DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES 19

OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA: NORMAS GERAIS SOBRE O INSTITUTO

CONSTANTES DOS ARTS. 32 A 34 DO ESTATUTO DA CIDADE

Alexandre Levin
Mestre e doutorando em Direito Público pela PUC – SP; Professor do Curso de Especialização em Direito
Administrativo da Cogeae/PUC – SP; Procurador do Município de São Paulo

Sumário: 1. Introdução. 2. A necessidade de edição de lei municipal específica baseada no

plano diretor municipal. 2.1. Lei municipal específica. 2.2. Fundamento no plano diretor
municipal. 3. Natureza jurídica. 4. Objetivos da operação urbana consorciada. 5. Medidas
urbanísticas possíveis para a implementação das operações urbanas consorciadas. 6. Requi-
sitos da lei específica que cria a operação urbana consorciada. 6.1. Definição da área a ser
atingida. 6.2. Programa básico de ocupação da área. 6.3. Programa de atendimento econômico
e social para a população diretamente afetada pela operação. 6.4. Finalidades da operação.
6.5. Estudo prévio de impacto de vizinhança. 6.6. Contrapartida a ser exigida em função da
utilização dos benefícios previstos nos incs. I e II do § 2º do art. 32 do Estatuto da Cidade.
7. Considerações finais. Referências bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO O delineamento legal do instituto ora em co-

A operação urbana consorciada foi instituída
como instrumento de política urbana pelo art. 4º,
inc. V, alínea p, da Lei nº 10.257/01, autodenomi-
nada Estatuto da Cidade. A mesma lei dedicou
uma seção própria à normatização do instituto, de-
finindo-o em linhas gerais1 nos seus arts. 32 a 34.
Nos termos da própria definição legal do ins-
trumento, presente no art. 32, § 1º, do Estatuto, o
seu objetivo é alcançar em uma área transforma-
ções urbanísticas estruturais, melhorias sociais
e a valorização ambiental. Trata-se de medida
importante para fins de revitalização urbanística
de áreas degradadas da cidade, ou mesmo para
o incremento de infraestrutura viária, habitacio-
nal, de transporte, saneamento básico, enfim,
da realidade urbanística de uma dada região do
Município.
mento – e sua aplicação por meio de leis muni-
cipais – vem sendo objeto de intensas controvér-
sias doutrinárias e de críticas por parte de juris-
tas e urbanistas.2
Dentre as críticas que comumente são apon-
tadas, pode-se citar as seguintes: a) as opera-
ções urbanas funcionam somente em áreas da
cidade em que já há interesse do mercado imo-
biliário, fator que pode aumentar a disparidade
intraurbana; b) o aumento do preço dos imóveis
na área objeto da operação urbana, e a falta de
um programa de atendimento social no plano da
intervenção, pode forçar a população residente
na área a deixar o local (a denominada gentrifi-
cação); c) o investimento privado nem sempre é
suficiente para arcar com o programa de obras
proposto, o que pode levar o Poder Público a

1. Diz-se normatização geral, pois, como é sabido, à União cabe a edição de normas gerais de direito urbanístico, nos
termos do que preceitua o seu art. 24, inc. I. Ademais, é o Município o principal executor da política urbana (art. 182
da Carta) e de seus instrumentos correlatos, entre eles, o que ora se estuda.
2. MARICATO, Ermínia; FERREIRA, João Sette Whitaker. Operação urbana consorciada: diversificação urbanística
participativa ou aprofundamento da desigualdade?. In: OSÓRIO, Letícia Marques. Estatuto da Cidade e reforma ur-
bana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002.

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dispor de recursos do erário; d) muitas vezes o
resultado é apenas favorável ao mercado imobi-
liário, restando ausente a efetiva melhora do es-
paço urbano; e) a alteração dos índices de ocu-
pação acaba por contribuir para a já excessiva
verticalização nas grandes cidades, em prejuízo
do meio ambiente urbano.
Resultados como os que foram expostos aci-
ma são, evidentemente, contrários às diretrizes
da política urbana indicadas no art. 2º do Esta-
tuto da Cidade.
Não obstante, as experiências práticas nega-
tivas de utilização do instituto não devem servir
de impedimento à sua utilização em prol da me-
lhoria do espaço urbano e da garantia de cida-
des sustentáveis. A questão é que as regras que
disciplinam o instrumento devem ser interpreta-
das e aplicadas sempre levando-se em conta as
diretrizes da política urbana enumeradas no já
citado art. 2º da Lei 10.257/01.3
É com base nesses alicerces normativos que
serão estudadas a seguir as regras gerais sobre
as operações urbanas consorciadas previstas
nos arts. 32 a 34 do Estatuto da Cidade.
Nesse sentido, pode-se afirmar que a ope-
ração urbana consorciada, tal como configurada
na sobredita lei federal, é fundamentada, espe-
cialmente, nas seguintes diretrizes: a) coopera-
ção entre os governos, a iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de
urbanização, em atendimento ao interesse so-
cial (art. 2º, inc. III, da Lei nº 10.257/01); b) justa
distribuição dos benefícios e ônus decorrentes
do processo de urbanização (art. 2º, inc. IX); e c)
recuperação dos investimentos do Poder Público
de que tenha resultado a valorização de imóveis
urbanos (art. 2º, inc. XI).
A primeira diretriz citada no parágrafo ante-
rior indica a vontade do legislador de promover
a participação da iniciativa privada na ativida-
de urbanística como parceira4 do Poder Público
municipal.
A intenção do legislador é possibilitar à Ad-
ministração Pública suprir a insuficiência de re-
cursos públicos para a (re)ordenação urbanística
de determinada área do Município a partir da uti-
lização do capital privado, em regime de coope-
ração com os particulares, proprietários ou não
dos imóveis situados na região da cidade objeto
da intervenção.
Conforme explica Karlin Olbertz, em obra de
indispensável leitura sobre o tema das operações
urbanas consorciadas, este tipo de intervenção
pode ser enquadrado naquilo que se convencio-
nou chamar de urbanismo concertado, que por
sua vez se vincula ao conceito mais amplo de
administração concertada. Trata-se, segundo a
autora citada, de uma concepção de urbanismo
em que há a atuação de entes estatais em con-
junto com particulares no exercício da atividade
urbanística, mediante a aplicação de técnicas e
métodos variados.5 Substitui-se o urbanismo re-
gulamentar, ou mesmo o urbanismo de planeja-
mento, por uma atuação urbanística em que os
esforços e recursos do Poder Público e da ini-
ciativa privada são somados em prol da efetiva
transformação da realidade urbana.

3. Tais diretrizes consubstanciam verdadeiros princípios de direito urbanístico. Baseando-nos na lição de Celso Antônio
Bandeira de Mello, podemos afirmar que tais diretrizes constituem mandamentos nucleares do sistema de normas
de direito urbanístico. (Curso de direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2003). Todos os instrumentos de
política urbana devem ser aplicados seguindo os rumos dessas diretrizes, sob pena de ilegitimidade.
4. José dos Santos Carvalho Filho (Comentários ao Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/01 e Medida Provisória nº
2.220/2001. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 212) ensina que o regime de parceria é caracterizado pela
cooperação mútua entre a Administração e os administrados, alvitrando fins que retratem interesses da coletividade.
De forma isolada, nem aquela nem estes conseguem atingir determinados objetivos comuns. Mas, quando se associam
o Poder Público e o setor privado, seja este representado pelas comunidades gerais, seja pelo segmento produtivo em-
presarial, é possível alcançar, com êxito, fins públicos, deles resultando benefícios para todos. É a mesma lógica que
justifica a existência das parcerias público-privadas, reguladas pela Lei federal nº 11.079/04.
5. OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 45. No mesmo sentido, Paulo José
Villela Lomar (Operação urbana consorciada. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio (Coord.). Estatuto da
Cidade – Comentários à Lei Federal nº 10.257/2001. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 251) equipara a operação urbana
consorciada a uma parceria público-privada. Diz o autor que a definição legal de ‘operação urbana’ adota a participa-
ção dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados sob a coordenação do Poder Público
Municipal como elemento fundamental da aplicação do instrumento.

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A segunda diretriz apontada é a da justa dis- A terceira diretriz citada – a da recuperação

tribuição dos benefícios e ônus decorrentes do
processo de urbanização (art. 2º, inc. IX, da Lei nº
10.257/01). Tal diretriz é claramente decorrência
do princípio da isonomia, amplamente garantido
no nosso Texto Constitucional, especialmente no
caput do seu art. 5º.6
Com efeito, a operação urbana consorciada
tem como um dos seus objetivos evitar que as me-
lhorias estruturais de uma dada área da cidade,
promovidas com a utilização de recursos do erá-
rio, beneficiem tão somente os proprietários dos
imóveis ali situados, a partir da valorização desses
bens, experimentada em decorrência das obras
públicas de incremento da infraestrutura local.
Na aplicação da operação urbana consorcia-
da, os proprietários da área objeto da intervenção
(definida em lei municipal, como será visto adian-
te), bem como os demais investidores privados,
destinarão recursos ao Poder Público, por meio
de prestações definidas na Lei nº 10.257/01 como
contrapartidas (art. 33, VI), financeiras ou não, a
fim de poderem gozar dos benefícios criados pe-
la legislação que definir a operação. Esses bene-
fícios podem ser, dentre outros, a modificação de
índices e características de parcelamento, uso e
ocupação do solo, a alteração das normas edilí-
cias e a regularização de construções realizadas
em desacordo com a legislação vigente (art. 32,
§ 2º, da Lei nº 10.257/01). Voltar-se-á ao tema
mais à frente.
Da mesma forma, os ônus decorrentes do
adensamento imobiliário e populacional, resul-
tante da modificação dos índices de ocupação do
solo, também devem ser suportados por aqueles
que se beneficiaram da operação. Assim, as con-
trapartidas pagas pelos proprietários beneficiados
serão utilizadas, justamente, para o incremento da
infraestrutura urbana que possibilite atender ao
aumento da demanda proveniente desse maior
adensamento na área objeto da intervenção.
dos investimentos do Poder Público de que tenha
resultado a valorização de imóveis urbanos (art.
2º, inc. XI, da Lei nº 10.257/01) – guarda estreita
relação com a diretriz comentada nos parágra-
fos anteriores.
De fato, são ambas fundamentadas no prin-
cípio da isonomia. Busca-se impedir que investi-
mentos realizados com recursos do erário bene-
ficiem de forma desproporcional os proprietários
de imóveis da área objeto da operação urbana. A
ideia é que a mais-valia fundiária urbana decor-
rente do incremento da infraestrutura urbanística
seja compensada pelo pagamento de contrapar-
tidas por parte dos proprietários. É o mesmo prin-
cípio que fundamenta a cobrança da contribui-
ção de melhoria, a qual, aliás, também é prevista
como um instrumento de política urbana pelo art.
4º, inc. IV, b, da Lei nº 10.257/01.
Em conclusão, afirma-se que a operação ur-
bana consorciada deve ser utilizada como instru-
mento urbanístico se e quando forem respeitadas
as diretrizes de política urbana que fundamen-
tam a sua previsão normativa. Em caso contrá-
rio, sua aplicação estará eivada de ilegitimidade,
e medidas judiciais poderão ser propostas para
questioná-la ou mesmo inviabilizá-la.
Após esse breve intróito, passamos à análise
dos dispositivos da Lei nº 10.257/01 que regem
o instituto em comento.
2. A NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI
MUNICIPAL ESPECÍFICA BASEADA NO
PLANO DIRETOR MUNICIPAL
2.1. Lei municipal específica
O caput do art. 32 do Estatuto da Cidade exige
que cada operação urbana consorciada seja cria-
da por lei municipal específica,7 baseada no plano
diretor. O dispositivo segue as demais prescrições

6. O mesmo princípio pode ser considerado como um dos fundamentos da responsabilidade objetiva do Estado, tal como
configurada no nosso sistema jurídico, em especial pelo art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
7. Aqui vale recorrermos à observação feita por Diogenes Gasparini (O Estatuto da Cidade. São Paulo: NDJ, 2002. p. 34)
quanto ao fato de que lei específica é a que trata de um só assunto. Não obstante, ressalva o autor que, na verdade, todas
as leis deveriam, por força do art. 7º, II, da Lei Complementar federal nº 95, de 26.2.98, que dispõe sobre a elaboração,
a redação, a alteração e a consolidação das leis, tratar de um só tema, na medida em que esse dispositivo prescreve que
‘a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão’. Nesse
sentido, a lei específica indicada no caput do art. 32 do Estatuto da Cidade deve tão somente referir-se à operação ur-
bana consorciada de uma referida área da cidade, e não a outros temas que não lhe sejam intimamente relacionados.

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da Lei nº 10.257/01 que exigem lei municipal es-
pecífica para a aplicação de vários dos instrumen-
tos de política urbana previstos na norma geral.
Com efeito, exigem lei municipal específica
para sua criação, dentre outros, o parcelamento,
a edificação ou utilização compulsórios de imó-
veis urbanos, o direito de preempção, a outorga
onerosa do direito de construir e a transferência
do direito de construir.
A exigência de lei municipal específica é de-
corrência direta do princípio da legalidade (art.
5º, II, da Constituição), aplicável especialmente
à função administrativa nos termos do art. 37, ca-
put, da Carta. Isso porque da aplicação do plano
de operação urbana consorciada decorrerão di-
reitos e obrigações a todos os que forem nela en-
volvidos, especialmente aos proprietários de imó-
veis situados na área abrangida pela operação.8
De fato, nas operações urbanas consorcia-
das poderão ser previstas, dentre outras medi-
das, modificação de índices e características de
parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo,
bem como alterações das normas edilícias (art.
32, § 2º, I, da Lei nº 10.257/01) e regularização
de construções, reformas ou ampliações executa-
das em desacordo com a legislação vigente (art.
32, § 2º, II, da Lei nº 10.257/01).
Em outras palavras, a lei específica que cria
a operação urbana pode prever coeficientes de
aproveitamento, índices de ocupação e tamanhos
máximos e mínimos de lotes diferenciados, espe-
cíficos para a sua área de abrangência. Trata-se,
na verdade, de uma exceção ao plano diretor e
à lei de zoneamento municipal. Um novo diplo-
ma legislativo especialmente editado para uma
nova configuração urbanística da área objeto da
operação urbana.
Ora, esses novos índices urbanísticos re-
presentam limitações diferenciadas ao direito
de propriedade e ao direito de construir dos pro-
prietários de imóveis urbanos. Portanto, somente
podem ser fixados por meio de lei, justamente a
lei específica indicada no caput do art. 32 da Lei
nº 10.257/01.
De outra parte, tais benefícios somente po-
derão ser utilizados pelos proprietários, usuários
permanentes e investidores privados a partir do
pagamento de contrapartidas ao Poder Público,
sejam elas pecuniárias ou não, como adiante
será abordado.
Portanto, vê-se que, no âmbito das opera-
ções urbanas consorciadas, outras obrigações
podem ser criadas para os particulares que par-
ticiparem dessa ação urbanística conjunta com
o Poder Público. Por sua própria natureza, tais
obrigações somente podem ser criadas por lei,
em evidente observância ao princípio da legali-
dade previsto na Lei Maior. Daí a necessidade de
edição de lei específica para a criação do instru-
mento urbanístico ora em estudo e a impossibili-
dade evidente de sua criação/alteração mediante
decreto do Executivo municipal.9
É de ressaltar, também, que a possibilidade
de modificação dos índices urbanísticos na área
objeto da operação consorciada (prevista nos
já citados incs. I e II do § 2º do art. 32 da Lei nº
10.257/01) acaba por interferir na ordenação ur-
banística de área significativa da cidade, quan-
do não da Urbe como um todo. Não há como se
permitir que transformação de tal magnitude seja
realizada a partir de um simples ato normativo
editado pelo Poder Executivo municipal. Neces-
sária a edição de lei que obedeça não só às re-
gras do processo legislativo ordinário, mas aos

8. Explica Karlin Olbertz (2011, p. 65) que, tratando-se da operação urbana consorciada, que em última análise signi-
fica a execução de um plano urbanístico e a transformação de índices e usos até então vigentes, não se pode prescin-
dir da elaboração de lei, uma vez que o plano especial da operação produzirá direitos e obrigações gerais para a
área delimitada.
9. Nesse sentido, ressalta José dos Santos Carvalho Filho (2006, p. 217) que, impondo o Estatuto que as operações con-
sorciadas sejam previstas em lei municipal, está, ao mesmo tempo, vedando que sua implementação se formalize por
mero decreto do Executivo. Lembra, ainda, o autor que ao decreto, no caso de regulamentação da lei, caberá apenas
traçar regras gerais de complementação de caráter meramente administrativo, principalmente aquelas que digam res-
peito à atuação dos órgãos municipais. Assim, decreto do Executivo municipal pode apenas regulamentar a lei que
cria a operação urbana consorciada, mas nunca criar obrigações aos proprietários e investidores privados da área ob-
jeto da intervenção, ou mesmo promover a modificação de índices de ocupação e/ou aproveitamento dos imóveis ur-
banos localizados na área em questão.

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princípios da gestão democrática das cidades, o
que pressupõe a participação da população no
processo que cria o referido ato legislativo. Aliás,
a participação popular faz-se necessária não so-
mente no momento da elaboração da lei específi-
ca que cria a operação urbana consorciada, mas
também durante a execução do plano da opera-
ção, nos termos do que prescreve o inc. VII do
art. 33 da Lei nº 10.257/01.
2. 2. Fundamento no plano diretor municipal
O texto do art. 32, caput, da Lei nº 10.257/01,
ora em análise, determina que a lei municipal deli-
mitadora da área objeto da operação urbana con-
sorciada seja baseada no plano diretor.
A questão que se coloca é a de como inter-
pretar tal disposição. A lei específica deve delimi-
tar área já previamente definida – ainda que em
linhas gerais – pelo plano diretor municipal como
sujeita à aplicação da operação consorciada? Ou
deve tal lei específica apenas seguir as diretrizes
gerais da política urbana municipal indicadas na
lei que cria o plano diretor? A doutrina não é unís-
sona sobre o tema.
José dos Santos Carvalho Filho afirma ex-
pressamente que ao ser elaborado ou revisto
o plano diretor, já será necessário que, previa-
mente, sejam apontadas, nas diversas áreas do
zoneamento em que se divide a cidade, aquelas
em que se admitirá a operação consorciada.10
Ainda que sem abordar diretamente a ques-
tão da expressa definição da área objeto de ope-
ração urbana consorciada no plano diretor muni-
cipal, afirma Paulo José Villela Lomar que a or-
denação urbanística mediante operação urbana
consorciada deve ser exercida com base nessa
lei municipal, posto que o art. 32 do Estatuto da
Cidade atende à determinação constitucional no
sentido de que toda intervenção urbana deve ser
efetuada com base em planejamento urbanístico
expresso no plano diretor.11
Já no entender de Diogenes Gasparini, para
que a lei municipal possa definir a área do Mu-
10. CARVALHO FILHO, 2006, p. 217.
11. LOMAR, 2003, p. 269-270.
12. GASPARINI, 2002, p. 182.
13. PINTO, Victor Carvalho. Direito urbanístico: plano diretor e direito de propriedade. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2005. p. 224-225.
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nicípio sobre a qual incidirá a operação urbana
consorciada, ou seja, para que o instrumento
possa ser aplicado, o plano diretor deve indicar
a utilização das operações urbanas consorciadas
e prever, entre outras, as seguintes medidas: “I
– a modificação de índices e características de
parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo,
bem como alterações das normas edilícias, con-
siderado o impacto ambiental delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou
ampliações executadas em desacordo com a le-
gislação vigente”, conforme prescreve o art. 42,
II, desse diploma legal.12 Tal ressalva é bastante
oportuna, pois, de fato, o citado art. 42, inc. II, da
Lei nº 10.257/01 estabelece que as disposições
requeridas pelo art. 32 do mesmo diploma legal
devem obrigatoriamente constar da lei que insti-
tui o plano diretor municipal.
Por derradeiro, vale ressaltar o entendimen-
to de Victor Carvalho Pinto, que invoca o princí-
pio da reserva de plano como fundamento para
a necessidade de que o plano diretor preveja as
bases para a utilização do direito de preempção,
das operações consorciadas e da transferência
do direito de construir.13
Com efeito, o princípio da reserva de plano,
consagrado no art. 182 da Constituição Federal,
promove o plano diretor à categoria de principal
instrumento da política de desenvolvimento e de
expansão urbana. O Texto Constitucional, nesse
sentido, é expresso ao determinar que as exi-
gências fundamentais de ordenação da cidade
devem estar definidas na lei que institui o plano
(art. 182, § 2º).
A finalidade da norma constitucional é, jus-
tamente, evitar que leis municipais esparsas re-
gulamentem – cada qual a seu modo – a forma
de organização urbanística das cidades, em evi-
dente prejuízo ao planejamento urbano local, cujo
sentido é definido especialmente na lei que insti-
tui o plano diretor de cada Município.
Nessa esteira, o Estatuto da Cidade busca
atribuir ao plano diretor municipal – e somente a
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ele – a regulamentação de diversos instrumentos
urbanísticos que venham a ser aplicados no âm-
bito local. Dentre eles, pode-se citar: a) parcela-
mento, edificação ou utilização compulsórios de
imóveis urbanos (art. 5º da Lei nº 10.257/01), in-
clusive no que se refere à delimitação das áreas
urbanas onde poderá ser aplicado o instrumen-
to, considerando a existência de infraestrutura e
de demanda para utilização (art. 42, I); b) o di-
reito de preempção (art. 25 da Lei nº 10.257/01;
c) a outorga onerosa do direito de construir e do
direito de alteração do uso (arts. 28 a 31); d) a
transferência do direito de construir (art. 35); e e)
as operações urbanas consorciadas.
Assim, da lei que institui o plano diretor muni-
cipal devem constar a possibilidade de ser utiliza-
do o instrumento da operação urbana consorciada
e as medidas que poderão ser utilizadas no caso
de sua aplicação (art. 42, II, do Estatuto da Cida-
de), as quais constituirão, como já dito, exceções à
aplicação dos índices urbanísticos já previamente
definidos pelo plano diretor para todo o território
urbano (art. 32, § 2º, I e II, do mesmo Estatuto).
Não há previsão expressa na Lei nº 10.257/01
a respeito da necessidade de serem definidos
previamente – e de forma detalhada – os perí-
metros das áreas em que será aplicado o instru-
mento da operação urbana consorciada já na lei
que institui o plano diretor. Tal exigência acabaria
por dificultar a própria implantação do instituto,
posto que o crescimento/desenvolvimento da ci-
dade pode fazer surgir a necessidade de altera-
ção dos perímetros de cada operação.
Mas a lei que institui o plano diretor municipal
deve apontar as áreas da cidade – de acordo com
o zoneamento local – em que as operações ur-
banas consorciadas poderão ser aplicadas.14 Tal
previsão evita que o instrumento seja utilizado de
forma casuística e oportunista, sem a devida con-
sonância com o planejamento urbanístico, cujas
diretrizes estão expressas no plano diretor local.
E, por sua vez, a lei municipal específica que
cria a operação urbana consorciada deve definir –
aí, sim, de forma detalhada – o perímetro de cada
intervenção. Essa nos parece a melhor exegese
do texto do art. 32, caput, do Estatuto da Cida-
de, segundo o qual é a lei específica que delimita
área para aplicação de operações consorciadas.
3. NATUREZA JURÍDICA
Antes de enquadrar a operação consorciada
em uma das categorias jurídicas existentes em
nosso ordenamento, vale transcrever o conceito
legal do instituto, constante do art. 32, § 2º, da
Lei nº 10.257/01:
Art. 32, § 1º: Considera-se operação ur-
bana consorciada o conjunto de intervenções
e medidas coordenadas pelo Poder Público
municipal, com a participação dos proprie-
tários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de al-
cançar em uma área transformações urbanís-
ticas estruturais, melhorias sociais e a valo-
rização ambiental.
Vê-se que a Lei nº 10.257/01 define o insti-
tuto como o conjunto de intervenções e medidas
coordenadas pelo Poder Público municipal, com
a participação da iniciativa privada, com a finali-
dade de atingir as finalidades indicadas.
A questão que se coloca é como enquadrar
esse conjunto de intervenções e medidas em

14. Nesse sentido, o § 2º do art. 225 da Lei municipal nº 13.430/02, que instituiu o plano diretor estratégico do Municí-
pio de São Paulo, com a seguinte redação: Ficam delimitadas áreas para as novas Operações Urbanas Consorciadas
Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacú, Vila Leopoldina, Vila Sônia e Celso Garcia,
Santo Amaro e Tiquatira, além das existentes Faria Lima, Água Branca, Centro e Águas Espraiadas, com os períme-
tros descritos nas suas leis específicas e indicadas no Mapa nº 09, integrante desta lei. Ainda de acordo com o mesmo
diploma legal, outras Operações Urbanas Consorciadas poderão ser definidas nas Áreas de Intervenção, indicadas no
Mapa nº 09, integrante desta lei (art. 225, § 3º). Assim, vê-se que o plano diretor paulistano seguiu a interpretação
aqui sugerida: o plano diretor municipal indica as áreas da cidade em que o instrumento da operação urbana consor-
ciada poderá ser implementado, e a lei específica de cada operação define com precisão o perímetro de abrangência
de cada uma dessas operações. Não obstante, o Quadro nº 13, anexo à Lei nº 13.430/02, define o perímetro de algumas
das operações urbanas indicadas acima: Operação Urbana Carandiru-Vila Maria; Operação Urbana Celso Garcia;
Operação Urbana Diagonal Norte (com Sub-áreas Pirituba/Jaraguá; Tietê e Lapa); Operação Urbana Diagonal Sul;
Operação Urbana Rio Verde/Jacú-Pêssego; Operação Urbana Vila Leopoldina; Operação Urbana Vila Sônia; Opera-
ção Urbana Santo Amaro; Operação Urbana Tiquatira, justamente as que ainda não haviam sido criadas antes da
edição do plano diretor paulistano.

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alguma categoria já conhecida na ciência do Di-
reito. Caso isso não seja possível, poder-se-ia
concluir que estamos diante de uma nova espécie
de instituto, sem similar no sistema jurídico pátrio.
No nosso entender, não é possível considerar,
simplesmente, a operação urbana consorciada co-
mo uma das espécies de parcerias público-priva-
das indicadas no art. 2º da Lei nº 11.079/04,15 ape-
sar da previsão de participação dos particulares
prevista no sobredito art. 32 do Estatuto da Cidade.
Como é sabido, tanto a concessão patrocina-
da quanto a concessão administrativa são espé-
cies de contratos firmados entre a iniciativa priva-
da e a Administração Pública, após a realização
do prévio procedimento licitatório nos termos do
art. 10 e seguintes da citada Lei nº 11.079/04.
A operação urbana consorciada – não obs-
tante pressupor, como um dos seus elementos,
o ato jurídico bilateral16 consistente na permissão
para construir acima dos parâmetros ordinários de
aproveitamento do solo mediante o pagamento de
contrapartidas pelo interessado – não é constituí-
da, unicamente, de um acordo de vontades en-
tre Poder Público e particular. Essa avença entre
iniciativa privada e Administração Pública é ape-
nas um dos elementos do conjunto de medidas
que levam à execução da operação consorciada.
Na realidade, esse plexo de medidas é des-
tinado à consecução do plano da operação urba-
na consorciada, elemento obrigatório da lei espe-
cífica que cria cada operação, conforme art. 33,
caput, da Lei nº 10.257/01. Dentre tais medidas
estão, além do ato bilateral indicado no parágra-
fo anterior: a) a realização de desapropriações e
obras públicas na área objeto da operação con-
sorciada – que devem ser custeadas, ainda que
não exclusivamente, pelos particulares beneficia-
dos com a alteração dos índices urbanísticos no
perímetro da intervenção; b) a expedição de atos
administrativos concessivos de licença de cons-
truir/reformar segundo os novos parâmetros fixa-
dos pela lei específica que cria a intervenção; c)
a realização de estudo prévio de impacto de vizi-
nhança (art. 33, inc. V, da Lei nº 10.257/01); d) os
atos de controle da operação, obrigatoriamente
compartilhado com representantes da sociedade
civil (art. 33, inc. VII, da Lei nº 10.257/01), enfim,
são várias as categorias jurídicas que compõem
esse conjunto de intervenções e medidas deno-
minado operação urbana consorciada.
De fato, como visto, na execução da operação
urbana consorciada são expedidos atos administra-
tivos ampliativos de direito (licenças para construir/
reformar/utilizar o imóvel, certificados de conclusão,
autorizações, todos eles nos termos do “zonea-
mento específico” criado para a área objeto da ope-
ração, mediante pagamento de contrapartidas);
são expedidos atos de controle pelo órgão criado
especialmente para tal finalidade,17 que deverá

15. Lei federal que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da Admi-
nistração Pública.
16. Celso Antônio Bandeira de Mello (2003, p. 420) equipara os atos bilaterais aos atos convencionais, ou seja, aos con-
tratos administrativos e à concessão de serviço público, por exemplo. Ricardo Marcondes Martins (Efeitos dos vícios
dos atos administrativos. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 119) considera o contrato administrativo espécie de normas
administrativas bilaterais, posto que dependem, para serem produzidas, além da manifestação do Estado ou de quem
lhe faça as vezes, da manifestação de vontade do particular. É o caso das licenças concedidas mediante o pagamento
de contrapartidas ao Poder Público municipal, como ocorre na realização das operações urbanas consorciadas.
17. Controle esse que não afasta, obviamente, o controle realizado pelos órgãos tradicionalmente voltados para tal fina-
lidade, como o Poder Judiciário, os Tribunais de Contas e o Ministério Público. O controle da execução do plano da
operação urbana consorciada com a participação da sociedade civil segue a diretriz da política urbana indicada no
art. 2º, inc. II, da Lei nº 10.257/01, qual seja, a necessidade de se efetivar a gestão democrática da cidade por meio
da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Ressaltou-se a importância
de ser criado órgão próprio para o controle da operação urbana, no sentido de se garantir a efetiva aplicação dos re-
cursos auferidos da iniciativa privada na execução do plano da operação consorciada e participação de represen-
tantes da sociedade civil na atividade controladora. Nesse sentido, a Lei nº 13.769/04, do Município de São Paulo,
que altera dispositivos da lei que criou a Operação Urbana Faria Lima, em seu art. 17, institui o Grupo de Gestão
da Operação Urbana Consorciada Faria Lima, coordenado pela Empresa Municipal de Urbanização – EMURB,
contando com a participação de órgãos municipais, de entidades representativas da sociedade civil organizada, vi-
sando a definição e implementação do Programa de Intervenções da Operação Urbana, bem como a definição de apli-
cação dos seus recursos.

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 26 BDM – Boletim de Direito Municipal – Janeiro/2013
contar com a participação da sociedade civil, con-
forme assinalado; são realizados procedimentos
administrativos específicos, como o estudo pré-
vio de impacto de vizinhança, as licitações para
contratação das obras na área objeto da opera-
ção e as desapropriações dos imóveis necessá-
rios à execução de tais obras. Ou seja, percebe-
-se que a operação urbana consorciada não pode
ser enquadrada em apenas uma das categorias
jurídicas de Direito Administrativo.
Na verdade, a operação urbana consorciada
é um conjunto de atos administrativos, contratos
administrativos e procedimentos administrativos
realizados no exercício da função urbanística –
umas das facetas da função administrativa –, para
fins de consecução de um plano de transforma-
ção urbanístico/ambiental de uma determinada
área do Município18. A peculiaridade desse ins-
trumento é que a função urbanística é exercida
com a participação da iniciativa privada, que a
financiará (ainda que não totalmente) mediante
o pagamento de contrapartidas (não obrigatoria-
mente financeiras), aplicáveis exclusivamente na
área da operação, conforme estabelece o art. 33,
§ 1º, da Lei nº 10.257/01.
4. OBJETIVOS DA OPERAÇÃO
URBANA CONSORCIADA
O art. 32, § 1º, do Estatuto da Cidade indica
como objetivos da operação urbana consorciada:
a) o atingimento de transformações urbanísticas
estruturais; b) a conquista de melhorias sociais;
e c) a valorização ambiental.
A dúvida que eventualmente pode surgir da
leitura do preceito é se tais finalidades devem ne-
cessariamente ser atingidas conjuntamente, ou
se é válido o plano da operação urbana consor-
ciada que preveja o atingimento de apenas um
desses escopos.
18. Concorda-se, neste ponto, com Karlin Olbertz (2011, p. 63), que afirma que a operação urbana consorciada não pode
ser considerada apenas um plano. Nas palavras da autora, o plano compõe a operação, mas a operação, como totali-
dade, não pode ser reduzida ao plano enquanto seu componente. Entendimento diverso resultaria na desconsideração
do modo de operacionalização do plano, que também é elemento da operação e propicia a continuidade do processo de
planejamento até o atingimento de seus resultados.
19. LOMAR, 2003, p. 248-249.
20. Idem, p. 249.
21. OLBERTZ, op. cit., p. 68.
BDM_Janeiro.indb 26
Sobre a questão, manifesta-se Paulo José
Villela Lomar no sentido de que a realização da
operação urbana consorciada pressupõe a bus-
ca de transformações urbanísticas estruturais
acompanhadas, necessariamente, de melhorias
sociais e da valorização ambiental da área obje-
to da intervenção. Para o autor, esse é o enten-
dimento mais consentâneo com a definição, as
diretrizes gerais e os demais requisitos exigidos
para a realização da operação consorciada.19
Ainda segundo o autor citado, intervenções
urbanas de menor envergadura podem visar ape-
nas à valorização ambiental, ou apenas a melho-
rias sociais, mas a operação urbana consorciada
não estará completa se faltar a realização de um
destes objetivos.20
No mesmo sentido, Karlin Olbertz ressalta
que, para a configuração da operação urbana
consorciada, faz-se necessária uma intervenção
no espaço orientada ao cumprimento concomi-
tante dos três objetivos elencados no dispositivo
em comento. Para a autora, essa conclusão de-
corre, além da interpretação gramatical do so-
bredito preceito, do fato de que cada uma des-
sas finalidades pode traduzir, de forma isolada,
ao menos um instrumento urbanístico distinto da
operação urbana consorciada. Como exemplos,
cita a autora um instrumento que pode promover
transformações urbanísticas estruturais de modo
mais imediato – o parcelamento; um instrumento
que se volta a melhorias sociais de forma prepon-
derante – a instituição de zona especial de inte-
resse social; e instrumentos orientados de modo
mais direto à valorização ambiental – unidades
de conservação e limitações administrativas.21
As conclusões a que chegaram os autores
citados nos parecem irretocáveis. A execução do
plano da operação urbana consorciada pressu-
põe, como visto, alterações dos índices de parce-
lamento, uso e ocupação do solo e das normas
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 DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES 27

edilícias municipais. Ou seja, cria-se uma legis-
lação própria, especialmente elaborada para a
área objeto da intervenção, em evidente exceção
ao que dispõe o plano diretor municipal para o
restante da urbe.
Uma intervenção dessa magnitude somente
pode ser justificada se suas finalidades corres-
ponderem à modificação urbanística estrutural da
área acompanhada da melhoria dos indicadores
sociais da população de baixa renda moradora
do local atingido, além da valorização ambiental
da região.
Como visto, existe a possibilidade de aplica-
ção de instrumentos específicos de direito urba-
nístico para o alcance de cada um dos objetivos
elencados no § 1º do art. 32. Assim, a modifica-
ção urbanística estrutural de uma dada área da
cidade pode ser atingida a partir da aplicação do
instrumento previsto no art. 5º da Lei nº 10.257,
qual seja, parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios de imóveis urbanos;22 as melhorias
sociais de uma determinada região do Município
podem ser alcançadas com a aplicação dos ins-
trumentos jurídicos de regularização fundiária,
como, por exemplo, a concessão de uso espe-
cial para fins de moradia, regulamentada pela
Medida Provisória nº 2.220/01; e a valorização
ambiental, por instrumentos como a instituição
de área de preservação ambiental, definida pelo
art. 15 da Lei Federal nº 9.985/00, que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza. Portanto, cada um desses objetivos
conta com instrumentos legais próprios destina-
dos ao seu alcance.
Assim, a aplicação da operação urbana con-
sorciada deve ser reservada para hipóteses em
que se pretende alcançar, conjuntamente, as
três finalidades elencadas no dispositivo. Deve-
-se buscar promover transformações urbanísti-
cas estruturais na área objeto da intervenção,
mas sempre tendo em conta a necessidade de
serem promovidas, na mesma região, melhorias
sociais23 e valorização ambiental.
5. MEDIDAS URBANÍSTICAS POSSÍVEIS
PARA A IMPLEMENTAÇÃO DAS OPERAÇÕES
URBANAS CONSORCIADAS
O Estatuto da Cidade elenca, no seu art. 32,
§ 2º, incs. I e II, de forma não exaustiva, algumas
medidas urbanísticas que podem ser previstas na
lei que cria a operação urbana consorciada, com
o intuito de que seus objetivos sejam alcançados
e de que a iniciativa privada seja induzida a parti-
cipar do projeto em conjunto com o Poder Público.
A primeira dessas medidas é a modificação
de índices e características de parcelamento, uso
e ocupação do solo e subsolo.
Sabe-se que o plano diretor, em conjunto
com a lei de zoneamento municipal, define os
coeficientes de aproveitamento24 para cada área
da cidade, a taxa de ocupação25 dos lotes pelas
edificações, os tamanhos mínimos e máximos
dos lotes, os usos possíveis para cada proprieda-
de imóvel nos termos fixados pelo zoneamento,
e diversas outras regras referentes à fixação de
índices urbanísticos. São regras que valem para
definir a ocupação e o uso do solo de todo o ter-
ritório do Município.
No entanto, o Estatuto da Cidade, no sobre-
dito art. 32, § 2º, inc. I, prevê a possibilidade de
fixação – pela lei municipal específica que cria a
operação urbana consorciada – de índices urba-
nísticos diferenciados para a área objeto da ope-
ração. Em outras palavras, as regras de ocupa-
ção previamente definidas pelas leis municipais
de uso e ocupação do solo para essa área po-
dem ser alteradas pela lei específica que cria a
intervenção urbana.

22. Referido instrumento é analisado de forma detalhada em obra de nossa autoria: Parcelamento, edificação e utilização
compulsórios de imóveis públicos urbanos. Belo Horizonte: Fórum, 2010.
23. Daí a necessidade de que conste da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada o programa de atendi-
mento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação, conforme previsão contida no art. 33,
inc. III, da Lei nº 10.257/01.
24. O próprio Estatuto da Cidade define coeficiente de aproveitamento como a relação entre a área edificável e a área do
terreno (art. 28, § 1º).
25. Ensina José Afonso da Silva (Direito urbanístico brasileiro. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 255) que a taxa de
ocupação refere-se à superfície do terreno a ser ocupada com a construção. É um índice que estabelece a relação entre
a área ocupada pela projeção horizontal da construção e a área do lote.

BDM_Janeiro.indb 27 13/12/2012 11:51:37

 28 BDM – Boletim de Direito Municipal – Janeiro/2013

Assim, a título exemplificativo, pode-se ima- des do qual resultarão os recursos necessários
ginar hipótese de fixação, pelo plano diretor mu- ao cumprimento das metas da operação consor-
nicipal, de coeficiente de aproveitamento equiva- ciada (por exemplo, a revitalização da área atin-
lente a 2 (dois) para determinada área da cida- gida pela intervenção).
de. Caso essa mesma área seja objeto de uma
Da mesma forma, a lei que cria a operação
operação urbana consorciada, seu coeficiente de
urbana consorciada pode admitir tipos de uso
aproveitamento pode ser alterado para 4 (quatro).
proibidos pela legislação municipal aplicável à
Ou seja, o proprietário de lote situado no períme-
área. Assim, por exemplo, em uma área exclu-
tro da operação poderá construir o dobro do que
sivamente residencial, a lei que cria a operação
poderia se a intervenção não fosse implantada,
pode passar a permitir uso comercial, fator que
desde que pague as contrapartidas exigidas, as
também pode induzir os proprietários de imóveis
quais também devem estar definidas na lei espe-
situados nessa região a participar da ação con-
cífica que cria a operação, conforme previsto no
sorciada com o Poder Público.
art. 33, inc. VI, do Estatuto da Cidade.
Prevê, outrossim, o mesmo inc. I do § 2º do
Obviamente, tais medidas servem para atrair
art. 32 do Estatuto da Cidade a possibilidade de
investimentos privados para a consecução dos
alteração das normas edilícias. Assim, pode a lei
objetivos da operação urbana consorciada, já que
que cria a operação urbana consorciada prever
os proprietários e investidores pagam26 ou forne-
novas regras disciplinadoras do direito de cons-
cem algum outro tipo de contrapartida (como a
truir na área objeto da intervenção, diversas da-
construção de um conjunto habitacional para po-
quelas válidas até então. Nas palavras de Karlin
pulação de baixa renda, por exemplo) para terem
Olbertz, é cabível que o plano da operação pre-
o direito de construir de acordo os novos índices
veja recuo, alinhamento, nivelamento, gabarito de
urbanísticos criados pela lei específica da ope-
altura, espaços não edificáveis, estética, dentre
ração urbana consorciada.
outros parâmetros, diversos daqueles que até en-
E tais contrapartidas deverão ser aplicadas tão vigoravam para a área focalizada.27
– obrigatoriamente – no âmbito da própria ope-
Sobre a questão, José dos Santos Carvalho
ração urbana consorciada, conforme previsão do
Filho afirma que essa previsão de alteração de
art. 33, § 1º, da Lei nº 10.257/01, sob pena de
normas edilícias permitida pelo Estatuto tem sen-
desvio de finalidade do ato concessivo da licen-
tido fluido e impreciso, posto que, na realidade, a
ça, já que a alteração dos índices urbanísticos é
alteração de índices de parcelamento e de uso e
prevista exclusivamente para gerar recursos para
ocupação do solo normalmente já encerra a ideia
a operação urbana, e não como fonte ordinária
de alteração de normas edilícias.28
de recursos para a Administração Pública.
Com efeito, nas hipóteses em que a lei que
Para o proprietário de imóvel urbano situado
cria a operação urbana consorciada altera índi-
na área da operação consorciada – e para os in-
ces urbanísticos como o coeficiente de aprovei-
vestidores em geral – pode ser bastante interes-
tamento e a taxa de ocupação, está a alterar, em
sante construir acima dos parâmetros urbanísti-
verdade, as normas referentes à edificação so-
cos ordinários. Afinal, em um mesmo lote pode-
rá ser construída uma edificação com metragem bre o terreno.
maior. Daí o pagamento da contrapartida ao Po- No entanto, e conforme bem explica o mesmo
der Público, a concretizar esse acordo de vonta- autor, o Estatuto da Cidade quis admitir, com tal

26. Esse pagamento pode ser realizado por meio de certificados de potencial adicional de construção – os chamados
CEPAC’s, títulos do governo municipal, livremente negociáveis no mercado, emitidos justamente com a finalidade de
servirem para o pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocu-
pação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada (art. 34, § 2º, do Es-
tatuto da Cidade).
27. OLBERTZ, 2011, p. 106.
28. CARVALHO FILHO, 2006, p. 219.

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 DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES 29

previsão, outras alterações além das provenien-
tes das mudanças dos índices urbanísticos. Nes-
se sentido, edificações que seriam consideradas
irregulares pelas leis municipais que regulam o
direito de construir passam a ser permitidas pela
lei que cria a operação consorciada.29
No mesmo sentido, a previsão do inc. II do
referido art. 32 da Lei nº 10.257/01, segundo a
qual a lei que cria a operação urbana consorcia-
da pode prever a regularização de construções,
reformas ou ampliações executadas em desacor-
do com a legislação vigente.
O dispositivo refere-se à possibilidade de se-
rem consideradas regulares situações jurídicas
contrárias à legislação vigente até então para a
área objeto da ação consorciada. A medida guar-
da bastante semelhança com a anistia conferi-
da a imóveis irregulares, que é frequentemente
estabelecida por meio de leis municipais espar-
sas. Trata-se, na realidade, de convalidação de
situações jurídicas irregulares, de acordo com a
definição proposta por José dos Santos Carva-
lho Filho.30
Assim, a fim de que sejam atingidas as fina-
lidades da operação urbana consorciada, a lei
municipal específica pode prever a regularização
de construções, reformas e ampliações dos imó-
veis localizados na área da intervenção, a partir
do estabelecimento de parâmetros diferenciados
em relação aos até então vigentes. O mesmo di-
ploma legal pode prever, também, o estabeleci-
mento de contrapartidas a serem entregues pelos
beneficiários dessas regularizações.31
Tal medida pode ser particularmente impor-
tante na hipótese (bastante frequente) em que
estão presentes na área da operação ocupações
irregulares de terrenos, públicos ou privados, por
população de baixa renda. Por meio de tal ins-
trumento de convalidação, podem ser iniciados
procedimentos de regularização fundiária, a fim
de que a situação das construções em que resi-
de essa população seja legalizada.32
Sobre o tema, Karlin Olbertz ressalta que,
não obstante o Estatuto da Cidade não tratar, es-
pecificamente, da regularização da propriedade
ou da posse do lote, mas apenas da construção,
reforma ou ampliação da edificação, a outorga
da titulação (legitimação da propriedade ou da
posse) é medida cabível nas operações urbanas
consorciadas, tendo em vista a previsão genérica
do art. 32, § 2º, da Lei nº 10.257/01, segundo o
qual outras medidas podem ser previstas na lei
específica, além das indicadas nos incs. I e II do
mesmo dispositivo.33
Com efeito, o rol de medidas proposto nes-
se dispositivo, conforme já ressaltado, não é ta-
xativo, e a regularização fundiária pode ser me-
dida de extrema importância para o atingimen-
to das metas da operação urbana consorciada,
especialmente em face do disposto no já citado
art. 2º, inc. XIV, do Estatuto, que prescreve como
uma das diretrizes essenciais da política urbana
a regularização fundiária e urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda median-
te o estabelecimento de normas especiais de ur-
banização, uso e ocupação do solo e edificação,
consideradas a situação socioeconômica da po-
pulação e as normas ambientais.
Portanto, instrumentos de regularização fun-
diária podem – ou melhor, devem – ser previstos
na lei específica que criar a operação urbana con-
sorciada. Assim, a legitimação da propriedade ou

29. Evidentemente, tais alterações das normas edilícias não podem comprometer a segurança da edificação e, consequen-
temente, dos seus moradores e frequentadores.
30. CARVALHO FILHO, 2006, p. 219.
31. Importante, nesse particular, a ressalva feita por Evangelina Pinho e Fernando Guilherme Bruno Filho em Comentá-
rios feitos aos artigos 32 a 34 do Estatuto da Cidade (In: Estatuto da Cidade comentado: Lei nº 10.257 de 10 de julho
de 2001. Organizadora: Liana Portilho Mattos. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. p. 223). Os autores alertam no
sentido de que a previsão da medida de regularizações das construções não pode ser realizada com ênfase desmesu-
rada; não se pode resumir a operação urbana consorciada apenas (...) à regularização mediante contrapartidas, pois
tal não se sustentaria sob a ótica dos princípios consubstanciados no art. 2º do Estatuto, em especial seus incs. IV e VI.
32. José dos Santos Carvalho Filho (Op. cit., loc. cit.) lembra que a medida ora em comento guarda consonância com a
diretriz urbanística de proporcionar, sempre que possível, a regularização fundiária dos terrenos da cidade (art. 2º,
XIV, do Estatuto).
33. OLBERTZ, 2011, p. 107.

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 30 BDM – Boletim de Direito Municipal – Janeiro/2013
da posse de áreas ocupadas por população de
baixa renda pode ser obtida por meio de instru-
mentos como a concessão de uso especial para
fins de moradia (MP nº 2.220/01); a concessão de
direito real de uso (art. 7º do Dec.-lei nº 271/67);
o direito de superfície (arts. 21 a 24 do Estatuto
da Cidade); o usucapião especial de imóvel urba-
no (arts. 9º a 14 do Estatuto da Cidade), dentre
outros. Nada impede que a aplicação de tais ins-
trumentos seja prevista na própria lei específica
que cria a operação urbana consorciada como
uma das medidas tendentes ao atingimento das
metas do plano da ação conjunta.
Todos os benefícios citados podem ser con-
cedidos mediante o pagamento de contraparti-
das pelos interessados. Esse pagamento é con-
sequência da adesão do particular ao plano de
ação conjunta com o Poder Público (relação con-
tratual). Tais contraprestações devem estar defini-
das – em espécie e montante – na lei municipal
específica que criar a operação urbana consor-
ciada, nos termos que preceitua o art. 33, inc. VI,
do Estatuto da Cidade.
Esses e outros requisitos obrigatórios da lei
específica que cria a operação urbana consorcia-
da serão objetos do próximo item deste estudo.
6. REQUISITOS DA LEI ESPECÍFICA QUE
CRIA A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
O art. 33 do Estatuto da Cidade determina
que o plano da operação urbana consorciada
deve constar da lei específica que aprovar o ins-
trumento, e elenca os seus requisitos mínimos.
São itens que não podem faltar no diploma que
cria a intervenção, sob pena de invalidade.34
A seguir analisamos, ainda que de forma su-
mária, cada um desses elementos.
6.1. Definição da área a ser atingida
A questão já foi enfrentada quando da aná-
lise da redação do caput do art. 32 da Lei nº
10.257/01, que prevê que lei municipal específi-
ca, baseada no plano diretor, pode delimitar área
do Município para aplicação de operações urba-
34. O Estatuto da Cidade é norma geral de direito urbanístico, editada com fundamento no art. 24, inc. I, da Constitui-
ção Federal. Suas disposições são de observância obrigatória por Estados, Distrito Federal e Municípios, que mantêm
a competência suplementar em matéria urbanística, conforme art. 24, §§ 1º e 2º, e art. 30, incs. II e VIII, da Carta.
35. CARVALHO FILHO, 2006, p. 220.
BDM_Janeiro.indb 30
nas consorciadas. Uma leitura descontextualiza-
da do dispositivo pode levar à interpretação de
que a delimitação legal da área objeto da ope-
ração consorciada é faculdade do Poder Público
municipal, em face da utilização da expressão
poderá delimitar.
Todavia, não é essa a finalidade do preceito.
O art. 32, caput, do Estatuto estabelece, na ver-
dade, que, na hipótese de ser implementado o
instituto, a lei específica deve indicar – com pre-
cisão – a área objeto da operação consorciada,
sob pena de invalidade. Essa conclusão é con-
firmada pelo disposto no art. 33, inc. I, do mes-
mo diploma, que indica como um dos requisitos
obrigatórios da lei específica a definição da área
a ser atingida.
Portanto, e como bem adverte José dos
Santos Carvalho Filho, o art. 32, caput, da Lei
nº 10.257/01 deve ser interpretado em conjunto
com o art. 33, inc. I, da mesma lei. Nas palavras
do autor, numa interpretação sistemática, preva-
lece o art. 33 e seu inc. I, que dão caráter de exi-
gência à definição da área, impondo-se conste
no plano da operação consorciada.35
Com efeito, a definição precisa da área ob-
jeto da operação urbana consorciada é exigên-
cia inafastável para a sua implantação. A própria
natureza do instituto assim o exige. Afinal, e con-
forme já salientado, o perímetro urbano em que
será aplicado o instrumento constitui região da
cidade sujeita às novas regras impostas pela lei
que cria a operação, e não às leis de uso e ocu-
pação do solo válidas para todo o território mu-
nicipal (e que são válidas também para a área
objeto da operação consorciada antes de sua
implantação). Trata-se de um “recorte” no mapa
urbano, do qual resultará um território objeto de
regras diferenciadas de ocupação.
Posto tratar-se de exceção às regras ordiná-
rias de ocupação do solo – e, portanto, ao próprio
planejamento urbanístico municipal –, a definição
da área em que será implantada a ação consor-
ciada deve ser realizada com exatidão.
13/12/2012 11:51:37
 DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES 31

Tal definição deve ser condizente com as di-
retrizes do plano diretor municipal (conforme art.
32, caput, do Estatuto da Cidade) e resultado de
amplo estudo acerca da necessidade e das fina-
lidades da implantação do instrumento. A parti-
cipação popular na confecção do plano da ope-
ração consorciada – especialmente daqueles di-
retamente afetados – é imprescindível, sob pena
de ofensa ao princípio da gestão monocrática das
cidades, previsto no art. 2º, incs. II e XIII, e nos
arts. 43 a 45 da Lei nº 10.257/01.
Outrossim, e conforme bem aponta Karlin Ol-
bertz,36 a definição da área objeto da operação é
obrigatória também em função do que dispõe o
art. 33, § 1º, da Lei nº 10.257/01, segundo o qual
os recursos obtidos com a outorga dos benefícios
somente poderão ser aplicados na própria área
em que a intervenção for aplicada.
6.2. Programa básico de ocupação da área
Outro elemento obrigatório do plano da ope-
ração urbana consorciada é o programa básico
de ocupação da área (art. 33, II). Desse programa
deve constar o projeto urbanístico a ser desen-
volvido na área da cidade objeto da operação.37
Deve indicar, por exemplo, as obras no sistema
viário e de transporte coletivo a serem implemen-
tadas, o plano de construção de habitações de
interesse social na área, as melhorias no siste-
ma de saneamento básico, obras de drenagem
e criação de espaços públicos de lazer.
No programa básico, devem ser indicadas,
também, as obras e intervenções por meio das
quais será realizado o projeto em questão: as
desapropriações necessárias, a construção ou
prolongamento de vias, implantação de viadutos,
construção de unidades de habitação social, de
terminais rodoviários e metroviários, dentre ou-
tras. Assim, o programa de intervenções deve ser
apresentado junto ao programa básico de ocupa-
ção da área.38
Outrossim, o programa de ocupação deve
dispor acerca da fixação dos índices urbanísticos
para a área objeto da intervenção, ou seja, deve
definir o coeficiente de aproveitamento, a taxa
de ocupação, tamanhos mínimos e máximos de
lotes, enfim, os novos parâmetros de uso e ocu-
pação do solo válidos para a área.
O sucesso da operação urbana consorciada e
a adesão dos interessados dependem de um pro-
grama básico de ocupação da área bem-elabora-
do, pois é a partir dele que os proprietários, mora-
dores, usuários permanentes e investidores priva-
dos decidirão participar da ação consorciada com
o Poder Público, garantindo os recursos neces-
sários à consecução dos objetivos da operação.
6.3. Programa de atendimento econômico
e social para a população diretamente afetada
pela operação
Tal exigência é fruto da preocupação do le-
gislador com a situação da população residente
na área abrangida pela operação urbana consor-
ciada, especialmente a de baixa renda.
Visa evitar que a valorização imobiliária da
área objeto da intervenção resulte na expulsão
da população que habitava a região, em virtude
de sua incapacidade de arcar com os altos cus-
tos de moradia no local.39
Com efeito, a melhoria do tecido urbano de-
corrente da realização da intervenção na área

36. OLBERTZ, 2011, p. 88-89.

37. No mesmo sentido, José dos Santos Carvalho Filho, 2006, p. 220.
38. A Lei nº 13.260/01 do Município de São Paulo, que criou a Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, apresenta,
em seu art. 3º, o programa de intervenções na área objeto da intervenção: Art. 3º O Programa de Intervenções, garan-
tindo o pleno desenvolvimento urbano e preservando a qualidade ambiental da região, tem por objetivo a complemen-
tação do sistema viário e de transportes, priorizando o transporte coletivo, a drenagem, a oferta de espaços livres de
uso público com tratamento paisagístico e o provimento de Habitações de Interesse Social para a população moradora
em favelas atingida pelas intervenções necessárias (...). Em seguida, o mesmo dispositivo elenca as obras e interven-
ções por meio das quais será implantado o projeto urbanístico criado para a área.
39. No caso de existência de população de baixa renda residente na região, a operação urbana deve definir uma área para
a construção de habitações de interesse social destinada a essa população. Essa medida visa evitar a ocorrência de
lesão ao direito à moradia dessa população, de modo que não seja expulsa da área devido à valorização imobiliária
decorrente das melhorias proporcionadas pela operação urbana (In: INSTITUTO PÓLIS. Estatuto da Cidade: guia
para implementação pelos municípios e cidadãos. Coordenação de Raquel Rolnik. Brasília: Câmara dos Deputados,
2001. p. 132).

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 32 BDM – Boletim de Direito Municipal – Janeiro/2013

acarreta – pode-se dizer que invariavelmente – a ticas estruturais, melhorias sociais e a valoriza-
valorização dos imóveis nela situados. Trata-se de ção ambiental.
fenômeno lógico: nas áreas em que há forte in-
Evidentemente, a lei que cria a operação não
vestimento público (e, no caso da operação con-
deve limitar-se a prever, em seu texto, as finalida-
sorciada, também privado), ocorre a valorização
des definidas pelo referido dispositivo da Lei nº
imobiliária. Isso não agride as diretrizes do Es-
10.257/01 nem objetivos genéricos e abstratos.
tatuto da Cidade aplicáveis à operação urbana
As metas devem estar previstas de forma con-
consorciada, posto que é justamente em função
creta no plano: a construção de uma avenida, a
da valorização dos imóveis que os investidores
revitalização de uma área degradada, a implan-
privados são atraídos para participar da ação
tação de um novo sistema viário, a regularização
conjunta com o Poder Público.
fundiária de determinadas ocupações existentes
Todavia, há de se ressaltar que esse incre- no local, a criação de parques e outras áreas ver-
mento do valor dos imóveis não pode significar des, dentre outras.40
prejuízo para a população que já habitava a área
Todas essas finalidades devem ser fruto de
antes da intervenção. Isso porque uma das dire-
um planejamento urbano detalhado, realizado a
trizes básicas da Lei nº 10.257/01 é justamente
partir de um estudo que apresente as reais ne-
a garantia do direito à moradia (art. 2º, I), asse-
cessidades da área que será objeto da operação.
gurado, também, em norma constitucional (art.
Isso em virtude do já referido princípio da reser-
6º da Carta) como direito social a ser promovido
va de plano, consagrado no art. 182 da Consti-
pelo Estado.
tuição Federal.
Daí a necessidade de serem previstos no pla-
A explicitação concreta desses objetivos pos-
no da operação consorciada instrumentos urba-
sibilitará aos investidores privados conhecer os
nísticos que assegurem, tanto quanto possível,
rumos pretendidos pela ação consorciada, a for-
a permanência da população de baixa renda que
necer subsídios para sua decisão de participar
já habitava a área anteriormente à intervenção.
ou não da operação em conjunto com a Adminis-
Dentre tais medidas, pode-se citar a instituição
tração municipal. Também permitirá um controle
de zonas especiais de interesse social (art. 42-A,
maior do andamento da intervenção por parte da
inc. V, do Estatuto da Cidade), a construção de
sociedade civil, a impedir que seja realizada com
habitações populares no local, e os instrumen-
intuito meramente especulativo, em desrespeito
tos de regularização fundiária, como a conces-
às diretrizes gerais de política urbana previstas
são especial de uso para fins de moradia (MP nº
no Estatuto da Cidade.
2.220/01), a concessão de direito real de uso (art.
7º do Dec.-lei nº 271/67) e o direito de superfície Por derradeiro, vale apresentar ressalva feita
(arts. 21/24 da Lei nº 10.257/01). por José dos Santos Carvalho Filho: a referência
à necessidade de que sejam explicitados no pla-
6.4. Finalidades da operação
no as finalidades da operação é desnecessária,
Outro item obrigatório do plano da operação posto que tais finalidades, como alvo da opera-
urbana consorciada é a explicitação das finalida- ção, já devem figurar no programa básico da in-
des da intervenção. tervenção. Nas palavras do autor, é impossível
conceber um projeto básico sem que nele figu-
Conforme já ressaltado, o art. 32, caput, da
rem os objetivos a que se destina.41
Lei nº 10.257/01 determina que qualquer opera-
ção urbana consorciada deve ter como objetivo Com efeito, do programa básico de ocupação
alcançar em uma área transformações urbanís- da área, requisito do plano municipal previsto no

40. Nas palavras de Karlin Olbertz (2011, p. 90), não há razão jurídica que justifique a interpretação da exigência tal
como ela significasse a mera repetição das finalidades gerais e abstratas previstas naquele dispositivo legal. Tampou-
co tal interpretação seria compatível com o processo de planejamento, que exige a definição precisa dos objetivos a se-
rem alcançados.
41. CARVALHO FILHO, 2006, p. 220.

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 DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES 33

sobredito inc. II do art. 33 do Estatuto, já devem
constar os objetivos da operação, sob pena de
descaracterização do programa enquanto tal. A
lei, nesse caso, quis deixar expresso que obje-
tivos concretos da operação devem constar do
plano, e não apenas metas abstratas, de difícil
aferição quanto aos respectivos alcances pelos
órgãos de controle. Afinal, não há como ser ve-
rificado o sucesso da intervenção sem que suas
finalidades sejam detalhadas no plano.
6.5. Estudo prévio de impacto de vizinhança
sorciada, ainda que em um perímetro específico
da cidade, causa impactos em grande parte do
território urbano, especialmente nas áreas limí-
trofes à da intervenção. Faz-se necessário, por-
tanto, verificar se da implantação da ação consor-
ciada decorrerão efeitos negativos para os locais
não contidos em seu perímetro. Na possibilidade
de ocorrência desses danos, medidas devem ser
previstas no próprio plano para evitá-los ou com-
pensá-los, sob pena da impossibilidade de se ini-
ciar a ação consorciada.

Do plano da operação urbana consorciada 6.6. Contrapartida a ser exigida em função da

deve constar, ainda, o estudo prévio de impacto
de vizinhança, cuja execução está disciplinada,
em linhas gerais, nos arts. 36 a 38 do Estatuto
da Cidade.42
O art. 36 determina caber à lei municipal a de-
finição quanto aos empreendimentos e atividades
privados ou públicos em área urbana que depen-
derão de elaboração de estudo prévio de impac-
to de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou
autorizações de construção, ampliação ou fun-
cionamento a cargo do Poder Público municipal.
Portanto, o Município tem autonomia para fixar as
normas que definirão que tipo de empreendimen-
to dependerá da prévia realização do EIV como
requisito para a expedição da respectiva licen-
ça de construção, ampliação ou funcionamento.
Entretanto, a mesma Lei nº 10.257/01 exige
a elaboração do EIV como condição para a rea-
lização de operação urbana consorciada. Aqui
não há escolha para o Poder Público municipal:
na hipótese de aplicação do instrumento da ope-
ração urbana consorciada, o estudo de impacto
de vizinhança deverá ser, obrigatoriamente, rea-
lizado, sob pena de invalidade da lei que cria a
intervenção.
A exigência legal ora em análise é justificada
pelo fato de que a implantação da operação con-
utilização dos benefícios previstos nos incs. I e II
do § 2º do art. 32 do Estatuto da Cidade
Conforme já explicitado, a lei que cria a ope-
ração urbana consorciada pode prever índices
urbanísticos diferenciados para a área objeto da
intervenção. Tamanhos mínimos e máximos de lo-
tes, coeficientes de aproveitamento, taxas de ocu-
pação, uso atribuível ao imóvel, todos esses índi-
ces podem ser modificados em relação aos pre-
vistos nas leis de ocupação urbana aplicáveis ao
Município (e que continuam válidas para as áreas
em que não é aplicada a operação consorciada).
Os proprietários e investidores privados que
desejarem utilizar esses benefícios devem arcar
com contrapartidas a serem pagas ao Poder Pú-
blico. É justamente aí que está o aspecto contra-
tual do instituto. Tais contrapartidas servirão para
financiar os investimentos públicos realizados
para a revitalização da área objeto da operação
e possibilitarão, ao mesmo tempo, a captura da
valorização imobiliária pela Administração, em
homenagem ao princípio da justa distribuição dos
benefícios decorrentes do processo de urbaniza-
ção (art. 2º, inc. IX).
Assim como as modificações dos índices
urbanísticos devem constar, de forma expressa,
da lei que cria a operação urbana consorciada

42. A Lei nº 10.257/01 não exige, de forma expressa, a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para a implan-
tação da operação urbana consorciada. Trata-se de omissão injustificável por parte do legislador. Não obstante, pa-
rece-nos que o EIA deve ser exigido em toda e qualquer hipótese de aplicação do instrumento da operação urbana
consorciada, em vista dos evidentes impactos ambientais provenientes de intervenções urbanísticas desse porte. No
mesmo sentido, Karlin Olbertz (2011, p. 93) lembra que o art. 32, § 2º, I, do Estatuto da Cidade exige que as altera-
ções dos índices urbanísticos e das normas edilícias sejam realizadas levando-se em conta o impacto ambiental delas
decorrente. Ora, para que se conheça tal impacto, é necessária a realização do EIA. Vale lembrar, ainda, que o próprio
Estatuto da Cidade determina em seu art. 38 que a elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de
estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.

BDM_Janeiro.indb 33 13/12/2012 11:51:37

 34 BDM – Boletim de Direito Municipal – Janeiro/2013
– em respeito, como já dito, ao princípio da lega-
lidade –, a previsão das contrapartidas a serem
pagas pelos interessados para terem direito ao
usufruto de tais benefícios também deve estar
indicada no mesmo diploma legal. Tal previsão
é imprescindível para a viabilização da opera-
ção, posto que é por meio dela que a iniciativa
conhecerá a contraprestação a ser paga, e po-
derá decidir se tem interesse ou não em partici-
par da ação conjunta.
Vale ressaltar que a contrapartida a ser paga
pelo interessado não tem necessariamente cará-
ter pecuniário. O particular pode arcar com uma
contraprestação em bens, em construção ou em
serviço, por exemplo. Nas palavras de Diogenes
Gasparini, o beneficiário pagará certa quantia
em dinheiro pela ampliação do coeficiente de
aproveitamento ou construirá uma certa obra de
interesse público (hospital) ou social (conjunto
habitacional para população de baixa renda), ou
executará um serviço de interesse público (refor-
ma de um hospital).43
Outrossim, importante salientar que a lei
que cria a operação deve indicar, com exati-
dão, a forma de cálculo dessas contrapartidas.
O montante a ser pago não pode ser calculado
caso a caso, sob pena de atentado ao princípio
da isonomia, dado que diferentes interessados
no mesmo benefício não podem estar sujeitos
ao pagamento de contrapartidas diversas ou
desproporcionais.44
Por derradeiro, cabe ressaltar que o art. 34
da Lei nº 10.257/01 prevê a possibilidade de pa-
gamento da contrapartida por meio de certifica-
dos de potencial adicional de construção – os
denominados Cepacs. Trata-se de títulos emi-
tidos pelo Município, livremente negociados, e
conversíveis em direito de construir exclusiva-
mente na área objeto da operação (art. 34, § 1º,
da Lei nº 10.257/01). A lei municipal específica
que criar a operação consorciada pode prever a
43. GASPARINI, 2002, p. 183.
44. Esse alerta também é feito por Diogenes Gasparini (Op. cit., p. 184), verbis: o valor da contrapartida deve ser calcu-
lado mediante fórmulas matemáticas, levando-se em conta o incremento patrimonial auferido pelo interessado. Essas
fórmulas deverão constar da lei específica que, nos termos do art. 32 do Estatuto da Cidade, delimitará a área em que
as operações urbanas consorciadas poderão ocorrer. O valor da contrapartida não pode, portanto, ser simplesmente
estimado pelo funcionário, nem declarado por comissão designada para tanto.
BDM_Janeiro.indb 34
emissão desses certificados, bem como a possi-
bilidade de utilização para o pagamento da área
da construção que supere os padrões estabele-
cidos pela legislação de uso e ocupação do solo,
até o limite fixado pela mesma lei (art. 34, § 2º,
do Estatuto da Cidade).
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A operação urbana consorciada pode ser
utilizada como importante instrumento para a
revitalização de áreas degradadas da cidade,
ou mesmo para a requalificação urbanística de
determinado perímetro urbano, especialmente
nas hipóteses em que o Poder Público municipal
não conta com os recursos necessários à execu-
ção de obra de tal magnitude.
Outrossim, é instituto que serve para recu-
perar os investimentos públicos que resultem em
valorização extraordinária dos imóveis situados
na área da intervenção, em homenagem ao prin-
cípio da justa distribuição dos bônus decorrentes
do processo de urbanização (art. 2º, inc. IX, da
Lei nº 10.257/01), derivação do princípio da iso-
nomia previsto constitucionalmente.
O instrumento somente será aplicado de for-
ma válida caso sejam observadas as diretrizes
de política urbana indicadas no art. 2º da Lei nº
10.257/01. Assim, deve-se rechaçar, inclusive ju-
dicialmente, qualquer tentativa de utilização do
instituto apenas para fins de especulação imobi-
liária, ou mesmo sua aplicação sem planejamen-
to prévio que impeça o parcelamento do solo, a
edificação ou o uso excessivo ou inadequado em
relação à infraestrutura urbana.
As experiências negativas de aplicação do
instrumento não justificam seja o instituto consi-
derado inadequado para o atingimento dos obje-
tivos da política urbana. A ação consorciada, tal
como prevista no Estatuto da Cidade, e desde que
aplicada de acordo com as suas diretrizes, é ferra-
menta importante com a qual conta a Administra-
ção municipal na busca do pleno atingimento das
13/12/2012 11:51:37

funções sociais da cidade, nos termos prescritos
pelo art. 182 da Constituição Federal. Buscou-se
demonstrar, neste artigo, a partir da análise das
normas gerais sobre o instrumento, a veracidade
dessas afirmações.
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