CAP.

I INTRODUCAO – CONCEITUALIZACAO DE DIREITO DO

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E URBANISMO

1. Evolucao Histórica do Direito do Urbanismo e Ordenamento do

Território.

No Direito Romano, já existiam preocupações com a organização da cidade, a sua

estética e salubridade, não podemos falar num verdadeiro Direito do Urbanismo, mas a
questão da urbe está lá, existe um conjunto de normas urbanísticas respeitantes à segurança
do edificado, à tutela estética, à salubridade e ao ordenamento do conjunto urbano.
Na Idade Média assistiu-se a um crescimento urbano, as populações deixam de estar
circunscritas a um pequeno aglomerado, passando a existir uma verdadeira expansão
urbana, novas cidades são criadas, novas técnicas utilizadas.
Fenómenos como a expropriação para utilidade pública, assim como as licenças para
construir eram já institutos conhecidos e a autoridade que emanava estas normas era de
origem municipal.

Na época Renascentista, não se notam tantas transformações relativas à urbe, a sua

concepção é mais teórica, elevada à questão de cidade ideal. Nesta altura, a mais
significante intervenção urbanística ocorreu na Cidade de Roma. Como capital do
Cristianismo, os Papas operaram uma reformulação da cidade, ruas mais largas e rectilíneas,
de forma a dar lugar a novos centros de culto, mas que na verdade serviram de base à
realização de grandes obras públicas. Um corpo de novas normas urbanísticas foi surgindo,
assistimos até a comportamentos de perpetuação ao instituírem a expropriação mediante
justa indemnização.

No fim do século XVII e primeira metade do século XVIII, verifica-se uma

proliferação de normas jurídico-urbanísticas. Esta época coincide com o Estado de Polícia
em que o Rei soberano tudo controla, até a fachada dos edifícios. Embora esta época não
tenha passado de um monumentalismo urbanístico, foram nascendo institutos importantes
para a criação deste ramo do Direito, tais como o emergir de uma tendência planificatória,
através da adopção de planos de alinhamento, a expropriação por utilidade pública era já um
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instrumento utilizado em larga escala. No século XIX, o Estado de Direito Liberal permitiu
a libertação da propriedade privada, passando esta a ser um direito absoluto, sagrado e
inviolável, sabemos que o urbanismo anda par e par com esta figura jurídica por isso
constitui um marco bastante relevante neste período histórico. Em pleno século do laissez
faire, laissez passer a Administração Pública não tem uma atitude intervencionista na
produção de normas e regras que regulamentem o ius aedificandi, vigora um princípio de
liberdade de construção, o qual era somente controlado por regulamentos de polícia urbana
a fim de respeitar normas básicas de segurança e salubridade. Contudo assistimos nesta
época a uma característica interessante, o reforço das atribuições municipais no campo do
urbanismo, continuando o esforço pelas técnicas de planeamento do século anterior.
Onde já se começa a denotar um verdadeiro sentido de direito do urbanismo, e não só
urbanismo ou urbanização, é com o aparecimento das cidades industriais, perante certas
problemáticas há a necessidade do Direito intervir. Há legislação urbanística após a
revolução industrial, principalmente no campo da salubridade. Os bairros dos operários
cresciam junto às próprias fábricas, não havia qualquer planeamento, qualquer separação
entre zonas industriais e residenciais.
Em face de problemas tão graves, o Estado teve de abandonar a sua política anti-
intevencionista. Inglaterra e França foram o rosto destas mudanças, não fossem elas os
países característicos desta revolução. Normas que impunham a obrigação de separar as
zonas industriais das de habitação, estabeleciam padrões mínimos de higiene, construção de
redes de esgotos, abertura de arruamentos.
É no Século XX que assistimos a um verdadeiro nascimento desta disciplina, depois
de duas grandes guerras é necessária uma verdadeira intervenção e uma outra abordagem.
Neste século podemos identificar duas fases de evolução do direito do urbanismo: A fase de
explosão e expansão urbana, caracterizada por um crescimento caótico e desorganizado e
uma segunda fase, por volta dos anos 70 e 80 do presente século, voltada para um direito do
urbanismo atento aos problemas desencadeados pela época anterior, um urbanismo de
contenção e reabilitação.
As duas grandes guerras trouxeram mudanças inevitáveis, a Administração Pública
mudou, o Direito do Urbanismo mudou. O fim da segunda guerra mundial traz consigo o
aumento da população e um crescimento exponencial e desorganizado da cidade e das suas

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periferias provocando desequilíbrios entre estratos populacionais e danos ambientais.
Assistimos ao nascer ou renascer do Direito do Urbanismo, com normas jurídicas destinadas
a regular os problemas desencadeados por um crescimento expansionista das cidades,
assistimos a uma Administração interventiva. O urbanismo deixa de ser uma função única e
exclusiva das atribuições municipais para passar a existir numa concertação de interesses
entre Município, Estado e outros entes públicos e particulares. Começamos a assistir a uma
verdadeira “urbano planocracia”.
O plano deixa de visar fins limitados tal como nos outros séculos que se configurava
a um plano de alinhamento, passando a figura central do Direito do Urbanismo. Adquire
novos limites territoriais, deixando de olhar apenas para ruas e quarteirões passando
progressivamente a um nível regional.

2. Conceitualizacao:
2.1 Direito do Ordenamento do Território

É difícil tomar uma definição completa e concisa sobre o Ordenamento do Território,

pela sua diversidade e amplitude de objectivos a serem alcançados bem como pela variedade
de meios que desta forma, devem ser concretizados para o alcance dos objectivos
pretendidos.
A expressão “Ordenamento do Território” não é recente, apareceu no Reino Unido e
na Alemanha, com o objectivo de limitar o desenvolvimento das cidades, de modo a torna-
las cada vez mais ordenadas e uniformes, colmatando assim as possíveis assimetrias
dentro do seu âmbito territorial. Assim sucedeu, pela tomada de consciência do valor do
espaço como uma variável determinante para a correcção dos desequilíbrios regionais a
adequação da localização, ocupação e ordenação das actividades produtivas no território.
Deve apontar-se a definição resultante da Carta Europeia do Ordenamento do
Território, de 1983, que considera o ordenamento do território como “disciplina científica,
uma técnica administrativa e uma política, concebidas como uma abordagem interdisciplinar
e global que visam desenvolver de modo equilibrado as regiões e organizar fisicamente o
espaço, segundo uma concepção orientadora.

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 Sendo determinante para a correção dos desequilíbrios regionais a adequação da
localização, ocupação e ordenação das atividades produtivas no território.
Somente a partir da 2.ª Guerra Mundial, mais concretamente a partir das décadas
de 60 e 70, é que o conceito do ordenamento do território deu aso a sua construção
científica. Vindo entretanto, a ser utilizado o termo oficialmente em França, em 1950
pelo Ministro da Reconstrução e do Urbanismo, Claudius Petit, que definiu o direito do
Ordenamento do Território como sendo, «a procura no quadro geográfico de França de
uma melhor repartição dos homens em função dos recursos naturais e das actividades
económicas.»
Visa-se com o ordenamento do território organizar o espaço através dos instrumentos
de que lança mão, tendo em vista potencializar o território e suas estruturas, de modo a
melhorar a qualidade de vida das populações.
No plano doutrinário, o direito do Ordenamento do Territorio será entendido como
um conjunto de instrumentos utilizados pela Administração Pública para obter uma visão
global dos problemas do território e influenciar a distribuição de pessoas e actividades
nos territórios, bem como a concepção de infra-estruturas para a harmonizacao dos
diversos interesses de aproveitamento racional do solo.

No plano legal, nos termos da alinea i. do art.ᵒ 2.ᵒ da Lei nº. 3/04, de 25 de Junho –
Lei do Ordenamento do Territorio e Urbanismo, define o ordenamento do territorio
como sendo a aplicação no território das políticas económico – sociais, urbanísticas e
ambientais, visando a localização, organização e gestão correcta das actividades humanas

Sendo que estes intrumentos têm uma natureza tecnico-juridica , tecnico-

administrativa e politica que se interligam e actuam em simultaneo numa perspectiva
interdisciplinar, implicando a coordenação horizontal e vertical dos diversos sectores
(social, amnbiente, económico e comercial) e níveis de administracao territorial (Executivo
Central, Governo Provincial, Administracao Municipal, Comunais, Distrito, Bairro e
Aldeia).

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 2.2 Direito do Urbanismo

A definição de direito do urbanismo não é unanime entre os doutrinadores, pois

apresentam a definição de Direito do Urbanismo em 3 sentidos 1.º sentido estrito – é o
conjunto das normas que tem por fim a ordenação dos espacos habitáveis de modo a
propiciar as melhores condições de vida ao homem na comunidade, ou seja, o direito do
urbanismo se ocupa tao somente pela urbe e seus problemas.
2.º sentido amplo – é o conjunto de normas e institutos que disciplinam não apenas a
expansão e renovação dos aglomerados populacionais, mas também o complexo das
intervenções no solo e das formas de utilização do mesmo que dizem respeito as edificações
a valorização e protecção das belezas paisagísticas e dos parques naturais, bem como a
recuperação de centros históricos.

Dando a entender que o direito do urbanismo não se concentra somente no papel

da urbe e fica limitado aos seus perímetros urbanos, centrando também o seu estudo para a
cidade e para a sua expansão para as zonas periféricas, destinado a uma ordenação
racional das mesmas.
3.º sentido intermédio – é o sistema de normas jurídicas e de princípios que
regulam a actuação da Administração Pública e as diversas intervencoes dos particulares e
das comunidades no solo respeitantes ao uso, a ocupacao e transformacao do solo,
valorizacao costumeira dos espacos urbanos e a proteccao das belezas paisagisticas e dos
parques naturais.

Podendo das definicoes ora apresentadas extrair os seguintes elementos

1. Que o direito do urbanismo é constituído por um sistema de normas jurídicas de dois
segmentos, pois regulam a actuacao da Administracao Pública, no uso e
transformacao do solo e as intervencoes dos particulares e das comunidades na
ocupacao, uso e transformacao do solo;
2. Que o direito do urbanismo circunda em tres intervenientes principais,
Administracao Publica, Particulares e as Comunidades;

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 3. Que além da preocupacao de salubridade, higiene e estética das cidades, tambem se
ocupa o direito do urbanismo da intervencao e da utilizacao dos solos para fins de
urbanizacao, construcao, agricolas, florestais e de proteccao do ambiente.

2.3 Objectivo e Funçoes do Direito do Território

O Direito do Ordenamento do Territorio tem como objectivo 1.º a distribuição

geográfica racional das actividades, o desenvolvimento sócio-económico e o 2.º
restabelecimento do equilíbrio entre as diferentes regiões, a gestão dos recursos naturais, a
protecção do ambiente e a melhoria da qualidade de vida das populações, que será alcançada
se as mencionadas assimetrias forem corrigidas, cabendo destacar o importante papel das
políticas de discriminação positiva a favor das regiões mais desfavorecidas e haver uma
gestão eficiente da política territorial.
Relativamente às funções do ordenamento do território a primeira visa visa dar
expressão às várias políticas públicas sectoriais, tendo em conta a localização de várias
actividades no território – função espacializadora; a segunda visa articular as várias
actividades tendo em conta uma série de preocupações, procurando corrigir as assimetrias
entre as várias regiões do país – função coordenadora.

3. Características do Direito do Ordenamento do Território e

Urbanismo:
São características do Direito do Ordenamento do Território as seguintes:
a. Natureza voluntarista e intervencionista;
b. Matriz impulsionadora;
c. Matriz descentralizadora e;
d. Dimensao nacional e regional.

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Natureza voluntarista e intervencionista

Esta caracteriza a intervencao da Adminstracao Pública, actuando no sentido de

efectuar a gestao planeada das ocupacoes do solo, ora para responder as necessidades
alimentares ora para responder as necessidades habitacionais, potenciando a
edificacao de infra-estruturas para assegurar a sustentabilidade dos recursos
existentes no solo, ao abrigo dos artigos 5.º e 6.º da LOTU, incumbe ao Estado promover e
orientar a utilizacao racional dos recursos naturais e para a disgtribuicao justa dos solos e
sustentabilidade.

Matriz impulsionadora

Os intrumentos do ordenamento do território, especialmente os planos

territoriais e as operaçoes de ordenamento de território (art.º 26.º alínea b. e c. da
LOTU), assegurando a valorizacao integrada e racional do solo e impulsionar o
surgimento de diversas actividades económicas que potenciam o desenvolvimento das
regioes.

Matriz descentralizadora
O ordenamento do território reconhece a importancia e existencia de outras
pessoas colectivas, para além de Administracao Estadual, para a caracterizacao de
correcta gestao do território, isto é, as autarquias locais devem intervir de forma
articulada nas accoes de ordenamento do território, sendo que, tambem as
comunidades rurais podem participar de forma articulda das accoes do ordenamento
do território, tal como estatui o art.º 5.º e 5.º da LOTU.

Dimensao nacional e regional

O aproveitmaneto racional do ordenamento do território é feito a nível nacional,

nos termos do art.º 29.º da LOTU, no sentido em que a República de Angola faz fornteiras
com outros países, cuja actuacao exige que sejam articuladas, como sejam por exemplo o
Tratado da SADC, que preve disposicoes inerentes às intervencoes conjuntas de
ordenamentodo território nas areas de conservacao transfontericas.

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 As caracteristicas do direito do Urbanismo são as seguintes:
1. Interdisciplinaridade;
2. Monilidade das suas normas;
3. Discriminatória;
4. Multiplicidade de intervenientes.

Interdisciplinaridade

O direito do urbanismo congrega um conjunto de instrumentos jurídicos com um

conteudo diversificado de fontes, designadamente o direito adminstrativo, direito
constitucional, direito tributário, direito do ambiente e do direito civil, por outro lado
congrega uma norma de ambito de aplicacao geral e local.

Mobilidade das suas normas

O direito do urbanismo confronta-se com alteracoes constantes ou instabilidade

nas suas normas, dado o facto de cuidar na sua essencialidade da ordenacao dos
espacos, esta instabilidade tem em vista poder adaptar-se à dinamica da cidade e garantir a
melhor gestao da mesma, tendo em conta que os problemas das cidades evoluem com o
tempo, devendo as normas que se ocupam da ordenacao do urbanismo, evoluir ser
actuais e actuantes.

Discriminatória

O direito do urbanismo possui uma dimensao local primordial e neste sentido, as suas
normas privilegiam a determinacao precisa de determinada área ou zonas que diferenciam,
ou até mesmo discriminam o tipo e a medida a serem aplicadas noutra área ou zona.

Multiplicidade de intervenientes

O direito do urbanismo depara-se com muitos intervenientes no solo, muitas destas

vezes em situacaoes conflituantes, pode ocorrer entre o proprietário e as pessoas a este solo
circundantes, pois estes interveninetes influenciam na dinamica da cidade e
consequentemente no direito do urbanismo.

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 4. Objecto e a natureza jurídica do Direito do Urbanismo
Toda uma ciência deve ter um obejcto sobre o qual incidirá todo o seu estudo e toda
sua temática, o direito do urbanismo vai se ocupar das:
1.º normas jurídicas (Leis, Decretos Legislativos Presidencias, Decreto Presidencial
ou Decreto Executivo); inerentes à ocupaçao, ao uso e transforamacao do solo;
2.º Direito e política de solos (Regime jurídico de concessao de terras);
3.º Sistemas e instrumentos de execucao dos planos (Regime de urbanizacao,
loteamento, e licenciamento de obra do particular) e;
4.º Direito Adiministrativo da construcao (Regime jurídico de edificacao urbana).

Quanto a natureza jurídica do Direito do Urbanismo, a doutrina dominante não é

unanime, portanto duas opinioes destacam-se quanto a apontarem a natureza jurídica do
direito do urbanismo.

Uma parte da doutrina vê ou considera o direito do urbanismo como uma parte

especial do direito administrativo, pois os instrumentos jurídicos de actuacao do direito do
urbanismo, mormente: o regulamento, o acto administrativo, o contrato, a responsabilidade
administrativa e as garantias dos particulares, são típicos do direito administrativo, bem
como o fim e a função urbanistíca que são de realização do interesse público que coincide
com a finalidade de direito adminstrativo;

Outra parte da doutrina entende ser o direito do urbanismo um ramo de direito

especial, pois congrega normas de direito privado e de direito público, marcando assim
particularidades que o afastam do direito administrativo, possuindo princípios próprios.

A doutrina dominante entende que embora o direito do urbanismo tenha traços de

conexao com o direito adminsitrativo e com o direito privado, vale dizer que apesar disso,
tem o direito do urbanismo tem as suas especificidades, em funcao dos seus próprios
instrumentos.

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 5. Distinção entre o Direito do Ordenamento do Território e do
Urbanismo

Se tivermos em conta o conceito amplo do Direito do Urbanismo, podemos notar a

relação estreita que existe entre as duas disciplinas jurídicas, o que faz com que se torne
mais difícil encontrar formas de distinção que sejam seguramente eficazes.

Desta feita, segundo, as duas disciplinas jurídicas podem ser distinguidas mediante
os seguintes critérios:
1. Quanto ao Critério de Aplicacao dos Instrumentos Legais – segundo este critério,
o direito do urbanismo é constituído por normas jurídicas orientadas para a urbe, por
outras palavras, essas normas visam o ordenamento das cidades (são normas de âmbito
municipal), enquanto o direito do ordenamento do território são normas jurídicas
orientadas para disciplinar os desequilíbrios territoriais, no âmbito regional e nacional,
sendo por isso, normas muito mais abrangentes.

O que mostra-se ineficaz visto que, a evolução do conceito de urbanismo, assim

como o ordenamento do espaço global, não pode ser eficazmente realizado se não tivermos
em conta o nível municipal, regional e nacional.

Nesta senda de ideias, defendem que o ordenamento municipal, regional e nacional é

encarado como os três lados de um triângulo, pelo que, não podemos compreende-los de
forma separada.

Podemos considerar o direito do Ordenamento do Território como sendo um Macro-

Ordenamento – dada a amplitude de objetivos e o Direito do Urbanismo como um Micro-
Ordenamento – por dedicar-se unicamente na ordenação racional das cidades.

2. Critério da Contraposição Direito-Política o Ordenamento do Território trata-se

de uma política e não de um conjunto de normas jurídicas, justificando que esta política tem
um conjunto amplo de finalidades nomeadamente, a coesão nacional, a ordenação racional
da cidade, a organização do território, a coordenação e a eliminação das contradições das
atividades do Estado nos municípios com relevância territorial no âmbito do urbanismo.

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 O Ordenamento do Território tem como real objectivo a criação de condições
igualitárias para todas as regiões do território, com vista a acabar com as situações de
desigualdades em que uma população que vive numa determinada região não dispor de
condições de vida ou ainda, não ter as mesmas oportunidades de progredir que a população
de outra região.
Em suma, o Ordenamento do Território assim como o urbanismo tratam de questões
reguladas pelo direito.

3.Critério dos Instrumentos Jurídicos este é um critério que faz a distinção entre as
duas disciplinas jurídicas através dos meios que ambas utilizam para o alcance dos seus fins.
Enquanto o Direito do Urbanismo utiliza, essencialmente, medidas imperativas como meio
de realização dos seus fins, como por exemplo através da realização de actos e regulamentos
administrativos, por outro lado, o direito do Ordenamento do Território, procura utilizar
predominantemente, medidas de apoio e incentivo a atividade dos particulares como por
exemplo, as diversas formas de contratos de cooperação com os agentes económicos
privados.

4.Critério da Eficácia Jurídica esse critério destina-se a comparar as duas disciplinas

jurídicas, sustentando que o direito do Ordenamento do Território trata de meras diretivas
gerais e apresenta apenas um conteúdo de natureza orientadora e coordenadora das ações a
aplicar no âmbito geográfico regional e nacional.
Como essas normas assumem uma natureza orientadora e geral, não vinculam a
esfera dos particulares apenas apresentam uma eficácia direta (vinculativa) para a esfera
pública.
Mas, deve ter-se em conta um critério misto, isto é, deve integrar e combinar os
objetivos prosseguidos, a eficácia jurídica dos instrumentos e o seu conteúdo:
a) Onde os objetivos se mostram mais abrangentes no Ordenamento do Território
que no urbanismo – enquanto no Ordenamento do Território, são apenas meras
diretivas, orientações ou estratégias de caráter geral, no urbanismo, as normas
apresentam um conteúdo mais específico e concreto que se manifestam através de
regulamentos e atos administrativos;

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 b) A eficácia jurídica dos instrumentos do Direito do Urbanismo vinculam direta e
imediatamente as entidades públicas e particulares ao passo que os instrumentos do
direito do Ordenamento do Território apenas são vinculativos para as entidades públicas.
Entretanto, defende-se que o Direito do Urbanismo pode ser considerado, como a
extensão do Ordenamento do Território.

Referência Bibliográfica

Santos, Carlos Teixeira e Pedro Kinanga dos. Manual de Direito do Ordenamento do

Território e Urbanismo. 1.ª. Montagem por Arlindo Isabel. Luanda: Mayamba, Abril 2019.

Inocêncio, Vasco António Alves. “O Ordenamento do Território e o Sistema de

Ordenamento do Território Português: Do Planeamento dos Recursos Hídricos ao
Ordenamento e Gestão dos Recursos Aquícolas em Águas Interiores.” Coimbra, 2015.

Martins, Filipa da Graça Domingos António. “O Ordenamento do Território em Angola:

Uma Tarefa em Curso e um Desafio Futuro.” Coimbra, 2016.

Lei nº. 3/04, de 25 de Junho – Lei do Ordenamento do Territorio e Urbanismo

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