Analise Ses Licitação Ctis

RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO Nº 2296/2022 – NUFIS – II – LIFIS IV
PROCESSO 5006/2021
NATUREZA Representação
REPRESENTANTEEmpresa CTIS Tecnologia S/A – CNPJ: 01.644.731/0001-32
ENTE Secretaria de Estado da Saúde do Maranhão – SES/MA
Carlos Eduardo de Oliveira Lula (Secretário de Saúde)
RESPONSÁVEIS Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira)
Erick Augusto Lemos Carvalho (Supervisor da STI/UGAM)
RELATOR Conselheiro Substituto Antônio Blecaute Costa Barbosa
Sr. Relator,
Em cumprimento a despacho de ordem da Gerente do NUFIS 2, datado de 08.03.2022, apresenta-se o Relatório de Instrução (RI) N° 2848/2021-NUFIS
02/LÍDER 04, referente a análise da DEFESA oferecida pela Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira da Secretaria de Estado da Saúde do
Maranhão), em decorrência do processo de REPRESENTAÇÃO com pedido de Medida Cautelar apresentado a este Tribunal de Contas pela Empresa
CTIS Tecnologia S/A, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob nº 01.644.731/0001-32, com sede em Brasília/DF, no SCS Quadra 8,
Bloco “B-50”, loja 14, 2º subsolo, Ed. Venâncio 2000, CEP 70.733-900, em desfavor da Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira da Secretaria
de Estado da Saúde do Maranhão), em virtude de tê-la ‘indevidamente’ a inabilitado no Pregão Eletrônico nº 64/2020, realizado pela Secretaria de
Estado da Saúde do Maranhão, com o objetivo de formação de ata de registro de preços, para eventual e futura contratação de empresa especializada
para prestação de serviços de suporte às equipes de gestão tecnológica da Supervisão de Informática daquele órgão, conforme especificações do
termo de referência. Tal inabilitação teve como sustentação os fundamentos do parecer técnico da Supervisão de Informática da SES/MA.
1. DA TEMPESTIVIDADE DAS DEFESAS
Em 25.01.20222, o Sr. Erick Augusto Carvalho Lemos Superviso da STI/UGAM da SES/MA e a Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira da
SES/MA), apresentaram manifestação tempestiva de defesa, conforme prazo regimental de 05 dias após recebimento da citação.
2. DA REPRESENTAÇÃO
Trata-se de Representação com pedido de medida cautelar movida pela empresa CTIS Tecnologia S/A, em desfavor da Secretaria de Estado da Saúde do
Maranhão (SES/MA), devido a inabilitação de sua empresa pela pregoeira do certame, Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes no Pregão Eletrônico nº
64/2020, realizado por aquela Secretaria, com o objetivo de formação de ata de registro de preços, para eventual e futura contratação de empresa
especializada para prestação de serviços de suporte às equipes de gestão tecnológica da Supervisão de Informática daquele ente estadual.
3. DOS FATOS ALEGADOS PELA REPRESENTANTE
A representante apresentou o seu relato e contestação das “supostas inconsistências ou insuficiências” da documentação apresentada para participação
no Pregão Eletrônico nº 064/2020, que culminou na sua inabilitação por parte da Pregoeira da Secretaria Estadual de Saúde, dessa forma:
(1). A Empresa a CTIS participou do Pregão Eletrônico nº 64/2020, promovido pela SES/MA, que tem por objeto a formação de ata de registro de
preços para eventual e futura contratação de empresa especializada para prestação de serviços de suporte às equipes de gestão tecnológica da
Supervisão de Informática daquele órgão, conforme especificações do termo de referência (doc. 02 – edital).
(2). Que foram estabelecidas no edital as seguintes exigências para fins de qualificação técnica das licitantes:
[…] 10.12.1. Atestado (s) de Capacidade Técnica fornecido (s) por pessoa jurídica de direito público ou privado comprovando ter a LICITANTE, objeto
compatível em características, quantidades e prazos com abrangência de no mínimo 1 (um) Estado da Federação. Serão considerados atestados válidos
o pleno atendimento do escopo contratado, e os serviços e itens ora mencionado devem estar explicitamente discriminados nos atestados, com a
quantidade de horas devidamente identificados e com informações suficientes e necessárias para a comprovação da experiência, onde a CONTRATADA
deverá comprovar por meio destes documentos, que: […]
10.12.1.3 Executou serviços de ‘service desk’ contemplando os Níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência municipal, estadual ou federal, em
instalações próprias, com índices de satisfação de usuários acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80% resolvidas no primeiro contato
e acima de 85% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do Service Desk;
10.12.1.4 Executou os serviços sob a égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 ou superior, ISO
27001, ISO 20.000, Support Center Certification (SCC – HDI) , com utilização de medição de esforço em UST ou equivalente, com gestão de resultados
baseados em Acordos de Nível de Serviços implementados em ferramenta de gestão para os serviços; […](grifos da representante);
(3). Que além dos atestados de capacidade técnico-operacional, estabeleceu-se a exigência de apresentação de uma “proposta técnica especializada”
na fase de habilitação do certame, nos seguintes termos:
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[…] 10.12.8. Com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do objeto de forma
detalhada, de maneira a demonstrar o completo atendimento e entendimento das características mínimas exigidas dos serviços ora solicitados. Regras
gerais: a) Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos; b) A Licitante deverá demonstrar o pleno entendimento sobre o que
será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a metodologia proposta para sustentação de infraestrutura, as menções
da doutrina sobre o tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e encerramento), planos de treinamento, contingência e planos de
comunicação. […](grifo do representante);
(4). Que aberta a licitação, apenas 3 empresas apresentaram propostas.
(5). Que a empresa CTIS foi classificada em primeiro lugar com o melhor lance no valor de R$ 21,05 (doc. 03 – ata da sessão). Em terceiro lugar, com
um preço bastante superior de R$ 23,50, foi classificada a empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos Ltda. (INDRA) a atual prestadora
do serviço.
(6). Que a representante se surpreendeu, com a decisão da Sra. Pregoeira inabilitando sua empresa, alegando como motivo o parecer técnico do Setor
de Supervisão de Informática da SES/MA: “proposta recusada pelo setor técnico, conforme parecer técnico de fls. 741/748 do processo” (doc. 03,
negritei).
(7). Que o tal Parecer Técnico (doc. 04) traz os seguintes argumentos:
(i) não seriam aceitos atestados apresentados pela CTIS, os quais estão em nome da empresa SONDA PROCWORK INFORMÁTICA LTDA. (Sonda
Procwork). Isso porque não teria sido comprovado o vínculo jurídico entre a mencionada empresa e a CTIS;
(ii) não seriam aceitos os atestados da ANA-2013, INFRAERO-2013 e TERRACAP-2014 por serem antigos e não concomitantes;
(iii) suposto descumprimento do item 10.12.1.3 do edital, pois não haveria comprovação do uso de instalações próprias para o serviço de ‘service
desk’ e não teria sido comprovado o percentual de atendimento das metas de satisfação de usuários e o índice de resolução no ‘service desk’;
(iv) suposto descumprimento do item 10.12.1.4 do edital, pois não teria sido evidenciada a utilização do ISO 9001 nos atestados;
(v) suposto descumprimento do item 10.12.1.8 do edital. A proposta técnica especializada (PTE) estaria supostamente superficial e haveria cópia de
textos do edital, o que é vedado.
(8). Que diante da inabilitação da CTIS, a segunda classificada foi chamada para apresentar a sua documentação, porém também foi inabilitada.
(9). Que a terceira classificada, a INDRA, foi então chamada para apresentar a sua documentação de habilitação e teve sua proposta aceita.
(10). Que na mesma sessão, a CTIS apresentou intenção de recurso diante das ilegalidades de sua inabilitação e da habilitação da empresa INDRA.
(11). Que mesmo após a apresentação das razões recursais (doc. 05), a Pregoeira manteve os atos impugnados (doc. 06).
(12). Que com isso, a atual prestadora do serviço, a INDRA, assinou a ata de registro de preços (doc. 07), publicada no Diário Oficial em 22.04.2021,
em que foi registrado o preço final de R$ 23,50 para a prestação do serviço licitado – preço substancialmente maior do que aquele apresentado pela
CTIS (R$ 21,05).
1. Contestação da Representante aos Argumentos Alegados no Parecer Técnico da SES/MA.
(15). Argumento (i) do Setor Técnico SES/MA
Não aceitação dos atestados apresentados pela CTIS, por estarem em nome da empresa SONDA PROCWORK INFORMÁTICA LTDA. (Sonda
Procwork). Isso porque, não teria sido comprovado o vínculo jurídico entre a mencionada empresa e a CTIS.
(16). Contestação da Representante
“ Com o máximo respeito, os atestados da Sonda Procwork não poderiam ter sido desconsiderados. Afinal, a Sonda Procwork é acionista da CTIS. Ou
seja, o vínculo jurídico entre as empresas é notório e claramente comprovado por meio da mera análise do Estatuto Social, apresentado com os
documentos de habilitação, ao contrário do consignado no parecer técnico (doc. 08).
Portanto, o motivo do ato de inabilitação é ilegal. O que ocorreu foi um equívoco do setor técnico, que não analisou adequadamente os documentos de
habilitação apresentados pela CTIS.
Note-se que a Sonda Procwork é que assina o Estatuto Social e a Ata de Assembleia Geral Ordinária e Extraordinária, na condição de acionista.
A utilização de atestados técnicos por empresa acionária é possível sempre que comprovado o vínculo jurídico entre elas por meio de documentos como
os atos constitutivos destas, com o objetivo de aumentar a competitividade do certame. Esse é o entendimento da Coordenação-Geral de Tecnologia da
Informação e Comunicações (CGTIC) do Ministério da Economia em licitações, conforme documento anexo (doc. 09).
Assim, diante da efetiva demonstração do irrefutável vínculo jurídico entre a Denunciante e a Sonda Procwork e em atenção ao princípio da maior
competitividade do certame (art. 3º caput da Lei no 8.666/93), a Sra. Pregoeira deveria ter considerado os atestados da Sonda em benefício da
habilitação da CTIS.”
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(17). Argumento (ii) do Setor Técnico SES/MA
Não seriam aceitos os atestados da ANA-2013, INFRAERO-2013 e TERRACAP-2014 por serem antigos e não concomitantes;
Este item foi desconsiderado pela Representante.
(19). Argumento (iii) do Setor Técnico SES/MA
Suposto descumprimento do item 10.12.1.3 do edital, pois não haveria comprovação do uso de instalações próprias para o serviço de ‘service
desk’ e não teria sido comprovado o percentual de atendimento das metas de satisfação de usuários e o índice de resolução no ‘ service desk.’
De acordo com o parecer técnico que fundamentou a inabilitação da CTIS, houve o suposto descumprimento do item 10.12.1.3 do edital. Nos termos do
referido documento: “verificamos que o atestado do TSE não menciona (nem o Edital), que utilizaram instalações próprias, o CDTS/FIOCRUZ
utilizou a ata do TSE, dessa forma, não evidenciam que utilizou instalações próprias e nem indicou a abrangência dos serviços, além disso, nenhum
atestado menciona a porcentagem (%) de atendimentos das metas de satisfação de usuários nem o índice de resolução em 1° Nível e no Service
Desk.”
Com relação à abrangência, o atestado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) demonstra claramente que o atendimento se estende ao TSE e aos
Tribunais Regionais Eleitorais, localizados nos 26 Estados da Federação e no Distrito Federal (doc. 10).
Quanto aos escritórios próprios, no segundo parágrafo do atestado do TSE se demonstra a obrigação contratual de instalação própria em cada
Unidade da Federação: “Prazo de entrega do objeto: até 60 (sessenta) dias, contados da publicação do extrato do contrato no Diário Oficial da União,
escritórios para administração do contrato em cada Unidade da Federação” (doc. 10). Portanto, os requisitos de abrangência e utilização de
instalações próprias foram plenamente cumpridos.
Além disso, o percentual de atendimentos das metas de satisfação de usuários, bem como o índice de resolução no service desk são comprovados por
meio da análise do atestado da Embraer (doc. 12), que sequer foi mencionado no parecer técnico, diante da ilegalidade na desconsideração dos
atestados da parceira Sonda Procwork. Confira-se excerto do atestado que demonstra o cumprimento do item 10.12.1.3:
Prestação de serviços de service desk contemplando os Níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência internacional (Brasil, EUA, Portugal,
China, Singapura e Franca) com Índices de satisfação de usuários acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80% resolvidas no primeiro
contato e acima de 85% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do Service Desk;
(21). Logo, também esse requisito do edital foi claramente cumprido.
(22). Apesar de a CTIS entender que tais indicadores sejam importantes para a fiscalização e regulação dos contratos administrativos, aponta que a sua
exigência em atestados para comprovação de experiência anterior, sem justificativas técnicas da Administração pautadas em pareceres consistentes, é
medida ilegal. Isso porque tal exigência restringe sobremaneira a competitividade do certame. A pretensão de uso desses indicadores como critério de
habilitação técnica passa a ser uma limitação à competição pelo mercado (licitação), o que restringe a 4competitividade do certame de forma ilegal,
sempre que não houver motivação técnica suficiente que comprove que tal exigência é indispensável para a seleção do fornecedor, diante da
especificidade do serviço a ser contratado.
(23). A pretensão de uso desses indicadores como critério de habilitação técnica passa a ser uma limitação à competição pelo mercado (licitação), o
que restringe a competitividade do certame de forma ilegal, sempre que não houver motivação técnica suficiente que comprove que tal exigência é
indispensável para a seleção do fornecedor, diante da especificidade do serviço a ser contratado.
(24). Cita em sequência, para fundamentar suas informações os Acórdãos (TCU) nº 1.284/2003, 1.636/2007 e 2.099/2009-TCU – Plenário; […] (Acórdão
nº 954/2013 – Plenário, Min. Rel. José Jorge), e continua:
(25). Como visto, é preciso que a Administração fundamente adequadamente tais exigências técnicas, sob pena de serem consideradas ilegais. Afinal, é
vedada a exigência ou valoração de qualquer aspecto técnico impertinente ou irrelevante na fase de habilitação para o objeto pretendido na
contratação.”
(26). Encerra a contestação desse item da seguinte forma:
(27). “ Em suma, a CTIS atende com o atestado da EMBRAER ao requisito de qualificação técnica contido no item 10.12.1.3 do edital (doc. 12).
(28). Entretanto, pretende ver reconhecida a ilegalidade das exigências de comprovação de índice de satisfação de usuários e de resolução de
atendimentos contidos no referido item. Isso se justifica diante da flagrante ausência de motivação técnica para sua fixação como requisito de
habilitação técnica, o que frustra a competitividade do certame, em violação ao art. 37, inc. XXI da CF/88 e à farta jurisprudência dos EE. Tribunais de
Contas.”
(29). Argumento (iv) do Setor Técnico da SES/MA
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Suposto descumprimento do item 10.12.1.4 do edital, pois não teria sido evidenciada a utilização do ISO 9001 nos atestados.
O parecer técnico também rejeitou atestados da CTIS porque não teriam comprovado as boas práticas dos serviços anteriores por meio da certificação
ISO 9001. Logo, teria havido o descumprimento do item 10.12.1.4 do edital que determina a comprovação da execução de serviços sob a égide das
melhores práticas de mercado para as certificações de qualidades ISO 9001:2015 ou superior, ISO 27001, ISO 20.000, Support Center Certification
(SCC – HDI) […].
(31). A análise técnica está incorreta.
(32). São inúmeros os atestados que comprovam a experiência anterior da CTIS e as certificações de boas práticas obtidas na prestação de serviços
semelhantes aos licitados no pregão em comento. Mencionam-se os atestados do TSE; da Proderj e da Embraer que cumprem plenamente a exigência
do edital:
(33). Atestado do TSE (fl. 471 – doc. 10)
Prestação de serviços de Service Desk (com suporte de atendimento remoto e presencial) para usuários, monitoração de ambiente tecnológico (NOC -
Network Operations Center), Operação de infraestrutura e evolução do ambiente tecnológico de TIC, administração e monitoramento de datacenter e
salas técnicas, abrangendo apoio a gestão dos serviços especializados na área de tecnologia da informação a administração e suporte de ambiente de
Tecnologia da Informação (TIC) , utilizando: Recursos humanos, processos e ferramentas adequadas, com base em padrões técnicos de qualidade e
desempenho baseados nas melhores práticas de mercado difundidas pela ITIL V3 (Information Technology Infrastructure Library), COBIT, HDI (Help
Desk Institute) ISO/IEC 20.000 e a série de normas ISO/IEC 27.000, contemplando: …
(34). Atestado da PRODERJ (fls. 492 – doc. 11)
Mais de 15.000 (quinze mil) chamadas atendidas por mês utilizando as melhores práticas do ITIL V3, PMBOK, ISSO 9001, ISSO 2000…
(35). Atestado da Embraer (fl.457 – doc. 12)
Executou os serviços sob égide das melhores praticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 e ISO 27001, lSCi 20.000.
Utilização de medição de esforço com base nas métricas de contrato, com gestão de resultados baseados em Acordos de Nível de Serviço
implementados em ferramenta de gestão para os serviços; ...
(36). De todo modo, também essa exigência de habilitação técnica deve ser afastada. A uma, não foi devidamente fundamentada no edital de licitação. A
duas, não se pode exigir comprovação de certificação em etapa de habilitação, justamente por representar limitação à competitividade do certame.
(37). Na sequência, para embasar suas afirmações insere o Acórdão nº 7836/2021- TCU (2ª Câmara, Min. Rel. André Carvalho), que faz referência aos
Acórdãos: a) Acórdão 1937/2003-TCU – Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Shermann; b) Acórdão 539/2007-TCU – Plenário, de
relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer; c) Acórdão 1612/2008-TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler; d) Acórdão
189/2009-TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro; e) Acórdão 854/2013-TCU – Plenário, de relatoria do Ministro José Jorge; e f)
Acórdão 3783/2013-TCU – Primeira Câmara, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.
(38). O item do edital em comento também incorre em exigência excessiva que frustra a competitividade do certame, pois existem outras formas menos
gravosas ao interesse público para se assegurar que boas práticas serão adotadas pelos contratados na execução dos serviços, como por exemplo a
fixação de metas e remuneração variável no próprio contrato.
(39). Destaca o inciso XXI, da Constituição Federal/1988, faz referência a Acórdão do TCU: a) Acórdão 301/2017 – TCU – Plenário, de relatoria do
Ministro José Múcio Monteiro; b) Acórdão 1309/2014 – TCU – Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues; c) Acórdão 2902/2012-
TCU – Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro; d) Acórdão 445/2014-TCU – Plenário, de relatoria do Ministro José Jorge; e) Acórdão
668/2005-TCU – Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, e conclui esse item, dessa forma:
(40). Assim, seja pelo integral cumprimento do item 10.12.1.4 do edital pela CTIS, ou mesmo pela ilegalidade do uso de certificações para qualificação
técnico-operacional, por flagrante restrição à competitividade, fica afastado o motivo declinado no parecer técnico para inabilitação da Denunciante.
(41). Argumento (v) do Setor Técnico SES/MA
Suposto descumprimento do item 10.12.1.8 do edital. A proposta técnica especializada (PTE) estaria supostamente superficial e haveria cópia de
“ O Edital estabeleceu exigência de apresentação de uma Proposta Técnica Especializada (PTE) (doc. 13) contendo os seguintes requisitos (item
10.12.8):
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[…] 10.12.8. Com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do objeto de forma
gerais: a) Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos; b) A Licitante deverá demonstrar o pleno entendimento sobre o que
será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a metodologia proposta para sustentação de infraestrutura, as menções
da doutrina sobre o tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e encerramento), planos de treinamento, contingência e planos de
comunicação. […]
(43). No parecer que fundamentou a inabilitação da CTIS, consignou-se que “a Proposta Técnica Especializada (PTE), fls. 396 a 415, apresentada está
muito superficial na operacionalização e descrição dos serviços, inclusive a respeito do catálogo de serviços, o que não ficou claro. Verificamos,
também, que houve cópia de alguns textos já descritos do Termo de Referência/Edital, o que fica evidenciado o descumprimento do item nº 10.12.8 a”.
(44). Com o máximo respeito, a inclusão de uma fase de proposta técnica no bojo do processo de habilitação de licitante em pregão eletrônico é ilegal,
na medida em que subverte a lógica do critério de julgamento das propostas, o menor preço.
Em outras palavras, a exigência de PTE, na fase de habilitação, é contrária ao próprio edital que estabelece a modalidade do pregão, na forma
eletrônica, do tipo menor preço. E, nesse sentido, a exigência viola o art. 7º do Decreto nº 10.024/19, que regulamenta o pregão eletrônico e determina
que tal modalidade adotará o critério de ‘menor preço’ ou ‘maior desconto’.
A exigência de PTE não poderia ter sido incluída em fase de habilitação também por não se tratar de exigência indispensável (art. 37, inc. XXI da
CF/88).
(45). Na prática, criou-se uma fase de avaliação de proposta técnica, sem sequer a instauração de critérios objetivos de julgamento – o que não se pode
admitir.
Como se sabe, o julgamento das propostas de um certame deve ser pautado por critérios objetivos. Não se pode eliminar um licitante com base em
terminologias imprecisas, sem maiores motivações, o que frustra até mesmo o direito ao contraditório dos interessados.
(46). Cita em seguida o art. 3º da Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações e Contratos) e o art. 2º do Decreto nº 10.024/2019, e prossegue:
(47). O julgamento em uma licitação deve ser objetivo e imparcial.
(48). No caso concreto, a abstração da motivação utilizada para a inabilitação da CTIS acusa indícios de parcialidade e direcionamento da licitação,
além de obstar o contraditório e a ampla defesa administrativa e judicial da Denunciante.
(49). Assim, a decisão de inabilitação da CTIS é absolutamente ilegal.
(50). De outro lado, apontar genericamente no parecer técnico que teriam sido copiados textos do edital para motivar a inabilitação de licitante vai ao
encontro de ilegal excesso de formalismo. Afinal, alguns trechos foram colacionados apenas a título de organização do documento. Não há que se falar
em cópia do edital com a finalidade de se furtar ao cumprimento da exigência.
(51). Por fim, caso a Administração tivesse qualquer dúvida com relação aos dados consignados na PTE deveria ter diligenciado frente a CTIS para
fins de esclarecimentos. A promoção de diligências é um poder-dever da Administração Pública que deve ser exercido, especialmente em casos como o
debatido nesses autos em que a Denunciante é quem apresentou o menor preço.
(52). De acordo com o E. TCU a realização de diligências serve justamente para o esclarecimento de dúvidas relativas ao desfecho da licitação e
resguarda a Administração de decisões precipitadas e equívocos que impliquem em prejuízos ao certame.
(53). Em seguida traz novamente para a sua peça de representação vários Acórdãos da lavra do Tribunal de Cantas da União (TCU), quais sejam:
(Acórdãos 4.063/2020, 2.873/2014 1Carreiro), (Acórdão nº 2.290/2019 – Plenário, Min. Rel. Raimundo Carreiro) e prossegue finalizando seus
argumentos sobre esse item:
(54). Portanto, se a Sra. Pregoeira tinha qualquer dúvida com relação à PTE apresentada pela CTIS deveria ter promovido diligências para fins de
esclarecimentos ou deveria ter justificado as razões pelas quais tais diligências seriam dispensadas.
Tal procedimento, além de seguir as determinações legais (art. 43, §3º da Lei nº 8.666/93) e prestigiar as orientações de controle externo, era
fundamental para resguardar a contratação da proposta mais vantajosa para a Administração. Afinal, a proposta de menor preço era da ora
Denunciante, da CTIS.
(55). Por todas essas razões, a Denunciante entende que a exigência de apresentação de PTE como requisito de habilitação deve ser declarada ilegal
por violar o critério de julgamento da modalidade licitatória adotada. E, inconstitucional por ofender ao art. 37, inc. XXI da CF/88.
(56). Além disso, também diante da frustração dos princípios do julgamento objetivo, do contraditório, da vedação ao excesso de formalismo e da
necessidade de adequada motivação dos atos administrativos e do poder-dever da Administração de diligenciar nos processos licitatórios para
assegurar a contratação da proposta mais vantajosa, deve ser anulado o ato de inabilitação da Denunciante.
4. DA ANÁLISE PRELIMINAR DOS ARGUMENTOS DO SETOR TÉCNICO E DO REPRESENTANTE
4.1. Introdução
(1). Lá em agosto de 2021 (03.08.2021), após solicitação do Relator do processo, com pedido de urgência, foi elaborado o Relatório de Instrução (Nº
2848/2021 – NUFIS II/LIFIS IV), após verificado/analisado o desenvolvimento do processo de licitação Pregão Eletrônico nº 064/2020, assim:
(2). Em busca no Sistema de Acompanhamento das Contratações Públicas deste TCE/MA (SACOP), verificou-se a disponibilização pela Secretaria de
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Saúde Estado do Maranhão da documentação relativa ao processo de licitação Pregão Eletrônico nº 64/2020, promovido por aquela Secretaria de Estado,
para a formação de ata de registro de preços para eventual e futura contratação de empresa especializada para prestação de serviços de suporte às equipes
de gestão tecnológica da Supervisão de Informática daquele órgão, conforme especificações do termo de referência.
(3). O Pregão Eletrônico nº 64/2020 (Processo Administrativo nº 109861/2020), teve seu aviso publicado em 21/12/2020, com realização em 05/01/2021,
e homologação efetivada em 19.04.2021 (Ata de Registro de Preço nº 057/2021), em favor da empresa Inda Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos
Ltda. CNPJ: 01.645.738/0039-41, com a qual foi firmado o contrato nº 176/2021 – SES/MA (Processo nº 77.661/2021 – SES/MA), assinado em
10.06.2021, com o valor total geral de R$ 2.350.000,00.
Nota de atualização: O contrato original já foi cumprido e foi aditivado (26.05.2021), pelo prazo de 12 meses (até 10.06.2023) pelo mesmo valor inicial,
ou seja, R$ 2.350.000,00.
(4). Na documentação disponível do procedimento em apreciação, verificou-se que a empresa CTIS Tecnologia S/A, efetivou tempestivamente vários
pedidos de esclarecimento de exigências editalícia a pregoeira do certame Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes, entretanto, não se verificou nenhum
pedido de impugnação do edital, nem pela empresa CTIS Tecnologia S/A, nem por nenhuma outra interessada na licitação.
(5). A empresa CTIS, participou normalmente da contenda na data programada e em 19.01.2021, teve emitido o relatório de análise de sua documentação
de habilitação e proposta (Esse é o Relatório Técnico/Parecer Técnico/Análise da Proposta da CTIS, que se refere a Representante), assinado pelo Sr.
Erick Augusto Lemos Carvalho Supervisor de STI/UGAM da Secretaria de Estado da Saúde do Maranhão. O relatório em referência, analisa e comenta
exatamente as mesmas deficiências e ou ausências ora questionadas pela CTIS e também apresentadas em seu processo de recurso administrativo,
acontecido logo após a sua inabilitação pela pregoeira da disputa Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes.
(6). Posteriormente a decisão da Pregoeira, a CTIS entrou com um Recurso Administrativo (doc.5), contra:
“ A injusta inabilitação da Recorrente no presente certame e contra a decisão que declarou a empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços
Tecnológicos Ltda., vencedora do certame.”
(7). Tal recurso após analisado pelo setor técnico chegou até a autoridade superior competente (Secretário de Estado da Saúde do Maranhão, Sr. Carlos
Eduardo de Oliveira Lula), que em 07.04.2021, emitiu a seguinte decisão sobre o imbróglio:
(8). “Considerando o julgamento proferido pela Pregoeira Oficial desta SES/MA, corroborado pelo Parecer Jurídico no 627/2021/SAAJ/SES,
RATIFICO a decisão para NEGAR PROVIMENTO ao recurso impetrado pela recorrente, CTIS TECNOLOGIA S/A, CNPJ no 01.644.731/0001-32,
referente ao item 01 do Pregão Eletrônico no 64/2020-CSL/SES, mantendo a sua desclassificação e inabilitação para o referido item, bem como, a
classificação e habilitação da recorrida, INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS LTDA., CNPJ n° 01.645.738/0039-41.”
(9). O Pregão Eletrônico nº 64/2020 prosseguiu em seu desenvolvimento e o contrato foi assinado com a empresa INDRA, em 10.06.2021.
(10). Foi nesse estágio, que se encontrava o Pregão Eletrônico nº 064/2020, lá agosto de 2021, e nesse contexto de opiniões contraditórias, que essa
Unidade Técnica foi solicitada a se posicionar.
4.2. Análises
– Argumento (i):
(11). Não aceitação dos atestados apresentados pela CTIS, por estarem em nome da empresa SONDA PROCWORK INFORMÁTICA LTDA.
(Sonda Procwork). Isso porque não teria sido comprovado o vínculo jurídico entre a mencionada empresa e a CTIS.
O Edital em seu item 10.5, dita:
10.5 Não serão aceitos documentos de habilitação com indicação de CNPJ/CPF diferentes, salvo aqueles legalmente permitidos.
O parecer técnico (doc. 04), de que fala o representante se refere ao argumento (i) acima, dessa forma:
Primeiramente, destacamos o item 10.5 do Edital (fl.190) o que descreve: “Não serão aceitos documentos de habilitação com indicação de CNPJ/CPF
diferentes, salvos aqueles legalmente permitidos.” Identificamos 21 (vinte e um) atestados ao todo, sendo 12 (doze) em nome da empresa SONDA
PROCWORK INFORMÁTICA LTDA. CNPJ Nº 08.733.698/0001-66. Além disso, não encontramos nenhum documento comprovando a relação de
vínculo jurídico entre as empresas, portanto analisamos somente os atestados em nome da empresa licitante CTIS TECNOLOGIA S/A.”
– Análise:
(12). Na contestação das afirmações do parecer técnico (doc.04), a Representante se sustenta na resposta de um questionamento sobre o assunto feito
pela empresa SONDA por e-mail, a Central Tecnologia central.tecnologia@economia.gov.br do Ministério da Economia (doc. 09), pedindo
esclarecimento sobre comprovação de capacidade técnica, que tem o seguinte texto/resposta:
“ Pergunta: Para fins de comprovação da qualificação técnica, entendemos que serão aceitos atestados de capacidade técnica, emitidos por órgãos
públicos ou entidades privadas, de empresas integrantes do mesmo grupo econômico, desde que seja comprovado o vínculo jurídico entre elas (Contrato
Social, Certidão da Junta Comercial ou informações presentes nos portais eletrônicos oficiais das empresas), com o objetivo de aumentar a
competitividade.”
“ Resposta: informamos que o entendimento está correto.”
(13). Conforme verificado no Estatuto Social, art. 1º (fl. 71, do. Documento 08, anexo), a Empresa CTIS: “…é uma sociedade anônima de capital
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fechado, que opera e continuará operando sob o nome (CTIS Tecnologia S/A),” e que conforme subscritado neste mesmo Estatuto Social (fl.79), tem
como acionista a empresa Sonda Filiales Brasil S/A (CNPJ: 10.555.483/0001-44) e a empresa Sonda Procwork Informática Ltda. (CNPJ:
08.733.698/0001-66), esta, a empresa questionada. Dessa forma, confirma-se o vínculo jurídico entre a CTIS e essas duas empresas.
(14). Acontece, que apenas o vínculo jurídico existente entre essas duas empresas mencionadas (Sonda Procwork é acionista da CTIS), não dá condição
legal suficiente para que esta (CTIS) se aproprie e utilize atestados de capacidade técnica emitidos por entes públicos ou privados em nome e CNPJ da
Sonda Procwork Informática Ltda. (CNPJ: 08.733.698/0001-66), seria necessário que também tivesse havido transferência legal e objetiva de acervo
técnico da empresa acionista para a empresa da qual ela faz parte (CTIS), como sócia, pelo menos esse é o entendimento do Tribunal de Contas da União
(TCU), verificado no Acórdão nº 1.222/2013 e nº 2444/2012:
“ A transferência parcial de patrimônio e profissionais, decorrente de reestruturação societária de empresas pode implicar a transferência efetiva de
qualificação técnica e operacional entre elas, sendo admissível, se confirmada essa hipótese, a utilização pelas empresas incorporadoras, para fins de
habilitação em licitações públicas, de atestados de qualificação técnica de titularidade das incorporadas, atinentes ao acervo técnico transferido. -
Acórdão nº 1.222/2013.”
“ A transferência da capacidade técnico-operacional entre pessoas jurídicas é possível não somente na hipótese de transferência total de patrimônio e
acervo técnico entre tais pessoas, mas também no caso da transferência parcial desses ativos – Acórdão n.º 2444/2012-Plenário, TC-003.334/2012-0,
rel. Min. Valmir Campelo, 11.9.2012”
(15). Verificou-se no Estatuto Social da CTIS Tecnologia S/A. (fl. 71, do documento 08, anexo), § único, do já citado art. 1º, que essa empresa na sua
formação, manteve todo o acervo técnico da empresa anterior CTIS Informática Ltda., no entanto, não se localizou nenhuma referência e comprovação
da transferência parcial ou total de acervo técnico da empresa Sonda Procwork Informática Ltda. para a CTIS Tecnologia S/A.
(16). Entende-se então, que só com as condições jurídicas apresentadas e defendidas pela Representante, que efetivamente a empresa CTIS
Tecnologia S/A não poderia se apropriar de atestados expedidos em nome e CNPJ de sua acionista Sonda Procwork Informática Ltda., para fins
de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas.
(17). Entretanto, mesmo tendo sido desconsiderada a apreciação dos atestados em nome da Sonda Procwork, a Representante afirma que os
atestados remanescentes em seu nome e em seu CJPJ, são suficientes para a satisfação das exigências do Edital do Pregão n 064/2020, como será
mostrado adiante.
Argumento (ii):
(18). Não seriam aceitos os atestados da ANA-2013, INFRAERO-2013 e TERRACAP-2014 por serem antigos e não concomitantes.
(19). Este item foi desconsiderado pela Representante
– Argumento (iii):
(20). Suposto descumprimento do item 10.12.1.3 do edital, pois não haveria comprovação do uso de instalações próprias para o serviço de
‘service desk’ e não teria sido comprovado o percentual de atendimento das metas de satisfação de usuários e o índice de resolução no ‘service
desk.’
(21). O já mencionado parecer técnico faz referência ao descumprimento do item 10.12.1.3 do Edital da seguinte forma:
(22). “Verificamos que o atestado do TSE não menciona (nem o Edital), que utilizaram instalações próprias, o CDTS/FIOCRUZ utilizou a ata do
TSE, dessa forma, não evidenciam que utilizou instalações próprias e nem indicou a abrangência dos serviços, além disso, nenhum atestado
menciona a porcentagem (%) de atendimentos das metas de satisfação de usuários nem o índice de resolução em 1° Nível e no Service Desk.”
(23). O item do edital (Item 10.12.1.3) que contempla essas exigências, tem o seguinte texto:
10.12.1.3 executou serviços de ‘service desk’ contemplando os níveis 1 e 2 , remoto e presencial com abrangência municipal, estadual ou
federal, em instalações próprias, com índice de satisfação de usuário acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80% resolvidas no
primeiro contato e acima de 85°% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do ‘Service Desk’;
(24). Aqui a Representante contesta este posicionamento do Setor Técnico da SES/MA, com a apresentação dos seguintes argumentos e documentos:
(25). “Com relação à abrangência, o atestado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) demonstra claramente que o atendimento se estende ao TSE e aos
(26). Quanto aos escritórios próprios, no segundo parágrafo do atestado do TSE se demonstra a obrigação contratual de instalação própria em cada
(27). Além disso, o percentual de atendimentos das metas de satisfação de usuários, bem como o índice de resolução no ‘service desk’ são
comprovados por meio da análise do atestado da Embraer (doc. 12), que sequer foi mencionado no parecer técnico, diante da ilegalidade na
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desconsideração dos atestados da parceira Sonda Procwork. Confira-se excerto do atestado que demonstra o cumprimento do item 10.12.1.3:
Prestação de serviços de ‘service desk’ contemplando os Níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência internacional (Brasil, EUA, Portugal,
contato e acima de 85% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do ‘Service Desk’;
(28). Logo, também esse requisito do edital foi claramente cumprido.”
(29). Acontece, que o Atestado da Embraer (doc. 12), “que sequer foi mencionado no parecer técnico,” é um atestado emitido em nome e CNPJ da
acionista Sonda Procwork, e que por isso a empresa CTIS Tecnologia S/A, não poderia se apropriar desse atestado expedido em nome e CNPJ de sua
acionista Sonda Procwork Informática Ltda., para fins de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas, pelo menos é esse o
entendimento do TCU.
(30). O atestado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), este sim, está em nome e CNPJ da CTIS Tecnologia S/A. Dessa forma, os documentos e
argumentos apresentados pela Representante só serviriam, a princípio, para a comprovação parcial do item 10.12.1.3 do edital.
– Argumento (iv):
(31). Suposto descumprimento do item 10.12.1.4 do edital, pois não teria sido evidenciada a utilização do ISO 9001 nos atestados.
O técnico (doc. 04), faz referência ao argumento (iv) acima, dessa foram:
(32). Em relação ao item 10.12.1.4: “ Executou os serviços sob égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidade ISO
9001:2015 ou superior, ISO 27001, ISO 20000, Support Center Certification (SCC – HDI), com utilização de medição de esforço em UST ou
equivalente, com gestão de resultados baseados em Acordo de Nível de Serviços implementados em ferramentas de gestão para os serviços.”
Verificamos que o TSE e TRE-MG não evidenciam que foi utilizado ISO 9001.
(33). O subitem (10.12.1.4) do edital que trata desse tema tem o seguinte texto:
10.12.1.4 Executou os serviços sob a égide das melhores praticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 ou superior, ISO 27001,
ISO 20.000, ‘ Support Center Certification’ (DCC - HDI), com utilização de medição de esforço em UST ou equivalente, com gestão de resultados
baseados em Acordos de Nível de Serviço implementados em ferramenta de gestão para os servi as,
(34). A Representante contesta o posicionamento do Setor Técnico da SES/MA, com a apresentação dos seguintes argumentos e documentos:
(35). O parecer técnico também rejeitou atestados da CTIS porque não teriam comprovado as boas práticas dos serviços anteriores por meio da
certificação ISO 9001. Logo, teria havido o descumprimento do item 10.12.1.4 do edital que determina a comprovação da execução de serviços sob a
égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidades ISO 9001:2015 ou superior, ISO 27001, ISO 20.000, Support Center
Certification (SCC – HDI) […].
(36). A análise técnica está incorreta.
(37). São inúmeros os atestados que comprovam a experiência anterior da CTIS e as certificações de boas práticas obtidas na prestação de serviços
semelhantes aos licitados no pregão em comento. Mencionam-se os atestados do TSE; da PRODERJ e da EMBRAER que cumprem plenamente a
exigência do edital:
(38). Atestado do TSE (fl. 471 – doc. 10)
Prestação de serviços de ‘Service Desk’ (com suporte de atendimento remoto e presencial) para usuários, monitoração de ambiente tecnológico (NOC
– Network Operations Center), Operação de infraestrutura e evolução do ambiente tecnológico de TIC, administração e monitoramento de data center e
salas técnicas, abrangendo apoio a gestão dos serviços especializados na área de tecnologia da informação a administração e suporte de ambiente de
Tecnologia da Informação (TIC), utilizando: Recursos humanos, processos e ferramentas adequadas, com base em padrões técnicos de qualidade e
desempenho baseados nas melhores práticas de mercado difundidas pela ITIL V3 (Information Technology Infrastructure Library), COBIT, HDI (Help
Desk Institute) ISO/IEC 20.000 e a série de normas ISO/IEC 27.000, contemplando: …
(39). Atestado da PRODERJ (fls. 492 – doc. 11)
Mais de 15.000 (quinze mil) chamadas atendidas por mês utilizando as melhores práticas do ITIL V3, PMBOK, ISSO 9001, ISSO 20000…
(40). Atestado da EMBRAER (fl.457 – doc. 12)
Executou os serviços sob égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 e ISO 27001, lSCi 20.000.
Utilização de medição de esforço com base nas métricas de contrato, com gestão de resultados baseados em Acordos de Nível de Serviço
implementados em ferramenta de gestão para os serviços; ...
OBS: Esse atestado está em nome da Sonda Procwork Informática Ltda.
(45). Assim, seja pelo integral cumprimento do item 10.12.1.4 do edital pela CTIS, ou mesmo pela ilegalidade do uso de certificações para qualificação
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técnico-operacional, por flagrante restrição à competitividade, fica afastado o motivo declinado no parecer técnico para inabilitação da Denunciante.
(46). Aqui, a denunciante parece ter cumprido a exigência do item 10.12.1.4 do Edital, mesmo se levando em consideração que o Atestado da
EMBRAER fora desclassificado por ser em nome e CNPJ da Sonda Procwork. Fica então carecendo de explicações mais completas e
consistentes por parte do setor técnico da SES/MA, das razões que levaram a considerar este item como não cumprido.
– Argumento (v):
(47). Suposto descumprimento do item 10.12.1.8 do edital. A proposta técnica especializada (PTE) estaria supostamente superficial e haveria cópia de
(48). O parecer técnico (doc. 04), faz referência ao argumento (v), assim:
Em relação ao item nº 10.12.8: “ com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do
objeto de forma detalhada, de maneira a demonstrar o completo atendimento e entendimento das características mínimas exigidas dos serviços ora
solicitados. Regras gerais: a) Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos; b) A Licitante deverá demonstrar o pleno
entendimento sobre o que será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a metodologia proposta para sustentação de
infraestrutura, as menções da doutrina sobre o tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e encerramento), planos de treinamento,
contingência e planos de comunicação.” A Proposta Técnica (PTE – fls. 396 a 415), apresentada está muito superficial na operacionalização e
descrição dos serviços inclusive a respeito do catálogo de serviços o que não ficou claro. Verificamos também que houve cópia de alguns trechos
já descritos do Termo de Referência/Edital, o que fica evidenciado o descumprimento do item nº 10.12.8 a).
(49). O subitem (10.12.8) do edital que trata dessa exigência tem o seguinte texto:
10.12.8 Juntamente com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do objeto de forma
gerais:
Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos,
A Licitante deverá demonstrar o pleno entendimento sabre o que será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a
metodologia proposta para sustentação de infraestrutura, as meng0es da doutrina sabre a tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e
encerramento), planos de treinamento, contingência e pianos de comunicação
(50). O Representante contesta esse item, assim:
(51). “Com o máximo respeito, a inclusão de uma fase de proposta técnica no bojo do processo de habilitação de licitante em pregão eletrônico é ilegal,
na medida em que subverte a lógica do critério de julgamento das propostas, o menor preço.
(52). Em outras palavras, a exigência de PTE, na fase de habilitação, é contrária ao próprio edital que estabelece a modalidade do pregão, na forma
eletrônica, do tipo menor preço. E, nesse sentido, a exigência viola o art. 7º do Decreto nº 10.024/19, que regulamenta o pregão eletrônico e determina
que tal modalidade adotará o critério de ‘menor preço’ ou ‘maior desconto’.
(53). A exigência de PTE não poderia ter sido incluída em fase de habilitação também por não se tratar de exigência indispensável (art. 37, inc. XXI da
CF/88).
(54). Na prática, criou-se uma fase de avaliação de proposta técnica, sem sequer a instauração de critérios objetivos de julgamento – o que não se pode
admitir.
(55). Como se sabe, o julgamento das propostas de um certame deve ser pautado por critérios objetivos. Não se pode eliminar um licitante com base em
terminologias imprecisas, sem maiores motivações, o que frustra até mesmo o direito ao contraditório dos interessados.
(56). De outro lado, apontar genericamente no parecer técnico que teriam sido copiados textos do edital para motivar a inabilitação de licitante vai ao
encontro de ilegal excesso de formalismo. Afinal, alguns trechos foram colacionados apenas a título de organização do documento. Não há que se falar
em cópia do edital com a finalidade de se furtar ao cumprimento da exigência.
(57). Por fim, caso a Administração tivesse qualquer dúvida com relação aos dados consignados na PTE deveria ter diligenciado diante da CTIS para
fins de esclarecimentos.
(58). A promoção de diligências é um poder-dever da Administração Pública que deve ser exercido, especialmente em casos como o debatido nesses
autos em que a Denunciante é quem apresentou o menor preço.
(59). Sem entrar no mérito da legalidade da exigência (v), entendeu-se que o analista apresentou em seu parecer técnico, conclusões muito
sucintas e indeterminadas, sem identificação precisa das falhas encontradas e dos problemas identificados na Proposta Técnica (PTE) da
empresa CTIS, e que dessa forma, tais argumentos, como estão, não seriam suficientes para uma tomada de posição pela inabilitação da
empresa Representante no Pregão Eletrônico nº 64/2020 da Secretaria de Saúde do Maranhão. Ficou carecendo de identificação precisa e
relacionamento dos pontos conflitantes ou incompatíveis com a solicitação do Edital, e a confecção adequada de um relatório de erros e omissões
encontrados no PTE da Reclamante.
5. DA LEGALIDADE DAS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A REPRESENTANTE
(1). A Lei Geral das licitações (Lei Federal nº 8.666/93), em consonância com a Constituição Federal, dispõe em seu art. 3º (caput):
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Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
§1o É vedado aos agentes públicos:
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter
competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio
dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato. (negritei).
(2). Embora a legislação específica sobre licitações seja a Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações e Contratos – LGLC) que trata pormenorizadamente
sobre o tema, o legislador constitucional, devido a relevância do assunto, tenta explicar a exigência de que os interessados em contratar com a
administração pública demonstre condições para honrar o contrato, sem que, contudo, seja exigida qualificação que não se coadune com os serviços que
se pretende contratar, é assim no inciso XXI do art. 37 da CF:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(…)
XXI â€• ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações (negritei).
(3). Entende-se que o que esses mandamentos legais querem evitar é que exista no certame critério que restrinja o caráter competitivo da licitação
ou que se admita constar no instrumento convocatório cláusulas totalmente discrepantes com o objeto do certame.
(4). Por outro lado, a doutrina tem se posicionado no mesmo sentido, Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Ed. Dialética, 5ª ed., São Paulo, 1998, p.312.), leciona:
"É impossível deixar de remeter à avaliação da Administração a fixação dos requisitos de habilitação técnica. Essa competência discricionária não
pode ser utilizada para frustrar a vontade constitucional de garantir o mais amplo acesso de licitantes (...) A Administração apenas está
autorizada a estabelecer exigências aptas a evidenciar a execução anterior de objeto similar. Vale dizer, sequer autoriza exigência de objeto
idêntico.
(…)
Deveâ€•se considerar a atividade principal e essencial a ser executada, sem maiores referências a especificações ou detalhamentos. Isto não
significa afirmar que tais peculiaridades sejam irrelevantes. São significativas para a execução do objeto, mas não para a habilitação" (negritei)
(5). E o ilustre jurista Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Ed. Malheiros Editores, 24ªed.,1995, pág.86.)
ensina que o princípio da razoabilidade “objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou
abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais.”. (negritei)
(6). Isso não impede, que quando for necessário a Administração introduza em seus editais de licitação, requisitos mínimos específicos de participação na
disputa, visando ter a garantia da perfeita execução do contrato, por parte da empresa vencedora.
(7). Chama-se novamente aqui o Professor e Jurista Hely Meirelles (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª Ed. São Paulo:
Malheiros, 1998, p. 239), que argumenta:
“…não configura atentado ao princípio da igualdade aos licitantes o estabelecimento de requisitos mínimos de participação, no edital ou convite, porque
a Administração pode e deve fixá-los, sempre que necessário à garantia da execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou serviço, à
regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse público.”
(8). A Administração tem o dever de se proteger de interessados não capacitados a prestar o serviço ou realizar a obra objeto da licitação. Por isso, a Lei
de Licitações e Contratos prevê a fase de habilitação, na qual os interessados devem comprovar os requisitos exigidos no edital. Nela, a Administração
deve impedir a participação daqueles sem condições de cumprir o objeto pretendido. Entretanto, na sede de cumprimento deste dever discricionário, não
pode o Administrador exagerar na dose, ou seja, não pode fazer exigências na fase de habilitação que possam limitar ou até mesmo impedir a
participação daqueles que em tese teriam condições e estariam apitos a prestar o serviço ou a executar a obra.
(9). Questiona a Representante sobre a legalidade/ilegalidades dos itens editalícios de habilitação que serviram de protesto para a sua
inabilitação, sustentada no Parecer Técnico (doc. 04, anexo), quais sejam, os relacionados e comentados, analisados argumentos (i); (ii); (iii); (iv)
e (v), por ele extraídos daquele Parecer Técnico:
– Item 10.5 do Edital:
(10). Não serão aceitos documentos de habilitação com indicação de CNPJ/CPF diferentes, salvo aqueles legalmente permitidos.
(11). O posicionamento dessa Unidade Técnica já dado anteriormente, é que só com as condições jurídicas apresentadas e defendidas pela Representante,
efetivamente a empresa CTIS Tecnologia S/A não poderia se apropriar de atestados expedidos em nome e CNPJ de sua acionista Sonda Procwork
Informática Ltda., para fins de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas. Pelo menos, esse é o entendimento do Tribunal de
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Contas da União (TCU) contidos nos Acórdãos nº 1.222/2013 e nº 2444/2012:
“ A transferência parcial de patrimônio e profissionais, decorrente de reestruturação societária de empresas pode implicar a transferência efetiva de
qualificação técnica e operacional entre elas, sendo admissível, se confirmada essa hipótese, a utilização pelas empresas incorporadoras, para fins de
habilitação em licitações públicas, de atestados de qualificação técnica de titularidade das incorporadas, atinentes ao acervo técnico transferido. -
Acórdão nº 1.222/2013 – Plenário.”
“ A transferência da capacidade técnico-operacional entre pessoas jurídicas é possível não somente na hipótese de transferência total de patrimônio e
acervo técnico entre tais pessoas, mas também no caso da transferência parcial desses ativos – Acórdão n.º 2444/2012-Plenário, TC-003.334/2012-0,
rel. Min. Valmir Campelo, 11.9.2012”
– Item 10.12.1.3 do Edital:
(12). Executou serviços de ‘service desk’ contemplando os Níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência municipal, estadual ou federal, em
instalações próprias, com Índices de satisfação o de usuários acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80% resolvidas no primeiro
contato e acima de 85°A de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do ‘Service Desk’.
(13). Em sua reclamação a Representante faz referência ao Acórdão nº 954/2013 TCU – Plenário, do qual traz para peça o excerto seguinte:
“ [...] 9.4. dar ciência ao FNDE acerca das seguintes falhas detetadas em virtude da condução do Pregão Eletrônico nº 82/2012: [...]
9.4.2. o termo de referência e os documentos de ordem técnica que embalsaram o Pregão Eletrônico no 82/2012 deixaram de apresentar as justificativas
de ordem técnica, com base em estudos, laudos, perícias e pareceres, de modo a esclarecer e respaldar a exigência de habilitação técnica referente a
indicadores de níveis de satisfação de 95% em relação às ocorrências utilizadas para comprovação da experiência prévia pelas licitantes, de acordo com o
item 4.2.3 do edital, contrariamente aos Acórdãos 1.284/2003, 1.636/2007 e 2.099/2009-TCU - Plenário; [...] (Acórdão no 954/2013 – Plenário,
Ministro Relator José Jorge).”
(14). Essa Unidade Técnica como o TCU, enxerga ilegalidade nas exigências dos índices de satisfação exigidos, faltaram comprovação de estudos,
laudos técnicos etc. de justificativa na documentação arquivada (SACOP) do processo. Em desacordo portanto com a jurisprudência alinhada com o art.
37, inciso XXI da Constituição Federal e art. 3º, § 1º, inciso I da Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações e Contratos).
(15). As exigências de ‘índices de satisfação’ na fase de habilitação em licitações públicas, quando necessárias, devem vir providas de justificativas de
ordem técnica, com base em estudos, laudos, perícias e pareceres, de modo a esclarecer e respaldar essas exigências de habilitação técnica.
(16). Verificou-se na documentação disponível Edital (Em item 10.12 Especificação Técnica), apenas referências as especialidades, a cobertura atingida,
a abrangência, necessidade de medição para acompanhamento, capacidade de execução, em virtude de que os trabalhos a executar são em área de
socorro imediato, exigindo maior interação com o segmento. O Termo de Referência no subitem 3.7. (No item 3 – Justificativa), até que proclama,
justificando a contratação: Tal solicitação baseou-se na análise técnica para a referida problemática, sem, no entanto, apresentar dados técnicos que
respalde as exigências dos índices de satisfação solicitados no Edital. Por esse motivo, parece ter havido restrição à livre concorrência, até porque, apenas
três empresas (Num mercado concorrido), participaram da disputa, e duas delas foram reprovadas em tese, pelos mesmos argumentos.
(17). Fechando essa interpretação dessa unidade técnica, chama-se novamente O TCU com o seu Acórdão nº 32/2003 – Primeira Câmara:
(…);
9.2 – determinar ao Município de Macapá/AP que, nas licitações realizadas com recursos públicos federais, ao inserir nos editais exigência de
comprovação de capacidade técnica, de que trata o art. 30 da Lei n. 8.666/1993, seja sob o aspecto técnico-profissional ou técnico-operacional, consigne
no respectivo processo, expressa e publicamente, os motivos dessa exigência, e demonstre, tecnicamente, que os parâmetros fixados são necessários,
suficientes e pertinentes ao objeto licitado, assegurando-se de que a exigência não implica restrição do caráter competitivo do certame;
(18). Executou os serviços sob égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 ou superior, ISO 27001,
ISO 20000, Support Center Certification (SCC – HDI), com utilização de medição de esforço em UST ou equivalente, com gestão de resultados
baseados em Acordo de Nível de Serviços implementados em ferramentas de gestão para os serviços.
(19). As exigências de certificação de qualidade em licitações públicas na fase de habilitação, parece contrariar as determinações dos órgão de controle,
como visto no pronunciamento seguinte do TCU:
“ Não é possível a exigência de certificação ISO, e outras semelhantes, com o fim de habilitação de licitantes ou como critério para a qualificação
de propostas (negritei).
Mediante pedido de reexame, a Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. - (Eletronorte manifestou seu inconformismo contra o Acórdão nº 1.612/2008,
do Plenário, o qual lhe determinara que, nos editais de suas licitações, deixe de exigir a certificação expedida pela Organização Internacional de
Normalização (International Organization for Standardization – ISO) e outras semelhantes, para a habilitação dos participantes ou como critério para a
qualificação de propostas. Para a recorrente, “a jurisprudência que serviu de base para a determinação contestada é relativa apenas a serviços de
informática”. Segundo o relator, no entanto, “nenhum dos motivos que levaram à formação do entendimento deste Tribunal é exclusivo de certames
dessa natureza”. Para ele, as certificações nacionais correspondentes à família 9000 da ISO se referem, em linhas gerais, a critérios para implantação de
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sistemas de garantia da qualidade. Para obtê-los, a empresa deveria demonstrar a adequação de seus procedimentos de fabricação aos padrões
estabelecidos na norma, o que garantiria, ao menos em tese, “que os produtos oriundos dessa empresa tenham sempre as mesmas características”.
Todavia, ainda conforme o relator, “isso não garante que eles tenham qualidade superior aos de uma empresa que não seja certificada”, além do que, no
ponto de vista do relator, “obter a certificação ISO é faculdade das empresas – não há lei que a indique como condição para exercício de qualquer
atividade”. restritiva, portanto, a exigência desse predicado como condição para qualificação em licitações, pois “afastar os participantes não certificados
reduz a possibilidade de alcance da melhor proposta para a Administração, sem que haja justificativa razoável para tanto”. Por outro lado, não haveria
óbice para a utilização do aludido certificado para atribuir pontuação a uma empresa licitante, dado que isso permitiria reconhecer seu diferencial em
relação a outras que não comprovaram a adequação de seu sistema de produção aos critérios de qualidade estabelecidos em tais normas. Por conseguinte,
votou por que se negasse provimento ao pedido de reexame, mantendo-se os exatos termos do Acórdão nº 1.612/2008-Plenário, no que contou com a
acolhida do Plenário. Precedente citado: Acórdão no 2461/2007, do Plenário. Acórdão n.º 1085/2011 – Plenário, TC-007.924/2007-0, rel. Min. José
Múcio, 27.04.2011.”
(20). O renomado Professor e Jurista Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16ª
Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 625.), comenta ao analisar a exigência de certificação ISO:
“ Tem-se cogitado da exigência da certificação ISO (em suas diversas variantes) como requisito de habilitação. O tema envolve grande risco de vício. A
certificação ISO retrata uma certa concepção de excelência no cumprimento de rotinas e técnicas. Isso não significa que tal concepção seja necessária
ou adequada à execução de um certo contrato administrativo. Ou seja, muitos dos requisitos indispensáveis à aludida certificação podem ser
desnecessários à execução satisfatória do objeto contratual. Por outro lado, é perfeitamente imaginável que a natureza de um contrato específico
comporte certas peculiaridades de que a certificação não cogita. Em suma, há um enorme risco de que a exigência da certificação ISO represente uma
indevida restrição ao direito de participar da licitação.”
(21). E complementa o doutrinador:
“ O essencial não é a certificação formal, mas o preenchimento dos requisitos necessários à satisfação dos interesses colocados sob a tutela do Estado.
Se o sujeito preenche os requisitos, mas não dispõe da certificação, não pode ser impedido de participar do certame.”
(22). O Edital justifica a exigência do item 10.12.1.4, em seu item 10.12.1.5 assim:
...;
h) Também está sendo exigido que a LICITANTE apresente documentos que comprovem sua aderência as melhores práticas de mercado (PMBoK,
CBoR, CMM, ISO, HDI etc). Não obstante, seria muito prejudicial à concorrência a exigência da certificação, contudo, para fins de comprovação de
execução, será exigido a comprovação fática dos projetos com informações reais, afim de mitigar a máximo riscos ao erário público bem como manter a
objetividade desta contratação.
(23). Como visto, não está sendo exigido diretamente no edital a comprovação da certificação, e sim a aderência as melhores práticas de mercado
(Certificações de qualidade ISO 9001:2015 ou superior, ISO 27001, ISO 20000, Support Center Certification (SCC – HDI)), entretanto, mesmo que não
esteja sendo exigida diretamente a certificação, a suposta ausência de comprovação de boas práticas com base na ISO 9001, foi utilizada como mais um
motivo da não habilitação da empresa Representante. Ou seja, foi interpretado e utilizado como um critério de julgamento de capacidade técnica, o que
contraria a doutrina e a jurisprudência do TCU, como visto anteriormente e a seguir:
(24). O Tribunal de Contas da União (TCU), em seu Acórdão Nº 1287/2008 – Plenário estabelece que:
(...)
9.4.2. Estabeleça a aceitabilidade de todas as certificações idôneas disponíveis no mercado para o processo de desenvolvimento e/ou manutenção de
software dos fornecedores, emitidas por entidade certificadora independente, não incluindo produtos específicos, senão em caráter exemplificativo, tais
como “certificação CMM ou similar”, caso necessitem incluir como quesito técnico para julgamento das propostas a certificação do fornecedor em
qualidade no desenvolvimento de software;
“ abstenha-se de incluir, nos editais de seus certames licitatórios, cláusulas em que a certificação ISO e outras semelhantes sejam empregadas
como exigências para habilitação ou como critério para desclassificação de propostas’ (fl. 235, v.p.).” Acórdão 1.085/2011 – Plenário.
– Item 10.12.8 do Edital:
(25). com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do objeto de forma
detalhada, de maneira a demonstrar o completo atendimento e entendimento das características mínimas exigidas dos serviços ora solicitados.
Regras gerais: a) Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos; b) A Licitante deverá demonstrar o pleno
entendimento sobre o que será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a metodologia proposta para
sustentação de infraestrutura, as menções da doutrina sobre o tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e encerramento), planos
de treinamento, contingência e planos de comunicação.
(28). A Lei nº 8666/93 no § 1º do seu art. 44, assim dispõe:
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem
contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei.
§ 1o É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o
princípio da igualdade entre os licitantes.
(29). O TCU, em seu Acórdão 2.471/2008 – Plenário, se pronunciou assim sobre o tema:
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“ 9.2.3. Bens e serviços de TI cuja natureza seja predominantemente intelectual não podem ser licitados por meio de Pregão. Tal natureza é típica
daqueles serviços em que a arte e a racionalidade humana são essenciais para sua execução satisfatória. Não se trata, pois, de tarefas que possam ser
executadas mecanicamente ou segundo protocolos, métodos e técnicas preestabelecidos e conhecidos;”
(30). A exigência de apresentação de uma proposta técnica como requerida no Edital, não parece ser um item indispensável na execução dos trabalhos
requisitados, e que pelo entendimento desta Unidade Técnica, demonstra ser um produto estritamente intelectual. O objeto da licitação em apreciação
parece não carecer dessa exigência par sua perfeita execução, de forma que tal exigência, poderia ser dispensada até porque está sendo aqui utilizada
como exigência classificatória de habilitação e julgamento com contornos subjetivos. Dessa forma, vê-se a exigência acima como ilegal, por contrariar
principalmente o art. 37, caput da CF e o art. 3º da Lei nº 8.666/93.
(31). Abaixo excerto do Acórdão nº 2.290/2019 – TCU – Plenário:
(…);
95. A existência de critérios predefinidos de seleção e de um paradigma objetivo de julgamento é imprescindível para conferir lisura ao procedimento e
para oportunizar aos participantes condições não só de elaborar sua oferta de acordo com o desejado pela Administração, mas também de,
eventualmente, questionar o resultado do certame.
6. DA HABILITAÇÃO DA EMPRESA INDRA
(1). A empresa CTIS ao reclamar de sua inabilitação no Pregão Eletrônico nº 64/2020, também fez reclamação quanto a indevida habilitação da empresa
INDRA, assim:
(2). Aberta a licitação, apenas 3 empresas apresentaram propostas.
(3). A CTIS foi classificada em primeiro lugar com o melhor lance no valor de R$ 21,05 (doc. 03 – ata da sessão). Em terceiro lugar, com um preço
bastante superior de R$ 23,50, foi classificada a empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos Ltda. (INDRA), a atual prestadora do serviço.
(4). A habilitação da empresa INDRA, declarada vencedora, é indevida.
(5). Observa-se uma clara quebra de isonomia entre a forma de exame da PTE da Denunciante e da empresa INDRA (doc. 14 – habilitação).
(6). A INDRA também transcreve trechos do edital em sua PTE (doc. 15), mas não foi repreendida por isso. Tal proposta técnica possui os seguintes
elementos de irregularidade, a título de exemplo:
• Local de prestação dos serviços e horários: há na PTE da INDRA, transcrito num slide, os locais de prestação e os horários citados no edital. São
informações transcritas, neste caso, que não demonstram maior ou menor entendimento do edital;
• Supervisores, pesquisas, indicadores, entre outros: citar a utilização de ITSM, uso de supervisores, pesquisas de satisfação, indicadores e relatórios
são exigências do edital e não demonstram entendimento dos serviços. Novamente, a INDRA transcreveu dados do edital;
• Operação: sobre a operação, a INDRA listou as informações do edital como prazo, localização, remoto ou presencial, meios de comunicação, utilizar
ITSM próprio ou do cliente, inserindo textos escritos de forma diferente do edital, acrescentando atividades comuns a estes serviços e que, de certa
forma, já são citados no edital. Ou seja, fora a descrição de atividades corriqueiras desse tipo de serviço como “Suporte de microinformática e
arquitetura PC, Suporte a softwares homologados pela SES-MA, Orientações a usuários; etc., não descreveu a operação em detalhes de
dimensionamento, substituições, composição da equipe em localidades ou nada que dispusesse sobre mais detalhes da efetiva operação;”
• Sobre SLA. Ao citar SLA, descreveu: “Os níveis de serviços seguirão estritamente as metas e objetivos enunciados no Termo de Referência e seus
anexos.” Isso é só uma forma de dizer que atende ao edital, sem citar nada descritivo ou informação de entendimento. Aceitar isso significa validar uma
proposta técnica completamente descrita dessa forma;
• Catálogo de serviços: Ao citar o catálogo, simplesmente o cita como parte integrante do portal ou inserido no ITSM ou que apresentará um catálogo
detalhado, como: “Acesso ao catálogo…”, “revisão periódica do catálogo”, “conforme catálogo”, “de acordo com o catálogo”, “apresentar o
catálogo detalhado”, etc. Ou seja, a INDRA não detalhou, mostrou, listou nada de concreto como um catálogo ou modelo, não fez menção mais
detalhada. Esse tipo de citação, seguindo o raciocínio aplicado quando da avaliação da PTE da CTIS, deveria ser motivo de inabilitação;
• Metodologia: a INDRA declarou que possui metodologia própria, que tem um supervisor e um coordenador, que fazem capacitação e pesquisa de
satisfação, indicadores, planos de ações, entre outros, cita algumas imagens de processos de atendimento. Tem descrição e exemplos tanto quanto a
PTE da CTIS. A INDRA demonstrou experiência no serviço, não trouxe nenhuma informação “extra” ou mais esclarecedora comparativamente à PTE
da CTIS. A forma de apresentação ou a quantidade de exemplos ou detalhes não podem diminuir o entendimento de aderência ao que foi solicitado.
Mostrar fotos e exemplos de processos não denota mais ou melhor conhecimento nos serviços nem tão pouco demonstra maior entendimento de como
executar os serviços e sim que possui alguma experiência ou que buscou, em literatura, essas informações para apresentar melhor a proposta, o que
também foi feito pela CTIS.
• Ferramentas: a INDRA não citou reconhecimento facial ou biometria, itens obrigatórios, segundo o edital. Assistente virtual ou aplicativos para
celular ou processos de segurança para inclusão ou uso de equipamentos móveis não substituem uma ferramenta exigida e detalhada de biometria;
• Na proposta da INDRA são citados Chatbot, assistência virtual, automação (muito extensa), aplicativos de fone Indraphone, URA, aplicativos de field,
Inframanager 3CX para smartphone e PROJETO de automação, que não são exigências do edital e, portanto, não deveriam influenciar em maior ou
melhor entendimento dos serviços. O que era obrigatório a INDRA não apresentou como, por exemplo: “Reconhecimento facial” e “desbloqueio de
aplicações via aplicativo”.
(7). Tudo isso demonstra que houve favorecimento na análise do PTE da INDRA, na medida em que não cumpriu objetivamente o edital.
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(8). Também se observa um tratamento diferenciado e benevolente com a INDRA quando se verifica que a sua PTE foi apresentada em nome da
empresa Minsait. Nesse caso, ao contrário do ocorrido com a CTIS, a Sra. Pregoeira não questionou qual seria o vínculo jurídico entre a licitante
INDRA e a empresa Minsait.
(9). Diante de todos esses elementos, entende-se que houve quebra de isonomia em favor da empresa INDRA, em detrimento da Denunciante, bem como
o direcionamento da licitação para a empresa vencedora que atualmente presta o serviço para a SES/MA.
7. DAS DEFESAS APRESENTADAS/ANÁLISE
7.1 Da Defesa Apresentada pela Sra. Giselle (Pregoeira da SES/MA)
Relata a Pregoeira:
“ Após aprovação do Termo de Referência, autorização para realização do certame, pesquisa de mercado, aprovação da minuta do edital e demais
procedimentos internos, a abertura do Pregão Eletrônico Nº 064/2020 da SES/MA foi marcada para 05.01.2020, com ampla divulgação
(DOE/DOU/Jornal regional e nacional/mural do órgão/site e SACOP).
Participaram do certame as empresas: INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS Ltda., REGINA PACHECO & COELHO
CONSULTORIA EM INFORMÁTICA Ltda. e CTIS TECNOLOGIA S/A.
Na fase de lance a empresa CTIS TECNOLOGIA S/A ofertou o menor preço, tendo inclusive negociação por parte da Pregoeira no intuito de obter uma
proposta vantajosa para a Administração, ocasião que foi convocada para apresentar proposta ajustada e documentação de habilitação, onde, após
recebimento da documentação, foram os autos remetidos ao setor requisitante para análise técnica.
O supervisor de informática proferiu parecer técnico que inabilitou a empresa, conforme se descreve:”
Nota:
Os acontecimentos da inabilitação da empresa CTIS TECNOLOGIA S/A, estão descritos no já citado Parecer Técnico, documentos e
comentado em vários pontos desse relatório.
“ Diante da inabilitação da CTIS, foi convocada a 2ª colocada, a empresa REGINA PACHECO & COELHO CONSULTORIA EM INFORMÁTICA
Ltda., que também foi inabilitada.
Assim, foi convocada a 3ª e última colocada, a empresa INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS Ltda., para apresentação de
proposta e documentação de habilitação, onde foi emitido parecer favorável, cujo teor segue:”
“ Em análise a proposta apresentada pela empresa INDRA Ltda., CNPJ: 01.645.738/0039-41:
Em referência aos atestados apresentados pela licitante… referentes aos itens de nº 10.12.1 - 10.12.1.1 – 10.12.1.2 – 10.12.1.3 - 10.12.1.4 e 10.12.1.5, a
quantidade de UST/e ou horas somam um total de 194.552,40, UST/e ou horas, ou seja, 194 % do volume exigido.
Em análise da Proposta Técnica Especializada PTE (fls. 1036 a 1151), atende todos os requisitos, demonstrando o pleno atendimento sobre o processo
que será executado, assim como o processo geral, a metodologia proposta para sustentação da infraestrutura e a fase de transição, execução e
encerramento, ou seja, conforme a exigência do item 10.11 do Edital.
Concluímos que a proposta apresentada pela empresa INDRA Ltda., atende os requisitos mínimos exigido pelo Edital nos termos do item nº 10.
QUALIFICAÇÃO TÉCNICA.
Após a divulgação do parecer, a pregoeira classificou e habilitou a empresa INDRA.
Inconformada, a empresa CTIS, apresentou recurso conta a decisão, sendo que o julgamento do recurso só veio reiterar os motivos de sua inabilitação, o
que se verifica na manifestação do setor técnico.”
O Setor Técnico, rebate na análise do Recurso da CTIS um a um os argumentos da CTIS quanto a ilegalidade na habilitação da empresa INDRA Ltda.
(7). Tal recurso chegou até a autoridade superior competente (Secretário de Estado da Saúde do Maranhão, Sr. Carlos Eduardo de Oliveira Lula), que em
07.04.2021, que emitiu a seguinte decisão sobre o imbróglio:
(8). “Considerando o julgamento proferido pela Pregoeira Oficial desta SES/MA, corroborado pelo Parecer Jurídico no 627/2021/SAAJ/SES,
classificação e habilitação da recorrida, INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS LTDA., CNPJ n° 01.645.738/0039-41.” (Ver
peça, análise técnica recursal anexada na defesa (Anexo 01), do Sr. Erick Augusto Lemos Carvalho (Supervisor de STI/UGAM da SES/MA).
7.1 Da Defesa Apresentada pelo Sr. Erick Augusto Lemos Carvalho (Supervisor STI – SES/MA)
Em sua peça de Defesa o Superviso Eick faz inicialmente um resumo dos fatos, fala da tempestividade de sua manifestação e da fundamentação do
Pregão Eletrônico Nº 064/2020 e prossegue:
[…]
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“ Logo, verifica-se que o procedimento escolhido se mostra o adequado, por garantir, por meio de disputa justa entre os interessados, a compra mais
econômica, segura e eficiente para a Administração.
Desse modo, considerando que o Pregão se destina à seleção de fornecedor ou prestador de serviços cujos padrões de desempenho e qualidade possam
ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais praticadas no mercado, nenhum empecilho existe ao prosseguimento do feito.
Nesse sentido, A Lei nº 8.666/1993 exige a utilização de critérios objetivos (e veda qualquer critério subjetivo que possa afetar a isonomia) na avaliação
das propostas dos licitantes (Lei nº 8.666/1993, art. 3º, caput, art. 40, inciso VII, art. 44, caput e § 1º, art. 45, caput, e art. 46, § 1º, § 2º e § 3º.
Portanto, todas as apreciações feitas no certame foram de maneira objetiva, atentando unicamente aos documentos apresentados na proposta,
principalmente no que se pese a proposta da Representante, que alegou vínculo jurídico com a empresa SONDA PROCWORK INFORMÁTICA Ltda.,
mas não enviou nenhum documento comprovando tal vínculo.
– Item 10.5 do Edital:
Item 10.5 Não serão aceitos documentos de habilitação com indicação de CNPJ/CPF diferentes, salvo aqueles legalmente permitidos.
Argumento (i) do Parecer Técnico: Não aceitação dos atestados apresentados pela CTIS, por estarem em nome da empresa SONDA
PROCWORK INFORMÁTICA LTDA. (Sonda Procwork). Isso porque não teria sido comprovado o vínculo jurídico entre a mencionada
empresa e a CTIS.
Defesa: “ Portanto, em face da exigência do Edital e do princípio da vinculação ao instrumento convocatório, foram desconsiderados os atestados
da proposta da Representante em CNPJ diferente por falta de comprovação de vínculo jurídico.”
– Análise:
A conclusão dessa Unidade Técnica está de acordo com a defesa apresentada: Só com as condições jurídicas apresentadas e defendidas pela
Representante, efetivamente a empresa CTIS Tecnologia S/A não poderia se apropriar de atestados expedidos em nome e CNPJ de sua acionista Sonda
Procwork Informática Ltda., para fins de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas. Pelo menos, esse é o entendimento do
Tribunal de Contas da União (TCU) contidos nos Acórdãos nº 1.222/2013 e nº 2444/2012: (vide parágrafo (11)., item 5. DA LEGALIDADE DAS
EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A REPRESENTANTE).
Item 10.12.2 Será permitido o computo de USTs em contratos/clientes distintos, executados num mesmo período de 12 (doze) meses
consecutivos, ininterruptos e concomitantes.
Argumento (ii) do Parecer Técnico: Não seriam aceitos os atestados da ANA-2013, INFRAERO-2013 e TERRACAP-2014 por serem
antigos e não concomitantes.
Defesa: “ A própria Representante ressalva que não impugnará em relação a rejeição dos atestados não concomitantes, que foram apresentados,
referente aos anos de 2013 e 2014, por tratar-se de atestados de capacidade técnica muito antigos e ferindo a exigência do Edital.”
– Análise:
Este item foi desconsiderado pela Representante e pela análise.
Item 10.12.1.3 Executou serviços de ‘service desk’ contemplando os níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência municipal, estadual
ou federal, em instalações próprias, com índice de satisfação de usuário acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80%
resolvidas no primeiro contato e acima de 85°% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do ‘Service Des k’.
Argumento (iii) do Parecer Técnico: Verificamos que o atestado do TSE não menciona (nem o Edital), que utilizaram instalações próprias,
o CDTS/FIOCRUZ utilizou a ata do TSE, dessa forma, não evidenciam que utilizou instalações próprias e nem indicou a abrangência dos
serviços, além disso, nenhum atestado menciona a percentagem (%) de atendimentos das metas de satisfação de usuários nem o índice de
resolução em 1° Nível e no Service Desk.
Defesa: “ Em referência ao atestado do TSE (doc. 10), não menciona de forma direta a utilização de instalações próprias, inclusive o
CDTS/FIOCRUZ utilizou da ata do TSE, não evidenciando a utilização de instalações próprias ou a abrangência dos serviços, portanto ratificando
a desclassificação da Representante por descumprimento das exigências editalícias, conforme descreve no item de nº 10.12.1.3 “Executou serviços
de servisse desk contemplando os Níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência municipal, estadual ou federal, em instalações próprias, com
índice de satisfação de usuários acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80% resolvidas no primeiro contato e acima de 85% de
resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do Service Desk”.
Além disso, não foram identificados atestados válidos que fornecessem a porcentagem (%) de atendimentos das metas de satisfação de usuários
nem o índice de resolução em 1º Nível e no Serviçe Desk.
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(24). Aqui a Representante contesta este posicionamento do Setor Técnico da SES/MA, com a apresentação dos seguintes argumentos e documentos:
(25). “Com relação à abrangência, o atestado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) demonstra claramente que o atendimento se estende ao TSE e aos
(26). Quanto aos escritórios próprios, no segundo parágrafo do atestado do TSE se demonstra a obrigação contratual de instalação própria em cada
(27). Além disso, o percentual de atendimentos das metas de satisfação de usuários, bem como o índice de resolução no ‘service desk’ são
comprovados por meio da análise do atestado da Embraer (doc. 12), que sequer foi mencionado no parecer técnico, diante da ilegalidade na
desconsideração dos atestados da parceira Sonda Procwork. Confira-se excerto do atestado que demonstra o cumprimento do item 10.12.1.3:
Prestação de serviços de ‘service desk’ contemplando os Níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência internacional (Brasil, EUA, Portugal,
contato e acima de 85% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do ‘Service Desk’;
(28). Logo, também esse requisito do edital foi claramente cumprido.”
– Análise:
Acontece, que o Atestado da Embraer (doc. 12), “que sequer foi mencionado no parecer técnico,” é um atestado emitido em nome e CNPJ da acionista
Sonda Procwork, e que por isso a empresa CTIS Tecnologia S/A, não poderia se apropriar desse atestado expedido em nome e CNPJ de sua acionista
Sonda Procwork Informática Ltda., para fins de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas, pelo menos é esse o entendimento
do TCU.
O atestado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), este sim, está em nome e CNPJ da CTIS Tecnologia S/A. Dessa forma, os documentos e
argumentos apresentados pela Representante só serviriam, a princípio, para a comprovação parcial do item 10.12.1.3 do edital. (Vide
parágrafos (29). e 30)., 4. DA ANÁLISE PRELIMINAR DOS ARGUMENTOS DO SETOR TÉCNICO E DO REPRESENTANTE).
Quanto a legalidade do item 10.12.1.3 do Edital, essa Unidade Técnica, como o TCU, enxerga ilegalidade nas exigências dos índices de satisfação
exigidos, faltaram comprovação de estudos, laudos técnicos etc. de justificativa na documentação arquivada (SACOP) do processo. Em desacordo
portanto com a jurisprudência alinhada com o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal e art. 3º, § 1º, inciso I da Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de
Licitações e Contratos).
As exigências de ‘índices de satisfação’ na fase de habilitação em licitações públicas, quando necessárias, devem vir providas de justificativas de ordem
técnica, com base em estudos, laudos, perícias e pareceres, de modo a esclarecer e respaldar essas exigências de habilitação técnica. (Vide parágrafos
(14). A (17). Do item 5. DA LEGALIDADE DAS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A REPRESENTANTE).
Item 10.12.1.4 Executou os serviços sob égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 ou
superior, ISO 27001, ISO 20000, Support Center Certification (SCC – HDI), com utilização de medição de esforço em UST ou equivalente,
com gestão de resultados baseados em Acordo de Nível de Serviços implementados em ferramentas de gestão para os serviços. Verificamos
que o TSE e TRE-MG não evidenciam que foi utilizado ISO 9001.
Argumento (iv) do Parecer Técnico: Suposto descumprimento do item 10.12.1.4 do edital, pois não teria sido evidenciada a utilização do
ISO 9001 nos atestados.
Defesa: “ O princípio constitucional da eficácia da Administração Pública, inserido na nossa Carta Magna, no caput do art. 37, por meio da
Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, o qual orienta a necessidade de alcance de resultados favoráveis com os menores custos
possíveis, pressupõe a adoção de métodos refinados de trabalho que permitam alcançar resultados com a qualidade necessária com menor consumo
de recursos. Assim, para estabelecer um padrão de eficiência aceitável na prestação de serviços, há necessidade de estabelecer o nível de qualidade
aceitável, que exprima a expectativa do cliente e represente valor de negócio, o que é exigível pela Lei nº 7.232/1984 (Política Nacional de
Informática). A adoção das normas técnicas é um caminho reconhecido em nível nacional para se alcançar esses objetivos, como previsto
na Lei nº 8.078/1990 e na Lei nº 8.666/1993.
Portanto, para definir padrões e requisitos mínimos de qualidade que já são praticados no mercado, foi utilizado as certificações ISO, conforme descritos
no item de nº 10.12.1.4…
No Brasil, existem padrões de qualidade em serviços de bem definidos, publicados e mantidos pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT),
instituição integrante do Conselho Nacional de Metrologia (Conmetro) (Decreto nº 1.422/1995, art. 1º, III, alínea “a”).
Portanto, é prudente adotar nas aquisições públicas de tais serviços mecanismos semelhantes de exigência de demonstração de qualidade, com o objetivo
de reduzir os riscos de frustração de resultados do contrato.
In casu, os concorrentes se submeteram as mesmas regras e condições previamente estabelecidas no Edital. Não há em que se falar em ilegalidade ou
irregularidade no procedimento realizado por essa Secretaria, muito menos sob alegação de violação dos princípios basilares norteadores dos
procedimentos administrativos, dentre eles o da ampla competitividade. A realização visa exatamente o contrário, uma vez que o objetivo é garantir a
satisfação da coletividade e a melhor forma de atender ao interesse público.”
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– Análise: Acontece, que exigências de certificação de qualidade em licitações públicas na fase de habilitação, contrariar as determinações dos órgão de
controle, como visto no pronunciamento seguinte do TCU:
de propostas.” (negritei).
[…]
O renomado Professor e Jurista Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16ª Ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 625.), comenta ao analisar a exigência de certificação ISO:
“ Tem-se cogitado da exigência da certificação ISO (em suas diversas variantes) como requisito de habilitação. O tema envolve grande risco de vício. A
certificação ISO retrata uma certa concepção de excelência no cumprimento de rotinas e técnicas. Isso não significa que tal concepção seja necessária
ou adequada à execução de um certo contrato administrativo. Ou seja, muitos dos requisitos indispensáveis à aludida certificação podem ser
desnecessários à execução satisfatória do objeto contratual. Por outro lado, é perfeitamente imaginável que a natureza de um contrato específico
comporte certas peculiaridades de que a certificação não cogita. Em suma, há um enorme risco de que a exigência da certificação ISO represente uma
indevida restrição ao direito de participar da licitação.”
E complementa o doutrinador:
(Vide parágrafos (19). A (24). Do item 5. DA LEGALIDADE DAS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A
REPRESENTANTE).
Item 10.12.8 Com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do objeto
de forma detalhada, de maneira a demonstrar o completo atendimento e entendimento das características mínimas exigidas dos serviços
ora solicitados. Regras gerais: a) Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos; b) A Licitante deverá demonstrar
o pleno entendimento sobre o que será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a metodologia proposta
para sustentação de infraestrutura, as menções da doutrina sobre o tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e
encerramento), planos de treinamento, contingência e planos de comunicação.
Argumento (v) do Parecer Técnico: Suposto descumprimento do item 10.12.1.8 do edital. A proposta técnica especializada (PTE) estaria
supostamente superficial e haveria cópia de textos do edital, o que é vedado.
Defesa: “Verificou-se que a Proposta Técnica Especializada (PTE), apresentada pela Representante, não passou de uma cópia do Termo de
Referência, não podendo analisar ou mensurar a abrangência de conhecimento das características mínimas em que a Representante tem do objeto
licitado, que deveria conter o processo geral, a metodologia proposta para sustentação da infraestrutura, as menções da doutrina sobre o tema, sua
aplicabilidade, as fases (Transição, Execução e Encerramento), planos de treinamento, contingência e planos de comunicação.
A Representante indaga sobre o uso de diligência para satisfazer dúvidas quanto a PTE, …conforme o §3º do Art. 43 da Lei 8.666/93:
Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos: §3º. É facultada à Comissão ou autoridade superior, em
qualquer fase da licitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior de
documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta.
O uso de diligência não supriria quaisquer lacunas na PTE, uma vez que se tratava de uma cópia do Termo de Referência e a única forma de ser
devidamente validada, seria a entrega de uma nova PTE, o que é vedado por Lei, uma vez que já deveria constar na proposta da Representante.
Ademais, todos os atos da Supervisão de Informática, foram realizados em análise totalmente técnica e imparcial, sob a égide dos preceitos legais e
seguiu todos os ditames editalícios, não cabendo nenhuma narrativa contrária, principalmente com argumentos sem qualquer vinculação ou teor de
veracidade.
O certame foi adjudicado pela Empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos, CNPJ nº 01.645.738/0039-41, situada a Av. Professor Carlos
Cunha nº 1000, lojas A, B, C, D e E, Jaracaty – São Luís/MA, pelo unitário de 23,50, contra o valor orçado de 28,71, ou seja, foi adjudicada por 81,85%
do valor estimado, conforme Relatório de Cotação de Preços (ANEXO 02).
Não houve, em nenhum momento, quebra de isonomia entre a forma de exame da PTE da Representante e a PTE da empresa INDRA, ocorre que existe
uma diferença conceitual em transcrever conceitos que claramente são cópias do contexto principal e a vinculação de informações suficientes e
necessárias ao contexto do projeto.
Em todo o bojo da representação verifica-se a tentativa frustrada da Representante, em demonstrar a PTE apresentada pela empresa INDRA consta
cópias do Termo de Referência, nota-se, somente, que a Representante não entendeu as exigências técnicas editalícias. O fato de existir informações
adicionais, cabe a cada licitante demonstrar seu conhecimento, expertise e robustez ao processo. É claro que tal fato não provoca diferencial sobre o que
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foi evidentemente pedido no edital, entretanto não deve ser motivo de negativa para a Habilitação da Empresa INDRA.
Portanto, a Representante insiste em uma interpretação equivocada e sem fundamentação. Não houve transcrição de informações, mas simplesmente o
que se pediu no edital quanto a proposta técnica especializada (PTE – INDRA). Ademais, as informações de prazos, locais e datas não são cópias, mas
sim a adequação das informações necessárias ao processo.
A forma de apresentação da PTE é de responsabilidade de cada licitante, desde que atenda aos requisitos mínimos obrigatórios e listados no certame. A
Representante não está trazendo nenhuma informação técnica superveniente, apenas fazendo uma comparação com o trabalho de outra empresa. Os
requisitos ora exigidos foram solicitados, esclarecidos dentro do critério objetivo estabelecido. Para tanto, basta observar os processos sugeridos, a
metodologia apresentada e outros elementos que foram exigidos no Edital que compõe a base técnica de avaliação.
Como já elucidado anteriormente, a exigência do PTE recai sobre a necessidade de apresentação de uma proposta de trabalho, com seus requisitos
obrigatórios, mínimos. Assim, não há nenhum elemento que esteja fora de contexto, ou, não aderente ao tipo de serviço, ou, desvirtuado da realidade
quanto a área técnica, ou seja, não procede as afirmações da Representante e a habilitação da empresa INDRA foi legal e dentro dos padrões
estabelecidos pelo Edital.
[…]
Em face do exposto, restou claro que as exigências editalícias não trouxeram nenhum tipo prejuízo, ou cerceamento de concorrência, já que são
exigências corriqueiras nas licitações, sendo uma maneira da Administração Pública obter os melhores serviços e reduzir substancialmente a
possibilidade de fracasso na execução contratual.
– Análise: Sem entrar aqui no mérito da legalidade da exigência (v), entendeu-se que o analista apresentou em seu parecer técnico, conclusões muito
sucintas e indeterminadas, sem identificação precisa das falhas encontradas e dos problemas identificados na Proposta Técnica (PTE) da empresa CTIS, e
que dessa forma, tais argumentos, como estão, não são sozinhos suficientes para uma tomada de posição pela inabilitação da empresa Representante no
Pregão Eletrônico nº 64/2020 da Secretaria de Saúde do Maranhão. Ficou carecendo de identificação precisa, e relacionamento dos pontos conflitantes ou
incompatíveis com a solicitação do Edital, e a confecção adequada de um resumo de erros e omissões e inconsistências encontrados no PTE da
Reclamante. Quanto a análise desse item da empresa vencedora (INDRA S/A), também foi feita de forma simples e objetiva, sem explorar e/ou expor os
pontos fracos e fortes da proposta de PTE, como pode ser visto a seguir:
“ E análise da Proposta Técnica Especializada – PTE (fls. 1036 a 1151), verificamos que a PTE atende todos os requisitos, demonstrando o pleno
atendimento sobre o processo que será executado, assim como o processo geral, a metodologia proposta para sustentação da infraestrutura e as
fases de transição, execução e encerramento, conforme a exigência do item nº 10.11 do edital.”
(28). A Lei nº 8666/93 no § 1º do seu art. 44, assim dispõe:
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem
contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei.
§ 1o É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o
princípio da igualdade entre os licitantes.
Quanto a legalidade da exigência acima, tem-se a seguir o posicionamento do TCU, sobre o tema em seu Acórdão 2.471/2008 – Plenário:
A exigência de apresentação de uma proposta técnica como requerida no Edital, não parece ser um item indispensável na execução dos trabalhos
parece não carecer dessa exigência par sua perfeita execução, de forma que tal exigência, pode ser dispensada até porque está sendo utilizada como
exigência classificatória de habilitação e julgamento e tem contornos subjetivos. Dessa forma, vê-se a exigência acima como ilegal, por contrariar
[…];
95. A existência de critérios predefinidos de seleção e de um paradigma objetivo de julgamento é imprescindível para conferir lisura ao
procedimento e para oportunizar aos participantes condições não só de elaborar sua oferta de acordo com o desejado pela Administração, mas
também de, eventualmente, questionar o resultado do certame.
8. DA CONCLUSÃO DA SUGESTÃO ENCAMINHAMENTO
Trata o presente processo (Nº 5006/2021), de Representação com pedido de medida cautelar, formulado pela empresa CTIS Tecnologia S/A, pessoa
jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob nº 01.644.731/0001-32, com sede em Brasília/DF, no SCS Quadra 8, Bloco “B-50”, loja 14, 2º subsolo,
Ed. Venâncio 2000, CEP 70.733-900, protocolada neste TCE/MA em 30.06.2021, em desfavor da Secretaria de Estado da Saúde do Maranhão
(SES/MA), devido a ‘indevida inabilitação por supostos descumprimento de exigência editalícias’ de sua empresa pela pregoeira do certame
(Pregão Eletrônico nº 64/2020) Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes, tendo como sustentação os fundamentos e argumentos do parecer técnico da
Supervisão de Informática da SES/MA. Tal licitação tem como objeto a formação de ata de registro de preços, para eventual e futura contratação
de empresa especializada para prestação de serviços de suporte às equipes de gestão tecnológica da Supervisão de Informática daquele órgão.
Em 12.06.2021, chegou a essa Unidade Técnica o presente processo para análise e emissão de relatório, que foi concluído em 30.08.2021 (Relatório de
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Instrução Nº 2848/2021 – NUFIS-II/LIFIS IV, relatório preliminar).
O Relatório inicial, teve como sustentação os documentos oferecidos pela Denunciante e toda a documentação do Pregão Nº 064/2020, depositado no
SACOP pela SES/MA. De imediato, foi desconsiderada por essa Unidade Técnica e referendada pelo Mistério Público de Contas a possibilidade de
concessão de Medida Cautelar suspendo esse processo de contratação, visto o estágio em que se encontrava (Contrato assinado e possivelmente já em
execução pela empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos Ltda.), e ainda mais porque, o objeto do pregão, como visto, ‘são serviços de
suporte técnico na área de microinformática,’ a serem prestados pela contratada no atendimento das necessidades da Secretaria de Estado da Saúde do
Maranhão. Tais serviços, além de sua complexidade e diversidade, abrange todo o território do Estado, no atendimento de solicitações de informações
gerais e específicas a toda uma comunidade usuária (Estimada em milhões de usuários) das unidades estaduais prestadoras de serviço público de saúde,
que seria prejudicada por essa decisão impeditiva de execução do contrato.
Na análise da documentação do Pregão Eletrônico nº 64/2020 (Processo Administrativo nº 109861/2020), se verificou ele teve seu aviso publicado em
21/12/2020, realização em 05/01/2021 e homologação efetivada em 19.04.2021 (Ata de Registro de Preço nº 057/2021), em favor da empresa Inda Brasil
Soluções e Serviços Tecnológicos Ltda. CNPJ: 01.645.738/0039-41, com a qual foi firmado o contrato nº 176/2021 – SES/MA (Processo nº 77.661/2021
– SES/MA), assinado em 10.06.2021, com o valor total geral de R$ 2.350.000,00.
Na documentação apreciada, verificou-se que a empresa CTIS Tecnologia S/A, efetivou tempestivamente vários pedidos de esclarecimento de exigências
editalícia à pregoeira do certame Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes, entretanto, não se verificou nenhum pedido de impugnação do edital, nem pela
empresa Representante, nem por nenhuma outra interessada na licitação.
A empresa CTIS, participou normalmente da contenda na data programada e em 19.01.2021, teve emitido o relatório de análise de sua documentação de
habilitação e proposta (Esse é o Relatório Técnico/Parecer Técnico/Análise da Proposta da CTIS, que se refere a Representante e que serviu de base para
sua inabilitação), assinado pelo Sr. Erick Augusto Lemos Carvalho Supervisor de STI/UGAM da Secretaria de Estado da Saúde do Maranhão. O
relatório em referência, analisa e comenta as deficiências, inconsistências e ou ausências questionadas pela CTIS em seu processo de recurso
administrativo introduzido logo após a sua inabilitação pela pregoeira da disputa e são os mesmos pontos agora questionados nesse processo de
Representação.
Para conhecimento, a peça de análise da proposta da CTIS, foi finalizada desse modo:
“ Concluímos que a proposta apresenta pela CTIS TECNOLOGIA S/A, não atende os requisitos mínimos exigidos pelo Edital nos itens de nº
10.12.1.3 e 10.12.1.4, conforme tabela de atestado em anexo, e o item nº 10.12.8, a) referente a Proposta Técnica Especializada (PTE, o que não ficou
evidenciado a operacionalização da empresa licitante.”
Posteriormente a essa decisão, a CTIS entrou com o já citado Recurso Administrativo, contra:
“ A injusta inabilitação da Recorrente no presente certame e contra a decisão que declarou a empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços
Tecnológicos Ltda., vencedora do certame.”
Tal recurso chegou até a autoridade superior competente (Secretário de Estado da Saúde do Maranhão, Sr. Carlos Eduardo de Oliveira Lula), que em
07.04.2021, emitiu a seguinte decisão sobre o imbróglio:
“ Considerando o julgamento proferido pela Pregoeira Oficial desta SES/MA, corroborado pelo Parecer Jurídico no 627/2021/SAAJ/SES,
classificação e habilitação da recorrida, INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS LTDA., CNPJ n° 01.645.738/0039-41.”
Dessa forma, o Pregão Eletrônico nº 64/2020 prosseguiu em seu desenvolvimento e hoje (Isso lá em 03.08.2021), se encontra homologado, com contrato
assinado e já em execução (Contrato nº 176/2021 – SES/MA, Processo nº 77.661/2021 – SES/MA, assinado em 10.06.2021), com a empresa INDRA
Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos Ltda., com o valor total de R$ 2.350.000,00, sendo ela a empresa classificada em terceiro lugar.
Foi no estágio em que se encontra o Pregão Eletrônico nº 064/2020, e nesse contexto de opiniões contraditórias dos envolvidos que essa Unidade Técnica
foi solicitada a se posicionar. Como já comentado, trata o presente processo de contratação (Pregão Eletrônico nº 064/2020), de serviços específicos da
área de Tecnologia da Informação, que se utiliza de termos técnicos exclusivos e de conhecimento específico nessa área de conhecimento, por esse
motivo, e, ainda mais pela exiguidade de tempo para apresentação de um relatório preliminar, foi emitido o primeiro relatório e avaliado e sugerido a
solicitação de mais informações e documentos por parte dos envolvidos, com o objetivo de se ter posteriormente maior sustentação e segurança na
apresentação de um relatório definitivo mais consistente.
Os envolvidos foram citados e forneceram duas peças de defesa, a primeira oferecida pela Senhora Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira Oficial da
SES/MA), condutora do procedimento licitatório (Pregão Eletrônico nº 64/2020 – SES/MA) e a outra, pelo Senhor Erick Augusto Lemos Carvalho
(Supervisor da STI/UGAM da SES/MA), que efetuou a análise e emitiu o relatório técnico ora questionado que serviu de base para inabilitação da
empresa Representante.
Nessa nova abordagem da documentação já analisada e dos novos documentos apresentados, verificou-se que os argumentos de acusação e defesa se
repetiram, sendo os mesmos questionados e debatidos em análises, recursos, razões, contrarrazões, e agora em manifestações de defesa que não
chegaram a alterar significativamente o posicionamento verificado quando da elaboração de Relatório Inicial de Análise, como mostrado no item 7.
acima desse relatório (7. DAS DEFESAS APRESENTADAS/ANÁLISE), quais sejam:
Item 10.5 do Edital e Argumento (i) do Relatório Técnico:
Item 10.5 Não serão aceitos documentos de habilitação com indicação de CNPJ/CPF diferentes, salvo aqueles legalmente permitidos.
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Argumento (i) do Parecer Técnico: Não aceitação dos atestados apresentados pela CTIS, por estarem em nome da empresa SONDA
PROCWORK INFORMÁTICA LTDA. (Sonda Procwork). Isso porque não teria sido comprovado o vínculo jurídico entre a mencionada
empresa e a CTIS.
– Resultado da Análise:
A conclusão dessa Unidade Técnica está de acordo com a defesa apresentada: Só com as condições jurídicas apresentadas e defendidas pela
Representante, efetivamente a empresa CTIS Tecnologia S/A não poderia se apropriar de atestados expedidos em nome e CNPJ de sua acionista Sonda
Procwork Informática Ltda., para fins de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas. Pelo menos, esse é o entendimento do
Tribunal de Contas da União (TCU) contidos nos Acórdãos nº 1.222/2013 e nº 2444/2012: (vide parágrafo (11)., item 5. DA LEGALIDADE DAS
EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A REPRESENTANTE).
Item 10.12.2 do Edital e Argumento (ii) do Relatório Técnico:
Item 10.12.2 Será permitido o computo de USTs em contratos/clientes distintos, executados num mesmo período de 12 (doze) meses
consecutivos, ininterruptos e concomitantes.
Argumento (ii) do Parecer Técnico: Não seriam aceitos os atestados da ANA-2013, INFRAERO-2013 e TERRACAP-2014 por serem
antigos e não concomitantes.
Este item foi desconsiderado pela Representante e pela análise.
Item 10.12.1.3 do Edital e Argumento (iii) do Relatório Técnico:
Item 10.12.1.3 Executou serviços de ‘service desk’ contemplando os níveis 1 e 2, remoto e presencial com abrangência municipal, estadual
ou federal, em instalações próprias, com índice de satisfação de usuário acima de 90%, média geral de atendimento acima de 80%
resolvidas no primeiro contato e acima de 85°% de resolução dos atendimentos dentro da estrutura própria do ‘Service Des k’.
Argumento (iii) do Parecer Técnico: Verificamos que o atestado do TSE não menciona (nem o Edital), que utilizaram instalações próprias,
o CDTS/FIOCRUZ utilizou a ata do TSE, dessa forma, não evidenciam que utilizou instalações próprias e nem indicou a abrangência dos
serviços, além disso, nenhum atestado menciona a percentagem (%) de atendimentos das metas de satisfação de usuários nem o índice de
resolução em 1° Nível e no Service Desk.
Acontece, que o Atestado da Embraer (doc. 12), “que sequer foi mencionado no parecer técnico,” é um atestado emitido em nome e CNPJ da acionista
Sonda Procwork, e que por isso a empresa CTIS Tecnologia S/A, não poderia se apropriar desse atestado expedido em nome e CNPJ de sua acionista
Sonda Procwork Informática Ltda., para fins de comprovação de habilitação daquela empresa em licitações públicas, pelo menos é esse o entendimento
do TCU.
O atestado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), este sim, está em nome e CNPJ da CTIS Tecnologia S/A. Dessa forma, os documentos e
argumentos apresentados pela Representante só serviriam, a princípio, para a comprovação parcial do item 10.12.1.3 do edital. (Vide
parágrafos (29). e 30)., 4. DA ANÁLISE PRELIMINAR DOS ARGUMENTOS DO SETOR TÉCNICO E DO REPRESENTANTE).
Quanto a legalidade do item 10.12.1.3 do Edital, essa Unidade Técnica, como o TCU, enxerga ilegalidade nas exigências dos índices de satisfação
exigidos, faltaram comprovação de estudos, laudos técnicos etc. de justificativa na documentação arquivada (SACOP) do processo. Em desacordo
portanto com a jurisprudência alinhada com o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal e art. 3º, § 1º, inciso I da Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de
Licitações e Contratos).
As exigências de ‘índices de satisfação’ na fase de habilitação em licitações públicas, quando necessárias, devem vir providas de justificativas de ordem
técnica, com base em estudos, laudos, perícias e pareceres, de modo a esclarecer e respaldar essas exigências de habilitação técnica. (Vide parágrafos
(14). A (17). Do item 5. DA LEGALIDADE DAS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A REPRESENTANTE).
Item 10.12.1.4 do Edital e Argumento (iv) do Relatório Técnico:
Item 10.12.1.4 Executou os serviços sob égide das melhores práticas de mercado para as certificações de qualidade ISO 9001:2015 ou
superior, ISO 27001, ISO 20000, Support Center Certification (SCC – HDI), com utilização de medição de esforço em UST ou equivalente,
com gestão de resultados baseados em Acordo de Nível de Serviços implementados em ferramentas de gestão para os serviços. Verificamos
que o TSE e TRE-MG não evidenciam que foi utilizado ISO 9001.
Argumento (iv) do Parecer Técnico: Suposto descumprimento do item 10.12.1.4 do edital, pois não teria sido evidenciada a utilização do
ISO 9001 nos atestados.
– Resultado da Análise: Acontece, que exigências de certificação de qualidade em licitações públicas na fase de habilitação, contraria as determinações
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dos órgão de controle, como visto no pronunciamento seguinte do TCU:
de propostas.” (negritei).
(Vide parágrafos (19). A (24). Do item 5. DA LEGALIDADE DAS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A
REPRESENTANTE).
Item 10.12.8 do Edital e argumento (v) do Relatório Técnico:
Item 10.12.8 Com os atestados, a Licitante deverá apresentar uma Proposta Técnica Especializada (PTE), contendo a descrição do objeto
de forma detalhada, de maneira a demonstrar o completo atendimento e entendimento das características mínimas exigidas dos serviços
ora solicitados. Regras gerais: a) Não serão aceitas cópias dos textos já descritos no Edital e seus anexos; b) A Licitante deverá demonstrar
o pleno entendimento sobre o que será executado, com documento demonstrando dentre outros: o processo geral, a metodologia proposta
para sustentação de infraestrutura, as menções da doutrina sobre o tema, sua aplicabilidade, as fases (Transição, execução e
encerramento), planos de treinamento, contingência e planos de comunicação.
Argumento (v) do Parecer Técnico: Suposto descumprimento do item 10.12.1.8 do edital. A proposta técnica especializada (PTE) estaria
supostamente superficial e haveria cópia de textos do edital, o que é vedado.
– Resultado da Análise: Sem entrar aqui no mérito da legalidade da exigência (v), entendeu-se que o analista apresentou em seu parecer técnico,
conclusões muito sucintas e indeterminadas, sem identificação precisa das falhas encontradas e dos problemas identificados na Proposta Técnica (PTE)
da empresa CTIS, e que dessa forma, tais argumentos, como estão, não são sozinhos suficientes para uma tomada de posição pela inabilitação da empresa
Representante no Pregão Eletrônico nº 64/2020 da Secretaria de Saúde do Maranhão. Ficou carecendo de identificação precisa, e relacionamento dos
pontos conflitantes ou incompatíveis com a solicitação do Edital, e a confecção adequada de um resumo de erros e omissões e inconsistências
encontrados no PTE da Reclamante. Quanto a análise desse item da empresa vencedora (INDRA S/A), também foi feita de forma simples e objetiva, sem
explorar e/ou expor os pontos fracos e fortes da proposta de PTE.
Quanto a legalidade da exigência acima, tem-se a seguir o posicionamento do TCU, sobre o tema em seu Acórdão 2.471/2008 – Plenário:
A exigência de apresentação de uma proposta técnica como requerida no Edital, não parece ser um item indispensável na execução dos trabalhos
parece não carecer dessa exigência par sua perfeita execução, de forma que tal exigência, pode ser dispensada até porque está sendo utilizada como
exigência classificatória de habilitação e julgamento e tem contornos subjetivos. Dessa forma, vê-se a exigência acima como ilegal, por contrariar
[…];
95. A existência de critérios predefinidos de seleção e de um paradigma objetivo de julgamento é imprescindível para conferir lisura ao
procedimento e para oportunizar aos participantes condições não só de elaborar sua oferta de acordo com o desejado pela Administração, mas
também de eventualmente, questionar o resultado do certame.
Então verificou-se, que no que possa ter pesado a imperfeição do Edital de licitação do Pregão Eletrônico nº 064/2020 e a ‘falta de clareza’ das análises
das propostas dos participantes pelo Supervisor de TI da SES/MA, não se pode vislumbrar que foram essas as únicas razões que levaram a inabilitação da
empresa CTIS Tecnologia S/A, no certame em apreciação. Por outro lado, não se pode também afirmar que houve favorecimento na habilitação da
empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos Ltda., nem que financeiramente foi escolhida a pior proposta, já que, o valor contratado com a
empresa INDRA foi inferior ao valor orçado (R$ 23,50 contra R$ 28,71), e mais que o contrato (Contrato nº 176/2021/SES) com essa empresa, foi
aditivado (Em 26.05.2021, até 10.06.2023) por mais um ano, sem reajuste no preço inicial, ou seja, foi mantido o valor total de R$ 2.350.000,00.
9. SUGESTÃO DE ENCAMINHAMENTO
Diante de todo o exposto, em face da documentação apresentada/analisada, por força do art. 153, V do Regimento Interno, essa Unidade Técnica sugere-
se
1. – ACOLHER parcialmente as manifestações de Defesa apresentada pela Sra. Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira da SES/MA) e pelo Sr.
Erick Augusto Lemos Carvalho (Superviso da STI/UGAM da SES/MA);
2. – NOTIFICAR o Gestor da Secretária de Estado da Saúde/MA, com fundamento no art. 50, Inciso III, para que:
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b.1. - Promova treinamento complementar atualizado sobre licitações, principalmente quanto as exigências de capacitação técnica, a fim de evitar
futuros questionamentos por parte dos licitantes e dos órgãos de controle;
b.2. – Cogite a possibilidade de credenciar outros integrantes da equipe de Tecnologia da Informação para análise técnica de peças referentes a essa área,
vez que, atualmente tais tarefas estão sendo impostas a poucos colaboradores;
c) – COMUNICAR as partes o resultado dessa análise;
d) – APENSAR este processo (Nº 5006/2021 TCE/MA), as contas da Secretaria de Estado da Saúde, exercício 2020, conforme o inciso I, do art. 50 da
LOTCE/MA.
É o Relatório.
São Luís, 21 de junho de 2022.
Carlos Romeu Marques de Oliveira
Auditor Estadual de Controle
Mat. 8227
Mônica Valéria de Farias
Auditora Estadual de Controle Externo
Líder de Fiscalização 4
Mat. 11403/TCE – MA
Assinado Eletronicamente Por:

Carlos Romeu Marques de Oliveira - 8227 Em 21/06/2022
Auditor de Controle Externo
DACA41214B39C5DC66674D09081940F01536991655769600
Visto Supervisor - Assinado Eletronicamente Por:

José Silvério Silva Santos - 10975 Em 22/06/2022
Gestor da Unidade Técnica de Controle Externo
8C19F571E251E61CB8DD3612F26D5ECF1536991655856000
Visto Gestor - Assinado Eletronicamente Por:

Flaviana Pinheiro Silva - 6908 Em 26/06/2022
Gestor da Unidade Técnica de Controle Externo
979D472A84804B9F647BC185A877A8B51536991656201600
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RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO Nº 2296/2022 – NUFIS – II – LIFIS IV

REPRESENTANTEEmpresa CTIS Tecnologia S/A – CNPJ: 01.644.731/0001-32

ENTE Secretaria de Estado da Saúde do Maranhão – SES/MA

Carlos Eduardo de Oliveira Lula (Secretário de Saúde)

RESPONSÁVEIS Giselle Rejane Louzeiro Gomes (Pregoeira)

Erick Augusto Lemos Carvalho (Supervisor da STI/UGAM)

RELATOR Conselheiro Substituto Antônio Blecaute Costa Barbosa

1. DA TEMPESTIVIDADE DAS DEFESAS

3. DOS FATOS ALEGADOS PELA REPRESENTANTE

(4). Que aberta a licitação, apenas 3 empresas apresentaram propostas.

1. Contestação da Representante aos Argumentos Alegados no Parecer Técnico da SES/MA.

(15). Argumento (i) do Setor Técnico SES/MA

(16). Contestação da Representante

(18). Contestação da Representante

Este item foi desconsiderado pela Representante.

(19). Argumento (iii) do Setor Técnico SES/MA

(20). Contestação da Representante

(21). Logo, também esse requisito do edital foi claramente cumprido.

(26). Encerra a contestação desse item da seguinte forma:

(29). Argumento (iv) do Setor Técnico da SES/MA

(30). Contestação da Representante

(31). A análise técnica está incorreta.

(33). Atestado do TSE (fl. 471 – doc. 10)

(34). Atestado da PRODERJ (fls. 492 – doc. 11)

(35). Atestado da Embraer (fl.457 – doc. 12)

(41). Argumento (v) do Setor Técnico SES/MA

(42). Contestação da Representante

(47). O julgamento em uma licitação deve ser objetivo e imparcial.

(49). Assim, a decisão de inabilitação da CTIS é absolutamente ilegal.

4. DA ANÁLISE PRELIMINAR DOS ARGUMENTOS DO SETOR TÉCNICO E DO REPRESENTANTE

O Edital em seu item 10.5, dita:

“ Resposta: informamos que o entendimento está correto.”

(19). Este item foi desconsiderado pela Representante

(28). Logo, também esse requisito do edital foi claramente cumprido.”

(36). A análise técnica está incorreta.

(38). Atestado do TSE (fl. 471 – doc. 10)

(39). Atestado da PRODERJ (fls. 492 – doc. 11)

(40). Atestado da EMBRAER (fl.457 – doc. 12)

OBS: Esse atestado está em nome da Sonda Procwork Informática Ltda.

(50). O Representante contesta esse item, assim:

5. DA LEGALIDADE DAS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS QUE INABILITARAM A REPRESENTANTE

§1o É vedado aos agentes públicos:

– Item 10.5 do Edital:

– Item 10.12.1.3 do Edital:

– Item 10.12.1.4 do Edital:

(21). E complementa o doutrinador:

– Item 10.12.8 do Edital:

(28). A Lei nº 8666/93 no § 1º do seu art. 44, assim dispõe:

(31). Abaixo excerto do Acórdão nº 2.290/2019 – TCU – Plenário:

6. DA HABILITAÇÃO DA EMPRESA INDRA

(2). Aberta a licitação, apenas 3 empresas apresentaram propostas.

(4). A habilitação da empresa INDRA, declarada vencedora, é indevida.

7. DAS DEFESAS APRESENTADAS/ANÁLISE

7.1 Da Defesa Apresentada pela Sra. Giselle (Pregoeira da SES/MA)

“ Em análise a proposta apresentada pela empresa INDRA Ltda., CNPJ: 01.645.738/0039-41:

Após a divulgação do parecer, a pregoeira classificou e habilitou a empresa INDRA.

– Item 10.5 do Edital:

– Item 10.12.2 do Edital:

Este item foi desconsiderado pela Representante e pela análise.

– Item 10.12.1.3 do Edital:

(28). Logo, também esse requisito do edital foi claramente cumprido.”

– Item 10.12.1.4 do Edital:

– Item 10.12.8 do Edital:

(28). A Lei nº 8666/93 no § 1º do seu art. 44, assim dispõe: