CAP.

I INTRODUÇÃO – CONCEITUALIZAÇÃO DE DIREITO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO

URBANISMO

PARTE I – DIREITO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

1. Evolução Histórica do Direito do Ordenamento do Território e do Urbanismo

No Direito Romano, já existiam preocupações com a organização da cidade, a sua estética e

salubridade, pois que, os romanos criaram normas jurídicas destinadas a impor certas exigências
urbanísticas, em que todos os aspetos referentes à edificação interessavam à Cidade, implicando o poder
político, com admissão da expropriação. Tratava-se de garantir condições de segurança (prevenção dos
riscos para os residentes e transeuntes), tutela de elementos estéticos-culturais dos edifícios, a salubridade e
de ordenação mínima do aglomerado urbano (com restrições ao direito de propriedade – Lei das XIII Tábuas
– aparecendo a limitatio ou distância entre os prédios, com preocupações civilistas, de luminosidade e de
configuração). Com a diluição da vida citadina caracterizadora do desmoronar do império romano e
sobrevinda da Idade Média (até ao século X, em que o desenvolvimento do comércio faz renascer a vida
urbana, com cidades formada à volta de castelos e mosteiros), desaparece o espírito urbanístico mesmo que
incipiente dos romanos.
A partir deste milénio, de florescimento concelhio, de forais e governos autónomos, as posturas locais
aparecem com as políticas económicas das urbes, tratando de polícia de abastecimento público, mercados,
preços, pesos, exercício de profissões, etc. mas também de polícia de construções e higiene pública. A
tradição portuguesa de atribuição de poderes regulamentares no plano da construção e urbanismo aos
municípios data já desta época. Em Paris, desde o século XIII, que é necessário uma licença do responsável
da administração real para efectivar qualquer construção, a enquadrar em função dos alinhamentos das
edificações novas. Segundo Friauf o senhor, fundador de cidades, dava o plano ou nomeava quem o
traçasse, fixando a largura dos caminhos e as modalidades de loteamento, delimitava as parcelas. Podemos
dizer que na Alta Idade Média já eram aplicadas normas jurídicas, como a licença de construção, o instituto
da expropriação por utilidade pública, e o processo urbanístico da planificação para orientar a criação e
expansão das urbes.
Não podemos falar num verdadeiro Direito do Urbanismo, mas a questão da urbe está lá, existe um
conjunto de normas urbanísticas respeitantes à segurança do edificado, à tutela estética, à salubridade e ao
ordenamento do conjunto urbano. Na Idade Média assistiu-se a um crescimento urbano, as populações
deixam de estar circunscritas a um pequeno aglomerado, passando a existir uma verdadeira expansão
urbana, novas cidades são criadas, novas técnicas utilizadas. Fenómenos como a expropriação para
utilidade pública, assim como as licenças para construir eram já institutos conhecidos e a autoridade que
emanava estas normas era de origem municipal. Na época Renascentista, não se notam tantas
transformações relativas à urbe, a sua concepção é mais teórica, elevada à questão de cidade ideal. Nesta
altura, a mais significante intervenção urbanística ocorreu na Cidade de Roma. Como capital do Cristianismo,

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os Papas operaram uma reformulação da cidade, ruas mais largas e rectilíneas, de forma a dar lugar a novos
centros de culto, mas que na verdade serviram de base à realização de grandes obras públicas. Um corpo de
novas normas urbanísticas foi surgindo, assistimos até a comportamentos de perpetuação ao instituírem a
expropriação mediante justa indemnização. No fim do século XVII e primeira metade do século XVIII,
verifica-se uma proliferação de normas jurídico-urbanísticas. Esta época coincide com o Estado de Polícia em
que o Rei soberano tudo controla, até a fachada dos edifícios. Embora esta época não tenha passado de um
monumentalismo urbanístico, foram nascendo institutos importantes para a criação deste ramo do Direito, tais
como o emergir de uma tendência planificatória, através da adopção de planos de alinhamento, a
expropriação por utilidade pública era já um instrumento utilizado em larga escala. No século XIX, o Estado
de Direito Liberal permitiu a libertação da propriedade privada, passando está a ser um direito absoluto,
sagrado e inviolável, sabemos que o urbanismo anda par e par com esta figura jurídica por isso constitui um
marco bastante relevante neste período histórico. Em pleno século do laissez faire, laissez passer a
Administração Pública não tem uma atitude intervencionista na produção de normas e regras que
regulamentem o ius aedificandi, vigora um princípio de liberdade de construção, o qual era somente
controlado por regulamentos de polícia urbana a fim de respeitar normas básicas de segurança e salubridade.
Contudo assistimos nesta época a uma característica interessante, o reforço das atribuições municipais no
campo do urbanismo, continuando o esforço pelas técnicas de planeamento do século anterior.
Onde já se começa a denotar um verdadeiro sentido de direito do urbanismo, e não só urbanismo ou
urbanização, é com o aparecimento das cidades industriais, perante certas problemáticas há a necessidade
de o Direito intervir. Há legislação urbanística após a revolução industrial, principalmente no campo da
salubridade. Os bairros dos operários cresciam junto às próprias fábricas, não havia qualquer planeamento,
qualquer separação entre zonas industriais e residenciais. Em face de problemas tão graves, o Estado teve
de abandonar a sua política anti intervencionista. Inglaterra e França foram o rosto destas mudanças, não
fossem elas os países característicos desta revolução. Normas que impunham a obrigação de separar as
zonas industriais das de habitação, estabeleciam padrões mínimos de higiene, construção de redes de
esgotos, abertura de arruamentos. É no Século XX que assistimos a um verdadeiro nascimento desta
disciplina, depois de duas grandes guerras é necessária uma verdadeira intervenção e uma outra abordagem.
Neste século podemos identificar duas fases de evolução do direito do urbanismo: A fase de explosão e
expansão urbana, caracterizada por um crescimento caótico e desorganizado e uma segunda fase, por volta
dos anos 70 e 80 do presente século, voltada para um direito do urbanismo atento aos problemas
desencadeados pela época anterior, um urbanismo de contenção e reabilitação. As duas grandes guerras
trouxeram mudanças inevitáveis, a Administração Pública mudou, o Direito do Urbanismo mudou. O fim da
segunda guerra mundial traz consigo o aumento da população e um crescimento exponencial e
desorganizado da cidade e das suas periferias provocando desequilíbrios entre estratos populacionais e
danos ambientais. Assistimos ao nascer ou renascer do Direito do Urbanismo, com normas jurídicas
destinadas a regular os problemas desencadeados por um crescimento expansionista das cidades,

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assistimos a uma Administração interventiva. O urbanismo deixa de ser uma função única e exclusiva das
atribuições municipais para passar a existir numa concertação de interesses entre Município, Estado e outros
entes públicos e particulares. Começamos a assistir a uma verdadeira “urbano planocracia”. O plano deixa
de visar fins limitados tal como nos outros séculos que se configurava a um plano de alinhamento, passando
a figura central do Direito do Urbanismo. Adquire novos limites territoriais, deixando de olhar apenas para
ruas e quarteirões passando progressivamente a um nível regional.

1.1 Conceitualização do Direito do Ordenamento do Território

É difícil tomar uma definição completa e concisa sobre o Ordenamento do Território, pela sua
diversidade e amplitude de objectivos a serem alcançados bem como pela variedade de meios que desta
forma, devem ser concretizados para o alcance dos objectivos pretendidos. A expressão “Ordenamento do
Território” não é recente, apareceu no Reino Unido e na Alemanha, com o objectivo de limitar o
desenvolvimento das cidades, de modo a torná-las cada vez mais ordenadas e uniformes, colmatando assim
as possíveis assimetrias dentro do seu âmbito territorial . Assim sucedeu, pela tomada de consciência do valor
do espaço como uma variável determinante para a correcção dos desequilíbrios regionais a adequação da
localização, ocupação e ordenação das actividades produtivas no território. Deve apontar-se a definição
resultante da Carta Europeia do Ordenamento do Território, de 1983, que considera o ordenamento do
território como “disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política, concebidas como uma
abordagem interdisciplinar e global que visam desenvolver de modo equilibrado as regiões e organizar
fisicamente o espaço, segundo uma concepção orientadora.
Sendo determinante para a correção dos desequilíbrios regionais a adequação da localização,
ocupação e ordenação das atividades produtivas no território. Somente a partir da 2.ª Guerra Mundial, mais
concretamente a partir das décadas de 60 e 70, é que o conceito do ordenamento do território deu aso a sua
construção científica. Vindo, entretanto, a ser utilizado o termo oficialmente em França, em 1950 pelo Ministro
da Reconstrução e do Urbanismo, Claudius Petit, que definiu o direito do Ordenamento do Território como
sendo, «a procura no quadro geográfico de França de uma melhor repartição dos homens em função dos
recursos naturais e das actividades económicas ». Visa-se com o ordenamento do território organizar o
espaço através dos instrumentos de que lança mão, tendo em vista potencializar o território e suas estruturas,
de modo a melhorar a qualidade de vida das populações.
No plano doutrinário, o direito do Ordenamento do Território será entendido como um conjunto de
instrumentos utilizados pela Administração Pública para obter uma visão global dos problemas do território e
influenciar a distribuição de pessoas e actividades nos territórios, bem como a concepção de infraestruturas
para a harmonização dos diversos interesses de aproveitamento racional do solo.
No plano legal, nos termos da alínea i. do art.º 2.ᵒ da Lei nº. 3/04, de 25 de Junho – Lei do
Ordenamento do Território e Urbanismo, define o ordenamento do território como sendo a aplicação no
território das políticas económico – sociais, urbanísticas e ambientais, visando a localização, organização e

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gestão correcta das actividades humanas. Sendo que estes instrumentos têm uma natureza técnico-jurídica,
técnico – administrativa e política que se interligam e actuam em simultâneo numa perspectiva interdisciplinar,
implicando a coordenação horizontal e vertical dos diversos sectores (social, ambiente, económico e
comercial) e níveis de administração territorial (Executivo Central, Governo Provincial, Administração
Municipal, Comunais, Distrito, Bairro e Aldeia).

2. Objectivos e Funções do Direito do Ordenamento do Território

O Direito do Ordenamento do Território tem como objectivo 1.º a distribuição geográfica racional das
actividades, o desenvolvimento sócio - económico e o 2.º restabelecimento do equilíbrio entre as diferentes
regiões, a gestão dos recursos naturais, a protecção do ambiente e a melhoria da qualidade de vida das
populações, que será alcançada se as mencionadas assimetrias forem corrigidas , cabendo destacar o
importante papel das políticas de discriminação positiva a favor das regiões mais desfavorecidas e haver uma
gestão eficiente da política territorial.
Relativamente às funções do ordenamento do território a primeira (função especializadora) – visa dar
expressão às várias políticas públicas sectoriais, tendo em conta a localização de várias actividades no
território; a segunda (função coordenadora) – visa articular as várias actividades tendo em conta uma série de
preocupações, procurando corrigir as assimetrias entre as várias regiões do país.

3. Fontes do Direito do Ordenamento do Território – Enquadramento Geral

3.1 Externas
3.2 Internas

4. Natureza Jurídica do Direito do Direito do Ordenamento do Território

5. Características do Direito do Direito do Ordenamento do Território

São características do Direito do Ordenamento do Território as seguintes: 1ª. Natureza voluntarista e

intervencionista; 2.ª Matriz impulsionadora; 3.ª Matriz descentralizadora e; 4ª. Dimensão nacional e regional.

Natureza voluntarista e intervencionista

Esta caracteriza a intervenção da Administração Pública, actuando no sentido de efectuar a gestão
planeada das ocupações do solo, ora para responder as necessidades alimentares ora para responder as
necessidades habitacionais, potenciando a edificação de infraestruturas para assegurar a sustentabilidade
dos recursos existentes no solo, ao abrigo dos artigos 5.º e 6.º da LOTU, incumbe ao Estado promover e
orientar a utilização racional dos recursos naturais e para a distribuição justa dos solos e sustentabilidade.

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 Matriz impulsionadora
Os instrumentos do ordenamento do território, especialmente os planos territoriais e as operações de
ordenamento de território (art.º 26.º alínea b. e c. da LOTU), assegurando a valorização integrada e racional
do solo e impulsionar o surgimento de diversas actividades económicas que potenciam o desenvolvimento
das regiões.
Matriz descentralizadora
O ordenamento do território reconhece a importância e existência de outras pessoas colectivas, para
além de Administração Estadual, para a caracterização de correcta gestão do território, isto é, as autarquias
locais devem intervir de forma articulada nas acções de ordenamento do território, sendo que, também as
comunidades rurais podem participar de forma articulada das acções do ordenamento do território, tal como
estatui o art.º 5.º e 5.º da LOTU.

Dimensão nacional e regional

O aproveitamento racional do ordenamento do território é feito a nível nacional, nos termos do art.º
29.º da LOTU, no sentido em que a República de Angola faz fronteiras com outros países, cuja actuação
exige que sejam articuladas, como sejam por exemplo o Tratado da SADC, que prevê disposições inerentes
às intervenções conjuntas de ordenamento do território nas áreas de conservação transfronteiriças.

PARTE II – DIREITO DO URBANISMO

1. Conceitualização do Direito do Urbanismo

A definição de direito do urbanismo não é unanime entre os doutrinadores, pois apresentam a

definição de Direito do Urbanismo em 3 sentidos:

1.º sentido estrito – é o conjunto das normas que tem por fim a ordenação dos espaços habitáveis de
modo a propiciar as melhores condições de vida ao homem na comunidade , ou seja, o direito do urbanismo
se ocupa tão – somente pela urbe e seus problemas.

2.º sentido amplo – é o conjunto de normas e institutos que disciplinam não apenas a expansão e
renovação dos aglomerados populacionais, mas também o complexo das intervenções no solo e das formas
de utilização do mesmo que dizem respeito as edificações a valorização e protecção das belezas
paisagísticas e dos parques naturais, bem como a recuperação de centros históricos.

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 Dando a entender que o direito do urbanismo não se concentra somente no papel da urbe e fica
limitado aos seus perímetros urbanos, centrando também o seu estudo para a cidade e para a sua expansão
para as zonas periféricas, destinado a uma ordenação racional das mesmas.

3.º sentido intermédio – é o sistema de normas jurídicas e de princípios que regulam a actuação da
Administração Pública e as diversas intervencoes dos particulares e das comunidades no solo respeitantes
ao uso, a ocupacao e transformacao do solo, valorizacao costumeira dos espacos urbanos e a proteccao das
belezas paisagisticas e dos parques naturais.

2. Características do Direito do Urbanismo

As características do direito do Urbanismo são as seguintes: 1.ª Interdisciplinaridade; 2.ª Mobilidade

das suas normas; 3.ª Discriminatória; 4.ª Multiplicidade de intervenientes.

2.1 Interdisciplinaridade
O direito do urbanismo congrega um conjunto de instrumentos jurídicos com um conteudo
diversificado de fontes, designadamente o direito adminstrativo, direito constitucional, direito tributário, direito
do ambiente e do direito civil, por outro lado congrega uma norma de ambito de aplicacao geral e local.

2.2 Mobilidade das suas normas

O direito do urbanismo confronta-se com alteracoes constantes ou instabilidade nas suas normas,
dado o facto de cuidar na sua essencialidade da ordenacao dos espacos, esta instabilidade tem em vista
poder adaptar-se à dinamica da cidade e garantir a melhor gestao da mesma, tendo em conta que os
problemas das cidades evoluem com o tempo, devendo as normas que se ocupam da ordenacao do
urbanismo, evoluir ser actuais e actuantes.

2.3 Discriminatória
O direito do urbanismo possui uma dimensao local primordial e neste sentido, as suas normas
privilegiam a determinacao precisa de determinada área ou zonas que diferenciam, ou até mesmo
discriminam o tipo e a medida a serem aplicadas noutras áreas ou zonas.

2.4 Multiplicidade de intervenientes

O direito do urbanismo depara-se com muitos intervenientes no solo, muitas destas vezes em
situacaoes conflituantes, pode ocorrer entre o proprietário e as pessoas a este solo circundantes, pois estes
interveninetes influenciam na dinamica da cidade e consequentemente no direito do urbanismo.

3. Fontes do Direito do Direito do Urbanismo

3.1 Externas
3.2 Internas

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 4. Natureza Jurídica do Direito do Urbanismo

Quando se ala em natureza jurídica tem – se em linha de conta a explicação de um ramo do Dreito,
mormente a génese dos seus princípios e de toda a dogmática que compõe o referido ramo do direito,
perimitindido que o ramo do direito seja enqadramendo na summa divisio do direito, direito ou privado.

Diferente não podia ser com o Direito do urbanismo, procuraremos saber dentre a divisão do direito,
o Direito do Urbanismo pertence. A doutrina dominante apresntar critérios que devem ser tidos em conta,
quando tiver que se proceder ao enquadramento de uma ciência jurídica, no direito público ou privado, tal
como defende o professor Calors Burity, são critérios 1.º posição dos sujeitos
ACRESCER SOBRE NATUREZA JURÍDICA

Quanto a natureza jurídica do Direito do Urbanismo, a doutrina dominante não é unanime, portanto
duas opinioes destacam-se quanto a apontarem a natureza jurídica do direito do urbanismo.
Uma parte da doutrina vê ou considera o direito do urbanismo como uma parte especial do direito
administrativo, pois os instrumentos jurídicos de actuacao do direito do urbanismo, mormente: o regulamento,
o acto administrativo, o contrato, a responsabilidade administrativa e as garantias dos particulares, são típicos
do direito administrativo, bem como o fim e a função urbanistíca que são de realização do interesse público
que coincide com a finalidade de direito adminstrativo; Outra parte da doutrina entende ser o direito do
urbanismo um ramo de direito especial, pois congrega normas de direito privado e de direito público,
marcando assim particularidades que o afastam do direito administrativo, possuindo princípios próprios.
A doutrina dominante entende que embora o direito do urbanismo tenha traços de conexao com o
direito adminsitrativo e com o direito privado, vale dizer que apesar disso, tem o direito do urbanismo tem as
suas especificidades, em funcao dos seus próprios instrumentos.

5. Distinção entre o Direito do Ordenamento do Território e do Urbanismo

Se tivermos em conta o conceito amplo do Direito do Urbanismo, podemos notar a relação estreita
que existe entre as duas disciplinas jurídicas, o que faz com que se torne mais difícil encontrar formas de
distinção que sejam seguramente eficazes.

Desta feita, segundo, as duas disciplinas jurídicas podem ser distinguidas mediante os seguintes
critérios: 1. Quanto ao Critério de Aplicacao dos Instrumentos Legais – segundo este critério, o direito do
urbanismo é constituído por normas jurídicas orientadas para a urbe , por outras palavras, essas normas
visam o ordenamento das cidades (são normas de âmbito municipal), enquanto o direito do ordenamento do
território são normas jurídicas orientadas para disciplinar os desequilíbrios territoriais , no âmbito regional e
nacional, sendo por isso, normas muito mais abrangentes.

O que mostra-se ineficaz visto que, a evolução do conceito de urbanismo, assim como o
ordenamento do espaço global, não pode ser eficazmente realizado se não tivermos em conta o nível
municipal, regional e nacional. Nesta senda de ideias, defendem que o ordenamento municipal, regional e

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nacional é encarado como os três lados de um triângulo, pelo que, não podemos compreende-los de forma
separada.

Podemos considerar o direito do Ordenamento do Território como sendo um Macro Ordenamento –

dada a amplitude de objetivos e o Direito do Urbanismo como um Micro Ordenamento – por dedicar-se
unicamente na ordenação racional das cidades.

2. Critério da Contraposição Direito – Política – o Ordenamento do Território trata-se de uma política e não de
um conjunto de normas jurídicas, justificando que esta política tem um conjunto amplo de finalidades
nomeadamente, a coesão nacional, a ordenação racional da cidade, a organização do território, a
coordenação e a eliminação das contradições das atividades do Estado nos municípios com relevância
territorial no âmbito do urbanismo.

O Ordenamento do Território tem como real objectivo a criação de condições igualitárias para todas
as regiões do território, com vista a acabar com as situações de desigualdades em que uma população que
vive numa determinada região não dispor de condições de vida ou ainda, não ter as mesmas oportunidades
de progredir que a população de outra região. Em suma, o Ordenamento do Território assim como o
urbanismo tratam de questões reguladas pelo direito.

3.Critério dos Instrumentos Jurídicos – este é um critério que faz a distinção entre as duas disciplinas
jurídicas através dos meios que ambas utilizam para o alcance dos seus fins. Enquanto o Direito do
Urbanismo utiliza, essencialmente, medidas imperativas como meio de realização dos seus fins, como por
exemplo através da realização de actos e regulamentos administrativos, por outro lado, o direito do
Ordenamento do Território, procura utilizar predominantemente, medidas de apoio e incentivo a atividade dos
particulares como por exemplo, as diversas formas de contratos de cooperação com os agentes económicos
privados.

4.Critério da Eficácia Jurídica esse critério destina-se a comparar as duas disciplinas jurídicas, sustentando
que o direito do Ordenamento do Território trata de meras diretivas gerais e apresenta apenas um conteúdo
de natureza orientadora e coordenadora das ações a aplicar no âmbito geográfico regional e nacional. Como
essas normas assumem uma natureza orientadora e geral, não vinculam a esfera dos particulares apenas
apresentam uma eficácia direta (vinculativa) para a esfera pública. Mas, deve ter-se em conta um critério
misto, isto é, deve integrar e combinar os objetivos prosseguidos, a eficácia jurídica dos instrumentos e o seu
conteúdo: a) Onde os objetivos se mostram mais abrangentes no Ordenamento do Território que no
urbanismo – enquanto no Ordenamento do Território, são apenas meras diretivas, orientações ou estratégias

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de caráter geral, no urbanismo, as normas apresentam um conteúdo mais específico e concreto que se
manifestam através de regulamentos e atos administrativos;

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b) A eficácia jurídica dos instrumentos do Direito do Urbanismo vinculam direta e imediatamente as entidades
públicas e particulares ao passo que os instrumentos do direito do Ordenamento do Território apenas são
vinculativos para as entidades públicas. Entretanto, defende-se que o Direito do Urbanismo pode ser
considerado, como a extensão do Ordenamento do Território.