Estratgias de desenvolvimento territorial rural: governo FHC X governo Lula.

Nilton Csar Mendona Mestrando em Economia pelo Programa de Ps-graduao do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU). nilton.cm@uol.com.br CPF 594.944.176-15 End: Av. Maria Abadia da Costa, 393 Araguari MG 38441-128

Antonio Csar Ortega Professor do Programa de Ps-graduao do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU). acortega@ufu.br CPF 052.572.678-02 End: Av. Princesa Izabel, 484 ap.1201 Uberlndia MG 38400-192

rea temtica: 10 - Desenvolvimento Territorial e Ruralidade. Forma de apresentao: apresentao em sesso sem debatedor

Estratgias de desenvolvimento territorial rural: governo FHC X governo Lula.

Resumo O artigo analisa as concepes de desenvolvimento territorial rural dos governos Luiz Incio Lula da Silva (Lula) e Fernando Henrique Cardoso (FHC) para ao final verificar se as estratgias do atual governo representam continuidade s do governo anterior. A motivao principal desse trabalho avaliar a capacidade da abordagem territorial em contribuir com o enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais e regionais brasileiras, representando uma alternativa real de gerao de cidadania e de insero competitiva dos territrios deprimidos nos circuitos econmicos regionais, nacionais e internacionais mais dinmicos. As experincias internacionais j comprovaram a viabilidade dessas estratgias de desenvolvimento territorial em determinadas condies. Elas tambm comprovaram que as estratgias de desenvolvimento territorial no esto necessariamente ligadas s polticas liberalizantes. No Brasil, entretanto, esse processo encontra ainda muitas dificuldades para se efetivar como uma alternativa vivel e sustentvel de gerao de emprego e renda nas regies deprimidas do pas. No final da dcada de 1990 o governo FHC inseriu as estratgias de desenvolvimento territorial em seus programas para espaos rurais deprimidos do pas. O atual governo tambm vem implementando programas com esse objetivo. Ao comparar as estratgias de desenvolvimento territorial rural dos dois governos esse trabalho busca contribuir com o aprofundamento dessa discusso, tentando identificar continuidades ou rupturas de um governo a outro. Palavras-chave: desenvolvimento territorial, desenvolvimento rural, polticas pblicas.

1. Introduo
A constatao que o desenvolvimento de um territrio depende em parte da organizao e pactuao de sua sociedade em torno de objetivos comuns e de que essas condies podem ser construdas, tem se traduzido em uma diversidade de experincias internacionais, sobretudo a partir dos anos 1970. Uma temtica que tem despertado o interesse de diferentes reas do conhecimento, alm de organizaes pblicas e privadas, inclusive internacionais (como o Banco Mundial). No Brasil essas experincias de desenvolvimento territorial ganharam maior expresso nos anos 1980. Sob um contexto de crise econmica e de reformas liberalizantes surgiram muitas experincias buscando encontrar respostas autnomas de desenvolvimento para os seus espaos locais. Em contraste com essa viso hegemnica surgiram tambm nesse mesmo perodo outras vises e experincias sobre o desenvolvimento territorial. Experincias que mesmo reconhecendo a fora desse processo liberalizante global implementaram respostas especficas e intencionais valorizando as diversidades econmicas, sociais e polticas existentes em seus territrios. Nos anos 1990 as estratgias de desenvolvimento territorial foram incorporadas s polticas pblicas federais. Esse artigo analisa as estratgias de desenvolvimento territorial rural dos governos Luiz Incio Lula da Silva (Lula) e Fernando Henrique Cardoso (FHC) para ao final verificar se as estratgias do atual governo representam continuidade (ou no) das

estratgias do governo anterior. A motivao principal desse trabalho avaliar a capacidade da abordagem territorial em contribuir com o enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais e regionais brasileiras, representando uma alternativa real de gerao de cidadania e de insero competitiva dos territrios rurais deprimidos nos circuitos econmicos regionais, nacionais e internacionais mais dinmicos. No item 2 apresentamos algumas interpretaes alternativas de desenvolvimento territorial. No item 3 discutimos as transformaes recentes do meio rural brasileiro e os desafios para formulao e implantao de estratgias de desenvolvimento para os seus territrios deprimidos. Apresentamos pesquisas que atestam as transformaes e potencial dinmico dos espaos rurais brasileiros e as possveis explicaes para esse dinamismo e tambm analisamos os limites e as possibilidades da abordagem territorial no desencadeamento de processos de desenvolvimento nos territrios rurais deprimidos. Por fim nos itens 4 e 5 analisamos as estratgias de desenvolvimento territorial rural dos governos Luiz Incio Lula da Silva (Lula) e Fernando Henrique Cardoso (FHC).

2. Estratgias de desenvolvimento territorial: do pensamento nico liberal s concepes alternativas

A noo de desenvolvimento, apesar de antiga, ganhou espao relativo e forma terica em meados do sculo XX. Uma teoria que incorporou novos elementos a uma literatura econmica baseada majoritariamente nos postulados do laissez faire. Lanou as bases para uma maior participao do Estado no desenvolvimento econmico, a partir de uma interpretao alternativa quanto natureza desigual do desenvolvimento econmico e das causas do atraso de algumas regies do mundo. Foi sob esse contexto que surgem s discusses sobre cincia regional e as tentativas de formulao de polticas para a superao das desigualdades territoriais. No incio do sculo XX essas questes eram tratadas dominantemente pelas teorias da localizao das atividades econmicas. Em linhas gerais esses estudos buscavam entender as causas da ineficincia das alocaes de recursos inter e intra-espaos. Nos anos 1950 surgem diversos estudos enfocando a natureza desigual do desenvolvimento. Myrdal (1957) e Hirshmann (1958), entre outros autores, demonstraram a capacidade de determinados espaos criarem economias de aglomerao geradoras de retornos crescentes para os investimentos. Um processo polarizador e concentrador denominado por Myrdal de processo de causao circular cumulativa. As divergncias entre essas teorias, quanto s possibilidades de convergncia ou no do processo de desenvolvimento, no as impediam de convergir no sentido da utilizao de um enfoque de desenvolvimento essencialmente produtivista, baseado no iderio mtico do progresso material universal. No incio doas anos 1970, no livro Mito do Desenvolvimento Econmico 1 , Celso Furtado afirmaria que a idia de universalizao do desenvolvimento econmico um simples mito. [...] os mitos operam como faris que iluminam o campo de percepo do cientista social, permitindo-lhe ter uma viso clara de certos problemas e nada ver de outros, ao mesmo tempo em que lhe proporciona conforto intelectual, pois as discriminaes valorativas que realiza surgem no seu esprito como um reflexo da realidade objetiva. (FURTADO, 2001: p. 7). Ou seja, com uma viso da realidade iluminada pelo mito do desenvolvimento econmico as teorias sobre desenvolvimento econmico contriburam para a formulao e
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Editado pela primeira vez em 1974.

implantao de projetos desvinculados da diversidade econmica, social e poltica desses territrios. Para Furtado (2001), projetos que desviaram [...] as atenes da tarefa bsica de identificao das necessidades fundamentais da coletividade [...], para concentr-las em objetivos abstratos (ibid: p. 89). Marginalizada durante algumas dcadas a noo de desenvolvimento voltou a ser valorizada pela literatura e pelas polticas pblicas no final dos anos 1990. Mas voltou remodelada. Um tema at ento relegado praticamente aos economistas e cientistas sociais dos pases em desenvolvimento e, quando muito, a vozes isoladas de prestgio internacional passou a ser incorporado inclusive pelas teorias econmicas ortodoxas. A partir de experincias especficas ocorridas, sobretudo, a partir dos anos 1970, difundiu-se em nvel internacional a idia do surgimento de um novo paradigma de desenvolvimento, associado ao processo de globalizao e baseado numa nova forma de organizao da economia e da sociedade flexvel e descentralizada. Contrastando com a viso hegemnica liberal surgiram vises e experincias alternativas de desenvolvimento territorial. Experincias que mesmo reconhecendo a fora desse processo liberalizante global implementaram respostas especficas e intencionais valorizando as diversidades econmicas, sociais e polticas existentes em seus territrios. A experincia europia com destaque para a Terceira Itlia 2 , tornou-se uma referncia paradigmtica para a formulao e implantao de estratgias de desenvolvimento territorial em muitos lugares do mundo. Uma regio que conseguiu encontrar respostas prprias e inovadoras de desenvolvimento, garantindo seu dinamismo econmico, mesmo num contexto de crise econmica mundial. Outras contribuies importantes valorizando os processos de desenvolvimento territorial surgiram tambm na rea ambiental. Sob a influncia e presso poltica dos movimentos ambientalistas, desde os anos 1970 desenvolveram-se diversas experincias locais de desenvolvimento, baseadas na noo de sustentabilidade 3 . As organizaes internacionais (como o Banco Mundial) tambm passaram por reformulaes em suas estratgias de desenvolvimento. Passaram a incorporar uma perspectiva multidimensional, traduzida principalmente pela incorporao da noo de capital social em sua concepo de desenvolvimento. A criao do conceito de desenvolvimento humano pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) foi um marco desta reformulao, explicitando o processo de adaptao pelo qual os organismos multilaterais passaram neste perodo. Com a criao do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), por exemplo, seus programas de desenvolvimento passaram a considerar tambm indicadores sociais (educao, sade, etc.) e no apenas econmicos (PIB, renda per capita, etc.). Essas transformaes tambm refletiram no formato das polticas pblicas. Nos anos 1980 surgem vrias proposies de mudanas na organizao da gesto pblica, na maioria delas apoiadas em iniciativas de descentralizao administrativa 4 . Polticas pblicas
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Expresso cunhada por A. Bagnasco (1977) referindo-se regio centro norte e norte oriental da Itlia. Ainda nos anos 1960/70 desenvolve-se um amplo movimento ambientalista que abriria um novo debate sobre a sustentabilidade do modelo de desenvolvimento econmico vigente. Sob um contexto de crise do petrleo, surge o primeiro relatrio do Clube de Roma. Em linhas gerais, o relatrio apresenta uma crtica s concepes de desenvolvimento baseadas na idia de uma natureza inesgotvel, apresentando informaes que demonstravam a possibilidade real do esgotamento de importantes matrias primas e fontes energticas. Um processo que ganhou maior expresso nos anos 1990. Em 1992 realiza-se no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas de Desenvolvimento e Meio Ambiente (Eco-92). Um processo que culmina com o surgimento da agenda 21, introduzindo novas dimenses sobre as reflexes e experincias de desenvolvimento sustentvel. 4 No caso especfico brasileiro ainda nos anos 1980 a nova Constituio Federal garantiu avanos importantes nesse processo. A proliferao de conselhos locais tambm foi uma experincia importante ocorrida, sobretudo, a partir dos anos 1990.

descentralizadas que, em linhas gerais, buscavam valorizar as estruturas de organizao dos governos locais e uma maior participao das sociedades na conduo das polticas pblicas. Nos itens 4 e 5 analisaremos as estratgias de desenvolvimento territorial rural dos governos FHC e Lula. Antes, no prximo item, sintetizaremos importantes transformaes no meio rural brasileiro que estabelecem novos desafios para formulao e implantao de estratgias para o seu desenvolvimento.

3. As transformaes recentes do meio rural brasileiro

Por caminhos tericos e metodolgicos diferentes, pesquisas recentes tm atestado um novo dinamismo do meio rural brasileiro. Mesmo territrios tidos como relativamente semelhantes tm conseguido apresentar desempenhos diferenciados em relao a outras regies aparentemente similares. Independente das diferenas conceituais e tericas o fato que se at os anos 1980 ainda persistia o esvaziamento demogrfico dos campos, a partir dos anos 1990 esse processo vm perdendo fora. Um desempenho que tem contestado muitas verdades ainda presentes nos estudos sobre o meio rural. Um desempenho que no est relacionado apenas com a sua contribuio s cadeias produtivas do agronegcio, mas principalmente ao carter pluriativo e multifuncional dos estabelecimentos rurais. Uma realidade que pode abrir novas possibilidades para o desenvolvimento dos territrios rurais, mesmo os deprimidos.

3.1.Os Resultados do Projeto Rurbano

Baseado em dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), realizadas pelo IBGE, pesquisadores do Projeto Rurbano demonstraram que em meados dos anos 1990 ocorre uma inflexo no processo de queda de populao rural brasileira (tabela 3.1). Se durante a dcada de 1980 e no incio dos anos 1990 a taxa mdia anual de crescimento da populao rural foi negativa, ela passa a ser positiva entre 1996 e 1999. Uma dinmica que no homognea. Enquanto em algumas regies do pas o xodo rural vem diminuindo em outras se observa at um crescimento da populao rural 5 .

Ver: www.eco.unicamp.br/rurbano.

Tabela 3.1 Evoluo da populao do Brasila, 1981 99. Populao (milho de pessoas) 1981 URBANO Ocupadosb Agrcola No-agrcola RURAL Ocupadosb Agrcola No-agrcola Total 85,2 31,7 2,6 29,1 34,5 13,8 10,7 3,1 119,7 1992 113,4 46,5 3,7 42,9 32,0 14,7 11,2 3,5 145,4 1996 122,4 50,4 3,4 47,0 31,7 13,9 9,9 4,0 154,0 1999 127,8 52,8 3,4 49,3 32,6 14,9 10,2 4,6 160,3 Taxa crescimento (% ao ano) 1981/92 2,6 3,6 3,3 3,6 -0,7 0,6 0,4 1,2 1,8 1992/99 1996/99 1,4 *** 1,5 *** -0,2 1,6 *** 1,1 *** 2,1 ** 0,4 6,1 ** 1,3 *** *** 1,7 *** *** 1,8 *** *** -1,6 *** *** 2,0 *** *** 0,2 *** *** -0,2 *** *** -1,7 *** *** 3,7 *** *** 1,4 ***

Fonte: GRAZIANO DA SILVA (2001). Tabulaes especiais das PNADs de 1981 e de 1992 a 1999, Projeto Rurbano, novembro/2000. ***, ** e * indicam um nvel de significncia estatstica de 95%, 90% e 80%, respectivamente. NOTAS: a) no inclui a populao das reas rurais da regio Norte, exceto Estado de Tocantins; b) PEA restrita, que exclui os no-remunerados que trabalham menos de 15 horas na semana e os que se dedicam exclusivamente ao auto-consumo.

Uma inflexo que traduz no s uma mudana quantitativa, mas tambm um conjunto de transformaes mais gerais que esto ocorrendo nesses espaos. Observa-se, por exemplo, o crescimento de pessoas ocupadas em atividades no agrcolas nos territrios rurais brasileiros nos anos 1980 e, principalmente, nos anos 1990. Enquanto entre 1981 e 1992 a taxa de crescimento das atividades no agrcolas foi de 1.2% ao ano, entre 1992 e 1999 foi de 3.7%. Uma taxa, inclusive, que na dcada de 1990, superou a do crescimento populacional do Brasil. No ano de 1999 a participao das atividades no agrcolas j representava 31% das pessoas economicamente ativas do espao rural brasileiro (ver tabela 2.1) 6 .

3.2.Cidades Imaginrias
A partir do estudo Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil (IPEA/IBGE/NESUR, 1999) 7 , Veiga (2001) constri uma tipologia que tambm contribui para o entendimento dessas transformaes recentes que esto ocorrendo no meio rural brasileiro. Para Jos E. da Veiga, adotando-se o tamanho populacional do municpio, sua localizao e, principalmente, sua densidade demogrfica como critrios de urbanizao aumentaria em muito a populao rural brasileira (tabelas 3.2). Enquanto o Censo Demogrfico do IBGE apresenta uma taxa de urbanizao do Brasil de 81,2% em 2000, sob

Para um maior aprofundamento ver Graziano da Silva (2001).

Esse estudo identificou 111 centros urbanos no Brasil. Apesar de serem apenas 2% dos municpios do pas em 1996, juntos, eles representam 55% da populao brasileira. Esses centros urbanos foram classificados em quatro grupos: 13 metrpoles, 16 centros nacionais, 31 centros sub-regionais de nvel um e 51 centros de nvel dois. Em linhas gerais, esses centros tendem a polarizar os fluxos de bens, pessoas e servios entre os municpios brasileiros. Ver IPEA/IBGE/NESUR (1999).

esse critrio utilizado por Veiga a taxa estaria em 56,8% 8 . Mais de 90% dos municpios brasileiros (5052 municpios) estariam fora das aglomeraes e centros urbanos. Segundo Veiga (2002) essa viso distorcida em relao configurao do territrio brasileiro atribuda, sobretudo, a abordagem normativa utilizada nessas pesquisas oficiais. De acordo com essa abordagem o rural definido como aquele espao fora dos limites dos permetros urbanos, definidos pelas prefeituras municipais. Um espao residual que ainda no foi atingido pela urbanizao. Uma metodologia, portanto, que alm de superdimensionar o grau de urbanizao do Brasil, ao considerar toda sede de municpio como cidade, afeta em muito a compreenso da dinmica do espao brasileiro e as polticas pblicas direcionadas para os espaos rurais do pas. Tabela 3.2 Rede Urbana brasileira (1991 2000). Nmero de Variao Populao (milhes) Tipos Municpios 1991-2000 1991 2000 12 Aglomeraes Metropolitanas 200 48,5 57,4 8,9 37 Aglomeraes No-metropolitanas 178 18,5 22,7 4,2 77 Centros Urbanos 77 13,2 16,1 2,9 URBANOS 455 80,2 96,3 16,1 Relativamente rurais 567 18,9 21,7 2,8 Essencialmente rurais 4485 47,7 51,6 3,9 BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 Fonte: Veiga (2002).

Variao % 18,4 22,8 22,0 20,0 15,0 8,1 15,5

Os 567 municpios relativamente rurais 9 seriam aqueles com uma populao entre 50.000 e 100.000 habitantes, ou com uma populao menor que 50.000 habitantes e densidade populacional acima de 80 habitantes por Km2. Observa-se na tabela 3.3. que 249 desses municpios (municpios atraentes) apresentaram uma taxa de crescimento populacional superior a taxa de crescimento urbana. Tabela 3.3 Municpios relativamente rurais, Brasil 1991 2000. N de Populao (milhes) Variao Variao Tipos Municpios 1991-2000 % 1991 2000 Esvaentes 166 5,8 6,0 0,2 3,4 Letrgicos 152 5,9 6,6 0,7 11,7 Atraentes 249 7,1 9,0 1,9 27,2 Relativamente rurais 567 18,9 21,7 2,8 15,0 BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 15,5 Fonte: Veiga (2002).

Caso inclusse os municpios relativamente rurais como urbanos a taxa de urbanizao ficaria em 69,7% em 2000, ainda bem abaixo dos 81,2% do censo demogrfico do IBGE. 9 Divididos em trs categorias de municpios: a dos esvaentes, que tiveram fortes quedas populacionais relativas (e muitas vezes absolutas); a dos letrgicos, que tambm tiveram perdas relativas, mas assim mesmo cresceram em termos absolutos em compassos no muito distantes ao de seus respectivos Estados; e a dos atraentes, que tiveram crescimentos superiores aos de seus Estados. Veiga (2001).

Entre os 4.485 municpios essencialmente rurais muitos tambm apresentaram uma taxa de crescimento positiva entre 1991 e 2000. Sendo que em 1.109 municpios houve um forte crescimento populacional, bem superior taxa de crescimento urbana. (tabela 3.4). Tabela 3.4 Municpios essencialmente rurais, Brasil 1991 2000. N de Populao (milhes) Variao Variao Tipos Municpios 1991-2000 % 1991 2000 Esvaentes 2025 20,8 19,7 - 1,1 - 5,3 Letrgicos 1351 16,0 17,5 1,5 9,7 Atraentes 1109 11,0 14,4 3,4 31,3 Essencialmente rurais 4485 47,7 51,6 3,9 8,1 BRASIL 5507 146,8 169,6 22,8 15,5 Fonte: Veiga (2002).

3.3.A agricultura familiar

A expresso agricultura familiar ganhou expresso na literatura e nas polticas pblicas brasileiras a partir de meados dos anos 1990. Segundo Abramovay (2003) anteriormente esse segmento era definido por outros termos: pequena produo, pequena agricultura, agricultura de baixa renda ou at de subsistncia. Expresses que explicitavam uma espcie de julgamento histrico quanto ao futuro desses agricultores: o da eliminao pelo prprio processo competitivo ligado ao crescimento. Contrastando com essa viso fatalista estudos e fatos tm comprovado que parte desse segmento de agricultores familiares alm de apresentarem uma participao importante na produo rural brasileira tambm tem apresentado uma grande capacidade competitiva, como demonstra o estudo feito pelo Convnio FAO/INCRA (2000) baseado no Censo Agropecurio de 1995/96. Nesse estudo definiu-se a agricultura familiar baseando-se em duas condies 10 : - Quando a direo dos trabalhos do estabelecimento era exercida pelo produtor; - Quando o trabalho dos integrantes da famlia era superior ao trabalho contratado. O estudo da FAO/INCRA estruturou uma tipologia dividindo os agricultores familiares em quatro grupos de renda. Uma diferenciao socioeconmica que, grosso modo, associa os tipos A, B, C e D a, respectivamente, agricultores capitalizados, em processo de capitalizao, em descapitalizao e descapitalizados (ibid: p. 41) 11 . Observa-se na tabela 3.5 que, com cerca de 30% da rea total, o conjunto da agricultura familiar foi responsvel por 38% do valor bruto da produo da agropecuria brasileira. Um dinamismo econmico, entretanto, que no foi generalizado. Enquanto os grupos A e B foram responsveis por 19.2 e 11.1% do VBP, respectivamente, os grupos C e D, contriburam com apenas 3.6 e 4.1% do VBP, respectivamente. Essa heterogeneidade fica ainda mais evidente quando se utilizam os nmeros de estabelecimentos. Os grupos C e D, que englobam cerca de 56% dos estabelecimentos familiares, foram responsveis por apenas 7.7% do VBP, enquanto os grupos A e B, que representam 28.8% dos estabelecimentos, foram responsveis por 30% do VBP. Ou seja, a maior parte dos estabelecimentos de agricultores familiares gera uma renda muito baixa.
Alem dessas duas condies tambm em alguns casos tambm se considerou o tamanho dos estabelecimentos. Para um maior aprofundamento ver FAO/INCRA (2000). 11 Uma heterogeneidade que tambm se manifesta de outras formas (por regies, pelo grau de integrao nos mercados, entre outras). Para uma anlise mais aprofundada do estudo ver FAO/INCRA (2000).
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Tabela 3.5 Agricultores Familiares Estabelecimentos, rea, valor bruto da produo (VBP) e financiamento total (FT). tipos Estab. % estab. rea total % rea VBP % VBP FT % FT total s/ total (ha) s/ total (mil R$) s/ total (mil R$) s/ total A 406.291 8.4 24.141.455 6.8 9.156.373 19.2 433.295 11.7 B 993.751 20.4 33.809.622 9.6 5.311.377 11.1 228.965 6.2 C 823.547 16.9 18.218.318 5.2 1.707.136 3.6 68.911 1.9 D 1.915.780 39.4 31.599.055 8.9 1.942.838 4.1 206.656 5.6 Total 4.139.369 85.1 107.768.450 30.5 18.117.725 37.9 937.828 25.3 Fonte: INCRA/FAO (2000: p. 41) Para alm do desempenho econmico da agricultura familiar devem ser reconhecidos tambm outros aspectos relacionados diversidade social, cultural, ambiental, etc. que contribuem para a sua valorizao como um agente essencial do desenvolvimento do pas.

3.4.Os Desafios para desenvolvimento dos territrios rurais

Mais do que um aspecto quantitativo, essas pesquisas tem contribudo para contestar alguns conceitos e vises tradicionais sobre o meio rural brasileiro. O conceito de rural no pode ser identificado exclusivamente com as atividades agropecurias. Essa identificao exclusiva j no era verdadeira em outras pocas. Atualmente essa inter-relao entre os diferentes setores tornou-se ainda maior, aumentando a heterogeneidade e a complexidade do meio rural. Nem o rural sinnimo de atividades agropecurias, nem o urbano pode ser identificado somente com atividades industriais e de servios. A prpria relao urbano-rural precisa ser redefinida. O conjunto de transformaes que esto ocorrendo em nvel mundial, sobretudo a partir dos anos 1970, tem influenciado fortemente essa relao. Um contexto caracterizado por um processo ampliado de interdependncia das relaes econmicas, sociais, culturais, polticas, etc. Para Graziano da Silva (1999: p. 1) atualmente o rural [...] s pode ser entendido como um continuum do urbano do ponto de vista espacial; e do ponto de vista da organizao da atividade econmica, as cidades no podem mais ser identificadas apenas com a atividade industrial, nem os campos com a agricultura e a pecuria. Um processo de urbanizao do campo que est diluindo a tradicional dicotomia urbano-rural 12 . O tradicional crescentemente est cedendo lugar ao novo rural. Um novo que no representa um ineditismo das atividades no agrcolas, mas sua maior importncia na dinmica desses espaos.

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Segundo Graziano da Silva (1999) a utilizao que os autores clssicos (como por exemplo, Marx e Weber) davam ao corte urbano/rural relacionava-se ao conflito entre duas realidades sociais diferentes (uma em declnio, outra em ascenso) em funo do progresso das foras capitalistas que minavam a velha ordem feudal. A dicotomia urbano-rural procurava representar, portanto, as classes sociais que contriburam para o aparecimento do capitalismo ou a ele se opunham na Europa do sculo XVII e no propriamente um corte geogrfico. Segundo Graziano da Silva a partir da que o urbano passou a ser identificado com o "novo", com o "progresso" capitalista das fbricas; e os rurais - ou a "classe dos proprietrios rurais", com o "velho" (ou seja, a velha ordem social vigente) e com o "atraso" no sentido de que procuravam impedir o progresso das foras sociais.

Segundo Ricardo Abramovay (2003) a ruralidade est cada vez mais se transformando num valor para as sociedades atuais. Assim, mais do que um espao dominado pelas atividades produtivas setoriais o meio rural vem transformando-se crescentemente em um espao de atividades variadas baseadas em relaes sociais entre uma multiplicidade de atores diferentes. Em suma, um novo contexto que abre novos desafios e possibilidades para o desenvolvimento do meio rural mesmo daqueles territrios deprimidos. sob essa nova realidade em transformao que a abordagem territorial ganhou importncia na formulao das polticas pblicas brasileiras direcionadas aos territrios rurais a partir dos anos 1990. Para Veiga (2002) uma abordagem que alm de superar as vises unidimensionais, produtivistas, passa a reconhecer e valorizar o papel ativo de outras dimenses no processo de desenvolvimento dos territrios rurais (sociais, ambientais, entre outros) 13 . [...] as vantagens das palavras espao e territrio so evidentes: no se restringem ao fenmeno local, regional, nacional ou mesmo continental, podendo exprimir simultaneamente todas estas dimenses. (VEIGA, 2002: p. 286). Um processo que j vem ocorrendo em muitos pases, em especial da Europa. Reconheceu-se de fato que as diferenciaes territoriais so o resultado da interrelao entre os aspectos sociais, econmicos, culturais e institucionais que caracterizam uma realidade determinada conjuntamente com as ligaes de natureza variada que ela tem com o resto do mundo. (SARACENO: p. 6-7). Um processo que na Europa reflete uma transio lenta 14 , influenciada por interesses polticos variados, mas que exprimem tambm o surgimento e o fortalecimento de uma viso diferenciada sobre o meio rural baseada crescentemente em atividades multifuncionais. Muito mais que simplesmente uma nova forma de legitimar velhos interesses, a noo de multifuncionalidade aponta para o esgotamento de um modelo de interveno de carter setorial (sustentar a renda da agricultura) e sua substituio por uma ao pblica cada vez menos homognea, que leva em conta as caractersticas das diferentes regies e que tende a se estruturar em torno de projetos (e, portanto, de contratos) tpicos e localizados. (ABRAMOVAY, 2003: p. 144-145). Na base dessas propostas est o reconhecimento da importncia das diversidades territoriais para a formulao de polticas de desenvolvimento. Apesar de estarem vinculadas a um contexto histrico especfico, reconhece-se que essas diversidades podem ser potencializadas, atravs de polticas que valorizem a organizao desses territrios em torno de objetivos comuns pactuados, contribuindo com um processo de desenvolvimento sustentado. Segundo Campanhola e Graziano da Silva (2000: p.31) [...] o processo de desenvolvimento local traz consigo novas perspectivas de adequao das polticas pblicas nacionais s peculiaridades regionais, e dos
No caso especfico das estratgias pblicas direcionadas s reas rurais, elas ganharam espao maior nos anos 1990, com a Iniciativa Comunitria LEADER (Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento da Economia Rural). Diante das crescentes presses sobre a poltica agrcola europia e dos problemas decorrentes da incorporao de novos pases a Unio Europia, a Iniciativa Comunitria LEADER representou uma das respostas ao desafio de revitalizar e integrar competitivamente velhos e novos territrios rurais deprimidos da Unio europia. [...] transio das polticas de proteo aos agricultores para polticas de promoo do desenvolvimento rural nas quais os incentivos econmicos salubridade alimentar e conservao ambiental tero cada vez mais preponderncia sobre os subsdios produo e s exportaes. (Veiga 2002: p. 2).
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espaos urbanos e rurais, em sua dimenso fsica, econmica, social e cultural, respeitando, portanto, todos os preceitos do desenvolvimento sustentvel. Graziano da Silva (2001) enfatiza a importncia de trazer a discusso da poltica pblica federal para a esfera municipal. Para o autor, alm de aproxim-la da populao mais diretamente envolvida, o enfoque no desenvolvimento local permite que esta arena se democratize cada vez mais, ampliando a participao de outros atores que no s aqueles representantes da elite local, urbana ou rural. Esse processo, entretanto, no caso brasileiro, deve levar em considerao as suas especificidades. As desigualdades sociais e regionais so tambm resultado de problemas histrico-estruturais da sociedade brasileira. Nos prximos itens faz-se uma anlise das estratgias de desenvolvimento territorial rural implantadas no governo FHC e em implementao no governo Lula.

4. Estratgias de desenvolvimento territorial rural do governo FHC

Em entrevista revista Veja de 24/08/1994 o ento candidato a presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) afirmava que os problemas do Brasil [eram] internos 15 . Fazendo uma leitura otimista do cenrio internacional e sob um contexto de estabilizao monetria, FHC dizia que os o Brasil no "[...] [era] mais um pas subdesenvolvido. [...] [era] um pas injusto. Para FHC existia, naquele momento, uma brecha histrica para a retomada do crescimento brasileiro. Tratava-se, portanto, de implementar as mudanas internas necessrias para beneficiar-se da nova fase de desenvolvimento em que o mundo estava entrando. Mudanas que no se restringiam rea econmica, mas ao conjunto das polticas pblicas do perodo, inclusive as sociais.

4.1.Comunidade Ativa
Sob a liderana do Programa Comunidade Solidria as polticas sociais do Governo FHC tinham como objetivo bsico comum o enfrentamento da pobreza e da excluso social com base em um novo referencial de atuao do Estado no campo social. Combater a pobreza no transformar pessoas e comunidades em beneficirios passivos e permanentes de programas assistenciais. Combater a pobreza fortalecer as capacidades de pessoas e comunidades de satisfazer necessidades, resolver problemas e melhorar sua qualidade de vida. (CARDOSO, 2000a: p. 3). O pressuposto bsico era a necessidade de uma maior eficincia dos gastos pblicos. O Brasil gasta um montante considervel de recursos pblicos com programas sociais. Mas, guardadas as sempre vlidas excees, em geral estes no chegam aos mais pobres. Sem uma focalizao adequada, os gastos pblicos tendem a reproduzir as desigualdades sociais. No haveria justificativa para criar um outro fundo governamental dirigido a financiar projetos sociais fragmentados. Tais mecanismos centralizados usualmente resultaram em desperdcio de recursos. Trataram pessoas e comunidades como recipientes passivos de programas pensados e implementados de cima para baixo. (ibid: p. 3). No final da dcada de 1990 o governo FHC, articulou a criao do Programa Comunidade Ativa inserindo as estratgias de desenvolvimento territorial em suas polticas
Um diagnstico que contrasta com conceitos que serviram de base para formulao de diversas teorias no Brasil e na Amrica Latina, ressaltando a natureza especfica e estrutural do desenvolvimento regional. Uma questo amplamente discutida por autores originrios da linha de pensamento estruturalista.
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sociais. Coordenado pela Secretaria-Executiva do Programa Comunidade Solidria o Programa Comunidade Ativa foi criado com o objetivo bsico de combater a pobreza e promover o desenvolvimento atravs da induo do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS). Um Programa de induo ao desenvolvimento local dos espaos mais deprimidos do pas operado, basicamente, em parceria com os governos estaduais e municipais e com o SEBRAE 16 . Franco (2000) explica que, em linhas gerais, a estratgia DLIS em quaisquer circunstncias e sob a influncia de variados condicionantes externos visa desencadear um processo concomitante e integrado que crie as condies para que o desenvolvimento surja... [...] de novos e mltiplos laos de realimentao de reforo que faam com que mais capital humano (conhecimento) gere mais capital social (empoderamento), que gere mais capital empresarial (riqueza), que gere mais renda, que gere mais capital humano et coetera, desencadeando crculos virtuosos e rodando nestes crculos, por assim dizer, por conta prpria. (ibid: p. 50). . Desenvolvimento

Capital Humano

Capital Social

Empreendedorismo Rede
Fonte: Franco (2000)

Cooperao

Democracia

O que o DLIS faz? Incentiva a participao dos atores locais na esfera pblica, estimula a cooperao e a conexo horizontal entre as pessoas e democratiza procedimentos e processos decisrios. Ao fazer isso, contribui para quebrar, pela base, o elo inferior mais extremo da cadeia clientelista que extermina capital social. S isso ou tudo isso contribui para liberar as energias empreendedoras, coletivas e individuais. Temos razes para acreditar que o restante novas iniciativas empresariais, governamentais e sociais vem da, da vontade das pessoas de fazer, da confiana de que vai dar certo. Trata-se, por certo, de uma aposta. a nossa aposta. A aposta na criao de ambientes favorveis ao desenvolvimento.(FRANCO, 2002: p. 101) Portanto, seria uma estratgia que representa uma transformao radical na forma de atuao do Estado nacional. O mximo que o Estado pode fazer [...] alm de se engajar no esforo, como vem fazendo no Brasil o governo federal desde 1999, com o Programa Comunidade ativa
O SEBRAE j possua um programa voltado a promoo do desenvolvimento local o PRODER. Em 1999 houve uma adaptao transformando-o em PRODER-especial, inserindo-o no do Programa Comunidade Ativa.
16

 criar ambientes legais e institucionais favorveis que incentivem o surgimento de tais iniciativas. (ibid: p. 96-97)

4.2. Desenvolvimento dos territrios rurais: os CMDRS (o Pronaf infraestrutura)

Em 1996, o governo criou o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Um Programa assumido como uma proposta de desenvolvimento do meio rural brasileiro. Em termos das linhas de financiamento, uma das principias inovaes do Pronaf foi criao da linha Pronaf infra-estrutura e servios. O objetivo bsico dessa linha de financiamento era: [...] eliminar gargalos que esto retardando ou impedindo o desenvolvimento rural em rea em que predomine a presena de agricultores familiares. [...] Como exemplos de infra-estrutura financivel no mbito do Pronaf, cita-se: rede principal de energia eltrica, canal principal de irrigao, estradas vicinais, armazm e abatedouro comunitrio, habitao rural, unidades didticas, etc. [...] Podem ser financiados servios de apoio ao desenvolvimento rural prestados por entidades pblicas ou privadas que contribuam para o fortalecimento da agricultura familiar, como a assistncia tcnica e extenso rural, pesquisa agropecuria, etc. (BRASIL, 2000, p. 13). O financiamento estaria disponvel para aqueles municpios selecionados pelo Conselho Nacional do Pronaf e que tivessem um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PMDRS) aprovado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDRS). Ou seja, a existncia do CMDRS e de um PMDRS era uma precondio para pleitear o financiamento. Para alm da dotao imediata de infra-estrutura e servios, essa linha de financiamento tinha tambm a pretenso inovadora de mobilizar, facilitar e regular as atividades da sociedade, complementando-a sem substitu-la. Buscava-se [...] o protagonismo dos agricultores familiares no planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter municipal e comunitrio no sentido da gerao de um processo de desenvolvimento autnomo destes territrios (ABRAMOVAY e VEIGA, 1999: p. 7). Ortega e Cardoso (2002) destacam a linha de crdito Pronaf Infra-estrutura como uma importante iniciativa de construo de polticas pblicas descentralizadas, baseadas numa abordagem territorial. Apesar dos avanos os autores demonstram os limites desta poltica como eixo estratgico para o desenvolvimento local. Segundo os autores [...] o Pronaf pode e deve ser pensado como eixo fundamental e estratgico para o desenvolvimento local. Entretanto, cabe perscrutar at que ponto o Pronaf Infraestrutura, pensado enquanto uma poltica de desenvolvimento local tem efetivamente contribudo para a viabilizao de uma concertao de interesses capaz de engendrar um pacto territorial, ou seja, uma capacidade socio-territorial de articulao de interesses diversos em torno de um projeto vivel de desenvolvimento local. (ibid: p.299).

5. Estratgias de desenvolvimento territorial rural do governo Lula

Se no governo FHC, desde o seu incio, tinha-se um claro protagonismo das polticas liberalizantes (abertura comercial, privatizaes, focalizao polticas sociais, etc.), no governo Lula, a expectativa de mudanas inclua novos rumos para as polticas pblicas. O Estado no pode limitar as suas aes a administrar o curto prazo e as questes emergenciais, mas deve se pautar por uma viso estratgica de longo prazo,

articulando interesses e coordenando investimentos pblicos e privados que desemboquem no crescimento sustentado. Isso implica em reativar o planejamento, assegurando um horizonte mais longo para os investimentos. (Um Brasil para Todos, 2002). Uma expectativa de mudanas que se transformou rapidamente num paradoxo. O paradoxo de compatibilizar os novos programas com o protagonismo da poltica econmica ortodoxa; de compatibilizar as prioridades de combate pobreza e as desigualdades sociais com o crescente domnio das polticas econmicas liberalizantes. Uma situao paradoxal que fundamentou a formulao do Plano Plurianual (PPA) de 2004-07.

5.1.Programa Fome Zero (PFZ)

De acordo com documentos oficiais, a implantao do Programa Fome Zero (PFZ) objetivava basicamente a [...] erradicao da fome atravs de aes integradas e estruturadas por uma poltica nacional permanente de segurana alimentar e nutricional. (GRAZIANO DA SILVA, 2001). O essencial de uma estratgia de desenvolvimento para as reas rurais (e tambm para as urbanas) hoje no Brasil tem que ser o combate pobreza por meio da criao de novas oportunidades e no simplesmente por meio das polticas compensatrias, sabidamente insuficientes para tirar os pobres da situao de excluso em que se encontram. (GRAZIANO DA SILVA, 2001: p. 9). Em linhas gerais, a poltica de segurana alimentar no mbito da proposta do Programa Fome Zero, em sua fase inicial, envolvia ao mesmo tempo: a) Uma poltica de implementao de aes e polticas especficas de segurana alimentar; b) Uma poltica articuladora de iniciativas de competncia de outras pastas, de outras esferas de governo e instituies da sociedade civil, na rea social. c) Uma gesto participativa; visando tornar as comunidades como protagonistas de sua prpria emancipao. No incio de 2004 os diversos programas sociais de transferncia de renda do Governo Federal foram unificados e o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome extinto. Com a criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Carto Alimentao, uma das principais aes especficas do Programa Fome Zero, foi incorporado pelo Programa Bolsa Famlia.

5.1.1. Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSADs)

Entretanto, no campo das aes territoriais, teve continuidade no novo ministrio a proposta de instalao dos Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local. Os CONSADs constituem-se num espao de cooperao entre poder pblico e a sociedade civil voltado para o fomento, o apoio logstico e a canalizao de recursos para as iniciativas territoriais, projetos e aes estruturantes, visando a gerao de emprego e renda com a garantia de segurana alimentar e desenvolvimento local. Segundo Franca (2003a) a constituio de consrcios intermunicipais j era reclamada por atores sociais locais que participaram do Programa Comunidade Ativa no mbito dos Fruns DLIS, que destacavam que muitas questes municipais deveriam ser enfrentadas numa perspectiva regional. No incio do governo Lula retomou-se essas discusses realizadas

ainda no governo FHC , adaptando-as e inserindo-as nas polticas estruturais do Programa Fome Zero. Entretanto, apesar dessa continuidade, a prioridade na segurana alimentar diferencia a proposta de um e outro governo. A concepo dos CONSADs est, portanto, em grande parte, assentada na noo de desenvolvimento territorial. A obteno de uma condio de segurana alimentar seria alcanada no s atravs de polticas e aes compensatrias, mas tambm atravs da busca de uma dinamizao econmica dos territrios atendidos, [...] criando as condies para que as carncias e necessidades transformem-se em incentivo ao empreendedorismo local e a fixao da renda nestas sub-regies (FRANCA, 2003b: p. 8). No inicio de 2003 foi apresentado o resultado do estudo Localizao de Potenciais Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local, realizado pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM). Segundo Franca (2003a) este estudo tinha dois objetivos bsicos: Propor uma conceituao e uma nova institucionalidade que levasse para a esfera microrregional a metodologia do desenvolvimento local; Iniciar a identificao dos municpios que poderiam fazer parte dos CONSADs. A idia bsica que norteia a atuao dos CONSADs a de que existem problemas locais que extrapolam os limites municipais. Nesse sentido, o enfrentamento destes problemas, a alavancagem das potencialidades, e a construo e o fortalecimento do capital social, em muitos casos, poderia ter mais viabilidade se realizado atravs de um nvel de articulao entre grupos de municpios unidos por laos de identidade social, cultural, ambiental, tecnolgico ou econmico. A importncia desta institucionalidade intermunicipal reside, principalmente, no perfil socioeconmico dos municpios destas regies. Municpios com baixos ndices de Desenvolvimento Humano e pequena populao, territorialmente excludos dos eixos de acumulao de riquezas. So municpios com perfil rural, com grandes carncias infra-estruturais, cuja atividade econmica e de subsistncia reside, na maior parte dos casos, na agricultura familiar. (FRANCA, 2003b: p. 7). Aps a identificao dos territrios so contratadas as Entidades Implementadoras Regionais (EIRs). Elas atuam diretamente no territrio, buscando agregar integrantes locais para participarem das fases de implantao dos CONSADs. De modo geral os CONSADs se encarregam: Da promoo de projetos concebidos, de forma pactuada, entre a sociedade civil e o poder pblico; e, Do fornecimento de apoio tcnico e aval institucional na obteno de recursos junto a parceiros estaduais, nacionais e internacionais. Os CONSADs mantm uma organizao centrada numa estrutura decisria que tm um rgo de deliberao mxima com caractersticas de Frum e rgos de nvel decisrio gerencial e operacional. As decises negociadas e pactuadas no Frum devem dar origem a um Plano de Ao. Esse plano deve ser acompanhado de um processo seguinte de monitoramento e avaliao dos processos, resultados e impactos das aes implementadas 17 .

Alm do Frum, os Consads possuem o Conselho Fiscal que fiscaliza e aprova suas contas. Cabe ao Conselho do Consad a implementao das aes definidas pelo Frum. O Conselho constitudo por uma representao que deve ser espelhada do Frum, constituindo-se numa instncia colegiada operacional. Essa operacionalizao

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Um dos papis das instituies executoras apoiar os esforos dos CONSADs na preparao dos seus Planos da Ao atravs da identificao de experincias promissoras de desenvolvimento intermunicipal que possam integrar esses planos. Paralelamente ao estabelecimento dos atributos que configuram se as experincias alcanam bons resultados, elas so classificadas por ordem de prioridade, possibilitando que o Estado possa apoi-las por meio dos planos de investimentos pblicos destinados ao combate insegurana alimentar. Existem duas modalidade de projetos financiados pelo governo federal para municpios envolvidos nos CONSADs: - Os projetos regularmente apoiados pelo MDS, no mbito dos CONSADs so: construo de cisternas, cozinha comunitria e popular e programa aquisio de alimentos Compra Local, Agricultura Urbana. - Os Projetos Inovadores, que so aqueles que surgem do Plano de Ao dos CONSADs e so aprovados em Assemblia do Frum do CONSAD, especialmente convocada para esta finalidade.

5.2. Desenvolvimento dos territrios rurais: Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT)

No incio do governo Lula foi criada a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do MDA. Uma deciso de reorientao estratgica das polticas de desenvolvimento rural que em linhas gerais converge no sentido da implementao de aes definidas no 1 Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentvel (1 PNDRS), idealizado em 2002 pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel. A abordagem territorial o eixo central e o foco de atuao da SDT. Segundo documentos oficiais a abordagem territorial permitiria uma maior capacidade de interlocuo entre os poderes pblicos e os atores sociais mais organizados, compromissados e sintonizados em torno de projetos de desenvolvimento rural. Essa abordagem tambm permitiria uma maior articulao dos diferentes nveis do governo e das organizaes da sociedade em torno de objetivos pactuados (BRASIL, 2003). O objetivo da SDT seria encontrar uma melhor integrao e articulao das polticas pblicas do governo federal, estadual e municipal e com associaes da sociedade civil, em torno do desenvolvimento de territrios onde predominem agricultores familiares e beneficirios da reforma e do reordenamento agrrio, colaborando para a ampliao das capacidades humanas, institucionais e da autogesto dos territrios (BRASIL, 2003). Com a criao da SDT a linha de financiamento PRONAF Infra-estrutura muda a sua unidade de atendimento. Ela passa a atuar como suporte ao desenvolvimento de territrios rurais, de carter intermunicipal. So os territrios onde os critrios multidimensionais que os caracterizam, bem como os elementos mais marcantes que facilitam a coeso social, cultural e territorial, apresentam, explicita ou implicitamente, a predominncia de elementos rurais. Nestes territrios incluem-se os espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados. (BRASIL, 2003: p. 34).

realizada por uma Secretaria Executiva atravs de parcerias com agentes governamentais nos trs nveis, com ONGs, OSCIPs, etc.

A estratgia principal de atuao da SDT seria promover aes descentralizadas que valorizassem os potenciais endgenos locais no processo de desenvolvimento desses territrios. Aes que pudessem contribuir [...] com as necessidades de investimento pblico, integrando as aes de associativismo, comercializao e capacitao, alm das outras polticas pblicas correlatas cujas aes e atividades estejam previstas em um Plano de Desenvolvimento do Territrio Rural, a ser construdo com a participao das organizaes sociais e dos governos locais 18 . A idia, portanto, a de unir os municpios em torno de um projeto de desenvolvimento territorial atravs da formao de novos arranjos intermunicipais. O desafio da SDT seria identificar e constituir os territrios a partir da composio de identidades regionais como elemento aglutinador e promotor do desenvolvimento sustentvel (BRASIL, 2003). Os resultados esperados das aes das polticas pblicas, entretanto, no se limitariam s transformaes imediatas previstas nos planos territoriais de desenvolvimento rural sustentvel (PTDRS), mas tambm a gerao de processos contnuos e sustentados de desenvolvimento. Sob essa orientao, o MDA vem coordenando a criao de Conscios Intermunicipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e at 2004 foram instalados 98 consrcios. (MDA, 22 dez. 2004).

6. Concluso
Em contraste com o iderio liberalizante que v nas estratgias de desenvolvimento territorial uma alternativa autnoma de desenvolvimento dos espaos locais, inclusive com a liberao dos Estados Nacionais da responsabilidade pela soluo das questes sociais destes espaos, a incorporao das estratgias de desenvolvimento territorial nas polticas pblicas federais pode representar um avano no resgate de uma parcela importante dos espaos rurais deprimidos brasileiros e propiciar a insero desses espaos nos circuitos comerciais regionais, nacionais e internacionais. As experincias internacionais j comprovaram a viabilidade dessas estratgias de desenvolvimento territorial. Elas tambm comprovaram que as estratgias de desenvolvimento territorial bem sucedidas contaram com polticas pblicas de carter intervencionista dos Estados centrais ou mesmo supra-nacionais, no caso da Unio Europia. No caso especfico brasileiro, o fato de as polticas pblicas de combate pobreza e as desigualdades sociais e regionais historicamente caracterizadas pelo assistencialismo e o clientelismo no significa que o problema e a sua soluo estejam na eliminao dessas polticas. Isto no significa dizer, portanto, que o caminho liberalizante seja inevitvel direcionados mercantilizao dos problemas sociais. Sob esta perspectiva, o Estado pode e deve cumprir um papel que extrapola a funo de facilitador de processos de desenvolvimento territorial, sobretudo para aqueles espaos deprimidos. A estratgia de desenvolvimento territorial, neste sentido, deve ser um instrumento importante para auxiliar na formulao e conduo de polticas pblicas nacionais, democrticas e descentralizadas de desenvolvimento. Ou seja, a constatao que o desenvolvimento de um territrio depende em parte da organizao e pactuao de sua
18

Resoluo n 37 de 16 De fevereiro de 2004 do CONDRAF.

sociedade em torno de objetivos comuns e de que essas condies podem ser construdas no significa o afastamento ou minimizao do Estado. As concepes estratgicas dos governos FHC e Lula, em linhas gerais, valorizam as diversidades territoriais e a contribuio dos processos endgenos de desenvolvimento territorial. Ao mesmo tempo, reconhecem que, apesar de uma parte importante dos territrios rurais brasileiros terem conquistado condies de gerarem uma dinmica prpria de desenvolvimento, esse processo no foi generalizado. Ou seja, uma parte expressiva desses territrios ainda tem srios problemas para conduzirem processos autnomos de desenvolvimento, exigindo uma maior interveno pblica que atue no sentido de fortalecer e mobilizar aes ativas das sociedades locais. Como? No governo FHC buscando aumentar a eficincia das polticas pblicas e incentivando a autonomia das aes locais. [...] focalizao nas necessidades dos setores e segmentos mais vulnerveis, incentivo participao da sociedade em parceria com o governo e nfase no fortalecimento do capital social comunitrio constituram-se nas diretrizes orientadoras de uma nova concepo de enfrentamento da pobreza e excluso social. (CARDOSO, 2000a: p. 4). No governo Lula a partir de polticas e aes pblicas de carter nacional com vistas ao desenvolvimento territorial (CONSEA, CONDRAF, CONSADs, entre outros). Definir a questo social como elemento estruturador do governo no constitui apenas um imperativo moral. As conquistas sociais so, tambm, uma grande alavanca para o progresso. Esse o significado do Programa Fome Zero. Da seu aposto tcnico: uma poltica de segurana alimentar para o Brasil. Da tambm sua alavanca estratgica: a reordenao das polticas sociais de Estado no nvel municipal, estabelecendo sinergias voltadas para a dinamizao da economia local, juntamente com a participao comunitria. (GRAZIANO DA SILVA, 2004). Diferenas que no retiram o protagonismo das polticas econmicas ortodoxas a partir dos anos 1990 e a dificuldade de romper com algumas prticas tradicionais existentes nas polticas pblicas brasileiras polticas fragmentadas e setoriais; pulverizao e competio entre os setores da administrao pblica; sua natureza clientelista e assistencialista mas que atestam as diferentes concepes do papel do Estado nos processos de desenvolvimento territorial.

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