STP a leitura que se pode fazer é que a IA é sempre necessária, prevalecendo a

definitividade vertical do acto como condição para se socorrer dos meios jurisdicionais de
tutela dos interesses dos administrados, já que a lei (art. 684.º, RAU39) veda o acesso à
justiça administrativa a quem, expressa ou implicitamente, tiver conformado com o acto
impugnável, uma disposição que foi reiterada aquando da redefinição das competências do
Supremo Tribunal de Justiça, nas vestes de tribunal administrativo [al. b), n.º 2, art. 39,
LBSJ].

Talvez o entendimento para a continuidade da definitividade vertical do acto, tenha sido o

de evitar o congestionamento dos tribunais, fomentar o recurso aos meios graciosos de
resolução de controvérsias entre os particulares e a AP, mas acima de tudo, pensamos nós,

35 Idem, p. 48
36 Idem
37 OLIVEIRA, Fernanda Paula, IMPUGANAÇÕES ADMINISTRATIVAS (DE ACTOS), slides 2 e 3, disponível

em https://www.fd.uc.pt/cedipre/wp-content/uploads/pdfs/eventos/cpa/fpo_IA.pdf, acesso em 06/08/2020

38 Idem, slide 4
39 Este acto normativo continua vigente na ordem jurídica santomense ao abrigo do artigo 158.º da CSTP.

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garantir sempre que a administração reconsidere a sua posição em termos de legalidade e
de oportunidade.

Porém, apesar de todos estes prováveis desígnios, não se pode deixar de criticar uma
opção que (1) reitera subtilezas de actos normativos desfasados dos tempos actuais e
inacessíveis para a maioria dos cidadãos e até mesmo operadores do direito, perigando
contra o direito à informação jurídica e, (2) sugere alguma inconstitucionalidade por colocar
obstáculos formais ao exercício do direito fundamental à indemnização por actos lesivos,
incluindo, os do Estado, seus órgãos ou seus funcionários (art. 61.º, CSTP), direito este que
teria de ser arbitrado junto do tribunal administrativo por estar excluído da jurisdição cível
(art. 501, CC).

4. Impugnação administrativa na contratação pública

Na CP estão sujeitos à IA todos os actos, decisões e peças procedimentais atinentes à fase

de formação do contrato (art. 269.º, CCP; n.º 3, art. 52.º e art. 159.º, ambos, RLCP), o que
afasta quaisquer hipóteses de impugnação administrativa em sede de execução do
contrato.

Vislumbra-se com este regime, salvo melhor opinião, o princípio processual da preclusão
que significa a perda do direito de agir em face do decurso do tempo para este efeito, ou
seja, pensamos que se parte do pressuposto segundo o qual quem tiver participado na
licitação e abstido das faculdades impugnatórias ali concedidas, só poderia estar a litigar
de má-fé impugnando a execução do contrato.

Para um país como STP marcado pelas suas singulares pequenez e promiscuidade, o facto
de não haver IA na fase de execução do contrato é um claro convite ao arbítrio, ao abuso
de poder e ao nepotismo na gestão de dinheiros públicos, porque através de adendas até
25% do valor inicial do contrato ou em valor superior mediante autorização do Ministro das
Finanças (n.º 2 e 3, art. 110.º, RLCP) pode haver uma total alteração contratual fora dos
termos previstos nos documentos de licitação, em prejuízo de outros concorrentes e do
próprio interesse público.

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Em causa está, obviamente, a violação dos princípios da igualdade, do interesse público e
da concorrência e para tal a solução portuguesa não redundou na possibilidade IA contra
estas modificações, mas sim no estabelecimento de limites à modificação objectiva do
contrato (art. 313.º, CCP), limites estes cuja inobservância seria dirimida nos tribunais
administrativos ou por IA nos termos gerais previstos no CPAPT.

A este respeito, os princípios da CP conheceriam uma maior observância com a garantia

clara de IA na execução do contrato, como acontece no direito espanhol [al. d), n.º 2, art.
44.º, LCSP] nos casos de modificação que, no entender do impugnante, devesse ser
objecto de uma nova licitação, embora não seja o contraente público ou órgão contratante
a resolvê-la, mas sim o chamado Tribunal Central de Recursos Contratuais, adstrito ao
Ministério das Finanças (n.º 1, art. 45.º, LCSP), ente similar ao Órgão de Recurso de STP.

Marcada a nossa opinião sobre o perigo da inexistência da IA na execução do contrato,

particularmente, em STP, cumpre dizer que para ela têm legitimidade, nos termos actuais
(n.º 1, art. 271.º, CCP; art. 159.º, RLCP), todos os interessados, essencialmente, os titulares
dos direitos subjectivos ou interesses que tenham sido lesados (art. 186.º, CPAPT; art.
154.º, CPASTP) no procedimento de formação de contratos no âmbito da CP, ou seja, o
particular que participa na licitação, mas também os cidadãos, a sociedade civil e as
autarquias locais na defesa de interesses difusos e bens fundamentais não individualizados
como a CP e os seus princípios (n.º 2 a 4, art. 68.º, CPAPT; n.º 2 e 3, art. 54, CPASTP).

Na CP a IA assume a sua forma comum, desdobrada em reclamação, recurso hierárquico

ou recurso especial (art. 271.º, CCP; art. 159.º, RLCP), com a particularidade de em STP
não haver recurso especial (recurso hierárquico impróprio ou recurso tutelar), mas sim um
recurso – especial, também - para um tal Órgão de Recurso que, neste caso, é o topo da
instância administrativa e consuma a definitividade vertical que abre o caminho ao
contencioso administrativo da CP no nosso país (art. 171.º a 173.º, RLCP).

A opção do legislador santomense por um Órgão de Recurso teria, a nosso ver, o intuito de
simplificar o procedimento e harmonizar os termos decisórios da IA na CP que por via dos
recursos especiais (tutelares ou hierárquicos impróprios) poderiam contar uma diversidade
de pronunciamentos de cada órgão que detivesse a tutela ou supervisão sobre a entidade
adjudicante ou órgão contratante, criando contradições e até mesmo insegurança jurídica.

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Porém, é notório que o Órgão de Recurso não existe nem funciona nos termos legais e,
mesmo se existisse e funcionasse, abriria um conflito de competências porque no universo
das entidades autónomas da nossa AP os membros do Governo com poderes de tutela ou
de supervisão nunca se declarariam incompetentes para conhecer de qualquer
requerimento que lhes fosse submetido no âmbito da CP, tanto por entenderem que devem
prevenir infracções e evitar a responsabilização financeira, como por entenderem que seria
sua competência natural e geral decidir sobre tudo o que acontece no seu ministério ou
secretaria de estado.

Regra geral é que a IA na CP produza efeitos suspensivos, no caso de STP, de todos os

actos subsequentes do procedimento pré-contratual (art. 163.º, RLCP) e, no caso de
Portugal, os efeitos suspensivos afectam somente as decisões de qualificação, do início da
fase de negociação e da adjudicação (art. 272.º, CCP), pelo que não se pode falar, no
segundo caso, de efeitos, totalmente, suspensivos em relação à contratação porque o
procedimento pré-contratual pode seguir o seu curso.

Por fim, importa frisar que sendo facultativas as IAs na CP em Portugal (art. 268.º, CCP),
estas suspendem o prazo para o contencioso administrativo (n.º 4, art. 59.º, CPTA), o que
não se pode dizer de STP onde são necessárias e, na linha de CALDEIRA40, concluímos
que só há início do prazo de 90 dias para o recurso aos meios jurisdicionais (art. 685.º,
RAU) depois da notificação da decisão do Órgão de Recurso41 ou do decurso dos 10 dias
úteis para a decisão deste (n.º 2, art. 172.º, RLCP).

4.1. Princípios subjacentes

Grosso modo, subjazem à IA na CP os princípios da concorrência e do interesse público,

retroalimentados por todos os demais já referidos neste trabalho.

Na concorrência reside a ideia de se encontrar as melhores soluções em termos de bens e

serviços, através de um pleito saudável e equitativo entre todos os operadores económicos

40CALDEIRA, Marco, op. cit., p. 17 e 18

41Em face da inexistência deste órgão, o concorrente teria a opção de, no caso das entidades autónomas e decidida
a reclamação, passar do recurso hierárquico ao contencioso judicial ou intentar um recurso especial – entre nós,
recurso hierárquico impróprio ou recurso tutelar – e esperar pela decisão deste para depois recorrer aos tribunais.
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habilitados, satisfazendo à necessária correspectividade entre o preço e o encargo ou
encontrando o melhor preço para prestação conforme definida nos documentos de licitação.

Por isso, pretende-se que quando a concorrência seja falseada na formação do contrato ou
na execução com modificações inusitadas, haja espaço para que concorrentes que foram
preteridos ou que tenham os seus interesses vulnerados, possam reagir no sentido de se
repor a concorrência em busca da melhor solução para a colectividade.

Dela advém, igualmente, o desenvolvimento científico e tecnológico para o país, já que os

operadores económicos apostarão nas melhores práticas, na inovação e na eficácia e na
eficiência para responder à competitividade entre os seus pares e brindarem as melhores
soluções.

É de sublinhar que a concorrência e os demais princípios da CP como a legalidade, a

transparência, entre outros, são o corolário da defesa do interesse público, entendido como
o interesse geral ou da colectividade.

O interesse público é, nessa óptica, o legitimador da impugnação por parte de terceiros

“alheios” à licitação (cidadãos, sociedade civil e autarquias locais), pois se com a
concorrência visamos a igualdade de tratamento e de oportunidades entre os operadores
económicos e a obtenção das melhores soluções para a colectividade, só a defesa de bens
fundamentais não individualizados e corporizados na ideia do interesse público, é que
poderia quebrar a lógica civilista da legitimidade para justificar que na CP fosse admitida a
IA por um não concorrente.

Enquanto legitimador da intervenção de terceiros, o interesse público é uma segunda

trincheira para resguardar a lisura da CP, sendo invocável e constituindo a AP no dever
legal de decisão, nos casos de conluio, corrupção ou outras práticas nefastas que podem
enfermar a CP.

4.2. Tramitação

É preciso pontualizar que só há tramitação e o consequente “dever legal de decisão quando

a impugnação administrativa (além de tempestiva) se subsume a um dos meios

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impugnatórios previstos na lei […], ou seja, (i) reclamação, (ii) recurso hierárquico (próprio
ou impróprio) e (iii) recurso tutelar”42.

Na CP estes dois requisitos da IA, a tempestividade e a forma, assumem especial

relevância e não podem ser descurados porque se tratam de impugnantes que se dedicam
profissionalmente a uma determinada actividade económica da qual resultam os bens e
serviços a serem vendidos ao órgão contratante ou entidade adjudicante, numa posição de
desequilíbrio sim, mas que chega a robustecer-se por meio de garantias que protegem os
interesses económicos da contratada.

É de todo normal conceber que na estrutura dos operadores económicos que participam na
CP existam profissionais para velar por estes dois requisitos da IA, sendo de rejeitar,
liminarmente, as IAs que não os cumprirem, o que já não se pode dizer dos cidadãos em
geral que, muitas vezes, por desconhecimento e ligeireza desculpável não cumprem o
requisito da forma, pelo que, na nossa opinião, para estes casos, deve prevalecer o
conteúdo do requerimento.

Depois destas considerações, resta pontualizar que a tramitação das IAs na CP é urgente
e constitui um regime especial porque os prazos estão muito abaixo dos 15 dias para a
reclamação (n.º 4, art. 191.º, CPAPT; art. 156, CPASTP), 30 para recurso hierárquico
necessário e o prazo da impugnação contenciosa no caso do recurso hierárquico facultativo
(n.º 2, art. 193.º, CPAPT; art. 162.º, CPASTP) no procedimento impugnatório do regime
geral.

Em STP, o concorrente desconforme conta com o prazo de 3 dias úteis para submeter o
requerimento impugnatório (art. 166.º, 172.º e 179.º, RLCP), podendo ademais, fazê-lo,
verbalmente nos actos públicos em que participar, mediante registo na respectiva acta (n.º
2, art. 160.º, RLCP), sendo que a reclamação e o recurso hierárquico são decididos em 5
dias úteis e o recurso decidido em 10 dias úteis.

Já no caso de Portugal, as IAs na CP são apresentadas e decididas no prazo de 5 dias (art.

270.º e art. 274.º, CCP), exceptuando-se a reclamação pela não inclusão na lista de

42 CALDEIRA, Marco, op. cit., p. 35

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concorrentes nos concursos públicos com publicidade internacional ou limitado por prévia
qualificação que é submetida em 3 dias (n.º 3, art. 138.º e n.º 3, art. 177.º, CCP).

5. Conclusão

A CP é uma forma de AA do Estado para a aquisição de bens e serviços, obedecendo a

concorrência do mercado e no interesse da colectividade, o que dota o contratante privado
de garantias de protecção dos seus interesses económicos e o órgão contratante ou
entidade adjudicante de poderes exorbitantes na fixação do conteúdo do contrato e
fiscalização da sua execução.

Como todos os particulares, os contratantes privados têm o direito à IA para fazer valer os
seus interesses em nome do princípio da concorrência, um direito que, em nome do
princípio do interesse público, é extensível a terceiros “alheios” à contratação.

As IAs têm vantagens para a AP que pode reapreciar a oportunidade da decisão e para o
particular que intervém num processo simples e sem custos nem tecnicismos dos
processos judiciais.

Em STP e em Portugal, o regime de IA na CP é urgente e especial obedecendo prazos

quatro ou cinco vezes mais curtos que os fixados para o regime geral, o que não se pode
dizer dos meios impugnatórios que são os mesmos do regime geral, com a ressalva do
recurso especial (hierárquico impróprio ou tutelar) que, no caso santomense, foi substituído
pelo recurso a um Órgão de Recurso, dentro da AP, mas fora do órgão licitante.

No regime português de CP, a IA é facultativa, não dependendo de sua prévia utilização, a

legitimidade para a impugnação contenciosa, já no regime santomense esta é necessária
e a sua não utilização veda o acesso aos meios jurisdicionais administrativos.

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6. Referências bibliográficas

LEGISLAÇÃO
Portugal
Constituição da República Portuguesa
Código dos Contratos Públicos
Código do Procedimento Administrativo
Código de Processo nos Tribunais Administrativos
STP
Constituição Política
Código Civil
Código do Procedimento Administrativo
Lei de Bases do Sistema Judiciário
Reforma Administrativa Ultramarina
Regulamento de Licitações e Contratações Públicas
Espanha
Lei dos Contratos do Sector Público

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140, 243 a 266
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MEIRELLES, Hely Lopes, DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, 42.ª edição,
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MELLO, Celso Antônio Bandeira de, CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, 32.ª
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CONTRATOS PÚBLICOS DA UE PARA UM MERCADO DOS CONTRATOS
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PÚBLICA in ESTUDOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA I, CEDIPRE, Coimbra
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