Departamento de Serviço Social

GESTÃO TERRITORIAL E INTERSETORIALIDADE NA

ASSISTÊNCIA SOCIAL: ALGUNS APONTAMENTOS

Aluno: Jéssica Ramos Baptista

Orientador: Ariane Paiva

Introdução

A assistência social ganhou status e visibilidade como política pública no Brasil

ao ser incluída como uma das políticas que compõem o sistema de Seguridade Social
brasileiro, na Constituição Federal de 1988, junto com a Saúde e a Previdência Social.
A assistência social tem passado por transformações importantes nas suas formas de
gestão, financiamento e oferta de serviços e benefícios após a aprovação da Política
Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004. Este documento é o marco que iniciou
o processo de institucionalização do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e
sistematizou suas bases para a implementação da política em todo o território brasileiro.
A descentralização político-administrativa e a territorialização foram um dos
eixos considerados como categorias fundamentais para a organização do novo modelo
de gestão do SUAS, levando em consideração a alta densidade populacional do país e a
desigualdade socioterritorial das regiões e dos municípios (PNAS, 2004). A dimensão
territorial tem sido utilizada para a gestão de políticas sociais, principalmente para
delimitar o espaço geográfico de atuação das ações programáticas de uma determinada
política setorial e para delimitar o acesso do público-alvo beneficiado. Justificado pela
grande desigualdade demográfica e socioterritorial que o Brasil apresenta, a PNAS
incluiu a “gestão territorial” dos serviços, acompanhada das ações que incluam a
“intersetorialidade”.
A intersetorialidade tem sido considerada como uma das estratégias de gestão
que excede um único setor da política social e/ou um método político de articulação
entre distintos setores sociais especializados (PEREIRA, 2014, p.23).
Na Política Nacional de Assistência Social (2004) a intersetorialidade se
configura como uma estratégia em resposta às demandas multifacetadas o que exige
respostas que ultrapassem a ação setorial. Segundo a PNAS as ações no campo dessa
política devem seguir em sintonia e articulação com outras políticas públicas sociais. Há
um grande estreitamento entre o sistema de garantia de direitos e os serviços de
proteção social o que requer uma gestão “mais compartilhada” (PNAS, 2004, p.31).
Assim, compreende-se que a gestão do território vinculada à intersetorialidade
tem dado a tônica da gestão das unidades descentralizadas da assistência social nos
municípios, porém essa perspectiva tem limitações que esbarram na ausência de
serviços em determinadas áreas que dificultam a articulação intersetorial, na
precarização dos recursos das políticas públicas, na fragmentação das ações e na
burocratização das pretensas modernizações dos sistemas de informação e gestão, com
suas metas de eficácia e eficiência – que limitam a autonomia de gestores e
profissionais. Conforme Pereira pontua:

(...) é preciso qualificar o que são esses investimentos hoje

disponibilizados no território. E se, de fato, contribuem para o
fortalecimento de seus usuários como cidadãos ativos, ou para sua
inserção funcional, seja pelo consumo, seja pela capacidade de
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amenização dos conflitos no território, através da concessão de

melhorias urbanas (PEREIRA, 2010, p.196).

A presente pesquisa tem por objetivo analisar a relação entre gestão territorial e
intersetorialidade na proteção social especial de média complexidade, seus principais
desafios e perspectivas para o trabalho profissional das equipes nas unidades
descentralizadas nos territórios. Trata-se de um esforço para a compreensão da inter-
relação entre esses elementos que atravessam a gestão pública da Assistência Social em
um contexto neoliberal. Este trabalho retoma algumas produções, porém, totalmente
aberto a novos subsídios para o debate.

Teorização e Análise dos Dados

A questão social se expressa de formas multivariadas no cotidiano e tem
contribuído para o agravamento das situações de vulnerabilidade e de risco social.
Segundo Koga, Ramos e Nakano (2008, p.01) essas expressões ocorrem nos
territórios de vivência, nos mais variados municípios brasileiros, que apresentarão
diferenças no seu contingente populacional, na sua geografia e nas suas configurações e
relações econômicas, políticas, sociais e culturais. Isso possibilita a indagação sobre o
sentido de território, territorialização e territorialidade e de observar as expressões da
questão social tendo por base a dimensão do território.
A territorialização é um eixo importante da Política de Assistência Social. Está
relacionada à ação, ao movimento ou processo de constituição de territórios pela
apropriação, uso, identificação, entre outros (FUINI, 2014, p. 233). Pode ser definido
como um processo pelo qual um grupo domina uma porção do espaço e transforma isso
em um território de dominação, de uso.
A territorialidade revela as diversas relações e o modo como o território é usado
o que definem as configurações do mesmo. Podemos dizer que “territorialidade é uma
propriedade do território” (FERNANDES, 2015, p.998), ou seja, a configuração desse
território está intrinsecamente ligada à forma de uso que se relaciona a organização, as
relações sociais e comunitárias, os interesses econômicos, políticos e sociais expressos.
Segundo Lefebvre (apud NASSER, 2013, p.125) esse espaço não pode ser considerado
passivo, todavia, deve ser considerado como produto e produtor das relações sociais.
Não é possível pensar políticas sociais e de desenvolvimento sem levar em
consideração a territorialidade dos territórios (FERNANDES, 2015, p.998), pois para a
implementação de políticas publicas compreender o território, a territorialização e a
territorialidade são fundamentais para se alcançar efetividade desejada nas ações
desenvolvidas.
Os Centros de Referências Especializados de Assistência Social (CREAS) são as
principais unidades públicas estatais de atendimento, no âmbito da proteção social
especial de média complexidade, e seguem os pressupostos de territorialização,
descentralização e intersetorialidade que foram expressos no SUAS. Os CREAS
possuem obrigações de ofertar o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado à
Família e aos Indivíduos (PAEFI) e Serviço de Proteção Social aos Adolescentes em
Cumprimento de Medida Socioeducativa em Meio Aberto. Esta unidade poderá ofertar
os serviços de média complexidade ou pode haver outra unidade no município que se
responsabiliza pela oferta.
Para alcançarmos o referido objetivo dessa pesquisa, tendo por base à relação da
gestão do território com a rede intersetorial e seus desdobramentos, foram observados a
realidade de duas Coordenadorias de Desenvolvimento Social (CDS’s).
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O CREAS Maria Lina de Castro Lima, localizado no Flamengo, na Zona Sul do

Rio de Janeiro, é responsável por atender uma área de abrangência composta pelos
seguintes bairros: Alto da Boa Vista, Grajaú, Laranjeiras, Catete, Cosme Velho,
Flamengo, Glória, Botafogo, Humaitá, Jardim Botânico, Horto, Lagoa, Gávea, Leblon,
Ipanema, Copacabana, Leme, Rocinha, São Conrado, Urca e Vidigal, conforme mostra
a imagem a baixo.

Figura 1 – Área de Abrangência do CREAS Maria Lina de Castro Lima

Fonte: Google Earth

A outra CDS que foi observada foi o CREAS João Manoel Monteiro, situado em
Pedra de Guaratiba, na Zona Oeste do Rio de Janeiro. Este CREAS é responsável por
atender uma área de abrangência composta pelos bairros de Guaratiba e Paciência.
Conforme imagem abaixo.
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Imagem 2 – Área de Abrangência do CREAS João Manoel Monteiro

Fonte: Google Earth

A partir da análise de dados preliminares podemos afirmar que ambas as CDS’s

localizadas em distintas partes do território do Rio de Janeiro possuem áreas de
abrangência extensas. Apesar de o CREAS João Manoel Monteiro cobrir apenas 2
bairros, se comparado ao CREAS Maria Lina, esse atende aproximadamente 30 sub-
bairros localizados em Guaratiba, além de Paciência que é enorme, segundo
informações coletadas em entrevista. Essa ampla área de abrangência, para ambas as
CDS’s, irá implicar em um acrescido número de demandas se comparado ao reduzido
número de profissionais, na qualidade de serviços prestados, nas capacidades e
limitações profissionais e institucionais, entre outros, que irá rebater diretamente no
acesso aos serviços de qualidade pelo público-alvo beneficiado.
Com base em fragmentos de falas extraídos das entrevistas realizadas com os
profissionais do CREAS João Manoel Monteiro, CREAS Maria Lina de Castro Lima e
com o Nível Central iremos analisar como ocorre, inicialmente, a gestão dos territórios
e, posteriormente, da relação intersetorial entre a rede de serviços inerentes a proteção
social a partir da vivência desses profissionais nesses espaços constituídos por
particularidades pertencentes a cada território. Para isso, separaremos por blocos.

Bloco 1: Como ocorreu escolha das unidades nessas localidades.

De acordo como o Nível Central para a implementação dos CREAS na cidade do

Rio de Janeiro é considerado o diagnóstico do território com base no contingente
populacional, no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), no Índice de
Desenvolvimento Social (IDS), a identificação de situações de violação de direitos, o
quantitativo das demandas e o mapeamento da rede local. Todavia, há fatores,
previsíveis ou não, que irão interferir na prestação dos serviços do CREAS e no acesso
do público-alvo e, sobretudo, que irão variar de acordo com as particularidades
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inerentes aos territórios. Conforme podemos observar, de acordo os técnicos do CREAS

João Manoel, essa localidade foi transferida para Guaratiba

[...] devido aos conflitos que aconteciam no antigo local. [...]. É a

nossa localização era em Antares, na comunidade de Antares, né. [...]
nós trabalhávamos assim praticamente bem próximo ao poder
paralelo. Tinha muito confronto armado [...] que inviabilizou de a
gente fazer o trabalho e continuar o trabalho lá. [...] A violência local
impedia o acesso, né, das famílias e muitos casos que nós
agendávamos não compareciam ao atendimento. Tá?! Aí envolvia
risco de vida a família e usuários e risco de vida aos servidores que ali
trabalhavam. [...]. foi feito um, um... movimento dos servidores na
época, né, de sensibilização a coordenação de assistência [...],
comunicamos o CRESS [...]. A trajetória foi longa pra ta aqui (risos)
(Assistente Social 2 – CREAS J.M.).

[...]. Esse pólo veio para cá por conta dos conflitos que tinham lá na
comunidade e não atendia...a população aqui desse território. [...] a
gente fez uma outra estratégia, né. A gente conseguiu... um espaço
dentro [...] do CRAS Helenice, após de nós ficávamos dentro de uma
clínica da família na... na pista, mas aí a clínica pediu para que a gente
saísse, que eles iam utilizar a sala. E a gente foi para dentro do CRAS
Helenice que a gente atende o território de Paciência... o técnico, tem
um técnico que fica, que faz plantão no CRAS Jacira que atende a
população do CRAS, mas lá pra Palmares, Manguariba (Pedagoga –
CREAS J.M.).

De acordo com o que é apresentado pelos profissionais do CREAS João Manoel

podemos identificar que paralelamente ao que é considerado e mapeado pelo Nível
Central, ou seja, o que esta para além do IDH, do IDS, do quantitativo de situações de
violação de direitos, entre outros, e que incide diretamente no trabalho do CREAS no
território é a violência urbana. Para estes profissionais a ação do poder paralelo sobre
este território interferia no acesso dos usuários aos serviços e colocava em risco a vida
dos usuários e profissionais que trabalham nessa unidade de referência territorial.
Podemos compreender isso como ineficiência das ações do Estado no território, não só
por meio de segurança pública eficaz, mas também por meio de políticas públicas de
educação, cultura e lazer.
Podemos destacar também a mobilização iniciada pelos operadores da PNAS
por entender que a situação já não permita mais estar naquela localidade por envolver
“risco de vida”. Segundo a entrevistada, assistente social, a realocação em outro
território foi um processo longo, apesar de todas as problemáticas que envolvia esse
cenário.
A pedagoga ainda aponta para as estratégias utilizadas pelos profissionais para
melhor atenderem as demandas trazidas pelos usuários. Ainda assim, os profissionais
esbarram nas limitações dos espaços onde estão alocados e, por vezes, é necessário
buscarem outros espaços.
A escolha do CREAS Maria Lina em sua atual localidade segundo a assistente
social ocorreu da seguinte forma:

Esse prédio, [...] ele era uma unidade de atendimento da LBA, quando
a LBA existia. Depois ele passou a ser uma escola de ensino
fundamental, que durou a pouco tempo [...]. Depois [...] virou o que
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hoje a gente chama de Coordenadoria Regional da Zona Sul. Era a

época a única unidade da assistência aqui nesse território da Zona Sul
[...]. Depois da Coordenadoria Regional, ele virou um Centro
Municipal de Atendimento Social e Integrado, era o CEMASI, [...].
Aqui tinham todos os programas da secretaria antes da Política
Nacional de Assistência Social e ele se torna um CREAS, se eu não
me engano, em 2003 ou em 2004 com as duas formas de atendimento
à população: a proteção básica e a proteção especial, era nesse mesmo
lugar. Em2008/2009 a secretaria começou a formar os novos núcleos
da proteção básica [...] e aqui vira exclusivamente um equipamento da
proteção Especial, [...] (Assistente Social – CREAS M.L.).
Se comparado a realidade de implementação do CREAS Maria Lina é possível
identificarmos que foi um processo bem mais tranquilo, pois esse território não envolve
risco de vida dos profissionais e usuários. O que podemos apontar é que este espaço até
se tornar o CREAS Maria Lina passou por diversas transições ao longo de sua história.

Bloco 2: Cobertura dos bairros de abrangência

Conforme a gestão do Nível Central, para que houvesse a cobertura adequada do

território carioca com os serviços de média complexidade deveria haver 32 CREAS,
todavia, atualmente, só existem 14.
No bloco 2 podemos identificar que a área de abrangência extensa e um número
de CREAS reduzidos faz com que os serviços ofertados por essas unidades de
referência possuam dificuldades de alcançar e cobrir os territórios referendados em sua
totalidade.

[...]. Então, nós temos algumas estratégias para atender as demandas

que chegam do Conselho Tutelar, do sistema de garantia de direitos,
do judiciário [...], o nosso CREAS atende as demandas de saúde da
CAPS 52 e CAPS 53. [...] a gente organiza a equipe a partir de um
georreferenciamento, então, é... nós temos uma equipe interdisciplinar
que muita das vezes precisa ser multidisciplinar para atender as
demandas. E aí a gente consegue ter como pra, pensando na população
dois dias de atendimento fixo em Paciência, segunda e sexta, dentro
do CRAS Helenice só pra população de Paciência tem um pólo,
porque jamais a população de paciência viria para aqui ser atendida.
Então adolescente de medida, população em situação de rua não
chegaria aqui no nosso CREAS (Assistente Social 1 – CREAS J.M.).

Para atender essa ampla área de abrangência a técnica do CREAS João Manuel
informa que é necessário se utilizar de estratégias para atender as demandas, muitas
delas advindas dos órgãos de garantias de direitos. Além das demandas assistenciais
eles atendem demandas dos usuários do CAPS 52 e CAPS 53. E para atender os
usuários da proteção social especial de média complexidade realizam atendimento no
CRAS Helenice Nunes em Paciência, unidade esta de proteção social básica, por
identificar que os usuários dessa área teriam dificuldades para acessar o CREAS em
Guaratiba.
Quando perguntada sobre se os técnicos do CREAS João Manoel conseguem
cobrir todos os bairros de abrangência a assistente social 2 responde que “Com muita
dificuldade. [...]. Porque é... [...] a área de abrangência ela é grande e nós temos uma
equipe que nem sempre da conta pela quantidade de trabalho que vem.” Assim, um dos
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fatores que dificulta cobrir todo o território de referencia também se encontra no grande
quantitativo de trabalho para a equipe dar conta.
Os profissionais do CREAS Maria Lina também apontam que precisam se
deslocar para outras partes do território para melhor atender aos usuários que possuem
dificuldades de acessar este CREAS.

[...]. Quando a demanda é de família, nós nos deslocamos para fazer

atendimento na Rocinha porque tem essa especificidade por
dificuldade do usuário.Por exemplo, a atualização de cadastro, para
que o usuário, por não ter a facilidade do deslocamento, às vezes por
não ter como bancar a passagem mesmo, nós abrimos essa exceção,
nós vamos até um outro equipamento para que o usuário possa ser
recadastrado ou atualizado, ou inclusive fazer um primeiro cadastro.
[...]. Mas isso é em caráter de exceção, isso não é a práxis, mas há essa
prática (Psicóloga – CREAS M.L.).

Todavia, apontam para essa prática em casos excepcionais o que se difere do

CREAS João Manoel que atende em outras localidades em pontos fixos e rotineiro
como, por exemplo, no CRAS Helenice Nunes.
Já a assistente social aponta que a equipe do CREAS Maria Lina não consegue
cobrir todos os bairros de referência.

Claro! (Risos) que não. Se há uma demanda na Glória nós vamos até
lá, se a demanda for no Vidigal nós vamos até lá, se ela for na
Rocinha, na Gávea... [...]. As demandas são organizadas pelo
território, por especificidade dessa demanda, por vulnerabilidade, por
emergencial, se pode esperar mais um pouco... (Assistente Social –
CREAS M.L.).

Apesar dos esforços da equipe técnica, para atendimento das demandas nas
localidades afins são considerados os casos de emergência, todavia, os que não são
considerados tão “graves” ficam em espera, o que é muito complexo, pois ambos os
casos por estarem sendo atendidos por esta unidade de proteção social significa que já
se encontram em situação de risco. Assim, torna-se extremamente arriscado caracterizar
o que é emergência do que “não é emergência.
Assim podemos afirmar que apesar de todos os esforços das equipes dessas duas
unidades de referências essas áreas de abrangência são cobertas parcialmente e não
integralmente. A proteção integral dos sujeitos de direitos fica comprometida. É
importante ressaltar que essa proteção integral não será realizada somente pelos
profissionais dos CREAS e sim com a participação do Nível Central e uma rede de
serviço integrada.

Bloco 3: Pontos facilitadores na implementação da proteção social especial de

média complexidade

De acordo com a assistente social 1 as pessoas que compõe o Nível Central,

atualmente, estão qualificadas para exercerem suas funções.

[...] a gente tem hoje uma no nível central muito qualificado, [...] a
gente tem diálogos com esse nível central, né, numa perspectiva eles
ouvem a ponta, eles consultam[...]. Então, outro ponto [...] é que [...]
agente tem uma rede porque, veja bem, a média ela precisa se
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comunicar com a básica e com a alta. Um outro facilitador é que eles

investem na nossa qualificação internamente. [...]. Eu diria que são
facilitadores porque tão sempre investindo assim num diálogo
intersetorial (Assistente Social 1 – CREAS J.M.).

Dessa forma, reconhece, também, que há um diálogo entre os profissionais

executores da política de assistência no CREAS com o Nível Central e identifica isso
como um facilitador. Outro ponto destacado, faz referência ao diálogo entre a proteção
social básica e especial e para os investimentos do Nível Central na qualificação dos
profissionais.
Para a assistente social 2, facilitador é

[...] quando é, o nível central [...] quando eles articulam com as outras
políticas, né, é serviços, né é... [...]. Quando eles fazem parceria, [...],
isso vai ecoar aqui na ponta. [....] E eles facilitam o trabalho de quem
tá na, na ponta. [...] Então quando eles se articulam com essas
políticas intersetoriais a nível Central, [...] eles estão sendo
facilitadores (Assistente Social 2 – CREAS J.M.).

Quando o Nível Central se articula com outras políticas e serviços, ou seja, se

articula com a rede intersetorial e fazem parcerias para ela este está sendo um
facilitador. Para Draibe (2015, p.488) a propensão institucional e eficiência das
intervenções públicas irão dependeram de múltiplas qualidades das políticas públicas.
Segundo Draibe (2015, p.489) a coordenação e a complementaridade são as bases de
sustentação da intersetorialidade o que irá permitir a ultrapassagem de mera aplicação
de políticas ou programa. É preciso compreender que não existe um único que garanta
de forma automática a intersetorialidade e a sinergia desejada (DRAIBE, 2015, p.492).
A intersetorialidade se incorpora a política social devido à complexidade que se
manifesta nas expressões da questão social que pode ser observada por meio do
agravamento das desigualdades sociais. Além disso, a sua articulação a rede torna-se
fundamental em meio à debilidade do sistema de proteção social em atender as
demandas por direitos sociais (MONNERAT e DE SOUZA, 2014, p.41).

Eu posso explicar como acontece, as decisões de orientação ou de

implementação de um programa, de um serviço, é tomada no nível
central pela gestão. Aí ocorre reuniões de orientação com as
coordenadoras regionais, nas coordenações há reuniões com as
diretoras dos CREAS. E aí chega para a gente através das reuniões
com a equipe (Assistente Social 3 – CREAS J.M.).

Conforma a assistente social 3 as decisões são tomadas no Nível Central e já

chegam prontas para serem implementadas no CREAS. Dessa forma, podemos
compreender que o diálogo entre os profissionais da ponta com o Nível Central ocorre
de forma hierarquizada. Isso poderá comprometer grande parte das informações,
questionamentos e proposições que poderiam ser produzidos pelos profissionais
escultores da PNAS, todavia, essas facilmente podem ser perdidas pelo meio do
caminho. Como uma espécie de “telefone sem fio”.
Para a psicóloga do CREAS Maria Lina o contato com os gestores na qual o
Nível Central informa claramente o que deve ser feito é visto como um ponto
facilitador. Ela ressalta que isso não tem ocorrido e que não tem conseguido ver uma
articulação entre os gestores com a equipe.
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[...] o que eu achava no passado que me facilitou foi quando nós

tínhamos mais contato com os gestores e eles diziam claramente o que
precisava ser feito. Isso chega do gestor para a equipe, e a equipe pode
então discutir como vai agir. E isso não tem sido feito agora. [...]. E
infelizmente eu não consigo ver, os gestores que estão acima do que
acontece aqui conseguindo chegar até nós. [...] (Psicóloga – CREAS
M L.).

Para a outra profissional do CREAS Maria Lina têm ocorrido algumas reuniões
com o Nível Central.

[...] a gente tem tido algumas reuniões com o nível central... [...]. Esse
CREAS que tem a mesma gestão há mais de 7 anos, [...] esse é o
CREAS que menos teve rotatividade na gestão e de técnicos também.
[...] então isso para mim é um ponto facilitador na execução dos
serviços. [...]. [...] às vezes misturavam proteção especial e básica,
enfim e os níveis de média e alta complexidade isso era um facilitador
porque era ali que a gente podia afinar, alinhar um pouco a forma de
execução. Depois a gente passa um longo período, só executando as
decisões, cada um adaptando para sua realidade [...] (Assistente Social
– CREAS M.L.).

Essa profissional aponta, também, como um ponto facilitador para a

implementação da proteção social de média complexidade este ser um CREAS que
menos teve rotatividade na gestão e de técnicos. Destaca como facilitador o diálogo
entre os níveis de proteção social. Afirma que depois é só implementar aquilo que foi
acordado cada um adaptando a sua realidade.

Bloco 4: Pontos dificultadores na implementação da proteção social especial de

média complexidade

Para análise do bloco 4 foram apenas considerados as declarações dos

profissionais do CREAS João Manoel Monteiro já que não foram identificadas
declarações referentes a este assunto na transcrição das entrevistas dos profissionais do
CREAS Maria Lina.
De acordo com a assistente social 1 é considerado como ponto dificultador “[..]
eu diria que é, [...] investimento em condições de trabalho. Pra mim é o principal.”
Conforme a entrevistada, assistente social 3, “Os dificultadores é que muitas
vezes decisões são tomadas e só são repassadas, a base nós profissionais que estamos no
território não discutimos, muito menos com os usuários.
Para os profissionais do CREAS João Manoel são considerados como pontos
dificultadores para a implementação da proteção social de média complexidade o baixo
investimento nas condições de trabalho das equipes e articular junto a uma gestão maior
sobre as limitações e dificuldades dos municípios e trazer o produto disso para as
equipes da ponta.

[...]. Os dificultadores da implementação da proteção social do nível

central, seria é... é articular junto com uma gestão, nível central junto
com uma gestão maior, né, sobre as limitações e dificuldades do
município e trazer esse resultado, né, pra é... quem está trabalhando na
ponta (Assistente social 2 – CREAS J.M.).
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É interessante que a assistente social 3 chama a atenção para um processo

dificultador o fato das decisões serem tomadas pelo Nível Central e serem repassadas as
equipes e estas acabam não discutindo entre si e muito menos com os usuários.
Interessante esse ponto porque, de acordo com a psicóloga do ponto anterior quando o
Nível Central já chegava com as orientações para a efetivação das ações do CREAS era
visto por ela como um ponto facilitador. É importante ressaltar que essa percepção
também estava relacionado à sua recente inserção no CREAS.
Já para o Nível Central é considerado como um ponto dificultador a
insuficiência de recursos para a implementação e expansão das unidades de média
complexidade, sobretudo em relação aos recursos humanos e ao transporte tanto para o
nível gerencial quanto para os CREAS.
Na política de Assistência Social apesar de seus executores compreenderem a
importância de se estabelecer estratégia de atuação entre os diferentes setores, sua
capacidade institucional, financeira e política são consideradas muito reduzidas. Isso
aparece na dificuldade de muitos municípios de implementar o Sistema Único de
Assistência Social (MONNERAT e DE SOUZA, 2014, p.46).

Bloco 5: Relação entre os serviços dos CREAS com a rede socioassistencial e

intersetorial e como essa relação reflete no atendimento da população usuária

Para a assistente social 1, é considerado como bem sucedidos os casos em que

ela consegue realizar um acompanhamento de qualidade e envolver a rede.

Os casos que eu consigo um atendimento e um acompanhamento bem

sucedido com início, meio e fim, são aqueles que eu consigo acionar
essa rede, [...]. A proteção especial ela tentar dar conta [...], de superar
essa violação, de retomar esse vínculo que foi perdido e a gente é o
tempo todo acionando essa rede. [...]. A gente trabalha dessa forma
(Assistente Social 1 – CREAS J.M.)

Para a mesma, a proteção especial busca superar as violações e para isso trabalha
acionando a rede. Conforme Junqueira (1998) a intersetorialidade

é antes uma articulação de saberes e experiência no planejamento,

realização e avaliação de ações destinadas a alcançar efeito sinérgico
em situações complexas, visando o desenvolvimento social. Assim
concebida corresponde a uma estratégia, deliberadas de intervenções
que, para além dos efeitos setoriais de cada política participante,
pretende também apropriar-se dos benefícios gerados pelas
oportunidades e a sinergia das ações conjugadas e, especialmente
coordenadas e complementares (JUNQUEIRA,1998 apud DRAIBE,
2015, p.489).
A assistente social 2 chama atenção para as ações do CREAS que não substitui a
ação do magistrado e nem da família.

[...]. O que a gente tem que pontuar é que o CREAS não vai ser
substituto da ação de um juiz ou de um promotor e nem da família.
Mas a relação de serviço do CREAS com a rede socioassistencial e
intersetorial, ela, eu avalio não como ruim, tá, porém, com a
segurança, com as delegacias, eu já acho um pouco mais, [...]. [...].
Então a relação com o serviço é boa, existe limitações sim, que tem
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que estar sempre sendo discutida e o fluxo de trabalho, tem sempre

que está sendo rediscutido, tá? Essa relação ela vai refletir no
atendimento da população [...] de forma positiva e de forma negativa
(Assistente Social 2 – CREAS J.M.).

Essa profissional avalia como boa a relação entre o CREAS com a rede
assistencial e intersetorial, todavia, a relação com a segurança pública ela já considera
como mais complicada. A intersetorialidade pode ser considerada como um processo
político, logo, conflituoso. Isso se dar por essa envolver jogo de interesses. Muita das
vezes ocorre à manutenção de individualidade institucional ao manterem status
intelectuais, corporações, linguagem incompreensível, entre outros. Intersetorializar as
políticas sociais não é tarefa simples, contudo, tornasse possível quando as instituições
estão dispostas a se articularem em prol do interesse público compreendendo a
necessidade desse processo (PEREIRA, 2014, p.37). Conforme a entrevistada, existem
questões que precisão estar sempre sendo colocadas em pauta, ou seja, discutidas e
informa que essa relação pode incidir de forma positiva e negativa no atendimento do
público- alvo.
Para a assistente social 3 quando se tem uma rede forte e unida a qualidade no
atendimento é melhor. Já ao contrário, quando os profissionais da ponta têm que buscar
os parceiros o atendimento se torna mais demorado.

[...]. Quando você tem uma rede forte, atuante e unida você tem uma
qualidade melhor no atendimento do usuário. Quando você tem uma
rede muito frágil, que você tem que buscar o parceiro um a um, o
atendimento ele é mais demorado [...] (Assistente Social 3 – CREAS
J. M.).

Conforme a pedagoga, a equipe técnica do CREAS João Manoel busca mais os

serviços do que propriamente é solicitado por esses e atribui isso a questão de estrutura.
Apresenta o CREAS como disponível para a rede sempre que solicitado.

Olha eu acho que a gente... a gente... pede mais do que a gente do que
a gente dá (risos). Até por conta di... questão mermo di... de estrutura
mesmo. [...]. Mas a gente sempre qui... eles solicitam é... a gente se
disponibiliza. Mas assim, a gente busca mais, né. [...] (Pedagoga –
CREAS J.M.).

Segundo a assistente social do CREAS Maria Lina

[...] ano passado quando a gente fez um levantamento da porta de

entrada, que a principal demanda era acesso a política de saúde,
sobretudo álcool e droga, e a gente trabalha de lá para cá com esses
Grupos de Trabalhos (GT’S) específicos ainda de saúde mental,
clínica da família, álcool e droga, idosos...É por isso que isso precisa
se institucionalizar [...]. [...]. Mas no GT população de rua e de álcool
e droga os CRAS e CREAS participam. Entãoa gente está ali não só a
gente falando para gente, mas também com outros atores da rede
intersetorial. [...] (Assistente Social – CREAS M.L.).

A partir de um levantamento, realizado pela equipe técnica, foi observado que a

porta de entrada do CREAS era também realizada via política de saúde e, a partir disso,
a equipe trabalha também através Grupos de Trabalhos (GT’s). Ressalta que isso precisa
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ser institucionalizado. No GT população de rua e de álcool e droga os CRAS e CREAS

encontram-se participando. Apresenta este como um espaço onde os outros atores da
rede intersetorial participam. Dessa forma, o usuário não é visto como exclusivo de um
serviço, mas como demandantes de outros.
É preciso compreender que o combate à pobreza ultrapassa a esfera de atuação
das políticas sociais. Todavia, isso não anula a relevância das políticas públicas na
viabilização do acesso a proteção social, mas aponta que o combate a todas as formas de
exclusão social e de desigualdade irá necessitar de soluções de ordem macroeconômicas
(BRONZO, 2010 apud MONNERAT e DE SOUZA, 2014, p.46). Assim, é possível
compreender que para se alcançar a efetividade nas ações dos serviços é preciso ações
que ultrapassem um único setor e que envolva os níveis de gestão para facilitar e
agilizar a realização dos serviços.
De maneira geral, a partir dos dados preliminares das entrevistas podemos
destacar que em relação à rede socioassistencial há serviços e articulação realizada pelos
profissionais da “ponta” nos territórios e pouca participação do Nível Central nesse
processo; distância e dificuldade de acesso dos usuários e da equipe, deslocamento das
equipes; dificuldade de deslocamento das equipes; o quantitativo de demandas é
desproporcional se comparado ao número de profissionais; os recursos materiais são
insuficientes; as tomadas de decisões são hierarquizadas e centralizadas; não há
participação das equipes no controle financeiro; nenhuma participação e controle social
das ações; as metas quantitativas esbarram na qualidade dos serviços; e o número
reduzido de equipamentos para dar conta de um território extenso. Esses dados também
dados demonstram que as distribuições de serviços e infra-estrutura urbana são bem
diferenciadas nos territórios estudados do município do Rio de Janeiro o que
influenciam e impactam na organização dos serviços dessas unidades.

Metodologia
Esta pesquisa tem caráter qualitativo, pois

Ela se preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que

não pode ser quantificado. Ou seja, ela trabalha com o universo de
significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que
corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processos e
dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de
variáveis (MINAYO, 1994, p. 22).
Este estudo de caráter qualitativo encontra-se em andamento e é um recorte de
uma pesquisa mais ampla, denominado “Análise da Implementação da Proteção Social
Especial de Média Complexidade da Assistência Social no município do Rio de
Janeiro”, que teve seu início em setembro de 2016. Na primeira fase da pesquisa, foi
realizado levantamento dos documentos normativos federais relativos aos serviços de
média complexidade da política nacional de assistência social e levantamento
bibliográfico sobre os temas pertinentes à pesquisa. Para uma maior aproximação do
real, no período de julho de 2017 a fevereiro de 2018 foram realizadas seis entrevistas
semi-estruturadas com profissionais de duas unidades de referência, são eles: CREAS -
João Manoel Monteiro (02 assistentes sociais, 01 pedagoga, 01 psicóloga, 01
coordenadora), localizado no bairro Pedra de Guaratiba na Zona Oeste da cidade e no
CREAS - Maria Lina de Castro Lima (01 assistente social e 01 psicóloga) na Zona Sul,
situado no Flamengo. Contou também com uma entrevista com representante da gestão
de nível central. Todas as entrevistas foram gravadas e transcritas na integra com
Departamento de Serviço Social

objetivo de realizar a análise dos dados. Para análise do material, foi utilizada a técnica
de análise de conteúdo qualitativa. A partir de uma aproximação com todo o material
coletado e leituras preliminares, as respostas foram separadas e trechos foram recortados
e resumidos em uma tabela, de acordo com as categorias elaboradas, para então serem
analisados e interpretados à luz da teoria. Estamos na fase de análise dos dados e
fechamento do relatório final.

Considerações finais

As primeiras incursões na temática estudada apontam para um processo de

disputa entre dois projetos distintos: o primeiro, que busca “territorializar” os serviços
de assistência social como um importante mecanismo para facilitar o acesso da
população às formas de participação e de ampliação dos direitos, e o segundo, que
atende à demanda neoliberal de concentração de políticas sociais com foco na pobreza
extrema e na conciliação de conflitos em territórios ditos de “vulnerabilidade e risco
social”.
A leitura da PNAS nos indica que a “territorialização” está associada à ideia de
“descentralização” de ações programáticas de políticas sociais. Este processo, com
recursos precarizados, não proporciona aproximar os trabalhadores das formas de
resistências e lutas de movimentos e organizações da população que vivem nos
territórios. É preciso garantir análises das organizações espaciais ressignificadas na
produção de “territórios” nas contradições da sociedade capitalista, para que se rompa
com a visão de individualização dos problemas sociais, tão recorrentes aos projetos que
perpassam historicamente a política de assistência social no país, e que propiciem de
fato, ações participativas e intersetoriais que interfiram nas relações de poder e que
impactem nas dinâmicas locais e também mais macroestruturais.
Entender como ocorre à gestão do território e as relações intersetoriais a partir
do que a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), de 2004, sistematiza é o ponto
inicial para compreender como esse processo ocorre nos territórios de vivencia dos
sujeitos.
A partir das duas CDS’s observadas podemos identificar que em relação ao
trabalho intersetorial no território, há necessidade de se estabelecer fluxos e fortalecer a
integração entre os serviços. A articulação entre os CREAS e os serviços públicos e
privados nos territórios ocorre através da participação em fóruns locais, comitês, grupos
de trabalhos e reuniões de estudos de casos sistemáticos com a rede, reuniões com
coordenadores de unidades de outras políticas e para discutir ações integradas. Isso
demonstra pouca disponibilidade da gestão municipal em integrar políticas e ações entre
as pasta com a coordenação central, deixando a cargo das unidades distribuídas pelos
territórios a responsabilidade de lidar com problemas individuais e focalizados.
A partir desse estudo foi possível constatar que a implementação dessa política
sofre interferências da realidade que é complexa e contraditória, o que está para além da
luz da teoria da PNAS, de 2004. Assim, foi possível apontar alguns dos mais fatores que
interferem na efetivação da política, na atuação dos profissionais que atuam nas
unidades descentralizadas e no acesso dos usuários que se beneficiam dessa política em
seus territórios de vivência.
Departamento de Serviço Social

Referências

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Editora da Unesp; Fundap, 2015.

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NASSER, A. C. A. (2013). Prefácio – A produção do espaço Henri Lefebvre. Estudos

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