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PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

DEFESA DOS ADMINISTRADOS


ANA RAQUEL GONALVES MONIZ

I. Administrao Pblica, actividade administrativa e polcia administrativa

1. Noo de Administrao Pblica Uma comunidade politicamente organizada tem um conjunto de necessidades cuja satisfao se revela imprescindvel para a respectiva subsistncia e funcionamento. Neste quadro, a administrao assume-se genericamente como uma forma de gesto de recursos efectuada por um substrato orgnico em vista da prossecuo de fins (heteronomamente) pr-definidos.

1.1. Administrao Pblica em sentido organizatrio Em sentido organizatrio, a Administrao Pblica identifica o conjunto de entidades e organismos que actuam regular, contnua e disciplinadamente para a satisfao do interesse pblico. Embora dotada de unidade, a organizao desta aparelhagem surge marcada pela nota da pluralidade. Assim, poderemos agrupar os entes (pessoas colectivas pblicas) que integram a Administrao em:

a) Administrao estadual, destinada satisfao de interesses de


carcter nacional:

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i) Administrao estadual directa: constituda pelos servios


hierarquicamente dependentes do Governo, enquanto rgo superior da Administrao Pblica (cf. artigo 182. da CRP); dentro daqueles servios podemos distinguir entre servios centrais, regionalizados (v. g., Governos Civis, administraes regionais de sade) e perifricos (por exemplo, PSP);

ii) Administrao estadual indirecta: composta por entes


diferentes do Estado, mas que se dedicam ainda prossecuo em nome prprio de interesses estaduais (interesses nacionais) sob a superintendncia e tutela do Governo. Aqui se incluem os institutos

pblicos

(servios

personalizados,

estabelecimentos

pblicos,

fundaes pblicas, entidades pblicas empresariais;

iii) Autoridades administrativas reguladoras: consubstanciando ainda uma forma de administrao indirecta (e sendo, com frequncia, tambm includas como subconjunto na categoria

seguinte), estas entidades intervm em sectores tradicionalmente pblicos, mas que, fruto do fenmeno da liberalizao, constituem sectores privados sujeitos a regulao pblica [telecomunicaes (ICP-ANACOM), infra-estruturas ferroviria (INTF) e area, energia (ERSE), banca (Banco de Portugal), seguros (ISP)]; alm destas, encontramos ainda a CMVM, a Autoridade da Concorrncia e a Entidade Reguladora da Sade.

iii) Autoridades administrativas independentes: constituem


entidades com poderes relacionados com a garantia dos cidados e a fiscalizao da legalidade administrativa (Comisso Nacional de Eleies, Provedor de Justia, Alta Autoridade para a Comunicao

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Social, Comisso Nacional de Proteco de Dados, Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos).

b) Administrao autnoma: caracteriza-se por duas coordenadas


essenciais: por um lado, os entes que a constituem prosseguem interesses prprios da comunidade que lhes serve de substrato e que elege os respectivos rgos; por outro lado, tais entes encontram-se sob a tutela (de legalidade) do Governo:

i) Administrao autnoma de base territorial, identificada


com as regies autnomas e as autarquias locais (municpios e freguesias); de salientar que tambm estas ltimas podem ter uma administrao indirecta, na medida em que criem entes pblicos institucionais (empresas municipais, fundaes municipais);

ii) Administrao autnoma de base corporativa, identificada


com as associaes pblicas (v. g., ordens e cmaras profissionais), as corporaes territoriais (grandes reas metropolitanas ou comunidades urbanas), os consrcios pblicos.

A questo que permanece da eventual integrao num conceito amplo de Administrao Pblica em sentido organizatrio das entidades privadas que exercem funes pblicas, as quais se encontram equiparadas, para certos efeitos, s entidades pblicas: assim, o n. 3 do artigo 2. do CPA determina que o regime jurdico constante do mesmo Cdigo se aplica tambm aos actos praticados por concessionrios no exerccio de poderes de autoridade. Idntico problema se coloca a propsito das entidades formalmente privadas mas materialmente pblicas, como sucede, v. g., com as sociedades annimas de capitais maioritria ou exclusivamente pblicos. 3

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1.2. Administrao Pblica em sentido funcional O conceito funcional de Administrao Pblica detm um mbito demasiado alargado para possuir grande capacidade explicativa. Neste sentido, a Administrao representa toda a actividade desenvolvida por aquele conjunto de organismos enunciados (Administrao Pblica em sentido organizatrio).

1.3. Administrao Pblica em sentido material Em sentido material, a Administrao Pblica integra toda a actividade administrativa desenvolvida por aquele aparelho organizatrio (entidades administrativas) em vista da prossecuo do interesse pblico e ao abrigo do direito pblico; nesta acepo, est em causa uma concepo substancial da actividade administrativa, que a afasta (rectius, que a contrape) ao exerccio das restantes funes pblicas (legislativa, judicial e poltica). Deste conceito material de Administrao Pblica est excluda a actividade desenvolvida pelos entes administrativos ao abrigo da sua capacidade de direito privado, como sucede com as actuaes de gesto do seu patrimnio (domnio privado disponvel), negcios auxiliares e gesto de estabelecimentos em concorrncia.

2. A polcia administrativa Numa perspectiva funcional ou teleolgica, o n. 1 do artigo 272. da CRP dispe que a polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados. Por outro lado, de acordo com o n. 3 do artigo 237., as polcias municipais 4

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cooperam na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades locais.

2.1. Noo: sentido orgnico ou institucional, formal, materialfuncional Em sentido orgnico, a polcia constituda pelos organismos e servios da Administrao Pblica destinados polcia. Repare-se, porm, que pelo facto de a certas entidades administrativas no policiais (hoc

sensu) serem atribudas poderes administrativos de polcia a doutrina


distingue as designadas polcias administrativas especiais: v. g., polcia sanitria, polcia econmica, polcia dos transportes, polcia de viao, polcia do trabalho. Formalmente, o conceito de polcia identifica toda a actividade desenvolvida pelos organismos e servios de polcia, independentemente de, em substncia, a mesma se consubstanciar no exerccio de tarefas de polcia noo esta ltima que j pressupe um sentido material-funcional de polcia administrativa. Um conceito material-funcional de polcia remete-nos para a noo de

actividade de polcia enquanto parcela da actividade administrativa dotada


de uma finalidade prpria. Na esteira de SRVULO CORREIA, podemos identificar essa actividade de polcia com a actividade que consiste na emisso de regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar bens sociais cuja defesa preventiva atravs de actos de autoridade seja consentida pela Ordem Jurdica. Na actividade de polcia est em causa uma actuao autoritria dirigida a

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prevenir ou a fazer cessar condutas que faam perigar bens jurdicos e, por conseguinte, produzir danos sociais. Destarte, o elemento fundamental para a compreenso da noo de polcia (em sentido material-funcional) reconduz-se ideia de preveno de

perigos. Se o perigo constitui o estado anterior ao provvel dano


(CATARINA CASTRO), a noo de preveno aponta no sentido da necessidade de efectuar um juzo objectivo de prognose ex ante, em termos de avaliar, perante uma situao concreta, da possibilidade (rectius, da probabilidade) de a mesma se consumar em termos que produzam um dano social, um atentado aos bens jurdicos protegidos (nexo de causalidade). finalidade de preveno de perigos acrescenta a doutrina mais recente a de precauo de perigos, defendendo que a actividade de polcia se no limita quela, mas deve ser exercida em momento anterior, prevenindo a existncia de perigos futuros (por exemplo, previso de planos de evacuao de um estdio em caso de ataque terrorista).

2.2. As medidas de polcia De acordo com o n. 2 do artigo 272. da Constituio, a aplicao das medidas de polcia deve ser efectuada em obedincia a dois princpios fundamentais: o princpio da legalidade e o princpio da proporcionalidade. Se a polcia constitui um espao de actuao administrativa em que mais releva a outorga de poderes discricionrios, um entendimento actual da discricionariedade j no a concebe como uma zona de indiferena normativa (VIEIRA DE ANDRADE). Estando em causa um sector da actividade administrativa, o conjunto de poderes funcionalmente orientados (logo da perspectiva constitucional) atribudos polcia encontra-se sujeito ao princpio da legalidade. Antes de mais, deparamo-nos com uma vinculao 6

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funcional de carcter constitucional: as medidas de polcia ho-se ser exercidas com o objectivo de tutela da legalidade e da segurana e direitos dos cidados e, por conseguinte, norteadas por um fim de preveno da produo de danos sociais. justamente esta natureza preventiva que permite destrinar as medidas de polcia das sanes administrativas; alis, aquelas, mesmo quando repressivas, esto despidas de qualquer finalidade punitiva ou sancionatria. Assim, basta que as autoridades se apercebam da iminncia de um perigo grave para poderem adoptar as medidas previstas na lei, a fim de salvaguardar a segurana pblica. Da redaco do artigo 272. parece resulta ainda uma imediata exigncia de tipicidade legal das medidas de polcia, no sentido de que, independentemente da sua natureza (actos administrativos, regulamentos, medidas coactivas ou operaes de vigilncia), alm da competncia para a sua prtica, tambm os respectivos procedimento e contedo teriam que ser delineados pelo legislador. Face diversidade de situaes com que se deparam os organismos policiais, revelar-se-ia contraproducente, seno mesmo impossvel, exigir que os pressupostos de facto e o contedo das medidas de polcia estivesse sempre tipificado na lei. Obviamente, e porque ainda est em causa uma actividade administrativa, esta concepo no pode nunca abdicar das exigncias resultantes do princpio da precedncia de lei (nos termos do qual ao legislador compete a definio do fim e da competncia da actuao administrativa). Se estamos num domnio em que avulta a discricionariedade da Administrao, no podemos olvidar que esta constitui sempre uma concesso legislativa e que o seu exerccio tem de ser pautada por uma obedincia ao direito, pelo menos na vertente da subordinao aos princpios jurdicos fundamentais (v. g., princpio da proporcionalidade, princpio da igualdade, princpio da imparcialidade). 7

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Embora as actuaes policiais possam ter tambm um efeito ampliativo da esfera dos cidados, a verdade que, estando em causa actuaes pblicas potencialmente lesivas de direitos fundamentais, no parece de estranhar que o legislador constitucional vincule a adopo das medidas de polcia ao princpio da proporcionalidade ou princpio da proibio do excesso, impondo, por isso, que as mesmas alm de respeitarem o teste da adequao, se limitem ao necessrio para assegurar o interesse pblico perigado (adopo preferencial de medidas menos gravosas para os direitos e liberdades dos cidados). Outra questo a ponderar nesta matria a de saber se os administrados no tm posies jurdicas substantivas correspectivas de um dever de actuao das autoridades policiais com o fim de assegurar a manuteno da ordem pblica e da segurana e a garantia dos direitos dos cidados (por exemplo, realizao de operaes de vigilncia para prevenir a prtica de crimes ou socorro a sinistrados). Tal problemtica coloca-se num momento em que se ultrapassa a ideia segundo a qual a actividade de polcia consiste numa actividade unicamente ablativa (e, sobretudo, que se no traduz to-s no uso da coaco) e se entende que a mesma tambm possui uma ineliminvel dimenso positiva ou de prestao. Alis, uma resposta afirmativa quela pode revelar-se exigvel quando atentamos no artigo 27. que consagra o direito fundamental liberdade e segurana, a impor a considerao de uma concepo positiva de polcia. Destarte, uma articulao entre este preceito e a norma do n. 2 do artigo 272. da Constituio parece apontar no sentido de que os particulares tero um direito actuao policial sempre que a proteco dos seus direitos constitua concomitantemente uma obrigao pblica, por ainda estar em causa a defesa do interesse pblico (o que suceder sempre que a lei 8

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atribua aos rgos policiais um poder uma competncia de actuao ou outorgue ao cidado um direito o que implica em simultneo um dever para a Administrao).

2.3. Execuo coactiva de actos administrativos, acto administrativo implcito e coao directa (remisso) Num entendimento tradicional de polcia, a doutrina associava-a precipuamente ao exerccio da actividade limitativa dos direitos dos cidados e, sobretudo, coactiva da Administrao. Isso explica que, v. g., MARCELLO CAETANO concebesse as medidas de polcia como providncias limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de determinada entidade. Face ao actual entendimento de polcia que aponta, como vimos, no sentido da existncia de uma actuao policial positiva, a coaco no se assume como nota caracterizadora da noo de polcia. Por outro lado, deve entender-se que tambm no particular domnio que analisamos, o recurso fora deve ser pautado pelo princpio da ultima

ratio. Da que desloquemos o tratamento das questes relacionadas com o


uso da fora pelas autoridades administrativas em geral e pelos organismos policiais em especial para os pargrafos dedicados actividade e ao procedimento administrativos.

3. A diversidade de formas de actuao administrativa 3.1. Os princpios gerais da actividade administrativa Se a vinculao da Administrao pelo princpio da legalidade remonta ao Estado liberal (ainda que em moldes diversos dos entendidos nos tempos hodiernos), hoje acentua-se, para alm dele, a vinculao a um princpio de juridicidade. Tal implica, desde logo, que a Administrao, no

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desenvolvimento da sua tarefa de prossecuo do interesse pblico, quer atravs de actos jurdicos (privados ou pblicos), quer atravs de aces materiais, se encontre adstrita observncia de um ncleo de princpios normativos. A Constituio fornece um arrimo importante para a

identificao de tais princpios: nos termos do n. 2 do artigo 266. da Lei Fundamental, os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem actuar, no exerccio das suas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f. Por seu lado, o CPA, aps sublinhar a aplicabilidade dos princpios gerais da actividade administrativa a toda e qualquer actuao da Administrao Pblica (cf. artigo 2., n. 5), fornece um elenco desses princpios.

3.2. Actos jurdicos e operaes materiais A actividade administrativa desenrola-se quer atravs da prtica de actos jurdicos, quer mediante o exerccio de operaes materiais. Todavia, e como veremos infra, falar de actos jurdicos da Administrao no implica reportar-nos necessariamente a actuaes de carcter autoritrio tambm, v. g., os negcios de direito privado celebrados pelas entidades administrativas constituem actos jurdicos , mas a actuaes que produzem efeitos jurdicos. Com efeito, e face a estes ltimos, a principal caracterstica das operaes materiais reside na produo de efeitos de facto. Isto no significa, porm, que as mesmas se revelem totalmente irrelevantes do ponto de vista jurdico: pense-se, por exemplo, na hiptese de a operao material causar danos, assumindo ento relevncia para efeitos de responsabilidade civil extracontratual. Por outro lado, a actuao material 10

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da Administrao dar origem produo de efeitos jurdicos sempre que ultrapasse os limites do acto exequendo (cf. o que resulta do n. 3 do artigo 151. do CPA). Dentro das operaes materiais, e atento o respectivo contedo, podemos distinguir: - aces materiais de exerccio: destinam-se a permitir o

funcionamento dos servios; embora possuam, em regra, eficcia meramente interna e se traduzam em actuaes desenvolvidas dentro dos servios com vista a garantir o seu funcionamento (por exemplo, operaes de manuteno de aparelhos), podem produzir efeitos externos quando atingem posies jurdicas subjectivas dos particulares (v. g., combate a incndios, realizao de vacinaes); - aces materiais de execuo: destinam-se exclusivamente a fazer cumprir as determinaes do legislador, da Administrao ou dos tribunais (priso de um condenado, apreenso de armas proibidas, sempre que em si no contenha uma estatuio).

3.3. Actos de direito privado e actos de direito pblico No desempenho das suas funes, a Administrao est vinculada ao direito pblico, sendo justamente atravs de actos de direito pblico que aquela desenvolve a sua actividade. Como veremos no ponto seguinte, as formas de actuao de direito pblico acto administrativo, regulamento e contrato administrativo esto tipificadas na lei que, concomitantemente, regula o procedimento da sua adopo e os respectivos efeitos jurdicos. Na sua actividade de prossecuo do interesse pblico e sempre que no esteja em causa o exerccio de funes de autoridade, a Administrao no utiliza apenas formas de direito pblico, recorrendo tambm ao direito 11

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privado. E no se julgue que tal apenas sucede no mbito dos designados negcios auxiliares da Administrao ou da gesto do patrimnio: com efeito, a opo pelo direito privado frequente nas reas da Administrao econmica e social. Mesmo quando actua atravs de formas de direito privado, a Administrao, na medida em que est ainda a desempenhar a sua tarefa de satisfao do interesse pblico, no se apresenta desvinculada de normas e princpios de direito pblico, o que leva a doutrina a referir-se aqui existncia de um verdadeiro direito privado administrativo. Por um lado, a opo pelo direito privado tem de ser justificada por razes de necessidade e de convenincia para o interesse pblico, vigorando ainda nesta matria o princpio de deciso administrativa prvia. Por outro lado, em termos materiais, a Administrao continua a ter poderes (excepcionais) de autoridade no mbito de relaes jurdicas constitudas iure privato (pensese, v. g., na impenhorabilidade absoluta ou relativa de alguns dos seus bens).

3.4. Acto administrativo, regulamento e contrato administrativo Acto administrativo, regulamento e contrato administrativo

constituem as trs formas tpicas do agir administrativo de autoridade, consubstanciando o que se pode designar como Administrao pblica em sentido jurdico-formal.

I. Acto administrativo a) Noo Nos termos do artigo 120. do CPA, consideram-se actos

administrativos as decises dos rgos da Administrao que ao abrigo de normas de direito pblico visem produzir efeitos jurdicos numa situao 12

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individual e concreta. A noo de acto administrativo contemplada pelo Cdigo aproxima-se em grande medida da noo doutrinal de acto administrativo elaborada por ROGRIO SOARES: estatuio autoritria, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administrao no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos. So os diversos elementos desta noo (restrita) de acto administrativo que analisaremos neste momento: Estatuio autoritria: o acto administrativo incorpora um comando atravs do qual se define, rectius, se declara imperativamente o direito a aplicar naquele caso concreto, regulando ou disciplinando relaes ou situaes jurdicas; nesta acepo que o CPA se refere tambm ao carcter decisrio (deciso) do acto administrativo. Como voltaremos a salientar infra, nem sempre esta declarao tem de ser expressa, mas pode estar implcita: inclui-se nesta hiptese a figura dos actos administrativos implcitos, enquanto aces materiais que contm em si uma estatuio.

Relativa a um caso concreto: o carcter individual (aplicao a um nmero determinado ou determinvel de pessoas) e concreto (aplicao a um nmero determinado ou determinvel de situaes) do acto administrativo permite distingui-lo do regulamento. Se a noo constante do CPA exige a verificao cumulativa das duas caractersticas apontadas para a existncia de um acto administrativo, j ROGRIO SOARES admitia actos administrativos abstractos (mas individuais) e actos administrativos gerais (mas concretos).

Praticada por um sujeito de Direito Administrativo: a qualificao de um acto como acto administrativo implica que o sujeito a quem imputado tenha natureza pblica. Alm das pessoas colectivas pblicas, 13

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tambm constituem sujeitos de Direito Administrativo os sujeitos privados dotados de poderes administrativos, tal como sucede, v. g., com os concessionrios ou com as sociedades pblicas. Da noo de acto administrativo encontram-se excludos os actos materialmente

administrativos praticados por sujeitos pblicos no administrativos (Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica, tribunais) os designados actos em matria administrativa , sem prejuzo de os mesmos sofrerem uma equiparao aos actos administrativos para efeitos de impugnao judicial (cf. artigo 51., n. 2, 1. parte, do CPTA).

No uso de poderes de Direito Administrativo: esta caracterstica permite a excluso da noo de acto administrativo dos actos praticados por sujeitos de Direito Administrativo ao abrigo do direito privado ou ao abrigo de poderes inerentes a outras funes do Estado (funo legislativa, funo poltica ou funo jurisdicional). Pense-se, por exemplo, na situao do Governo que, enquanto rgo superior da Administrao Pblica (artigo 182. e 199. da CRP), pratica actos administrativos, mas como rgo legislativo emite actos materialmente legislativos que assumem a forma de decreto-lei (cf. artigo 198. da CRP).

Destinados

produzir

efeitos

jurdicos

externos:

acto

administrativo destina-se a produzir efeitos jurdicos para fora da esfera da Administrao, o que exclui da noo os actos internos (enquanto actos que no produzem efeitos no ordenamento jurdico geral). A problemtica tradicionalmente abordada a este propsito prende-se com a eficcia interna ou externa dos actos praticados no mbito das relaes especiais de

poder ou, como hoje parece prefervel, das relaes especiais de Direito
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Administrativo (v. g., relaes que a Administrao estabelece com os seus


funcionrios, com o estudante que frequenta uma escola pblica, com um doente internado num hospital pblico). Os efeitos jurdicos externos (a priori estabelecidos por lei) no so necessariamente positivos, existindo tambm efeitos jurdicos externos negativos, como acontece com todos os actos em que a Administrao se recusa a praticar o acto requerido pelo interessado, manifestando a sua inteno de no alterar a situao jurdica existente (actos negativos).

Tal como acentuou VIEIRA

DE

ANDRADE, este conceito estrito de acto

administrativo prossegue um conjunto de funes: - funo definitria: o acto administrativo conforma e regula as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares, definindo imperativamente a situao jurdica no caso concreto; - funo tituladora: o acto administrativo constitui uma deciso dotada de imperatividade e autoridade, podendo, sempre que se trate de actos exequveis, assumir-se como um ttulo executivo (executividade) que, em certas situaes, baseia uma execuo coerciva pela prpria

Administrao; - funo estabilizadora: desde que no padea de nulidade, o acto administrativo consolida-se na ordem jurdica (embora permanea ilegal, uma vez que os vcios no so sanados pelo decurso do tempo) num prazo relativamente curto (um ano), formando caso decidido, assegurando uma autovinculao da Administrao; - funo procedimental: o acto administrativo constitui o acto final de um procedimento administrativo, funcionando como o referente unitrio dotado de autonomia de um conjunto de pronncias de diversos rgos; 15

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- funo processual: o acto administrativo funciona tambm como uma das garantias constitucionais e legais de interveno controladora (a

posteriori) dos tribunais.

b) Classificao dos actos administrativos Seguindo a posio de ROGRIO SOARES, quanto ao contedo, podemos classificar os actos administrativos em:

i) Actos que influem sobre um status: actos que contendem com um


articulado de direitos e deveres em que o estatuto se consubstancia (v. g.,

status de funcionrio, de estudante de um estabelecimento de ensino


pblico, doente de um hospital pblico, de coisa do domnio pblico). Este tipo de actos podem conduzir criao (nomeao, matrcula, internamento, afectao), modificao (suspenso) ou extino do status (demisso, expulso, alta, desafectao) de um estatuto pessoal ou real.

ii) Actos favorveis: actos que desencadeiam benefcios para os


destinatrios pblicos ou particulares. 1. concesses: actos que tm por efeito constituir a favor do destinatrio um direito derivado de uma posio jurdica da entidade administrativa. As concesses podem ser translativas (conferem aos particulares poderes ou faculdades inerentes a direitos da

Administrao, como sucede com as concesses de servios pblicos) ou constitutivas (pressupem a criao de um direito ex novo a favor do particular que, derivando ainda dos poderes da Administrao, no existia na sua titularidade, como acontece com as concesses de uso privativo do domnio pblico para a instalao de uma esplanada numa praa); 16

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2. autorizaes: referem-se a actividades de sectores privados (actividades privadas) que excepcionalmente se encontram subtradas disponibilidade dos particulares. Dentro das autorizaes,

distinguimos: - as autorizaes nas relaes entre a Administrao e os particulares: as dispensas (removem um dever jurdico imposto concretamente pela lei ao desenvolvimento de uma certa actividade proibida ou imposta por lei; por exemplo, a designada licena de uso e porte de arma), as licenas ou autorizaes constitutivas (onde esto em causa actividades correspondem ao exerccio de direitos ou de faculdades integrantes do contedo de direitos que, atento o risco para o interesse pblico que implicam, so retirados da

disponibilidade dos particulares, apenas lhe sendo conferidos aps uma ponderao discricionria da Administrao; por exemplo, a licena de construo), e as autorizaes permissivas (permitem o exerccio pelos particulares de um direito subjectivo pr-existente na sua esfera, mas condicionado pelo legislador, como sucede, v. g., com a carta de conduo); - as autorizaes nas relaes entre rgos da Administrao: as autorizaes constitutivas de legitimao da capacidade de agir (que conferem ao rgo destinatrio a possibilidade de praticar um acto para o qual j tem competncia) e as aprovaes (actos de controlo preventivo, que libertam os efeitos jurdicos latentes do acto aprovado);

iii) Actos desfavorveis: actos que implicam uma situao de


desvantagem para o destinatrio. Entre estes incluem-se os actos ablatrios 17

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(actos que comprimem, suprimem ou retiram direitos, como sucede, v. g., com a expropriao por utilidade pblica ou com o resgate de uma concesso) e os actos impositivos (que criam obrigaes de contedo positivo ou que impem proibies, i. e., obrigaes de contedo negativo);

iv) Actos de 2. grau ou secundrios: actos que tm por objecto um


acto administrativo anterior (por exemplo, reforma, converso, revogao, anulao administrativa).

c) Actos administrativos em matria de polcia Em regra, a actuao policial que implica a prtica de actos administrativos provoca situaes de desvantagem na esfera jurdica dos particulares, pelo que muitos desses actos revestem a natureza de comandos ou proibies. Todavia, e como j salientmos, a actividade policial no se circunscreve hoje a uma dimenso puramente negativa ou restritiva da esfera dos cidados, mas assume uma dimenso positiva ou de prestao. Nesta ordem de ideias, cada vez mais frequente a prtica de actos favorveis em matria de polcia: pense-se no que sucede quanto licena de uso e porte de arma ou com a carta de conduo.

d) Procedimento (remisso) Tal como sucede relativamente s demais formas de actuao administrativa, tambm a prtica de um acto administrativo se encontra subordinada ao princpio geral da procedimentalizao da actividade administrativa (procedimento administrativo declarativo). Dado o carcter complexo e a especial importncia que a matria do procedimento reveste 18

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no mbito da disciplina em questo, a mesma ser objecto de tratamento especial na parte II.

II. Regulamento a) Noo Os regulamentos constituem normas jurdicas emitidas por rgos da Administrao, no exerccio da funo administrativa, com valor infra-legal destinadas aplicao das leis (VIEIRA DE ANDRADE). Normas jurdicas: afirmar que os regulamentos so normas significa que os mesmos possuem as caractersticas de generalidade e abstraco, i.

e., destinam-se a um nmero indeterminado e indeterminvel de sujeitos e


aplicam-se a um nmero indeterminado e indeterminvel de situaes. As notas de generalidade e abstraco permitem justamente estabelecer uma diferenciao entre o regulamento e o acto administrativo (individual e concreto); Emitidas por rgos da Administrao Pblica: embora seja esta a regra, no est excludo, sob certo condicionalismo, que entidades sem forma pblica (entidades privadas) possam emitir regulamentos; tal suceder, desde logo, sempre que esteja em causa o exerccio de poderes pblicos por entidades privadas, s quais a lei (expressa ou implicitamente) atribui esse poder; No exerccio da funo administrativa: este elemento permite, desde logo, distinguir o regulamento de outras normas jurdicas emitidas por rgos que, ao lado da funo administrativa, exercem outra funo pblica [pense-se, desde logo, no caso do Governo que simultaneamente o

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rgo superior da Administrao (cf. artigos 182. e 199. da CRP) e um rgo legislativo (cf. artigo 198. da CRP): enquanto os regulamentos so emanados no exerccio da funo administrativa, os decretos-leis so aprovados no exerccio da funo legislativa]; Com valor infra-legal: tal como sucede com toda a actividade administrativa, tambm os regulamentos se encontram sujeitos ao princpio da legalidade, assumindo-se como normao jurdica secundria (pressupem uma concesso legislativa ou constitucional) e estando subordinados lei: nesta acepo, possuem fora ou valor de regulamento (VIEIRA ANDRADE); Destinadas aplicao da lei: os regulamentos constituem um elemento de extrema relevncia para mediar a aplicao da lei ao caso concreto, na medida em que aquela, pela maior dignidade que reveste e pela (maior ou menor) intemporalidade que constitui sua inteno, no possui uma to grande proximidade aos factos, cuja apreciao se impe que seja deixada Administrao.
DE

b) Classificao dos regulamentos Do ponto de vista do mbito de eficcia, os regulamentos podem classificar-se em regulamentos internos e regulamentos externos. Os regulamentos internos produzem efeitos jurdicos que se esgotam no interior da prpria Administrao, da que, em termos de contedo, se caracterizem por constiturem normas sobre organizao e funcionamento dos servios. Os regulamentos externos produzem efeitos jurdicos no mbito do ordenamento jurdico geral (no apenas no interior da

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Administrao) e, por conseguinte, as suas prescries afectam tambm os particulares. A distino entre estes dois tipos de regulamento acarreta algumas consequncias prticas: por um lado, apenas os regulamentos externos so susceptveis de impugnao na jurisdio administrativa (cf. artigo 268., n. 5, da CRP, luz do qual tm de ser entendidas as normas do CPTA); por outro lado, para os regulamentos internos no vale o princpio da inderrogabilidade singular, o que significa que a sua aplicao pode ser afastada no caso concreto (diferentemente do que sucede com os regulamentos externos).

Os regulamentos externos, na sua relao com a lei (rectius, consoante o seu grau de subordinao lei), podem dividir-se em regulamentos executivos ou de execuo, regulamentos complementares, regulamentos delegados ou substitutivos, regulamentos independentes e regulamentos autnomos. A admissibilidade de cada uma destas categorias de regulamentos pressupe uma anlise das disposies constitucionais sobre a matria normas constantes dos n.os 6, 7 e 8 do artigo 112.. Os regulamentos de execuo destinam-se a esclarecer a lei, precisando-a ou pormenorizando as suas prescries. Nesta medida, constituem regulamentos que visam a execuo da lei, no acrescentando disciplina jurdica por ela cunhada qualquer elemento inovador. Os regulamentos complementares visam complementar o regime legalmente estabelecido, seja atravs do desenvolvimento de alguns normativos (regulamentos de desenvolvimento), seja mediante a previso de normas para casos especiais que ainda se integram no quadro legal (regulamentos integrativos). Embora no se encontrem proibidos pelo n. 6 21

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do artigo 112., a emanao de regulamentos complementares pode no fazer muito sentido num quadro constitucional em que o Governo tem a possibilidade de aprovar decretos-leis de desenvolvimento [artigo 198., n. 1, alnea c)]. J os regulamentos de integrao s devem revelar-se admissveis sempre que a lei preveja, em concreto, essa possibilidade e as normas constantes do regulamento se limitem a disciplinar situaes especiais que ainda cabem no quadro legal. Atravs dos regulamentos delegados, a Administrao visa alterar ou substituir um regime legalmente estabelecido ou procura actuar em vez do legislador (exerccio material da funo legislativa). Este tipo de regulamentos encontra-se expressamente proibido pelo n. 6 do artigo 112. da Constituio. Os regulamentos independentes estabelecem uma disciplina jurdica inicial sobre determinada matria. A questo mais premente relativamente a esta categoria de regulamento prende-se com a respectiva compatibilidade com o princpio da legalidade. A partir do momento em que a CRP contempla esta figura no n. 7 do artigo 112. (referindo-se aos regulamentos independentes do Governo) no parecem surgir dvidas quanto sua constitucionalidade. As exigncias decorrentes do princpio da legalidade (em especial, na sua vertente do princpio da precedncia de lei) ficam satisfeitas desde que exista uma lei que defina a competncia subjectiva (entidade competente) e objectiva (matria) para a sua emisso (artigo 112., n. 8). Alguns sectores da doutrina (v. g., VIEIRA
DE

ANDRADE) vo

ainda mais longe e dispensam este requisito, considerando possvel a emisso de regulamentos independentes pelo Governo sem que se identifique (por no existir) uma concreta lei habilitadora. Neste caso, esses regulamentos representam uma excepo norma do n. 8 do artigo 112., justificada, 22

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sobretudo no mbito de um sistema constitucional que consagra uma ampla competncia legislativa governamental, quer pelo facto de ao Governo estar atribuda a competncia de praticar todos os actos necessrios satisfao das necessidades colectivas [artigo 199., alnea g)], quer pela solenidade da forma que assumem (decreto regulamentar). Os regulamentos autnomos so uma species do genus regulamentos independentes e identificam normas emitidas por entidades pblicas no estaduais no uso de poderes de produo normativa inicial. O fundamento destes regulamentos reside na prossecuo de um conjunto de interesses prprios, razo pela qual se no exige uma habilitao legal especfica para a respectiva emisso. A habilitao legal para na lei a emanao que destes as

regulamentos

encontra-se

genericamente

estabelece

atribuies dessas pessoas colectivas pblicas e as competncias dos seus rgos. No que se refere aos regulamentos regionais e locais, os mesmos j aparecem constitucionalmente garantidos nas normas constantes da alnea

d) do n. 1 do artigo 227. (regulamentos regionais) e do artigo 241.


(autarquias locais).

c) Regulamentos em matria de polcia A actividade regulamentar assume uma importncia decisiva no mbito das medidas de polcia. Como sucede, em geral, na actividade de polcia, os regulamentos destinam-se precipuamente a prevenir ou precaver a existncia de situaes de perigo susceptveis de gerarem danos sociais (finalidade preventiva). Entre estes regulamentos contam-se, por exemplo, os regulamentos de trnsito ou os regulamentos sobre a instalao e funcionamento de indstrias insalubres.

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Os regulamentos de polcia podem consubstanciar regulamentos

autnomos das autarquias locais que, em regra, assumem a forma de posturas [cf., v. g., artigos 17., n. 2, alnea j), e 53., n. 2, alnea a), da Lei
n. 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n. 5-A/2002, de 11 de Janeiro] , ou regulamentos policiais que constituem regulamentos locais mas de execuo ou complementares.

d) Procedimento (breve referncia) No captulo I da Parte IV, o CPA apresenta algumas normas disciplinadoras do procedimento tendente adopo de regulamentos administrativos. 1. Abertura do procedimento: a abertura do procedimento

regulamentar reveste carcter oficioso, sem prejuzo de o artigo 115. do CPA prever a existncia de um verdadeiro direito de petio em matria regulamentar, que implica para a Administrao o dever de informar os interessados acerca do destino dado s peties (artigo 115., n. 2).

2. Elaborao do projecto de regulamento e da respectiva nota justificativa (artigo 116. do CPA): aps a abertura do procedimento, assiste-se ao estudo das questes em causa, na sequncia do qual so elaborados o projecto (que contm o articulado) e a nota justificativa (fundamentao jurdica e fundamentao administrativa) em regra por um rgo diverso do rgo com poderes normativos por incumbncia deste ltimo.

3. Audincia dos interessados e apreciao pblica (artigos 117. e 118.): sempre que a natureza da matria o permita, o rgo com poderes 24

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normativos deve submeter o projecto de regulamento a apreciao pblica a fim de recolher sugestes, o que surge concretizado mediante a publicao na 2. srie do Dirio da Repblica ou no jornal oficial da entidade em causa. A par da apreciao pblica, haver ainda lugar a audincia das entidades representativas dos interesses afectados quando se trate de regulamento que imponha deveres, sujeies ou encargos, e desde que a isso se no oponham razes de interesse pblico (que devem ser sempre

fundamentadas).

4. Forma e publicidade: consoante a matria sobre que versem e/ou o rgo que os emana, os regulamentos revestem formas diversas e so publicitados de modo distinto. Em qualquer circunstncia, os regulamentos devem indicar de forma expressa as leis que visam regulamentar ou que autorizam (definindo, no mnimo, a competncia subjectiva e objectiva) a respectiva emisso. Assim, podemos ter:

i) quanto aos regulamentos do Governo:


- decretos regulamentares: constituem a forma mais solene de regulamento, sendo objecto de promulgao pelo Presidente da Repblica e de referenda ministerial [cf. artigos 134., alnea b), e 140., n. 1, da CRP); assumem esta forma alm dos regulamentos independentes (artigo 112., n. 7, da CRP), aqueles que a lei assim o determinar. Os decretos regulamentares so publicados na I Srie-B do Dirio da Repblica [cf. artigo 119., n. 1, alnea h), da CRP; artigo 3., n. 3, alnea a), da Lei n. 6/83, de 24 de Junho, alterada pelo Decreto-Lei n. 1/91, de 2 de Janeiro]; - resolues do Conselho de Ministros: quando materialmente assumam a natureza de regulamentos, uma vez que, sob esta forma tambm podem ser praticados actos administrativos. As resolues do Conselho de 25

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Ministros so objecto de publicao na I Srie-B do Dirio da Repblica [cf. artigo 119., n. 1, alnea h), da CRP; artigo 3., n. 3, alnea b), da Lei n. 6/83]; - portarias genricas: regulamentos emitidos por um ou mais ministrios em nome do Governo. So tambm publicados na I Srie-B do

Dirio da Repblica [cf. artigo 119., n. 1, alnea h), da CRP; artigo 3., n. 3,
alnea b), da Lei n. 6/83]; - despachos normativos: regulamentos emitidos por um ministro em nome do seu ministrio, cuja publicao efectuada na I Srie-B do Dirio

da Repblica [cf. artigo 119., n. 1, alnea h), da CRP; artigo 3., n. 3, alnea d), da Lei n. 6/83];

ii) os regulamentos do Governador Civil so publicados na II Srie do Dirio da Repblica;

iii) quanto aos regulamentos regionais:


- decretos regulamentares regionais: constituem regulamentos do governo regional e so publicados na I Srie-B do Dirio da Repblica [cf. artigo 119., n. 1, alnea h), da CRP; artigo 3., n. 3, alnea c), da Lei n. 6/83]; - os demais regulamentos dos rgos administrativos das Regies Autnomas so publicados no respectivo Jornal Oficial.

iv) regulamentos das autarquias: os regulamentos tpicos das


autarquias locais assumem a forma de posturas. Em qualquer circunstncia, os regulamentos (externos) das autarquias so publicitados mediante afixao de edital nos lugares de estilo durante cinco dos dez dias 26

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subsequentes tomada de deciso; alm disso, tais actos so publicados no boletim da autarquia local (quando exista) e nos jornais regionais editados na rea do respectivo municpio, nos trinta dias subsequentes tomada de deciso, desde que: sejam portugueses e de informao geral, tenham uma periodicidade mdia no superior quinzenal, contem com uma tiragem mnima por edio de 1500 exemplares nos ltimos seis meses e no sejam distribudos a ttulo gratuito (cf. artigo 91. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n. 5-A/2000, de 11 de Janeiro).

III. Contrato administrativo a) Noo De acordo com o n. 1 do artigo 178. do CPA, constitui contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou extinta uma relao jurdica administrativa. O n. 2 contm um elenco exemplificativo que contempla as figuras mais correntes de contrato administrativo. Acordo de vontades: o contrato administrativo assume-se, antes de mais, como um negcio jurdico bilateral, da que tambm consubstancie um acto jurdico constitudo por duas ou mais declaraes de vontade de sentido contrrio mas convergente, relativamente ao qual o ordenamento jurdico reconhece os efeitos jurdicos (unitrios) conformes s intenes manifestadas pelos declarantes. , alis, a bilateralidade caracterstica do contrato administrativo que permite distingui-lo do acto administrativo (unilateral).

Constituio, modificao ou extino de uma relao jurdica administrativa: o critrio escolhido pelo CPA para a identificao de um 27

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contrato administrativo aponta para a administratividade da relao jurdica sobre a qual o contrato actua; ora, a administratividade de tal relao resulta da circunstncia de a mesma ser regulada pelo Direito

Administrativo, entendido como direito especfico da Administrao a actuar enquanto tal, que lhe atribui especiais poderes e lhe impe especiais deveres por causa da funo pblica que desempenha. O factor da administratividade tem como consequncia directa a sujeio do regime substantivo do contrato ao Direito Administrativo. Da que, por exemplo, nos designados contratos de colaborao, o contraente pblico possa actuar os poderes ou as prerrogativas de autoridade previstos no artigo 180. do CPA: poder de modificao unilateral do contedo do contrato, poder de resciso com fundamento em interesse pblico, poder de direco, poder de fiscalizao, poder de aplicao de sanes quando previstas no contrato.

b) Admissibilidade da utilizao da forma contrato administrativo

AUTONOMIA PBLICA CONTRATUAL Princpio geral da livre utilizao Liberdade de escolha da forma contrato administrativo Limites: himposio legal da forma contrato administrativo hproibio legal da forma contrato administrativo

O contrato administrativo constitui hoje um processo de agir prprio da Administrao (SRVULO CORREIA), uma figura de utilizao geral das autoridades administrativas (VIEIRA DE ANDRADE). Nesta medida, o n. 1 do artigo 179. reconhece expressamente a autonomia pblica

contratual, quando dispe que os rgos administrativos, na prossecuo


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das atribuies da pessoa colectiva em que se integram, podem celebrar quaisquer contratos administrativos, vigorando, pois, nesta matria, um

princpio de utilizao geral do contrato administrativo. Em vista da


prossecuo dos interesses que tm a seu cargo podem as autoridades administrativas escolher a forma contrato administrativo mesmo para a produo de efeitos jurdicos relativamente aos quais a lei no haja determinado que deveriam ter por fonte um contrato desta natureza. A liberdade de escolha da forma contrato administrativo apresenta, contudo algumas limitaes: tal sucede sempre que exista uma imposio ou uma proibio legal da forma contrato administrativo. Dentro da primeira hiptese esto as situaes em que a lei prev que a produo do efeito jurdico pretendido a constituio, modificao ou extino da relao jurdica administrativa tem que ser efectuada atravs de contrato administrativo (o que sucede, v. g., quanto aos contratos de concesso ou de empreitada de obras pblicas). No mbito da proibio legal da forma contrato administrativo, encontramos duas situaes (contempladas na parte final do n. 1 do artigo 179.). Por um lado, quando resultar da lei que esta pretendeu afastar a forma contrato administrativo para a conformao da relao jurdica em causa (assim sucede quanto s relaes de trabalho que a lei imponha que sejam disciplinas por um contrato individual de trabalho). Por outro lado, quando a natureza das relaes a estabelecer no permita a adopo da forma contrato administrativo: tal acontece, v. g., com as competncias administrativas de natureza disciplinar e sancionatria. Tambm a natureza das relaes a estabelecer que impede que as actuaes policiais sejam objecto de contrato administrativo.

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c) Procedimento (breve referncia) O procedimento tendente celebrao de um contrato administrativo volve-se numa operaes plurifsica (PEDRO GONALVES) que inclui vrios subprocedimentos. De acordo com o CPA a celebrao de um contrato administrativo de colaborao (entre a Administrao e o particular, associando-o ao desempenho da funo administrativa) pressupe um procedimento pr-contratual (destinado a escolher o co-contratante e a proposta mais favorvel), podendo revestir uma das modalidades previstas no artigo 182.; s aps a concluso deste procedimento se ir celebrar o contrato administrativo. Assim, temos, em regra:

i) Procedimento pr-contratual
hiniciativa pblica, mediante aviso de abertura ao pblico e convite apresentao de propostas; hinstruo, que compreende o acto pblico do concurso, a abertura, a anlise e a hierarquizao das propostas; haudincia dos concorrentes; hadjudicao: acto administrativo pelo qual a Administrao escolhe a melhor proposta e, consequentemente, o cocontratante. Repare-se que, tratando-se de ajuste directo, em rigor, no existe um procedimento pr-contratual, uma vez que o rgo competente se limita a negociar o contedo do contrato com um interessado.

ii) Celebrao do contrato


hprestao de cauo, destinada a garantir o cumprimento das obrigaes do contratante particular, prestada por depsito 30

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em dinheiro, em ttulos emitidos ou garantidos pelo Estado ou mediante seguro-cauo; helaborao e aprovao da minuta do contrato; hcelebrao do contrato, em regra por escrito (artigo 184.); hfiscalizao prvia pelo Tribunal de Contas (quando

legalmente imposta). Diferentemente do que acontece em relao aos contratos de colaborao, quanto aos demais contratos o CPA no estabelece uma tramitao procedimental especfica, devendo aqui valer o princpio geral resultante do artigo 181. e aplicando-se, por conseguinte, formao dos contratos administrativos as disposies relativas ao procedimento

tendente prtica de um acto administrativo. Destarte, tambm neste tipo de contratos encontramos uma sequncia semelhante: iniciativa, instruo, audincia dos interessados e celebrao do contrato (por escrito).

3.5. Actuaes administrativas informais As actuaes administrativas informais caracterizam-se por no se reconduzirem a nenhuma das formas tpicas de actuaes administrativas (acto administrativo, regulamento e contrato administrativo) e,

consequentemente, por no se encontrarem regulados de forma expressa pelo direito e no produzirem efeitos jurdicos vinculativos. Este tipo de actuaes que foge s formas clssicas do agir administrativo pode assumir um carcter de complementaridade ou alternativa quelas: subsumir-se-o na primeira categoria as hipteses de em que a lei no prev qualquer forma de actuao formal para aquele caso (por exemplo, advertncia para os perigos do consumo de uma substncia perigosa mas lcita), e na segunda as situaes em que a Administrao, em lugar de praticar um acto formal, 31

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actua informalmente (v. g., em vez de determinar o encerramento de uma empresa que est a laborar em condies ilegais de perigo para o ambiente, a Administrao concede-lhe um prazo para ir diminuindo as emisses ilegais). As actuaes administrativas informais assumem tambm relevncia no mbito da polcia administrativa. Pense-se, v. g., nas advertncias que os organismos policiais dirigem aos cidados relativas s medidas a adoptar para evitar assaltos s suas pessoas e residncias, ou ainda nas situaes em que aqueles pretendem sensibilizar os cidados para o cumprimento de certas normas (alerta para perigos do consumo de estupefacientes, ou, noutro mbito, do excesso de velocidade ou da conduo sob o efeito de lcool). Em qualquer destas hipteses pretende-se influenciar o

administrado no sentido da adopo ou da absteno de determinados comportamentos com o objectivo da preveno de danos sociais, sem que, todavia, tais actuaes produzam efeitos jurdicos (mesmo nos casos apontados em que se procura induzir o cidado ao cumprimento de normas jurdicas, no da advertncia ou da recomendao que resulta o efeito vinculativo, mas da prpria norma).

II. Procedimento administrativo 4. O procedimento administrativo 4.1. O princpio da procedimentalizao da actividade administrativa e as funes do procedimento O procedimento administrativo assume-se hoje como um imperativo no sentido de que o desenrolar da actividade administrativa se desenvolva segundo trmites determinados. A relevncia que esta figura reveste no

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apenas no mbito da dogmtica administrativa, mas tambm da prpria perspectiva da proteco das posies jurdicas subjectivas dos

administrados, aparece revelada pela prpria Constituio: com efeito, o n. 5 do artigo 267. impe que o processamento da actividade administrativa [seja] objecto de lei especial, que assegurar a racionalizao dos meios a utilizar pelos servios e a participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes disserem respeito. Antes de mais, o procedimento administrativo constitudo por um conjunto de pronncias, que exprimem a concertao de diversos interesses, ordenadas sequencialmente (tramitao) em vista da produo de um resultado jurdico unitrio (acto administrativo, regulamento ou contrato administrativo); ou, nas palavras do CPA, a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo. Repare-se que a noo fornecida pelo legislador permite-nos j fazer a distino entre dois tipos de procedimento: o procedimento declarativo (ou decisrio) que visa, como resultado jurdico final, a prtica de um acto administrativo, a emisso de um regulamento ou a celebrao de um contrato administrativo , e o

procedimento executivo que se destina a executar um acto da


Administrao. Impe-se ainda no confundir o procedimento administrativo com a noo de processo administrativo portadora de um duplo significado. Por um lado, e de acordo com o n. 2 do artigo 1. do CPA, esta ltima noo designa o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o prprio procedimento administrativo: nesta acepo, est em causa o dossier onde se encontra reunida a documentao materialmente identificadora dos trmites procedimentais imprescindveis tomada de 33

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deciso administrativa. neste sentido que, v. g., o artigo 62. se refere ao processo administrativo, afirmando como uma das garantias dos

administrados o direito de consulta o processo (enquanto uma das dimenses do direito informao). Por outro lado, a noo de processo administrativo identifica o conjunto de trmites necessrios tomada de uma deciso judicial no mbito dos tribunais administrativos. Note-se, porm, que tradicionalmente o procedimento administrativo aparecia designado como processo administrativo gracioso, por oposio ao processo administrativo contencioso que corria nos tribunais administrativos. A importncia conferida hoje pela doutrina e pelo prprio legislador constitucional ao procedimento administrativo aparece intimamente

conexionada com as relevantes funes desempenhadas por aquele. Assim, e sem pretenses exaustivas, devemos assinalar que o procedimento administrativo serve os seguintes interesses: hracionalidade

eficincia

da

deciso

administrativa:

regulamentao do desenrolar da actividade administrativa permite no s que se elaborem rotinas, mas tambm que as decises sejam tomadas da forma mais eficaz ponderada para a obteno do interesse pblico;

hgarantia no jurisdicional dos direitos dos administrados: a observncia das normas sobre procedimento administrativo (desde logo, as que garantem a participao dos interessados no

procedimento) permite que a defesa dos administrados seja efectuada ex ante; no se pense, porm, que o procedimento administrativo se assume como alternativo garantia jurisdicional

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(controlo ex post da legalidade da actuao administrativa), mas, diversamente, tais garantias assumem carcter complementar;

hparticipao dos particulares: o procedimento administrativo assegura a participao dos particulares em todas as decises que lhes digam respeito. Esta participao constitui um importante factor de legitimao, na medida em que suscita uma maior adeso do particular mesmo a decises que lhe sejam desfavorveis, diminuindo o recurso aos tribunais e reduzindo a conflitualidade administrativa;

h concertao de interesses pblicos e privados: o procedimento administrativo, na medida em que exprime a colaborao de diversos rgos (centro de imputao de interesses distintos) e garante a participao dos particulares, constitui uma instncia privilegiada para a composio dos interesses em conflito.

4.2. Procedimento declarativo Como vimos, o procedimento declarativo ou decisrio visa a preparao da prtica de um acto da Administrao acto administrativo, regulamento ou contrato administrativo. Neste nmero, estudaremos unicamente o procedimento declarativo que tem em vista a prtica de um acto administrativo. O procedimento declarativo, talqualmente surge regulado no CPA, no assume carcter rgido, mas constitui apenas o procedimento-tipo, susceptvel de adaptaes, sem prejuzo de um conjunto de exigncias fundamentais. Assim, v. g., embora a audincia dos interessados constitua um trmite fundamental do procedimento, a mesma pode ser dispensada por 35

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deciso do rgo administrativo nos casos previstos no n. 2 do artigo 103.;


nos termos do artigo 56., os rgos administrativos podem proceder realizao de quaisquer diligncias que considerem convenientes para a instruo, ainda que sobre matria no mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados (dimenso formal ou ordenadora do princpio do inquisitrio). Por outro lado, repare-se que uma das fases que referiremos a fase integrativa de eficcia eventual.

4.2.1. As fases do procedimento

Embora a doutrina no se revele uniforme no que tange identificao das fases do procedimento administrativo autonomizando ou no certas fases (por exemplo, FREITAS DO AMARAL identifica cinco fases: fase inicial, fase da instruo, fase da audincia dos interessados, fase da preparao da deciso, fase da deciso, fase complementar) , na prtica, todos coincidem nos trmites seguidos tendo em vista a prtica de um acto administrativo.

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4.2.1.1. Fase preparatria Nesta fase, e seguindo um conceito tcnico de procedimento administrativo, incluem-se todos os actos jurdicos que visam a preparao da deciso definitiva e que s produzem efeitos atravs do acto principal a os designados actos preparatrios. Em procedimentos complexos (que incluem no seu interior subprocedimentos) podemos encontrar situaes em que a prtica de um acto administrativo pressupe outros actos administrativos os actos destacveis que, produzindo efeitos jurdicos externos, no constituem actos preparatrios e so, eles prprios, o resultado final de um procedimento administrativo (v. g., autorizaes constitutivas de legitimao, acto de suspenso de um funcionrio no decurso de um procedimento disciplinar). No conceito de acto preparatrio no se subsumem tambm os antecedentes procedimentais (queixas, denncias, reclamaes) que no iniciam a fase preparatria, mas que constituem apenas pressupostos susceptveis de provocar uma iniciativa oficiosa do procedimento.

i) Iniciativa
A iniciativa do procedimento pode ser desencadeada pela

Administrao ou pelos interessados (artigo 54. do CPA). Em ateno a estas duas modalidades de iniciativa, classifica-se o procedimento administrativo como de iniciativa pblica ou particular, classificao esta que assume relevo no despiciendo. Os procedimentos de iniciativa particular (procedimentos de heteroiniciativa) tm por objecto a deciso de pretenses fundadas nos interesses dos particulares. Para estes procedimentos vale o princpio da liberdade de iniciativa privada: os particulares, desde que tenham legitimidade nos 37

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termos do artigo 53. e estejam verificados os demais pressupostos procedimentais, podem iniciar, atravs de um requerimento (cf. artigos 74. e seguintes), um procedimento administrativo (direito potestativo). A apresentao do requerimento pelos interessados constitui a Administrao no dever de deciso procedimental (princpio da deciso) desde que esteja verificado o cumprimento de um conjunto de pressupostos. Por um lado, o requerimento tem de ser apresentado ao rgo competente por um particular com legitimidade para tanto, na acepo do j citado artigo 53. (pressupostos subjectivos). Por outro lado, exige-se a inteligibilidade (cf. artigo 76., n. 3), unidade (artigo 74., n. 2) e tempestividade do pedido, a actualidade do direito que se pretende exercer e que o rgo no haja decidido (artigo 9., n. 2) sobre o mesmo pedido (formulado pelo mesmo particular e com os mesmos fundamentos) h mais de dois anos contados da apresentao do requerimento (pressupostos objectivos). Dentro dos procedimentos de iniciativa pblica encontramos os procedimentos oficiosos e os procedimentos no oficiosos, consoante a iniciativa caiba ao rgo com competncia dispositiva na matria

(procedimento de auto-iniciativa) ou a outro rgo, no exerccio de uma competncia jurdico-administrativa, atravs de propostas, requisies ou pedidos (procedimento de hetero-iniciativa). No mbito dos procedimentos oficiosos vigora o princpio da legalidade articulado com o princpio da oportunidade: embora o rgo competente fique obrigado a iniciar o procedimento sempre que se verifiquem as situaes de facto que o legislador considerou determinantes da existncia de um dever de actuar da Administrao, autoridade administrativa que cumpre decidir

discricionariamente se e quando deve abrir o procedimento; sobre o rgo 38

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com competncia dispositiva impende sempre, porm, o dever de averiguar se, em concreto, esto preenchidos os pressupostos do exerccio da sua competncia procedimental, para, a partir da, decidir da convenincia da abertura de um procedimento.

ii) Instruo
A instruo o momento em que a Administrao se vai inteirar das circunstncias de facto e de direito que lhe permitem tomar a deciso. A direco da instruo desenvolvida segundo o princpio do inquisitrio (artigo 56.) cabe, em regra, ao rgo decisor, sem prejuzo de este poder delegar essa competncia em subordinado seu (cf. artigo 86.). Na instruo incluem-se todos os actos que relevam como produtores de uma situao jurdica que condio de validade do acto principal mas

exterior ao tipo legal respectivo (VIEIRA

DE

ANDRADE). A realizao de

diligncias instrutrias abrange, desde logo, as diligncias efectuadas pela prpria Administrao: diligncias probatrias, i.e., actos de contedo verificativo, (cf. artigos 87. e seguintes) e diligncias consultivas, enquanto actos de contedo valorativo. Dentro das diligncias consultivas assumem especial destaque os pareceres previstos nos artigos 98. e 99.. Os pareceres assumem natureza obrigatria ou facultativa consoante tenham ou no de ser pedidos; a relevncia desta distino no se afigura despicienda uma vez que a falta de um parecer obrigatrio gera, em qualquer situao, pelo menos um vcio de procedimento susceptvel de conduzir invalidade (anulabilidade) do acto principal. Por sua vez, os pareceres obrigatrios dividem-se em pareceres vinculativos (ou vinculantes) e no vinculativos (a regra, nos termos do n. 2 do artigo 98.), conforme as respectivas concluses tenham 39

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ou no de ser seguidas pelo rgo com competncia dispositiva. Caso a deciso contrarie o parecer vinculativo, o acto vai padecer de um vcio de contedo (e no apenas de um vcio de procedimento). J se o rgo decisor no seguir a concluso de um parecer no vinculativo, o acto no de qualquer vcio, mas sobre aquele rgo recai um agravado dever de fundamentao. Alm de actuaes dos rgos administrativos, a instruo vive tambm da participao dos particulares. Com efeito, sobre os particulares impende igualmente um dever de colaborao com a Administrao: tal como dispe o n. 2 do artigo 60., os interessados tm () o dever de prestar a sua colaborao para o conveniente esclarecimento dos factos e a descoberta da verdade. Da que os interessados possam ser chamados a prestar informaes, a apresentar documentos e a colaborar noutros meios de prova (artigo 89., n. 1), deveres cujo incumprimento livremente apreciado para efeitos de prova (artigo 91., n. 2). Nesta fase cumpre, pois, aos particulares a produo de prova (artigo 88.) e a deduo de alegaes.

iii) Audincia dos interessados


Concluda a instruo e possuindo, nesta altura, a Administrao elementos que lhe permitem elaborar um projecto de deciso, os interessados tm direito a ser ouvidos antes da tomada de deciso e a ser informados sobre o seu sentido provvel (artigo 100., n. 1) sem prejuzo de, nos termos do artigo 59., em qualquer fase do procedimento poderem os rgos administrativos ordenar a notificao dos interessados para, dentro de um determinado prazo, se pronunciarem sobre qualquer questo. A audincia pode assumir a forma escrita (artigo 101.) ou oral (artigo

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102.), cabendo a deciso acerca da forma ao rgo instrutor (artigo 100., n. 2). A consagrao de um direito de audincia dos interessados no procedimento administrativo consubstancia a concretizao mnima (o contedo legal mnimo) do princpio da participao dos administrados e do princpio da Administrao aberta. Alm das situaes de urgncia administrativa, no h lugar a audincia dos interessados quando seja razoavelmente de prever que a diligncia possa comprometer a execuo ou a utilidade da deciso e quando o nmero de interessados torne impraticvel a realizao da diligncia (cf. artigo 103., n. 1). Nos termos do n. 2 do artigo 103., existem certas hipteses em que a Administrao (o rgo instrutor) pode dispensar a realizao de audincia (casos de dispensa administrativa): tal suceder sempre que a audincia dos interessados (ou de certo ou certos interessados, i. e., no necessariamente de todos) se revele intil, quer porque a finalidade prosseguida por esta diligncia j foi atingida em momento anterior, quer porque os elementos constantes do processo permitem concluir por uma soluo favorvel aos interessados (artigo 103., n. 2). No mbito dos procedimentos sancionatrios (disciplinar ou contraordenacional), mais do que um direito de audincia dos interessados, est em causa um direito de audincia e defesa. Por este motivo, e na medida em que o direito de defesa em procedimentos sancionatrios constitui um direito, liberdade e garantia (cf. artigos 32., n. 10, e 269., n. 3, da CRP), a no realizao deste trmite naqueles procedimentos conduz nulidade do acto administrativo, por violao do contedo essencial de um direito fundamental [artigo 133., n. 2, alnea d), do CPA]. 41

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4.2.1.2. Fase constitutiva Na fase constitutiva produz-se o acto principal ou tpico (o resultado jurdico unitrio) a que se dirige o procedimento, acto esse que, neste momento (independentemente da existncia da fase subsequente), j est perfeito. Atentando no facto de estudarmos aqui o procedimento tendente prtica de um acto administrativo, este acto principal pode configurar um

acto simples, singular ou colegial (assentando numa nica deciso emitida


respectivamente por um rgo singular ou colegial) ou um acto compsito (pressupondo vrias pronncias). Por sua vez, o acto compsito, embora implique a existncia de diversas pronncias, visa um fim jurdico unitrio e tem um mesmo objecto. Dentro destes e obedecendo a este ncleo essencial de caractersticas, encontramos actos que exprimem a colaborao de rgos diferentes (v. g., decises interministeriais) acto complexo , actos que traduzem um conjunto de pronncias escaladas no tempo (por exemplo, atribuio de uma homenagem pelo municpio que teve de ser decidida em duas reunies espaadas no tempo) acto continuado , actos que exigem a colaborao de actos diferentes e com funes diversas (um com uma funo de decidir, outro com a funo de presena documentante ou testemunhante), mas em vista da consecuo de um resultado unitrio. Nem sempre, porm, a Administrao decide expressamente a pretenso do interessado. Casos h em que, no obstante violar o princpio da deciso, o rgo administrativo nada diz no prazo legalmente fixado (cf. o prazo geral constante do artigo 58.) sobre a pretenso do interessado. Nestas hipteses, e se estiverem verificados os pressupostos exigidos pelo artigo 108., entender-se- que a pretenso do particular foi deferida (acto administrativo silente positivo). Face s recentes alteraes introduzidas 42

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pela reforma do contencioso administrativo, em especial, a aco de condenao prtica de acto devido (v. infra), a figura do indeferimento tcito contemplada no artigo 109. perde a sua utilidade, porquanto se assumia como mero pressuposto processual, no originando sequer um acto administrativo ficcionado.

4.2.1.3. Fase integrativa de eficcia Como referimos, na fase constitutiva o acto administrativo est perfeito. Todavia, a lei pode ainda exigir a prtica de certos actos que, no contendendo j com a perfeio e no afectando a validade do acto, se revelam necessrios produo dos efeitos jurdicos tpicos do acto principal: estamos diante dos designados actos integrativos de eficcia, actos que visam remover os obstculos sua operatividade efectiva, no que respeita aos seus efeitos tpicos (VIEIRA
DE

ANDRADE). Entre estes actos

contam-se: os actos de controlo preventivo, como as aprovaes ou os vistos (v. g., visto do Tribunal de Contas), os actos de reconhecimento, como o reconhecimento de pessoas colectivas imposto por lei, e os actos de adeso do interessado como a aceitao do particular. Como j adiantmos, e em esta fase da assume carcter do eventual;

inclusivamente,

resultado

elasticidade

procedimento

administrativo, os actos integrativos de eficcia podem ocorrer em momento diverso. Quando o procedimento implica uma fase integrativa, os efeitos tpicos do acto administrativo s so libertados aps a prtica do acto integrativo de eficcia (na medida em que at a estavam latentes), mas comeam a contar-se a partir do momento em que aquele se constitui, a partir do momento da perfeio do acto administrativo. Nesta hiptese, no 43

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estamos perante uma situao de verdadeira

retroactividade

(que

pressuporia que os efeitos do acto se produzissem para trs do momento constitutivo), mas diante de uma situao de retrotraco. Uma das questes mais relevantes a colocar nesta sede prende-se com a relevncia da publicao (destinada divulgao pblica do acto) e da notificao (dirigida a dar conhecimento ao destinatrio ou destinatrios do sentido e contedo da deciso) para a eficcia do acto. Embora a regra no Direito Administrativo seja a do carcter no receptcio dos actos administrativos, o CPA dispe que a falta de publicidade do acto, quando legalmente exigida, determina a sua ineficcia (artigo 130., n. 2). O problema j parece assumir contornos diversos no que concerne notificao. Salvaguardadas as situaes de dispensa contempladas no artigo 67., a Administrao tem o dever de notificao (com o contedo previsto no artigo 68.) aos interessados relativamente aos actos que decidam sobre pretenses por eles formuladas, aos que imponham deveres, sujeies ou sanes, ou que causem prejuzos, e aos que criem, extingam, aumentem, diminuam ou afectem o exerccio de direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 66.). Atente-se que se estamos aqui perante um dever constitucionalmente imposto Administrao (cf. artigo 268., n. 3, da CRP). Todavia, e salvo se a lei dispuser de forma diversa, a notificao no condio de eficcia ou de relevncia jurdica externa, mas de simples

oponibilidade (de efeitos desfavorveis) do acto. Isso mesmo resulta


expressamente do n. 1 do artigo 60. do CPTA e parece decorrer tambm do artigo 132. do CPA.

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4.2.2. As medidas provisrias Em qualquer momento do procedimento administrativo (embora, com maior frequncia, tal suceda durante a instruo) pode revelar-se necessria a adopo de medidas que previnam ou faam face a um justo receio de se produzir leso grave ou de difcil reparao dos interesses pblicos em causa. Destarte, as medidas provisrias assumem uma natureza cautelar, permitindo que a deciso final do procedimento em que surgem tenha alguma utilidade. O Cdigo no estabelece um elenco de medidas provisrias admissveis, pelo que vigora nesta matria um princpio de

atipicidade: constitui, v. g., uma medida provisria o acto de suspenso de


eficcia de um acto favorvel, no decurso de um procedimento de anulao administrativa tendente a avaliar da validade desse acto. De acordo com o artigo 84., exige-se o cumprimento de alguns requisitos para a adopo de medidas provisrias: 1. Decurso de um procedimento administrativo: o objectivo da adopo das medidas provisrias consiste justamente em tentar assegurar as finalidades de uma deciso final de um procedimento, da que se afirme que as mesmas constituem actos situados; 2. Adopo pelo rgo com competncia dispositiva na matria: afasta-se a competncia do rgo instrutor, ainda que este dirija a instruo ao abrigo da delegao prevista no n. 2 do artigo 86.; 3. Necessidade das medidas, em resultado de um justo receio de sem elas se produzir uma leso grave ou dificilmente reparvel dos interesses pblicos em causa: a ideia de necessidade aponta para a exigncia de adequao objectiva da medida (em termos de causalidade) finalidade que se intenta prosseguir, i. e., evitar as mencionadas leses. Estas ltimas tm de assumir um carcter especialmente gravoso (leses 45

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qualificadas), implicando um perigo para os interesses realizveis atravs do procedimento administrativo em causa, sejam interesses da Administrao, sejam interesses particulares que tenham uma conexo com os interesses pblicos realizados atravs do procedimento; 4. Fundamentao da deciso de adopo das medidas provisrias (assim como das decises de alterao ou revogao); 5. Notificao das medidas provisrias [artigo 66., alnea c)].

adopo

destas

medidas

marcada

por

trs

princpios

fundamentais: - Informalidade: o CPA no delineia o procedimento tendente adopo das medidas provisrias, limitando-se a dispor que a iniciativa do mesmo pode ser particular (mediante requerimento) ou oficiosa; - Celeridade: a natureza cautelar das medidas provisrias impe que sejam adoptadas de forma rpida e urgente. Aligeiramento da tramitao: traduzido, desde logo, na

inexistncia, em regra, de audincia dos interessados.

4.3. Procedimento executivo O procedimento executivo visa dar execuo a uma deciso anteriormente tomada pela Administrao (em sede de procedimento declarativo), em concreto e tal como o vamos estudar, a um acto administrativo. O CPA trata a matria da execuo do acto administrativo nos artigos 149. e seguintes.

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4.3.1. A fora jurdica do acto administrativo: imperatividade, executividade e executoriedade. Poder de praticar actos administrativos e poder de execuo coerciva: a diversidade de fundamentos Na perspectiva tradicional de abordagem desta matria, expresso acto administrativo acrescentavam-se sempre as notas da definitividade e da executoriedade, aludindo-se ento a acto administrativo definitivo e

executrio. Sem que abordemos a questo relacionada com a definitividade


do acto administrativo (solucionada mediante a adopo de um conceito restrito de acto que envolve as tradicionais definitividade material e horizontal, e da reserva da ideia de definitividade material apenas para uma dimenso processual), impe-se que se indague da pertinncia de associar

em qualquer circunstncia a executoriedade noo de acto administrativo.


Repare-se que, em muitas situaes, a prpria invocao da executoriedade constitua um equvoco: assim sucedia quando a executoriedade aparecia como requisito de recorribilidade dos actos administrativo (cf. artigo 268., n. 3, da Constituio, na verso anterior reviso de 1989, e artigo 25., n. 1, da LPTA), sendo que o legislador confundia abertamente este conceito com o de eficcia (esta, sim, necessria, em regra, para que o acto seja imediatamente recorrvel cf. hoje artigo 51., n. 1, e as excepes previstas no artigo 54., ambos do CPTA). A executoriedade exprime a possibilidade de a Administrao impor coactivamente aos particulares o cumprimento dos deveres e obrigaes constantes de um acto administrativo. Tradicionalmente, e invocando o designado privilgio da execuo prvia, entendia-se que Administrao cabia sempre o poder de executar pelos seus prprios meios um acto administrativo quando o particular no cumprisse as determinaes dele

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constantes, constituindo esta uma caracterstica que distinguiria com alguma nitidez o nosso sistema de administrao executiva (europeu continental) face ao sistema de administrao judiciria (ingls). Deve recusar-se hoje uma concepo que associe a executoriedade s notas constitutivas do conceito de acto administrativo, o que, por sua vez, impe a distino entre a imperatividade (a sua fora obrigatria, vinculante) e a executoriedade do acto. Com efeito, se a imperatividade se assume como uma caracterstica de qualquer acto administrativo (recordese que um dos elementos da sua definio consiste justamente na autoridade o acto administrativo uma estatuio autoritria), j a executoriedade verifica-se apenas em relao a alguns actos. Podemos, pois, afirmar que a imperatividade afirma tambm a dimenso de autotutela

declarativa do acto administrativo, no sentido de que, para definir uma


situao jurdica do particular, a Administrao no necessita de obter uma sentena declarativa com esse efeito, mas tem o poder de declarar o direito no caso concreto. Assim, a possibilidade de execuo do acto administrativo pela Administrao atravs dos seus prprios meios pressupe uma distino muito ntida entre poderes relativos definio unilateral do direito no caso concreto e os poderes de execuo coactiva das determinaes constantes dos actos administrativos. Ora, a distino entre estes dois aspectos no se afigura despicienda, j que os fundamentos de cada um desses poderes so diversos: se o poder de decidir (de praticar actos administrativos) encontra o seu fundamento j ao nvel constitucional, quando se prev a prpria existncia do poder administrativo (o qual, furtando-lhe aquela possibilidade, no conheceria contedo neste sentido, o poder de decidir um poder necessrio), o mesmo no sucede com o poder de execuo coerciva, cuja atribuio 48

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caber, dentro de um espao de discricionariedade legislativa (pautado por consideraes de oportunidade poltica), ao legislador ordinrio, observados que estejam determinados parmetros constitucionais. A prtica dos actos de execuo assume-se, pois, como o exerccio de um outro poder da Administrao, poder esse diferente daquele que presidiu feitura do acto declarativo do Direito: o poder de autotutela executiva (PAULO OTERO). Repare-se, inclusivamente, mesmo no domnio das possibilidades, nem todos os actos se revelam passveis de suportar a caracterstica da executoriedade. Pense-se, desde logo, nos actos no exequveis, i. e., nos actos que produzem os seus efeitos sem necessidade de execuo (como sucede numa autorizao ou numa anulao). No se pense tambm que todos os actos desfavorveis so susceptveis de desencadear uma execuo, mas apenas os actos que imponham deveres ou obrigaes aos particulares. Os actos exequveis (que necessitam de execuo), e apenas em relao aos quais faz sentido falar de executoriedade, possuem a caracterstica da executividade (capacidade para basear uma execuo), a ilustrar um dos vectores da funo tituladora assinalada ao acto administrativo (ttulo executivo). Resta, pois, determinar (o que faremos no ponto seguinte), no mbito destes actos, quais gozam de executoriedade, enquanto qualidade de alguns actos administrativos que permite Administrao executar coactivamente os seus actos, sem necessidade de recurso ao tribunal, sempre que os particulares no cumpram voluntariamente os deveres e obrigaes que eles imponham. Urge, porm, advertir sobre a necessidade de destrinar as situaes de executoriedade das hipteses de coaco directa ou imediata. Nestas 49

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hipteses, est tambm em causa o exerccio geral da polcia de ordem pblica, destinada a assegurar a salubridade, a segurana e a tranquilidade pblicas: por exemplo, ordem (de execuo) dada a um particular para se retirar de um espao pblico (bem entendido, sempre que consubstancie uma coisa pblica e na medida em que impea ou perturbe a destinao do bem), utilizao da fora para terminar com um motim, ou captura e abate de ces vadios. No fundo, em ltima anlise, trata-se do exerccio da tutela da legalidade (desde logo, na medida em que os deveres pblicos infringidos pelos particulares resultam directamente da lei). O desempenho desta actividade de polcia ocorre, em regra, em casos de urgncia: a situao de anti-juridicidade criada pela violao de deveres pblicos assume contornos de tal modo gravosos que a tarefa de preveno de danos sociais exige uma actuao clere das entidades administrativas, em termos que no admitem sequer a existncia de uma ordem (acto) dirigida aos administrados prevaricadores no sentido de se cessarem a conduta ilcita, pelo que no existe qualquer elemento mediador entre a lei e a actuao material.

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4.3.2. O princpio geral da execuo coactiva dos actos administrativos pela Administrao; os princpios da deciso administrativa prvia e da notificao prvia Nos termos do n. 2 do artigo 149. do CPA, o cumprimento das obrigaes e o respeito pelas limitaes que derivam de um acto administrativo podem ser impostos coercivamente pela Administrao sem recurso prvio aos tribunais, desde que a imposio seja feita pelas formas

e nos termos previstos no presente Cdigo ou admitidos por lei.


A execuo coactiva de actos administrativos admitida em amplos termos pelo CPA, estando apenas sujeita ao princpio da tipicidade das formas e dos termos da execuo. Independentemente de se entender que a norma constante do n. 2 do artigo 149. (no obstante as crticas que alguns sectores da doutrina lhe dirigiram sob o ponto de vista da constitucionalidade) consagrou uma posio intermdia entre aqueles que propugnavam a executoriedade como regra e os que apontavam para uma concepo mais restrita e defendiam que a Administrao s podia executar coactivamente os actos administrativos quando tal estivesse previsto na lei, a verdade que da resulta um princpio geral da executoriedade dos actos administrativos eficazes (cf. artigo 150.) e que imponham obrigaes ou estabeleam limitaes aos particulares. Atente-se, porm, que, embora surja genericamente formulado, tal princpio no vale para todas as categorias de actos. Assim sucede, desde logo, com os actos que imponham o cumprimento de obrigaes pecunirias: se o particular no efectuar o pagamento voluntrio das mesmas, ter de ser seguido o processo de execuo fiscal (artigo 155.). Por outro lado, tambm a execuo coactiva dos actos que imponham obrigaes (positivas)

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de prestao de facto infungvel exige uma previso legislativa expressa nesse sentido (artigo 157., n. 3). No mbito do procedimento administrativo executivo, vigoram dois princpios fundamentais: o princpio da deciso administrativa prvia (artigo 151., n. 1) e o princpio da notificao prvia (artigo 152.). Princpio da deciso administrativa prvia: a legalidade do

procedimento executivo pressupe a existncia de um acto administrativo exequendo que fixa os limites da prpria execuo. Na ausncia de um acto administrativo prvio, a execuo coactiva volve-se numa voie de fait (via de facto). A nica excepo a este princpio reporta-se s situaes de estado de necessidade (cf. ressalva inicial do n. 1 do artigo 151.), i. e., s situaes que, em resultado da ocorrncia de factos anormalmente graves, originam um perigo iminente para um interesse pblico essencial, ao qual se revela impossvel fazer face com os meios normais da legalidade. J no constitui uma excepo ao princpio da deciso administrativa prvia o designado acto administrativo implcito. Trata-se de uma hiptese em que a prpria aco material contm em si uma estatuio e, nessa medida, o acto administrativo existe, simplesmente no foi formalmente declarado ou exteriorizado. O exemplo de escola mobilizado para ilustrar esta situao o abate de animais doentes ou a destruio de alimentos imprprios para consumo no decurso de uma aco de fiscalizadora pela autoridade sanitria que tivesse competncia para a deciso de ordenar o abate. Princpio da notificao prvia: tal como sucede relativamente exigncia de notificao dos actos que imponham deveres ou sanes, ou

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contendam como direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, tambm a deciso de proceder execuo de um acto administrativo est sujeita a notificao obrigatria (nem que esta surja contextualmente com a notificao do acto administrativo). Esta exigncia permite concluir por uma verdadeira autonomia do acto administrativo exequendo face deciso de o executar, i. e., face deciso de iniciar um procedimento executivo. Quanto ao contedo, e atendendo ratio do n. 1 do artigo 152. (dar a conhecer ao destinatrio a iminncia de uma execuo administrativa), da deciso de proceder execuo e da respectiva notificao ho-de constar o modo como o destinatrio pode ainda cumprir a sua obrigao (a execuo ainda tem como finalidade dar aos particulares uma ltima oportunidade para cumprir) e a forma como a Administrao executar a deciso de em caso para de incumprimento; de tratando-se fungvel, de a

procedimento

execuo

prestao

facto

Administrao notifica o particular para que adopte a conduta devida, fixando um prazo razovel para o seu cumprimento (artigo 157., n. 1).

4.3.3. As finalidades da execuo A execuo coactiva dos actos administrativos assume, pois, diversas modalidades, consoante o tipo de prestaes exigidas aos particulares: - pagamento de quantia certa (artigo 155.): como aludimos, a execuo dos actos que imponham este tipo de obrigaes (pecunirias) efectuado nos termos do processo de execuo fiscal; - entrega de coisa certa (artigo 156.): a execuo de actos que imponham ao particular a entrega de coisa certa implica a tomada de posse administrativa das coisas, independentemente de o direito invocado pela Administrao revestir natureza obrigacional ou real; tal significa que, aps 53

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simples declarao das entidades administrativas acerca do seu direito (de natureza administrativa), aquelas ficam investidas (rectius, investem-se a si prprias) na posse, podendo recorrer para esse efeito ao uso da fora pblica; - prestao de facto (positivo) fungvel (artigo 157., n.os 1 e 2): consubstanciam obrigaes de prestao de facto fungvel aquelas que se traduzem na imposio aos destinatrios de adoptarem um certo comportamento susceptvel de ser realizado por qualquer outra pessoa (v. g., ordem de demolio). Nestas hipteses, a Administrao opta por realizar a execuo directamente ou por intermdio de terceiro (com quem tenha sido celebrado um contrato de empreitada, fornecimento ou de prestao de servios) a expensas do particular; - prestao de facto (positivo) infungvel (artigo 157., n. 3): neste mbito, deparamo-nos com a execuo de actos que impe a adopo de condutas que apenas podem ser realizadas pelos seus destinatrios. A execuo coerciva destes actos pressupe o exerccio da fora fsica sobre os cidados, da que aquela s se revela admissvel nos casos expressamente previstos na lei e sempre com observncia dos direitos fundamentais e do princpio do respeito pela dignidade da pessoa humana. A execuo para prestao de facto negativo (sempre prestaes de facto infungvel) no se encontra expressamente regulada no CPA. Reparese, porm, que nem sempre a actos que impem o cumprimento de uma obrigao de non facere corresponde necessariamente uma execuo para prestao de facto negativo, mas a uma obrigao de facere que seguir os termos do n. 3 do artigo 157.. A execuo de obrigaes puramente negativas consistir em actuaes tendentes a evitar a violao, o que implicar medidas que constituem actos, eles prprios, objecto de 54

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procedimentos autnomos, no se tratando, em rigor, de procedimentos executivos.

III. Defesa dos Administrados 5. Garantias dos administrados Contrariamente ao que sucedeu noutros perodos histricos, os cidados administrados no so concebidos hoje como meros objectos de poder (como sbditos), mas como sujeitos, titulares de direitos e interesses legalmente protegidos, com quem as entidades pblicas estabelecem relaes. Esta perspectiva no ignora, por isso, que o desenvolvimento das tarefas de prossecuo do interesse pblico pelos poderes pblicos podem comportar atentados contra as posies jurdicas substantivas dos cidados e contra a prpria legalidade. Para fazer face a tais violaes perpetradas por rgos da Administrao Pblica, reprimindo-as ou prevenindo-as, existe um conjunto de mecanismos de defesa as garantias dos administrados , que assumem natureza jurisdicional (garantias jurisdicionais) ou no jurisdicional (garantias polticas e administrativas).

5.1. Meios de defesa no jurisdicionais No mbito dos meios de defesa no jurisdicionais, e com efeitos meramente didctico-expositivos, distinguiremos entre garantias polticas e garantias administrativas. Saliente-se, porm, que nem sempre estaremos diante de duas categorias estanques: pense-se, v. g., no que sucede em relao ao direito de petio e queixa ao Provedor de Justia, enquadrado nas garantias polticas, embora aquela figure constitua, na realidade, uma autoridade administrativa independente.

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5.1.1. Garantias polticas As garantias polticas em regra, previstas na prpria Constituio podem ser exercidas pelos cidados junto de rgos polticos para a defesa contra actos ilegtimos de autoridade. Direito de petio (artigos 23. e 52., n.os 1 e 2, da CRP): envolve a faculdade de os cidados, individual ou colectivamente, se dirigirem a quaisquer autoridades a fim de apresentar peties, representaes, reclamaes ou queixas, em vista da defesa dos seus direitos, da Constituio, das leis ou do interesse geral. O direito de petio pode ser dirigido, desde logo, a quaisquer rgos de soberania ou autoridades (artigo 52., n. 1). Constitui ainda uma forma particular de exerccio do direito de petio a queixa ao Provedor de Justia (artigo 23.), figura que, inspirada no Ombudsman nrdico, tem especial vocao para a defesa dos direitos fundamentais (direitos, liberdades e garantias, e direitos econmicos, sociais e culturais). A actuao desta entidade independente caracteriza-se pela sua natureza no jurisdicional e o seu carcter informal, sendo exteriorizada atravs de recomendaes aos poderes pblicos. Uma das faculdades mais relevantes que assiste ao Provedor de Justia a legitimidade que detm para desencadear os processos de fiscalizao da constitucionalidade (fiscalizao abstracta sucessiva e fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso) cf. artigos 281., n. 2, alnea d), e 283., n. 1, da CRP).

Direito de resistncia (artigo 21. da CRP): os cidados tm o direito de reagir (no acatando ou repelindo), se necessrio pela fora, contra qualquer acto de ofenda os seus direitos, liberdades e garantias, sempre 56

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que no seja possvel recorrer autoridade pblica. Nas palavras GOMES CANOTILHO, este direito constitui a ultima ratio do cidado ofendido nos seus direitos, liberdades e garantias, por actos do poder pblico ou por aces de entidades privadas. Tambm por este motivo, quando o exerccio do direito de resistncia implique uma actuao (resistncia activa), a mesma est vinculada aos princpios materiais que regem o recurso fora por parte das autoridades pblicas, nomeadamente ao princpio da proibio do excesso. Com algumas afinidades com o direito de resistncia (embora a doutrina hesite entre conceb-lo como uma dimenso deste ou como uma dimenso de outros direitos fundamentais) encontramos o direito de

desobedincia civil, enquanto actuao no violenta, mas contrria lei,


adoptada conscientemente pelos cidados com o objectivo de alterar a ordem poltico-legislativa vigente ou reagir contra uma flagrante injustia.

5.1.2. Garantias administrativas As garantias administrativas so mecanismos ao servio da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e da tutela da legalidade efectivados atravs dos rgos da Administrao. No interior destas garantias distinguiremos, consoante o objectivo visado e o tipo de pronncia obtida, entre garantias petitrias e garantias impugnatrias.

5.1.2.1. Garantias petitrias Nas garantias petitrias, o administrado tem a possibilidade de dirigir aos rgos administrativos um pedido para que estes o considerem e apreciem, sem que tal implique necessariamente a prtica de um acto administrativo. 57

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Direito de petio: como vimos, os administrados podem exercer o direito de petio relativamente a quaisquer autoridades pblicas, onde se incluem obviamente as entidades administrativas. O n. 1 do artigo 9. do CPA refere-se expressamente ao dever que sobre os rgos administrativos impende de se pronunciarem sobre todos os assuntos que lhes sejam apresentados pelos particulares (dever de pronncia). Na medida em que representa o contra-plo do direito fundamental de petio, este dever assume a natureza de dever constitucional. Afirmar que, nas situaes enunciadas, os rgos administrativos tm o dever de pronncia no equivale a defender que tm o dever de decidir que s existe quando estiverem verificados os respectivos pressupostos (cf. supra).

Direito de queixa e denncia: talqualmente j apontmos, os particulares procedimento, podem tentar provocar queixas a ou iniciativa denncias oficiosa de um

mediante

(antecedentes

procedimentais). Enquanto as primeiras visam levar ao conhecimento dos rgos da Administrao um comportamento presumivelmente ilcito de um funcionrio ou agente para que aqueles iniciem um procedimento disciplinar, as denncias conhecem um objecto mais amplo e destinam-se a informar a Administrao de quaisquer situaes irregulares.

Direito de oposio: nos termos do artigo 171. do CPA, existe, a cargo da Administrao, o dever de notificar os contra-interessados quando tenha sido intentado um recurso hierrquico. Os contra-interessados (i. e., aqueles que possam ser prejudicados pela procedncia do recurso) tm ento o direito de, no prazo de quinze dias, deduzirem alegaes (de se

oporem) sobre o pedido e os seus fundamentos.


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Uma viso mais ampla do direito de oposio administrativa inclui no seu mbito normativo todas as situaes em que aos contra-interessados assiste a possibilidade de deduzir contestao contra qualquer pedido que seja dirigido Administrao ou contra qualquer projecto publicitado pelas entidades administrativas.

Direito de representao: tem um campo mais estrito, uma vez que releva apenas no mbito das relaes que a Administrao estabelece com os seus funcionrios e agentes. O direito de (respeitosa) representao traduz a faculdade que os funcionrios e agentes da Administrao tm de colocar ao respectivo superior hierrquico as dvidas que, sob o ponto de vista da violao dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados, lhes suscitam as ordens que daquele recebem e que, por dizerem respeito ao exerccio das suas funes, tm o dever de cumprir em resultado do dever de obedincia a que (no mbito de uma relao hierrquica) esto vinculados (ou de, pelo menos, exigir a sua transmisso ou confirmao por escrito). Apenas o exerccio deste direito permite, nos termos do n. 2 do artigo 271. da CRP, a excluso da responsabilidade civil e disciplinar em que o funcionrio ou agente incorre sempre que, no exerccio das suas funes, adopte comportamentos (activos ou positivos) que comportem a ofensa daquelas posies jurdicas substantivas dos particulares. Repare-se, porm, que o exerccio deste direito no constitui uma causa de excluso da ilicitude (causa de justificao) no mbito da responsabilidade penal, matria em que se revela determinante a mobilizao de outros dois normativos: por um lado, o n. 3 do artigo 271., nos termos do qual, quando o cumprimento das ordens e instrues implique a prtica de crime, cessa o dever de obedincia; por outro lado, o artigo 59

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37. do Cdigo Penal, de acordo com o qual a obedincia por um funcionrio a uma ordem sem conhecer que ela conduz prtica de um crime (por isso no ser evidente no quadro das circunstncias representadas por esse mesmo funcionrio) identifica uma causa de excluso da culpa.

5.1.2.2. Garantias impugnatrias: os procedimentos administrativos de 2. grau, em particular as impugnaes administrativas As garantias impugnatrias constituem os meios atravs dos quais os administrados podem, com fundamento em ilegalidade ou em inconvenincia para o interesse pblico (cf. artigo 159. do CPA), solicitar aos rgos administrativos a apreciao de um acto administrativo, com o objectivo de obter a anulao, a declarao de nulidade, a revogao, a modificao, a substituio ou a rectificao. Como logo se compreende as garantias impugnatrias no excluem, de forma alguma, o acesso Justia Administrativa; todavia, atenta a sua amplitude (que envolve a apreciao de questes de mrito, no se circunscrevendo, como as garantias jurisdicionais, a questes de legalidade) e ao facto de vigorar em procedimento administrativo o princpio da gratuitidade (artigo 11. do CPA), podem representar uma forma de reduo de conflitualidade, evitando o recurso aos tribunais. Alis, com a reforma do contencioso administrativo, a utilizao de quaisquer meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao contenciosa, que s retoma o seu curso com a notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa ou com o decurso do prazo legal (artigo 59., n. 4, do CPTA). Por outro lado, tambm admissvel que o administrado impugne concomitantemente o acto perante a Administrao e intente uma aco

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administrativa especial (para impugnao do acto administrativo) nos tribunais administrativos (artigo 59., n. 5, do CPTA). As impugnaes administrativas vm reguladas nos artigos 158. e seguintes do CPA, a se incluindo a reclamao, o recurso hierrquico, o recurso hierrquico imprprio e o recurso tutelar.

Reclamao (artigos 161. e seguintes do CPA): caracteriza-se por consistir numa impugnao de quaisquer actos administrativos perante o seu autor [cf. artigo 158., n. 2, alnea a)].

Recurso hierrquico (artigos 166. e seguintes do CPA): identifica a garantia atravs da qual os particulares podem impugnar o acto de um subalterno junto do mais elevado superior hierrquico do autor do acto. Nos termos do n. 1 do artigo 167. do CPA, o recurso hierrquico necessrio ou facultativo consoante o acto seja ou no insusceptvel de recurso contencioso. At ao actual CPTA, apenas os actos praticados ao abrigo de uma competncia exclusiva (ou delegada exclusiva) se revelavam

susceptveis de imediata impugnao judicial; quanto aos actos praticados ao abrigo de uma competncia concorrente, a regra consistia em exigir a definitividade vertical como pressuposto para a recorribilidade contenciosa do acto (interposio prvia obrigatria de recurso hierrquico). Muito embora continue a ser possvel que uma lei (especial) faa depender a impugnao jurisdicional de um acto administrativo de prvia impugnao administrativa mediante recurso hierrquico, o pressuposto da

definitividade vertical desaparece como regra: com efeito, o n. 5 do artigo 59. do CPTA admite expressamente, em qualquer circunstncia, a

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impugnao contenciosa do acto em simultneo com a sua impugnao administrativa.

Recurso hierrquico imprprio (artigo 176. do CPA): constitui o mecanismo atravs do qual o particular pode impugnar o acto administrativo junto de um rgo que exera um poder de superviso sobre o rgo autor do acto e que pertena mesma pessoa colectiva pblica, sem que entre eles exista qualquer relao de hierarquia administrativa (n.1). O exemplo mais comum do tipo enunciado o do recurso dos actos do rgo delegado para o rgo delegante, quando ambos integram a mesma entidade pblica. Alm desta hiptese, estamos tambm diante de um recurso hierrquico imprprio quando a lei admite a existncia de impugnao dirigida ao rgo colegial de um acto administrativo praticado por um dos seus membros (n. 2).

Recurso

tutelar (artigo 177. do CPA): consiste na garantia

administrativa atravs da qual o particular pode impugnar o acto administrativo praticado por um rgo de uma pessoa colectiva pblica sujeita a tutela ou superintendncia junto da entidade tutelar. A especificidade desta garantia administrativa reside no facto de se recorrer do acto de um rgo de uma entidade pblica para um rgo de outro ente administrativo. Efectivamente, existe uma relao de tutela, v. g., entre o Estado e as autarquias locais, e encontramos uma relao de

superintendncia entre o Estado e os institutos pblicos. Nos termos do n. 2 do artigo 177., o recurso tutelar s existe nos casos expressamente previstos na lei e assume, em regra, carcter facultativo.

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5.2. Meios de defesa jurisdicionais: o acesso Justia Administrativa A defesa jurisdicional contra actuaes cometidas pelos rgos administrativos ocorre, em regra (salvaguardadas as questes atribudas por lei a outra ordem de jurisdio), nos tribunais administrativos. A partir do momento em que fica constitucionalmente consagrado o direito a uma

tutela jurisdicional efectiva (cf. artigo 268., n. 4, da CRP), aos cidados


garantida a existncia de um direito de aco judicial contra quaisquer actuaes administrativas que os lesem, no podendo, de alguma forma, existir uma limitao de meios processuais que exclua a sindicncia judicial, no que respeita legalidade, de qualquer acto ou operao material da Administrao; ou, nos termos do n. 1 do artigo 2. do CPTA, o princpio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razovel, uma deciso judicial que aprecie, com fora de caso julgado, cada pretenso regularmente deduzida em juzo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter providncias cautelares, antecipatrias ou conservatrias, destinadas a assegurar o efeito til da deciso. Alm do recurso aos tribunais judiciais, os administrados podem ver tambm, se o quiserem, as suas pretenses dirimidas por tribunais arbitrais, desde que se trate de questes relativas a contratos ou actos administrativos relativos sua execuo, questes de responsabilidade civil extracontratual (incluindo a efectivao do direito de regresso) e questes relativas a actos administrativos que possam ser revogados sem fundamento na invalidade e desde que no haja contra-interessados ou estes aceitem o compromisso arbitral (cf. artigo 180.).

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5.2.1. As inovaes introduzidas pela reforma do contencioso administrativo (2002) Tradicionalmente, a Justia articulava-se de acordo com um esquema dualista que contrapunha o contencioso por natureza (identificado precipuamente com o recurso contencioso contra actos administrativos) ao contencioso por atribuio (constitudo pelas demais aces). Concretizando o princpio da tutela jurisdicional efectiva, o CPTA consagra hoje um leque aberto de meios processuais ao servio dos administrados. Sem pretenses de exausto, entre as principais inovaes introduzidas pela reforma, destacam-se, inter alia: - a ampla possibilidade de cumulao de pedidos (genericamente prevista no artigo 4. do CPTA; v. tambm artigo 47.); - a existncia de aladas [cf. artigos 31., n. 2, alnea c), e 142.]; - a previso da aco de condenao prtica de acto devido (artigos 66. e seguintes); - a declarao de ilegalidade por omisso das normas administrativas cuja adopo se revele necessria para dar exequibilidade a actos legislativos que caream de regulamentao (artigo 77.); - a previso do processo urgente consubstanciado na intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109. e seguintes); - o estabelecimento de um elenco no taxativo de providncias cautelares, onde se incluem tambm providncias de carcter antecipatrio (artigos 112 . e seguintes); - a existncia de um recurso para uniformizao de jurisprudncia (artigo 152.); - a possibilidade de fixao de sanes pecunirias compulsrias (artigos 44. e 169.); 64

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- a pormenorizao e densificao do processo executivo (artigos 157. e seguintes).

5.2.2. Processos principais e processos cautelares

i) Processos principais (declarativos)


Atravs dos processos declarativos, o tribunal declara judicialmente a soluo que resulta da lei para determinada situao jurdica concreta. Incluiremos nesta categoria as formas processuais atravs das quais so deduzidos perante o tribunal pedidos tendentes declarao da existncia ou inexistncia de determinada situao jurdica ou direito (aces de simples apreciao), pedidos dirigidos produo de um efeito jurdico inovatrio, traduzido na constituio, modificao ou extino de um relao jurdica (aces constitutivas) e pedidos que visam a declarao da existncia de um direito ofendido e, consequentemente, que se ordene ao ofensor a adopo de um determinado comportamento, enquanto sano ou enquanto forma de reintegrao do direito violado (aces condenatrias). Aco administrativa comum (artigos 37. e seguintes): seguem a forma de aco administrativa comum todas as pretenses deduzidas ante os tribunais administrativos que no sigam a forma de aco administrativa especial ou de processos urgentes. Seguem esta forma de processo as tradicionais aces sobre responsabilidade civil [artigo 37., n. 2, alnea f)] e aces sobre contratos [artigo 37., n. 2, alnea h)]; todavia, hoje aparece explicitamente consagrada a possibilidade de o tribunal condenar a Administrao adopo ou absteno de comportamentos, designadamente a condenao no emisso de um acto administrativo [artigo 37., n. 2, alnea c)]. No mbito da aco administrativa comum so ainda possveis processos entre 65

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dois particulares, sempre que um deles viole (ou haja fundado receio que viole) deveres decorrentes de normas, actos administrativos ou contratos administrativos, beliscando direitos ou interesses do outro, e desde que a Administrao, havendo sido instada a agir, no tenha adoptado as medidas adequadas (artigo 37., n. 3).

Aco administrativa especial (artigos 46. e seguintes): seguem esta forma os processos que tenham por objecto pretenses relacionadas com a prtica ou a omisso das actuaes autoritrias tpicas (acto administrativo e regulamento). Mediante aco administrativa especial podem ser deduzidas pretenses impugnatrias (anulao e declarao de nulidade de actos administrativos, declarao de ilegalidade de normas administrativas e declarao da ilegalidade da no emanao de uma norma que devesses ter sido emitida) e pretenses condenatrias (condenao prtica de acto administrativo devido).

Embora parea ntida a distino entre os pedidos que seguem a forma de aco administrativa comum e a forma de aco administrativa especial, no sero poucas as questes suscitadas na prtica no que respeita a tal destrina. Com efeito, a maior dificuldade que resultar da aplicao destes preceitos residir numa determinao rigorosa do que se entende por acto administrativo, de modo a averiguar qual a forma de aco adequada no caso concreto. Veja-se, v. g., o que se passa com o acto de delimitao de um bem do domnio pblico face propriedade privada confinante; na eventualidade de o particular no concordar com a delimitao efectuada, por considerar que inclui no bem dominial uma parcela que pertencia ao seu terreno privado, em que termos poder reagir? 66

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Embora a doutrina portuguesa tradicional entenda que o acto de delimitao constitui um acto administrativo, tal no se afigura pacfico: impe-se, desde logo, averiguar se o reconhecimento do direito de propriedade uma tarefa que caiba (nestas situaes) Administrao ou se se trata de uma competncia judicial.

Processos urgentes (artigos 97. e seguintes): como o prprio nome indica, os processos urgentes so processos principais caracterizados pela celeridade, que visam resolver questes que, por razes diversas, exigem a uma deciso judicial num curto prazo de tempo. No interior dos processos urgentes, autonomizam-se as impugnaes urgentes (contencioso eleitoral, contencioso pr-contratual) e as intimaes (intimao para a prestao de informaes, consulta de processos e passagem de certides, intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias).

ii) Processos cautelares (artigos 112. e seguintes)


O direito a uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, que rege, em termos constitucionais, a matria do contencioso administrativo postula igualmente que os administrados possam socorrer-se de medidas que salvaguardem o efeito til das sentenas proferidas nos meios principais, permitindo a manuteno de uma determinada situao ou a antecipao provisria da tutela definitiva tal , justamente, a funo desempenhada pelos processos cautelares. As providncias cautelares caracterizam-se pela instrumentalidade (dependncia de uma aco principal), pela provisoriedade (composio provisria, e no definitiva, do litgio) e pela sumariedade (cognio sumria do litgio,

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facultando uma deciso clere de deferimento ou indeferimento da providncia cautelar). O CPTA consagra hoje um princpio de atipicidade das providncias cautelares ou uma universalidade dos contedos (VIEIRA
DE

ANDRADE),

determinando que quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopo da providncia ou das providncias cautelares, antecipatrias ou conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentena a proferir nesse processo (artigo 112., n. 1), o que no impede a indicao de um elenco exemplificativo de providncias, umas de carcter conservatrio (i. e., destinadas manuteno de determinada situao de facto durante o decurso do processo principal), outras de natureza antecipatria (ou seja, propostas a uma composio provisria do litgio), cujo deferimento depende da observncia de pressupostos diversos.

iii) Processo executivo (artigos 157. e seguintes)


O processo executivo destina-se a concretizar, a conferir realizao material coactiva s determinaes jurdicas constantes de um ttulo executivo. Em regra, esto aqui em causa as providncias que visam dar cumprimento a uma sentena judicial, i. e., ao que o tribunal juridicamente determinou nos processos declarativos. Todavia, e como j vimos, para alm das sentenas, existem outros ttulos executivos desde logo, no mbito do Direito Administrativo, os actos administrativos (cf. expressamente neste sentido artigo 157., n. 3, do CPTA). Embora os processos contemplados no Cdigo estejam previstos para a execuo de sentenas proferidas nos tribunais administrativos contra entidades pblicas, aplica-se o mesmo regime execuo judicial de actos administrativos contra Administrao 68

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(artigo 157., n. 3). J a execuo de sentenas administrativas contra particulares corre nos tribunais administrativos, mas rege-se pelo Cdigo de Processo Civil (artigo 157., n. 2). A lei deixa, porm, em aberto qual o regime aplicvel execuo de actos administrativos que contenham obrigaes de prestao de facto ou de coisa e que no sejam executrios: pacfico que tal execuo corra nos tribunais administrativos; deve entender-se tambm que se processa de acordo com as normas do CPTA (e no nos termos da lei processual civil). Ao contrrio do que sucedia com o anterior processo de execuo de sentenas (Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho) pensado para a execuo de sentenas anulatrias , o actual processo executivo, na sequncia do reconhecimento de sentenas condenatrias contra a Administrao, prev trs formas de processo executivo: - execuo para prestao de factos ou de coisas (artigos 162. e seguintes); repare-se que, tratando-se de execuo para prestao de facto infungvel, relativamente qual a Administrao no d execuo, a lei admite que o tribunal imponha uma sano pecuniria compulsria, nos termos do artigo 168.); - execuo para pagamento de quantia certa (artigos 170. e seguintes); - execuo de sentenas de anulao de actos administrativos (artigos 173. e seguintes).

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Legislao bsica: Constituio da Repblica Portuguesa Cdigo do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de Novembro, e alterado pelo Decreto-Lei n. 6/96, de 31 de Janeiro). Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro, e republicado em anexo Lei n. 4-A/2003, de 19 de Fevereiro). Decreto-Lei n. 39/2000, de 17 de Maro (regula a criao de servios de polcia municipal). Decreto-Lei n. 40/2000, de 17 de Maro (regula as condies e o modo de exerccio de funes de agente de polcia municipal). Lei n. 19/2004, de 20 de Maio (reviso da lei quadro que define o regime e forma de criao das polcias municipais)

Bibliografia complementar: AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, Coimbra, 2001. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de, A Justia Administrativa (Lies), 5. ed., Almedina, Coimbra, 2004. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Almedina, Coimbra, 2004. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes/MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica

Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1993.


CASTRO, Catarina Sarmento e, A Questo das Polcias Municipais, Coimbra Editora, Coimbra, 2003. GONALVES, Pedro, O Contrato Administrativo (Uma Instituio do Direito

Administrativo do Nosso Tempo), Almedina, Coimbra, 2003.


OLIVEIRA, Mrio Esteves de/GONALVES, Pedro/AMORIM, J. Pacheco de, Cdigo do

Procedimento Administrativo Comentado, 2. ed., Almedina, Coimbra, 1997.


SOARES, Rogrio Ehrhardt, Direito Administrativo, polic., Coimbra, 1978.

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